Vorg\u00e4nge Nr. 213 (Heft 1\/2016), S. 46-60.<\/p>\n
Die in Artikel 8 Absatz 1 Grundgesetz garantierte Versammlungsfreiheit ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Kernelement der \u00f6ffentlichen Meinungsbildung und der politischen Partizipation. Dennoch stehen Versammlungen immer wieder im Fokus polizeilicher \u00dcberwachung. Die Teilnehmer_innen werden h\u00e4ufig durch polizeiliche Ma\u00dfnahmen eingeschr\u00e4nkt und dadurch in ihrer freien Willens\u00e4u\u00dferung behindert. Die Autoren stellen diese widerspr\u00fcchliche polizeiliche Praxis u.a. anhand von empirischem Material aus dem Forschungsprojekt „ViDemo“ dar. Sie gelangen zu dem Schluss, dass einige polizeiliche \u00dcberwachungsbefugnisse im Rahmen eines grundrechtsfreundlichen Versammlungsrechts abgeschafft werden sollten und die bestehende polizeiliche Kontroll- und \u00dcberwachungspraxis eines systematischen und kontinuierlichen Monitorings bedarf.<\/i><\/p>\nVersammlungsfreiheit und polizeiliche Kontrolle – ein Widerspruch in sich?<\/h5>\n
Versammlungsfreiheit und polizeiliche \u00dcberwachung bzw. Kontrolle von Demonstrationen stehen immer wieder in einem deutlichen Spannungsverh\u00e4ltnis. Ungeregelte und mehr oder weniger spontane Willens\u00e4u\u00dferungen auf der einen Seite stehen gegen die Durchsetzung staatlicher Ordnungsanspr\u00fcche auf der anderen. Offenkundig wurde dies in den letzten Jahren immer wieder in der Rechtsprechung zu polizeilichen Bild- und Tonaufnahmen bei Versammlungen („Video\u00fcberwachung“).1 Auch neuere Entscheidungen zu den Grenzen eines polizeilichen Anwesenheitsrechts in Versammlungen2 gehen in diese Richtung und hinterfragen eine aus Sicht vieler Betroffener allt\u00e4gliche polizeiliche \u00dcberwachungs- und Kontrollpraxis.
Zwar hat die (zun\u00e4chst nur west-)deutsche Polizei seit der so genannten Brokdorf-Entscheidung des BVerfG3 von 1985 den verfassungsrechtlichen Rang der Versammlungsfreiheit und deren Auswirkungen auf die Auslegung des Versammlungsgesetzes von 1953 (VersG) beziehungsweise der Landesversammlungsgesetze durchaus anerkannt (vgl. D\u00fcbbers 2015: 31 f.) und bekennt sich als Organisation zur Versammlungsfreiheit unabh\u00e4ngig von deren Inhalten.4 Nicht selten jedoch machen Teilnehmer_innen insbesondere politischer Versammlungen aus dem politisch linken wie auch aus dem rechten Spektrum die Erfahrung, dass ihre Versammlungen durch Vorkontrollen und ein Gro\u00dfaufgebot an Polizei w\u00e4hrend der Versammlung wie auch zum Teil extensive Video\u00fcberwachung gepr\u00e4gt sind und somit beeintr\u00e4chtigt werden. Dort wo Verwaltungsgerichte dieser \u00dcberwachung Grenzen im Sinne des verfassungsrechtlichen Schutzes nicht nur der Versammlungsfreiheit, sondern auch des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gezogen haben,5 werden rechtliche Begrenzungen von der Polizei mehr oder weniger hingenommen und umgesetzt. Es ist aber auch festzustellen, dass das Nichtvorliegen einer Gerichtsentscheidung im eigenen Bundesland dazu f\u00fchren kann, das Beschr\u00e4nkungen der polizeilichen Arbeit im Lichte der Versammlungsfreiheit weiter ignoriert6 oder „kreativ“ umgangen werden, so zum Beispiel im Falle von Video\u00fcberwachung durch das nicht volle Ausfahren von Mastkameras oder deren Wegdrehen bzw. die Ausrichtung auf den Boden.7 Wo ein Ignorieren gerichtlicher Ma\u00dfgaben nicht l\u00e4nger m\u00f6glich erscheint, wird seitens der Innenbeh\u00f6rden und der Polizei auf Gesetzes\u00e4nderungen bspw. zugunsten der Zul\u00e4ssigkeit polizeilicher Bild- und Tonaufnahmen gedr\u00e4ngt; besonders offenkundig wurde dies im Fall des Berliner Gesetzes \u00fcber Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufz\u00fcgen vom 23. April 2013.8
Wir werden im Folgenden die rechtlichen Rahmenbedingungen umrei\u00dfen, die das Spannungsfeld von Versammlungsfreiheit und polizeilichen Eingriffsbefugnissen charakterisieren und dabei auch kurz auf Ver\u00e4nderungen eingehen, die sich durch die neue L\u00e4ndergesetzgebung ergeben, welche die F\u00f6deralismusreform ausgel\u00f6st hat. Dieser Blick in Recht und Rechtsprechung soll mit exemplarischen Blicken in die Polizeipraxis konfrontiert werden, um Kontingenzen polizeilichen Handelns aufzuzeigen und die Frage zu vertiefen, welche Wechselwirkungen polizeiliche Kontroll- und \u00dcberwachungspraxis einerseits und Versammlungsfreiheit andererseits eingehen.
An dieser Stelle bed\u00fcrfen die im Konfliktverh\u00e4ltnis mit der Versammlungsfreiheit analysierten drei Begriffe \u00dcberwachung, Kontrolle und Polizeipraxis einer Erl\u00e4uterung. „\u00dcberwachung“ soll hier das Erheben, Speichern und Nutzen (Auswerten, Verkn\u00fcpfen usw.) von Informationen bezeichnen. W\u00e4hrend der nah verwandte Begriff der „Kontrolle“ zwar nicht ohne Aspekte von \u00dcberwachung auskommt, fokussiert er aber die aktive Anwendung der Erkenntnisse zur Beeinflussung oder Steuerung. Entsprechend dieser Unterscheidung ist f\u00fcr ein umfassendes Verst\u00e4ndnis (rechtlicher, technischer usw.) Arrangements von \u00dcberwachung und Kontrolle die Analyse ihrer tats\u00e4chlichen Anwendung und Umsetzung, sprich: der Praxis unumg\u00e4nglich (Zurawski 2011). Dieser Fokus auf die Polizeipraxis ist auch im Kontext juristischer Bewertungen von Bedeutung, denn \u00dcberwachungskritik, die sich fast zwangsl\u00e4ufig den „imagin\u00e4ren Energien“ (Kammerer 2008a: 345 ff.) von \u00dcberwachung\/Kontrolle widmet, tritt h\u00e4ufig als Analyse von Potenzialit\u00e4ten auf (Daphi et al. 2013). Er ist auch pr\u00e4gend f\u00fcr die freiheitsbetonende Rechtsprechung, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts9 welche v.a. die m\u00f6gliche Abschreckungswirkung von \u00dcberwachung thematisiert. Dieser prospektive und spekulative Kritikmodus ist aus sozialwissenschaftlicher Sicht recht eng gefasst. In der Analyse von de facto bestehenden \u00dcberwachungs- und Kontrollpraxen findet diese Potenzialanalyse also eine notwendige Erg\u00e4nzung.
Dazu greifen wir exemplarisch auf empirisches Material zur\u00fcck, darunter Feldbeobachtungen auf Versammlungen, Gruppendiskussionen mit Polizeibeamt_innen und Demonstrierenden sowie Expert_innengespr\u00e4che, die \u00fcberwiegend aus dem laufenden Forschungsprojekt „ViDemo“ stammen und mit entsprechenden Einzelnachweisen gekennzeichnet sind.10
Verfassungsrechtliche Garantie der Versammlungsfreiheit
Art. 8 GG sch\u00fctzt nach Auffassung des BVerfG im so genannten Brokdorf-Urteil11 die Versammlungsfreiheit gleichsam als Urelement der Meinungsbildung und politischen Partizipation. Das Gericht sieht diese als konstitutives Element gerade auch der heutigen Demokratie. Versammlungsfreiheit im Sinne des Art. 8 GG ist nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG die verfassungsrechtliche Zusicherung der ungehinderten \u00f6rtlichen Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der \u00f6ffentlichen Meinungsbildung gerichteten Er\u00f6rterung oder Kundgebung, eine Beschr\u00e4nkung auf politische Themen ist hierbei nicht intendiert.12 Eine Beschr\u00e4nkung durch Gesetz, insbesondere das VersG des Bundes, die Versammlungsgesetze der L\u00e4nder oder andere Gesetze ist nur zul\u00e4ssig, soweit diese mit den verfassungsrechtlichen Garantien und den in der Verfassung angelegten Begrenzungsm\u00f6glichkeiten nach Art. 8 GG vereinbar ist. Beschr\u00e4nkungen der Versammlungsfreiheit durch die Polizei – wozu auch Ma\u00dfnahmen ohne direktes Einschreiten bspw. durch Verbot, Auflagen oder Beschlagnahmen von Transparenten und anderen Gegenst\u00e4nden geh\u00f6ren k\u00f6nnen – sind mithin nur zul\u00e4ssig, soweit diese ausdr\u00fccklich durch Gesetz erlaubt sind und wenn und soweit dieses Gesetz mit der Verfassung vereinbar ist. F\u00fcr das restriktive VersG von 1953 ist eine Bejahung der Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit allerdings nur mit erheblichen Einschr\u00e4nkungen und rechtlichen Auslegungsk\u00fcnsten m\u00f6glich, wie schon das Brokdorf-Urteil des BVerfG belegt. Dennoch haben die meisten Landesgesetzgeber ihre seit 2006 neu begr\u00fcndete Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich bisher nicht oder zumindest kaum „freiheitserweiternd“ genutzt (Koll 2015: 397 ff.). Stattdessen gab es verschiedene, teils erfolgreiche Versuche der Ausweitung beh\u00f6rdlicher Befugnisse.13 Bayern indes scheiterte mit seinem Versuch einer drastischen Einschr\u00e4nkung der Versammlungsfreiheit in vielen Punkten vor dem BVerfG.14
Unterhalb des Versammlungsrechts gibt es weitere Regelungen, welche die polizeiliche Praxis regulieren, u.a. auf der Ebene ministerieller oder polizeilicher Erlasse. Diese stellen indes nur „Binnenrecht“ dar und k\u00f6nnen daher B\u00fcrger_innen nicht verpflichten oder polizeiliche Grundrechtseingriffe legitimieren. Solche Erlasse verpflichten beispielsweise in einigen Bundesl\u00e4ndern (Berlin, Niedersachsen) Polizist_innen Videokameras, die gerade nicht aufzeichnen, erkennbar nach unten zu halten. Dass gegenteiliges Verhalten h\u00e4ufig zu beobachten ist (auch bei mehreren Demonstrationsbeobachtungen im ViDemo-Projekt), macht deutlich, dass zwischen Recht, Organisationskultur und entsprechenden Leitlinien sowie polizeilicher Alltagspraxis nicht selten keine Konkordanz herrscht. Welche Versprechungen des Rechts werden also in der Realit\u00e4t eingel\u00f6st?
Realit\u00e4ten polizeilicher Beschr\u00e4nkungen und \u00dcberwachung bei Versammlungen
Trotz eines im Grunde versammlungsfreundlichen verfassungsrechtlichen und verfassungsgerichtlichen Befundes ist die Versammlungsfreiheit immer wieder erheblichen Beschr\u00e4nkungen durch polizeiliche Ma\u00dfnahmen unterworfen und f\u00fchlen sich Menschen durch polizeiliche Ma\u00dfnahmen eingeschr\u00e4nkt, eingesch\u00fcchtert oder in ihrer freien Willenskundgabe behindert (Ullrich 2012: 40 ff.). Vermeintlicher oder tats\u00e4chlicher Dissens der Demonstrierenden gegen\u00fcber dem Staat oder Mehrheitsauffassungen ist offenbar nicht selten bereits hinreichender Anlass f\u00fcr versammlungsbeh\u00f6rdlichen\/polizeilichen „Argwohn“ und Eingriffsma\u00dfnahmen, wie ein Nichtannahmebeschluss des BVerfG aus dem April 2015 (1 BvR 3279\/14) eindr\u00fccklich unterstreicht: „Insbesondere begr\u00fcnden eine feindliche Positionierung der Versammlungsteilnehmer gegen\u00fcber dem deutschen Staat und die Tatsache, dass diese die Polizei als Exekutive und Repr\u00e4sentant staatlicher Macht in besonderem Ma\u00dfe als \u00dcbel ansehen, ebenso wenig einen tragf\u00e4higen Gesichtspunkt f\u00fcr die Prognose einer drohenden Gewaltt\u00e4tigkeit der Versammlung, wie die zu erwartende Teilnahme einer erheblichen Zahl von Angeh\u00f6rigen der linksautonomen Szene.“
Den Hintergrund dieses gerichtlichen Aufrufs zur Zur\u00fcckhaltung an die Polizei kl\u00e4rt ein Blick in deren Praxis und die diese strukturierenden Deutungen des Protestgeschehens auf. Dazu geh\u00f6rt nicht nur die Einsch\u00e4tzung von regelm\u00e4\u00dfigen Demonstrationsbeobachter_innen und den beiden Verfassern, dass Demonstrationen mit hoch dissidentem oder antagonistischem Charakter verst\u00e4rkter Kontrolle unterliegen (vgl. a. Fernandez 2008: 8). Auch die in „ViDemo“ befragten Polizist_innen machen deutlich, dass inhaltlich-politische Bewertungen gelegentlich in die Gefahrenabsch\u00e4tzung eingehen. Den Schwerpunkt in den Darstellungen entsprechender Anhaltspunkte, die Umfang und Strategie der polizeilichen Demonstrationskontrolle beeinflussen, bilden zwar zul\u00e4ssige Faktoren wie die Gr\u00f6\u00dfe der Versammlung und vor allem eine – zumindest teilweise objektivierbare – Gewaltantizipation (gewaltt\u00e4tige Vorerfahrung bei bestimmten Anmeldern; \u00f6ffentliche Ank\u00fcndigung von Militanz, aggressives Auftreten eines „Schwarzen Blocks“ etc.). Aber auch bestimmte politische Spektren und Themen werden als Indikatoren aufgef\u00fchrt. Mit Problemerwartung seitens der Polizei belegt sind einerseits die klassischen extremismustheoretisch begr\u00fcndeten Bereiche der T\u00e4tigkeit des Verfassungsschutzes und des Staatsschutzes („links“, „rechts“, „Islamismus“)15 und deren potenziell konfrontatives Zusammentreffen (Demonstration und Gegendemonstration), die in sehr vielen Interviews thematisiert werden. Andererseits k\u00f6nnen auch antagonistische sozialpolitische Themen wie „Arbeitskampf“ aus polizeilicher Sicht schon Gefahr signalisieren:<\/p>\n
„Int:\u00a0\u00a0 Was sind denn so die Themen, … wo man quasi vorsichtig wird oder ich wei\u00df nicht, wie Sie’s unterteilen w\u00fcrden.<\/p>\n
P:\u00a0\u00a0 Das sind jetzt die Erfahrungen, die wir als Polizei haben, was die Aufgaben aus dem Artikel acht im Versammlungsgesetz ja geben, … okay, welche von diesen Versammlungen oder \u00e4hnlichem w\u00fcrden entsprechend, sage ich mal, Fragen der Absicherung und des Schutzes was Besonderes bed\u00fcrfen. Und da sind nat\u00fcrlich bestimmte Gebiete nat\u00fcrlich ganz klar. Das sind dann diese politischen Versammlungen, insbesondere, wenn’s um rechts-links geht, ist keine Frage, aber auch andere, die tendenziell irgendwo in Richtung, sagen wir, Arbeitskampf gehen oder wo es um gesellschaftliche Themen geht, wo man aus der Erfahrung heraus sagt, dort m\u00fcsste man entsprechenden Schutz bieten, beziehungsweise da gibt’s Gegenreaktionen, das Klientel entsprechend ist so aufgebracht, dass dritte unzumutbar behindert werden, beziehungsweise auch das anders Denkende, die m\u00f6glicherweise, sage ich mal, sich dran beteiligen, sagen wir mal, Angriffe erleiden et cetera.“ (006_GD, Abteilungsf\u00fchrer in eine Landesbereitschaftspolizei, Hervorh. d.A.)
Diesem Schema „politischer“ Gefahrenprognosen entspricht eine weitere Schilderung \u00fcber eine Demonstration von Studierenden, die nach Einsch\u00e4tzung desselben Interviewten „eigentlich vom Grundanliegen erst mal, da ging es um diese Studiengeb\u00fchren, vom Grundanliegen \u00fcberhaupt keine Gefahr dargestellt“ habe (ebd., Hervorh. d.A.). Die hier dargestellten F\u00e4lle verbleiben auf eine polizeispezifische Art im legalen Rahmen, indem die politische Einordnung als – rechtlich, wie oben gezeigt durchaus zweifelhafter – Anhaltspunkt verstanden wird, der aus Polizeisicht auf drohenden Konflikt oder Gewalt hindeutet (und damit m\u00f6glicherweise durch die massive Polizeipr\u00e4senz erst zu deren Entstehung beitr\u00e4gt).
Anders gelagert sind die F\u00e4lle, in denen ohne erkennbaren Gefahrenbezug direkte Distanz oder Abneigung gegen bestimmte Meinungen signalisiert wird, wie im folgenden Interview mit einem Beamten, der \u00fcber Jahrzehnte in leitender Funktion Demonstrationen polizeilich begleitet hat. Zur Loveparade und dem 2015 in Berlin stattgefundenem „Zug der Liebe“ meint der Befragte:
„Mit Politik hat das doch nichts mehr zu tun“ (041_FP). Mit Bezug auf den alternativ gepr\u00e4gten Stadtbezirk Friedrichshain-Kreuzberg, von dem vielf\u00e4ltige politische Aktivit\u00e4ten ausgehen, \u00e4u\u00dfert er absch\u00e4tzig: „die machen irgendwelche Veranstaltungen zu Frauen-Lesben-Lycra – da fehlt mir wirklich jedes Verst\u00e4ndnis“ (041_FP).
Als Gegenst\u00fcck zu den ‚gef\u00e4hrlichen‘ und daher von den Handelnden abgelehnten Demonstrierenden finden sich in vielen Interviews und Gruppendiskussionen Angabe zu politischen Gruppen und Anliegen, die im Wissenssystem der Befragten keine Gefahr darstellen. In diesem Zusammenhang genannt werden beispielsweise Bauern-\/Agrarthemen, Studierendenthemen und immer wieder Gewerkschaftsdemonstrationen.
Selbstverst\u00e4ndlich kann kein einfacher kausaler Zusammenhang zwischen solchen Einsch\u00e4tzungen und dem Charakter polizeilichen Handelns postuliert werden.16 Die Verbindung konkretisiert sich aber, wenn entsprechende Erwartungshaltungen in Ausr\u00fcstung, Auftreten und operative Klassifikationen \u00fcbersetzt werden. So erfolgen die Einordnungen von Demonstrationen teilweise noch auf Basis unterkomplexer Ampel-Systeme wie auch im Fu\u00dfball-Policing, wie ein interviewter Angeh\u00f6riger der Bundespolizei zu Protokoll gab (gr\u00fcn = friedlich, gelb = u.U. gewaltbereit, rot = „Schwarzer Block – nur auf gewaltt\u00e4tige Auseinandersetzungen aus“, 002_INT).
Drohen nach Ansicht der Versammlungsbeh\u00f6rde oder der Polizei (erhebliche) Gefahren f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit oder Ordnung, greift diese im Vorfeld von Versammlungen zu beschr\u00e4nkenden Auflagen oder einem Verbot der gesamten Versammlung (vgl. \u00a7\u00a015 VersG). Diese Ma\u00dfnahmen stellen ‚klassische‘ unmittelbare staatliche Eingriffe in die Versammlungsfreiheit dar. Die immer wieder gerichtlich beanstandeten Auflagen17 richten sich bspw. auf Beschr\u00e4nkungen zum Inhalt von Transparenten, der L\u00e4nge von Transparentstangen, der Ordnerzahlen, die Dauer, den Ort und die Route einer Versammlung usw.). Hat die Versammlung bereits begonnen, kommt grunds\u00e4tzlich auch deren Aufl\u00f6sung in Betracht. Vorrang in der beh\u00f6rdlichen Praxis haben heute indes insbesondere bei Versammlungen aus dem linken oder rechten Spektrum massive Auflagen als unmittelbare Beschr\u00e4nkungen der Art und Weise der Durchf\u00fchrung sowie zum Teil auch zu Ort und Zeit. Grund hierf\u00fcr ist, dass die rechtlichen H\u00fcrden insbesondere f\u00fcr Verbote wie auch f\u00fcr die Aufl\u00f6sung von Versammlungen durch die Rechtsprechung in den letzten Jahrzehnten verbreitet recht hoch angesetzt wurden,18 weshalb es in Folge und als Umgehungsstrategie immer wieder bspw. zu ausgesprochen massiven Beschr\u00e4nkungen wie dem stundenlangen Festsetzen von Bussen bei der Anreise oder einer Einkesselung vor Ort sowie massiven Durchsuchungen kommt (Kretschmann 2014; Steven & Narr 2014; Stolle & Voigt 2014).19
Ein Element mittelbarer polizeilicher Kontrolle stellt die in der Regel nicht erkennbare Anwesenheit von Polizeibeamt_innen in der Versammlung selbst wie ggf. bereits bei deren Vorbereitung dar. Wer bef\u00fcrchten muss, dass andere Aktivist_innen der Polizei angeh\u00f6ren, ist nicht einmal im vermeintlich gesch\u00fctzten Rahmen Gleichgesinnter vor \u00dcberwachung sicher. Solche polizeilichen Aktivit\u00e4ten m\u00fcssen daher aus rechtlicher Sicht als eingriffsintensive Ma\u00dfnahme angesehen werden. Dies gilt vor allem wegen der mangelnden Erkennbarkeit f\u00fcr die Teilnehmer_innen, was diese bereits in der Vorbereitungsphase einer Versammlung wie auch in deren Verlauf erheblich einsch\u00fcchtern kann und damit die Versammlungsfreiheit negativ ber\u00fchrt. Zwar legt \u00a7 12 VersG (nach \u00a7\u00a018 Abs. 1 VersG auch unter freiem Himmel anwendbar) fest, dass sich die in der Versammlung anwesenden Polizeibeamt_innen dem Veranstalter zu erkennen geben m\u00fcssen; ein Anwesenheitsrecht kann hieraus indes nicht abgeleitet werden und die polizeiliche Praxis hierzu kann schwerlich mit Art. 8 GG ein Einklang gebracht werden.20 Denn das Sich-Zu-Erkennen-Geben gegen\u00fcber dem Veranstalter kann das Problem des Grundrechtseingriffs und der Einsch\u00fcchterung gegen\u00fcber den Teilnehmer_innen nicht beseitigen.
Sieht man Versammlungen nicht als potentielle Gefahr – was indes noch immer unterliegendes Verst\u00e4ndnis des Versammlungsrechts ist21 und sich in der Polizeipraxis zum Teil noch immer in Begriffen wie „Gegner“, „Gegnerseite“, „Gegenseite“22 usw. ausdr\u00fcckt – kann es ein „Anwesenheitsrecht“ der Polizei nur dann geben, wenn eine Versammlung im konkreten Einzelfall nach den Ma\u00dfst\u00e4ben des Versammlungsrechts (z.B. \u00a7\u00a7 15, 13 VersG) verbots- respektive aufl\u00f6sungsf\u00e4hig w\u00e4re. Nur dann k\u00f6nnte es als Alternative zum Verbot zul\u00e4ssig sein, dass die Polizei selbst in der Versammlung anwesend ist, um potentielle Straft\u00e4ter_innen zu verunsichern und einem Konformit\u00e4tsdruck auszusetzen.
Eine weitere M\u00f6glichkeit, die nach Berichten in einer Gruppendiskussion in der Polizeipraxis genutzt wird, um die rechtlichen Grenzen im eigenen Interesse zu verschieben, sind zur „Aufkl\u00e4rung“ eingesetzte zivil gekleidete Beamt_innen, die sich nicht im eigentlichen Demonstrationszug aufhalten, sondern im Umfeld Informationen sammeln sollen. Die sehr oft undeutliche Grenze der Demonstration erm\u00f6glicht ihnen so ein flexibles Agieren in einer r\u00e4umlichen wie auch rechtlichen Grauzone. Eine gesonderte Problematik – und einen noch tieferen Eingriff – stellen verdeckte Ermittler dar, die weit \u00fcber das Versammlungsgeschehen hinaus, aber im Rahmen ihres Einsatzes auch bei Demonstrationen, unerkannt agieren und nach verschiedenen Berichten von Betroffenen bei in den letzten Jahren publik gewordenen spektakul\u00e4ren F\u00e4llen durchaus auch radikalisierend und somit funktional als agents provocateurs agieren k\u00f6nnen.23
Die \u00dcberwachung durch die erkennbare und nicht selten massive Anwesenheit von Polizei au\u00dferhalb der Versammlungen stellt ein weiteres Instrument der mittelbaren Kontrolle dar, weil hier die Teilnehmer_innen die (m\u00f6gliche) \u00dcberwachung durch die Polizei „vor Augen“ haben und deren m\u00f6gliches Einschreiten jederzeit gew\u00e4rtigen m\u00fcssen. Bereits eine blo\u00dfe, aber massive Polizeipr\u00e4senz wird daher heute \u00fcberwiegend als Eingriff in das Versammlungsgrundrecht gesehen.24
Neben der Anwesenheit von Polizei findet die mittelbare polizeiliche Kontrolle ihr ‚prominentestes‘ Mittel in Videoaufnahmen und -aufzeichnungen bei Versammlungen (Ullrich 2014). Bild- und Tonaufzeichnungen, seit 1989 im VersG geregelt, aber schon viel l\u00e4nger Teil polizeilicher Praxis,25 gehen dabei in der Intensit\u00e4t des Grundrechtseingriffs wegen ihrer Speicherbarkeit deutlich \u00fcber eine ‚blo\u00dfe‘ Beobachtung durch Polizist_innen hinaus.26 Es wird die Teilnahme an einer Versammlung und das Verhalten dort wie ggf. auch die Inhalte der Meinungskundgabe und die (Binnen-)Kommunikation nicht nur staatlicherseits erfasst, sondern auch beliebig reproduzierbar gespeichert und damit einer sp\u00e4teren Auswertung (z.B. Identifizierung durch Bilderkennung und Abgleiche) und Nutzung (z.B. Anlegung von Bilddateien; Gef\u00e4hrderansprachen als Anschlussma\u00dfnahme) zug\u00e4nglich gemacht.
F\u00fcr so genannte \u00dcbersichtsaufnahmen (Bild\u00fcbertragung ohne Speicherung) von Versammlungen hat die Rechtsprechung27 auf breiter Linie (erst) seit Beginn dieses Jahrzehnts akzeptiert, dass diese ebenso einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen wie ‚gezielte‘ Aufnahmen, weil die Technik eine solche Unterscheidung heute nicht mehr eindeutig tr\u00e4gt.28 Dies gilt auch dann, wenn verschiedentlich, jedoch keineswegs \u00fcberall, technische Vorkehrungen wie die Trennung von \u00dcbertragungs- und Aufzeichnungsger\u00e4ten etabliert wurden. Erschwerend mit Blick auf die Eingriffsqualit\u00e4t, weil hochgradig Unsicherheit produzierend, wirkt dabei besonders, dass die Teilnehmer_innen einer Versammlung im Einzelfall nicht wissen, ob die Polizei im konkreten Einzelfall und jeweiligen Augenblick Aufnahmen (Einzel- oder \u00dcbersicht; Kamera-Monitor-Prinzip) oder Aufzeichnungen (Datenspeicherungen) erstellt, ob also ‚nur“ eine Beobachtung oder auch eine Datenspeicherung stattfindet. Mit Blick auf die dabei unter Umst\u00e4nden geltenden unterschiedlichsten Rechtsgrundlagen (‚pr\u00e4ventiv‘ nach \u00a7\u00a7 12a, 19a VersG oder Landesrecht, \u00dcbersichtsaufnahmen nach spezieller versammlungsrechtlicher Grundlage im Landesrecht und Beweissicherung nach der StPO) kommt hinzu, dass situativ seitens der Teilnehmer_innen nicht zu erkennen und zu bewerten ist, welche Rechtsgrundlage gerade zur Anwendung kommen soll und ob deren Voraussetzungen vorliegen. Aus den vorgenannten Gr\u00fcnden findet sich in der Rechtsprechung zu Bild- und Tonaufnahmen aktuell eine Weiterentwicklung dahingehend, dass bereits das Zeigen z.B. einer so genannten Mastkamera durch die Polizei einen Grundrechtseingriff29 darstellen kann. Dieser Eingriff resultiert m\u00f6glicherweise nicht nur aus drohenden tats\u00e4chlichen Nachteilen der Erfassung, sondern auch aus der symbolischen Bedeutung der Videokameras als Stigmatisierungssignal f\u00fcr Teilnehmende an einem Protest (Ullrich 2012: 43 f.).
Aus Sicht befragter Polizist_innen gibt es \u00fcbrigens sehr unterschiedliche Einsch\u00e4tzungen zu der Frage, ob die Nutzung von Kameras \u00fcber die reine Beweissicherung hinausgehende Effekte zeitige. Kameras werden gelegentlich als Einsatzmittel wie jedes andere dargestellt („Das ist mein Arbeitsmittel und das brauch ich und wenn der sich korrekt verh\u00e4lt, nichts macht, dann brauch ich ihn auch nicht filmen“, 022_GD), welches lediglich Transparenz und Objektivit\u00e4t im Sinne aller Beteiligten sicherstelle:
„Aber gerade wenn sich andeutet, dass ne Situation wirklich irgendwo ein bissel delikat wird, denke ich nat\u00fcrlich, wenn die entsprechende Begr\u00fcndung da ist, logisch, dass es ein Mittel ist, was sich halt am Ende auch bew\u00e4hrt hat irgendwo, in beiderseitigem, also sowohl dem Straft\u00e4ter nat\u00fcrlich dann seine Straftat nachzuweisen, auf der anderen Seite auch, dass die Kollegen f\u00fcr sich nachweisen k\u00f6nnen, wir haben hier nicht \u00fcber die Str\u00e4nge geschlagen.“ (006_GD; Stabsmitarbeiter gehobener Dienst)
Im Gegensatz dazu gibt es verschiedene Interviewaussagen, die von der festen \u00dcberzeugung gepr\u00e4gt sind, dass die Anwesenheit, bzw. das Zeigen von Kameras eine abschreckende Wirkung habe, beispielsweise auf Demonstrierende, die sich zu vermummen beginnen und auf das Zeigen der Kamera hin davon absehen. Diese durchaus plausible, und auch durch Aussagen von Demonstrations-Teilnehmer_innen gedeckte Ansicht (Ullrich 2012: 45 ff.) verdeutlicht die Wirkung von Kameras als Machtverst\u00e4rker.<\/p>\n
Eingriffe in die „\u00e4u\u00dfere“ und „innere“ Versammlungsfreiheit
Verbot und Aufl\u00f6sung von Versammlungen stellen die unmittelbarsten und wohl ‚wirkungsvollsten‘ Eingriffe in die so genannte \u00e4u\u00dfere Versammlungsfreiheit dar, weil sie dieser die Grundlage in toto entziehen. Daher setzt die Rechtsprechung des BVerfG30 insbesondere dem Verbot einer Versammlung sehr enge Grenzen; die Verwaltungsgerichte31 folgen dem mehr oder weniger in der gerichtlichen Praxis, wobei durchaus Unterschiede in den einzelnen Bundesl\u00e4ndern festzustellen sind.
Bei Anwesenheit der Polizei in der Versammlung wie auch bei polizeilichen Bild- und Tonaufnahmen und -aufzeichnungen wird aus Sicht des Rechts hingegen ein Eingriff in die ‚innere‘ Versammlungsfreiheit angenommen. Dies meint eine ‚mittelbare‘ Einwirkung auf den Willen und Entschluss der (potentiellen) Teilnehmer_innen, an einer Versammlung teilzuhaben oder hiervon angesichts eines ‚\u00dcberwachungsdrucks‘ durch (m\u00f6gliche) polizeiliche Ma\u00dfnahmen Abstand zu nehmen. F\u00fcr die Bejahung eines Eingriffs gen\u00fcgt hier nach ganz \u00fcberwiegender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur ausgehend von den Entscheidungen des BVerfG zur Volksz\u00e4hlung und zu Brokdorf bereits die M\u00f6glichkeit eines „Gef\u00fchls des \u00dcberwachtwerdens“ bei den von einer staatlichen Informationserhebung potentiell betroffenen Teilnehmern. Damit verbunden seien Einsch\u00fcchterungs- oder Abschreckungseffekte (‚chilling effects‘), die eine uneingeschr\u00e4nkte Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erschweren oder verunm\u00f6glichen.32 Es ist erstaunlich, dass trotz der immensen Bedeutung dieses Postulats f\u00fcr die bundesdeutsche Rechtsprechung kaum Forschung existiert, die sich der letztlich empirischen Fragestellung der Verbreitung entsprechender „Gef\u00fchle“ in der Praxis widmet.
Diskussion zur Eingriffsintensit\u00e4t
Rechtsprechung und Literatur gehen \u00fcberwiegend davon aus, dass eine offene \u00dcberwachung eine geringere Eingriffsintensit\u00e4t hat als die nicht offene oder verdeckte \u00dcberwachung, weil letztere angesichts der Ungewissheit \u00fcber das Ma\u00df der \u00dcberwachung das Gef\u00fchl der Ohnmacht gegen\u00fcber der \u00dcberwachung mangels Gegen- oder Ausweichma\u00dfnahmen noch verst\u00e4rkt.33 Woher diese Annahmen stammen (z.B. Empirie\/Alltagswissen\/Sachvortrag von Kl\u00e4ger_innen) ist indes nicht erkennbar. Es ist vielmehr anzunehmen, dass es sich um Vermutungen und subjektive Einsch\u00e4tzungen der entscheidenden Richter_innen einerseits und der Verfasser juristischer Diskussionsbeitr\u00e4ge andererseits handelt, wobei letztere vermutlich „n\u00e4her dran sind“ an einer eigenen Grundrechtsinanspruchnahme oder auch Berichten ihrer Mandant_innen hier\u00fcber.
Die Gegenthese argumentiert, dass auch und gerade der offenen Durchf\u00fchrung von Bild- und Tonaufnahmen sowie -aufzeichnungen im Bereich der Versammlungsfreiheit eine hohe Eingriffsintensit\u00e4t zukomme, weil diese nicht nur auf die Datenerhebung (Bild und Ton) abziele, sondern dar\u00fcber hinaus und explizit eine verhaltenslenkende Wirkung erzielen solle.34 Die unter Umst\u00e4nden abschreckende Wirkung der Ma\u00dfnahme wurde auch im Gesetzgebungsverfahren 1989 diskutiert.35 Diese Einsch\u00e4tzung f\u00fchrte jedoch nicht zum Verzicht auf diese Neuregelung. Bis heute wird indes die Frage der Einsch\u00fcchterung und Verhaltenslenkung bei sonstigen polizeilichen Ma\u00dfnahmen der Video\u00fcberwachung intensiv diskutiert.36 Nach verbreiteter Auffassung in Literatur37 und Rechtsprechung38 soll das offene Zeigen zum Beispiel der Videokamera den Betroffenen deutlich machen, dass eventuelle Gesetzes\u00fcberschreitungen dokumentiert werden k\u00f6nnen und damit strafrechtlich besser verfolgbar sind. Hierdurch soll vor Gesetzes\u00fcbertretungen „gewarnt“ und diese m\u00f6glichst verhindert werden (Verh\u00fctung von Straftaten als Teil der Gefahrenabwehr).
Dass die Polizei in der Versammlungsrealit\u00e4t die damit verbundenen tatbestandlichen Anforderungen an die Zul\u00e4ssigkeit stets hinreichend beachtet, muss mit guten Gr\u00fcnden aus eigener Anschauung wie auch bei Auswertung der Rechtsprechung bezweifelt werden. Vielmehr wird auch gefilmt, um das eigene Handeln zu dokumentieren und\/oder um vorgezogene Beweissicherung noch unterhalb der rechtlichen Anforderungen des Strafprozessrechts zu betreiben.39 Dies klingt im oben angef\u00fchrten Zitat (006_GD, Stabsmitarbeiter) schon an und findet in weiteren Interviewsequenzen eine Best\u00e4tigung. Beides ist mangels Eingriffsbefugnissen rechtswidrig und verdeutlicht wiederum die Spannung zwischen der rechtlichen Programmierung und Steuerung der Organisation Polizei auf der einen Seite und den „lebensweltlichen“ Sekund\u00e4rmotivierungen, die in ihrer Praxis entstehen, auf der anderen.
Auf der „anderen Seite“ hat der Einsatz von Videokameras durch Polizei und die schier ubiquit\u00e4re Verf\u00fcgbarkeit von Smartphones etc. dazu gef\u00fchrt, dass heute nicht mehr nur Einzelne das Polizeigeschehen ebenfalls dokumentieren, sondern fast jede_r hierzu in der Lage ist und die Bilder in k\u00fcrzester Zeit ver\u00f6ffentlichen kann („sousveillance“, „B\u00fcrgerkamera“). Dies kann in einer Spirale von \u00dcberwachung und Gegen\u00fcberwachung wiederum auch zu einer weiteren technischen, taktischen und rechtlichen Aufr\u00fcstung auf Seiten des Staates f\u00fchren (Fernandez & Huey 2009; Marx 2003; Wilson & Serisier 2010). Deutlich bemerkbare Reaktionen sind in den vergangenen Jahren vor allem die zunehmenden Aktivit\u00e4ten von Polizeien in sozialen Medien, womit auf die \u00d6ffentlichkeitswirksamkeit von Bildern der Demonstrierenden reagiert wird, welche Polizeiverhalten skandalisieren. Wenn solche polizeilichen Kommentierungen wertenden Charakter haben und inhaltlich auf Versammlungen Einfluss zu nehmen in der Lage sind, sind sie auch rechtlich problematisch.40 Eine andere polizeiliche Reaktion auf die Ubiquit\u00e4t von Videoaufzeichnungen scheint in vielen \u00e4hnlich lautenden Narrationen von Polizist_innen auf, in denen es um ein Bedrohungsgef\u00fchl geht, das durch Aufnahmen von Demonstrierenden ausgel\u00f6st wird. Daraus k\u00f6nnen auch Versuche folgen, die Aufzeichnungen zu behindern oder sich wiederum f\u00fcr eine Ausweitung polizeilicher Aufzeichnungsbefugnisse einzusetzen. Auch die Gerichte, so der Eindruck vieler befragter Polizist_innen, w\u00fcrden immer mehr Wert auf den Videobeweis legen.<\/p>\n
Schlussfolgerungen
Versammlungsfreiheit ist gerichtet auf Staatsferne und einen ‚staatsfreien Raum‘, in dem auch diejenigen demonstrieren, die dem Staat, seinen Organen und Handlungen wie auch ggf. der Mehrheitsmeinung skeptisch bis ablehnend gegen\u00fcber stehen. Es gibt – so auch das BVerfG – keine (Rechts-)Pflicht zum Wertekonsens, der Bejahung der Ordnung des Grundgesetzes oder der kapitalistischen Produktions- und Eigentumsverh\u00e4ltnisse. Versammlungsfreiheit ist damit auch und insbesondere ein Recht der Minderheit und unterliegt keinen Beschr\u00e4nkungen jenseits der Strafgesetze und gleichgewichtigen Grundrechten Dritter, soweit diese nicht „im Rahmen der praktischen Konkordanz“ bei der Aus\u00fcbung der Versammlungsfreiheit zur\u00fcckstehen m\u00fcssen.
Diese vom BVerfG in st\u00e4ndiger Rechtsprechung herausgearbeiteten und best\u00e4tigten Grunds\u00e4tze zum Schutz aus Art. 8 GG finden in der versammlungsbeh\u00f6rdlichen und polizeilichen Praxis nicht durchg\u00e4ngig hinreichende Beachtung. Die engen rechtlichen Grenzen f\u00fcr die Zul\u00e4ssigkeit von Verboten und Aufl\u00f6sungen von Versammlungen werden daher offenbar bei Versammlungen aus dem politischen Randspektrum „\u00fcberkompensiert“, durch z.T. ausufernde \u00dcberwachung mit dem Ziel der Verhaltenslenkung oder auch Einsch\u00fcchterung. Solange akzeptiert wird, dass die Verhaltenslenkung qua Bild- und Tonaufzeichnung legitimer Zweck polizeilicher \u00dcberwachung ist, besteht ein erhebliches Potential zu einer solchen \u00dcberwachung, das wohl eine einsch\u00fcchternde Wirkung jenseits der impliziten Aufforderung zur Unterlassung von Straftaten entfalten kann.
Ein wenig wirksames Korrektiv respektive eine Begrenzung besteht allenfalls in den tatbestandlichen Voraussetzungen der jeweiligen Eingriffsbefugnisse, wenn und soweit diese seitens der Polizei Beachtung finden. Hier herrscht indes eine gro\u00dfe Varianz in den Praxen unterschiedlicher Polizeigliederungen, was den realen Umgang mit den gesetzlichen Eingriffsschwellen angeht.41 Da die Nichtbeachtung f\u00fcr die handelnden Hoheitstr\u00e4ger jedoch in der Regel folgenlos bleibt und nur selten einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt, die sich zudem in der nachtr\u00e4glichen Feststellung der Rechtswidrigkeit ersch\u00f6pft, kann einer exzessiven und rechtswidrigen Praxis kaum wirksam begegnet werden.
Der Versammlungsfreiheit mehr gedient w\u00e4re daher mit einer Abschaffung der pr\u00e4ventiven Befugnisse zu Bild- und Tonaufzeichnungen bei Versammlungen und ihren Entsprechungen im Ensemble der polizeilichen \u00dcberwachungs- und Kontrollbefugnisse. Ebenso geh\u00f6rt das polizeiliche Anwesenheitsrecht in der Versammlung abgeschafft, weil dieses mit einem freiheitlichen Verst\u00e4ndnis von Versammlungsfreiheit nicht vereinbar ist.
Das hier skizzierte Spannungsverh\u00e4ltnis von Rechtslage und polizeilichen Praxen macht auch deutlich, dass ein demonstrationsfreundliches Versammlungsrecht nicht das alleinige Ziel b\u00fcrgerrechtlicher Kritik sein kann. Eine solche Gesetzgebung (die derzeit eher hypothetischer Natur ist) kann – das zeigen die existenten widerrechtlichen und Grauzonen-Praktiken – nur dann wirksam sein, sein, wenn sie durch Einrichtungen eines systematischen und kontinuierlichen Monitorings der polizeilichen Kontroll- und \u00dcberwachungspraxen flankiert ist. Ein Ensemble an M\u00f6glichkeiten steht hierf\u00fcr zur Verf\u00fcgung, nicht zuletzt auch kritische Forschung \u00fcber (nicht f\u00fcr) die Polizei (die i.d.R. mit gro\u00dfen Problemen, besonders beim Feldzugang zu k\u00e4mpfen hat), zivilgesellschaftliche Polizeibeobachtung und effektive Beschwerdestellen (T\u00f6pfer 2014).<\/p>\n
CLEMENS\u00a0ARZT\u00a0\u00a0 Prof. Dr. iur., Jahrgang 1958, ist Direktor des Forschungsinstituts f\u00fcr \u00f6ffentliche und private Sicherheit (F\u00d6PS) der HWR Berlin, Arbeitsschwerpunkte im deutschen und ausl\u00e4ndischen Polizei- und Versammlungsrecht. Zahlreiche Ver\u00f6ffentlichungen hierzu, neben Aufs\u00e4tzen, Kommentierungen zum ATDG, RED-G, BPolG und PolG NRW und Mitarbeit an der 2. Auflage des Kommentars zum Versammlungsrecht von Ridder u.a. (erscheint 2016).
PETER\u00a0ULLRICH\u00a0\u00a0 Dr. phil. Dr. rer. med., Jahrgang 1976, Ko-Leiter des Forschungsbereichs Soziale Bewegungen, Technik, Konflikte am Zentrum Technik und Gesellschaft der Technischen Universit\u00e4t Berlin. J\u00fcngste Buchver\u00f6ffentlichungen: „Conceptualizing Culture in Social Movement Research“, Houndsmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2014 (Hrsg., zus. mit B. Baumgarten und P. Daphi) und „Demokratietheorie und Partizipationspraxis“, Wiesbaden: Springer VS 2015 (zusammen mit S. Alc\u00e1ntara, N. Bach, R. Kuhn), forscht derzeit in seinem DFG-gef\u00f6rderten Projekt \u00fcber Video\u00fcberwachung von Versammlungen.
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