Die Steuerpolitik kehrt zu ihren Anf\u00e4ngen zur\u00fcck.<\/p>\n
Aus: vorg\u00e4nge Nr. 175, (Heft 2\/2006), S. 148-158<\/p>\n
Mehrwertsteuer rauf, Reichensteuer einf\u00fchren – auch wenn die Ma\u00dfnahmen dem ersten Anschein nach dem neuen SPD-Vorsitzenden Kurt Beck recht geben in seiner Forderung, der Staat br\u00e4uchte mehr Geld um seine Aufgaben zu erf\u00fcllen, sprich: die Staatsquote k\u00f6nnte doch auch etwas h\u00f6her ausfallen ist die damit verbundene Erwartung, der umverteilende Steuerstaat des 20. Jahrhunderts sei noch nicht aus allen K\u00f6pfen verschwunden, tr\u00fcgerisch. Denn einmal abgesehen von der Tatsache, dass die zu erwartenden Ertr\u00e4ge der Reichensteuer kaum der Rede wert sein werden, best\u00e4tigt sich mit der Erh\u00f6hung der Mehrwertsteuer in der Steuerpolitik ein struktureller Wandel, der\u00a0 im gesellschaftspolitischen Raum schon seit l\u00e4ngerem thematisiert wird.\u00a0\u00a0 Insofern war es f\u00fcr die damalige Zeit schon ein Fortschritt, als sich das Akzisenideal des Absolutismus wie eine Modewelle \u00fcber die europ\u00e4ische Staatenwelt des 17.Jahrhunderts ausbreitete, wie Gustav Schmoller beschreibt:\u00a0 „Man schw\u00e4rmte f\u00fcr sie“ (1877:61) – auch weil das Bauern- und B\u00fcrgertum erkannte, dass seine bis dahin vergeblichen Forderung nach einer sozialen Steuerreform, die f\u00fcr alle gilt, auf keinem schnelleren Wege als \u00fcber die Akzisen (ein Begriff der in etwa die Verbrauchsteuern – also indirekte Steuern – umfasst) verwirklicht werden konnte. So drangen Schritt um Schritt infolge des Absolutismus die naturrechtlichen Ans\u00e4tze ins allgemeine Bewusstsein vor: „Sie werden zum wissenschaftlichen und politischen R\u00fcstzeug der neuen Elite, die schlie\u00dflich in organischer Entwicklung wie in England oder mit revolution\u00e4rer Gewalt wie in Frankreich die politische Herrschaft \u00fcbernimmt“ (Mann 1937:87). Aus den eigenen Reihen formulierte Jean Baptiste Say (1844:495ff.), dass er noch einen Schritt weiter gehe als Adam Smith und sich nicht sch\u00e4me auszusprechen, dass die progressive Besteuerung die allein gerechte sei. So m\u00fcsse die Steuer vor allem auf \u00dcberfluss gelegt werden, denn der Verzicht auf einen Genuss w\u00e4re besser als die Beschr\u00e4nkung des notwendigen Lebensbedarfs. Vom wirtschaftlichen Standpunkt her m\u00fcssten die Steuern so beschaffen sein, dass sie der Reproduktion m\u00f6glichst wenig schaden. Diese f\u00e4nde sich aber niemals bei den \u00fcberfl\u00fcssigen, immer nur bei den notwendigen Ausgaben. \u00dcber diese Formulierung der Besteuerung nach den Bed\u00fcrfnissen des einzelnen Menschen gelangte Say schlie\u00dflich zur Steuerprogression. Die Regierung sollte nicht nur die durch die kapitalistische Wirtschaft Entwurzelten und Verarmten unterst\u00fctzen, sondern auch die den \u00e4rmeren Schichten abgeforderten fiskalischen Lasten vermindern. Zentral war eine Forderung, die einen offenen Bruch mit den bisherigen naturrechtlich-liberalen Vorstellungen bedeutete. Die Steuer erhielt eine neue umfassende Aufgabe: sie sollte als Regulator der Wohlstandsverh\u00e4ltnisse dienen und so als Hebel der Gesellschaftsreform wirken. Eine soziale Steuerpolitik sollte f\u00fcr einen gerechten Ausgleich der bis dahin als gegeben unterstellten Einkommens- und Verm\u00f6gensverteilung\u00a0 sorgen. Neben den sozialpolitischen Vorstellungen, die sich im Zuge der Sozialreformen auch auf die Ausgestaltung der Steuersysteme bezogen, gewannen in den 20er Jahren des letzten Jahrhunderts auch zunehmend wirtschaftpolitische Ziele Raum in den finanzwissenschaftlichen Debatten und schlie\u00dflich auch in den konkreten Steuergesetzen. Mit der von John Maynard Keynes in seiner „General Theory“ vorgeschlagenen redistributiven Besteuerung wurde das bis dahin vorwiegend sozial-ethisch motivierte Programm der Einkommensumverteilung mit einer sozial-\u00f6konomischen Begr\u00fcndung ausgestattet: die „Neigung zum Verbrauch“ und damit die effektive Nachfrage sollte durch Einkommensnivellierung verst\u00e4rkt werden, um zur Vermehrung der Besch\u00e4ftigung – dem zentralen Ziel der Fiscal Policy – beizutragen.2 Mit einer solchen Betrachtungsweise \u00e4nderte sich aber auch die Bedeutung des Budgetgleichgewichts im Sinne des j\u00e4hrlichen (materiellen) Haushaltsausgleichs, „wird doch die Realisierung dieses Gleichgewichts nunmehr aus einem Dogma zu einer Zweckm\u00e4\u00dfigkeitsfrage“ (Schm\u00f6lders 1970:466).3 Diese Umverteilungswirkung der Steuerpolitik ist f\u00fcr viele Steuerrechtler aber bis heute einer der Kerne des Sozialstaatsprinzips des Grundgesetzes. Das Sozialstaatsprinzip verpflichte den Staat f\u00fcr einen Ausgleich sozialer Gegens\u00e4tze zu sorgen. Diesem Ziel diene die steuerliche Umverteilung: durch einen progressiven Einkommensteuertarif sowie durch Verm\u00f6gensteuer und Erbschaftsteuer. So m\u00fcsse – gem\u00e4\u00df dem Sozialstaatsprinzip – die urspr\u00fcngliche Wohlstandsverteilung korrigiert werden. (Tipke\/Lang 1989:49f.) Ma\u00dfst\u00e4be, die in den Verfassungskommentaren unter Steuerrechtlern anscheinend noch weithin geteilt werden, klingen heute politisch dennoch wie aus einer anderen Welt. 1 Tats\u00e4chlich laufen die Ansichten des Absolutismus und des Naturrechts im 17. Jahrhundert zeitlich nebeneinander her. Allerdings mit dem wesentlichen Unterschied, dass die Vorstellungen des Absolutismus der herrschenden Schicht zugeh\u00f6ren, w\u00e4hrend die naturrechtlichen Gedanken zun\u00e4chst meist nur von den Regierten, vielfach auch der politischen Opposition aufgenommen wurden. Literatur Schmoller, Gustav 1877: Die Epochen der preu\u00dfischen Finanzpolitik, in: Schmollers Jahrbuch f\u00fcr Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirthschaft, 1(1877)1.
Der Ruf nach dem Geb\u00fchrenstaat oder gar der Geb\u00fchrengesellschaft wird lauter. Nur noch das bezahlen, was man als B\u00fcrger auch tats\u00e4chlich in Anspruch nimmt, was als Preis der \u00f6ffentlichen Leistung direkt zugeordnet werden kann. Auch Abgaben auf Waren – also sogenannte indirekte Steuern (Mehrwertsteuer, spezielle Verbrauchsteuern) – passen in dieses Bild. Sie werden je nach Verbrauch f\u00e4llig. Direkte Steuern (auf Einkommen, Ertr\u00e4ge, Verm\u00f6gen) im Allgemeinen und sie zu bezahlen im Besonderen gilt dagegen als nicht sehr zeitgem\u00e4\u00df. Dabei ger\u00e4t aus dem Blick, dass eine Abkehr vom Steuerstaat auch das Gesicht des demokratischen Sozialstaats deutlich ver\u00e4ndern w\u00fcrde. Welche historischen Ankl\u00e4nge diese Ver\u00e4nderungen haben, davon soll dieser Beitrag handeln. In einem schlaglichtartigen Parforce-Ritt durch die neuzeitliche Steuergeschichte m\u00f6chte ich deutlich werden lassen, in welcher ideengeschichtlichen Tradition sich heutige steuerpolitische Vorschl\u00e4ge bewegen. Und welche Vorstellungen von Gerechtigkeit und Staat damit aufleben. So werden Steuermodelle gepriesen, die ihre historischen Wurzeln in Zeiten von Absolutismus und St\u00e4ndegesellschaft haben, wahlweise liberal oder naturrechtlich gerahmt.
Im historischen R\u00fcckblick war der Weg, den die steuerpolitischen Ideen seit dem Mittelalter zur\u00fcckgelegt haben, durchaus fortschrittlich: weg von den Kontributionen und Sch\u00e4tzungen (einmalige, direkte Abgaben) und dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung im Feudalismus hin zur teilweisen Verallgemeinerung der Besteuerung durch die Akzisen (was in etwa den Verbrauchsteuern entspricht) des sp\u00e4ten Absolutismus und schlie\u00dflich – \u00fcber die proportionale – hin zur progressiven Besteuerung von Einkommen, Ertr\u00e4gen, Verm\u00f6gen im modernen demokratischen und sozialen Rechtsstaat. Dabei wandelten sich auch die Zielsetzungen, die mit der Besteuerung verbunden wurden: Neben dem fiskalischen Ziel der mehr oder weniger gerecht gestalteten Mittelbeschaffung zur Budgetdeckung gewannen zunehmend sozial- und wirtschaftspolitische Vorstellungen Einfluss auf die Steuergestaltung. Der mit diesen Vorstellungen verkn\u00fcpfte Gedanke der Einkommensumverteilung \u00fcber die Besteuerung ist dabei auf das Engste verkn\u00fcpft mit dem demokratischen Sozialstaat des 20. Jahrhunderts. <\/b><\/p>\nDas Prinzip Leistung und Gegenleistung <\/span><\/h2>\n
<\/b>„In der Geburtsstunde der neuzeitlichen Besteuerung fehlte“ – worauf Fritz Karl Mann (1937:45) hinweist – „eine in unserem Sinne \u00f6ffentlich-rechtliche Sph\u00e4re“ noch v\u00f6llig. Die Steuer war als eine unverd\u00e4chtige Form lehnsrechtlicher Verpflichtungen entwickelt worden und hatte erst allm\u00e4hlich deren Eigent\u00fcmlichkeiten abgestreift und „den urspr\u00fcnglichen Charakter der Freiwilligkeit durch den Zwangscharakter ersetzt“. Dabei war auch der „Durchbruch des Gedankens der Steuerpflicht (…) ein ungeheurer, sittlicher und geistiger Fortschritt“ wie Gustav Schmoller (1877:112) schw\u00e4rmte.
Aus der Auffassung der Staatswirtschaft als einer „Privatwirtschaft im Gro\u00dfen“ folgte die Rechtfertigung der Steuererhebung: Schon im St\u00e4ndestaat des Feudalismus war die Steuer eine Leistung der St\u00e4nde, die mit der Gegenleistung des F\u00fcrsten aufgewogen werden musste. Leistung und Gegenleistung mussten einander entsprechen – eine Beziehung, die sp\u00e4ter und modifiziert bis heute unter dem Begriff des „\u00c4quivalenzprinzip“ seine Entsprechung findet.
Ein Prinzip, das auch die aktuelle Steuerpolitik pr\u00e4gt. Wenn – zuletzt unter der rot-gr\u00fcnen Bundesregierung – neue oder neu gestaltete Steuern oder Abgaben eingef\u00fchrt werden sollten, wurden diese grunds\u00e4tzlich zweckgebunden begr\u00fcndet. So sollte die sogenannte \u00d6kosteuer (die vorwiegend auf einer Umstrukturierung der Mineral\u00f6lsteuer und einer neu eingef\u00fchrten Stromsteuer basiert) die vermeintlich notwendige Reduzierung der Lohnnebenkosten finanzieren und tut dies seither durch eine Reduzierung der Rentenbeitr\u00e4ge. Auf diese Weise bekommt eine Steuer, deren Charakteristikum es gerade ist, dass sie nicht zweckgebunden erhoben wird, eine klare Zweckbindung. Andere Neueinf\u00fchrungen der letzten Jahre heben den Geb\u00fchrencharakter gleich deutlich hervor: So wurde die neue LKW-Maut haupts\u00e4chlich als „Finanzierungsbeitrag Stra\u00dfe“ eingef\u00fchrt. Studiengeb\u00fchren sollen die Hochschulen mitfinanzieren.
Der dahinter stehende Gedanke nach Leistung und Gegenleistung findet sich nicht nur in der Praxis, sondern auch in einer theoretischeren Betrachtung von Gerechtigkeit und Staat. So fand beispielsweise ein Artikel des Historikers Paul Nolte \u00f6ffentliches Interesse, in dem dieser die Abkehr vom Steuerstaat des 20. Jahrhunderts fordert: „Wir brauchen einen Kurswechsel vom Steuerstaat zur Geb\u00fchrengesellschaft. Die Maut, die Stra\u00dfenbenutzungsgeb\u00fchr, ist daf\u00fcr ein Beispiel: Wer eine Leistung in Anspruch nimmt – hier: die Bereitstellung eines Verkehrsweges -, zahlt unmittelbar daf\u00fcr und wird es gerne tun, weil er wei\u00df, was er daf\u00fcr erh\u00e4lt.“ (Nolte 2004:128)\u00a0 Im R\u00fcckblick auf das feudale Steuersystem bringt einer der bedeutendsten Finanzwissenschaftler der 1930er Jahre, Fritz Karl Mann (1937:47), solche steuerpolitischen Verh\u00e4ltnisse auf den Punkt, wenn er recht unger\u00fchrt feststellt, dass diese privatwirtschaftliche Deutung des Steuerproblems auch den d\u00fcrftigen Stand politischen Gemeinschaftsdenkens erkennen l\u00e4sst.\u00a0<\/p>\nDas Prinzip der Allgemeinheit<\/span><\/h2>\n
Rechtfertigte das \u00c4quivalenzdenken im Feudalstaat noch die st\u00e4ndischen Steuerprivilegien: „Der Geistliche dient mit seinem Gebet, der Adlige mit dem Schwert und nur der B\u00fcrger mit Hab und Gut“ (Schm\u00f6lders 1968:125), so wurde die Steuerpflicht nun teilweise verallgemeinert. Zwar verteidigten Adel und Geistlichkeit nach wie vor z\u00e4h ihre Steuerprivilegien und ihre st\u00e4ndischen Sonderrechte. Ihre\u00a0 Befreiung von direkten Zwangsabgaben blieb denn auch unangetastet. Allerdings wurde mit den Akzisen jeder der verzehrte und verbrauchte steuerpflichtig – ungeachtet des jeweiligen Standes. So k\u00f6nnen die Akzisen des sp\u00e4ten Absolutismus als ein erster Schritt hin zur teilweisen Verallgemeinerung der Steuerpflicht gelten. Ger\u00fchmt wurden die Akzisen damals auch f\u00fcr ihre Freiwilligkeit (wer wolle, k\u00f6nne sich dieser Last entziehen, indem beispielsweise auf den Kauf von Mehl verzichtet w\u00fcrde), ihre Unmerklichkeit (da auf Waren erhoben, sei sie quasi „unsichtbar“), ihre Erziehungsfunktion (Anregung zur Sparsamkeit und daraus folgend die Reichtums Vermehrung) sowie ihre fiskalische Ergiebigkeit.
So liest sich vieles aus dem „Akzisestreit im Zeitalter des Absolutismus“ einigerma\u00dfen bekannt aus zeitgen\u00f6ssischen Diskussionen um die vermeintlichen Vorz\u00fcge der indirekten vor der direkten Besteuerung. Der Trend zu einem neuen Steuermix –\u00a0 also immer mehr Staatseinnahmen aus indirekten denn aus direkten Steuern – zeichnet schon seit einigen Jahren ab und wird perspektivisch fortgesetzt werden, wenn beispielsweise Unternehmenssteuersenkungen von einer 3%igen Erh\u00f6hung der Mehrwertsteuer sekundiert werden, wie von der gro\u00dfen Koalition f\u00fcr 2007 geplant. Dabei weist nicht nur der erste Blick auf diese Entwicklung bereits auf deren zentrales Gerechtigkeitsproblem hin: die Verbrauchsteuern sind von allen Menschen in gleicher H\u00f6he und unabh\u00e4ngig von der H\u00f6he der individuellen Einkommen zu bezahlen. Arme zahlen so viel wie Reiche. Und mit jeder Erh\u00f6hung der Steuers\u00e4tze steigt auch die Belastung der Armen gegen\u00fcber den Reichen \u00fcberproportional an.
Interessant ist auch, wie damals wie heute Zweifel an der Frage nach der Gerechtigkeit zur\u00fcckgewiesen wurden: Wie in den Debatten um die bereits verschiedentlich erh\u00f6hte Tabaksteuer wurden diese Zweifel mit dem Argument der Freiwilligkeit beschwichtigt – wer wolle k\u00f6nne sich den Kosten ja entziehen – durch Verzicht. Was Vielen im Zusammenhang mit dem mittlerweile weithin verp\u00f6nten Rauchen noch einsichtig erscheinen mag, wird im Zusammenhang mit lebensnotwendigen Produkten fragw\u00fcrdig oder wie Fritz Karl Mann (1937:124) im Hinblick auf die Freiwilligkeit der absolutistischen Akzisen pointiert: „die These von der freiwilligen Fleisch- und Mehlakzise (k\u00f6nnte) beinahe in dieselbe Rubrik wie das Trostwort vom „freiwilligen Tod“ verwiesen werden“.
Die Wahrnehmung dieser Ungerechtigkeiten, die N\u00f6te des kleinen Bauern- und B\u00fcrgerstandes, seine Schutzlosigkeit gegen\u00fcber den F\u00fcrsten und den Willk\u00fcrakten des absolutistischen Polizeistaates bildeten in vielen L\u00e4ndern auch den Hintergrund f\u00fcr die Entwicklung und Werbekraft naturrechtlicher Ideen und Forderungen1 nach Allgemeinheit, Gleichheit.
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Die Prinzipien von Gleichheit und F\u00e4higkeit<\/b><\/p>\n
Mit dem Naturrecht bekam nicht nur das Prinzip der Allgemeinheit (s.o.) der Steuerpflicht Auftrieb, sondern wurde um ein wesentliches erg\u00e4nzt: die Idee der Gleichm\u00e4\u00dfigkeit der Besteuerung (dem Gleichheitspostulat) und der Ansicht, dass diese nur durch die – proportionale – Anpassung an die Leistungsf\u00e4higkeit (dem F\u00e4higkeitspostulat) erreicht werden k\u00f6nne. In beiden Forderungen schienen sich die unver\u00e4u\u00dferlichen Individualrechte zu verk\u00f6rpern.
Und das Naturrecht hatte ein neues Ziel gesetzt: Eine Haupterfordernis der Besteuerung w\u00e4re die Gerechtigkeit. Und gerecht sei – so zumindest die Mehrheitsmeinung – die geschichtlich gegebene Wohlstandsverteilung. Keinesfalls sollte die Steuerpolitik das \u00fcberkommene Gef\u00fcge der Besitzverh\u00e4ltnisse ersch\u00fcttern – angestrebt wurden lediglich Belastungskorrekturen im Wege einer Steuerreform. Als missbr\u00e4uchlich wurden entsprechend diejenigen steuerlichen Belastungen betrachtet, die nicht nach F\u00e4higkeiten abgestuft wurden und daher den einen auf Kosten des anderen Standes bereicherten. Im Umkehrschluss galt als der sicherste Ma\u00dfstab f\u00fcr die Steuerh\u00f6he das Verm\u00f6gen, der Ertrag und das Einkommen – worauf Steuern – entsprechend des Ziels der „Unversehrtheit der relativen Wohlstandverteilung“ (W. Petty) proportional – also nicht progressiv – erhoben werden sollten.
Auch die naturrechtliche Forderung nach Proportionalit\u00e4t in der Einkommensbesteuerung – also aus heutiger Sicht die Ablehnung eines umverteilenden progressiven Steuersatzes – verf\u00fcgt \u00fcber ein aktuelles Pendant. Der Steuerrechtler und ehemalige Bundesverfassungsrichter Paul Kirchhoff ist wohl der prominenteste Vertreter, wenn er fordert, alle Einkommen mit einem einheitlichen Grenzsteuersatz von 25% zu belasten bzw. zu entlasten. Und auch hier wieder: Was aus Sicht absolutistischer Zeiten ein deutlicher steuerpolitischer Fortschritt war – alle Individuen gleicherma\u00dfen sollten proportional zur H\u00f6he ihrer Einkommen Steuern bezahlen – kann uns aus heutiger Sicht nicht froh stimmen. Die ausschlie\u00dfliche\u00a0\u00a0\u00a0 Orientierung am Prinzip der Leistungsf\u00e4higkeit – alle zahlen 25%, was nat\u00fcrlich im Falle eines h\u00f6heren Einkommens absolut eine h\u00f6here Summe ist als bezogen auf niedrigere Einkommen – zementiert dennoch die vorgefundene Wohlstandsverteilung. Von einer umverteilenden Wirkung mit dem Ziel des Ausgleichs sozialer Gegens\u00e4tze – f\u00fcr viele Steuerrechtler bis heute einer der Kerne des Sozialstaatsprinzips des Grundgesetzes – sind diese Vorschl\u00e4ge weit entfernt.
Doch zur\u00fcck ins 18. Jahrhundert: Gipfelte das steuerpolitische Ideal des Naturrechts in einer Art Interessenabw\u00e4gung zwischen Individuum und Staat, so schl\u00e4gt das Pendel mit dem Menschenbild der Klassik nach einer anderen Richtung aus.
Die Forderung nach der Minimierung der Besteuerung
Die klassischen Maximen der Besteuerung im Liberalismus sind durchweg individualistisch orientiert. Und so sollte die Besteuerung keinesfalls h\u00f6her sein, als das zum Fortbestand des Staates absolut notwendige Minimum. „Besteuerung in jeder Form“ so David Ricardo (1921:163) „ist nichts weiter als eine Wahl von \u00dcbeln“. Gleiches gilt f\u00fcr den „Staatsaufwand“: die Beschr\u00e4nkung der Staatsausgaben, der Verzicht auf Staatsbesitz und Staatsbetriebe geh\u00f6ren – wie die Minimierung der Steuern – auch heute noch zum bekannten, mehrheitlichen Grundkanon des Finanzliberalismus.
Dabei waren sich die Klassiker keineswegs einig, welchen der Steuern sie zur Finanzierung des „Minimums“ Vorrang einr\u00e4umen sollten. W\u00e4hrend im Interesse der Verkehrsfreiheit die einen die Binnenz\u00f6lle und die Verkehrssteuern – also die indirekten Steuern – zur\u00fcckdr\u00e4ngen wollten, so insbesondere Adam Smith und David Ricardo, pries Jeremias Bentham, ein weiterer Vertreter der klassischen Schule, die \u00dcberlegenheit indirekter Abgaben insbesondere mit den Argumenten der Freiwilligkeit (s.o.) und der Beschr\u00e4nkung des Kreises der Steuerbetroffenen. Einig waren sich die genannten drei allerdings bei der grunds\u00e4tzlichen – aber im Falle Ricardos nicht ausnahmslosen – Ablehnung der direkten Besteuerung.
Smith wollte sowohl den Profit (Unternehmensgewinn; Kapitalzins) als auch den Arbeitslohn steuerfrei belassen. Seine erste Maxime der Besteuerung nach F\u00e4higkeiten sollte sich auf eine Grundrentensteuer (Grundsteuer\/Landertragsteuer) beziehen: „Der j\u00e4hrliche Ertrag von Boden und Arbeit der Gesellschaft, das wirkliche Verm\u00f6gen und Einkommen der gro\u00dfen Volksmasse kann nach Einf\u00fchrung einer solchen Steuer dasselbe bleiben wie zuvor. Grundrenten und die gew\u00f6hnliche Bodenrente sind deshalb vielleicht diejenigen Eink\u00fcnfte, die eine ihnen besonders auferlegte Steuer am besten ertragen k\u00f6nnen“ (Smith 2004:868). David Ricardo (1921:154f.) lehnte eine allgemeine Einkommensteuer ebenfalls ab – als „eine verhasste Ma\u00dfnahme“, die den Gef\u00fchlen und Gewohnheiten eines freien Landes widerspr\u00e4che. Er stellte eine Getreidesteuer an die Spitze seiner Besteuerungspl\u00e4ne.
Dass sich die klassischen Vorschl\u00e4ge in der Praxis so nicht wieder fanden, erkl\u00e4rt Mann (1937:229f.) mit den Widerspr\u00fcchlichkeiten denen die „liberalen Staatsm\u00e4nner“ ausgesetzt waren: „Der geistige Zwang, unter dem die liberalen Staatsm\u00e4nner standen, machte sie zu geborenen Gegnern der allgemeinen Einkommensteuer. Aber die Gewalt der finanzpolitischen Lage hat sie allm\u00e4hlich mit der theoretischen Unfolgerichtigkeit ausges\u00f6hnt. Dem Staatsinteresse opferten sie ihre „Doktrin“. Noch mehr: die sp\u00e4teren liberalen Finanzpolitiker hielten es f\u00fcr ihre Pflicht, das Programm der allgemeinen Einkommensteuer auch wissenschaftlich zu unterbauen und griffen hierbei wiederum auf das \u00fcberlieferte individualistische Gedankenr\u00fcstzeug zur\u00fcck.“ So wurde – wie Mann an anderer Stelle beschreibt (1937: 248) – die naturrechtliche \u00dcberlieferung vom Vorrang der direkten Steuern wieder aufgenommen und mit politischen Motivationen gest\u00fctzt (R\u00fccksicht auf Demokratie und Parlamentarismus durch die Offenkundigkeit der Steuer – zu verstehen gegen\u00fcber der „Unsichtbarkeit“ indirekter Besteuerung; R\u00fccksicht auf die politische Freiheit „Die direkte Steuer ist die Steuer des freien Mannes“). Auch nach Josef Schumpeter (1929:382) ist die Einkommensteuer „die reinste – und technisch und juristisch sch\u00f6nste – Gestalt des\u00a0 Steuergedankens \u00fcberhaupt“, „die beste Leistung und der H\u00f6hepunkt der Steuerkunst des liberalen B\u00fcrgertums“.
So waren also – jenseits der Doktrin der freien Tauschgesellschaft und von Forderungen wonach fiskalische Eingriffe weder den Wettbewerb und G\u00fcterumsatz hemmen noch die Kapitalbildung vermindern d\u00fcrfen – mit dem Finanzliberalismus verschiedene steuerpolitische Programme vertr\u00e4glich. Eine solche Flexibilit\u00e4t bzw. pragmatische Vielf\u00e4ltigkeit geh\u00f6rt im Zusammenhang mit den steuerpolitischen Vorstellungen zeitgen\u00f6ssischer liberaler Parteien leider in den Bereich der Phantasie.
Allerdings: Auch die\u00a0 sp\u00e4ten Vertreter des Finanzliberalismus des sp\u00e4ten 18. und beginnenden 19.Jahrhunderts blieben mehrheitlich bei der Vorstellung der Proportionalit\u00e4t der Einkommensbesteuerung und wiesen Forderungen nach Progression auch aus den eigenen Reihen zur\u00fcck.<\/p>\nDas Prinzip der Progression<\/span><\/h2>\n
Der Ansatzpunkt `Bed\u00fcrfnisse\u00b4 zur Begr\u00fcndung der Progression der Besteuerung spielte bereits bei Montesquieu (Esprit des Lois, Buch XIII, Kap. VII) eine Rolle, wenn er schreibt, dass die Personalsteuern, um gerecht zu sein, nicht der Proportion der G\u00fcter, sondern der Proportion der Bed\u00fcrfnisse folgen m\u00fcsse.
„Das Bekenntnis zum Progressionsprinzip“ so Mann (1937:264) „wurde denjenigen erleichtert, die den Harmoniegedanken der Aufkl\u00e4rung \u00fcber Bord warfen; denn eine disharmonische G\u00fcterverteilung rief nach einer Korrektur, und als deren Werkzeug konnte eine progressive Steuer dienen. Noch n\u00e4her lag das Progressionsprinzip den radikalen Denkern, die im Staate nicht einen nat\u00fcrlichen Organismus oder eine Form der Volksgemeinschaft erblickten“, sondern einer Organisation basierend auf Kategorien von Macht und Herrschaft.\u00a0
So lieferte das 19.Jahrhundert auch reichliches Anschauungsmaterial. Die fortschreitende Industrialisierung und die damit einhergehende Verarmung und Verelendung immer weiterer Kreise der Bev\u00f6lkerung hemmten auch die freih\u00e4ndlerische Begeisterung f\u00fcr die ungehemmte Entfaltung der Wirtschaftsenergien.
Aus den politischen K\u00e4mpfen, an denen seit Mitte des 19.Jahrhunderts Arbeiterparteien beteiligt waren, formulierte Ferdinand Lassalle im Anschluss an Say, dem „Chef der franz\u00f6sischen Bourgois-Oekonomie“ (Lassalle 1893, S. 21), dass jede Steuer ungerecht sei, die den Einzelnen nicht im Verh\u00e4ltnis zu seinen Eink\u00fcnften tr\u00e4fe. Und gerade die indirekten Steuern tr\u00e4fen jeden umso st\u00e4rker, je \u00e4rmer er sei. Durch die indirekte Steuer sichere sich das Kapital so gut es eben gehe die Steuerfreiheit, die fr\u00fcher in der Adelszeit beim adligen Grundbesitz anzutreffen gewesen sei. So forderten Lassalle und die deutsche Sozialdemokratie zentral die Progression der Einkommensbesteuerung.
W\u00e4hrend sich die SPD im Gothaer Programm von 1875 auf eine einzige progressive Einkommensteuer in Staat und Gemeinde bezog, bekannte sich die Partei im sp\u00e4teren Erfurter Programm zu einem steuerlichen Dreigestirn aus Einkommensteuer, Verm\u00f6gen- und Erbschaftssteuer. Daf\u00fcr sollten alle \u00fcbrigen Zwangsabgaben fortfallen: Abschaffung aller indirekten Steuern, Z\u00f6lle und sonstigen wirtschaftspolitischen Ma\u00dfnahmen, welche die Interessen der Allgemeinheit den Interessen einer bevorzugten Minderheit opferten.\u00a0
Heute ungewohnte Worte aus sozialdemokratischer Feder. Wenn die SPD dieser Tage eine Gerechtigkeitsl\u00fccke in den eigenen Einkommensteuerreformen der letzten Regierungsjahre entdeckt hat und die sogenannte Reichensteuer (einen 3%igen Einkommensteuertarif-Zuschlag auf individuelle Einkommen ab 250.000 Euro) einfordert, dann hat dies wenig zu tun mit einem erneuerten Bekenntnis zur Steuerprogression. Diese kappte die rot-gr\u00fcne Bundesregierung durch ihre Senkungen der Einkommensteuers\u00e4tze der vergangenen Jahre erheblich. So liegt der Spitzensteuersatz derzeit bei 42% f\u00fcr individuelle Jahreseinkommen ab 50.000 Euro. Die nun von der gro\u00dfen Regierungskoalition f\u00fcr 2007 angek\u00fcndigte Reichensteuer bedeutet also lediglich, dass auf wirklich reichliche Einkommen ein Spitzensteuersatz zu bezahlen w\u00e4re, wie er auch 2004 Jahr zu bezahlen war – immer noch weit weniger als in den Jahren zuvor. Jahreseinkommen zwischen 50.000 und 250.000 Euro\u00a0 – ebenfalls keine geringf\u00fcgigen Einkommen – w\u00fcrden dem Vorschlag zufolge entsprechend ebenfalls lediglich proportional besteuert.
In eine v\u00f6llig andere Richtung gingen\u00a0 die Vorschl\u00e4ge der b\u00fcrgerlichen Sozialreformer, die seit Mitte des 19. Jahrhunderts und im Windschatten einer erstarkenden Arbeiterbewegung eine „sozialpolitische Besinnung“ forderten.<\/p>\nDie soziale Funktion der Besteuerung <\/span><\/h2>\n
Obwohl bereits zeitlich fr\u00fcher Forderungen nach steuerlicher Abschw\u00e4chung der Ungleichheit der Besitzverteilung vernehmbar waren, waren es die Sozialreformer, die dem Staat als der „Personifikation der ganzen sittlichen Gemeinschaft“ (Sch\u00e4ffle 1873:32) eine umfassende sozialethische Funktion zuwiesen und damit einhergehend auch die Aufgabe, auf eine richtige Verteilung des Volkseinkommens hinzuwirken. So sollten Sozialpolitik und Steuerreform unzertrennlich sein. Die Zeit sollte vor\u00fcber sein, so Constantin Frantz (1881:49f.), in der das Steuerwesen „nur unter dem fiskalischen Gesichtspunkt gehandhabt“ wurde, in der die Finanz zufrieden war, wenn die erforderlichen Steuern eingingen und nicht weiter fragte, „ob die Gesellschaft in Million\u00e4re und Proletarier zerf\u00e4llt“.
F\u00fcr die praktische Steuerpolitik bedeutete dies neben den bereits bekannten Forderungen (z.B. Ersatz des proportionalen durch den progressiven Tarif; Erg\u00e4nzung der Einkommensteuer durch Erbschafts-, Luxus- und Verm\u00f6genssteuern) auch erheblich weiter reichende Folgerungen: Eigentliche (reelle) Verm\u00f6gens- und Kapitalsteuern, die nicht aus dem Einkommen geleistet werden sollten, sollten eine Abflachung der Wohlstandspyramide bewirken (Wagner 1890:385). Neben die Bevorzugung der direkten Steuern trat die Forderung nach Verg\u00fcnstigung f\u00fcr die Armen und „minderbemittelten“ Schichten. Nur in dem Fall, dass gleiches Einkommen auch gleiche Steuerf\u00e4higkeit verb\u00fcrgte, d\u00fcrfte der Lastenanteil nach der Einkommensh\u00f6he bemessen werden. Dieser Tatbestand w\u00e4re aber nicht die Regel: So k\u00f6nnten zwei M\u00e4nner mit gleichem Einkommen ungleich steuerf\u00e4hig sein, z.B. dann, wenn das Einkommen des Ersten aus Zinsen und Dividenden, das Einkommen des Zweiten dagegen aus Gehalt oder Arbeitslohn entspringe. Das erste Einkommen ist zeitlich unbegrenzt, das zweite Einkommen zeitlich – n\u00e4mlich auf Dauer seiner Berufst\u00e4tigkeit oder Erwerbsf\u00e4higkeit begrenzt. Daraus aber folge eine Verschiedenheit der Bed\u00fcrfnisse. Wer ein zeitlich befristetes Einkommen beziehe, m\u00fcsse f\u00fcr sein Alter oder seine Kinder etwas zur\u00fccklegen, w\u00e4hrend der andere, dessen Einkommen aus vererblichem Verm\u00f6gen stammt, sein gesamtes Einkommen verbrauchen k\u00f6nne ohne seine oder die Zukunft seiner Kinder zu gef\u00e4hrden. Folglich m\u00fcsse aus dem steuerpflichtigen Einkommen diejenigen Teile ausgesondert werden, die dem Sparen dienen. Aus \u00e4hnlichen \u00dcberlegungen resultierten weitere Unterscheidungen (zwischen regelm\u00e4\u00dfigem und einmaligem, freiem und gebundenem, fundiertem und unfundiertem Einkommen), ein System von Abz\u00fcgen und eine Verbreiterung der Steuerbefreiung eines Existenzminimums.
Wenn die Sozialreformer wie oben beschrieben bestechend plausibel begr\u00fcnden, dass Einkommen aus Verm\u00f6gen und Ertr\u00e4gen im Ergebnis h\u00f6her besteuert werden m\u00fcssten als Arbeitseinkommen, so klingt dies aus heutiger Sicht geradezu unglaublich. Denn der Trend geht in die genau entgegen gesetzte Richtung, wie auch die Diskussionen um die „Reichensteuer“ zeigen: Nur hohe Erwerbseinkommen sollen mit dem Aufschlag belegt werden, nicht aber Einkommen aus Unternehmenst\u00e4tigkeit, die nach bundesdeutschem Recht aber gleich zu behandeln w\u00e4ren. So setzt sich die gro\u00dfe Koalition lieber einer potentiellen Klage vor dem Bundesverfassungsgericht aus, als weiter alle Einkommen zumindest gleich zu behandeln – ganz zu schweigen von der Umsetzung der Idee der Sozialreformer Erwerbseinkommen zu bevorzugen.
Wenn die gro\u00dfe Koalition im Zusammenhang mit der „Reichensteuer“ \u00fcberdies darauf hinweist, dass die rechtliche Fragw\u00fcrdigkeit der Ungleichbehandlung von Einkommen im Zusammenhang mit der Unternehmenssteuerreform im kommenden Jahr „legalisiert“ w\u00fcrde, weist dies auch darauf hin, wie weit reichend der systematische Eingriff dieser Reform sein wird. So argumentieren CDU und SPD (unterst\u00fctzt von gr\u00fcnen und liberalen Steuerexperten) in Richtung einer so genannten dualen Einkommensbesteuerung. Das Modell bedeutet, dass Einkommen aus Kapitalertr\u00e4gen sowie von Unternehmen k\u00fcnftig mit einem erheblich niedrigeren – proportionalen – Steuersatz belegt werden sollen, als – die weiter progressiv zu besteuernden – Arbeitseinkommen. Menschen mit hohen Kapitaleinkommen sollen auf ihre Kapitalertr\u00e4ge also k\u00fcnftig weniger Steuern zahlen, als Menschen, die ihre Eink\u00fcnfte aus Arbeitseinkommen beziehen. Die Protagonisten einer solchen Reform werden dabei nicht m\u00fcde zu betonen, dass dies alles notwendige Reaktionen auf die gewachsene und grenzenlose Mobilit\u00e4t des Kapitals und den daraus resultierenden Steuerwettbewerb seien. Heimische Unternehmen m\u00fcssten (wieder) wettbewerbsf\u00e4hig werden, ausl\u00e4ndische Investitionen gewonnen werden. Dass der Steuerwettbewerb vorwiegend unter den Mitgliedern der Europ\u00e4ischen Union selbst ausgetragen wird und es nahe liegende Alternativen dazu g\u00e4be (Stichwort Harmonisierung und Mindestbesteuerung) wird zur Fu\u00dfnote. Mit der bevorstehenden Einf\u00fchrung der duale Einkommensbesteuerung wird aber das grundlegende Prinzip mindestens der Gleichbehandlung der verschiedenen Einkommensarten \u00fcber Bord geworfen und damit auch ein grundlegendes Gerechtigkeitsprinzip in der Besteuerung. Doch zur\u00fcck ins 20. Jahrhundert.<\/p>\nDie wirtschaftspolitische Funktion der Besteuerung <\/span><\/h2>\n
Die aus heutigen politischen Diskussionen bekannte und recht eing\u00e4ngige Formel, wonach die jeweils aktuelle Haushaltspolitik k\u00fcnftige Generationen nicht belasten d\u00fcrfe, holt somit den dogmatischen Gedanken des j\u00e4hrlichen Haushaltsausgleichs zur\u00fcck in die politische Arena. Der Frage, ob eine solche dogmatische Betrachtung auch zu den gesellschaftlichen Herausforderungen der\u00a0\u00a0\u00a0 Zeit passt, bleibt wenig Raum \u00fcberhaupt noch gestellt zu werden. Aber – wie gezeigt wurde – auch weitere steuerpolitische Gedanken, die das 20. Jahrhundert pr\u00e4gten, haben ihre Kraft in den letzten Jahren verloren: dazu geh\u00f6rt die Gleichbehandlung aller Einkommen und die Einkommensumverteilung \u00fcber die progressive Besteuerung aller Einkommen.<\/p>\nZurück in die Zukunft!<\/span><\/h2>\n
Die heutige steuerpolitische Welt lebt, wie ich zu zeigen versuchte, in Rekursen\u00a0 auf die Vergangenheit. Die Hauptorientierung der aktuellen Steuervorschl\u00e4ge an feudalistischen und absolutistischen Steueridealen, wahlweise naturrechtlich oder liberal gerahmt, l\u00e4sst ebendiese aus heutiger Sicht sehr reduzierten Vorstellungen von Gerechtigkeit und Staatlichkeit wieder aufleben. Dass jeder politischen Verfassung eine Steuer entspr\u00e4che – und umgekehrt – formulierte schon Montesquieu. Und so w\u00fcnscht man sich aus der j\u00fcngeren Geschichte steuerpolitischer Ideale einige zur\u00fcck in die aktuellen Debatten.
Was aber bedeuten die aktuellen Steuervorschl\u00e4ge f\u00fcr die Verfassung des Steuerstaates der Gegenwart? Sie bedeuten zumindest, dass er in keiner guten ist. Und mit ihm leidet der Sozialstaat, dessen Qualit\u00e4t unmittelbar mit der Qualit\u00e4t des Ersteren verkn\u00fcpft ist. Eine „Zur\u00fcck-Modifizierung“ des umverteilenden Steuerstaates oder gar seine Abschaffung zugunsten der Nolte\u00b4schen Geb\u00fchrengesellschaft w\u00fcrde auch das Wesen des modernen Staates ver\u00e4ndern und ver\u00e4ndert dies bereits. Insofern ist die Entpolitisierung, die die Steuerpolitik in den letzten Jahren durch ihre vermeintliche Alternativlosigkeit erfahren hat, ein hochpolitischer Vorgang: Die Betrachtung der Steuerpolitik lediglich als ein Politikfeld unter anderen, das man jetzt eben „effizient“ organisieren m\u00fcsse, verkennt die R\u00fcckwirkungen auf das was Vielen als sozialer und demokratischer Rechtsstaat viel Wert geworden ist. Steuerpolitik ist eben kein isoliert zu betrachtendes Feld, kein Selbstzweck. Mit dem Steuerstaat des 20.Jahrhunderts steht und f\u00e4llt der demokratische Sozialstaat. Und umgekehrt: Jede w\u00fcnschbare Erneuerung eines demokratischen, sozialstaatlichen Kompromisses h\u00e4ngt eng zusammen mit einer fortschrittlichen Weiterentwicklung steuerpolitischer Vorstellungen und nicht mit einer regressiven. Insofern gilt – quasi als Ausgangspunkt f\u00fcr alles immer n\u00f6tige neue Nachdenken\u00a0 – zun\u00e4chst:\u00a0 Zur\u00fcck ins 20. Jahrhundert.<\/p>\n
2 Anzumerken ist, dass im Rahmen der Besch\u00e4ftigungsorientierung der Fiscal Policy der Hauptaugenmerk auf der Politik der \u00f6ffentlichen Ausgaben und der \u00f6ffentlichen Verschuldung liegt, die Steuerpolitik so zwar einbezogen ist, ihr allerdings nicht die zentrale Perspektive gilt.
3 Es soll allerdings darauf hingewiesen werden, dass auch schon die aus einer sozialreformerischen Perspektive argumentierenden Finanzwissenschaftler des 19. Jahrhunderts mit dem „Dogma des Haushaltsausgleichs“ brachen: So bejahte bspw. Sch\u00e4ffle ein Abgehen vom Haushaltsgleichgewicht sowohl in Notzeiten wie in besonders guten Jahren und nahm so die Lehre vom antizyklischen Haushaltsausgleich vorweg. Gleiches gilt f\u00fcr die Aufnahme von Staatsschulden.<\/p>\n
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