Der lange Weg zu einem deutschen Informationsgesetz. Aus: Vorg\u00e4nge Nr. 166 (Heft 2\/2004), S. 100-105<\/p>\n
Die Forderung nach einer Bef\u00e4higung der B\u00fcrgerschaft eines Staates, die T\u00e4tigkeit ihrer Regierung zu kontrollieren, geh\u00f6rt — ebenso wie die nach dem gleichen Stimmrecht in freien und geheimen Wahlen — zu den Kernpunkten des modernen Demokratieverst\u00e4ndnisses. Die Garantie der Pressefreiheit sowie die \u00d6ffentlichkeit von Parlamentsverhandlungen sind Mittel zur Erm\u00f6glichung der Kontrolle der Regierungsarbeit und damit auch Voraussetzungen einer informierten Wahlentscheidung. Analog gilt das im Bereich der Rechtsprechung f\u00fcr die \u00d6ffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen.<\/i><\/p>\n
In Deutschland ist es der Exekutive bislang gelungen, sich diesem Transparenzanspruch in weiten Teilen zu entziehen. F\u00fcr sie gilt das Prinzip des Amtsgeheimnisses, d.h. alle Informationen im Besitz der \u00f6ffentlichen Verwaltung werden unabh\u00e4ngig von ihrer tats\u00e4chlichen Schutzw\u00fcrdigkeit als geheim eingestuft. Die in den Landespressegesetzen verankerten Auskunftsanspr\u00fcche f\u00fcr Journalisten umfassen kein Recht auf Akteneinsicht.<\/p>\n
Dieses Prinzip wird durch sogenannte Informationsfreiheitsgesetze (IFG) umgekehrt. In ihrem Geltungsbereich wird bei der Entscheidung \u00fcber die Zug\u00e4nglichkeit einer Information im Besitz der \u00f6ffentlichen Verwaltung vom Grundsatz der Zug\u00e4nglichkeit ausgegangen. Lediglich wenn eine Information einer der im IFG aufgelisteten Kategorie schutzbed\u00fcrftiger Informationen angeh\u00f6rt, z.B. personenbezogene Daten oder Gesch\u00e4ftsgeheimnisse, kann der Zugang verweigert werden. In diesen F\u00e4llen liegt die Beweislast bei der verweigernden Beh\u00f6rde. Innerhalb der Staatengruppe der EU bzw. der OECD stehen lediglich Luxemburg und Deutschland ohne ein IFG dar. In ungef\u00e4hr der H\u00e4lfte der Staaten mit IFG wird der Anspruch auf Verwaltungstransparenz schon in der Verfassung garantiert.<\/p>\n
Das Amtsgeheimnis ist ein Relikt aus der Zeit des Absolutismus. Auf dem Weg Deutschlands zur Republik wurde das Amtsgeheimnis vom allgemeinen Demokratisierungsprozess weitgehend unber\u00fchrt gelassen. Erst in den 1970er Jahren wurde mit einer Novellierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes die so genannte Partei\u00f6ffentlichkeit etabliert.<\/p>\n
Die Partei\u00f6ffentlichkeit gesteht Personen, die konkret von einem Verwaltungsverfahren betroffen sind — auf Amtsdeutsch: die Teil eines Verwaltungsverfahrens sind — eng begrenzte Akteneinsicht zu. Bei der Partei\u00f6ffentlichkeit handelt es sich um eine Konzession des absolutistischen Prinzips des Amtsgeheimnisses an die Rechtsstaatlichkeit, nicht an die Demokratie.<\/p>\n
Das mit Informationsfreiheitsgesetzen korrespondierende Verst\u00e4ndnis des Verh\u00e4ltnisses zwischen B\u00fcrger und Staat hat sich seit den 1970er Jahren in praktisch allen Industriestaaten durchgesetzt. Im Jahr 1979 war dieses Demokratieverst\u00e4ndnis so etabliert, dass die Parlamentarische Versammlung des Europarats ihren Mitgliedsstaaten den Beschluss von IFG empfahl (Parlamentarische Versammlung des Europarats 1979).<\/p>\n
In der Bundesrepublik Deutschland indes gestaltete sich der Weg zu einem IFG z\u00e4h. Als eine Art Startsignal kann das Programm der FDP f\u00fcr den Bundestagswahlkampf von 1980 gesehen werden. In ihm forderte die Partei ein Informationsfreiheitsgesetz. Seitdem fristet dieses Anliegen innerhalb der FDP jedoch ein Schattendasein. Im Programm zur letzten Bundestagswahl verst\u00fcmmelte die FDP ihr Verst\u00e4ndnis eines IFG zum lange verwirklichten Rechtsanspruch auf informationelle Selbstbestimmung:<\/p>\n
„Dem B\u00fcrger muss die M\u00f6glichkeit einger\u00e4umt werden, staatliches Handeln, das ihn betrifft, zu kontrollieren. Dabei bedarf es eines Informationsfreiheitsgesetzes, welches den B\u00fcrgern das Recht einr\u00e4umt, die \u00fcber ihn gef\u00fchrten Akten einzusehen.” (Freie Demokratische Partei Deutschlands 2002).<\/p>\n
In Berlin wurde 1980 die Forderung der FDP nach einem IFG von der Jungen Union unterst\u00fctzt. Die Berliner Parteijugend war da-mit alles andere als repr\u00e4sentativ f\u00fcr die CDU\/ CSU. Aus konservativer Sicht unterst\u00fctzte ein IFG eine Entwicklung zu direktdemokratischen Beteiligungsformen. Diese Form der politischen Partizipation will die Union noch heute gerne auf die kommunale oder regionale Ebene beschr\u00e4nkt sehen:<\/p>\n
„106. [,..] Wir wollen m\u00f6glichst viele B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger zum verantwortungsbewussten Engagement f\u00fcr unser demokratisches Gemeinwesen ermutigen. Grundlage f\u00fcr das Zusammenleben der Menschen in unserem Staat ist das Grundgesetz, das sich bew\u00e4hrt hat. [. .]<\/p>\n
107. Wir verstehen unsere Demokratie als eine dynamische, fortzuentwickelnde politische Ordnung, die aus der Mitwirkung der B\u00fcrger erw\u00e4chst und ihre Freiheit durch die Verteilung und Kontrolle der Macht sichert. (…] Die repr\u00e4sentative Demokratie hat sich bew\u00e4hrt […]. Sie schlie\u00dft Elemente unmittelbarer Demokratie nicht aus. Diese k\u00f6nnen das repr\u00e4sentative System vor allem auf den regionalen Ebenen sinnvoll erg\u00e4nzen. […]<\/p>\n
108. (…] Kommunalpolitische Entscheidungen sollen — soweit wie m\u00f6glich — das Votum der B\u00fcrger einbeziehen. [,,.]” (Christlich Demokratische Union Deutschlands 1994)<\/p>\n
Bef\u00fcrworter von IFG richten ihre Hoffnungen deshalb prim\u00e4r auf SPD und Gr\u00fcne. 1983 zogen die Gr\u00fcnen erstmals in den Bundestag und brachten 1986 einen Gesetzentwurf f\u00fcr ein Umweltinformationsgesetz in das Parlament ein. Der erste Vorschlag f\u00fcr ein Bundes-IFG wurde 1990 ebenfalls von der Fraktion der Gr\u00fcnen in den Bundestag eingebracht. Im gleichen Jahr beantragten SPD und Alternative Liste im Berliner Abgeordnetenhaus die Verabschiedung eines IFG.<\/p>\n
Diese Entwicklung ist bereits von der Wiedervereinigung Deutschlands und den Forderungen der DDR-B\u00fcrgerrechtler nach Zugang zu den Stasi-Akten und als konsequente Folge daraus nach Zugang zu allen Informationen im Besitz der \u00f6ffentlichen Verwaltung gekennzeichnet. Im folgenden Jahr 1991 forderte erstmals die SPD-Bundestagsfraktion ein IFG (Sozialdemokratische Partei Deutschlands 1991).<\/p>\n
Auch in der 1992 beschlossenen Verfassung f\u00fcr das Land Brandenburg zeigte sich die demokratische Belebung, die Deutschland durch DDR-B\u00fcrgerrechtler erfuhr. Erstmals wird mit dieser Verfassung in Deutschland das Amtsgeheimnis \u00fcberwunden. In Artikel 21 (Recht auf politische Mitgestaltung) hei\u00dft es:<\/p>\n
„Jeder hat nach Ma\u00dfgabe des Gesetzes das Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen der Beh\u00f6rden und Verwaltungseinrichtungen des Landes und der Kommunen, soweit nicht \u00fcberwiegende \u00f6ffentliche oder private Interessen entgegenstehen.”<\/p>\n
Obwohl diese Verfassung mit den Stimmen der SPD beschlossen wurde, dauerte es weitere sechs Jahre, bis die regierende SPD das Verfassungsgebot durch ein Informationsfreiheitsgesetz (Brandenburg 1998) ausgestaltete.<\/p>\n
An der Dauer dieses Prozesse wird auch das Beharrungsverm\u00f6gen einer Verwaltung deutlich, die sich \u00fcber Jahrhunderte an das Privileg des Amtsgeheimnisses gew\u00f6hnt hat. Der Widerstand in der Verwaltung gegen Transparenzanspr\u00fcche hatte sich auch am langwierigen Prozess der Umsetzung der Europ\u00e4ischen Richtlinie \u00fcber den freien Zugang zu Informationen \u00fcber die Umwelt (90\/313\/ EWG) von 1990 gezeigt. Erst 1994 wurde diese Richtlinie in deutsches Recht umgesetzt und dabei zur Abschreckung der Antragsteller eine Kostenverordnung beschlossen, die sp\u00e4ter vom Europ\u00e4ischen Gerichtshof kassiert wurde.<\/p>\n
Das IFG Brandenburgs erf\u00fcllte in seiner damaligen Form das Verfassungsgebot, das es ausgestalten sollte, nicht angemessen. Bis zu seiner Novellierung vor wenigen Monaten fehlte ihm eine Fristenregelung, d.h. die Antragsteller hatten zwar einen allgemeinen Anspruch auf Akteneinsicht, die Verwaltung konnte sich jedoch mit der Bearbeitung von Antr\u00e4gen sehr viel Zeit lassen. Doch trotzdem wurde das Signal, das von der Brandenburger Verfassung ausging, in der Zivilgesellschaft,von B\u00fcrgerrechtlern und bei B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen sowie von der SPD aufgenommen.<\/p>\n
1998 wurde nicht nur das Brandenburger IFG beschlossen: Die SPD nahm im gleichen Jahr die Forderung nach IFG auf Landes- und Bundesebene in neu beschlossene Teile ihres Grundsatzprogramms auf (Sozialdemokratische Partei Deutschlands; Bundesverband 1998). In ihrem Programm f\u00fcr den Bundestagswahlkampf 1998 fand das Anliegen hinge-gen keine Ber\u00fccksichtigung. Diese Ambivalenz mag auf eine deutliche Differenz zwischen Parteibasis und F\u00fchrung in dieser Frage verweisen. Nach ihrem Sieg in der 1998er-Bundestagswahl versprachen SPD und Gr\u00fcne in ihrem Koalitionsvertrag den Beschluss eines IFG. Hier zeigte sich die Handschrift des gr\u00fcnen Koalitionspartners. Doch der Gesetzgebungsprozess kam nicht voran: die im Jahr 2002 wiedergew\u00e4hlte Regierungskoalition nahm ihr Versprechen von damals erneut in ihren Koalitionsvertrag f\u00fcr die zweite Amtszeit auf – ohne weitere Konsequenzen.<\/p>\n
Statt dessen gibt es auf L\u00e4nderebene Fortschritte. 1999 setzte eine Mehrheit aus Abgeordneten der SPD, der PDS und der Gr\u00fcnen in Berlin ein IFG durch. In den beiden Folgejahren gelang das auch den rot-gr\u00fcnen Koalitionen in Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen. In Schleswig-Holstein war die durch die Stimmen der SPD-Abgeordneten gesicherte Mehrheit f\u00fcr das IFG ein vorgezogenes Wahlgeschenk an den S\u00fcdschleswigschen W\u00e4hlerverband, die Vertretung der d\u00e4nischen Minderheit im Parlament. Die gro\u00dfe Bedeutung, die einem IFG durch diese Partei zugemessen wird, erkl\u00e4rt sich aus der politischen Kultur Skandinaviens, in der Verwaltungstransparenz einen prominenten Platz ein-nimmt. Es ist bezeichnend f\u00fcr das in Deutschland dominante Demokratieverst\u00e4ndnis, dass in Schleswig-Holstein der Beschluss des IFG von der politischen Vertretung der d\u00e4nischen Minderheit ertrotzt werden muss. Wieder ein-mal bedurfte Deutschland, zugespitzt formuliert, f\u00fcr seine demokratische Weiterentwicklung eines externen Ansto\u00dfes.<\/p>\n
Auf Bundesebene gelangte im Jahr 2000 ein IFG-Entwurf des Innenministeriums (Bundesministerium des Inneren 2000) an die \u00d6ffentlichkeit, der seinem Namen nicht gerecht wurde. Erst nachdem der Entwurf \u00fcber das Internet bekannt gemacht worden war, entschloss sich das Ministerium zur Flucht nach vorn und ver\u00f6ffentlichte den Text auf seiner Website.<\/p>\n
Der Wert eines IFG h\u00e4ngt wesentlich von der Zeitdauer ab, die f\u00fcr die Antragsbearbeitung in Anspruch genommen wird. Aus diesem Grund sind in IFG enthaltene Fristenregelungen f\u00fcr die Bearbeitung der Antr\u00e4ge auf Zugang zu Informationen ein Herzst\u00fcck dieser Gesetzesklasse. Im Entwurf des Innenministeriums fehlte jegliche Fristenregelung.<\/p>\n
Da die Schaffung von mehr Verwaltungstransparenz nicht zur Offenbarung schutzbed\u00fcrftiger Informationen f\u00fchren soll, enthalten IFG Ausnahmetatbest\u00e4nde. Mit ihrer Hilfe werden schutzbed\u00fcrftige Informationen vom Recht auf Informationszugang ausgenommen. Bei der Formulierung dieser Ausnahmetatbest\u00e4nde kommt es auf eine pr\u00e4zise Formulierung an. Bei einer zu ungenauen Definition der zu sch\u00fctzenden Informationen droht die Gefahr, dass der eigentliche Zweck des Gesetzes ausgehebelt wird.<\/p>\n
Der folgende Auszug aus dem Entwurf des Innenministeriums macht deutlich, dass bei der Formulierung der Ausnahmetatbest\u00e4nde der Wunsch nach einer m\u00f6glichst weiten Interpretierbarkeit, sprich: Verhinderung von Transparenz, die Wortwahl bestimmte:<\/p>\n
„\u00a7 3 Schutz von Geneinwohlinteressen<\/i> \u00a0wenn das Bekanntwerden der Informationen die internationalen Beziehungen, die \t\t<\/p>\n<\/li>\n<\/ol>\n wenn die Vertraulichkeit der Beratungen von Beh\u00f6rden oder der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung ber\u00fchrt wird, <\/p>\n \n<\/li>\n wenn die Informationen aufgrund eines Gesetzes der Geheimhaltung bed\u00fcrfen, <\/p>\n \n<\/li>\n w\u00e4hrend der Dauer eines Gerichtsverfahrens, eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens, eines Disziplinarverfahrens oder eines ordnungswidrigkeitenrechtlichen Verfahrens hinsichtlich derjenigen Daten, die Gegenstand des Verfahrens sind, <\/p>\n \n<\/li>\n \n wenn durch das Bekanntwerden der Informationen Angaben und Mitteilungen \u00f6ffentlicher Stellen der L\u00e4nder, der Europ\u00e4ischen Union, internationaler Einrichtungen oder von Drittstaaten ohne deren Zustimmung offenbart w\u00fcrden.”<\/p>\n<\/li>\n Formulierungen wie „verursachen kann” oder „ber\u00fchrt wird” er\u00f6ffnen Verwaltungsmitarbeitern die M\u00f6glichkeit, missliebige Antr\u00e4ge auf Informationszugang fast nach Belieben abzulehnen.<\/p>\n Aus Sicht der Bef\u00fcrworter von IFG ist dieser Entwurf inakzeptabel. Innerhalb der Bundesverwaltung wird selbst gegen diesen Entwurf noch Widerstand aufgebaut. Einzelne Ministerien, wie beispielsweise das Verteidigungs- und das Finanzministerium, fordern f\u00fcr sich sogenannte Bereichsausnahmen. Sie wollten damit pauschal vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgespart werden. Die Schutzw\u00fcrdigkeit eines Dokumentes w\u00fcrde nach dieser Logik nicht von seinem Inhalt, sondern seinem Aufbewahrungsort abh\u00e4ngig gemacht.<\/p>\n Die scharfe Kritik an dem Entwurf f\u00fchrte zu einer Unterbrechung der Arbeit an diesem Projekt. Forderungen aus der Zivilgesellschaft, das gegebene Versprechen f\u00fcr ein IFG endlich mit einem angemessenen Gesetz einzul\u00f6sen, provozierten gleichzeitig Beteuerungen einzelner Abgeordneter der Regierungskoalition des Bundestages, das Gesetz trotz dieses R\u00fcckschlages noch realisieren zu wollen. Indes verf\u00fcgen diese Abgeordneten nicht \u00fcber die Macht, dieses Versprechen einzul\u00f6sen. Angesichts der bis heute unver\u00e4nderten Kr\u00e4fteverteilung innerhalb der Regierungskoalition h\u00e4ngt die Chance zur Durchsetzung eines Bundes-IFG wesentlich davon ab, ob \u00f6ffentlicher Druck f\u00fcr dieses Gesetz aufgebaut werden kann.<\/p>\n Mit diesem Ziel schlossen sich 2003 f\u00fcnf Organisationen – HUMANISTISCHE UNION, Netzwerk Recherche, Transparency International, Deutscher Journalisten-Verband, Deutsche Journalistinnen und Journalisten-Union – zusammen und erarbeiteten einen Entwurf f\u00fcr ein Bundes-IFG, der im April dieses Jahres Bundestagspr\u00e4sident Thierse \u00fcberreicht wurde.<\/p>\n Mit diesem Entwurf setzen seine Autoren deutlich andere Akzente als das Innenministerium in seinem Vorschlag. Einige beispielhafte Punkte illustrieren dies:<\/p>\n Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist so definiert, dass sich die \u00d6ffentliche Verwaltung durch die Privatisierung ihrer Auf-gaben nicht ohne weiteres dem Transparenzanspruch entziehen kann.<\/p>\n Die Ausnahmetatbest\u00e4nde sind pr\u00e4ziser formuliert, um ihren Missbrauch auszuschlie\u00dfen.<\/p>\n –\u00a0F\u00fcr die Bearbeitung der Antr\u00e4ge sind klare Fristen gesetzt.<\/p>\n F\u00fcr die Bereitstellung der beantragten Informationen kann die Verwaltung deutlich niedrigere Kosten als vom Innenministerium vorgesehen verlangen.<\/p>\n –\u00a0Mit dem zivilgesellschaftlichen IFG w\u00fcrde ein Mindeststandard gesetzt, der durch konkurrierende Gesetzgebung nicht unter-schritten werden darf.<\/p>\n Seit Juni dieses Jahres k\u00f6nnen die B\u00fcrger dieses Landes ihre Unterst\u00fctzung f\u00fcr die Forderung nach einem IFG innerhalb einer online-Unterschriften-Kampagne (ovww.pro-informotion. de) zum Ausdruck bringen. Zur Gruppe der prominenten Erstunterzeichner geh\u00f6ren beispielsweise die Bundespr\u00e4sidentschaftskandidatin Gesine Schwan, der fr\u00fchere Aufsichtsratsvorsitzende der Bertelsmann AG Gerd Schulte-Hillen, Hans Leyendecker, Redakteur der S\u00fcddeutschen Zeitung, und der Graphiker Klaus Staeck.<\/p>\n Aufgeschreckt durch diese Aktivit\u00e4ten ist neuer Schwung in das Projekt zur Durchsetzung eines Bundes-IFG gekommen. Eine Arbeitsgruppe von Parlamentariern der Regierungskoalition erarbeitet in Kooperation mit dem Innenministerium einen neuen Entwurf.<\/p>\n Wann Deutschland auf Bundesebene ein IFG bekommen und wie es ausgestaltet sein wird, ist unmittelbar mit der Aufmerksamkeit der \u00d6ffentlichkeit f\u00fcr dieses Gesetz verbunden. Die internationale Erfahrung zeigt, dass IFG ohne diese Aufmerksamkeit und das damit einhergehende b\u00fcrgerschaftliche Engagement nur schwer durchsetzbar sind, weil innerhalb der Verwaltung die Opposition gegen diese Art Gesetze tief verwurzelt ist.<\/p>\n Literatur<\/b><\/p>\n Brandenburg 1998: Akteneinsichts- und Inform\u00e4tionszugangsgesetz (AIG), Gesetz- und Verordnungsblatt f\u00fcr das Land Brandenburg, http:l\/www.brandenburg.de\/landllfdbbglgeset ze\/aig.htm, S. 46
Der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht,<\/p>\n\n
Landesverteidigung oder Belange des Staatsschutzes ber\u00fchrt oder eine Gefahr f\u00fcr die \u00f6ffentliche Sicherheit verursachen kann, <\/p>\n
\nNeue Wege seit 2003: Fünf Organisationen entwerfen ein IFG. <\/span><\/h5>\n
Bundesministerium des Inneren 2000: Informationsfreiheitsgesetz (IFG), Entwurf mit Begr\u00fcndung, URL =
Christlich Demokratische Union Deutschlands; Bundesverband 1994: Grundsatzprogramm der CDU Deutschlands: „Freiheit in Verantwortung”, beschlossen auf dem 5. Partei-tag, 21. – 23. Februar 1994, Hamburg, Bonn, CDU, S. 53-54
Freie Demokratische Partei Deutschlands 2002: B\u00fcrgerprogramm 2002 – Programm der FDP
zur Bundestagswahl 2002, beschlossen auf dem 53. Ord. Bundesparteitag vom 10. bis 12. Mai 2002 in Mannheim, Berlin, FDP, S. 56-57
Parlamentarische Versammlung des Europarats
1979: Informationsfreiheit und der Zugang der \u00d6ffentlichkeit zu Regierungsunterlagen, Empfehlung 854, vom 1. Februar 1979; in: Freie Akteneinsicht – Ein \u00fcberf\u00e4lliges B\u00fcrgerrecht: F\u00fcr ein Grundrecht auf Einsicht in Beh\u00f6rdenakten, Dokumente und Materialien f\u00fcr eine deutsche „Freedom-of-Information“-
Gesetzgebung, HUMANISTISCHE UNION;
Landesverband Berlin, Berlin, 1980, S. 38-39Sozialdemokratische Partei Deutschlands; Bundestagsfraktion 1991: Informationszugang; rechte f\u00fcr B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger, Gro\u00df Anfrage, Drucksachen des Deutschen Bundestages, Bd. 12, Nr. 752 (12.VI.)
Sozialdemokratische Partei Deutschlands; Bundesverband 1998: Grundsatzprogramm de Sozialdemokratischen Partei Deutschland: Beschlossen vom Programm-Parteitag de Sozialdemokratischen Partei Deutschland am 20. Dezember 1989 in Berlin, ge\u00e4ndert: auf dem Parteitag in Leipzig am 17. Apr 1998, Bonn, SPD, S. 67
\n<\/l><\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[116],"tags":[698,667],"autoren":[318],"publikationen":[2811],"class_list":["post-12024","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","category-bund","tag-ifg-bund","tag-vorgaenge-artikel","autoren-christoph-bruch","publikationen-166-vorgaenge"],"acf":[],"yoast_head":"\n