Zum Urteil des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 13. Mai 2015<\/p>\n
In: vorg\u00e4nge 212 (4\/2015), S. 138-142<\/p>\n
Seit 2005 darf die Hamburger Polizei gr\u00f6\u00dfere Teile der Stadt zu „Gefahrengebieten“ erkl\u00e4ren, in denen Personen ohne erkennbaren Anlass kontrolliert werden k\u00f6nnen. Diese Praxis wurde bereits mehrfach kritisiert und f\u00fchrte zum Jahreswechsel 2013\/2014 zu einem breiten \u00f6ffentlichen Protest (siehe die Berichte in vorg\u00e4nge Nr. 205, S. 53\/54 und Nr. 204, S.\u00a074-81). Im Mai 2015 verwarf das Oberverwaltungsgericht Hamburg die zugrundeliegende Rechtsvorschrift aus dem Gesetz \u00fcber die Datenverarbeitung der Hamburger Polizei als zu unbestimmt und verfassungswidrig. Kirsten Wiese diskutiert in ihrem Beitrag Inhalt und Auswirkungen dieser Entscheidung.<\/i><\/p>\n
Klob\u00fcrsten und eine „Haushaltsrolle in Alufolie eingewickelt, innen ein Zettel mit der Aufschrift ‚Peng‘“ fanden Polizist_innen unter anderem, als sie im Januar 2014 in den Hamburger Stadtteilen St. Pauli, Schanzenviertel und Altona ca. 1000 Passant_innen anlasslos kontrollierten. Gegen die kontrollierten Personen lag kein konkreter Gefahrenverdacht vor, die Polizei berief sich vielmehr darauf, dass sie diese Stadtteile am 4.\u00a0Januar 2014 als „Gefahrengebiet“ ausgewiesen hatte. Dieser polizeilichen Einstufung vorausgegangen waren seit Dezember 2013 Proteste und Kundgebungen wegen R\u00e4umungsdrohungen gegen die Rote Flora, der ungekl\u00e4rten Situation der Lampedusa-Fl\u00fcchtlinge und dem absehbaren Ende der Esso-H\u00e4user.Es kam zu Auseinandersetzungen zwischen Polizist_innen und Demonstrierenden sowie (behaupteten) Angriffen auf Polizeiwachen.
Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg erkl\u00e4rte im Mai 2015 jedoch das Rechtsinstitut „Gefahrengebiet“ f\u00fcr verfassungswidrig (Urteil v. 13.05.2015, Az. 4 Bf. 226\/12). Dem zugrunde lagen allerdings nicht die Ereignisse von Januar 2014, sondern Identit\u00e4tskontrollen im „Gefahrengebiet Walpurgnisnacht 2011“ im Hamburger Schanzenviertel. Dieser Beitrag er\u00f6rtert zun\u00e4chst die Rechtslage zu Gefahrengebieten in Hamburg und das Urteil des OVG Hamburg. Anschlie\u00dfend werden dessen Folgen f\u00fcr Hamburg und andere L\u00e4ndern aufgezeigt.<\/p>\n
Rechtsgrundlage im Hamburger Gesetz \u00fcber die Datenverarbeitung der Polizei?<\/p>\n
Die bisherige Erm\u00e4chtigungsgrundlage f\u00fcr die Ausweisung von „Gefahrengebieten“ schuf das damals CDU-regierte Hamburg bereits 2005 im Artikel-Gesetz zur Erh\u00f6hung der \u00f6ffentlichen Sicherheit in Hamburg. Der damals neu geschaffene \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 Satz\u00a01 des Gesetz \u00fcber die Datenverarbeitung der Polizei (HmbPolDVG) lautet: „Die Polizei darf im \u00f6ffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personen kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identit\u00e4t feststellen und mitgef\u00fchrte Sachen in Augenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Ma\u00dfnahme zur Verh\u00fctung der Straftaten erforderlich ist.“3 Zur Feststellung der Identit\u00e4t darf die Polizei eine Person unter anderem zur Dienststelle bringen (\u00a7\u00a04 Abs.\u00a04 Nr.\u00a06 HmbPolDVG). Von „Gefahrengebiet“ spricht \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 S.\u00a01 HmbPolDVG zwar nicht ausdr\u00fccklich; die Polizei selbst bezeichnet aber so die Gebiete, die in der Vorschrift beschrieben sind.
Die in \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 und 4 HmbPolDVG vorgesehenen Ma\u00dfnahmen – Anhalten, Befragen, Identit\u00e4tsfeststellung, Inaugenscheinnahme – stellen traditionelle pr\u00e4ventive Polizeima\u00dfnahmen dar, die das Hamburger Gesetz zum Schutz der \u00f6ffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG) und das Gesetz zur Datenverarbeitung durch die Polizei gesetzlich regeln. Das Besondere an der „Gefahrengebiets“-Vorschrift ist, dass diese Ma\u00dfnahmen durchgef\u00fchrt werden k\u00f6nnen, ohne dass eine konkrete Gefahr, die von einer konkreten Person ausgeht, vorliegen muss. Das Merkmal der Gefahr soll vielmehr durch das Gebiet indiziert werden. Im Regelfall darf die Polizei dagegen nur handeln, wenn im Einzelfall eine konkrete Gefahr f\u00fcr die Beeintr\u00e4chtigung eines Rechtsguts besteht oder unmittelbar bevorsteht. Diese Ma\u00dfnahmen m\u00fcssen zudem grunds\u00e4tzlich – mit dem Ausnahmefall des Handelns gegen Dritte (\u00a7\u00a010 HmbSOG) – gegen die Person gerichtet sein, der die Verursachung der Gefahr zuzurechnen ist. Von diesem polizeirechtlichen Grundsatz – Handeln bei konkreter Gefahr durch konkrete Person (St\u00f6rer) – weicht bereits \u00a7\u00a04 Abs.\u00a01 Nr.\u00a02 HmBPolDVG ab. Diese Vorschrift erm\u00e4chtigt die Polizei zur Identit\u00e4tskontrolle an „Gefahrenorten“, das hei\u00dft an Orten, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort „a) Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder ver\u00fcben, b) Personen angetroffen werden, die gegen aufenthaltsrechtliche Straf- oder Ordnungswidrigkeitenvorschriften versto\u00dfen, c) sich gesuchte Straft\u00e4ter verbergen.“ Mit dieser bereits seit den 1990er Jahren bestehenden Vorschrift sollen Razzien zum Beispiel an Drogenumschlagspl\u00e4tzen oder Rocker-Treffs erm\u00f6glicht werden. An diesen Orten erlaubt das Gesetz der Polizei jede Person zu \u00fcberpr\u00fcfen, die dort „angetroffen wird“, ohne dass sie auch nur den Anschein erwecken muss, ein Rechtsgut verletzen zu wollen. \u00c4hnliche, teils sehr umstrittene Befugnisse enthalten auch die Polizeigesetze anderer L\u00e4nder (z.B. \u00a7\u00a021 Abs. 2 ASOG Berlin). „Gefahrengebiete“ im Sinne des \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 S.\u00a01 HmbPolDVG aber umschreibt eine noch gr\u00f6\u00dfere und auch weniger begrenzbare Fl\u00e4che als „Gefahrenorte“.5 Nach \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 S.\u00a01 HmbPolDVG darf die Polizei ohne konkreten Gefahrenverdacht die Identit\u00e4t einer Person \u00fcberpr\u00fcfen und deren mitgef\u00fchrte Sachen in Augenschein nehmen, wenn sich erstens die Person im \u00f6ffentlichen Raum in einem Gebiet aufh\u00e4lt, f\u00fcr das aufgrund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass dort Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und zweitens die Ma\u00dfnahme zur Verh\u00fctung der Straftaten erforderlich ist.
Konkretere Kriterien, nach denen die Polizei ein „Gefahrengebiet“ einrichten darf, fehlen in der Vorschrift ebenso wie Vorgaben zu Zust\u00e4ndigkeiten und Verfahrensschritten. Solche hinreichend bestimmten Kriterien und Verfahrensvorschriften finden sich auch nicht in der Gesetzesbegr\u00fcndung.6 Nach der Gesetzesbegr\u00fcndung dient die Identit\u00e4tsfeststellung in „Gefahrengebieten“ „in erster Linie dazu, eine von der kontrollierten Person m\u00f6glicherweise ausgehende Gefahr abzuwehren. Daneben kann die Aufhebung der Anonymit\u00e4t bei potentiellen St\u00f6rern zum Verzicht auf bestimmte Aktivit\u00e4ten f\u00fchren. Die Befugnis zur Inaugenscheinnahme mitgef\u00fchrter Sachen soll es der Polizei erm\u00f6glichen zu kl\u00e4ren, ob beispielsweise Einbruchswerkzeug oder Waffen transportiert werden“.Zum Verfahren, nach dem die Gebiete und die zu Kontrollierenden auszuw\u00e4hlen sind, sagt die Gesetzesbegr\u00fcndung: „Die Lageerkenntnisse sind vorab von der Polizei zu dokumentieren, um eine nachtr\u00e4gliche \u00dcberpr\u00fcfung der Ma\u00dfnahme zu erm\u00f6glichen. Die Kontrollen selbst werden in einem gestuften Verfahren durchgef\u00fchrt. Zun\u00e4chst erfolgt die Festlegung von Ort und Zeit der Kontrolle. Diese Entscheidung wird bestimmten Funktionstr\u00e4gern, zum Beispiel dem jeweiligen Leiter eines Polizeikommissariats, \u00fcbertragen. Daran schlie\u00dft sich die Auswahl der zu Kontrollierenden an“.N\u00e4here Einzelheiten enth\u00e4lt die bundesweit gleichlautende Polizeidienstvorschrift (PDV) 350. Danach ist ein Antrag auf Ausweisung eines Gefahrengebietes auf dem Dienstweg – d.h. \u00fcber die Leitung der Direktion Einsatz – an den Leiter des Stabes der Direktion Polizeikommissariate (DPVLS) zu richten und von diesem zu entscheiden. Im Eilfall wird die Entscheidung dem „Dienststellenleiter der fachlich zust\u00e4ndigen Dienststelle, au\u00dferhalb der allgemeinen Dienstzeit dem PFvD“ (Polizeif\u00fchrer vom Dienst) \u00fcbertragen. Der Antrag muss Angaben enthalten zu den Gebietsgrenzen, den konkreten Lageerkenntnissen im Hinblick auf Straftaten von erheblicher Bedeutung (Ortsbezug) und auf zu \u00fcberpr\u00fcfende Personen und Personengruppen, ferner Angaben zur Erforderlichkeit der Gebietsausweisung.Letztlich erlaubt \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 S.\u00a01 HmbPolDVG der Polizei, nach ausschlie\u00dflich eigener Einsch\u00e4tzung das gesamte Bundesland Hamburg dauerhaft zu einem Gefahrengebiet zu machen, um anlasslos Personen zu kontrollierenDennoch soll diese Vorschrift nach Vorstellung des Gesetzgebers dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot gen\u00fcgen: „Das Lagebild und die hierzu im Einzelnen zu erlassenden Verfahrensregelungen stellen einen Ausgleich zu dem bei anonymen Gefahrenlagen naturgem\u00e4\u00df fehlenden individuellen Zurechnungszusammenhang dar und machen die Ma\u00dfnahme hinreichend bestimmt.“<\/p>\n
Urteilsgr\u00fcnde des OVG Hamburg<\/p>\n
Das sah das OVG Hamburg in seinem Urteil anders! Hintergrund des Verfahrens ist die Ausweisung eines „Gefahrengebiets Walpurgisnacht 2011“ im Hamburger Schanzenviertel am 30. April\/1. Mai 2011. Die Kl\u00e4gerin hielt sich in den Abendstunden des 30.\u00a0April 2011 im Schanzenviertel auf. Die Polizei \u00fcberpr\u00fcfte ihre Identit\u00e4t und kontrollierte ihren Rucksack. Anschlie\u00dfend erhielt die Kl\u00e4gerin ein Aufenthaltsverbot und wurde bis in die fr\u00fchen Morgenstunden des Folgetages in Gewahrsam genommen. Im nachfolgenden Klageverfahren stellte das Verwaltungsgericht Hamburg fest, dass das Aufenthaltsverbot und die Ingewahrsamnahme der Kl\u00e4gerin rechtswidrig gewesen seien. Die zuvor erfolgte Identit\u00e4tsfeststellung und die Kontrolle des Rucksacks seien demgegen\u00fcber rechtens gewesen.Im Berufungsverfahren entschied das OVG Hamburg jedoch, dass auch die Identit\u00e4tsfeststellung und die Kontrolle des Rucksacks der Kl\u00e4gerin rechtswidrig war, \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 HmbPolDVG sei verfassungswidrig. Die Vorschrift versto\u00dfe gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot und gegen den Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit. Sie gebe zum einen nicht klar genug die Voraussetzungen f\u00fcr die Ausweisung eines Gefahrengebiets vor. Vielmehr bleibe es weitgehend der Polizei \u00fcberlassen zu entscheiden, ob und f\u00fcr wie lange ein Gefahrengebiet ausgewiesen und dort Personen verdachtsunabh\u00e4ngig \u00fcberpr\u00fcft werden k\u00f6nnten. Das Gesetz erlaube zum anderen Eingriffsma\u00dfnahmen von erheblichem Gewicht zur Abwehr blo\u00df abstrakter Gefahren und gegen\u00fcber Personen, ohne dass diese zuvor einen konkreten Anlass f\u00fcr eine gegen sie gerichtete polizeiliche Ma\u00dfnahme gegeben haben m\u00fcssen. Die hiermit verbundene Belastung sei nicht angemessen.
Das Gericht hielt die Identit\u00e4ts- und Rucksackkontrolle f\u00fcr einen Eingriff insbesondere in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art.\u00a02 Abs.\u00a01 GG in Verbindung mit Art.\u00a01 Abs.\u00a01 GG. Die verfassungswidrige Norm des \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 HmbPolDVG k\u00f6nne diesen Eingriff nicht rechtfertigen. Daneben sah das Gericht auch das allgemeine Pers\u00f6nlichkeitsrecht (Art.\u00a02 Abs.\u00a01 i.V.m. Art.\u00a01 Abs.\u00a01 GG), die allgemeine Handlungsfreiheit (Art.\u00a02 Abs.\u00a01 GG) und das Recht auf Freiheit der Person (Art.\u00a02 Abs.\u00a02 Satz\u00a02, 104 GG) als betroffen an.
Bemerkenswert an dem Urteil ist, dass das OVG Hamburg sich ausf\u00fchrlich zur Verfassungswidrigkeit der „Gefahrengebiets“-Norm auslie\u00df, obwohl diese Verfassungswidrigkeit letztlich nicht entscheidungserheblich war. W\u00e4re die Verfassungswidrigkeit des \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 HmbPolDVG f\u00fcr das Urteil des OVG Hamburgs entscheidungserheblich gewesen, h\u00e4tte das OVG das Verfahren aussetzen und die Norm dem Bundesverfassungsgericht (Art.\u00a0100 Abs.\u00a01 GG) oder dem Hamburgischen Verfassungsgericht (Art.\u00a064 Abs.\u00a02 Satz\u00a01 Hamburger Verfassung) vorlegen m\u00fcssen. Nur diese Verfassungsgerichte w\u00e4ren n\u00e4mlich befugt gewesen, \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 HmbPolDVG verbindlich f\u00fcr verfassungswidrig zu erkl\u00e4ren (s. \u00a7\u00a031 Bundesverfassungsgerichtsgesetz). Das OVG hielt die gegen die Kl\u00e4gerin gerichteten Ma\u00dfnahmen aber auch aus anderen Gr\u00fcnden f\u00fcr rechtswidrig. Bei der Kontrolle des Rucksacks habe es sich um eine Durchsuchung gehandelt, die von \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 HmbPolDVG nicht gedeckt sei. Die Vorschrift erlaube nur die Inaugenscheinnahme mitgef\u00fchrter Sachen. Die Auswahl der Kl\u00e4gerin zu einer Kontrollma\u00dfnahme sei zudem ermessensfehlerhaft gewesen, denn der Auswahl habe ein unzul\u00e4ssiges, weil ungeeignetes Unterscheidungskriterium („linkes Spektrum“) zugrunde gelegen.
Das Urteil des OVG Hamburg ist erfreulich, weil es dem Trend, polizeiliches Handeln immer weiter in das Vorfeld m\u00f6glicher Gefahren und damit immer weiter weg von einem m\u00f6glichen Zusammenhang mit den kontrollierten Personen zu erm\u00f6glichen12, etwas Einhalt gebietet.<\/p>\n
Folgen des Urteils<\/p>\n
Das Urteil des OVG Hamburg ist rechtskr\u00e4ftig, die Freie und Hansestadt Hamburg hat die Zulassung der Revision nicht beantragt. Das Gericht hat die Vorschrift, die in „Gefahrengebieten“ zu anlasslosen Kontrollen erm\u00e4chtigt, f\u00fcr verfassungswidrig erkl\u00e4rt, trotzdem steht \u00a7\u00a04 Abs.\u00a02 noch immer im Gesetz \u00fcber die Datenverarbeitung der Polizei. Der aktuelle Koalitionsvertrag zwischen SPD und Gr\u00fcnen sieht zwar eine \u00dcberpr\u00fcfung der Norm vor, die allerdings bislang noch nicht stattgefunden hat. Das Urteil des OVG Hamburgs hat demnach zwar zu gro\u00dfer Medienresonanz13, aber noch zu keinerlei gesetzlichen \u00c4nderungen gef\u00fchrt.
Eigentlich ist die Hamburger Rechtslage einmalig. Nur dort darf die Polizei gro\u00dffl\u00e4chige Gefahrengebiete festlegen und in diesen Gebieten anlasslose Kontrollen durchf\u00fchren. Die Polizeigesetze der anderen Bundesl\u00e4nder gestatten der Polizei jedoch die punktuelle Ausweisung von „gef\u00e4hrlichen Orten“ (so in Bayern, Bremen, Sachsen und Nordrhein-Westfalen), von „kriminalit\u00e4tsbelasteten Orten“ (Berlin) oder „Kontrollstellen“ (Bremen). Zwar sind die Befugnisse der Polizei dem Gesetz nach dadurch gegen\u00fcber der „Gefahrengebiets“-Ausweisung in Hamburg eingeschr\u00e4nkter, jedoch weist die Polizei in Bremen mit dem „Viertel“ nahezu einen ganzen Stadtteil und damit letztlich ein Gebiet als „gef\u00e4hrlichen Ort“ aus.
Dass die Polizei „Gefahrengebiete“ ausweisen darf, begegnet deshalb ebenso verfassungsrechtlichen Bedenken, wie deren Befugnis zur Ausweisung von „Gefahrenorten“. Die mit Identit\u00e4tskontrollen einhergehenden Eingriffe in Grundrechte verlangen, dass der Gesetzgeber die Eingriffe an strenge Zulassungsvoraussetzungen kn\u00fcpft. Diese m\u00fcssen sein: konkrete Gefahr und pers\u00f6nliches N\u00e4heverh\u00e4ltnis der kontrollierten Person zur Gefahr!<\/p>\n
KIRSTEN\u00a0WIESE\u00a0 ist Juristin, Mitglied im Bundesvorstand der Humanistischen Union und gegenw\u00e4rtig Gastprofessorin an der Hochschule f\u00fcr Wirtschaft und Recht in Berlin f\u00fcr „Gender und Recht“.
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