Demokratie in Mehrebenensystemen f\u00f6deraler und transnationaler Politik;<\/p>\n
aus: vorg\u00e4nge Nr. 190, Heft 2\/2010, S. 64-72<\/p>\n
Der Staat kehrt zur\u00fcck, aber die Demokratie leidet. So kann man die Folgen der j\u00fcngsten Finanzmarktkrise auf einen knappen Nenner bringen. Regierungen westlicher Staaten k\u00f6nnen durch koordiniertes Handeln in wirtschaftliche Abl\u00e4ufe eingreifen, selbst wenn diese Staatengrenzen \u00fcberschreiten. Aber sie scheinen in ihrem Handeln weniger dem Willen der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger zu folgen als vielmehr den Zw\u00e4ngen der Krisen und der Dynamik internationaler Verhandlungen. Entscheidungen werden als alternativlos pr\u00e4sentiert und von Parlamenten unter Zeitdruck ratifiziert. Kritische Diskussionen in Parteien und Verb\u00e4nden bleiben dann folgenlos. Wenn kurzfristig keine Entscheidungen getroffen werden, stilisieren Medien Politik als Dauerstreit, ohne den W\u00e4hlerinnen und W\u00e4hlern zu vermitteln, wer wof\u00fcr verantwortlich ist. Nicht nur die globalen M\u00e4rkte, sondern auch Politik erscheint so komplex geworden zu sein, dass demokratische Willensbildungs- und Kontrollverfahren nicht mehr funktionieren k\u00f6nnen.<\/p>\n
Die j\u00fcngste Finanzkrise hat nur ein strukturelles Problem der Demokratie versch\u00e4rft und dadurch augenf\u00e4llig gemacht, dessen Ursachen im gesellschaftlichen Wandel und in der Entwicklung von Mehrebenensystemen der Politik liegen. Diese Ver\u00e4nderung beobachten wir schon seit L\u00e4ngerem, und Komplexit\u00e4t der Politik ist alles andere als ein neues Thema. Schon vor etwa 40 Jahren entfaltete sich in der deutschen Sozialwissenschaft eine Kontroverse um diese Problematik (Luhmann 1969; Naschold 1972; Scharpf 1970). Seinerzeit schon erkannte man, dass Regieren ein hohes Ma\u00df an Fachwissen und Urteilsf\u00e4higkeit sowie die Ber\u00fccksichtigung vieler Interessen erfordert, weshalb Anspr\u00fcche auf umfassende B\u00fcrgerbeteiligung die Entscheidungsf\u00e4higkeit beeintr\u00e4chtigen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Ohne Zweifel kann Demokratie durch Komplexit\u00e4t gef\u00e4hrdet werden. Allerdings bietet nur ein demokratisches Regierungssystem die Chance, Politik so zu organisieren, dass die Komplexit\u00e4t von gesellschaftlichen Problemen und aus ihnen folgenden \u00f6ffentlichen Aufgaben in Verfahren bew\u00e4ltigt werden kann. Es kommt also darauf an, diese Qualit\u00e4t demokratischer Systeme zu begreifen, um sie dann durch geeignete Reformen zu verbessern. Viele Vorschl\u00e4ge zur Demokratiereform laufen dagegen auf eine Vereinfachung der politischen Strukturen und Prozesse hinaus. Sie stiften mehr Schaden als Nutzen. Statt einfacher Reformmodelle ben\u00f6tigen wir daher zun\u00e4chst eine Aufkl\u00e4rung der Demokratietheorie und – wie Michael Greven zu Recht betonte (Greven 1999: 221232) – eine entsprechende politische Bildung, um Demokratie zu stabilisieren und zu revitalisieren.<\/p>\n
Jede Demokratietheorie muss mit der Analyse der Herausforderungen und Probleme beginnen, die sich aus der Komplexit\u00e4t des Politischen ergeben. Gemeint ist damit die Differenzierung, Interdependenz und Dynamik gesellschaftlicher und politischer Strukturen. Als zunehmend komplex erweisen sich Entscheidungsgegenst\u00e4nde (policies), Konfliktstrukturen (politics) und Entscheidungsstrukturen (polity).<\/p>\n
Dass gesellschaftliche Probleme in der Moderne komplex geworden sind, muss nicht weiter begr\u00fcndet werden. In entwickelten Gesellschaften verf\u00fcgen Menschen \u00fcber vielf\u00e4ltige Optionen, ihre Ziele und Interessen zu verwirklichen, erzeugen durch ihr Handeln aber auch Folgen, die sie nicht einkalkulieren oder nicht intendieren. Die technologische Entwicklung hat zu beschleunigten Ver\u00e4nderungen gef\u00fchrt, wobei \u00f6konomische, \u00f6kologische oder politische Krisen rasche Umbr\u00fcche in weiten Teilen der Welt ausl\u00f6sen k\u00f6nnen. Politik muss Folgen des Klimawandels, des Wandels der Bev\u00f6lkerungsstruktur, von B\u00f6rsenspekulationen oder des internationalen Terrorismus bew\u00e4ltigen, die durch vielf\u00e4ltige, nur bedingt beherrschbare Faktoren verursacht sind. Wurde in den 1970er Jahren noch \u00fcber die Regierbarkeit in Staaten diskutiert, stellt sich heute das Problem der Regierbarkeit in globalen Zusammenh\u00e4ngen oder transnationalen Gesellschaften.<\/p>\n
Der beschleunigte gesellschaftliche Wandel wirkt sich auf die politische Strukturierung von Gesellschaften aus (Bartolini 2005). Duale Konfliktstrukturen, die im Zeitalter der Industrialisierung entstanden und sich verfestigten, haben sich inzwischen aufgel\u00f6st. Soziologen beobachten eine Individualisierung von Gesellschaften, in der Interessen instabil geworden sind und die Bereitschaft zur kollektiven Interessenvertretung abgenommen hat. Gleichzeitig haben sich Interessenverb\u00e4nde und Parteien ausdifferenziert, wobei sie mehrere \u00fcberlappende Konfliktlinien konstituieren. Wirtschaftliche und soziale Interessen lassen sich kaum mehr auf den Konflikt zwischen Arbeit und Kapital reduzieren. Hinzugekommen sind funktionsbezogene und territoriale Interessenkonflikte. Entsprechend hat sich die Zahl der Parteien in Parlamenten und der Organisationen, die an der politischen Willensbildung mitwirken, erh\u00f6ht.<\/p>\n
Komplexer geworden sind schlie\u00dflich die Entscheidungsstrukturen in Regierungssystemen. Eine Ursache daf\u00fcr liegt in der funktionalen Differenzierung von Regierungs- und Verwaltungsorganisationen, die angesichts der Interdependenzen zwischen Aufgabenfeldern mehr Koordination zwischen Funktionsbereichen erfordert. Dar\u00fcber hinaus m\u00fcssen immer mehr Entscheidungen zwischen Zust\u00e4ndigkeitsr\u00e4umen ausgehandelt werden, sei es innerhalb von territorial differenzierten Staaten oder zwischen Staaten.
Regieren \u00fcberschreitet die Grenzen etablierter staatlicher Institutionen und findet immer mehr in Mehrebenensystemen statt.<\/p>\n
F\u00fcr die Demokratie ergeben sich daraus drei zentrale Probleme: Erstens erzeugen politische Entscheidungen vielfach unintendierte Effekte oder sie l\u00f6sen Wirkungen aus, die nicht direkt auf Regierungshandeln zur\u00fcckgef\u00fchrt werden k\u00f6nnen. Unter diesen Bedingungen lassen sich gute und schlechte Politik nur schwerlich unterscheiden. Zweitens werden Entscheidungsverfahren f\u00fcr die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger zunehmend intransparent, weil viele Akteure mitwirken und Entscheidungen ausgehandelt werden, wobei regelm\u00e4\u00dfig Experten oder Vertreter organisierter Interessen involviert sind. Minister oder Verwaltungsbeamte, die f\u00fcr bestimmte Aufgabenbereiche zust\u00e4ndig sind, k\u00f6nnen wegen der Mitentscheidung anderer Akteure leicht Verantwortung f\u00fcr Politikergebnisse abw\u00e4lzen. Drittens k\u00f6nnen bei Entscheidungen, die \u00fcber Zust\u00e4ndigkeitsr\u00e4ume von Staaten oder regionalen bzw. lokalen Gebietsk\u00f6rperschaften hinauswirken, nicht alle Betroffenen mitwirken oder zust\u00e4ndige Regierungen zur Rechenschaft ziehen. Demokratische Selbstbestimmung des Volkes funktioniert nur noch begrenzt, wenn R\u00e4ume der Willensbildung, der Entscheidung und der Wirkung von Politik nicht kongruent sind.<\/p>\n
Die direkte Verantwortungs- und Kontrollbeziehung zwischen Amtsinhabern, die politische Entscheidungen treffen, und denen, die von Entscheidungen betroffen oder als B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger an ihnen beteiligt sind, ist also durch die Komplexit\u00e4t des Politischen gest\u00f6rt. Damit ist eine fundamentale Voraussetzung von Demokratie in Frage gestellt, die es erm\u00f6glicht, dass Regieren auf den Willen eines „demos“ zur\u00fcckgef\u00fchrt und somit legitimiert werden kann.<\/p>\n
Diese Probleme der Demokratie werden in Wissenschaft und Praxis schon seit l\u00e4ngerem diskutiert. Aufmerksamkeit erregen dabei vor allem Vorschl\u00e4ge, die darauf gerichtet sind, den gordischen Knoten der Problematik zu durchschneiden und Komplexit\u00e4t zu reduzieren. Solche Empfehlungen sind aber entweder nicht realisierbar, sie gehen an den eigentlichen Herausforderungen vorbei oder reduzieren im Endeffekt die Demokratiequalit\u00e4t.<\/p>\n
Angesichts der komplexen Entscheidungsprobleme sowie der transnationalen und sektoralen Verflechtung von Aufgaben pl\u00e4dieren manche Theoretiker f\u00fcr eine deliberative Demokratie (Dryzek 2002). Sie erhoffen sich von der Beteiligung m\u00f6glichst aller Betroffenen bzw. ihrer Vertreter sowie von Verhandlungen, die sich am Ideal eines herrschaftsfreien Diskurses orientieren, dass sowohl die Qualit\u00e4t von politischen Entscheidungen als auch ihre Akzeptanz zunehmen. Deliberation hat dabei den Vorteil, dass sie institutionelle und territoriale Grenzen \u00fcberschreiten kann. Bei komplexen Aufgaben, zumal wenn sie unter Zeitdruck und Unsicherheit bew\u00e4ltigt werden m\u00fcssen, stellt sich aber das Problem der Entscheidungsf\u00e4higkeit. Praktische Beispielsf\u00e4lle f\u00fcr deliberative Verfahren zeigen zudem, dass in ihnen in der Regel Experten dominieren, weil sie an Wissen und Argumentationsf\u00e4higkeit \u00fcberlegen sind. Deliberative Demokratie kann somit leicht in eine Herrschaft der Experten mutieren, die bekanntlich nie wie Platons Philosophenk\u00f6nige agieren, sondern besondere Interessen durchsetzen.<\/p>\n
Vertreter des Modells der partizipativen Demokratie (Barber 2008) kritisieren die Intransparenz von Strukturen und Verfahren der repr\u00e4sentativen Demokratie und ihre mangelnde Responsivit\u00e4t. Sie nehmen an, dass die demokratische Legitimit\u00e4t politischer Entscheidungen zunimmt, wenn B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger direkt beteiligt werden. Diese sollen entweder Entscheidungen initiieren, ihre Meinungen in Befragungen oder Versammlungen \u00e4u\u00dfern oder in Referenden Entscheidungen treffen k\u00f6nnen. So popul\u00e4r diese Vorschl\u00e4ge sind, so kritisch muss man ihre Realisierbarkeit und ihre Folgen untersuchen. Ihre Verfechter ignorieren, dass individuelle Interessen nicht einfach durch Meinungs\u00e4u\u00dferungen oder Wahlakte in legitime kollektive Entscheidungen transformiert werden k\u00f6nnen. Politik ben\u00f6tigt eine Agenda und Entscheidungsoptionen, auf die sich demokratische Partizipation bezieht, dadurch aber nicht erzeugt werden k\u00f6nnen. Zudem wird das Modell den angesprochenen Herausforderungen an Demokratie nicht gerecht, auch wenn es als Erg\u00e4nzung zu etablierten Verfahren der repr\u00e4sentativen Demokratie oder in lokalen Zusammenh\u00e4ngen n\u00fctzlich sein mag.<\/p>\n
Theoretiker und Praktiker, die f\u00fcr sich beanspruchen, den bisher dargestellten Vorschl\u00e4gen eine realistische Perspektive entgegenzusetzen, favorisieren Reformen, die die Komplexit\u00e4t von Entscheidungsstrukturen reduzieren. Dazu geh\u00f6ren Modelle der Mehrheitsdemokratie, welche die politische F\u00fchrung und die Entscheidungsf\u00e4higkeit in Regierungssystemen st\u00e4rken sollen (z.B. Arnim 2009). Dazu geh\u00f6ren aber auch Vorschl\u00e4ge, die auf eine Entflechtung von Ebenen zielen. Diese haben bekanntlich die j\u00fcngsten Diskussionen um die Verfassung der EU und die Reform des deutschen Bundesstaats gepr\u00e4gt. Erfahrungen mit j\u00fcngsten Reformbem\u00fchungen wecken jedoch Zweifel, ob es angesichts der Komplexit\u00e4t von Aufgaben praktikabel ist, die institutionelle Komplexit\u00e4t von Regierungssystemen zu reduzieren (Benz 2002). Abgesehen von der Paradoxie, dass realistische Theoretiker zu nicht realisierbaren Vorschl\u00e4gen tendieren, ist auch auf negative Folgen dieser Modelle hinzuweisen. Mehrheitsdemokratische Verfahren m\u00f6gen zwar Entscheidungen erleichtern und beschleunigen, aber sie eignen sich nicht, komplexe Konflikte pluralistischer Gesellschaften zu l\u00f6sen. Sie k\u00f6nnen, wie der britische Fall illustriert, eine Fragmentierung von Parteiensystemen nicht verhindern. Unter dieser Bedingung erzeugen sie keine klaren Regierungsmehrheiten und wirken kontraproduktiv. Kompetenzen zwischen Ebenen k\u00f6nnen zwar formal getrennt werden. Aber komplexe Aufgaben erfordern nichtsdestoweniger Koordination zwischen Ebenen, die in f\u00f6deralen Trennsystemen informell und intransparent erfolgt. Auch dies bewirkt mehr Nachteile als Vorteile f\u00fcr die Demokratie.<\/p>\n
Die vielfach diskutierten Demokratiedefizite k\u00f6nnen also durch eine Reduktion von institutioneller Komplexit\u00e4t nicht verringert werden. Um zu erkennen, wie Demokratie unter den heutigen Bedingungen von Differenzierung, Interdependenz und Dynamik der globalisierten Gesellschaft funktionsf\u00e4hig erhalten werden kann, bedarf es der Leitideen, die auf einer Theorie komplexer Demokratie gr\u00fcnden. Diese kann in groben Z\u00fcgen wie folgt skizziert werden.<\/p>\n
In aktuellen Debatten, die hier nur verk\u00fcrzt zusammengefasst werden k\u00f6nnen, wird Demokratie meistens auf einen Prozess der Beteiligung, der Deliberation oder der Entscheidungsfindung reduziert. Dabei lehrt schon die Ideengeschichte, dass eine solche Betrachtungsweise wesentliche Aspekte ausblendet. Der moderne Begriff der Demokratie, der die Entwicklung westlicher Regierungssysteme leitete, beruht auf Konzeptionen einer Mischverfassung, mit der Macht auf verschiedene Institutionen aufgeteilt wird, auf der vor allem in den oberitalienischen Stadtstaaten entstandenen Idee der funktionalen Differenzierung von Entscheidungsstrukturen, sowie auf der Transformation des mittelalterlichen Begriffs der Repr\u00e4sentation in ein neuzeitliches Verst\u00e4ndnis, wonach Macht auf der Basis von Vertrauen und Verantwortung \u00fcbertragen wird. Folglich erfolgte Demokratisierung nicht einfach dadurch, dass Souver\u00e4nit\u00e4t auf das Volk \u00fcberging und Parlamente wie Regierungen in allgemeiner, gleicher und geheimer Wahl bestimmt wurden. Dies waren nur Schritte in einem Prozess der institutionellen Differenzierung von Herrschaftsordnungen. Herrschaft wurde zu einem geregelten Prozess kollektiven Handelns, dessen Ergebnisse von B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern als dem Gemeinwohl entsprechend anerkannt werden.<\/p>\n
Damit kollektive Entscheidungen diesen Anforderungen gen\u00fcgen, m\u00fcssen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger zun\u00e4chst in der Lage sein, frei ihre Meinung \u00fcber \u00f6ffentliche Angelegenheiten zu bilden und ihren Willen zu \u00e4u\u00dfern, sie m\u00fcssen effektiv auf politische Entscheidungen einwirken k\u00f6nnen, und zwar mit der gleiche Chance wie alle anderen, Entscheidungen zu beeinflussen. Diese Voraussetzungen sind durch die Trias von Freiheitsrechten, Beteiligungsrechten und sozialen Rechten erf\u00fcllt (Marshall 1992). Angesichts der beobachtbaren Vergr\u00f6\u00dferung gesellschaftlicher Ungleichheit ist vor allem die Bedeutung sozialer Rechte zu betonen, ohne die Freiheit zu einer Leerformel ger\u00e4t. Sie wurden auf der Basis gleicher Beteiligungsrechte durchgesetzt, sind aber durch Globalisierung gef\u00e4hrdet, wenn Politik Umverteilung durch die M\u00e4rkte hinnimmt in der Annahme, sie k\u00f6nnte im Wettbewerb der Staaten nicht korrigiert werden. In Deutschland wird inzwischen vielfach das Verfassungsgericht bem\u00fcht, um die sozialen Voraussetzungen von individuellen Freiheits-und Gleichheitsrechten zu sichern. Die Justizialisierung schw\u00e4cht aber die Demokratie, die durch Gew\u00e4hrleistung von Rechten ihre eigenen Funktionsbedingungen erzeugen muss.<\/p>\n
Umso wichtiger ist die Stabilisierung jener institutionellen Strukturen, die legitime kollektive Entscheidungen erm\u00f6glichen. Diese entstanden mit der Erfindung der repr\u00e4sentativen Demokratie, also durch eine fundamentale Transformation des Demokratiebegriffs. Wurde dieser seit der Antike mit der Herrschaft der Vielen identifiziert, ohne dass man verstand, wie eine Vielzahl von Individuen regieren kann, erkannten Theoretiker der modernen Demokratie die Machtdifferenzierung zwischen Repr\u00e4sentanten und Repr\u00e4sentierten, aber auch deren wechselseitige Abh\u00e4ngigkeit als grundlegend f\u00fcr demokratische Herrschaft (Pitkin 1972). Sie erst erm\u00f6glichen effektives Regieren, das an den Willen des Volkes gebunden ist. Das Konzept der demokratischen Repr\u00e4sentation wurde in der Entwicklung westlicher Regierungssysteme mit der Idee der Gewaltenteilung kombiniert (Riklin 2005). Teilung sollte Macht beschr\u00e4nken, um eine Tyrannei der Mehrheit zu vermeiden und Manipulationen von Parteienkonkurrenz zu unterbinden. Die effektive Macht von Regierungen wurde an Gesetze gebunden, die von Parlamenten beschlossen werden und deren Einhaltung von Gerichten kontrolliert wird.<\/p>\n
Diese institutionelle Differenzierung von Herrschaft impliziert, dass es keine Identit\u00e4t von individuellen Interessen und Gemeinwohl geben kann. Beide k\u00f6nnen nur im politischen Prozess einander angen\u00e4hert und durch Entscheidungen immer nur vorl\u00e4ufig in \u00dcbereinstimmung gebracht werden, wobei beide in diesem Prozess erst definiert werden, wenn komplexe Materien zu bew\u00e4ltigen sind. B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger k\u00f6nnen in der Regel erst auf der Basis von Politikangeboten von Parteien oder von Entscheidungen der Regierenden ex post beurteilen, welche Politik f\u00fcr sie akzeptabel ist. Ebenso k\u00f6nnen Parlamente nicht bestimmen, welche Ergebnisse Regierungen in Verhandlungen mit Interessenvertretern oder anderen Regierungen erreichen k\u00f6nnen, sondern nur nachtr\u00e4glich definitiv beurteilen, ob Regierungen dabei ihrer Verantwortung gerecht geworden sind. In der Gewaltenteilung demokratischer Regierungssysteme, in der Prozessdifferenzierung zwischen Agenda-Definition, Verhandlungen, Entscheidung und Kontrollen und im Verh\u00e4ltnis zwischen Repr\u00e4sentanten und Repr\u00e4sentierten werden daher keine stringenten Schlussfolgerungen aus Pr\u00e4missen abgeleitet, vielmehr werden Positionen, Pr\u00e4ferenzen und Entscheidungen ausgehandelt oder wechselseitig angepasst. Demokratie ist daher als kollektiver Lernprozess zu begreifen. Legitimit\u00e4t beruht darauf, dass immer anders entschieden werden kann. Deswegen ist die Vorstellung einer Legitimationskette von den W\u00e4hlerinnen und W\u00e4hlern zu den Regierenden problematisch. Vielmehr verlaufen in einer komplexen Demokratie Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in verschiedenen Arenen, die nur lose miteinander verkoppelt sind, sich aber immer wechselseitig beeinflussen. Gerade diese Struktur erm\u00f6glicht die kontinuierliche Ann\u00e4herung individueller und allgemeiner Interessen, ohne dass diese definitiv \u00fcbereinstimmen k\u00f6nnen. Demokratische Legitimation beruht, so gesehen, auf der institutionellen Begrenzung von Macht, die alle Beteiligten, also auch B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger, zwingt zu lernen.<\/p>\n
Dieser kollektive Lernprozess erfordert eine Balance von Macht in Bezug auf Funktionen der Initiativen und Agenda-Definition, der Entwicklung von alternativen Politikangeboten, der Aushandlung von Kompromissen, der Entscheidung und der Kontrolle, welche die Revidierbarkeit von Entscheidungen in allen Phasen sichert. Gef\u00e4hrdet wird diese Balance, wenn ausschlie\u00dflich Regierungen und ihre Experten die Agenda bestimmen, wenn keine Alternativen zur Diskussion stehen, wenn Parlamente nur ratifizieren oder blockieren, da sie Verhandlungen und Optionen nicht durchschauen, wenn Regierungen sich Kontrollen entziehen, weil sie Verantwortung auf andere abw\u00e4lzen, oder wenn Kontrollen auf Gerichte verlagert und damit entpolitisiert werden. Stabilisierung von Demokratie erfordert daher, die Machtbalance immer wieder neu auszutarieren. Dazu muss Demokratie sich auf sich selbst beziehen, also reflexiv werden (Schmalz-Bruns 1995).<\/p>\n
In praktischer Hinsicht stellen sich damit die Fragen, wie unter der Bedingung zunehmender Komplexit\u00e4t demokratisches Lernen revitalisiert werden kann und wie es gelingen kann, die Machtbalance in der differenzierten Herrschaftsordnung zu stabilisieren. Antworten auf diese Fragen k\u00f6nnen nur in einem st\u00e4ndigen Dialog zwischen Theorie und Praxis gefunden werden, der in der Bundesrepublik verbesserungsbed\u00fcrftig ist. Im Folgenden sind Ideen skizziert, die in einem solchen Dialog zu diskutieren w\u00e4ren.<\/p>\n
Demokratisches Lernen erfordert alternative und innovative Politikangebote. Dazu bedarf es einer \u00d6ffnung von Agenden der Politik, einer Konkurrenz um Ideen f\u00fcr Probleml\u00f6sungen sowie einer F\u00f6rderung experimenteller Politik. Dem k\u00f6nnten folgende Vorkehrungen dienen:<\/p>\n
Initiativen, Ideen und Experimente f\u00f6rdern Lernf\u00e4higkeit in Regierungssystemen. Demokratische Lernf\u00e4higkeit setzt zudem die R\u00fcckkopplung zwischen Regierung, Parlament und W\u00e4hlerschaft voraus, die im Grundsatz der Verantwortung der Repr\u00e4sentanten gegen\u00fcber den Repr\u00e4sentierten angelegt ist. In komplexen Entscheidungssituationen, besonders wenn sie mit Zeitdruck verbunden sind, versuchen Regierungen, sich ihrer Verantwortung zu entziehen, indem sie auf Sachzw\u00e4nge oder die Mitentscheidung von Verhandlungspartnern verweisen. Diese Rechtfertigung wird in wissenschaftlichen Studien h\u00e4ufig nachvollzogen, indem die Inkongruenz von Aufgaben und Kompetenzen als unl\u00f6sbares Demokratieproblem dargestellt wird. Doch l\u00e4sst sich die Problematik aufl\u00f6sen, wenn Verantwortung und Rechenschaft unterschieden werden. Dann kann sich erstere umfassend auf die Folgen der Machtaus\u00fcbung erstrecken, gleichg\u00fcltig wie weit diese reichen und ob sie erkennbar sind oder nicht. Rechenschaft schuldig sind Regierungen hingegen nur gegen\u00fcber den Parlamenten und der B\u00fcrgerschaft der politischen Einheit, in der sie gew\u00e4hlt worden sind. Im Unterschied zur Verantwortung, die sich auf materielle Politikergebnisse erstreckt und \u00fcber Grenzen hinausreichen kann, ist Rechenschaft eine formale Verpflichtung, die institutionell begrenzt ist. Durch formale Rechenschaftspflicht gegen\u00fcber der B\u00fcrgerschaft oder deren Vertretern in Parlamenten kann aber umfassende Verantwortlichkeit auch f\u00fcr „externe“ Effekte politischer Entscheidungen eingefordert werden (Risse 2006).<\/p>\n
Die Unterscheidung zwischen der externen und der internen Dimension demokratischen Regierens enth\u00e4lt allerdings eine weitere Problematik f\u00fcr kollektives Lernen, wenn externe Effekte in intergouvernementalen Verhandlungen bearbeitet werden. Verstehen sich dann Parlamente als „Veto-Spieler“, die nur noch ratifizieren oder blockieren k\u00f6nnen, kommt entweder der repr\u00e4sentierte Wille der B\u00fcrger nicht zum Tragen oder werden Entscheidungen verhindert. Deswegen m\u00fcssen Parlamente ihre Meinung in einem erweiterten Horizont bilden und in die Lage versetzt werden, Verhandlungen begleitend zu beobachten, um entweder rechtzeitig durch Meinungs\u00e4u\u00dferungen gegen\u00fcber Regierungen zu intervenieren oder um bei ihren Entscheidungen die Spielr\u00e4ume f\u00fcr Verhandlungsl\u00f6sungen ber\u00fccksichtigen zu k\u00f6nnen. Dazu k\u00f6nnen interparlamentarische Beziehungen beitragen, die sich etwa in der EU bereits deutlich entwickelt haben (Crum\/ Fossum 2009). Parlamente erweitern damit ihre Perspektiven und k\u00f6nnen strategisch handeln, zugleich k\u00f6nnen sie Politik in Mehrebenensystemen gegen\u00fcber ihren B\u00fcrgerschaften vermitteln und \u00d6ffentlichkeit herstellen.<\/p>\n
Reflexive Demokratie verwirklicht sich schlie\u00dflich in einer st\u00e4ndigen Fortentwicklung der Verfassung von Demokratie selbst, wodurch Machtverschiebungen und -konzentrationen korrigiert werden. Verfassungsreformen sind bekanntlich schwierig zu verwirklichen. Institutionelle Innovationen k\u00f6nnen aber durch Verfassungsexperimente angesto\u00dfen werden (Bednar 2010). Mehrebenensysteme bieten die erforderliche Differenzierung, um solche Experimente zu erm\u00f6glichen.<\/p>\n
Komplexit\u00e4t muss also Demokratie nicht blockieren, auch steht sie Reformen nicht entgegen. Die institutionelle Komplexit\u00e4t des politischen Systems bietet auch eine Chance f\u00fcr Demokratie.<\/p>\n
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