Besprechung eines Fehlurteils. Aus: vorg\u00e4nge Nr. 205 (Heft 1\/2014), S. 83-93<\/p>\n
(Red.) In Berlin darf die Polizei seit vergangenem Jahr \u00dcbersichtsaufnahmen von Versammlungen anfertigen. Damit soll die Polizei in die Lage versetzt werden, ihre Eins\u00e4tze bei un\u00fcbersichtlichen Versammlungen besser koordinieren zu k\u00f6nnen. Gegen das Vorhaben gab es seinerzeit nicht nur entschiedenen Protest aus der Zivilgesellschaft, sondern auch eine Klage vor dem Berliner Verfassungsgericht. Das entschied k\u00fcrzlich, dass solche Aufnahmen zul\u00e4ssig seien.* Das Urteil krankt jedoch an wesentlichen Punkten: so hat das Gericht einerseits die Reichweite des mit solchen Aufnahmen verbundenen Grundrechtseingriffs verkannt, zugleich bewertete es die Erforderlichkeit dieses Instruments \u00fcber. Anja Heinrich weist in ihrer Kommentierung der Entscheidung jedoch darauf hin, dass die Berliner Polizei nach dem Urteil gleichwohl gefordert ist, alternative M\u00f6glichkeiten der Versammlungsbegleitung ohne Kameras weiter zu verfolgen<\/i>.<\/p>\n
Am 23. April 2013 hatte das Berliner Abgeordnetenhaus durch die Verabschiedung des Gesetzes \u00fcber Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel (kurz: VersammlG BLN) die sogenannten \u00dcbersichtsaufnahmen eingef\u00fchrt (\u00a7 1 Absatz 3 VersammlG BLN). Bei diesen Aufnahmen handelt es sich um Videoaufnahmen, die von einem erh\u00f6hten Standpunkt aus in Weitwinkeleinstellung angefertigt und in die Leitzentrale der Polizei \u00fcbertragen werden. Sie d\u00fcrfen angefertigt werden, wenn sie wegen der Gr\u00f6\u00dfe oder Un\u00fcbersichtlichkeit der Versammlung zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes erforderlich sind (\u00a7 1 Absatz 3 Satz 1 VersammlG BLN). Das Berliner Versammlungsgesetz verbietet die Speicherung der Bilder sowie die Nutzung zur Identifikation von Teilnehmer_innen (\u00a7 1 Absatz 3 Satz 2 VersammlG BLN). Es schreibt die Offenheit der Anfertigung der Aufnahmen vor und verpflichtet die Polizei, die Versammlungsleitung von der Ma\u00dfnahme in Kenntnis zu setzen (\u00a7 1 Absatz 3 Satz 2 und 3 VersammlG BLN).<\/p>\n
Berlin ist nicht das erste Bundesland, das seine Polizei zu \u00dcbersichtaufnahmen erm\u00e4chtigt. Seitdem die Gesetzgebungskompetenz f\u00fcr das Versammlungsrecht mit der F\u00f6deralismusreform auf den Landesgesetzgeber \u00fcbergegangen ist, haben einige Bundesl\u00e4nder – darunter Bayern und Niedersachsen – die gesetzlichen Voraussetzungen f\u00fcr polizeiliche \u00dcbersichtsaufnahmen von Versammlungen geschaffen. Im Vergleich zu den Regelungen in diesen Bundesl\u00e4ndern ist das Berliner Gesetz liberal. Die drei Oppositionsfraktionen hielten das Gesetz dennoch f\u00fcr unvereinbar mit der Berliner Landesverfassung und reichten einen Normenkontrollantrag beim Berliner Verfassungsgerichtshof ein. Ger\u00fcgt wurde insbesondere ein Versto\u00df gegen die auch in der Berliner Verfassung verankerte Versammlungsfreiheit (Art.\u00a026 VvB). Der Verfassungsgerichtshof teilte die Bedenken der Oppositionsfraktionen allerdings nicht und erkl\u00e4rte das Gesetz am 11. April 2014 f\u00fcr verfassungsgem\u00e4\u00df. Nach der hier vertretenen Auffassung liegt der Berliner Verfassungsgerichtshof mit dieser Einsch\u00e4tzung falsch.<\/p>\n
Ein Grund f\u00fcr das Fehlurteil des Verfassungsgerichtshofs ist dessen Marginalisierung des mit den \u00dcbersichtsaufnahmen verbundenen Grundrechtseingriffs. Dabei erkennt das Gericht die einschneidenden Auswirkungen der \u00dcbersichtsaufnahmen und benennt diese ziemlich treffend, wenn es sich mit der Frage auseinandersetzt, ob \u00dcbersichtsaufnahmen einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen.<\/p>\n
Zun\u00e4chst stellte der Verfassungsgerichtshof fest, dass \u00dcbersichtsaufnahmen auch dann einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen, wenn die angefertigten Bilder weder aufgezeichnet werden (Rdnr.\u00a049) noch einzelne Versammlungsteilnehmer_innen identifizierbar sind (Rdnr.\u00a048). Zur Begr\u00fcndung f\u00fchrt der Verfassungsgerichtshof sehr sch\u00f6n aus:<\/p>\n
Es „kann nicht ausgeschlossen werden, dass auch eine Videobeobachtung durch eine blo\u00dfe \u00dcbersichtsperspektive ohne Aufzeichnung, zu der \u00a7 1 Abs. 3 VersammlG Bln erm\u00e4chtigt, einsch\u00fcchternde Wirkung auf Versammlungsteilnehmer entfalten und diese in ihrer Grundrechtsaus\u00fcbung beeinflussen oder sogar von ihr abhalten kann“. (Rdnr. 49)<\/i><\/p>\n
Hierbei folgt er ausdr\u00fccklich dem Bundesverfassungsgericht, das auch die innere Versammlungsfreiheit – also „den individuellen Entschluss, sein Grundrecht durch Teilnahme an der kollektiven \u00f6ffentlichen Meinungskundgabe in freier Selbstbestimmung wahrzunehmen“(1) – als gesch\u00fctzt ansieht. Trotz seiner treffenden Ausf\u00fchrungen kommt der Verfassungsgerichtshof zu dem Ergebnis, dass der Eingriff in die Versammlungsfreiheit „nicht als schwerwiegend“ (Rdnr.\u00a064) anzusehen sei. Zur Begr\u00fcndung f\u00fchrt er aus, dass die Auswirkungen auf die innere Versammlungsfreiheit nur potentiell vorhanden seien (Rdnr.\u00a065), „normativen Einschr\u00e4nkungen“ existierten und die Polizei bei der Umsetzung verschiedene eingriffsabmildernde Ma\u00dfnahmen treffe (Rdnr. 61).<\/p>\n
Die Annahme des Verfassungsgerichtshofs, die \u00dcbersichtaufnahmen h\u00e4tten nur potentiell Auswirkung auf die innere Versammlungsfreiheit, geht fehl. Zumindest aber resultiert daraus nicht die Geringf\u00fcgigkeit des Grundrechtseingriffs. Zun\u00e4chst einmal ist zwischen der Einsch\u00fcchterung und der Abschreckung von Versammlungsteilnehmer_innen zu unterscheiden. Beides stellt einen Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit dar. Eine Einsch\u00fcchterungswirkung d\u00fcrfte von \u00dcbersichtsaufnahmen mit ziemlicher Sicherheit ausgehen. Es ist kaum vorstellbar, dass staatliche Kameras die Versammlungsteilnehmer_innen, auf die sie gerichtet sind, v\u00f6llig unbeirrt lassen. Mit jeder Einschr\u00e4nkung der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Staatsferne von Versammlungen(2) ver\u00e4ndern sich Charakter und Atmosph\u00e4re einer Versammlung. Eine Verunsicherung und Einsch\u00fcchterung der Versammlungsteilnehmer_innen geht damit einher, i. d. R. auch eine Verhaltens\u00e4nderung. F\u00fcr eine solche Wirkung spricht auch, dass Kameras im Gefahrenabwehrrecht regelm\u00e4\u00dfig bewusst dazu eingesetzt werden, um Personen einzusch\u00fcchtern oder zu einer Verhaltens\u00e4nderung zu veranlassen.(3)<\/p>\n
Soweit es um die Abschreckung geht, kann nicht sicher vorhergesagt werden, ob \u00dcbersichtsaufnahmen Menschen im Einzelfall ganz von der Teilnahme an einer Versammlung abschrecken werden. Bei der Frage der Eingriffsintensit\u00e4t ist aber allein schon eine solche M\u00f6glichkeit von enormer Bedeutung. Soweit der Verfassungsgerichtshof der Ansicht ist, die nur potentielle Abschreckung von Menschen von der Teilnahme an einer Versammlung sei ein geringer Eingriff in die Versammlungsfreiheit, verkennt er dabei massiv das Ausma\u00df eines solchen Eingriffs. W\u00fcrden Einzelne tats\u00e4chlich, wie zu bef\u00fcrchten ist, von der Teilnahme an Versammlungen abgeschreckt, w\u00e4re ihre Versammlungsfreiheit auf ein Minimum reduziert. Nicht nur f\u00fcr die Betroffenen, sondern auch f\u00fcr eine demokratische Gesellschaft, f\u00fcr die die kollektive \u00f6ffentliche Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung ist,(4) w\u00e4re eine solche Auswirkung enorm einschneidend. Daher ist allein die objektive M\u00f6glichkeit einer Abschreckung \u00e4u\u00dferst bedenklich.
Soweit der Verfassungsgerichtshof f\u00fcr seine Einsch\u00e4tzung eines eher geringen Grundrechtseingriffs auf die normativen Einschr\u00e4nkungen verweist, kann auch dies nicht \u00fcberzeugen. Denn weder, dass Videobilder nur angefertigt werden d\u00fcrfen, wenn sie bei gro\u00dfen und un\u00fcbersichtlichen Versammlungen f\u00fcr die Lenkung und Leitung erforderlich sind, noch dass die Aufzeichnung und Identifiziert von Versammlungsteilnehmer_innen verboten ist, machen den Eingriff harmlos. Auch die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Ma\u00dfnahme schl\u00e4gt nicht ins Gewicht (Rdnr.\u00a062 ff.).<\/p>\n
Die Tatsache, dass \u00dcbersichtsaufnahmen nur bei gro\u00dfen und un\u00fcbersichtlichen Versammlungen erlaubt sind, wenn sie zur Lenkung und Leitung erforderlich sind, macht den Grundrechtseingriff nicht wenig intensiv. Im Gegenteil: Gerade diese Voraussetzung macht die Erm\u00e4chtigungsgrundlage bedenklich, weil die Eingriffsschwelle \u00e4u\u00dferst niedrig ist. Vor der Einf\u00fchrung des Gesetzes durfte die Polizei Kamerabilder nur nach \u00a7\u00a019 a VersammlG anfertigen, d.h. wenn eine „erhebliche Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit und Ordnung“ gegeben war. Ma\u00dfnahmen nach \u00a7\u00a019 a VersammlG d\u00fcrfen und durften sich nicht gegen die Versammlung als solche richten, sondern nur gegen den oder die einzelnen St\u00f6rer. Dritte mit zu filmen ist nur ausnahmsweise erlaubt, wenn dies unvermeidbar ist. Bei \u00dcbersichtsaufnahmen, die die gesamte Versammlung erfassen, sind hingegen keinerlei Anhaltspunkte f\u00fcr eine konkrete Gefahr erforderlich. Damit d\u00fcrfen Kameras nun zus\u00e4tzlich auch weit im Vorfeld einer konkreten Gefahrenlage eingesetzt werden. Hinzu kommt, dass die Einsch\u00e4tzung, wann die gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind, wohl dem freien Belieben der Polizei unterliegen. Der polizeilichen Feststellung, dass eine Versammlungslage f\u00fcr sie un\u00fcbersichtlich und die Videoaufnahmen f\u00fcr die Lenkung und Leitung erforderlich gewesen seien, wird kaum ein Verwaltungsgericht widersprechen.<\/p>\n
Dass die Bildspeicherung und Identifizierung der Versammlungsteilnehmer_innen verboten sind, kann den Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit schwer abmildern. Denn im Hinblick auf die Abschreckungs- und Einsch\u00fcchterungswirkung macht es keinen Unterschied, ob die\/der Einzelne identifizierbar ist oder nicht, solange sie\/er keine Kenntnis von der Art der Aufnahme hat.(5) Bei der Frage des Grundrechtseingriffs hat der Verfassungsgerichtshof selbst ausgef\u00fchrt: „Der einzelne Versammlungsteilnehmer kann regelm\u00e4\u00dfig oder h\u00e4ufig aus seiner Perspektive nicht –bzw. allenfalls nach einer entsprechenden Information durch die Polizei oder die Versammlungsleitung – erkennen, ob ihn eine Kamera identifizierend aufnimmt und ob die Aufnahme aufgezeichnet wird.“ (Rdnr.\u00a049) Bei der Bewertung der Eingriffsintensit\u00e4t hat der Verfassungsgerichtshof diese \u00dcberlegung f\u00e4lschlicher Weise au\u00dfen vor gelassen. An Transparenz f\u00fcr den Versammlungsteilnehmer_innen fehlt es insbesondere, wenn filmende Polizist_ innen zwischen den Erm\u00e4chtigungsgrundlagen wechseln, das hei\u00dft einmal zoomen und speichern, und ein anderes mal nicht. Der Verfassungsgerichtshof hat darauf verwiesen, dass die Polizei ihren Ausf\u00fchrungen in der m\u00fcndlichen Verhandlung zufolge f\u00fcr \u00dcbersichtsaufnahmen und individualisierende Aufnahmen bisher getrenntes Personal und unterschiedliche Technik eingesetzt hat (Rdnr.\u00a063). Allerdings ist dies f\u00fcr die Frage der Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit der Regelung irrelevant, denn die Regelung selbst schreibt eine Trennung nicht vor. „[M]a\u00dfgebend f\u00fcr die Auslegung einer Gesetzesvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt.“(6) Der Polizei ist es daher unbenommen, ihre Praxis jederzeit zu \u00e4ndern.
Auch das letzte Argument des Verfassungsgerichtshofs kann nicht \u00fcberzeugen, denn auch die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Ma\u00dfnahme f\u00fchrt nicht zur Geringf\u00fcgigkeit des Grundrechtseingriffs. Zwar gilt der Grundsatz, dass offene Datenerhebungen gegen\u00fcber heimlichen von geringerer Intensit\u00e4t sind.(7) Auf diesen Grundsatz kann der Verfassungsgerichtshof in diesem Fall aber nicht verweisen (Rdnr.\u00a063). Offen erfolgt eine Datenerhebung nach der herk\u00f6mmlichen Definition immer dann, wenn sie f\u00fcr die Betroffenen erkennbar ist.(8)
Der Verfassungsgerichtshof selbst hat aber ausgef\u00fchrt, dass „aus tats\u00e4chlichen Gr\u00fcnden die Erkennbarkeit f\u00fcr jeden einzelnen Teilnehmer nicht zu jedem Zeitpunkt gew\u00e4hrleistet werden kann“ (Rdnr.\u00a063). Gr\u00fcnde hierf\u00fcr sind der notwendig erh\u00f6hte Standort der Kameras und die gro\u00dfe Anzahl von Menschen, die gefilmt werden. M\u00f6glich w\u00e4ren allenfalls eine besonders auff\u00e4llige Art und Weise der Bildanfertigung oder st\u00e4ndige und besonders plakative Hinweise. Da diese aber die Gefahr von Einsch\u00fcchterungseffekten noch erh\u00f6hen w\u00fcrden, m\u00fcsse – so der Verfassungsgerichtshof – im Fall der \u00dcbersichtsaufnahmen die Erkennbarkeit eben nicht f\u00fcr jede_n einzelne_n Teilnehmer_in zu jedem Zeitpunkt gew\u00e4hrleistet sein (ebd.).<\/p>\n
Im Ergebnis hat der Verfassungsgerichtshof f\u00fcr die \u00dcbersichtsaufnahmen im Versammlungsrecht damit einen neuen Offenheitsbegriff geschaffen, bei dem die Anforderungen an das Kriterium der Wahrnehmbarkeit deutlich abgesenkt sind. Abgestellt wird nicht mehr auf die\/den einzelne_n Versammlungsteilnehmer_in, sondern auf die Versammlung als Ganzes. Zum Schutz vor zus\u00e4tzlichen Einsch\u00fcchterungen von Versammlungsteilnehmer_innen ist dies sinnvoll. Allerdings kann der Verfassungsgerichtshof bei der Frage der Intensit\u00e4t des Grundrechtseingriffs nun aber nicht einfach auf die Offenheit der Ma\u00dfnahme verweisen. Denn die Frage der Intensit\u00e4t des Grundrechtseingriffs muss sich – wie sonst die Abgrenzung zwischen der offenen und der verdeckten Datenerhebung – auch hier daran orientieren, ob die Anfertigung der \u00dcbersichtsaufnahmen f\u00fcr die\/den Einzelnen erkennbar gewesen ist. Hier kann nicht auf die Versammlungsteilnehmer_innen als Ganzes abgestellt werden, denn nicht die Versammlung als solche, sondern jede_r einzelne Teilnehmer_in steht unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit. Die offene Datenerhebung gilt allgemein deshalb als weniger intensiv, weil Betroffene, wenn sie von der Datenerhebung wissen, durch ihr Verhalten Einfluss auf die erhobenen Daten nehmen k\u00f6nnen und die M\u00f6glichkeit haben, alsbald Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.(9) Diese M\u00f6glichkeiten fehlen aber f\u00fcr jene Versammlungsteilnehmer_innen, die aufgrund ihres Standortes innerhalb der Versammlung, die an sich offen angefertigten \u00dcbersichtsaufnahmen nicht erkennen k\u00f6nnen. Zumindest f\u00fcr sie d\u00fcrfte es sich mithin um einen schwerwiegenden Eingriff handeln.
Aber auch insgesamt f\u00fchrt die begrenzte Erkennbarkeit von \u00dcbersichtsaufnahmen dazu, dass der Eingriff als schwerwiegender Eingriff einzustufen ist. Verdeckte Videoaufnahmen gelten gerade deshalb als intensiver Grundrechtseingriff, weil Menschen nicht mehr wissen k\u00f6nnen, ob sie gefilmt werden oder nicht und daher stets damit rechnen m\u00fcssen.(10) Dies trifft auch auf \u00dcbersichtsaufnahmen zu. Versammlungsteilnehmer_innen k\u00f6nnen nicht wissen, ob sie die Kameras aus ihrer Position einfach nur nicht erkennen k\u00f6nnen oder ob tats\u00e4chlich keine \u00dcbersichtsaufnahmen angefertigt werden. Wegen der dadurch erzeugten Unsicherheit und der Tatsache, dass \u00dcbersichtsaufnahmen zumindest f\u00fcr einen Teil der Versammlungsteilnehmer_innen einen verdeckten Grundrechtseingriff darstellen, bei dem nicht einmal eine nachtr\u00e4gliche Information gew\u00e4hrleistet ist, k\u00f6nnen die \u00dcbersichtsaufnahmen trotz der gesetzlich vorgeschriebenen (und nun im Sinne des Verfassungsgerichtshofs zu verstehenden) Offenheit keinen Grundrechtseingriff von geringer Intensit\u00e4t darstellen. Auch die im Gesetz vorgeschriebene In-Kenntnis-Setzung der Versammlungsleitung – die nach dem Verfassungsgerichtshof zur Offenheit der Ma\u00dfnahme beitrage (Rdnr.\u00a063) – kann daran nichts \u00e4ndern. Denn zum einen ist die Versammlungsleitung, wie der Verfassungsgerichtshof selbst einr\u00e4umt, nicht zur laufenden Weitergabe der Informationen verpflichtet. Es ist nicht Aufgabe der Versammlungsleitung polizeiliche Ma\u00dfnahmen transparent zu machen. Zum anderen ist die Versammlungsleitung schon rein praktisch nicht in der Lage, jede_n einzelne_n Versammlungsteilnehmer_in zu informieren.<\/p>\n
Den – wie aufgezeigt – durchaus intensiven Eingriff in die Versammlungsfreiheit h\u00e4lt der Verfassungsgerichthof auch f\u00fcr erforderlich. Ob ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des mit den \u00dcbersichtsaufnahmen verfolgten Zwecks vorhanden sei, wollte er allerdings nicht beantworten. Denn bei der richtigerweise aufgeworfenen Frage, ob die in der Vergangenheit von der Polizei praktizierte m\u00fcndliche \u00dcbermittlung von Lagebildern durch Beamt_innen vor Ort nicht als milderes Mittel ebenso zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes geeignet sei wie \u00dcbersichtsaufnahmen, zieht sich der Verfassungsgerichtshof auf den Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgeber zur\u00fcck (Rdnr.\u00a048f.). Damit folgt das Gericht einer g\u00e4ngigen Praxis der deutschen Verfassungsgerichte, unterschreitet aber zugleich seine Kompetenz und kommt seiner Pflicht zur Kontrolle des Gesetzgebers nicht mehr hinreichend nach. Es ist zwar anerkannt, dass dem Gesetzgeber bei der Bewertung und Auswahl der f\u00fcr ein beabsichtigtes Ziel in Erw\u00e4gung zu ziehenden Ma\u00dfnahmen ein weiter Ermessensspielraum zusteht.(11) Das setzt aber nat\u00fcrlich voraus, dass der Gesetzeber ein solches Ermessen auch ausge\u00fcbt hat.
Dies ist ganz offensichtlich nicht der Fall. Die Berliner Polizei musste sich, nachdem ihr das Verwaltungsgericht die bereits fr\u00fcher praktizierten \u00dcbersichtsaufnahmen mangels Rechtsgrundlage verboten hatte,(12) zwei Jahre lang mit der m\u00fcndlichen \u00dcbermittlung von Lagebildern behelfen. W\u00e4hrend des gesamten Gesetzgebungsverfahrens wurde nicht einmal vorgetragen, dass die Polizei in dieser Zeit Schwierigkeiten bei der Lenkung und Leitung ihres Einsatzes gehabt h\u00e4tte. Auch die Polizei in anderen Bundesl\u00e4ndern muss ohne \u00dcbersichtsaufnahmen auskommen. Dennoch wurde weder im Gesetzentwurf noch gegen\u00fcber dem Gericht dargelegt, warum abweichend zur Praxis in der Vergangenheit und in anderen Bundesl\u00e4ndern jetzt \u00dcbersichtsaufnahmen f\u00fcr die Lenkung und Leitung ben\u00f6tigt werden.
Vor diesem Hintergrund h\u00e4tte sich der Verfassungsgerichtshof nicht einfach auf den Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers berufen d\u00fcrfen. Er h\u00e4tte verlangen m\u00fcssen, dass der Gesetzgeber die Erforderlichkeit des Grundrechtseingriffs nicht nur behauptet, sondern die F\u00e4lle, in denen \u00dcbersichtaufnahmen in der Vergangenheit notwendig gewesen w\u00e4ren, benennt bzw. begr\u00fcndet, warum solche Aufnahmen abweichend von der bisherigen Praxis k\u00fcnftig notwendig sind. Wird jedoch wie hier nicht einmal die Darlegung der Erforderlichkeit verlangt, dann ger\u00e4t der Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers zum Freischein f\u00fcr Grundrechtseingriffe und die Erforderlichkeitspr\u00fcfung zur leeren H\u00fclse.<\/p>\n
Mindestens ebenso unbefriedigend ist die vom Verfassungsgerichtshof vorgenommene Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspr\u00fcfung. Sie ist gepr\u00e4gt von Fehleinsch\u00e4tzungen und Ungenauigkeiten. W\u00e4hrend der Verfassungsgerichtshof auf der einen Seite Grundrechtseingriffe in die innere Versammlungsfreiheit marginalisiert (s.o.), \u00fcberh\u00f6ht er auf der anderen Seite das durch die \u00dcbersichtsaufnahmen gesch\u00fctzte Allgemeininteresse, wenn er diesem ein hohes Gewicht beimisst. Zu dieser Wertung kommt er, weil er bei seiner Pr\u00fcfung deutlich zu sehr an der Oberfl\u00e4che bleibt. So sch\u00e4tzt er das betroffene Allgemeininteresse allein deshalb als gewichtig ein, weil es hierbei um den Schutz der \u00f6ffentlichen Sicherheit und Ordnung vor m\u00f6glichen, von einer Versammlung ausgehenden Gefahren und um die Wahrung des \u00f6ffentlichen Friedens ginge (Rdnr.\u00a061). Damit macht er den Schutz der \u00f6ffentlichen Sicherheit und Ordnung zum Schlagwort f\u00fcr die Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs, umgeht aber eine Pr\u00fcfung im Detail. Denn warum diesen Rechtsg\u00fctern ein hohes Gewicht zukommt, begr\u00fcndet er nicht.<\/p>\n
Zun\u00e4chst einmal ist festzuhalten, dass \u00dcbersichtsaufnahmen, wie sich bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt, prim\u00e4r die erfolgreiche „Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes“ bezwecken. Inwieweit \u00dcbersichtsaufnahmen dem Schutz der \u00f6ffentlichen Ordnung und der Wahrung des \u00f6ffentlichen Friedens dienen, wird vom Verfassungsgerichtshof weder begr\u00fcndet noch ist dies in irgendeiner Weise nachvollziehbar. Der Schutz der \u00f6ffentlichen Sicherheit wird immerhin mittelbar angestrebt, da letztlich der Polizeieinsatz dem Schutz von Leben, Gesundheit und Eigentum von Versammlungsteilnehmer_innen und Dritten dient. Allerdings wiegt, anders als der Verfassungsgerichtshof meint, die \u00f6ffentliche Sicherheit nicht per se schwer, sondern es kommt auf die jeweiligen Umst\u00e4nde im Einzelfall an. Bei der Pr\u00fcfung der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit ist stets zu ermittelt, welche konkreten Nachteile drohen und wie gro\u00df die Intensit\u00e4t der Gef\u00e4hrdung ist.(13) Ersteres ist im Versammlungsrecht von besonderer Bedeutung, weil seit dem Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts gilt, dass Eingriffe in die Versammlungsfreiheit nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsg\u00fcter m\u00f6glich sind.(14) Entscheidend ist aber Letzteres. Zwar dienen \u00dcbersichtsaufnahmen mit dem mittelbar verfolgten Zweck des Schutzes von Leben und Gesundheit durchaus gleichwertigen Rechtsg\u00fctern, die Intensit\u00e4t der Gef\u00e4hrdung dieser Rechtsg\u00fcter ist aber \u00e4u\u00dferst gering. Sp\u00e4testens hier h\u00e4tte der Verfassungsgerichtshof ber\u00fccksichtigen m\u00fcssen, dass es der Berliner Polizei zwei Jahre lang m\u00f6glich war (und der Polizei in anderen Bundesl\u00e4ndern weiterhin m\u00f6glich ist), ihren Einsatz ohne \u00dcbersichtsaufnahmen zu bew\u00e4ltigen. Selbst wenn man – wie der Verfassungsgerichtshof – \u00dcbersichtsaufnahmen f\u00fcr erforderlich h\u00e4lt, ist es offensichtlich, dass die Gefahren, die den Schutzg\u00fctern Leben und Gesundheit bei Nichtanwendung drohen, verschwindend gering sind. Im Vordergrund steht hier daher ganz offensichtlich die Erleichterung der Polizeiarbeit. Dies ist zwar ein legitimes Interesse. Es kann und darf aber in einem demokratischen Rechtsstaat das Interesse der Allgemeinheit, frei und uneingesch\u00fcchtert zu demonstrieren, nicht \u00fcberwiegen.<\/p>\n
So unbefriedigend das Urteil des Verfassungsgerichtshofs auch ist, zumindest k\u00fcnftig k\u00f6nnten gesetzliche Einschr\u00e4nkungen der Erm\u00e4chtigungsgrundlage erforderlich werden. Der Verfassungsgerichtshof hat deutlich gemacht, dass er dem Gesetzgeber aufgrund der geringen Erfahrungen mit den \u00dcbersichtsaufnahmen enorme Freiheit bei der Ausgestaltung der Norm gelassen habe. Der Gesetzgeber sei im Gegenzug jedoch verpflichtet, die Anwendung der \u00dcbersichtsaufnahmen sorgf\u00e4ltig im Auge zu behalten. Insbesondere m\u00fcsse er alle organisatorischen und technischen M\u00f6glichkeiten, die zu einer grundrechtsschonenden Anwendung der \u00dcbersichtsaufnahmen beitragen pr\u00fcfen und beobachten.(15) Auf der Grundlage k\u00fcnftiger Erfahrungen mit der Anwendung der Ma\u00dfnahme k\u00f6nne sich dann eine Nachbesserungspflicht f\u00fcr den Gesetzgeber ergeben, der die grundrechtsschonende Anwendung der \u00dcbersichtsaufnahmen zu gew\u00e4hrleisten habe.<\/p>\n
Dieser Evaluationsauftrag \u00e4ndert zwar nichts daran, dass \u00dcbersichtsaufnahmen auch k\u00fcnftig grunds\u00e4tzlich zul\u00e4ssig bleiben. Zumindest k\u00f6nnten aber die Voraussetzungen f\u00fcr deren Anwendung enger werden. Sollte der Gesetzgeber einer sich ergebenden Nachbesserungspflicht nicht nachkommen, k\u00f6nnte sich im \u00dcbrigen allein daraus die Verfassungswidrigkeit der Norm ergeben. Denn in einem Urteil vom 14. Januar 2014 – auf das der Verfassungsgerichtshof hier verweist – hat er ausgef\u00fchrt: „Anlass zur verfassungsrechtlichen Beanstandung besteht insoweit, wenn der Normgeber eine sp\u00e4tere \u00dcberpr\u00fcfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials f\u00fcr eine sachgerechte L\u00f6sung unterl\u00e4sst.“ (16)<\/p>\n
Wegweiser des Verfassungsgerichtshofs und <\/b>praktische Folgen des Urteils <\/b><\/p>\n
Was bedeutet das Urteil nun f\u00fcr die Praxis? Grunds\u00e4tzlich bleibt es dabei: Die Polizei darf \u00dcbersichtsaufnahmen bei gro\u00dfen und un\u00fcbersichtlichen Demonstrationen anfertigen. Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof einige Wegweiser f\u00fcr die Anwendung des \u00a7 1 Absatz 3 VersammlG BLN aufgestellt.<\/p>\n
Dazu geh\u00f6rt insbesondere die Frage, zu welcher Art von Aufnahmen \u00a7 1 Absatz 3 VersammlG BLN eigentlich erm\u00e4chtigt. Der Verfassungsgerichtshof definiert in seinem Urteil, was \u00dcbersichtsaufnahmen sind. Nach dem Verfassungsgerichtshof fallen darunter Kameraaufnahmen, die nur „auf die Herstellung einer \u00dcbersicht, d.h. der einen gro\u00dfr\u00e4umigen \u00dcberblick vermittelnden Erfassung der Versammlung insgesamt oder eines wesentlichen Teils von ihr, gerichtet“ (Rdnr.\u00a053) sind. Die Aufnahme m\u00fcsse „die Versammlung oder einen wesentlichen, hinreichend gro\u00dfen Ausschnitt so abbilden, dass einzelne Teilnehmer nicht identifizierbar sind“ (ebd.). Aufgrund dieser Definition steht in Frage, ob die Verwendung sogenannter Video-Wagen f\u00fcr die Erstellung der \u00dcbersichtsaufnahmen weiterhin zul\u00e4ssig ist.(17) Bei den bisher h\u00e4ufig f\u00fcr \u00dcbersichtsaufnahmen verwendeten Video-Wagen werden die Kamerabilder von einem hydraulischen Mast auf dem Dach des Fahrzeuges angefertigt. Doch beim Filmen vom Dach eines Video-Wagens befindet sich die Kamera allenfalls 3 bis maximal 5 Meter \u00fcber dem Boden. Sie filmt damit nicht, wie vom Verfassungsgerichtshof gefordert, einen wesentlichen Teil, sondern nur einen kleinen Ausschnitt der Versammlung. Aus einer so geringen H\u00f6he sind zudem die Versammlungsteilnehmer_innen noch gut erkenn- und identifizierbar. Auf dieses Problem wurde der Gesetzgeber bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hingewiesen.(18) Er war aber davon ausgegangen, dass auch von einem Video-Wagen aus Personen nur so klein abgebildet werden, dass „eine pers\u00f6nliche Erkennbarkeit und Identifizierung in aller Regel ausgeschlossen ist“. (19) Aus der Definition des Verfassungsgerichtshofs ergibt sich aber, dass die Identifizierbarkeit absolut ausgeschlossen sein muss; die Nichtidentifizierbarkeit im Regelfall gen\u00fcgt nicht. Bleibt abzuwarten, ob die Verwaltungsgerichte dieser Vorgabe folgen. Wenn ja, dann m\u00fcsste die Polizei ihre \u00dcbersichtsaufnahmen von einem h\u00f6heren Standort aus anfertigen.<\/p>\n
Aber auch dabei d\u00fcrfte sie Schwierigkeiten haben, denn hierbei hat sie wiederum die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Anfertigung von \u00dcbersichtsaufnahmen zu beachten. Trotz des nun vom Verfassungsgerichtshof neu kreierten Offenheitsbegriffs (s.o.), wird es f\u00fcr die Polizei nicht einfach werden, das notwendige Ma\u00df an Offenheit zu gew\u00e4hrleisten. Zwar muss die Ma\u00dfnahme nach dem neuen Begriff nicht f\u00fcr jede_n Versammlungsteilnehmer_in jederzeit erkennbar sein. Allerdings m\u00fcsse – so der Verfassungsgerichtshof – die Polizei bei der Auswahl des Standortes grunds\u00e4tzlich auf die Wahrnehmbarkeit achten ( Rdnr.\u00a063). Damit d\u00fcrften \u00dcbersichtsaufnahmen durch Drohnen oder aus Hubschraubern heraus unzul\u00e4ssig sein. Letzteres wollte der Gesetzgeber ausdr\u00fccklich durch das Gesetz erfassen.(20) Ebenso problematisch d\u00fcrften Aufnahmen von Hausd\u00e4chern werden, denn f\u00fcr jene kann kaum gew\u00e4hrleistet werden, dass sie zumindest f\u00fcr einen Teil der Versammlungsteilnehmer_innen wahrnehmbar sind. Selbst wenn die Kamera auf dem Hausdach f\u00fcr (einzelne) Demonstrierende sichtbar sein sollten, ist folgendes zu beachten: F\u00fcr eine offene Video\u00fcberwachung gilt, dass f\u00fcr die Betroffenen nicht nur die Kameras erkennbar sein m\u00fcssen, sondern auch der Umstand, dass es sich dabei um eine polizeiliche Ma\u00dfnahme handelt.(21) Der Offenheitsbegriff des \u00a7 1 Absatz 3 VersammlG BLN schreibt auch nichts anderes vor. Daher stellt sich wie bereits im Gesetzgebungsverfahren(22) die Frage, wie die Offenheit in der Praxis gew\u00e4hrleistet werden soll. Allein die Tatsache, dass eine Versammlung von einem Hausdach aus gefilmt wird, l\u00e4sst noch nicht den Schluss zu, dass es sich hierbei um eine polizeiliche Kamera handelt. Ebenso gut k\u00f6nnte es sich um Aufnahmen der Presse oder der Veranstalter_innen handeln, die Bilder von der Versammlung anfertigen. Wenn die Verwaltungsgerichte die Anforderungen an die erforderliche Offenheit der \u00dcbersichtsaufnahmen nicht noch weiter absenken, bleibt f\u00fcr die neue Befugnis rechtlich gesehen nur ein geringer Anwendungsspielraum.<\/p>\n
Letztendlich h\u00e4ngt die Frage, wie einschneidend sich die \u00dcbersichtsaufnahmen auf die Versammlungsfreiheit in Berlin tats\u00e4chlich auswirken werden, nicht zuletzt davon ab, wie die Polizei mit der neuen Erm\u00e4chtigungsgrundlage verfahren wird. Der Verfassungsgerichtshof hat ihr unter Berufung auf den Brokdorf-Beschluss aufgegeben, alle organisatorischen und technischen M\u00f6glichkeiten zur grundrechtsschonenden Anwendung der Erm\u00e4chtigungsgrundlage auszusch\u00f6pfen (Rdnr.\u00a063). Im Brokdorf-Beschluss hatte das BVerfG deutlich gemacht, dass die Polizei durch die Organisation und Verfahrensgestaltung ihres Einsatzes zur Effektuierung der Versammlungsfreiheit beitragen kann und muss. Hierbei d\u00fcrfe sie nicht ohne zureichenden Grund hinter bew\u00e4hrten Erfahrungen zur\u00fcckbleiben. Zugleich m\u00fcsse sie alternative Organisations- und Verfahrensweisen nicht nur in Erw\u00e4gung ziehen, sondern auch tats\u00e4chlich erproben. Insofern trifft sie die Pflicht zur kontinuierlichen Weiterentwicklung grundrechtsschonender Anwendungsm\u00f6glichkeiten.(23) Daher wird sich die Polizei nun insbesondere Gedanken machen m\u00fcssen, wie sie die Offenheit der \u00dcbersichtsaufnahmen gew\u00e4hrleistet und gleichzeitig die Abschreckungswirkung der Kameras minimieren kann. Dies d\u00fcrfte kein einfaches, wenn nicht gar ein unm\u00f6gliches Unterfangen werden. Nicht zuletzt deshalb ergibt sich eine weitere Verpflichtung f\u00fcr die Berliner Polizei: n\u00e4mlich die Pflicht, Methoden anzuwenden und zu erproben (soweit die Polizei meint, bisher nicht \u00fcber solche zu verf\u00fcgen), die ihr die Lenkung und Leitung ohne \u00dcbersichtsaufnahmen erm\u00f6glichen.<\/p>\n
ANJA HEINRICH Jahrgang 1984, studierte Rechtswissenschaften in Potsdam und befindet sich derzeit im Referendariat. Sie ist Mitglied des Bundesvorstandes der Humanistischen Union und bearbeitet dort u.a. das Ressort Versammlungsrecht. <\/i><\/p>\n
Anmerkungen:<\/p>\n
* VerfGH Berlin v. 11. April 2014 – VerfGH 129\/13. Alle weiteren Randnummern beziehen sich auf diese Entscheidung.<\/p>\n
(1) Rdnr. 48, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss v. 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492\/08 – BVerfG 122, 342, 369.<\/p>\n
(2) BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – BVerfGE 69, 315, 349.<\/p>\n
(3) Petri in Lisken\/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 199; Neskovic\/Uhlig, NVwZ 2014, 335, 338.<\/p>\n
(4) BVerfGE 65, 1, 43.<\/p>\n
(5) Neskovic\/Uhlig, NVwZ 2014, 335, 337f.; a.A. BVerfG in seinem Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492\/08, Rdnr. 135.<\/p>\n
(6) BVerfG 1, 299, 312.<\/p>\n
(7) Petri in Lisken\/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 165.<\/p>\n
(8) Petri in Lisken\/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 165.<\/p>\n
(9) Petri in Lisken\/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 165 und 198.<\/p>\n
(10) Koranyi\/Singelnstein, NJW 2011, 124, 127.<\/p>\n
(11) BVerfGE 102, 197, 218.<\/p>\n
(12) VG Berlin v. 5. Juli 2010 – VG 1 K 905.09.<\/p>\n
(13) BVerfG 113, 63, 84.<\/p>\n
(14) BVerfG 69, 315, 353.<\/p>\n
(15) Rdnr. 63, unter Hinweis auf VerfGH Berlin, Beschluss v. 15. Januar 2014 – VerfGH 109\/13 Rdnr. 37.<\/p>\n
(16) VerfGH 109\/13 Rdnr. 37<\/p>\n
(17) Der Gesetzgeber ging ausdr\u00fccklich davon aus, dass die Video-Wagen vom Gesetz erfasst sind, s. Berliner Abgeordnetenhaus, Drs. 17\/0642, S. 1 und 6.<\/p>\n
(18) Arzt, Stellungnahme zur Sitzung des Innenausschusses des AGH Berlin am 4. M\u00e4rz 2013, S. 13.<\/p>\n
(19) Berliner Abgeordnetenhaus, Drs. 17\/0642, S. 6.<\/p>\n
(20) Berliner Abgeordnetenhaus, Drs. 17\/0642, S. 6.<\/p>\n
(21) Koranyi\/Singelnstein, NJW 2011, 124, 127.<\/p>\n
(22) Arzt, Stellungnahme zur Sitzung des Innenausschusses des AGH Berlin am 4. M\u00e4rz 2013, S. 18f.<\/p>\n
(23) BVerfG 69, 315, 355 f.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[63],"tags":[733,670,667],"autoren":[201],"publikationen":[1083],"class_list":["post-11612","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","category-videoueberwachung","tag-datenschutz-videoueberwachung","tag-versammlungsfreiheit","tag-vorgaenge-artikel","autoren-anja-heinrich","publikationen-1083"],"acf":[],"yoast_head":"\n