Ein Beitrag zur gegenw\u00e4rtigen Governance-Diskussion unter besonderer Ber\u00fccksichtigung der Umwelt- und Energiepolitik*<\/p>\n
aus: Vorg\u00e4nge Nr. 171\/172 ( Heft 3-4\/2005), S.244-251<\/p>\n
Dieser Text befasst sich mit der „Abschiedsliteratur zum Staat”, wie Vesting (2001) das treffend bezeichnet hat. Titel wie The Rise and Decline of the State (Creveld 1999), Regieren jenseits des Nationalstaates (Z\u00fcrn 1998), Protecting the Environment in a Stateless Sociery <\/i>(Young 1994), Nations without States (Guibernau 1999) The Defective State (Strange 1995) oder die beiden Ver\u00f6ffentlichungen von Ohmae mit den Titeln The Borderless World (1990) und The End of the Nation State (1995) stehen f\u00fcr f\u00fcr einen Trend in der politischen Wissenschaft, der den Nationalstaat zum Auslaufmodell erkl\u00e4rt.<\/p>\n
Dieser Aufsatz m\u00f6chte die in diesen Titeln zum Ausdruck kommende These kritisch hinterfragen und w\u00e4hlt daf\u00fcr das Beispiel der Umwelt und Energiepolitik. Konkret lautet meine Frage: Wie sind die Wirkungen von Globalisierung und Europ\u00e4isierung auf die nationalstaatliche Umwelt- und Energiepolitik? Kommt es zu einer Machtverlagerung auf die supranationale und globale Ebene? Oder bleibt alles beim Alten? Ich beziehe mich dabei auf einen in das Mehrebenensystem der EU eingebundenen Nationalstaat. F\u00fcr Staaten anderer geografischer R\u00e4ume und andere Politikfelder kann man zu ganz anderen Schlussfolgerungen kommen.<\/p>\n
Nationalstaatliche Machtlosigkeit wird einerseits f\u00fcr die politische Steuerung \u00fcber Staatlichkeit, also auf internationaler und europ\u00e4ischer Ebene, beklagt. Andererseits wird argumentiert, Globalisierung und Europ\u00e4isierung \u00fcbten einen derart starken Druck auf den Nationalstaat aus, dass dieser auch im Inneren nur noch \u00fcber eine stark reduzierte Steuerungsf\u00e4higkeit verf\u00fcge.<\/p>\n
Wie lauten die Argumente derjenigen, die eine umweltpolitische Machtlosigkeit des Nationalstaates beklagen? Zum einen hei\u00dft es, der Charakter von Umweltproblemen habe sich ver\u00e4ndert. Sie seien globaler Natur und k\u00f6nnten deshalb auch nur durch eine globale Politik und nicht im nationalen Zusammenhang gel\u00f6st werden. Z\u00fcrn nennt als Beleg f\u00fcr diese Annahme folgendes Beispiel: „Die Menschen in Australien sind in besonderer Weise vom Ozonloch \u00fcber der Antarktis betroffen. Auf dem f\u00fcnften Kontinentliegt die Hautkrebsrate bei \u00fcber 10 Prozent und ist damit so hoch wie nirgendwo sonst in der Welt. Um diesen fraglos ungew\u00fcnschten Zustand zu korrigieren, k\u00f6nnte die australische Regierung die Produktion und Verwendung all jener Stoffe, die ozonzerst\u00f6rende Wirkung haben, mit sofortiger Wirkung verbieten. Das Resultat einer solchen Ma\u00dfnahme w\u00e4re aber kl\u00e4glich: Die Ma\u00dfnahme w\u00fcrde das Ziel verfehlen, die Hautkrebsrate, zu senken, da die in Australien verwendeten Halone und FCKWs und Ersatzstoffe im Weltma\u00dfstab nur einen Bruchteil der emittierten ozonzerst\u00f6renden Stoffe ausmachen. Die stratosph\u00e4rische Ozonschicht \u00fcber Australien wird n\u00e4mlich nicht nur von den australischen, sondern von den vereinigten FCKWs und Halonen aller L\u00e4nder angegriffen” (Z\u00fcrn 1998: 19).<\/p>\n
Der Hinweis, nationale Politik k\u00f6nne nur einen, in den Worten von Z\u00fcrn, „kl\u00e4glichen” Beitrag zur L\u00f6sung globaler Probleme leisten, ist das eine Argument derjenigen, die den Niedergang nationalstaatlicher Politik erkl\u00e4ren. Das zweite Hauptargument in der Debatte lautet, dass nationale \u00d6konomien im globalen Wettbewerb immer verwundbarer w\u00fcrden und deshalb die Kontrolle nationaler Regierungen \u00fcber \u00f6konomische Aktivit\u00e4ten schwinde. Dem liegt die Annahme eines hohen Grades an Mobilit\u00e4t der Industrie zugrunde, die sich im Kostenwettbewerb die profitabelsten Standorte suche. Deshalb w\u00fcrden umweltpolitische Eingriffe nationaler Regierungen wie Umweltabgaben oder Ge- und Verbote,, die die wirtschaftliche Produktion verteuern, die Wettbewerbsf\u00e4higkeit des Landes beeintr\u00e4chtigen. Einheimische Industrie wandere ab und ausl\u00e4ndische Direktinvestitionen blieben fern. So genannte „Nationale Alleing\u00e4nge” werden nach dieser Logik abgelehnt. Eine R\u00fcckgewinnung politischer Kontrolle sei nur \u00fcber internationale Regelungen m\u00f6glich, die nationale Eingriffe harmonisierten (vgl. de Vries 2001).<\/p>\n
Dieser eher skeptischen Sichtweise will ich eine andere Hypothese gegen\u00fcber stellen: Der Nationalstaat bleibt die wichtigste politische Handlungsebene.<\/p>\n
Diese Annahme soll zun\u00e4chst f\u00fcr die globale Ebene begr\u00fcndet werden: Nationale Regierungen bringen ihre Positionen in internationale Verhandlungsprozesse ein und sorgen f\u00fcr eine Umsetzung der Beschl\u00fcsse im nationalen Kontext. Ohne ihr Zutun bleibt die Umsetzung auf der Strecke. Nuscheler spricht in diesem Zusammenhang vom Staat als „Interdependenzmanager” in der Mehrebenen-Architektur. Regieren finde demnach nicht ,jenseits des Nationalstaates“, sondern durch das Zusammenspiel verschiedener Entscheidungsebenen statt, und auf jeder dieser drei Ebenen spielt der Staat eine entscheidende Rolle. Von einer „staatenlosen Gesellschaft” kann somit auch im internationalen Raum keine Rede sein.<\/p>\n
Auch und gerade im Zusammenhang mit der Verweigerungshaltung der USA, das Kyoto-Protokoll zu ratifizieren, wird noch einmal die Bedeutung von Nationalstaaten deutlich: „Es ist eine Trag\u00f6die der Weltumweltpolitik, dass diese kooperative Politikgestaltung aufgrund der unilateralistischen Verweigerung einer Supermacht, die aus einem an m\u00e4chtigen Interessengruppen orientierten nationalen Interesse handelt und diesem kurzsichtigen Partikularinteresse die Bewahrung globaler \u00f6ffentlicher G\u00fcter […] hinten anstellt, nur punktuell funktioniert. Doch auch diese Erfahrung best\u00e4tigt die These, dass der Nationalstaat noch kein Auslaufmodell ist.” (Nuscheler 2003:53)<\/p>\n
Das Kyoto-Protokoll ist im Februar 2005 in Kraft getreten. Der seit 1998 andauernde Verhandlungsmarathon fand damit erst sieben Jahre sp\u00e4ter ein Ende, nachdem die Ratifizierung durch Russland erfolgt war und damit das im Protokoll vereinbarte Quorum (55 Staaten, die mindestens 55 Prozent der Treibhausgase der Industriel\u00e4nder verantworten) erf\u00fcllt war. In diesem Zusammenhang soll ein Koppelgesch\u00e4ft mit Russland erfolgt sein: Unterzeichnet es das Kyoto-Protokoll, unterst\u00fctzt die EU den WTO-Beitritt des Landes. Ein weiterer, nur anekdotischer Hinweis daf\u00fcr, welche Bedeutung einzelnen Staaten in der globalen Politikarena zukommen kann und wie sie dies auch f\u00fcr sich nutzen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Breiten Raum nimmt die Debatte ein, ob Globalisierung und Europ\u00e4isierung ein race to the bottom <\/i>bewirkten. Aus der Umweltpolitikforschung wird dem entgegen gesetzt, dass die Entwicklung der internationalen Umweltpolitik wesentlich von Vorreiterl\u00e4ndern gepr\u00e4gt werde. Striktere Umweltpolitik f\u00fchrt demnach nicht zu einer abnehmenden Wettbewerbsf\u00e4higkeit eines Landes, sondern zum „Mechanismus der \u00fcberkompensierenden Innovation”, wie Porter (1990) das nennt, das hei\u00dft Mehrkosten f\u00fcr die Entwicklung und den Einsatz neuer Technologien werden schon nach kurzer Zeit durch Einsparung von Energie und anderen Ressourcen \u00fcberkompensiert. Zudem kann umwelttechnischer Forschritt im Inland auch die internationale Wettbewerbsf\u00e4higkeit verbessern (vgl. Taistra 2001). Dabei bedarf es zun\u00e4chst der Bereitschaft industrialisierter L\u00e4nder, einen Lead-Markt zu bilden, das hei\u00dft die Entwicklungskosten von Umweltinnovationen zu tragen. Wenn solche Innovationen in den Bereich einer potenziellen globalen Nachfrage sto\u00dfen, kann die Vorreiterrolle eines Landes mit first mover advantages, mit Vorteilen
f\u00fcr jene, die sich zuerst auf einen Markt bewegen, belohnt werden: Exportm\u00e4rkte wer-den erschlossen und volkswirtschaftliche Vorteile gesichert. Zudem f\u00fchrt Pionierpolitik nicht in einen politischen Isolationismus, sondern kann den Charakter eines Demonstrationseffektes haben und einen internationalen Trend hervorrufen (vgl. J\u00e4nicke 2005).<\/p>\n
Ein Beispiel daf\u00fcr ist die deutsche Politik zur F\u00f6rderung erneuerbarer Energien, deren Erfolg unter anderem daran ablesbar ist, dass das Land trotz vergleichsweise ung\u00fcnstiger geografischer Voraussetzungen Weltmarktf\u00fchrer in Bezug auf die absolut installierte Windkapazit\u00e4t ist und weltweit nach Japan \u00fcber die zweitgr\u00f6\u00dfte installierte Photovoltaik-Kapazit\u00e4t verf\u00fcgt. Inzwischen arbeiten in den verschiedenen Sparten der erneuerbaren Energien in Deutschland \u00fcber 100.000 Menschen, der Gesamtumsatz mit erneuerbaren Energien lag im Jahr 2003 bei zehn Mrd. Euro. 18 der 25 EU-L\u00e4nder setzen inzwischen wie Deutschland auf eine Einspeiseverg\u00fctung zur F\u00f6rderung von \u00d6kostrom (Bechberger\/Reiche 2006; Reiche 2004).<\/p>\n
Auch die f\u00fchrenden M\u00e4rkte in Asien und S\u00fcdamerika, Brasilien und China, haben j\u00fcngst das deutsche F\u00f6rder-Modell adaptiert. Statt eines race to the bottom <\/i>kommt es wie in diesem Fall h\u00e4ufig zur Diffusion umweltpolitischer Innovationen, nationale Vorreiterpolitik wird belohnt. Von einer generellen Schw\u00e4chung und Abw\u00e4rtsspirale kannkeine Rede sein. Wenn sich solche nationalen Ans\u00e4tze ausbreiten, k\u00f6nnen damit auch nationale Regierungen zur L\u00f6sung globaler Umweltprobleme beitragen.<\/p>\n
Zahlreiche empirische Studien widerlegen inzwischen das race-to-the-bottom-Modell und die These eines R\u00fcckzugs des Staates aus der Umweltpolitik. Laut einer Studie der Weltbank beeinflussen Umweltregulierungen das Investitionsverhalten von Unternehmen zu keinem statistisch signifikanten Grad. Die Einhaltung von Umweltstandards sei kein entscheidender Kostenfaktor f\u00fcr die meisten Unternehmen. Die Mehrzahl multinationaler Unternehmen w\u00fcrde sogar freiwillig in Entwicklungsl\u00e4ndern jene Umweltstandards einhalten, die sie aus der OECD-Welt gewohnt seien (Drezner 2001; Levinson 1996).<\/p>\n
Hinzu kommt, dass nationale Regierungen in der Regel \u00fcberaus sensibilisiert sind f\u00fcr jene wenigen Branchen, die durch Umweltregulierungen – etwa wegen einem weit \u00fcberdurchschnittlichen Energiekostenanteil – tats\u00e4chlich Wettbewerbsnachteile zu bef\u00fcrchten h\u00e4tten. Beispiele sind Ausnahme- und H\u00e4rtefallregelungen bei der \u00d6kologischen Steuerreform und dem Erneuerbare-Energien-Gesetz in Deutschland (Reiche\/ Krebs 1999; Reiche 2004).<\/p>\n
Innerhalb der Europ\u00e4ischen Union ist ein Steuerungsmuster entstanden, dass nationales Pionierverhalten beg\u00fcnstigt. In diesem Zusammenhang wird auch von der Methode der offenen Koordination gesprochen (vgl. Bisopoulos 2003; Holzinger\/Knilll Lehmkuhl 2003). Dies meint die Abkehr von klassischen Formen gemeinschaftlicher Politikgestaltung auf der Basis rechtlich verbindlicher Richtlinien oder Verordnungen. Statt dessen hat sich ein Mechanismus durchgesetzt, der die Vereinbarung rechtlich nicht verbindlicher Zielvorgaben, die j\u00e4hrliche Berichterstattung und Evaluation sowie die Analyse und F\u00f6rderung des EU-weiten Transfers von Policies, die sich in einzelnen Mitgliedsstaaten als erfolgreich erwiesen haben, vorsieht.<\/p>\n
Beispiele f\u00fcr eine solche offene Koordination sind die beiden Richtlinien der EU zu Biokraftstoffen und zur Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien, die indikative Ziele vorsehen und nicht von oben Instrumente zur Zielerreichung vorgeben. Dies bef\u00f6rdert einerseits regulativen Wettbewerb und andererseits die Verallgemeinerung von best practice, nach der sich die besten L\u00f6sungen durchsetzen. Allein die Ank\u00fcndigung von Harmonisierungsbestrebungen seitens der EU-Kommission kann zu regulativen Wettbewerb f\u00fchren. Nach der von Heritier (Heritier et al. 1994) gepr\u00e4gten These vom regulativen Wettbewerb findet ein Wettstreit zwischen den Mitgliedsl\u00e4ndern der EU um Konzepte und Instrumente statt, weil als Belohnung die Vergemeinschaftlichung des eigenen Steuerungsansatzes winkt und damit Anpassungskosten vermieden werden. Ein Beispiel ist die EU-Richtlinie zur Kennzeichnung des Energieverbrauchs von Haushaltsger\u00e4ten, das sich exakt am d\u00e4nischen Modell orientiert.<\/p>\n
Neben dem regulativen Wettbewerb ist es auch die Effizienzlogik vieler L\u00e4nder – auch best practice genannt –, die nationales Vorreiterverhalten beg\u00fcnstigt. Denn viele Staaten orientieren sich an Pionierl\u00e4ndern. Als Motive nennt Tews (2004) die Vermeidung von Misserfolgen, geringere Kosten f\u00fcr Informationsbeschaffung, Reputationsmaximierung bei Orientierung an erfolgreichen Vorbildern und die nationale Legitimierung von Politikwandel.<\/p>\n
Auch innerhalb der Europ\u00e4ischen Union verf\u00fcgen die Nationalstaaten weiterhin \u00fcber eine zentrale Bedeutung. Zum einen, weil sie im Ministerrat die Letztentscheidungsbefugnis haben. Zum anderen, weil die Umsetzung in ihre Verantwortung f\u00e4llt. Gerade im Umweltbereich gibt es ein Implementationsdefizit. Die EU hat einen Mangel an Kontrollm\u00f6glichkeiten, so dass die Durchf\u00fchrung prim\u00e4r vom Mitgliedsland abh\u00e4ngt. Wichtigster Bestimmungsfaktor effektiver Implementation ist dabei die institutionelle Kompatibilit\u00e4t, wie B\u00f6rzel und Risse (2002) betonen. Danach gilt die Faustregel: Je anschlussf\u00e4higer europ\u00e4ische Regeln, Normen und Praktiken an mitgliedsstaatliche Gepflogenheiten sind, desto eher werden sie integriert. Treten hingegen gr\u00f6\u00dfere Inkompatibilit\u00e4ten auf, h\u00e4ngt die nationale Umsetzung europ\u00e4ischer Politik davon ab, ob Akteure wie zum Beispiel NGO’s vorhanden sind, die das einfordern und\/oder unterst\u00fctzende Institutionen Hilfestellungen bei der Durchsetzung von Ver\u00e4nderungen geben.<\/p>\n
Selbst dann, wenn EU-Vorgaben umgesetzt werden, bleibt der Nationalstaat sichtbar. Denn in der Regel werden, wie unter Hinweis auf den Mechanismus der offenen Koordination bereits ausgef\u00fchrt, nur konvergierende Politikergebnisse vorgegeben. Die innenpolitische Anpassung erfolgt dann in den Worten von Cowles und Risse (2002) „in nationalen Farben”, das hei\u00dft nationale Verwaltungsstile, Rechtskulturen, Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft sowie kollektive Identit\u00e4ten bleiben erkennbar.<\/p>\n
Die EU hat es nicht geschafft, einen einheitlichen Regelungsstil durchzusetzen. Heritier (Heritier et al. 1994) bescheinigt der Gemeinschaft statt dessen einen „regulatorischen Flickenteppich”, der verschiedene Probleml\u00f6sungsans\u00e4tze und Politikinstrumente miteinander verkn\u00fcpft. Der Hintergrund ist das \u00fcbliche Schn\u00fcren von Verhandlungspaketen. Der jeweilige Regelungsstil ist davon abh\u00e4ngig, welcher Mitgliedsstaat und welcher Teil der Kommission gerade seine Pr\u00e4ferenzen auf der europ\u00e4ischen Ebene durchsetzen konnte.<\/p>\n
Nachfolgend ein Beispiel f\u00fcr ein EU-typisches Koppelgesch\u00e4ft, das aus dem Juni 2002 stammt: Die EU-Regierungen billigten gegen das negative Votum der EU-Kommission die umstrittenen Steuererleichterungen f\u00fcr Spediteure in Frankreich, Italien und den Niederlanden. Als Gegenleistung wurde Deutschland und Spanien eine Verl\u00e4ngerung ihrer Beihilferegelung f\u00fcr den Steinkohlebergbau erm\u00f6glicht, f\u00fcr welche die EU-Genehmigung im Juni 2002 ausgelaufen w\u00e4re. \u00d6sterreich wiederum machte seine Zustimmung davon abh\u00e4ngig, dass Italien und Frankreich ihren Widerstand gegen das so genannte \u00d6kopunktesystem f\u00fcr den Alpentransit aufgeben. Belgien soll angeblich Zu-sagen f\u00fcr Erleichterungen bei der Besteuerung bestimmter Versicherungen bekommen haben (Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 4. Mai 2002: 13). Dies zeigt, wie auf europ\u00e4ischer Ebene inhaltlich in keiner Weise zusammenh\u00e4ngende Themen miteinander verkn\u00fcpft werden und der „regulatorische Flickenteppich” entstanden ist.
Im bisher Gesagten sind die M\u00f6glichkeiten der Nationalstaaten in den Vordergrund ger\u00fcckt worden, wo aber liegen ihre Grenzen?
Die Europ\u00e4ische Zentralbank (EZB) und der Europ\u00e4ische Gerichtshof (EuGH) verf\u00fcgen \u00fcber Kompetenzen, die vollst\u00e4ndig dem Einfluss demokratisch verantwortlicher politischer Akteure entzogen sind. Scharpf (2002) bezeichnet dies als „Modus der supranationalen Zentralisierung”, der aber engen Beschr\u00e4nkungen unterliege. Die Integration ist nicht so weit fortgeschritten, dass von einem supranationalen Staat gesprochen werden k\u00f6nnte. Risse und B\u00f6rzel (2002) sprechen statt dessen vom „Prinzip offener Staatlichkeit”, das hei\u00dft Nationalstaaten haben ihre Rechtsordnungen f\u00fcr das Einwirken supranationalen Rechts ge\u00f6ffnet. Dabei gilt die Regel, dass europ\u00e4isches Gemeinschaftsrecht Vorrang vor nationalem Recht genie\u00dft — ein entscheidender Unterschied zu internationalen Organisationen und Regimen, die auf zwischenstaatlichen Vereinbarungen freiwilliger Art beruhen.<\/p>\n
Deutschland verf\u00fcgt im \u00dcbrigen \u00fcber gewisse Erfahrungen, was die Verurteilung durch den Europ\u00e4ischen Gerichtshof angeht. Als Beispiel sei die Trinkwasser-Richtlinie genannt, deren vollst\u00e4ndige Umsetzung erst mit zehnj\u00e4hriger Versp\u00e4tung nach einem Verfahren vor dem EuGH erfolgte (B\u00f6rzel 2000).<\/p>\n
Durch den \u00dcbergang zu qualifizierten Mehrheitsbeschl\u00fcssen im EU-Ministerrat gibt es keine Blockadem\u00f6glichkeit f\u00fcr einzelne Staaten mehr. W\u00e4hrend eine europaweite Energie-\/CO2-Steuer in den 1990er Jahren noch am Einstimmigkeitsprinzip scheiterte, konnte der Anfang 2005 gestartete europ\u00e4ische Emissionshandel mit einem qualifizierten Mehrheitsbeschluss auf den Weg gebracht werden. Das hei\u00dft, es wird die Anzahl von Politiken zunehmen, die national umzusetzen sind, auch wenn sie von dem entsprechenden Land im EU-Ministerrat abgelehnt worden sind (Steuwer 2005).<\/p>\n
Aus diesen Beispielen l\u00e4sst sich folgern: „Man muss sich vorher eine ganz \u00fcbertriebene Vorstellung von der Macht des Staates gemacht haben, um nachher mit dem Geist des Entdeckers seine Machtlosigkeit proklamieren zu k\u00f6nnen” (H\u00f6ffe 1999: 154).<\/p>\n
Dazu ist anzumerken: Es ist keineswegs so, dass sich nichts ver\u00e4ndert h\u00e4tte. Es gibt inzwischen mehrere Hundert internationale Umweltabkommen und der Umweltausschuss im Deutschen Bundestag besch\u00e4ftigt sich einen Gro\u00dfteil seiner Zeit mit der Umsetzung von Vorgaben der Europ\u00e4ischen Union. Der Nationalstaat agiert in einem ver\u00e4nderten Umfeld, ohne dass dies mit einem Bedeutungsverlust verbunden w\u00e4re. Der Nationalstaat bleibt vielmehr auf allen politischen Ebenen die wichtigste Instanz. Und partiellen Souver\u00e4nit\u00e4tsverlusten steht der positive Effekt der Globalisierung gegen\u00fcber, dass diese eine Arena f\u00fcr Pionierl\u00e4nder geschaffen hat und sich Vorreiter-Politiken in transnationalen Diffusionsprozessen ausbreiten k\u00f6nnen.<\/p>\n
* Leicht modifizierte Version eines Habilitationsvortrags, gehalten am 26. Oktober 2005 am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universit\u00e4t Berlin.<\/p>\n
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