aus: vorg\u00e4nge Nr.182, Hefz 2\/2008, S. 45-55<\/p>\n
Ist der Wohlfahrtsstaat ein historisches Auslaufmodell? Haben wir es aktuell mit einem Verschwinden von Staatlichkeit zu tun? Zerf\u00e4llt das Politische und vermarktlicht die Gesellschaft? Bemerken wir nicht allerorten dramatische fiskalische Ersch\u00f6pfungszust\u00e4nde staatlichen Handelns? Empirische Beobachtungen der wachsenden Privatisierung \u00f6ffentlicher Aufgaben und das Selbstbewusstsein zahlreicher Apologeten freier M\u00e4rkte sprechen zun\u00e4chst daf\u00fcr, diese Fragen zu bejahen. Doch bei genauerem Hinsehen zeigt sich zum einen, dass auch die Privatisierung staatlicher Dienste ein politisch und rechtlich gerahmtes Projekt ist, in dessen Kontext beispielsweise neue staatliche Regulierungsbeh\u00f6rden entstehen. Und die Freunde der freien Marktwirtschaft lassen oft als erste den Ruf nach staatlicher Intervention h\u00f6ren, wenn die Gesch\u00e4fte schlecht laufen oder die eigenen Interessen gef\u00e4hrdet erscheinen. Der Wohlfahrtsstaat mag mithin viele Ver\u00e4chter und wenige Freunde haben, aber er erweist sich in seinem institutionellen Ger\u00fcst (noch) als erstaunlich stabil. Und ohnehin gilt, dass eine moderne, technologisch komplexe, sozial differenzierte und politisch plurale Gesellschaft in h\u00f6chstem Ma\u00dfe staatsbed\u00fcrftig ist. Die Staatsbed\u00fcrftigkeit der Gesellschaft ist kein normativer Programmpunkt politischer \u00dcberzeugungen, sondern schlichtweg eine strukturelle Voraussetzung f\u00fcr die Funktionalit\u00e4ten des zunehmend rechtlich regulierten Sozial- und Wirtschaftslebens. Niemand hat das n\u00fcchterner und pr\u00e4ziser benannt als der konservative Verwaltungsrechtler Ernst Forsthoff. Wir kommen darauf zur\u00fcck.<\/p>\n
Doch wie steht es um den Wohlfahrtsstaat? Zun\u00e4chst einmal k\u00f6nnen wir recht n\u00fcchtern konstatieren, dass wir es heute mit einem Modellwechsel staatlicher Ordnungsvorstellungen zu tun haben. Das Modell des gew\u00e4hrleistenden, Rahmen setzenden und Grundleistungen garantierenden Staates setzt sich durch. Modellwechsel h\u00f6rt sich freilich harmloser an als es ist. Bemerkenswert sind die starken, die sozialen Ungleichheiten versch\u00e4rfenden Wirkungen und Konsequenzen dieses Prozesses. Er ist das Ergebnis des Endes des Erfolgsb\u00fcndnisses von Wohlfahrtsstaat und industriell organisierter Erwerbsarbeit. Wer \u00fcber die Ver\u00e4nderungen wohlfahrtsstaatlicher Politik spricht, dem kommen zwangsl\u00e4ufig nicht nur neue institutionelle Arrangements in den Blick, sondern auch neue soziale Fragen. Diese Fragen drehen sich nicht ausschlie\u00dflich um Armut und Benachteiligung, sondern auch um die k\u00fcnftige Verteilung von Wohlstandsverlusten – positiv formuliert: um die Neubestimmung des Wohlstands. Doch der Reihe nach. Verschiedene Fragen sind im Folgenden anzusprechen und zu diskutieren. Was hat es erstens mit der Formel „Die Staatsbed\u00fcrftigkeit der Gesellschaft“ auf sich? Wie ist zweitens die neue Gegenw\u00e4rtigkeit des Staates zu erkl\u00e4ren? Wie gestalten sich zum dritten unterschiedliche Modelle moderner Wohlfahrtsstaatlichkeit? Und worauf zielt schlie\u00dflich die politische Gestaltung wohlfahrtsstaatlicher Politik heute?<\/p>\n
Mit Hilfe der Formel der „Staatsbed\u00fcrftigkeit der Gesellschaft“ rechnete in den fr\u00fchen siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts der Staats- und Verwaltungsrechtler Ernst Forsthoff das Verh\u00e4ltnis von Staat und Gesellschaft in der industriellen Moderne durch. Das Ergebnis seiner Berechnungen war, dass die Industriegesellschaft in ihrer Entwicklungsgeschichte jede Idee des Staates verloren hat. Der „Staat der Industriegesellschaft“ (vgl. Forsthoff 1971) ist f\u00fcr Forsthoff nur noch eine „Erinnerung an den Staat“. Dennoch ist die moderne, industrielle Gesellschaft in ihren Stufen und Gliederungen, Lagen und Milieus, sowie in ihrer Vitalit\u00e4t und Aktivit\u00e4t staatsbed\u00fcrftig wie keine Gesellschaft zuvor. Der Staat ist, so Forsthoff, in erheblichem Umfange zur Funktion der Gesellschaft geworden und daher ist das soziale und wirtschaftliche Geschehen ohne staatliche Daseinsvorsorge schlichtweg funktionsunf\u00e4hig. In der Frage nach der Staatsbed\u00fcrftigkeit spiegelt sich die Sorge um politische, wirtschaftliche und soziale Stabilit\u00e4t.<\/p>\n
Diese Sorge hat im Zeitalter zivilgesellschaftlicher Emanzipation und fortschreitender Transnationalit\u00e4t von Staatlichkeit neue Nahrung erhalten. Folgende, nach wie vor aktuelle Aspekte sind f\u00fcr Forsthoffs Analyse von hoher Bedeutung. Da ist zum einen die wirtschaftliche Umklammerung und Formung des Staates,<\/i> weiterhin die wachsende soziale Empfindlichkeit des modernen Daseins<\/i> und zuletzt die Daseinsvorsorge als infrastrukturelle Existenzbedingung <\/i>moderner Industriegesellschaften. Alle diese Aspekte f\u00fchren zu Grundfragen des Verh\u00e4ltnisses von Staatlichkeit und Gesellschaft. Der Staat unterwirft sich in den Augen Forsthoffs den Sachzw\u00e4ngen des technisch-industriellen Fortschritts. Die Industriegesellschaft ger\u00e4t zum treibenden Subjekt, der Staat zum bewegten Objekt.<\/p>\n
Doch auch wenn der moderne Staat gegen\u00fcber den M\u00e4chten der \u00d6konomie und Technik an Kraft eingeb\u00fc\u00dft haben mag, so verleiht der Staat als „Verwaltung des Sozialen“ in Forsthoffs Augen dem Gesellschaftsgef\u00fcge dennoch ein hohes Ma\u00df an politischer Stabilit\u00e4t. Zwei Faktoren sind f\u00fcr diese Stabilit\u00e4t verantwortlich: Der moderne Staat ist erstens ein Sozialleistungsstaat. Zweitens gr\u00fcndet sich auf dem Arbeitnehmerstatus und durch die Teilhabe am Erwerbsleben ein spezifisches Lebensgef\u00fchl der modernen Gesellschaft. Das hei\u00dft aber auch: Die Stabilit\u00e4t und Legitimit\u00e4t des Staates steht und f\u00e4llt mit der sozialen und wirtschaftlichen Verteilung von G\u00fctern und Diensten. Die Stabilit\u00e4t des Sozialen liegt mithin nicht im Staat als Struktur und Idee, sondern in der Technizit\u00e4t und Materialit\u00e4t der \u00d6konomie. Selbst wenn wir Forsthoffs Melancholie, mit der er die Preisgabe der Staatsidee an die empirischen Bed\u00fcrfnisse der Gesellschaft nach Wohlstand und Wachstum betrauert, nicht teilen m\u00f6chten, so erhalten wir in seiner Analyse des „Staates der Industriegesellschaft“ dennoch eine erstaunlich aktuelle Skizze der Verwobenheit von Wohlfahrtsstaatlichkeit auf der einen und technikgetriebener bzw. \u00f6konomiezentrierter Gesellschaft auf der anderen Seite.<\/p>\n
In den Ausf\u00fchrungen Forsthoffs finden wir Hinweise auf die empfindliche und tiefreichende Abh\u00e4ngigkeit des Wohlfahrtsstaates von den Funktionen des \u00d6konomischen, mithin einen Ausblick auf die Probleme, Blockaden und Fragen der Neugestaltung des Verh\u00e4ltnisses von Wohlfahrtsstaat und gesellschaftlichen Bed\u00fcrfnissen, die die heutige politische Reformdebatte durchziehen. Die Arbeitsgesellschaft, die wir nicht mehr industrielle, sondern eher dienstleistende oder wissensbasierte nennen, bedarf im Grunds\u00e4tzlichen des Staates, seines Rechtssystems und seiner wirtschaftlichen Aktivit\u00e4ten, um ihre Funktionsf\u00e4higkeit abzusichern und zu gew\u00e4hrleisten. Umgekehrt ist der Wohlfahrtsstaat, der im Kern ein aktiver Steuerstaat ist, in substantieller Weise auf eine funktionst\u00fcchtige \u00d6konomie, eine steuerkr\u00e4ftige Erwerbbev\u00f6lkerung und eine produktive Technikentwicklung angewiesen, um sich durch Leistungsf\u00e4higkeit Legitimit\u00e4t zu verschaffen.<\/p>\n
In diesem Kontext wirft Forsthoff die Frage der „sozialen Empfindlichkeit des modernen Daseins“ auf. Diese Frage bietet Anschluss an aktuelle soziologische Debatten zu Fragen der „negativen Individualisierung“ bzw. der sozialen Verwundbarkeit (vgl. Castel 2000). Was aber genau bedeutet in Forsthoffs Verst\u00e4ndnis „soziale Empfindlichkeit“? Mit der Durchsetzung der arbeitsteiligen, urbanisierten und sozial wie r\u00e4umlich mobilisierten Industriegesellschaft hat die individuelle Daseinsf\u00fchrung eine neue Qualit\u00e4t gewonnen. Zeitverst\u00e4ndnis und Raumerlebnis des Menschen haben sich grundlegend ver\u00e4ndert. Individuelle Labilit\u00e4t und die Abh\u00e4ngigkeit des Einzelnen von externen sozialen und \u00f6konomischen Ver\u00e4nderungen sind Kennzeichen der industriellen Moderne. Zugleich bietet die technische Entwicklung ein historisch unbekanntes H\u00f6chstma\u00df individueller Mobilit\u00e4tsf\u00e4higkeit sowie pers\u00f6nlicher Gestaltungsoptionen im famili\u00e4ren bzw. beruflichen Leben. Der wachsende Wohlstand und die gesteigerte Mobilit\u00e4t gr\u00fcnden sich dabei immer weniger auf eigene Ressourcen, deren Wurzeln im vom Einzelnen (und seiner Familie) beherrschten sozialen Umfeld liegen, sondern immer mehr auf von au\u00dfen durch staatliche Aktivit\u00e4ten und Eingriffe zur Verf\u00fcgung gestellte. Die anhaltende und f\u00fcr die Moderne konstitutive Spannung zwischen Entwurzelung und Freiheitsgewinn, zwischen immer wieder neu zu justierenden Ent-und Begrenzungen der Daseinsformen, fordert Aktivit\u00e4ten des verwaltenden, arbeitenden und daseinsvorsorgenden Staats heraus.<\/p>\n
Die staatliche Intervention und Gestaltung des Sozialen ist daher l\u00e4ngst keine Frage des guten Willens paternalistischer Wohlfahrtsgew\u00e4hrung mehr, sondern die Voraussetzung gesellschaftlichen Funktionierens. Eine abschlie\u00dfende Bemerkung zur Daseinsvorsorge. Sie ist in allen rechtsstaatlich organisierten Demokratien Europas in der zweiten H\u00e4lfte des 20. Jahrhunderts zum zentralen Legitimationsbaustein staatlicher Herrschaft geworden. In der Daseinsvorsorge werden Rechts- und Sozialstaat zusammengebunden, in ihr spiegelt sich der Sachverhalt, dass Rechtsstaatlichkeit in ihrer historischen Heranbildung niemals nur formal, sondern immer auch material verstanden wurde. Daseinsvorsorge hat mit der Gestaltung des sozialen Ganzen zu tun. Sie repr\u00e4sentiert f\u00fcr Forsthoff das verwaltungsrechtliche Kernelement der Staatsbed\u00fcrftigkeit. Soweit zu der Formel der Staatsbed\u00fcrftigkeit. Wie ist nun die neue Gegenw\u00e4rtigkeit des Staates zu erkl\u00e4ren, der sehr lange im Schatten der linken wie neoliberalen B\u00fcrokratiekritik stand bzw. in den Konzeptionen einer B\u00fcrgergesellschaft oder in politischen Leitbildern „Dritter Wege“ kaum mehr eine Rolle spielte. Es ist kaum \u00fcbertrieben, zu behaupten, dass die sozialwissenschaftliche Diskussion der vergangenen Jahrzehnte von einer gewissen Staatsvergessenheit gekennzeichnet war.<\/p>\n
Warum also kehrt der Staat als Denkkategorie und Ordnungsvorstellung des Sozialen in die Kontroversen unserer Zeit zur\u00fcck? Wahrscheinlich deswegen, weil die wirtschaftlichen, die fiskalischen, die demographischen und kulturellen bzw. sozialmoralischen Voraussetzungen des „Staates der Industriegesellschaft“, die Forsthoff noch vor Augen hatte, tats\u00e4chlich an Tragf\u00e4higkeit eingeb\u00fc\u00dft haben. Aber nicht nur die Voraussetzungen und Inhalte der Staatsbed\u00fcrftigkeit sind andere geworden, auch die Bed\u00fcrfnisstruktur der Gesellschaft unterliegt dem Wandel. Wirkt hier nicht ein soziologisches Gesetz?<\/p>\n
Die Staatsbed\u00fcrftigkeit der Gesellschaft tritt immer in dem Moment besonders klar hervor, wenn das Verh\u00e4ltnis von Staat und Gesellschaft in neuer Weise problematisch wird. Im konkreten Fall, der uns heute vor Augen steht, hei\u00dft das: wenn die Symbiose von expansiver, intervenierender, sorgender Staatlichkeit und korporativer, kollektivierter und verrechtlichter Arbeitsgesellschaft zerbricht. Dieser Bruchpunkt zwischen sorgender Staatlichkeit und korporativer Arbeitsgesellschaft scheint seit l\u00e4ngerem erreicht, allerdings wurde er im Falle der Bundesrepublik Deutschland seit 1989 durch die Problematiken der Wiedervereinigung – die eine staatsinterventionistische Veranstaltung par excellence war – \u00fcberdeckt und in seinen Folgen seit Ende der 90er Jahre zugespitzt. Aber dieser Bruchpunkt alleine reicht noch nicht aus, damit der Staat als Ordnungsprinzip und Denkkategorie des Sozialen wieder Pr\u00e4senz gewinnt.<\/p>\n
Die soziologisch entscheidende Frage ist vielmehr, f\u00fcr wen und an welchen Orten wird das Verh\u00e4ltnis von Staat und Gesellschaft problematisch? Solange sich die Folgen und die Probleme wohlfahrtsstaatlicher Reformen auf die sozialen Randlagen dauerhafter Arbeitslosigkeit, materieller Armut und kultureller Abweichung konzentrierten, war die Welt f\u00fcr die Mehrheitsgesellschaft noch in Ordnung. Die allgegenw\u00e4rtige Hintergr\u00fcndigkeit, das mehr oder weniger ger\u00e4uschlose Funktionieren des Wohlfahrtsstaates war f\u00fcr die Mehrheit der Gesellschaft unproblematisch und willkommen. Nur, von einem ger\u00e4uschlosen Funktionieren des Wohlfahrtsstaates kann mittlerweile keine Rede mehr sein. Die strukturelle und fiskalische Basis des in den Nachkriegsjahrzehnten etablierten Wohlfahrtsstaates ist nicht nur in die Jahre gekommen, sie steht in Frage. Die Folge davon ist nicht etwa wohlfahrtsstaatlicher R\u00fcckzug, sondern eine Flut von gesetzgeberischen Eingriffen in Leistungsh\u00f6hen, Anspruchsvoraussetzungen und Berechnungsregeln in der Arbeitswelt, der Alterssicherung oder der Gesundheitsvorsorge. Und das markant Besondere dieser politischen Ordnungsbem\u00fchungen besteht eben darin, dass nicht mehr nur die Lebensbedingungen an den R\u00e4ndern der Gesellschaft unter Druck gesetzt werden, sondern dass diese Ordnungsbem\u00fchungen jetzt auch in die soziale Gegenwart und in die Zukunftsentw\u00fcrfe der Mittelklassen eingreifen. Wer \u00fcber die neue Gegenw\u00e4rtigkeit des Staates spricht, der hat nicht ausschlie\u00dflich, aber im Kern die sozialen Spannungen und Nervosit\u00e4ten in der arbeitnehmerischen Mitte der Gesellschaft im Blick. Die fachgeschulten Besch\u00e4ftigten in den \u00f6ffentlichen Diensten und in den technisch-sozialen Berufen, die industriellen Facharbeiter und die kaufm\u00e4nnischen Angestellten registrieren im Angesicht des politischen Reformeifers ihren Bedarf an staatlich garantierter Statussicherung und sorgender Verwaltung. In der Mitte der Gesellschaft ist zu sp\u00fcren, dass der erreichte soziale Status, die erworbene berufliche Karriere und die erk\u00e4mpfte materielle Sekurit\u00e4t eng mit Fragen der Stabilit\u00e4t und Instabilit\u00e4t von Staatlichkeit und Wohlfahrtspolitik verkn\u00fcpft sind.<\/p>\n
Vieles spricht daher daf\u00fcr, dass die Sch\u00e4rfe und Vehemenz der Auseinandersetzung um die Neuordnung des Wohlfahrtsstaates sehr viel damit zu tun haben, dass die aktuellen Reformversuche die Interessen etablierter, aufstiegs- und wachstumsorientierter sozialer Klassen und Milieus unmittelbar ber\u00fchren. Ehemalige Aufsteiger drohen zu aktuellen Absteigern zu werden. Etablierte drohen Privilegien einzub\u00fc\u00dfen. Statusk\u00e4mpfe um Anrechte auf Wohlstand und um Verpflichtungen zur Wohlstandssicherung treten in den Vordergrund gesellschaftlicher Konflikte. Die Frage nach der Staatsbed\u00fcrftigkeit ist in der Mitte der Gesellschaft angekommen und aus der Mitte der Gesellschaft kehrt sie auf die gesellschaftspolitische Tagesordnung zur\u00fcck. Die ruhigen Zeiten einer geordneten Zwei-Drittel-Gesellschaft, die ihre sozialen Verwerfungen und materiellen Deklassierungen auf ein Drittel der Gesellschaft zu konzentrieren vermochte, sind Vergangenheit.<\/p>\n
Aktuell verlassen wir, wie es der Historiker Tony Judt formulierte, den „Sicherheitssektor“ der wohlfahrtsstaatlichen Organisation der Gesellschaft (vgl. Judt 2006). Vor diesem Hintergrund sind die Gesellschaftswissenschaften aufgefordert, die Struktur und Gestalt sowie die Pr\u00e4gekraft und Steuerungsf\u00e4higkeit des Staates in neuem Lichte zu betrachten. Der Modellwechsel vom „sorgenden“ zum „gew\u00e4hrleistenden“ Staat wird zum Thema. Dieser Modellwechsel kennt Gegner und Bef\u00fcrworter, Protagonisten und Aufhalter, aber auch Milieus pragmatischer Gelassenheit, die f\u00fcr die wichtige Stabilit\u00e4t sorgen, ohne die kein sozialer Wandel stattfinden w\u00fcrde.<\/p>\n
In diesem Zusammenhang wird deutlich, dass immer dann, wenn der Wohlfahrtsstaat nicht nur als institutionelle Ordnung oder rechtliches Arrangement, sondern als ein konkreter sozialer Prozess betrachtet wird, die Rede auf die Ver\u00e4nderungen des sozialen Struktur- und Ungleichheitsgef\u00fcges kommt. Im Falle des Wohlfahrtsstaates haben wir es immer mit einem besonderen gesellschaftlichen Kampfplatz zu tun. Der Wohlfahrtsstaat ist nicht nur ein abstraktes Arrangement. Er wird repr\u00e4sentiert durch Amtstr\u00e4ger und Bedientste, er kennt Profiteure, Dulder und Verlierer. Der Staat ist ein Feld widerstreitender Mentalit\u00e4ten und Interessen, sowie eine durch spezifische Praxisformen der Regierung und Verwaltung herzustellende Institution. Kurzum, wer den Staat zum Thema macht, der spricht \u00fcber Konflikte. Die wohlfahrtsstaatliche Politik pr\u00e4gt Lebenschancen und strukturiert soziale Ungleichheit, indem sie Privilegien zuweist und entzieht, indem sie das Gef\u00fcge aus sozialen Rechten und Pflichten ordnet und justiert. Der Wohlfahrtsstaat konstruiert und konstituiert „soziale Vorzugslagen“, aber auf diese Weise auch immer „soziale Benachteiligungslagen“. Der Wohlfahrtsstaat ist der Ort der sozialen Auseinandersetzungen um die politische und rechtliche Formulierung einer – in den Worten Robert Castels – „Handicapologie“. Die politische Praxis der Handicapologie fragt: Wer verdient f\u00fcr welchen Tatbestand welche finanzielle und normative Aufmerksamkeit, wessen Handicaps werden als berechtigt anerkannt und welche Handicaps erweisen sich als interventionstauglich, ausgleichsbed\u00fcrftig oder vielleicht auch als zumutbar?<\/p>\n
In wohlfahrtsstaatlich formierten Demokratien gibt es zu keinem Zeitpunkt dauerhaft sozialpolitisch befriedigte und dauerhaft sozialpolitisch entt\u00e4uschte soziale Gruppen bzw. Klassen, sondern die Entt\u00e4uschungs- und Befriedigungsintensit\u00e4t ist zwischen und innerhalb unterschiedlicher sozialer Klassen stets variabel. Diese prek\u00e4re und konfliktreiche Balance von Befriedigung und Entt\u00e4uschung gesellschaftlicher Erwartungen geht in Sozialforschung bzw. Gesellschaftsanalyse und ihrer Suche nach Wohlfahrtsstaatstypen weitgehend unter. Hinzu kommt die irrige Ansicht, dass Wohlfahrtsstaatlichkeit und Marktgesellschaft ein Gegensatz seien.<\/p>\n
Der Ma\u00dfstab des wohlfahrtsstaatlichen Handelns ist keineswegs der Schutz der Arbeitskraft vor dem Markt. So betont Karl Polanyi in seiner klassischen Studie zur „Great Transformation“ (vgl. Polanyi 1979), dass es gerade der sich etablierende Wohlfahrtsstaat ist, der die marktf\u00e4hige Arbeitskraft \u00fcberhaupt erst herstellt. Die wohlfahrtsstaatliche Organisation des Sozialen zielt nicht auf Marktabschirmung, sondern umgekehrt auf Marktbef\u00e4higung. Zugleich sind wir zunehmend mit sozialpolitischen Problemen zweiter Ordnung konfrontiert. Sozialpolitik dreht sich immer weniger um die Beeinflussung konkreter Problemlagen im Sinne einer Sozialpolitik erster Ordnung, sondern sie bearbeitet die Folgen sozialpolitischer Intervention. Es scheint ein ehernes Gesetz entwickelter Wohlfahrtsstaaten zu sein, dass jede Probleml\u00f6sung neue Probleme schafft und die Dringlichkeit der noch ungel\u00f6sten Probleme erh\u00f6ht.<\/p>\n
Die Grenzen des Wohlfahrtsstaates liegen mithin nicht alleine in den Problemen der fiskalischen Umverteilung oder Abgabenlast, sondern auch in den Antinomien der sozialpolitischen Praxis. Diese Praxis ist in schwelende Interessenkonflikte involviert, die sich zwischen den durch sozialpolitische Verteilung entweder gest\u00e4rkten oder geschw\u00e4chten Gruppen abspielen. Die Entwicklungsgeschichte des modernen Wohlfahrtsstaates ist eine Geschichte der K\u00e4mpfe um den Neubau, Ausbau und Abbau wohlfahrtsstaatlicher Institutionen und Sicherungssysteme, sowie eine Geschichte der Auseinandersetzungen um die „regulativen Wertma\u00dfst\u00e4be“ der Sozialpolitik.<\/p>\n
Daraus ergeben sich vier Schlussfolgerungen: Erstens, es gibt keine \u00fcbergeordnete, zentrale Leitfunktion des Wohlfahrtsstaates, die sich in der D\u00e4mpfung und Einhegung von Marktmechanismen ersch\u00f6pfen w\u00fcrde. Zweitens, „Markt“ ist kein diametraler Gegensatz zu wohlfahrtsstaatlicher Politik. Markt und Staat sind vielmehr wechselseitig aufeinander angewiesene Mechanismen der Regulation und Befriedigung potentiell divergenter Interessen und Bed\u00fcrfnisse. Drittens, die wohlfahrtsstaatliche L\u00f6sung der Probleme einer gesellschaftlichen Gruppe erzeugt regelhaft Probleme f\u00fcr andere Gruppen der Gesellschaft. Die politische Balance sozialer Ungleichheiten zwischen M\u00e4nnern und Frauen, Arbeitern und Angestellten, Aufstiegsorientierten und Abstiegsver\u00e4ngstigten, zwischen deklassierten und etablierten Gruppen sowie zwischen „Wohlfahrtsgenerationen“ ist und bleibt zentrale Herausforderung der wohlfahrtsstaatlichen Justierung des Sozialen. Viertens, innerhalb der wohlfahrtsstaatlichen Organisation geraten regelm\u00e4\u00dfig unterschiedliche Besch\u00e4ftigten- und Expertengruppen in Konflikt miteinander. Der Wohlfahrtsstaat ist ja nicht nur Zahlstelle, er ist ja auch Besch\u00e4ftigungsort. In staatlichen und b\u00fcrokratischen Organisationen etablieren sich immer wieder neue Expertengruppen. Diese „neuen Experten“ sind jetzt beispielsweise als Controller, Berater oder Therapeuten darum bem\u00fcht, ihr Fachwissen gegen\u00fcber den „alten B\u00fcrokraten“ durchzusetzen. Sie engagieren sich f\u00fcr neue Ordnungsvorstellungen des Sozialen bzw. f\u00fcr eine ver\u00e4nderte Regulation der aktuellen und potentiellen Klientel des Wohlfahrtsstaates. Hierzu entwerfen sie Curricula, verordnen Therapien, entwickeln Projekte und Programme.<\/p>\n
Nach dieser Bestimmung des Wohlfahrtsstaates als Ort latenter und manifester Konflikte um Leistungen, Anspr\u00fcche, Positionen und Karrieren k\u00f6nnen nun historisch wirkm\u00e4chtige und sozialstrukturell wie sozialmoralisch formative Leitbilder unterschieden werden. Sie eignen sich zur Periodisierung und Typisierung wohlfahrtsstaatlichen Wandels. Die Rede ist von der systematischen Unterscheidung zwischen „sorgender“ und „gew\u00e4hrleistender“ Wohlfahrtsstaatlichkeit. Was sind die Charakteristika des „sorgenden Staates“ (vgl. de Swaan 1993)? Was zeichnet dieses Modell sozialer Ordnung aus, das die Nachkriegsgesellschaften in Europa auf so grundlegende Weise pr\u00e4gte? Was sind die Gestaltungsprinzipien sorgender Staatlichkeit? Die staatliche Sorge und Vorsorge – als Ausdruck politischer Planung und rechtlicher Gestaltung – zielte zusammengefasst auf mehrere Felder: Auf die Minimierung sozialer Risiken <\/i>und die D\u00e4mpfung sozialer und materieller Ungleichheiten<\/i> durch staatliche Garantien der Statussicherung in den erwerbsbiographischen, gesundheitlichen und altersbezogenen Wechself\u00e4llen des Lebens; auf die Absicherung beruflicher Karrieren und auf die \u00d6ffnung sozialer Aufstiegsperspektiven durch schulische, betriebliche und universit\u00e4re Bildung<\/i>, die von einem geradezu euphorischen Bildungsbegriff getragen wurde, der auf individuelle Emanzipation zielt, und nicht auf die betriebswirtschaftliche Passgenauigkeit von Ausbildungsg\u00e4ngen; auf die klare Trennung von beruflichen und privaten Arbeitswelten und damit auf die Strukturierung privater Lebenswelten und auf die Formung des famili\u00e4ren Zusammenlebens; auf die Organisation und den Ausbau \u00f6ffentlicher Dienste als Systeme der Daseinsvorsorge, aber auch als expansive Felder der Dienstleistungsbesch\u00e4ftigung. Der sorgende Wohlfahrtsstaat war immer ein dynamischer Wirtschaftsmotor und ein Ort beruflicher Mobilit\u00e4t. Der „sorgende Staat“ sorgte f\u00fcr sozialstrukturelle Beruhigung, aber auch f\u00fcr Mobilit\u00e4tschancen und berufliche Dynamik. Die Geschichte vom „sorgenden Staat“ ist die Geschichte einer Aufsteigergesellschaft.<\/p>\n
Der gew\u00e4hrleistende Wohlfahrtsstaat folgt anderen strukturellen und normativen Prinzipien, die sein „Rollenmodell“ pr\u00e4gen. Was sind diese Prinzipien? Die staatliche Gew\u00e4hrleistung bzw. Steuerung lassen sich auf die Stichworte „Kostenrechnung“, „Projekt“ und „Vertrag“ bringen. Die Gew\u00e4hrung von Wohlfahrtsleistungen<\/i> finden heute \u00fcber Benchmarkingprozesse und Kostenrechnung statt. In Zeiten knapper Kassen r\u00fccken in st\u00e4rkerem Ma\u00dfe als zuvor Fragen betriebswirtschaftlicher Effizienz in den Vordergrund. Das bekommen die Empf\u00e4nger staatlicher Leistungen zu sp\u00fcren, aber auch deren Verteiler und Zuteiler, also die Mitarbeiter in den \u00f6ffentlichen Diensten oder Wohlfahrtsverb\u00e4nden. Befristete Arbeitsvertr\u00e4ge, l\u00e4ngere Arbeitszeiten bei gek\u00fcrzten Bez\u00fcgen, verringerte Aufstiegschancen sind zur Arbeitsrealit\u00e4t in weiten Bereichen der \u00f6ffentlichen Dienste und der Wohlfahrtsorganisation geworden. Die Besch\u00e4ftigung im \u00f6ffentlichen Dienst hat in den vergangenen Jahren mithin erheblich an Attraktivit\u00e4t verloren. Arbeiten f\u00fcr den Wohlfahrtsstaat ist vielerorts prek\u00e4r geworden.<\/p>\n
Doch auch die Organisation des Wohlfahrtsgeschehens <\/i>hat ihren Charakter ver\u00e4ndert. Sie erfolgt in wachsendem Ma\u00dfe projektf\u00f6rmig. Damit verringern sich die staatlichen Aktivit\u00e4ten nicht unbedingt, bzw. sie verlieren auf diese Weise nicht zwangsl\u00e4ufig an Qualit\u00e4t, aber doch an Stetigkeit, Regelm\u00e4\u00dfigkeit und Verl\u00e4sslichkeit. Der Wohlfahrtsstaat wird zum Projekt, ob in der Altenpflege, der Jugendf\u00fcrsorge oder der Stadtteilpolitik. Schlie\u00dflich befindet sich auch die Steuerung der staatlichen Wohlfahrtspflege<\/i> im Umbruch. Sie erfolgt zunehmend \u00fcber Vertrag bzw. \u00fcber vertragsgebundene Netzwerkstrukturen. Was hei\u00dft das? Wir erkennen einerseits eine „Vertraglichung“ des beh\u00f6rdlichen Alltags. Wenn im Job-Center die Case-Manager Eingliederungsvertr\u00e4ge mit Arbeitslosen abschlie\u00dfen, dann ist das eine Form der Kontraktualisierung sozialer Leistungen und Dienste. Eingliederungsvereinbarungen sind zentrale Steuerungs- und F\u00f6rderinstrumente der aktuellen Arbeitsmarktpolitik und Besch\u00e4ftigungsf\u00f6rderung. Starke Tendenzen kontraktueller Steuerung finden sich freilich nicht nur im staatlich organisierten Sozialleistungssystem, sondern in immer st\u00e4rkerem Ma\u00dfe auch im Bereich der \u00f6ffentlichen Infrastrukturen.<\/p>\n Was sind m\u00f6gliche Zielpunkte politischen Handelns unter ver\u00e4nderten wohlfahrtsstaatlichen Rahmenbedingungen? Das Denkmodell der „Staatsbed\u00fcrftigkeit“ belebt einen alten Gedanken wieder neu, der wie viele antiquarische Gegenst\u00e4nde einen eigenen Reiz hat – den Gedanken der Regierungskunst. Regierungskunst verweist auf die Gestaltungsabsicht und die Gestaltungsf\u00e4higkeit des \u00d6ffentlichen (vgl. Vogel 2007). Die Fragen nach den Qualit\u00e4ten und Zielpunkten des Regierens, nach den Subjekten und Orten der Regierung, sowie nach den M\u00f6glichkeiten und Restriktionen der Kunst des Regierens wurden systematisch aus den Gesellschafts- und Staatswissenschaften verdr\u00e4ngt. Auch in den aktuellen Debatten um die „Wiederkehr des Staates“ bleibt die praktische Seite der Staatlichkeit, der „arbeitende Staat“, merkw\u00fcrdig unterbelichtet. Regieren und Verwalten als konkrete, von Akteuren betriebene Praxis ist kaum Gegenstand empirischer Forschung oder konzeptioneller \u00dcberlegungen. Das Gesch\u00e4ft der Regierung taugt offensichtlich nur noch f\u00fcr das Genre der politischen (Auto-)Biographie.<\/p>\n Erschwerend kommt hinzu, dass sich in \u00d6ffentlichkeit und Wissenschaft der Begriff des Regierens heute vornehmlich auf den Sozialtypus des parlamentarischen Politikers beschr\u00e4nkt. Doch nicht nur Kanzlerinnen, Minister oder Staatssekret\u00e4re regieren. Regiert und verwaltet wird auch anderenorts. Verbandsvertreter, Richter, Berufsberater, Arbeitsvermittler, Jugendf\u00fcrsorger, Personalr\u00e4te, Familientherapeuten oder Lehrer – sie alle verwalten, steuern und regieren ihre je spezifischen Felder des Sozialen. Die Regierung und Verwaltung des Sozialen hat viele Orte und viele Gesichter. Regieren ist eine konkrete T\u00e4tigkeit bzw. praktisches soziales Handeln, das Interessen, Absichten und Ziele verfolgt. Die Frage nach der Regierungskunst ist die Frage nach einer Idee des Politischen und nach regulativen Wertma\u00dfst\u00e4ben, um das Soziale unter ver\u00e4nderten arbeitsgesellschaftlichen und wohlfahrtsstaatlichen Rahmenbedingungen gestalten zu k\u00f6nnen. Die Reflexion einer Verwaltungs- und Regierungskunst ist die Voraussetzung f\u00fcr demokratische Politik.<\/p>\n In scharfem Kontrast hierzu steht die aktuell weit verbreitete politische Praxis, die sich nerv\u00f6s an Benchmarkingprozessen orientiert. Die Schw\u00e4che in der Selbstbehauptungsf\u00e4higkeit des Politischen korrespondiert mit der Aufwertung des Privaten, das die partikularen Interessen der betriebswirtschaftlichen Rechnungslegung als universale Prinzipien gesellschaftlicher Gestaltung erscheinen l\u00e4sst. Die zweifelsfreie Notwendigkeit kostenbewussten Wirtschaftens vermengt sich auf problematische Weise mit den je spezifischen Anforderungen staatlicher oder gemeinwohlorientierter Dienste. Die Kriterien der Gestaltung des Sozialen, die Prinzipien \u00f6ffentlicher Amtsf\u00fchrung, die Gew\u00e4hrleistung selbstbewusster Rechtsstaatlichkeit, das Wissen um die Bedeutung des gemeinen Wohls und die notwendigen Trennungslinien zwischen privaten und \u00f6ffentlichen Interessen haben an Klarheit verloren. Der britische Politikwissenschaftler Colin Crouch beschreibt diese Entwicklung unter dem Stichwort der „Postdemokratie“ (vgl. Crouch 2008). Im Mittelpunkt der Analyse von Crouch stehen der „Zusammenbruch des Selbstvertrauens des Staates und die Abwertung von Konzepten wie staatliche Autorit\u00e4t oder \u00f6ffentlicher Dienst“ (Crouch 2008:123). In diesem Kontext steht die liberale Idee, dass die privaten Unternehmen kluge und effiziente Organisationen sind, die \u00f6ffentliche Hand jedoch t\u00f6richt und verschwenderisch. „Daher r\u00fchrt das chronisch schwache Selbstvertrauen, unter dem die \u00f6ffentlichen Institutionen auf allen Ebenen leiden (…). Um ihre Selbstachtung zu bewahren und sich ein Minimum an Legitimit\u00e4t zu verschaffen, versuchen sie, sich so stark wie m\u00f6glich privaten Unternehmen anzugleichen z.B. durch die Einf\u00fchrung interner M\u00e4rkte), indem sie auf das Fachwissen, auf Berater und auf die Dienste des privaten Sektors zur\u00fcckgreifen und m\u00f6glichst gro\u00dfe Teile der (vormals) staatlichen Leistungen privatisieren und generell dem Urteil der Finanzm\u00e4rkte aussetzen. Die Unterscheidung zwischen dem Ethos des \u00f6ffentlichen Diensts und jenem der profitorientierten Wirtschaft, die im 19.Jahrhundert entstand, f\u00e4llt dieser Entwicklung zwangsl\u00e4ufig zum Opfer“ (Crouch 2008: 127). Ist die zu Beginn unter der Formel der Staatsbed\u00fcrftigkeit konstatierte neue Gegenw\u00e4rtigkeit des Wohlfahrtsstaates mithin nicht nur ein letztes Aufb\u00e4umen eines politischen Willens, der auf die Regierung und Gestaltung des \u00d6ffentlichen zielt und das Gemeinwohl im Blick hat? Ist der Wohlfahrtsstaat also doch ein Auslaufmodell (vgl. Eppler 2005)? Es kommt darauf an. Denn mit welcher Art von staatlich gepr\u00e4gter Sozialordnung wir es k\u00fcnftig zu tun haben werden, entscheidet sich an konkreten Orten. In der kommunalen Verwaltung des Sozialen oder in der Gestaltung des Rechtssystems.<\/p>\n Die Zukunft der Wohlfahrtsstaatlichkeit bleibt eine politische Frage. Eine besondere Rolle – insbesondere mit Blick auf die Fragen der Neubestimmung der Regierungs- und Verwaltungskunst – spielen hierbei die \u00f6ffentlichen Dienste, die Wohlfahrtspflege und die Bereiche der staatlich gew\u00e4hrten bzw. gesicherten Daseinseinsvorsorge. Die Tatsache, dass die \u00f6ffentlichen Dienste in struktureller und normativer Hinsicht zentrale Arbeitsorte sind, an deren Qualit\u00e4t und Quantit\u00e4t sich ma\u00dfgeblich die M\u00f6glichkeiten und Spielr\u00e4ume der allgemeinen Lebensf\u00fchrung weiter Kreise der Bev\u00f6lkerung sowie die Stabilit\u00e4t und Mentalit\u00e4t des Gemeinwohls bemessen, muss st\u00e4rker ins sozialwissenschaftliche und gesellschaftspolitische Bewusstsein (zur\u00fcck-)gerufen werden.<\/p>\n Es bestehen erhebliche Zweifel, inwieweit ein \u00f6ffentlicher Dienst, der sich als ein Dienstleistungsunternehmen, der aus fiskalischen und organisationspolitischen Gr\u00fcnden auf prek\u00e4re Arbeitsbedingungen setzt, gemeinwohlorientierte und daseinsvorsorgende Pflichten erf\u00fcllen kann. Wenn prekarisierte Mitarbeiter bei Bund, L\u00e4ndern und Gemeinden mit prek\u00e4ren Ratssuchenden zusammentreffen, dann steht die Qualit\u00e4t und Nachhaltigkeit staatlicherseits erbrachter Leistungen erheblich in Frage. K\u00f6nnen die \u00f6ffentlichen Dienste unter diesen Voraussetzungen noch pr\u00e4gende Kr\u00e4fte der Gesellschaft sein? Erm\u00f6glicht eine zunehmende Flexibilisierung und besch\u00e4ftigungspolitische Verunsicherung den \u00f6ffentlich Bediensteten die Etablierung und Bekr\u00e4ftigung eines spezifischen Amtsethos? Schafft die Verminijobbung und die Besch\u00e4ftigung auf Leihbasis in der Wohlfahrtspflege die Voraussetzung f\u00fcr die von Ralf Dahrendorf mit dem \u00f6ffentlichen Dienst in Zusammenhang gebrachten „Ligaturen“ des Sozialen? Es ist merkw\u00fcrdig, wie wenig Aufmerksamkeit in den Gesellschaftswissenschaften diesen nahe liegenden Fragen geschenkt wird. Denn vieles spricht daf\u00fcr, dass die Formver\u00e4nderungen der \u00f6ffentlichen Dienste, die Privatisierung der Daseinsvorsorge und ihrer Infrastrukturen sowie die Prekarit\u00e4t wohlfahrtsstaatlicher Besch\u00e4ftigungsverh\u00e4ltnisse tief in die Substanz des sozialen Rechtsstaats und seiner (Un-)Gleichheitsordnung einschneiden.<\/p>\n Die Organisation der Solidarit\u00e4t und der Subsidiarit\u00e4t, der gegenseitigen Verantwortung und des hilfreichen Beistands, also die von Oswald von Nell-Breuning beschriebenen Baugesetze einer „menschlichen Gesellschaft“ (vgl. Nell-Breuning 1968), ruhen substantiell auf starken, rechtsstaatlich orientierten \u00f6ffentlichen Diensten, auf allgemein zug\u00e4nglichen Infrastrukturen und auf einer leistungsf\u00e4higen Daseinsvorsorge. Kurzum, die Wiedergewinnung des Politischen, die Entwicklung von Ma\u00dfst\u00e4ben des allgemeinen Wohls in Zeiten ver\u00e4nderter arbeitsweltlicher und wohlfahrtsstaatlicher Strukturen steht auf der Tagesordnung und nicht der Abschied vom Staat. Hierzu bedarf es auch einer Soziologie, die ihren Blick nicht alleine auf Strukturen und Institutionen begrenzt, sondern vermehrt auch denjenigen Aufmerksamkeit schenkt, die den „arbeitenden Staat“ repr\u00e4sentieren: den Besch\u00e4ftigten in den \u00f6ffentlichen Diensten und in der Wohlfahrtspflege. Die neue Gegenw\u00e4rtigkeit des Staates wird nur dann produktive gesellschaftspolitische Debatten in Gang setzen, wenn wir uns auch diejenigen vergegenw\u00e4rtigen, die die Tr\u00e4gergruppen staatlicher Aktivit\u00e4ten sind.<\/p>\n *<\/b> Grundlage des Textes ist ein Vortrag, der am 16. Juni 2007 in der Evangelischen Akademie H\u00fclsa im Rahmen der Jahrestagung „Auslaufmodell Staat? Grenzen und M\u00f6glichkeiten politischen Handelns“ der Evangelischen Kirche Kurhessen-Waldeck gehalten wurde.<\/p>\n Castel, Robert <\/i>(2000): Die Metamorphosen der sozialen Frage. Eine Chronik der Lohnarbeit. Konstanz.<\/p>\n Crouch, Colin<\/i> (2008): Postdemokratie. Frankfurt am Main.<\/p>\n De Swaan, Abram<\/i> (1993): Der sorgende Staat. Frankfurt am Main und New York.<\/p>\n Eppler, Erhard <\/i>(2005): Auslaufmodell Staat? Frankfurt am Main.<\/p>\n Forsthoff, Ernst <\/i>(1971): Der Staat der Industriegesellschaft. Dargestellt am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland. M\u00fcnchen.<\/p>\n Judt, Tony<\/i> (2006): Die Geschichte Europas seit dem Zweiten Weltkrieg. M\u00fcnchen.<\/p>\n Nell-Breuning, Oswald von<\/i> (1968): Die Baugesetze der Gesellschaft. Freiburg i.Br.<\/p>\n Polanyi, Karl <\/i>(1979): The Great Transformation. Politische und \u00f6konomische Urspr\u00fcnge von Gesellschaften und Wirtschaftssystemen. Frankfurt am Main.<\/p>\n Vogel, Berthold<\/i> (2007): Die Staatsbed\u00fcrftigkeit der Gesellschaft. Hamburg.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[1880],"publikationen":[1221],"class_list":["post-11041","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-berthold-vogel","publikationen-182-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\nWorauf zielt die Gestaltung wohlfahrtsstaatlicher Politik heute? <\/span><\/h2>\n
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