Die zunehmende Vernetzung zwischen Polizei und Verfassungsschutz weicht das Trennungsgebot auf,<\/p>\n
aus: vorg\u00e4nge Nr.178, Heft 2\/2007, S.53-62<\/p>\n
\u00dcber das Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutz ist viel geschrieben worden. Das galt jedenfalls f\u00fcr seine Entstehungsgeschichte und seinen Rang in der Rechtsordnung. Wenig diskutiert wurde hingegen \u00fcber seinen konkreten Inhalt und die rechtlichen Folgerungen, die im Einzelnen daraus zu ziehen sind. Daher ist gegenw\u00e4rtig auch umstritten, ob neuere Entwicklungen dieses Gebot fortentwickeln oder aber fortfallen lassen.<\/p>\n
Der Ursprung des Trennungsgebotes zwischen Polizei und Verfassungsschutz ist gewiss. Am Anfang standen die Alliierten. Der so genannte „Polizeibrief“ der alliierten Milit\u00e4rgouverneure vom 24.4.1949 stand im Kontext ihres Genehmigungsvorbehalts f\u00fcr das Grundgesetz, welches damals beraten wurde. Der Brief ging grunds\u00e4tzlich von der Polizeihoheit der L\u00e4nder aus, erlaubte allerdings, eine „Bundespolizeibeh\u00f6rde“ f\u00fcr n\u00e4her umschriebene Materien sowie „ebenfalls“ „eine Stelle zur Sammlung und Verbreitung von Ausk\u00fcnften \u00fcber umst\u00fcrzlerische T\u00e4tigkeiten einzurichten. Diese Stelle darf keine Polizeibefugnisse haben“. Dieser Brief bedeutete ein Mehrfaches: Zun\u00e4chst die grunds\u00e4tzliche Zulassung von Landespolizeibeh\u00f6rden und einer gegenst\u00e4ndlich beschr\u00e4nkten Bundespolizei; weiterhin die Zulassung einer Stelle „zur Sammlung und Verbreitung von Ausk\u00fcnften“, also eines Nachrichtendienstes. Diese Stelle sollte allerdings keine Polizeibefugnisse erlangen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Es ging also um zwei unterschiedliche Stellen mit unterschiedlichen Aufgaben und unterschiedlichen Befugnissen. Daraus wird das so genannte „Trennungsgebot“ hergeleitet. Ihm werden zwei Dimensionen entnommen. (1) Formell m\u00fcssen Polizei und Verfassungsschutzbeh\u00f6rden organisatorisch getrennt sein, es muss sich also um unterschiedliche Beh\u00f6rdenorganisationen handeln. Der Verfassungsschutz darf keiner Polizeibeh\u00f6rde angeschlossen sein. (2) Materiell d\u00fcrfen die Verfassungsschutzbeh\u00f6rden keine „Polizeibefugnisse“ haben. Diese Befugnisse sind nirgends n\u00e4her umschrieben. Es handelt sich dabei auch um keinen Begriff des Polizeirechts, er taucht vielmehr ausschlie\u00dflich im Verfassungsschutzrecht auf. Nach vorherrschender Meinung gilt: „Polizeibefugnisse“ sind Grundrechtseingriffe mit Zwangscharakter. Demnach darf der Verfassungsschutz insbesondere Verhaftungen, Durchsuchungen, Beschlagnahmen und Vernehmungen nicht vornehmen. In diesem Sinne normieren auch die Bundes- und Landesverfassungsschutzgesetze das Trennungsgebot.[1]<\/p>\n
Die Grundidee l\u00e4sst sich folgenderma\u00dfen formulieren: Wer – wie die Verfassungsschutzbeh\u00f6rden – nahezu alles wissen darf, darf mit diesem Wissen nur sehr wenig anfangen. Wer hingegen – wie die Polizei – wesentlich weniger wissen darf, darf mit diesem erlangten Wissen wesentlich mehr anfangen.<\/p>\n
Der parlamentarische Rat hat den Polizeibrief ber\u00fccksichtigt, aber ein Trennungsgebot nicht in den Text des Grundgesetzes aufgenommen. Offenbar war er der \u00dcberzeugung, mit der neuen Verfassung die alliierten Vorgaben ausreichend beachtet zu haben. Und dieser Auffassung waren letztlich auch die Milit\u00e4rgouverneure, welche das Grundgesetz – wenn auch unter ausdr\u00fccklicher Bezugnahme auf ihren Polizeibrief – letztlich genehmigten. So findet sich das Trennungsgebot nur im Text der Gesetze des Bundes und der L\u00e4nder \u00fcber die Nachrichtendienste (also die Verfassungsschutzbeh\u00f6rden, BND und MAD). Im Text des Grundgesetzes sucht man es vergebens.<\/p>\n
Damit stellt sich die Frage: Z\u00e4hlt das Trennungsgebot zum – mehr oder weniger ungeschriebenen – Verfassungsrecht? Oder kommt ihm Gesetzesrang zu? Die Fragestellung hat eine wichtige Konsequenz f\u00fcr die Rechtsordnung: Fordert das Grundgesetz die Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten, so darf der Gesetzgeber davon nicht abweichen, ist also seinerseits an das Trennungsgebot gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Ist jene Trennung hingegen ausschlie\u00dflich ein gesetzliches Anliegen, so darf der Gesetzgeber dieses umgestalten oder aufheben. Zwangsl\u00e4ufig setzt so bei jeder Gesetzes\u00e4nderung, welche sich auf die Trennung zwischen den Beh\u00f6rden auswirken k\u00f6nnte, die Diskussion ein: Wird das Grundgesetz mit seinem verfassungsrechtlichen Trennungsgebot verletzt? Dies setzt allerdings den Verfassungsrang des Trennungsgebotes voraus[2].<\/p>\n
Eines steht fest: Der Polizeibrief kann als Argument nicht mehr herangezogen werden. Er ist sp\u00e4testens im Jahre 1955 au\u00dfer Kraft getreten und daher l\u00e4ngst ohne rechtliche Geltung. Konkret f\u00fcr den Verfassungsschutz l\u00e4sst sich am ehesten Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG heranziehen. Danach k\u00f6nnen „Zentralstellen (!) f\u00fcr das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, f\u00fcr die Kriminalpolizei und zur Sammlung von Unterlagen f\u00fcr Zwecke des Verfassungsschutzes“ errichtet werden. Wenn es sich dabei um unterschiedliche Zentralstellen handeln sollte, so w\u00e4ren diese notwendigerweise verschieden und damit getrennt. Mit dieser Formulierung versuchte der parlamentarische Rat, den Vorstellungen der Alliierten aus dem Polizeibrief Rechnung zu tragen. Ob seine Formulierung allerdings ein Trennungsgebot begr\u00fcndet, blieb und bleibt umstritten. Schlie\u00dflich wird der Bestimmung nicht entnommen, dass unterschiedliche Zentralstellen f\u00fcr das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen einerseits sowie f\u00fcr die Kriminalpolizei andererseits errichtet werden m\u00fcssten. Warum demgegen\u00fcber gerade unterschiedliche Stellen f\u00fcr jene Aufgaben einerseits und diejenigen des Verfassungsschutzes andererseits errichtet werden sollten, bed\u00fcrfte damit einer zus\u00e4tzlichen Begr\u00fcndung. Insoweit enth\u00e4lt die genannte Norm vielleicht einen Anhaltspunkt, aber kaum eine zwingende Anordnung.<\/p>\n
Das Bundesverfassungsgericht hatte die Frage noch nicht explizit zu entscheiden. Doch hat es in seinem Beschluss zum Bundesgrenzschutzgesetz festgestellt: „Das Rechtsstaatsprinzip und der Schutz der Grundrechte k\u00f6nne es verbieten, bestimmte Beh\u00f6rden miteinander zu verschmelzen oder sie mit Aufgaben zu befassen, die mit ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung nicht vereinbar sind. So werden die Zentralstellen f\u00fcr Zwecke des Verfassungsschutzes oder des Nachrichtendienstes – angesichts deren andersartiger Aufgaben und Befugnisse – nicht mit einer Vollzugspolizeibeh\u00f6rde zusammengelegt werden d\u00fcrfen.“ (BVerfGE 97, 198, 217). Doch blieb diese Vorstellung hypothetisch, die Frage offen. Sucht man auf der Basis jener Feststellung eine Antwort, so k\u00f6nnte diese etwa folgenderma\u00dfen aussehen: Das Grundgesetz geht nicht von einer Verwaltung als monolithischem Block aus, sondern sieht in vielf\u00e4ltiger Hinsicht Beh\u00f6rdentrennungen vor. Es teilt Verwaltungskompetenzen auf verschiedene Tr\u00e4ger auf (Bund, L\u00e4nder, Gemeinden), verteilt sie nach Aufgabenbereichen und stellt zus\u00e4tzlich mit dem Ressortprinzip (Art. 65 GG) auch Beh\u00f6rden funktionell nebeneinander.<\/p>\n
Grundsatz des Organisationsrechts ist also nicht die horizontale oder vertikale Einheit von Beh\u00f6rden, sondern deren Trennung. Das gilt nicht nur im Sicherheitsbereich, sondern auch dar\u00fcber hinaus. Die Sozialbeh\u00f6rden mit dem ihnen \u00fcberantworteten Sozialgeheimnis k\u00f6nnten ihre Aufgaben nicht wahrnehmen, wenn sie mit anderen Beh\u00f6rden – etwa den Finanzbeh\u00f6rden – zusammengelegt werden d\u00fcrften. Und die Finanzbeh\u00f6rden, welche das Steuergeheimnis wahren m\u00fcssen, k\u00f6nnten dies nicht, wenn sie anderen Beh\u00f6rden angegliedert werden k\u00f6nnten. Hier finden sich einfachgesetzliche Trennungsgebote, welche dem Prinzip folgen: Wenn Beh\u00f6rden unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen und zu diesem Zweck unterschiedliche Befugnisse einsetzen d\u00fcrfen, so m\u00fcssen die Beh\u00f6rden voneinander getrennt sein. Dies dient nicht zuletzt der Wahrung des Grundrechtsschutzes der B\u00fcrger: Trennungsgebote sollen verhindern, dass beh\u00f6rdliche Eingriffsbefugnisse zu Zwecken eingesetzt werden, zu denen sie nicht normiert sind. Ganz in diesem Sinne hat das Bundesverfassungsgericht j\u00fcngst eine Art Trennungsgebot zwischen Polizei und Bundeswehr festgestellt (BVerfGE 115, 118 ff: Luftsicherheitsgesetz). Jene Aspekte k\u00f6nnten es sein, welche es im Sinne des Bundesverfassungsgerichts aus rechtsstaatlichen oder grundrechtlichen Erw\u00e4gungen verbieten k\u00f6nnten, bestimmte Beh\u00f6rden miteinander zu verschmelzen. Dann w\u00fcrde zugleich gelten: 1. Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten ist nicht prim\u00e4r organisationsrechtlich, sondern prim\u00e4r grundrechtlich begr\u00fcndet. 2. Es dient \u00fcberwiegend der Wahrung der Rechte der B\u00fcrger. 3. Der Gesetzgeber w\u00e4re an jene grundrechtlichen Vorgaben gebunden, er d\u00fcrfte das Trennungsgebot jedenfalls nicht einfach aufheben.<\/p>\n
Weniger diskutiert ist demgegen\u00fcber, ob ein solches Gebot auch f\u00fcr das Verh\u00e4ltnis der Polizei zum Bundesnachrichtendienst und dem milit\u00e4rischen Abschirmdienst gilt. Der Grundsatz, dass verschiedene Aufgaben unter Einsatz verschiedener Befugnisse auch von verschiedenen Beh\u00f6r den wahrzunehmen sind, l\u00e4sst sich allerdings \u00fcbertragen. Und die Aufgaben des BND (Sammlung und Auswertung von Informationen \u00fcber Bestrebungen im Ausland) und des MAD (Beobachtung von Spionage und bestimmten Bestrebungen gegen milit\u00e4rische Einrichtungen) sind noch „verschiedener“ von denen der Polizei als diejenigen des Verfassungsschutzes.<\/p>\n
Die Folgerungen aus dem Trennungsgebot sind – wie gesagt – wenig diskutiert. Gegenw\u00e4rtig lassen sich f\u00fcnf unterschiedliche Folgerungen ausmachen:<\/p>\n
1. funktionelle Trennung: Polizei und Verfassungsschutz haben unterschiedliche Aufgaben. Die Polizei hat konkrete Gefahren abzuwehren und bei konkretem Verdacht Straftaten aufzukl\u00e4ren, d.h. rechtswidrige Zust\u00e4nde zu verhindern bzw. zu verfolgen. Sie ist also auf die Aufkl\u00e4rung rechtswidriger Handlungen begrenzt. Demgegen\u00fcber hat der Verfassungsschutz die Befugnis, auch legale Handlungen aufzukl\u00e4ren, etwa die Beobachtung nicht verbotener Parteien, Vereine oder Sekten, sofern von ihnen Bestrebungen gegen die Verfassung ausgehen k\u00f6nnen. Sein Aufgabenspektrum ist also weiter, als dasjenige der Polizei.<\/p>\n
2. institutionelle Trennung: Polizei und Verfassungsschutz m\u00fcssen unterschiedliche Beh\u00f6rden sein.<\/p>\n
3. befugnisrechtliche Trennung: Polizei und Verfassungsschutz haben unterschiedliche Befugnisse gegen\u00fcber dem B\u00fcrger: Letzterem fehlen jedenfalls die genannten „Polizeibefugnisse“, er ist auf Aufkl\u00e4rungsma\u00dfnahmen beschr\u00e4nkt. Beide Beh\u00f6rden d\u00fcrfen die Grenzen ihrer Aufgaben oder Befugnisse nicht durch \u00dcbernahme fremder Aufgaben oder wechselseitiger Unterst\u00fctzung umgehen.<\/p>\n
4. informationelle Trennung: Polizei und Nachrichtendienste verf\u00fcgen wegen ihrer unterschiedlichen Aufgaben \u00fcber unterschiedliche Informationen. Diese Daten d\u00fcrfen jeweils nur zu denjenigen Zwecken verwendet werden, zu denen sie – mit verschiedenen Methoden unter verschiedenen Eingriffsvoraussetzungen – gewonnen wurden. Die Beschr\u00e4nkung dieser Informationsverwendung setzt die Trennung der jeweiligen Datenbest\u00e4nde voraus.<\/p>\n
5. personelle Trennung: Bei Polizei und Verfassungsschutz m\u00fcssen unterschiedliche Personen besch\u00e4ftigt sein.<\/p>\n
Die Grundidee l\u00e4sst sich folgenderma\u00dfen formulieren: Wer – wie die Verfassungsschutzbeh\u00f6rden – nahezu alles wissen darf, darf mit diesem Wissen nur sehr wenig anfangen. Wer hingegen – wie die Polizei – wesentlich weniger wissen darf, darf mit diesem erlangten Wissen wesentlich mehr anfangen. Diese Grundidee kann den Zweck des Trennungsgebotes beschreiben, es aber nicht konkret definieren. Rein faktisch – und in zunehmendem Ma\u00dfe auch rechtlich – wird die grunds\u00e4tzliche Trennung beider Stellen durch deren Kooperation zumindest teilweise gelockert. Dies zeigen \u00e4ltere und neuere Gesetze.<\/p>\n
1. In funktioneller Hinsicht bleibt festzuhalten: Polizei und Verfassungsschutz agieren nicht in unterschiedlichen, einander wechselseitig ausschlie\u00dfenden Welten. Vielmehr gibt es zahlreiche Aufgaben\u00fcberschneidungen. Grunds\u00e4tzlich war und ist etwa die Aufkl\u00e4rung und Verhinderung von Straftaten die Kernaufgabe von Polizei und Staatsanwaltschaft, nicht aber des Verfassungsschutzes. Dazu stehen ihnen zahlreiche Befugnisse aus der Strafprozessordnung und den Polizeigesetzen zur Verf\u00fcgung. Diese kn\u00fcpfen regelm\u00e4\u00dfig an einen so genannten „Anfangsverdacht“ oder aber an „tats\u00e4chliche Anhaltspunkte f\u00fcr das Bestehen einer Gefahr“ an. Ohne solche Anhaltspunkte sind Ermittlungshandlungen also unzul\u00e4ssig. Umgekehrt ist der Bereich der Aufkl\u00e4rung von Kriminalit\u00e4t dem Verfassungsschutz nicht von vornherein verschlossen. Was fr\u00fcher insbesondere die so genannten „politischen Straftaten“ (Hochverrat, Landesverrat u. a.) betraf, breitete sich im Laufe der Zeit auf Teilbereiche der so genannten „organisierten Kriminalit\u00e4t“ und zuletzt den nationalen und internationalen Terrorismus aus. Solche Handlungen sind eben nicht nur Straftaten, sondern zugleich potentielle Beeintr\u00e4chtigungen des Bestandes oder der Sicherheit des Bund oder der L\u00e4ndern bzw. des Grundgesetzes. Hier finden sich also \u00dcberschneidungsbereiche bei Aufgaben beider Beh\u00f6rden, welche dazu f\u00fchren k\u00f6nnen, dass in derartigen Feldern Mitarbeiter sowohl des Verfassungsschutzes als auch der Polizei ermitteln d\u00fcrfen. Grunds\u00e4tzliche Trennung der Aufgaben bedeutet also nicht deren Verschiedenheit in jedem Einzelfall. Doch d\u00fcrfen sie nicht einfach ausgetauscht oder von einer Beh\u00f6rde auf eine andere verschoben werden. Das s\u00e4chsische Gesetz, wonach die Beobachtung „von Bestrebungen und T\u00e4tigkeiten der organisierten Kriminalit\u00e4t“ auch Aufgabe des Verfassungsschutzes sei[3], wurde vom Verfassungsgerichtshof als Versto\u00df gegen das Trennungsprinzip verworfen. Im Klartext: Aufkl\u00e4rung und Abwehr von Kriminalit\u00e4t ist grunds\u00e4tzlich Aufgabe der Polizei. Und sie ist dabei an die gesetzlichen Voraussetzungen und Grenzen ihrer Ermittlungst\u00e4tigkeit gebunden. Genau dies sollte f\u00fcr den Verfassungsschutz nicht so sein: Seine Aufkl\u00e4rungst\u00e4tigkeit sollte – ausweislich der Gesetzesbegr\u00fcndung – „unabh\u00e4ngig von einem Tatverdacht oder einer Gefahr Informationen […] zu Ermittlungsans\u00e4tzen verdichten“ k\u00f6nnen.<\/p>\n
Hier lag der materiell-rechtliche Kern des Problems: Die Aufkl\u00e4rungst\u00e4tigkeit des Verfassungsschutzes ist nicht an einen Anfangsverdacht bzw. tats\u00e4chliche Gefahrindizien gebunden, sondern reicht bis weit in das so genannte „Vorfeld“ hinaus. Was auch immer dies im Einzelnen meint: Nachrichtendienstliche Aufkl\u00e4rungs- und Beobachtungsbefugnisse k\u00f6nnen, d\u00fcrfen und m\u00fcssen bisweilen auch fr\u00fcher einsetzen, als solche der Polizei. Wenn nunmehr polizeiliche Aufgaben dem Verfassungsschutz \u00fcbertragen werden, so w\u00fcrde dies bedeuten: Nicht nur die staatlichen Aufgaben, sondern auch die staatlichen Eingriffsbefugnisse gegen\u00fcber den B\u00fcrgern w\u00fcrden in erheblichem Ma\u00dfe ausgeweitet. Just dies suchte der S\u00e4chsische Verfassungsgerichtshof zu verhindern, indem er feststellte: Aufkl\u00e4rung und Abwehr (allgemeiner) Kriminalit\u00e4t ist – auch wenn sie einen organisatorischen Hintergrund aufweist – Aufgabe und Befugnis der Polizei.<\/p>\n
2. Die informationelle Dimension des Trennungsgebotes ist grunds\u00e4tzlich gewahrt. Die Polizei verf\u00fcgt \u00fcber ihre eigenen Informationssammlungen mit eigenen Verarbeitungswegen und Zentralstellen; entsprechendes gilt f\u00fcr die Verfassungsschutzbeh\u00f6rden in Bund und L\u00e4ndern. Doch bleibt auch insoweit festzuhalten: Polizei und Verfassungsschutz leben nicht in unterschiedlichen Welten. Es gibt – wie soeben gesehen – \u00dcberschneidungsbereiche, wo die Polizei die Aufgabe hat, Straftaten mit verfassungsfeindlichem Hintergrund zu verhindern bzw. aufzukl\u00e4ren, andererseits der Verfassungsschutz mit seinen Beobachtungen m\u00f6glicher verfassungsfeindlicher Aktivit\u00e4ten auf Straftaten st\u00f6\u00dft. Die von der einen Beh\u00f6rde gewonnenen Erkenntnisse werden in solchen F\u00e4llen auch f\u00fcr die Aufgabenerf\u00fcllung der jeweils anderen relevant. Hier stellt sich die Frage, welche Informationen ohne Versto\u00df gegen das Trennungsgebot ggf. weitergegeben werden d\u00fcrfen. Dies ist prim\u00e4r eine datenschutzrechtliche Frage, n\u00e4mlich die Frage danach, wie viel der Staat \u00fcber seine B\u00fcrger wissen und was er mit diesem Wissen anfangen darf. Im Ergebnis ist gegenw\u00e4rtig gekl\u00e4rt: Trennung von Polizei und Verfassungsschutz bedeutet nicht, dass deren Informationen stets und in jedem Einzelfall vollst\u00e4ndig getrennt sein m\u00fcssen. Vielmehr k\u00f6nnen und d\u00fcrfen sie in bestimmten F\u00e4llen kooperieren. Darf also einerseits die Trennung Kooperation nicht verhindern, so darf andererseits Kooperation die Trennung nicht aufheben. Diese allgemeinen Postulate verlangen klare rechtliche Regelungen, welche Voraussetzungen und Grenzen der Zusammenarbeit verdeutlichen. Ein derartiges „Verrechtlichungsgebot <\/i>“ muss die schwierige Gradwanderung zwischen Kooperationsnotwendigkeit einerseits und Trennungsgebot andererseits ausgestalten. Hier sollen einige wichtige Stationen jener Gradwanderung aufgezeigt werden.<\/p>\n
Grunds\u00e4tzlich gilt das Differenzierungsgebot <\/i>staatlicher Informationserhebung und -verarbeitung. Jede \u00f6ffentliche Aufgabe vermag unterschiedliche Befugnisse und damit unterschiedliche schwerwiegende Eingriffe in die Rechte der B\u00fcrger zu legitimieren. Das Verh\u00e4ltnis zwischen Zweck und mittelstaatlichen Ma\u00dfnahmen muss vom Gesetzgeber f\u00fcr jeden Bereich eigens austariert werden. Ma\u00dfgeblich sind dabei die H\u00f6he potentieller Sch\u00e4den, die Wahrscheinlichkeit ihres Eintretens und die Eingriffstiefe in betroffene Freiheitsrechte. Es macht eben einen erheblichen Unterschied, ob legale oder illegale Handlungen kontrolliert werden, ob und wie tief in die Privatsph\u00e4re eingegriffen wird, ob Betriebs- oder Gesch\u00e4ftsgeheimnisse erforscht werden oder ob ein Verhalten beobachtet wird, dass sich in der \u00d6ffentlichkeit abspielt. Ebenso kann es Unterschiede ausmachen, ob die Betroffenen f\u00fcr Ermittlungshandlungen gegen sie einen Anlass gegeben haben, wie viele Personen von Aufkl\u00e4rungsma\u00dfnahmen betroffen sind und welche Nachteile sie durch die Folgen solcher Ma\u00dfnahmen (Datenspeicherung und -verarbeitung) zu bef\u00fcrchten haben. Solche Zweck-Mittelrelationen sind f\u00fcr die jeweiligen Beh\u00f6rden – Polizei, Nachrichtendienste und andere staatliche Stellen – keineswegs einfach austauschbar. Dieselbe Eingriffsma\u00dfnahme unterliegt bei wechselnder Zielsetzung demnach unterschiedlichen Anforderungen. Deren Normierung muss vom Gesetzgeber so bestimmt erfolgen, dass die erlassenen Normen den Beh\u00f6rden einen pr\u00e4zisen Handlungsma\u00dfstab geben und den Gerichten eine effektive Kontrolle des Beh\u00f6rdenhandelns erm\u00f6glicht wird (BVerfGE 113, 348, 375 ff.).<\/p>\n
Daraus folgt sodann das Bestimmtheitsgebot<\/i>: Es betrifft die Frage, unter welchen Voraussetzungen Daten zwischen Polizei und Geheimdiensten ausgetauscht werden d\u00fcrfen. Hier geht es einerseits um quantitative Gesichtspunkte: Die grunds\u00e4tzliche Trennung der wechselseitigen Informationsbest\u00e4nde darf nicht dadurch aufgehoben werden, dass ein gemeinsamer Datenpool geschaffen oder die wechselseitige Zugriffsm\u00f6glichkeit auf die jeweiligen Informationssammlungen er\u00f6ffnet wird. Daneben geht es aber auch um qualitative Aspekte, also diejenigen Kriterien, welche die Zul\u00e4ssigkeit der Datenerhebung im Einzelfall betreffen. Hier geht es um Fragen wie: Welcher Art sind die betroffenen Daten? Gibt es daran ein besonderes Geheimhaltungsinteresse? Wurde bei der Erhebung der Informationen in besondere Grundrechte (Unverletzlichkeit der Wohnung, Post- und Telekommunikationsgeheimnis) eingegriffen? War der Eingriff besonders schwerwiegend? F\u00fcr welche Zwecke erfolgt die Datenerhebung? Wie schwer sind die Folgewirkungen f\u00fcr Betroffene? Grunds\u00e4tzlich gilt: Sind Informationen durch Eingriffe in besonders gesch\u00fctzte Privatsph\u00e4ren gewonnen worden, so d\u00fcrfen sie auch nur zur Aufkl\u00e4rung besonders schwerwiegender \u00f6ffentlicher Belange verwendet werden. Denn jede Daten\u00fcbermittlung an eine andere Stelle ist gleichfalls ein Grundrechtseingriff. Das gilt auch f\u00fcr deren \u00dcbermittlung zwischen Polizei und Geheimdiensten. Ein Austausch darf daher grunds\u00e4tzlich nur bei solchen Informationen erfolgen, welche (auch) den Aufgabenbereich der empfangenen Beh\u00f6rde betreffen und von dieser f\u00fcr ihre Zwecke mit vergleichbaren Methoden h\u00e4tte erhoben werden d\u00fcrfen. Wichtig sind hier insbesondere auch effektive Verfahren und Mechanismen, welche die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorgaben beh\u00f6rdenintern und -extern sichern k\u00f6nnen. Die Einzelheiten sind allerdings partiell noch umstritten.<\/p>\n
Festzuhalten bleibt demnach: Das Trennungsgebot schlie\u00dft nicht jeden Informationsaustausch zwischen Polizei und Verfassungsschutz aus. Doch muss dieser qualitativ und quantitativ begrenzt bleiben. Verrechtlichungsgebot, Differenzierungsgebot und Bestimmtheitsgebot greifen hier unmittelbar ineinander.<\/p>\n
Seit dem 11. September 2001 haben sich die Koordinaten der Diskussion um die \u00e4u\u00dfere und innere Sicherheit verschoben. Die Diskussionen betreffen auch das Trennungsgebot. Hier sollen zwei wichtige Einzelbereiche angesprochen werden: Die Einrichtung der „Antiterrordatei“ durch das Antiterrordateigesetz (ATDG vom 22.12.2006, BGBl I, S. 3409) und die „gemeinsamen Lagezentren“ von Polizei und Nachrichtendiensten zur Aufkl\u00e4rung besonderer Gef\u00e4hrdungslagen, insbesondere im Bereich des politischen und religi\u00f6sen Extremismus sowie des internationalen Terrorismus.<\/p>\n
1. Ein erhebliches Ma\u00df an Datenaustausch erm\u00f6glicht die „Antiterrordatei<\/i>“. Bei den Eintr\u00e4gen in diesen gemeinsamen Datenpool handelt es sich zun\u00e4chst um Indexe, d.h. Daten die eine Identifizierung von Personen erm\u00f6glichen und nur besagen, dass es zu dieser Person bei irgendeiner am Verbund teilnehmenden Beh\u00f6rde weitere Daten gibt. Die eigentlich interessanten Daten d\u00fcrfen grunds\u00e4tzlich nur auf konkrete Anfrage \u00fcbermittelt werden. Dabei sind die f\u00fcr das jeweils einzelne Datum einschl\u00e4gigen \u00dcbermittlungsvorschriften zu beachten. Daten\u00fcbermittlungen zwischen verschiedenen Beh\u00f6rden mit verschiedenen Aufgaben, die sich in einem kleinen Bereich \u00fcberschneiden, sind aber nur in dem \u00dcberschneidungsbereich zul\u00e4ssig und auch notwendig. In einen gemeinsamen Datenpool zum eigenst\u00e4ndigen Abruf d\u00fcrfen folglich nur Daten eingestellt werden, die von allen <\/i>beteiligten Beh\u00f6rden f\u00fcr ihre jeweiligen Aufgaben ben\u00f6tigt werden und die sie selbst unter Einhaltung ihrer f\u00fcr vergleichbare Befugnisse gesetzten Eingriffsschwellen h\u00e4tten erheben d\u00fcrfen. Indexe sind erst einmal wenig bedenklich. Allein mit der Information, dass es Informationen gibt, kann keine der abfragenden Stellen viel anfangen. Die Arbeitsersparnis beschr\u00e4nkt sich darauf, dass sich mit einem Mausklick die Beh\u00f6rde herausfinden l\u00e4sst, bei der sich die Abfrage weiterer Informationen lohnt, statt mehrere Beh\u00f6rden anzurufen, ob sie \u00fcberhaupt etwas haben. Kritisch wird es, wenn jede der teilnehmenden Beh\u00f6rden sich eigenst\u00e4ndig Zugriff auf weitere Daten verschaffen kann, die nach den sonst geltenden \u00dcbermittlungsvorschriften an sie zu diesem Zweck nicht weitergegeben werden d\u00fcrften. Dies kann „im Eilfall“ nach \u00a7 5 Abs. 2 ATDG geschehen. Die abfragende Beh\u00f6rde entscheidet selbst, was ein „Eilfall“ ist und erh\u00e4lt dann Zugriff auf einen umfangreichen Katalog personenbezogener Daten. Darunter k\u00f6nnen sich solche befinden, die aus schwerwiegenden Grundrechteingriffen stammen oder zu dem angefragten Zweck gar nicht weitergegeben werden d\u00fcrften. Hier besteht eine erhebliche Gefahr, dass mit Datenabfragen das Trennungsgebot unterlaufen wird. Dabei hilft es auch nicht, wenn die Beh\u00f6rde, die ohne „Eilfall“ „manuell“ um die Informationen h\u00e4tte gebeten werden m\u00fcssen, nachtr\u00e4glich um Zustimmung gefragt werden muss und bei Verweigerung die letztlich illegal abgefragten Daten nicht verwertet werden d\u00fcrfen und wieder gel\u00f6scht werden m\u00fcssen. Bis zur nachtr\u00e4glichen Zustimmungsverweigerung k\u00f6nnen zum Beispiel bereits auf Grund von per Telefon\u00fcberwachung gewonnenen vagen Geheimdienstdaten polizeiliche Zwangsma\u00dfnahmen ergriffen worden sein.<\/p>\n
2. Eine weitere Neuheit auf dem Sektor der immer engeren Verzahnung von Polizei und Gemeindiensten sind die „gemeinsamen Lagezentren“<\/i>. Auch hier, wenn Mitarbeiter verschiedener Beh\u00f6rden pers\u00f6nlich zusammentreffen, um sich gemeinsam ein Bild von der „Sicherheitslage“ zu machen, stellt sich in besonderem Ma\u00dfe die Frage, ob ein Trennungsgebot, das darauf angelegt ist, Datenbest\u00e4nde voneinander getrennt zu halten, noch gewahrt ist. Die Antwort lautet: Es kommt darauf an, was in diesen Lagezentren geschieht. Theoretisch ist denkbar, dass auch bei einem pers\u00f6nlichen Zusammentreffen die jeweiligen Beh\u00f6rdenmitarbeiter nur solche Daten an die anderen weitergeben, die auch aus der Entfernung per Post, Telefon oder Datenleitung \u00fcbermitteln d\u00fcrften. Ob diese Anforderungen in der Praxis eingehalten werden, ist allerdings fraglich. Lagezentren sollen ja gerade den Datenaustausch erleichtern, beschleunigen, H\u00fcrden beseitigen und Daten zusammenf\u00fchren, um zu einem gemeinsamen „Lagebild“ zu gelangen. Es d\u00fcrfte eine enorme Disziplin dazugeh\u00f6ren, die Weitergabebeschr\u00e4nkungen und Kennzeichnungspflichten in gleichem Ma\u00dfe einzuhalten, wie bei einer Daten\u00fcbermittlung auf Einzelanfrage \u00fcber die Entfernung hinweg. Die Zweifel in der Praxis werden gen\u00e4hrt von den ersten \u00dcberpr\u00fcfungen des Bundesbeauftragten f\u00fcr Datenschutz, der festgestellt hat, „dass das Bundeskriminalamt eine Vielzahl personenbezogener Daten ohne Rechtsgrundlage an das Bundesamt f\u00fcr Verfassungsschutz \u00fcbermittelt hat“ (Der Bundesbeauftragte f\u00fcr Datenschutz 2007: 65). Es waren Daten, die das BfV f\u00fcr seine Aufgaben gar nicht brauchte; das BKA meinte, es habe die Zul\u00e4ssigkeit der Datenweitergabe nicht zu pr\u00fcfen brauchen, weil es Daten der Landeskriminal\u00e4mter gewesen seien und auf deren ordnungsgem\u00e4\u00dfe Datenauswahl d\u00fcrfe es sich verlassen (ebd.).<\/p>\n
Dieser Befund belegt ein Weiteres: F\u00fcr die Einhaltung des Trennungsgebotes in informationeller Hinsicht sind verfahrensrechtliche Mechanismen erforderlich, die einen sensiblen Umgang mit Daten gew\u00e4hrleisten. Datenschutz darf nicht auf Datenschutzbeauftragte abgeschoben werden, die schon angesichts des Personalungleichgewichts nur stichprobenhaft Kontrollen durchf\u00fchren und nur die Spitze des Eisbergs aufdecken k\u00f6nnen. Es m\u00fcssen systematisch verfahrensrechtliche und technische Kontrollmechanismen in Datenverwendungs- und -weitergabevorg\u00e4nge eingebaut werden, damit jede Beh\u00f6rde intern den korrekten Umgang mit Daten selbst (und) st\u00e4ndig pr\u00fcft und hierf\u00fcr verantwortlich ist. Auch eine Kontrolle durch (ausreichend personell ausgestattete) externe Ombudsleute und Parlamente etc. oder Berichtspflichten als Instrumente im Sicherheitsrecht werden erst unzureichend genutzt.<\/p>\n
Beinahe wichtiger ist: Es muss bei den Sicherheitsbeh\u00f6rden ein Umdenken stattfinden. Es ist das Bewusstsein, dass Datenschutz und der Schutz der Grundrechte eben nicht gleichbedeutend ist mit T\u00e4terschutz sondern in erster Linie diejenigen sch\u00fctzen soll, die nichts anders tun, als von ihren Grundrechten in legitimer Weise Gebrauch zu machen. Er dient weiterhin dem Ziel eine demokratische, pluralistische Gesellschaft zu erhalten. Von staatlichen \u00dcberwachungsma\u00dfnahmen „bei denen der Einzelne nicht mehr \u00fcbersehen kann, wann er warum mit welchen Mitteln staatlich beobachtet wird und welche Konsequenzen dies haben kann, k\u00f6nnen „Einsch\u00fcchterungseffekte ausgehen, die zur Beeintr\u00e4chtigung der Aus\u00fcbung von Grundrechten f\u00fchren k\u00f6nnen. […] Auch das Gemeinwohl wird dadurch beeintr\u00e4chtigt, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsf\u00e4higkeit seiner B\u00fcrger gegr\u00fcndeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist. Es gef\u00e4hrdet die Unbefangenheit des Verhaltens, wenn die Streubreite von Ermittlungsma\u00dfnahmen dazu beitr\u00e4gt, dass Risiken des Missbrauchs und ein Gef\u00fchl des \u00dcberwachtwerdens entstehen“ (BVerfG, NJW 2006, 1939 [1944]). (Vermeintliche) Sicherheit darf auch nicht zum Preis einer durch \u00dcberwachungsangst gel\u00e4hmten Gesellschaft erkauft werden. Auch diesem Zweck dient das Trennungsgebot.<\/p>\n
[1] Vgl. f\u00fcr den Bund: \u00a7 2 Abs. 1 S. 3 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG); \u00a7 1 Abs. 4 MAD Gesetz; \u00a7 1 Abs. 1 S. 2 BND-Gesetz f\u00fcr die institutionelle Trenung (BNDG); \u00a7 8 Abs. 3 BVerfSchG; \u00a7 2 Abs. 3 BNDG und \u00a7 4 Abs. 2 MADG; f\u00fcr die L\u00e4nder: \u00a7 1 Abs. 4 S. 2 BayVSG; \u00a7 2 Abs. 2 HambVSG; \u00a7\u00a7 1 Abs. 1 S. 1, 3 Abs. 3 HessVSG; \u00a7\u00a7 2 Abs. 2, 5 Abs. 4 NdsVSG; \u00a7 5 Abs. 5 NRWVSG; \u00a7\u00a7 2 Abs. 2 8 Abs. 3 RhPfVSG; \u00a7\u00a7 1 Abs. 4, 4 Abs. 3 S\u00e4chsVSG.<\/p>\n
[2] Diese Diskussion spielt keine Rolle f\u00fcr die Bundesl\u00e4nder, in denen das Trennungsgebot in der Landesverfassung verankert ist (so in Art. 97 Th\u00fcrVerf; Art. 83 Abs. 3 S\u00e4chsVerf.).<\/p>\n
[3] Vergleichbare Regelungen gibt es Bayern, Hessen, Saarland und Th\u00fcringen.<\/p>\n
Der Bundesbeauftragte f\u00fcr den Datenschutz und die Informationsfreiheit 2007: T\u00e4tigkeitsbericht 2005 2006, Berlin.<\/p>\n
Dorn, Alexander <\/i>2004: Das Trennungsgebot aus verfassungshistorischer Perspektive, Berlin.<\/p>\n
Gusy, Christoph <\/i>1987: Das verfassungsrechtliche Gebot der Trennung von Polizei und Nachrichtendiensten, in: Zeitschrift f\u00fcr Rechtspolitik<\/i>, Jg. 20, H. 2, S. 45-52.<\/p>\n
Schafranek, Frank Peter<\/i> 2000: Die Kompetenzverteilung zwischen Polizei-und Verfassungsschutzbeh\u00f6rden in der Bundesrepublik Deutschland, Aachen.<\/p>\n
K\u00f6nig, Marco <\/i>2005: Trennung und Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, Stuttgart.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[1973,1974],"publikationen":[1225],"class_list":["post-11102","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-christoph-gusy","autoren-kristine-pohlmann","publikationen-178-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n