EuGH und BGH korrigieren die deutsche Abschiebungshaft, aus: vorgänge Nr. 208 (Heft 4\/2014), S. 104-111*<\/p>\n
(Red.) Jahrzehntelang war die Unterbringung von Abschiebehäftlingen im Strafvollzug in zehn der 16 Bundesländer üblich. Jahrzehntelang kämpften Abschiebehäftlinge, Initiativen gegen Abschiebehaft und Anwält_innen gegen diese Rechtswidrigkeit. Nach der Dublin-III-Reform waren es nun Europäischer und Bundesgerichtshof, die mit Urteilssprüchen im Juli 2014 dafür gesorgt haben, dass die Abschiebehaft in ihrer bisherigen Form abgeschafft werden muss.<\/i><\/p>\n
* Der Artikel ist die überarbeitete und teils erweiterte Fassung einer noch nicht veröffentlichten Urteilsbesprechung in der „Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik“.<\/p>\n
Dem damals 30jährigen Marokkaner Ettayebi Bouzalmate dürfte sich sein Aufenthalt in der Münchener Abschiebungshaft für immer eingebrannt haben. Von Juli bis Oktober 2013 verbrachte der junge Mann 89 Tage in der Justizvollzugsanstalt München-Stadelheim, mehr als vier Wochen davon auf der Krankenstation, wo er zusammen mit Strafgefangenen untergebracht wurde. Aufgrund von Suizidgefahr musste Bouzalmate längere Zeit in Einzelhaft in einem sogenannten „gesicherten Haftraum“ verbleiben, wo er statt normaler Kleidung nur einen Papieranzug tragen durfte. Dennoch konnte nicht verhindert werden, dass der junge Marokkaner einen Selbsttötungsversuch unternahm und in eine psychiatrische Klinik verlegt werden musste.<\/p>\n
Der Fall des Ettayebi Bouzalmate war einer von dreien, die der Europäische Gerichtshof zum Anlass nahm, um im Juli 2014 ein deutliches Zeichen zu setzen gegen die bis dahin in vielen deutschen Bundesländern übliche Praxis, Abschiebungsgefangene in normalen Strafhaftanstalten unterzubringen. Anlass waren drei vom Bundesgerichtshof und vom Landgericht München vorgelegte Fälle.<\/p>\n
Im Kern des Rechtsstreits von Ettayebi Bouzalmate und der in Frankfurt inhaftierten Syrerin Adala Bero(1) stand die Auslegung einer Ausnahmeklausel der EU-Rückführungsrichtlinie.(2) Die Richtlinie regelt Mindeststandards im Umgang mit Drittstaatsangehörigen ohne legalen Aufenthaltsstatus. Sie lässt u. a. Abschiebungshaft als letztes Mittel zu, bestimmt aber in ihrem Artikel 16, dass Abschiebungsgefangene prinzipiell in speziellen Abschiebungshafteinrichtungen, getrennt von Strafgefangenen, untergebracht werden müssen. Nur wenn in einem Staat solche Einrichtungen nicht vorhanden seien, dürfe eine Ausnahme von diesem Trennungsgebot gemacht und in normalen Strafgefängnissen inhaftiert werden.(3) Ausnahmen, so der Gerichtshof, seien eng auszulegen.<\/p>\n
Aus dem Wort „Staat“ im Richtlinientext wurde im Zuge der Umsetzung in deutsches Recht im Jahr 2011 das Wort „Land“iv. Diese Bedeutungsverschiebung wurde von mehreren Bundesländern, die selbst über keine speziellen Abschiebungshafteinrichtungen verfügten, als Freibrief verstanden, auf ihrem jeweiligen Gebiet mit der Inhaftierung in Strafhaftanstalten fortzufahren. Zur Rechtfertigung wurde auf den deutschen Föderalismus verwiesen, der es den Bundesländern überlasse, wie sie ihren Verwaltungsaufbau regeln. Nichtregierungsorganisationen hatten demgegenüber bereits im Gesetzgebungsverfahren darauf hingewiesen, dass die Existenz spezieller Einrichtungen für die Abschiebungshaft in zumindest einem Teil der Bundesländer die weitere Abschiebungshaft in Strafhaftanstalten unzulässig mache.(5)<\/p>\n
Dies hat nun auch der EuGH in knapper Nüchternheit festgestellt. Die EU-Mitgliedstaaten, so die Richter, seien als Ganzes zur effektiven Umsetzung des Unionsrechts verpflichtet, unabhängig von ihrer jeweiligen Verfassungs- oder Verwaltungsstruktur. Mithin kann sich auch keine Untergliederung eines EU-Staats, etwa ein Bundesland, isoliert auf Ausnahmen berufen.<\/p>\n
Gerade angesichts der Umstände, unter denen Ettayebi Bouzalmate inhaftiert worden war, mutet es befremdlich an, wenn die deutsche Bundesregierung im Verfahren in Luxemburg ergänzend vortragen ließ, eine große Justizvollzugsanstalt sei letztlich der bessere Haftort für ausreisepflichtige Ausländer, da hier ein breiteres Angebot von sozialer und medizinischer Betreuung sowie Arbeits- und Freizeitgestaltungsmöglichkeiten vorgehalten werden könne.<\/p>\n
Schon der Generalanwalt in den drei EuGH-Verfahren, der frühere französische Generalstaatsanwalt Yves Bot, hatte demgegenüber in seinen Schlussanträgen vom April 2014 festgestellt, dass „die Situation des Migranten, dessen einziger Fehler seine Notlage ist und dessen einziges Vergehen darin besteht, dass er ihr, und sei es unter Eingehung ungeheurer Risiken für einen vollkommen ungewissen Ausgang, zu entkommen sucht, eine ganz andere ist als die eines Straftäters.“(6) Den Gründen, aus denen ein ausreisepflichtiger Drittstaatsangehöriger inhaftiert werde, fehle „jeder Strafgedanke“. Vor dem Hintergrund seiner auch in der EU-Grundrechtscharta verbrieften Menschenwürde gebe es daher „keinen legitimen Grund, diese Inhaftierung unter den Bedingungen und Regelungen des Strafvollzugs durchzuführen.“(7) Folglich könne die gemeinsame Unterbringung mit Strafgefangenen unter keinen Umständen im Sinne des Ausländers sein, denn, so die Pointe des Generalanwalts: „Eine Strafanstalt ist weder ein Ferienclub noch ein Begegnungszentrum.“(8).<\/p>\n
In einem Parallelverfahren hatten die Richter am Beispiel des Falles der von März bis Juli 2012 in Nürnberg inhaftierten Vietnamesin Pham Thi Ly darüber zu entscheiden, ob die gemeinsame Unterbringung mit Strafgefangenen zulässig ist, wenn der Abschiebungsgefangene darin einwilligt. Auch hier fand der Generalanwalt Bot deutliche Worte: Er wies auf das „enorme Ungleichgewicht“ der Positionen von Behörde und Gefangenem hin und befand, es erscheine „problematisch, einem Mitgliedstaat zu gestatten, einen Migranten, der sich angesichts seiner Zwangsabschiebung und der Schwäche seiner Position ohnehin in einer verzweifelten Lage befindet, zu ersuchen, auf eine ihm durch das Unionsrecht ausdrücklich gewährte Garantie zu verzichten.“(9)<\/p>\n
Die Richter folgten seiner Empfehlung und stellten fest, das Trennungsgebot gelte ohne Ausnahme. Es sei den Mitgliedstaaten nicht erlaubt, auf den Willen des Betroffenen abzustellen. Im vorgelegten Fall kam erschwerend hinzu, dass die Gefangene sich offenbar über den Inhalt der abgegebenen Erklärung nicht im Klaren gewesen war, möglicherweise mangels Übersetzung und Belehrung; jedenfalls äußerte sie im gerichtlichen Verfahren, nicht zu wissen, wie ihre Unterschrift auf das Dokument gelangt sei.<\/p>\n
Die Entscheidungen des EuGH hatte weitreichende Auswirkungen. Nur sechs Abschiebungshafteinrichtungen in Deutschland entsprachen am Tag der Urteilsverkündung den Anforderungen des Unionsrechts.(10) Bundesländer, die bis dahin die Haft in Justizvollzugsanstalten vollzogen, sahen sich vor der Notwendigkeit, umgehend zu reagieren. Noch am Tag der Urteilsverkündung entließ z.B. Sachsen-Anhalt sämtliche Abschiebungsgefangenen aus der JVA Volkstedt.(11) Andere Bundesländer hatten das Urteil dagegen antizipiert bzw. schon angesichts der wachsenden Zweifel, die die deutsche Rechtsprechung an der weiteren Rechtmäßigkeit des Vollzugs von Abschiebungshaft in Strafvollzugsanstalten äußerte, reagiert und spezielle Hafteinrichtungen geschaffen – so etwa Bayern(12)– oder angeordnet, dass Strafgefangene aus Abschiebungshafteinrichtungen zu verlegen seien (so z.B. Niedersachsen).<\/p>\n
Eine Ausnahme bildete Nordrhein-Westfalen, das den gemeinsamen Vollzug von Abschiebungs- und Strafhaft in der JVA Büren weiterhin für möglich hielt und die Haftanstalt „weiterentwickeln“(13) wollte. Erst ein Beschluss des Bundesgerichtshofs stellte das Gegenteil klar. In Umsetzung der Urteile des EuGH entschied der V. Zivilsenat am 25.7.2014, dass der Vollzug von Abschiebungshaft außerhalb von speziellen Abschiebungshaftanstalten unzulässig ist.(14) Eine Anordnung von Abschiebungshaft ist daher immer dann unzulässig, wenn ein Vollzug von Abschiebungshaft in einer Strafhaftanstalt droht.<\/p>\n
Innerhalb weniger Tage wurden daraufhin die Bürener Gefangenen in die JVA Berlin verlegt, wie überhaupt eine Reihe von Bundesländern binnen kurzer Frist Kooperationen vereinbaren mussten. Die Umsetzbarkeit einer solchen Lösung war von der Bundesregierung im Verfahren vor dem EuGH noch bestritten worden, sie setzte sich nun aber mit großer Geschwindigkeit durch. Für die Betroffenen wie auch für die zuständigen Behörden stellt die aktuelle Situation indes eine erhebliche Herausforderung dar: Gefangene werden teils Hunderte von Kilometern von ihrem bisherigen Wohnort untergebracht; der Kontakt zu Familienangehörigen, Anwälten und sonstigen Bezugspersonen ist erschwert; Transporte zum zuständigen Gericht und zurück an den Haftort sind zeitraubend und belastend.<\/p>\n
Nur eine Woche nach dem EuGH veröffentlichte der Bundesgerichtshof einen Beschluss, der womöglich noch umfassendere, wenn auch zeitlich begrenzte Wirkung entfaltete. Die Richter erklärten die sogenannte „Überstellungshaft“ – die Haft zur Sicherung der Abschiebung eines Asylsuchenden in den für ihn zuständigen EU-Staat – in der Mehrzahl der Fälle für rechtswidrig.(15) Denn, so die Richter: Die Inhaftierung allein aufgrund des Verdachts, der Betroffene wolle sich der Abschiebung entziehen (§ 62 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 AufenthG), genüge nicht den Anforderungen der neugefassten Dublin-III-Verordnung.(16) Die Verordnung legt an sich die Kriterien fest, nach denen der zuständige EU-Staat für ein Asylverfahren bestimmt wird. In ihrer Neufassung von 2013 enthält sie aber auch erstmals Bestimmungen für die Inhaftierung von Asylsuchenden. Dabei gilt der Grundsatz: Niemand soll allein deswegen inhaftiert werden, weil er einem Dublin-Verfahren unterworfen ist. Die Inhaftierung ist aber erlaubt bei „erheblicher Fluchtgefahr“.(17) Wann diese Gefahr vorliegt, dafür verlangt die Verordnung objektive, im Gesetz festgelegte Kriterien. Der V. Zivilsenat bemängelte das weitgehende Fehlen eben solcher Kriterien im deutschen Recht(18) und stellte die Rechtswidrigkeit einer auf § 62 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 AufenthG gestützten Haft in Dublin-Verfahren fest.<\/p>\n
Infolge dieser Entscheidung kam insbesondere die Praxis der Inhaftierung von Personen in Dublin-Verfahren durch die Bundespolizei in sog. „Grenzaufgriffsfällen“ weitgehend zum Erliegen.(19) Da diese Fälle den größten Teil der zuvor Inhaftierten betrafen,(20)sind die Haftzahlen aktuell auf einen historischen Tiefstand gesunken. Zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses waren in den verbliebenen Abschiebungshafteinrichtungen bundesweit nur noch rund 30 Personen inhaftiert(21) – gegenüber z.B. rund 500 noch Anfang 2012.<\/p>\n
Noch nicht vom Bundesgerichtshof entschieden ist die Frage, ob das gleiche gesetzgeberische Defizit auch die Haft zur Sicherung von Abschiebungen ins Herkunftsland verbietet, sofern diese mit dem Haftgrund der Untertauchensgefahr begründet werden soll. Angesichts der parallelen Strukturen von Dublin-III-Verordnung und Rückführungsrichtlinie in diesem Bereich liegt die Annahme mehr als nahe.(22) Als erstes Gericht hält darum nun das Amtsgericht Hannover die Haft zur Sicherung solcher Abschiebungen für rechtswidrig, wenn sie auf die Untertauchensgefahr gestützt wird.(23)<\/p>\n
Die Zahl der Inhaftierten in deutschen Abschiebungshafteinrichtungen bewegt sich, wie oben bereits dargestellt, auf einem historischen Tiefstand. Gleichzeitig wenden die Bundesländer, in denen sich die verbleibenden Hafteinrichtungen befinden, enorme Kosten für die Vorhaltung der notwendigen Infrastruktur auf. So kostet der Berliner Polizeigewahrsam den Steuerzahler knapp 12 Millionen Euro jährlich,(24) bei der rheinland-pfälzischen Gewahrsamseinrichtung sind es jährlich 4,5 Millionen Euro.(25) Bei nüchterner Betrachtung stellt sich die Frage, ob in dieser Situation nicht auf die Abschiebungshaft insgesamt verzichtet werden sollte.<\/p>\n
Hierfür spricht nicht zuletzt, dass die Sicherungshaft von den meisten Ausländerbehörden der Länder kaum noch genutzt wird: Selbst in der aktuellen Situation wird der Anteil der durch die Bundespolizei veranlassten „Dublin-Haft“ auf immer noch rund 50 Prozent geschätzt. Tatsächlich zur Sicherung der Rückführung ins Heimatland inhaftiert wären demnach derzeit nur etwa 25 bis 30 Personen bundesweit. An diesem überschaubaren Nutzen für die Verwaltung gemessen, erscheinen die erheblichen menschlichen(26) und finanziellen Kosten unverhältnismäßig. Diese Annahme drängt sich umso mehr auf, als der derzeitige Tiefstand bei der Zahl der Inhaftierten auch keine wahrnehmbaren Auswirkungen auf den Vollzug des Aufenthaltsrechts zu haben scheint. Sowohl Abschiebungen in Herkunftsländer(27) als auch Überstellungen unter der Dublin-Verordnung finden weiterhin statt; soweit die Zahlen der letztgenannten Überstellungen stark schwanken,(28) dürfte hierauf die (mangelnde) Mitwirkung anderer Mitgliedstaaten höheren Einfluss haben als die Frage von Inhaftierungsmöglichkeiten.<\/p>\n
Offenkundig sehen sich auch die Bundesländer nicht verpflichtet, Kapazitäten für den Vollzug von Abschiebungshaft vorzuhalten. Nachdem Schleswig-Holstein im November 2014 seine einzige Hafteinrichtung in Rendsburg ersatzlos geschlossen hat, unterhalten elf von 16 Bundesländern keine Abschiebungshaftanstalten mehr.<\/p>\n
Die tatsächlichen Pläne von Bund und Ländern deuten aber eher in eine andere, restriktivere Richtung. Zwar hat Schleswig-Holstein den Entwurf einer Bundesratsinitiative zur Reform der Abschiebungshaft vorgelegt.(29) Darin wird aber – abweichend vom ursprünglichen Auftrag der rot-grünen Koalition in Kiel – kein vollständiger Verzicht auf die Haft mehr vorgeschlagen. Immerhin setzt dieser Vorschlag stärker auf Alternativen zur Haft. Solche Alternativen sollten sich aber nicht allein auf technikbasierte Lösungen oder eine Wiederbelebung der mit guten Gründen ausgemusterten Idee von Ausreisezentren beschränken. Positive Beispiele für Alternativen zur Abschiebungshaft, die auf sozialer Einbindung und umfassender Beratung der Betroffenen basieren, finden sich in verschiedenen internationalen Studien.(30)<\/p>\n
Ein aktueller Gesetzentwurf der Bundesregierung(31) sieht demgegenüber verschiedene Möglichkeiten vor, den Anwendungsbereich der Sicherungshaft wieder auszuweiten. So sollen in die neu zu schaffenden § 2 Abs. 14, Abs. 15 AufenthG-E Regelbeispiele aufgenommen werden, wann von Fluchtgefahr bzw. erheblicher Fluchtgefahr auszugehen sein soll. Damit würde zwar der unionsrechtlichen Verpflichtung zur Normierung von „objektiven gesetzlichen Kriterien“ nachgekommen. Formal würde damit die Grundlage geschaffen, die Dublin-Haft und auch die Haft zur Sicherung von Abschiebungen ins Herkunftsland jedenfalls in dem Umfange wieder fortzuführen, wie es vor dem Sommer 2014 Praxis war. Die praktische Anwendbarkeit der im Entwurf aufgeführten Kriterien steht aber im Zweifel. Zu einem erheblichen Teil beschreiben sie Verhaltensweisen, ohne die z.B. Asylsuchende Deutschland schlicht nicht erreichen könnten.(32)Ein zwingender Rückschluss auf ein beabsichtigtes Untertauchen ist hieraus nicht zu ziehen. Vielmehr strebt die erdrückende Mehrheit derjenigen, die in Deutschland ein Asylgesuch stellen, die Durchführung des Asylverfahrens in der Bundesrepublik und ein legales Aufenthaltsrecht an – Ziele, die ohne Kontakt mit den Behörden schlicht nicht zu erreichen sind. Die neu eingeführten Haftgründe bedürfen daher mindestens der Einordnung in eine umfassende Einzelfallprüfung und dürfen nicht als „Inhaftierungs-Checkliste“ missverstanden werden.<\/p>\n
Schließlich plant die Bundesregierung in § 62b AufenthG-E die Einführung eines „Abschiebungsgewahrsams“. Dieser soll die Inhaftierung von Ausländern für maximal vier Tage gerade auch außerhalb normaler Abschiebungshaftanstalten ermöglichen, sofern ein Richter dies anordnet. Die Haftgründe des § 62 Abs. 3 i.V.m. § 2 AufenthG sollen ausdrücklich keine Anwendung finden. Stattdessen soll die Inhaftierung möglich sein, sofern der Betroffene seine Ausreisefrist schuldhaft versäumt und in der Vergangenheit seine Mitwirkungspflichten versäumt hat. Begründet wird die Erforderlichkeit der Vorschrift im Wesentlichen mit der Sicherung von Sammelabschiebungen, bei denen es zu oft vorgekommen sei, dass Betroffene am Tag der Abschiebung nicht erschienen.<\/p>\n
Abgesehen davon, dass die ausdrückliche Ausklammerung der erst mit dem Entwurf eingeführten Legaldefinition der Fluchtgefahr europarechtlich fragwürdig erscheint: Eine Vorschrift, die den Freiheitsentzug weitgehend ohne Bezug auf ein konkretes individuelles Verhalten des Ausländers im unmittelbaren zeitlichen Kontext der geplanten Abschiebung ermöglicht, stellt sich im Ergebnis als reine „Präventivhaft“ zur Absicherung des behördlichen Vollzuges dar. Sie ist verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.<\/p>\n
Die Entwicklung der Abschiebungshaftzahlen wie auch die klare Positionierung höchster Gerichte zugunsten starker menschenrechtlicher Standards legen nahe, auf das Instrument der Abschiebungshaft zu verzichten. Dafür sprechen die gravierenden negativen Auswirkungen, die diese tief in Grundrechte einschneidende Zwangsmaßnahme auf die Betroffenen hat, dafür sprechen zuletzt auch die hohen Kosten – allein das Land Berlin hat im Jahr 2013 rund 54.000 Euro pro Gefangenen aufgewendet, bei einer durchschnittlichen Haftdauer von rund drei Wochen.<\/p>\n
Die Große Koalition schickt sich stattdessen an, die Inhaftierungsmöglichkeiten mit fragwürdigen Mitteln wieder erheblich auszuweiten, was zu einer Verzehnfachung der Haftzahlen führen könnte. Doch außerhalb von Fachkreisen ist hiervon nur relativ kurz Notiz genommen worden. Bei seinem Besuch auf der italienischen Insel Lampedusa hat Papst Franziskus die „Globalisierung der Gleichgültigkeit“ beklagt: „Wir haben uns an das Leiden des Nächsten gewöhnt, es geht uns nichts an, es interessiert uns nichts, es ist nicht unsere Angelegenheit.“ Es ist zu hoffen, dass die Zivilgesellschaft sich in den kommenden Monaten aus dieser Erstarrung löst und die Pläne des Gesetzgebers nachhaltig kritisiert.<\/p>\n
HEIKO HABBE <\/b> arbeitet als Rechtsanwalt für den Jesuiten-Flüchtlingsdienst in Berlin.<\/i><\/p>\n (1) EuGH, Urt. v. 17.7.2014, Verbundene Rechtssachen C-473\/13 u. 514\/13 – Bero gg. Regierungspräsidium Kassel u. Bouzalmate gg. Kreisverwaltung Kleve.<\/p>\n (2) Richtlinie 2008\/115\/EG.<\/p>\n (3) Einen weiteren Ausnahmetatbestand regelt Art. 18 der Rückführungsrichtlinie.<\/p>\n (4) § 62a Abs. 1 S. 2 AufenthG.<\/p>\n (5) Stellungnahme des Jesuiten-Flüchtlingsdienstes, BT-Drs. 17(4)282 E.<\/p>\n (6) Schlussanträge des Generalanwalts, Verbundene Rechtssachen C-473\/13 und C-514\/13, Rz. 42.<\/p>\n 7) A. a. O., Rz. 93.<\/p>\n (8) A. a. O., Rz. 198.<\/p>\n (9) A. a. O., Rz. 189.<\/p>\n (10) JVA Mühldorf\/Inn (Bayern), Polizeigewahrsam Köpenick (Berlin), Abschiebungshafteinrichtung Eisenhüttenstadt (Brandenburg), JVA Hannover-Langenhagen (Niedersachsen), Gewahrsamseinrichtung für Ausreisepflichtige Ingelheim (Rheinland-Pfalz), JVA Rendsburg (Schleswig-Holstein; geschlossen im November 2014).<\/p>\nAnmerkungen:<\/span><\/h5>\n