Aus: vorg\u00e4nge Heft 3\/ 1965, S.101-105<\/p>\n
Das seit zehn Jahren von der Bundesregierung geplante Notstandsrecht schien nach den am Ende des Jahres 1964 vorliegenden Pressemeldungen kurz vor der Verwirklichung zu stehen, wenn auch nicht in seiner urspr\u00fcnglichen Form. Etwa Anfang April sollte die Abstimmung im Plenum erfolgen. Dabei konnte durch den bedenklichen Beschlu\u00df, die Beratungen in den Aussch\u00fcssen geheim zu halten, die j\u00fcngste Entwicklung kaum mehr verfolgt werden. Der berechtigte Anspruch der \u00d6ffentlichkeit auf Information konnte so umgangen werden — nach einem Kompromi\u00df unter den Parteien w\u00fcrde sie vor vollendeten Tatsachen stehen. Nach Ablehnung des Schr\u00f6der-Entwurfs hatte sich ja auch die Opposition den Planungen H\u00f6cherls nicht verschlossen und manche Vorstellungen des Regierungsentwurfs immerhin als Diskussionsgrundlage anerkannt.<\/p>\n
Neuerdings hat sich die Haltung der SPD jedoch wieder versteift. Die SPD hatte schon fr\u00fchzeitig als einzige Partei eigene Gedanken zur Regelung eines Notstandsfalles entwickelt, die sie weitgehend aufrechterhalten hat. Nur wenn ihre Mindestforderungen erf\u00fcllt werden, ist sie bereit, die Notstandsverfassung zu verabschieden. Da die Bundesregierung zum Teil, wie beispielsweise in der Frage eines Notverordnungsrechts, auf ihrem Standpunkt beharrt, will die SPD so lange ihre zu einer Verfassungs\u00e4nderung notwendige Zustimmung verweigern (vgl. zum wahrscheinlichen Stand der Notstandsberatungen meine unter den Materialien abgedruckte Zusammenstellung in diesem Heft). Auch d\u00fcrfte die Fassung der sog. einfachen Notstandsgesetze, die nach Ansicht der Bundesregierung ohne die Zustimmung der Opposition verabschiedet werden k\u00f6nnen, weitgehend Einflu\u00df auf die Haltung der SPD gegen\u00fcber der Notstandsverfassung haben.<\/p>\n
Trotz der Geheimhaltung darf die Notstandsdiskussion nicht aufh\u00f6ren, da es um grundlegende Fragen des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaats geht. Es ist eine Tatsache, da\u00df die bedenklichsten Bestimmungen in den Entw\u00fcrfen H\u00f6cherls durch die \u00f6ffentliche Kritik immer wieder abgemildert wurden; doch ist es ebenso eine Tatsache, da\u00df sie in irgendeiner Form immer wieder auftauchen.<\/p>\n
Mit den folgenden Anmerkungen wird versucht, die Entwicklung der Notstandsgesetzgebung seit Bestehen der Bundesrepublik zu skizzieren. Obwohl die H\u00f6cherl-Entw\u00fcrfe in der bisherigen Form kaum verwirklicht werden, bleiben die behandelten Probleme weitgehend relevant, da der Schwerpunkt meist auf grunds\u00e4tzliche Probleme im Verh\u00e4ltnis Notstandsrecht und Demokratie — z. B. die Verwirklichung des Prinzips der Kontrolle — gelegt wurde.<\/p>\n
Der Weg zu diesem Notstandsrecht ist ein Teil der Geschichte der Bundesrepublik selbst. Schon bei der Verfassungsgebung im Jahre 1949 diskutierte der Parlamentarische Rat, dem Vorarbeiten des Herrenchiemseer Verfassungskonvents auf diesem Gebiet vorlagen, dar\u00fcber. Eingedenk der Erfahrungen der Weimarer Republik mit Art. 48 der Reichsverfassung (WRV) lehnte der Grundgesetzgeber jedoch ein klassisches Ausnahmerecht ab: Mit Art. 9 Abs. 2, Art. 18, Art. 21 Abs. 2 GG schuf er ein System von vorbeugenden Regelungen, das gegen\u00fcber den bisherigen Verfassungen v\u00f6llig neuartig war. Ans\u00e4tze von klassischem Ausnahmerecht finden sich nur in Art. 91 GG, wiederum aus Erfahrung scharf getrennt vom sogenannten Gesetzgebungsnotstand (Art. 81 GG).<\/p>\n
Schon bald darauf erfolgte die Schaffung weiterer Sicherheitsbestimmungen, der ersten Stufe von Gesetzen, denen eine Fortsetzungsdynamik zueigen war, die — von politischen Kr\u00e4ften in Vollzug gesetzt — konsequent zu der bevorstehenden Notstandsgesetzgebung f\u00fchrte: Unter dem Eindruck der Koreakrise wurde im Jahr 1951 das Strafgesetzbuch durch sehr weitgehende Staatsschutzbestimmungen erg\u00e4nzt, deren Merkmal ist, da\u00df sie in unpr\u00e4ziser Formulierung des Tatbestands die Strafbarkeit in fr\u00fche Anfangsstadien vorverlegten, die subjektive Seite stark betont wird, statt auf objektiven Kriterien — wie z. B. in den USA der Begriff von „clear and present danger” — aufzubauen. In zehn Jahren (bis 1961) wurden nach Angaben von Posser (in seinem Buch Politische Strafjustiz, S. 42) auf ihrer Grundlage etwa hunderttausend Verfahren in Staatsschutzsachen eingeleitet — eine Tatsache, die an sich Presse- und Meinungsfreiheit schon bedrohen konnte, von der \u00d6ffentlichkeit aber erst durch das aufgrund des Landesverratsparagraphen eingeleitete Verfahren gegen das Nachrichtenmagazin „Der Spiegel” beachtet wurde. Fr\u00fcher noch als die Staatsschutzbestimmungen waren im Jahr 1950 gesetzliche Grundlagen f\u00fcr die Errichtung von Verfassungsschutz\u00e4mtern geschaffen worden, in deren ausgedehntes Wirken die Abh\u00f6raff\u00e4re einen Einblick vermittelte.<\/p>\n
Auf das politische Strafrecht hatte noch Artikel 143 GG (alte Fassung) hingewiesen, das Jahr 1954 aber brachte den ersten Einbruch von au\u00dfen. Mit der in Art. 5 Abs. 2 Deutschland-Vertrag enthaltenen Formulierung, da\u00df „die von den Drei M\u00e4chten bisher innegehabten oder ausge\u00fcbten Rechte in bezug auf den Schutz der Sicherheit der in der Bundesrepublik stationierten Streitkr\u00e4fte, die zeitweilig von den Drei M\u00e4chten beibehalten werden, erl\u00f6schen, sobald die zust\u00e4ndigen deutschen Beh\u00f6rden entsprechende Vollmachten durch die deutsche Gesetzgebung erhalten haben und dadurch instandgesetzt sind, wirksame Ma\u00dfnahmen zum Schutz der Sicherheit dieser Streitkr\u00e4fte zu treffen, einschlie\u00dflich der F\u00e4higkeit, einer ernstlichen St\u00f6rung der \u00f6ffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen”, schuf die Bundesregierung sich selbst die Ausgangsposition, um in der Folgezeit immer wieder eine umfassende Notstandsgesetzgebung zu fordern, obwohl sich das in diesem Umfang nicht aus dem Vertragstext ergab.<\/p>\n
1956 erfolgten dann die Verfassungserg\u00e4nzungen zum Einbau der Bundeswehr. Art. 59a GG regelte den Verteidigungsfall, Art. 143 GG (neue Fassung) verbot den Einsatz der Bundeswehr im Inneren. Da aber mit dem Verteidigungsfall ein Notstand im Inneren von au\u00dfen her hervorgerufen wird, konnte nach Einbau der Bestimmung des Art. 59 a GG auch auf die Notwendigkeit einer Regelung des \u00e4u\u00dferen Notstands hingewiesen werden; Art. 143 GG regelte zwar nur den er\u00f6rterten Spezialfall des Einsatzes der Bundeswehr, sprach aber immerhin vom Falle eines „inneren Notstands” und sollte es rechtfertigen, diesen gleich „mitzuregeln”.<\/p>\n
Ein (praktisch geheimer) erster (Schr\u00f6der-) Entwurf wurde im Januar 1959 vorgelegt; er war jedoch den meisten Innenministern der L\u00e4nder zu detailliert — sie zogen eine Generalklausel vor. So kam es zum zweiten Schr\u00f6der-Entwurf, der in einer erweiterten Generalklausel \u00e4u\u00dferen und inneren Notstand zusammenzog. In der Bundestagssitzung fielen Schr\u00f6ders Worte vom „Instrument” Notstandsrecht und vom Notstandsfall als der „Stunde der Exekutive”. Der Entwurf konnte keine Chance haben: die zu seiner Verabschiedung ben\u00f6tigte Zustimmung der Opposition — damals neben der SPD noch die FDP — konnte durch dieses \u00dcberraschungsman\u00f6ver (der Entwurf war n\u00e4mlich ohne Kontakte mit ihr ver\u00f6ffentlicht worden) nicht gewonnen werden. Er zielte vielmehr darauf ab, die SPD in einer weiteren „Lebensfrage der Nation” in die Rolle des „Neinsagers” hineinzudr\u00e4ngen, der sie nur entgehen konnte, wenn sie einem neuen Entwurf positiv gegen\u00fcberstand.<\/p>\n
Den Weg ebnete Bundesinnenminister H\u00f6cherl; er nahm Verhandlungen mit der Opposition auf, entsprach auch in vieler Hinsicht scheinbar ihren Vorstellungen: Trennung von \u00e4u\u00dferem und innerem Notstand, Institution eines Notstandsausschusses, kein Streikverbot. In Wirklichkeit war die Trennung von \u00e4u\u00dferem, innerem und Katastrophennotstand im neuen Entwurf nur \u00e4u\u00dferlich (so z. B. in Art. 115 i Entwurf: „durch Einwirkung von au\u00dfen” als ein Tatbestand bei innerem Notstand). Da der Regierungsentwurf f\u00fcr den inneren Notstand bei der Verk\u00fcndung \u00fcberhaupt keine Kontrolle vorsieht, konnten so die engeren Voraussetzungen f\u00fcr die Verk\u00fcndung des \u00e4u\u00dferen Notstands umgangen werden. Auch kann der Notstandsausschu\u00df immer dann ausgeschaltet werden, wenn „die Lage ein sofortiges Handeln erfordert”. Weiterhin ist zwar in der Notstandsverfassung kein Streikverbot mehr enthalten, doch kann ein Streik \u00fcber das Zivildienstgesetzt verhindert werden. Im Ergebnis steht der Entwurf in seinem Kern Art. 48 WRV nahe?, ist klassisches Ausnahmerecht und schafft mit dem schon bestehenden — durch die er\u00f6rterten weitgehenden Staatsschutzbestimmungen erg\u00e4nzten — vorbeugenden System des Grundgesetzes ein \u00dcberma\u00df an Sicherheitsregelungen.<\/p>\n
Dies geschieht insbesondere auch durch die Notstandsgesetze, die nicht in der Verfassung erscheinen sollen, die sogenannten einfachen Notstandsgesetze. Im Verlauf der „Entsch\u00e4rfung” der Notstandsverfassung wurde n\u00e4mlich sichtbar, da\u00df die im Entwurf der Notstandsverfassung einschr\u00e4nkbaren Grundrechte nun auf dem Weg \u00fcber die einfachen Gesetze erfa\u00dft werden, so z. B. Art. 11 GG im Aufenthaltsregelungsgesetz, Art. 14 GG durch das schon ergangene Bundesleistungsgesetz und die drei geplanten Sicherstellungsgesetze, Art. 2 GG in den meisten dieser einfachen Gesetze. Die schwerwiegendsten Eingriffe erm\u00f6glicht allerdings das vorgesehene Zivildienstgesetz, welches den Dienstverpflichteten in ein besonderes Gewaltverh\u00e4ltnis bringt, in dem die entscheidenden Freiheitsrechte nur mehr mit den Beschr\u00e4nkungen gelten, die sich aus dem Wesen des besonderen Gewaltverh\u00e4ltnisses ergeben. Das Zivildienstgesetz verst\u00f6\u00dft au\u00dferdem gegen Art. 12 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und ist deshalb verfassungswidrig. Was aus der Notstandsverfassung also m\u00f6glicherweise ausgeklammert wird, wird durch diese sogenannten einfachen Notstandsgesetze wieder „aufgefangen”. Danach scheint es eine Tatsache zu sein, da\u00df der einmal projektierte Umfang von Notstandsregelungen auf irgendeine Weise, wenn auch nicht an so exponierter Stelle wie in der Verfassung, verwirklicht wird. Wenn dagegen eingewandt wird, dieser Umfang sei konkretisiert durch detaillierte Tatbest\u00e4nde, so ist das zwar formal richtig, materiell gesehen sind diese Gesetze aber gleichbedeutend, da sie alle wichtigen Lebensgebiete umfassen. Der Vorteil der „Konkretisierung” in Einzelgesetzen wurde \u00fcbrigens damit erkauft, da\u00df das Notstandsrecht auf diese Weise immer weniger \u00fcberschaubar wurde. Als entscheidender Nachteil kommt das Fehlen der Kontrolle<\/p>\n
hinzu: War in die projektierte Notstandsverfassung das Kontrollprinzip wenigstens teilweise noch eingebaut, so k\u00f6nnen die einfachen Gesetze schon dann angewandt werden, wenn die Bundesregierung es f\u00fcr „erforderlich” h\u00e4lt.<\/p>\n
Zu der Ansicht, ein Notstandsrecht sei notwendig, trug ein Argument nicht unwesentlich bei, auch wenn es mehr im Hintergrund als in der offenen Diskussion stand, f\u00fcr die Zukunft aber Bedeutung erlangen kann: Der Hinweis auf ein sogenanntes \u00fcberpositives Notstandsrecht. K\u00e4men zus\u00e4tzliche Notstandsvollmachten nicht in die Verfassung, dann m\u00fcsse im Notfall eben ohne die Verfassung gehandelt werden, wurde vorgebracht … und die Konsequenz daraus: weiteste Regelung des Notstands in der Verfassung und damit um so geringere Gefahr eines Notrechts au\u00dferhalb der Verfassung. So logisch das klingt — die historische Erfahrung gibt dem nicht recht.<\/p>\n
Art. 48 WRV war eine denkbar weite Regelung des Ausnahmezustands, dennoch gab es gerade in der Weimarer Republik eine Reihe von R\u00fcckgriffen auf „Not” und „Not-wehrrecht” au\u00dferhalb der Verfassung. Dazu als Beispiel ein Fall, der zeigt, zu welchen Konstruktionen sich das h\u00f6chste Gericht verstieg, um rechtswidrige Ma\u00dfnahmen zu rechtfertigen: Auf Anweisung des hannoverschen Oberpr\u00e4sidenten Campe hatten Polizeibeamte Druckerei- und Setzmaschinen unbrauchbar gemacht, um das weitere Erscheinen einer Arbeiterzeitung zu verhindern. Das Reichsgericht hatte nach der Feststellung, diese Ma\u00dfnahme versto\u00dfe gegen das Pressegesetz, in seinen Ausf\u00fchrungen ausdr\u00fccklich darauf hingewiesen, da\u00df bei „Gefahr im Verzuge” Art. 48 WRV anzuwenden sei, der hier jedoch nicht geltend gemacht worden sei und auch nicht zutr\u00e4fe. Dennoch bejahte das Gericht die Zul\u00e4ssigkeit der Ma\u00dfnahme: zwar handle der Staat, der sich seiner inneren Angreifer erwehre, an sich (!) nicht in Notwehr, sondern mache lediglich Gebrauch von der ihm zustehenden \u00f6ffentlichen Gewalt, der Eingriff sei aber aus dem Vorliegen eines Notwehrrechts gerechtfertigt; das Gericht griff dabei auf das B\u00fcrgerliche Gesetzbuch (!) zur\u00fcck und st\u00fctzte die Begr\u00fcndung auf dessen \u00a7 227, denn der Eingriff habe privatrechtliche Folgen (!). Die Berufung auf „Notrecht” und „Notwehrrecht” mu\u00dfte oft herhalten (z. B. bei politischem Mord) und war mehr wohl als der umstrittene Art. 48 WRV einer der Gr\u00fcnde f\u00fcr den Untergang der Republik(3).<\/p>\n
Der R\u00fcckgriff auf „Staatsnot” und „Staatsnotwehr” hat sich in der Bundesrepublik nicht wiederholt, in der Staatsrechtslehre wird aber unter der Bezeichnung „\u00fcberpositives Notstandsrecht” weiterhin ein Notrecht au\u00dferhalb der Verfassung vertreten. So zum Beispiel bei von der Heydte:<\/p>\n
„Der letzte Zweck all der Normen der Verfassung, die einem bestimmten Organ bestimmte Aufgaben und Zust\u00e4ndigkeiten zuweisen und damit die Macht, die der Staat besitzt, ordnen, sei die Selbsterhaltung des Staates und die Erhaltung der staatlichen Ordnung. Dieser letzte Zweck jeder derartigen Norm der Verfassung steht \u00fcber verschiedenen n\u00e4heren Zwecken einzelner Verfassungsbestimmungen, er geht all diesen einzelnen Rechtss\u00e4tzen unbedingt vor und ist f\u00fcr sie gleichzeitig Auslegungsregel und Grenze, \u00fcber die hinaus sie keinen Geltungsgrund und damit keine rechtliche Geltung besitzt… Im Fall des Staatsnotstandes mu\u00df der, der in einem Staat die Richtlinien der Politik bestimmt und f\u00fcr die politische Entwicklung die Verantwortung tr\u00e4gt, jedenfalls so handeln, wie es der Notstand verlangt; gibt ihm die Verfassung dazu keine M\u00f6glichkeit, bleibt nur der Weg des Staatsstreichs: Not kennt kein Gebot“(4).<\/p>\n
Aber: Wenn es um die „Selbsterhaltung des Staates” geht, bestimmt der, der alle Macht erhalten soll und unter jedem Vorwand kann er ohne Kontrollm\u00f6glichkeit eine solche Situation annehmen. Wie schnell l\u00e4\u00dft sich auch behaupten, die „staatliche Ordnung” (!) sei gef\u00e4hrdet und die verfassungswidrigen Ma\u00dfnahmen seien notwendig zu deren Erhaltung! Es zeigt sich, da\u00df allgemeine \u00fcberpositive Grunds\u00e4tze kein Kriterium f\u00fcr eine klare Abgrenzung sein k\u00f6nnen, sondern auch die mi\u00dfbr\u00e4uchliche Durchbrechung der Verfassung damit scheinlegitimiert werden kann. Auch geht es nicht um die blo\u00dfe „Selbsterhaltung des Staates”, sondern um die Aufrechterhaltung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung in diesem Staat. Ohne freiheitliche Demokratie — auf „Selbsterhaltung” und „Ordnung” ist auch (und vor allem) die Diktatur bedacht — ist der Staat selbst nicht interessant.<\/p>\n
Freilich wird sich gegen die Beispiele aus der Weimarer Republik der Einwand erheben, Bonn sei nicht Weimar und die Geschichte wiederhole sich nicht; typisch f\u00fcr die Rechtsprechung der Weimarer Republik sei die Unterst\u00fctzung von Kr\u00e4ften, die die Demokratie „von unten” vernichten wollten. Gegen\u00fcber solchen Vereinfachungen werden einzelne Erscheinungen zu untersuchen sein, um festzustellen, wieweit die verfassungsm\u00e4\u00dfige Ordnung durch Ideologien und Fehlentwicklungen unterwandert wurde — Mittel und Begr\u00fcndungen brauchen nicht gleich zu sein.<\/p>\n
So kann eine Ideologie des Anti-Kommunismus, in die Elemente des faschistischen Anti-Bolschewismus einfach \u00fcbernommen werden, Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit in einem Ausma\u00df einschr\u00e4nken, da\u00df eine aktuelle Gef\u00e4hrdung der demokratischen Lebensordnung hervorgerufen wird. Dabei stellt die er\u00f6rterte Staatsschutzgesetzgebung mit ihrer Unzahl von Ermittlungen nur ein Element dar; auch au\u00dferhalb der politischen Strafjustiz findet die Anti-Ideologie Eingang. So im Fall Stachinskij, der, obwohl er eigenh\u00e4ndig den Emigrantenf\u00fchrer Bandera get\u00f6tet hatte, nur wegen Beihilfe bestraft wurde, weil der eigentliche M\u00f6rder die Sowjetunion sei(5). Im Fall der Zeitschrift „Blinkf\u00fcer”, die Fernseh- und H\u00f6rfunkprogramme von Sendern der DDR ver\u00f6ffentlichte, hatte der Springer-Verlag Zeitungsh\u00e4ndlern, die weiterhin „Blinkf\u00fcer” vertreiben w\u00fcrden, mit Boykott gedroht. Der Bundesgerichtshof anerkannte — ohne darauf einzugehen, da\u00df der Zeitschrift das Grundrecht der Pressefreiheit zusteht — den Boykott als rechtm\u00e4\u00dfig, indem er zu Unrecht das L\u00fcth-Urteil des Bundesverfassungsgerichts heranzog und den Einsatz der wirtschaftlichen Macht der Springer-Presse als Aus\u00fcbung der Meinungsfreiheit in einem staatsb\u00fcrgerlichen Anliegen bewertete(6). (Wie ernst es dem Springer-Konzern \u00fcbrigens mit diesem „staatsb\u00fcrgerlichen Anliegen” war, zeigte sich wenig sp\u00e4ter: Als auch andere gro\u00dfe Illustrierten, gegen die man mit dieser Art Meinungsfreiheit nicht mehr aufkam, die Programme abdruckten, erschienen sie auch in Springers „H\u00f6r zu”). Parallel zu der Entscheidung des Reichsgerichts, die Freiheit der Presse einzuschr\u00e4nken, gingen die damaligen Bem\u00fchungen der Bundesregierung bei der Ehrenschutzgesetzgebung — und zwar ebenfalls auf dem Weg einer scheinbar „privatrechtlichen” Regelung(7). Bei der Aktion gegen den „Spiegel” wurde zwar aufgrund der Anzeige wegen Landesverrats vorgegangen, wobei — ohne auf den wahren Anla\u00df der Aff\u00e4re zur\u00fcckzugehen — die Begleitumst\u00e4nde der Ma\u00dfnahme, wie beispielsweise die vierw\u00f6chige (!) Durchsuchung der Verlagsr\u00e4ume, weit \u00fcber die in demokratischen Staaten eingehaltene Praxis hinausgehen(8). Sowohl im Spiegel-Fall wie bei der Abh\u00f6raff\u00e4re wurde der Angriff auf Grundrechte allerdings nicht mehr mit „Staatsnotwehr” begr\u00fcndet: Mit dem Hinweis, wie gro\u00df der „Abgrund von Landesverrat” sei und wie weitgehend die T\u00e4tigkeit von Agenten und Spionen, glaubte man ohne \u00fcbergesetzliche Rechtfertigung am Grundgesetz vorbeigehen zu k\u00f6nnen.<\/p>\n
Die Gefahr der Unterwanderung der Verfassung durch Ideologien und politische Fehlentwicklungen ist dort am gr\u00f6\u00dften, wo eine totalit\u00e4re Vergangenheit vorausgegangen ist, weil Grundrechte und Grundprinzipien des freiheitlichen Rechtsstaates noch nicht selbstverst\u00e4ndlich geworden sind, die Verfassung also noch „nicht erf\u00fcllt” ist (Arndt). Was \u00fcbrigens die Notstandsverfassung (H\u00f6cherl-Entwurf) angeht, so hat Winfried Martini sich daf\u00fcr ausgesprochen, da\u00df die alliierten Rechte bestehen bleiben sollten, da der Entwurf eine ungen\u00fcgende Regelung des Ausnahmezustands darstelle. Das m\u00fc\u00dfte demnach aber erst recht dann gelten, wenn (wie nach neuesten Berichten) die Regelung des inneren Notstandes und des Katastrophenzustands wegfallen w\u00fcrden. Denn auch damit w\u00fcrden die alliierten Rechte abgel\u00f6st. Sollten also bestimmte politische Gruppen inneren Notstand geltend machen, so w\u00e4re mit der Behauptung, der innere Notstand sei durch die Erweiterung des Art. 91 GG nicht gen\u00fcgend geregelt und auch das Zivildienstgesetz gen\u00fcge nicht, der Weg frei, um durch R\u00fcckgriff auf \u00fcberpositives Notstandsrecht die totale Diktaturgewalt zu fordern. Eine solche Situation ist aber erst dann erreicht, wenn die Feinde der Verfassung die wirkliche Macht schon besitzen, wenn auch noch nicht zum Umsturz benutzt haben. Das Bestehen von (positivem) Notstandsrecht verhindert die Berufung auf \u00fcberpositives Notstandsrecht also grunds\u00e4tzlich nicht, da in einem solchen Falle die verfassungsrechtlichen Konsequenzen nicht mehr bedacht werden. Hier zeigt es sich auch, da\u00df dieses sog. \u00fcberpositive Notstandsrecht juristischen Abgrenzungen nicht mehr gen\u00fcgen kann; es ist vielmehr politisch bestimmtes Notstandshandeln, das meist ohne Kontrolle geschieht.<\/p>\n
Notstandsrecht und Prinzip der Kontrolle<\/p>\n
Der Gedanke, die Macht zu beschr\u00e4nken, um die Freiheit zu gewinnen, f\u00fchrte in den Anf\u00e4ngen des Konstitutionalismus dazu, geteilte Aus\u00fcbung politischer Macht und geteilte Kontrolle derselben als grundlegendes Prinzip zu fordern. Die klassische Auspr\u00e4gung des Prinzips ist in Montesquieus Lehre von der Teilung der Gewalten enthalten, die die meisten Verfassungen beeinflu\u00dft hat. Wenn sich das Gewaltenteilungsprinzip bis in die Gegenwart auch nicht in dieser Sch\u00e4rfe erhalten hat, so ist die zugrundeliegende Erkenntnis, da\u00df nur Kontrolle der Macht die freiheitliche Staatsordnung zu garantieren vermag, konzentrierte Macht ohne Kontrolle aber eine autorit\u00e4re Staatsform ergibt, genauso g\u00fcltig geblieben(9). Als deshalb nach den Jahren der Diktatur mit dem Grundgesetz ein Fundament einer k\u00fcnftigen demokratischen und freiheitlichen Staatsgestaltung geschaffen wurde, verankerte der Verfassungsgeber das Prinzip der Gewaltenteilung in Artikel 20 Abs. 2 Satz 2 GG: die Staatsgewalt wird durch „besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausge\u00fcbt”. Dabei liegt die Bedeutung des Prinzips nicht darin, da\u00df die Funktionen der Staatsgewalt scharf getrennt werden, sondern da\u00df die Organe der Legislative, Exekutive und Justiz sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen, damit die Staatsmacht gem\u00e4\u00dfigt und die Freiheit des Einzelnen, gesch\u00fctzt wird(10). Vermieden werden soll die \u00fcberm\u00e4\u00dfige Machtkonzentration an einer Stelle im Staat(11). Damit liegt die Bedeutung der Gewaltenteilung nicht im rein Organisatorischen, sondern dient vielmehr allein der Freiheit im Staat(12).<\/p>\n
Aus der schlechthin konstituierenden Bedeutung, die der Teilung, d. h. der Kontrolle der Macht f\u00fcr die freiheitliche Staatsgestaltung zukommt, zog der Grundgesetzgeber die Konsequenz, indem er die Prinzipien der horizontalen Kontrolle (Legislative, Exekutive, Justiz) und der vertikalen Kontrolle (Bundesstaatsprinzip) in Art. 79 Abs. 3 GG f\u00fcr unab\u00e4nderlich erkl\u00e4rte.<\/p>\n
Kann und mu\u00df das Prinzip der Kontrolle (im folgenden ist damit immer die horizontale Kontrolle gemeint) auch in Notstandssituationen aufrechterhalten werden? Auch in der Demokratie ist von der Auffassung auszugehen, da\u00df im Notstand die Organisation des Staates umgeformt, d. h. vereinfacht und in ihrer Wirksamkeit gest\u00e4rkt werden m\u00fcsse, dies aber aus den gleichen Strukturprinzipien heraus(13). Das Prinzip der Kontrolle mu\u00df erhalten bleiben, doch, um effektiv zu sein, gerade nicht in der Form, die f\u00fcr<\/p>\n
Normalzeiten G\u00fcltigkeit hat. Sonst k\u00f6nnte sich beispielsweise die Regierung darauf berufen, da\u00df bei einem bevorstehenden Angriff keine Zeit mehr vorhanden sei, um das Parlament einzuberufen. Kontrolle kann also nur da gefordert werden, wo ein Organ kontrolliert, das durch seine Struktur in der Lage ist, genau so schnell zu handeln wie die Regierung selbst. Effektivit\u00e4t und schnelle Entscheidungsf\u00e4higkeit wird bei der Regierung durch die verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig kleine Anzahl von Personen, die ihr angeh\u00f6ren, garantiert; dies mu\u00df also auch ein Gesichtspunkt f\u00fcr die Gestaltung des Kontrollorgans sein.<\/p>\n
Die Uberlegung, ein gleichwertiges, aber kontrollierendes Organ zu finden, f\u00fchrte im Entwurf der Notstandsverfassung zu der Institution des Notstandsausschusses. Dieses Organ ist mit einer Zusammensetzung aus 22 Bundestags- und 11 Bundesratsmitgliedern kaum gr\u00f6\u00dfer als die Regierung selbst und hat dazu noch den Vorteil, da\u00df seine Mitglieder ersetzbar sind. Um eine wirkliche Kontrolle zu gew\u00e4hrleisten, d. h. eine Oberstimmung der Opposition weitgehend auszuschalten, ist es notwendig, da\u00df dieses Organ mit Zweidrittelmehrheit seine Beschl\u00fcsse trifft — eine durchaus zu vertretende L\u00f6sung, da bei Vorliegen eines wirklichen Notstands diese Mehrheit bei einem gegen\u00fcber dem Plenum noch mehr sachbezogenen Organ erreichbar ist 13a (= Anmerkg.). Die gr\u00f6\u00dfere Sachbezogenheit eines solchen Organs ergibt sich auch aus den Erfahrungen, die mit einem strukturell \u00e4hnlichen Ausschu\u00df schon in Normalzeiten gemacht wurden. Gem\u00e4\u00df Art. 72 der italienischen Verfassung(14) kann das Parlament die Verabschiedung bestimmter Gesetze einem Ausschu\u00df \u00fcbertragen, der als eine Art Miniaturparlament t\u00e4tig wird. Dabei ergab sich ferner, da\u00df die Notwendigkeit einer Verordnungst\u00e4tigkeit der Regierung aufgrund der Sachkenntnis der Ausschu\u00dfmitglieder nicht mehr im fr\u00fcheren Umfang gegeben war. Eine solche Stellung k\u00f6nnte ein von der Regierung informierter — und gerade deshalb auch an diesem Punkt kontrollierender — Notstandsausschu\u00df einnehmen. Da der Einbau des Notstandsausschusses in die Notstandsverfassung als sicher gelten kann, ist nicht einzusehen, warum die Koalitionsparteien auf ein Notverordnungsrecht der Regierung, das die parlamentarische Kontrolle ausschaltet und damit gr\u00f6\u00dfere Mi\u00dfbrauchsm\u00f6glichkeiten in sich birgt, nicht verzichten wollen. Es ist nicht auszuschlie\u00dfen, da\u00df damit an F\u00e4lle gedacht wird, f\u00fcr die angenommen wird, das Notparlament werde nicht zustimmen: auf diese Weise k\u00f6nnte dann das Notparlament umgangen werden.<\/p>\n
Aber noch in einem anderen Rahmen mu\u00df das Prinzip der Kontrolle verwirklicht werden: Die sogenannten einfachen Notstandsgesetze erm\u00f6glichen weitgehende Eingriffe in die Freiheit der Staatsb\u00fcrger, heben die Trennung von Friedensordnung und Kriegsrecht auf; sie regeln weitgehend eine Materie, die man als sog. Spannungsfall („drohender Angriff“, „Bereitschaftsstadium”) zun\u00e4chst innerhalb der Notstandsverfassung regeln wollte. Die Herausnahme dieser Materien aus der Notstandsverfassung und ihre Regelung in einfachen Gesetzen darf nicht dazu f\u00fchren, da\u00df in. Friedenszeiten immer schon dann, wenn es die Bundesregierung f\u00fcr „erforderlich” h\u00e4lt, zu einer der Mobilmachung \u00e4hnlichen Bereitschaftsstufe \u00fcbergegangen wird. Auf diese Weise wird nicht nur eine Spartanisierung der Bev\u00f6lkerung unkontrolliert herbeizuf\u00fchren sein, sondern es wird auch ein Weg er\u00f6ffnet, die freiheitlich-demokratische Grundordnung in einen autorit\u00e4ren Staat umzuwandeln. Gerade weil der Bundestag, wenn die Bundesregierung einmal den \u00dcbergang zum Bereitschaftsstadium beschlossen hat, sich nachtr\u00e4glich nicht mehr zu einer Aufhebung bereitfinden k\u00f6nnte, mu\u00df eine vorhergehende Kontrolle gew\u00e4hrleistet sein. Da durch die weite Regelung in den Einzelgesetzen jede Ma\u00dfnahme legal zu rechtfertigen ist, kann um so sicherer eine Lage herbeigef\u00fchrt werden, in der die ergriffenen Ma\u00dfnahmen zu sp\u00e4t als Mi\u00dfbrauch erkannt werden, ihre Aufhebung jedoch nicht mehr stattfindet.<\/p>\n
Bei einem \u00dcberblick \u00fcber die Problematik der Notstandsgesetzgebung kann \u00fcberall im positiven, wie im \u00fcberpositiven Notstandsrecht eine ganze Reihe von M\u00f6glichkeiten aufgezeigt werden, die zum Mi\u00dfbrauch f\u00fchren k\u00f6nnen. So k\u00f6nnte man zu dem Ergebnis kommen, da\u00df es letztlich gleichg\u00fcltig ist, wie ein Notstandsrecht ausgestaltet wird, da es immer auf die politischen Tatsachen ankomme. Bei einer differenzierenden Betrachtungsweise — ohne zu glauben, das Spannungsverh\u00e4ltnis zwischen Freiheits- und Sicherheitsregelungen sei auf normativem Wege aufhebbar — zeigen sich aber auch in der normativen Gestaltung Ansatzpunkte: im Mi\u00dftrauen gegen\u00fcber konzentrierter Macht fordert die Demokratie die Verwirklichung des Prinzips der Kontrolle.<\/p>\n
Bei der Suche nach Kompromissen, angesichts eines kaum noch durchschaubaren Gewirrs von Einzelgesetzen, k\u00f6nnten die Abgeordneten des Bundestags den bequemen Weg gehen und der Regierung unkontrollierte Macht zubilligen. Sie beschlie\u00dfen jedoch mit den Notstandsgesetzen mehr als eine blo\u00dfe Verfassungserg\u00e4nzung und tragen daf\u00fcr die Verantwortung.<\/p>\n
1 vgl. Dorn in Notstandsrecht und Demokratie, hrsg. von Nemitz, Kreuz-Verlag Stuttgart 1963, S. 48.<\/i><\/p>\n
2 Nachweise in meinem Beitrag „Notstandsverfassung und Grundgesetz” (Dritter Teil); in Das Argument, Berliner Hefte f\u00fcr Probleme der Gesellschaft, Nr. 30.<\/i><\/p>\n
3 Hierzu die Monografie von Grosshut, Staatsnot, Recht und Gewalt, Glock und Lutz, N\u00fcrnberg 1962, S. 148 ff; ferner Hirschberg, Das Fehlurteil im Strafproze\u00df, Fischer B\u00fccherei Band 492, S. 152 ff; das er\u00f6rterte Urteil des Reichsgerichts ist abgedruckt in Juristische Wochenschrift 1927, S. 1991.<\/i><\/p>\n
4 in der Festschrift f\u00fcr Laforet, S. 52 bzw. 40.<\/i><\/p>\n
5 Entscheidung des Bundesgerichtshofs in Strafsachen, abgedruckt in Neue Juristische Wochenschrift 1963, S. 355.<\/i><\/p>\n
6 Entscheidung des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen, abgedruckt in NJW 1964, S. 29 mit kritischer Anmerkung von Arndt, ebd. S. 23.<\/i><\/p>\n
7 Arndt, Das nichterf\u00fcllte Grundgesetz, T\u00fcbingen 1960, S. 21.<\/i><\/p>\n
8 Hebarr\u00e9, Paris, berichtet aus der franz\u00f6sischen Rechtspraxis, da\u00df keine Pressedurchsuchung l\u00e4nger als einen Tag gedauert hat. Eine Durchsuchung bei Nachtzeit ist seit Kriegsende in Frankreich nicht mehr vorgekommen (vgl. NJW 1963, S. 867).<\/i><\/p>\n
9 Vgl. insbesondere L\u00f6wenstein, Verfassungslehre, T\u00fcbingen 1959, S. 8 f, 12 f; 127 ff.<\/i><\/p>\n
10 So in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Bd. 9, S. 268 der Amtlichen Sammlung (mit weiteren Nachweisen) und<\/i><\/p>\n
Bd. 12, 180 (186).<\/i><\/p>\n
11 So BVerfGE 5, 85, 199.<\/i><\/p>\n
12 So BVerfGE 2, 307, 319.<\/i><\/p>\n
13 Arndt in: Notstandsgesetz — aber wie? K\u00f6ln 1962, S. 39.<\/i><\/p>\n
13a Dabei sollte nicht verkannt werden, da\u00df es sich auch hier nur um eine systemimmanente Kontrolle handeln kann. Vgl. hierzu Otto Kirchheimer, Weimar — und was dann? (1930), wieder abgedruckt in: Politik und Verfassung, S. 50 f. (edition suhrkamp Bd. 95).<\/i><\/p>\n
14 Ein Bericht dar\u00fcber bei Francois Goguel, La Procedure de Vote des Lois par les Commissions, in: Revue Francaise de Science Politique 1954, S. 836 ff; siehe ferner die Hinweise Seiferts auf Art. 54 der Tschechoslowakischen Verfassung von 1920 in seinem Beitrag „Das Notparlament” in Vorg\u00e4nge 1964, S. 337 f, wo auch die negativen Aspekte des Notparlaments er\u00f6rtert werden. — Vgl. zum Problem der Kontrolle den Ansatzpunkt in Art. 45 GG.<\/i><\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[2009],"publikationen":[2840],"class_list":["post-11377","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-rudolf-kienast","publikationen-2840"],"acf":[],"yoast_head":"\n