Privatisierung sozialer Risiken in der gesetzlichen Rentenversicherung?<\/p>\n
aus: vorg\u00e4nge Nr. 135 (Heft 3\/1996), S. 77-88<\/p>\n
Die Standort-Diskussion unterliegt ebenso wie die Debatte \u00fcber die „Krise des Sozialstaates” politischen Konjunkturen. Solche Diskussionen pflegen – analog zu \u00f6konomischen Konjunkturzyklen — im Konjunkturtief ihren H\u00f6hepunkt zu haben und zugleich an fundamentalistischer Sch\u00e4rfe zuzunehmen. Der Antrieb f\u00fcr solche Diskussionen sind dem Sozialstaat immanente Verteilungskonflikte (Mayer 1996, bes. 3f), durch die Interessen der beteiligten Akteure im Sozialstaat um- oder neu definiert werden. Das ist nichts au\u00dfergew\u00f6hnliches. Bleibt ein konjunktureller Aufschwung jedoch aus, verfliegt die Debatte nicht, sondern verfestigt sich und wird zum sozial- und verteilungspolitischen „Stellungskrieg”; manchmal wandeln sich dann Interessen im Sozialstaat zu Interessen gegen ihn. Dies ist die heutige Lage. Die Privatisierung rentenrechtlicher Positionen kann grunds\u00e4tzlich drei Formen annehmen: Die radikale Privatisierung der umlagefinanzierten und staatlich organisierten Institution der GRV, wie sie u.a. in einem Bericht der Weltbank f\u00fcr die industrialisierten L\u00e4nder gefordert wurde (Weltbank 1994), in Chile unter der Milit\u00e4rdiktatur 1981 mit zwiesp\u00e4ltigen Ergebnissen eingef\u00fchrt und praktiziert (vgl. dazu Schulz-Weidner 1996). Hier wurde das staatlich garantierte Umlageverfahren durch ein Kapitaldeckungsverfahren ersetzt, an die Stelle \u00f6ffentlicher Rentenversicherungstr\u00e4ger traten private, gewinnorientierte Fonds und die Beziehung zwischen Beitrag und Leistung wurde streng auf versicherungs\u00e4quivalente Gr\u00f6\u00dfen umgestellt. Peru, Kolumbien und Argentinien sind dem Anfang der neunziger Jahre gefolgt. Von wirtschaftsliberalen Kr\u00e4ften wird dies auch als Konzept f\u00fcr die Bundesrepublik seit l\u00e4ngerem propagiert (vgl. etwa Kronberger Kreis 1987; modifiziert: Schwarz-Schilling (Hg.) 1988). Des weiteren ist eine Teilprivatisierung m\u00f6glich, die die Einf\u00fchrung einer steuerfinanzierten Grundsicherung mit einer dar\u00fcber hinausgehenden privaten Versicherung gegen die Risiken des Alters und der Invalidit\u00e4t koppelt. Auch diese Position hat hierzulande prominente Vertreter (vgl. statt vieler Miegel\/Biedenkopf 1981; Miegel\/Wahl 1985). Schlie\u00dflich ist eine Anpassung an ver\u00e4nderte Bedingungen unter Wahrung, besser: Straffung der bisherigen institutionellen Strukturen und normativen Muster denkbar. Dies f\u00fchrt zu dem Paradox, da\u00df durch die permanente Stabilisierung der grundlegenden Prinzipien der GRV die Aufl\u00f6sung ihrer eigentlichen Funktion betrieben wird. Es ist dies die schleichende Privatisierung, die als kumulativer Proze\u00df Mitte der siebziger Jahre einsetzte und in der 1989 verabschiedeten Rentenreform ’92 ihren vorl\u00e4ufigen H\u00f6hepunkt fand. Dieser ist jedoch nicht identisch mit seinem Abschlu\u00df, denn die Eigent\u00fcmlichkeit dieser schleichenden Privatisierung liegt in ihrer prinzipiellen Unabgeschlossenheit. Dieses Politikmuster war in der Vergangenheit dominierend und wird – bei aller Vorsicht hinsichtlich solcher Prognosen – es auch in der Zukunft bleiben, solange der rentenpolitische Konsens zwischen den beiden gro\u00dfen Parteien SPD und CDU bestehen bleibt und der katholische Arbeitnehmerfl\u00fcgel in der CDU die Sozial- und Rentenpolitik dominiert und den Wirtschafts- liberalen Fl\u00fcgel um die Mittelstandsvereinigung in Schach halten kann (vgl. dazu Nullmeier 1996). Die Rentenleistung ist nach dem bundesrepublikanischen Selbstverst\u00e4ndnis eine zusammengesetzte Position und hat als normative Zielvorgabe, die im Lebensverlauf erzielte Einkommensposition auf dem Arbeitsmarkt auf die im Sozialstaat zu \u00fcbertragen. Die Rente hat Einkommensersatzfunktion, und \u00fcber die Rentenformel 1<\/b>\u00a0wird das im Lebenslauf erzielte Einkommen auf die Lebenslage jenseits des Arbeitsmarktes \u00fcbertragen. Deshalb lag es in ihrer Logik, nur das am Arbeitsmarkt erzielte Einkommen als rechtliche Grundlage und als Ausgangspunkt der technisch-finanziellen Berechnung zu nehmen. Beginnen wir mit der Ver\u00e4nderung sozialstaatlicher Verteilungspositionen und ihren finanziellen Dimensionen. Hier lassen sich drei unterschiedliche Stufen erkennen Die erste Stufe, die Mitte der siebziger Jahre begann, ist durch eine Unzahl unterschiedlicher, noch weitgehend konzeptionsloser und kaum \u00fcbersehbarer Eingriffe in das Rentenrecht charakterisiert (als \u00dcberblick vgl. R\u00fcb 1988). Es war die Phase der Intensivierung vorhandener Ressourcen, und sie endete etwa Mitte der achtziger Jahre. Danach begann die Suche und Entwicklung nach umfassenden, in sich konsistenten politischen Programmen, die bis zum Ende der achtziger Jahre dauerte. Es war die Phase der Konturierung von Langfristperspektiven, die vor allem im federf\u00fchrenden Bundesministerium f\u00fcr Arbeit und Sozialordnung (BMAS) vorangetrieben wurde. Es war ein Zwischenstadium, das in der Reform des Hinterbliebenenrechts und der damit verbundenen Anrechnung von Kindererziehungszeiten im Rentenrecht (vgl. dazu unten) von 1985 sein Ende fand. Die Rentenreform ’92, die von ihrem Selbstverst\u00e4ndnis eine Strukturreform der GRV sein sollte, markiert den systematischen H\u00f6hepunkt. Der Abbau oder Umbau eines sozialstaatlichen Status quo erfolgt nicht beliebig und nicht beliebig in jede Richtung, sondern ist pfadabh\u00e4ngig. Vorangegangene normative Muster und politische Entscheidungen werfen lange Schatten auf Gegenwart und Zukunft. Ver\u00e4nderungen m\u00fcssen innerhalb gegebener normativer Grundmuster oder Ordnungsvorstellungen erfolgen oder diese langsam, aber stetig umdefinieren. Die den bundesrepublikanischen Sozialstaat, insbesondere aber die GRV, dominierende normative Leitlinie, die alle einzelnen Ma\u00dfnahmen in einen \u00fcbergreifenden Rahmen zusammenf\u00fcgt, war die St\u00e4rkung des Versicherungsprinzips. Eine St\u00e4rkung des Versicherungsprinzips in der GRV wirkt in zwei Richtungen. Es ver\u00e4ndert einmal die (Um-)Verteilung zwischen Einkommensposition und Rentenanspruch und zweitens den Umfang der politischen Gestaltbarkeit sozialstaatlicher Positionen. Zu den hier nur unzul\u00e4ssig grob skizzierten Eingriffen in den Rechtsbestand der GRV trat eine weitere Ma\u00dfnahme, die in ihrer Tragweite (noch?) nicht angemessen erfa\u00dft wurde, n\u00e4mlich die quasi-automatische Selbststeuerung der GRV. Sie wurde 1989 durch die Rentenreform ’92 eingef\u00fchrt. W\u00e4hrend bis dahin der Beitragssatz im normalen Gesetzgebungsverfahren f\u00fcr einen l\u00e4ngeren Zeitraum bestimmt wurde, ist er eine variable Gr\u00f6\u00dfe, die so festgelegt wird, da\u00df sie am Jahresende die Schwankungsreserve von einem Monat deckt. Diese Festlegung erfolgt nun im Verordnungsverfahren nach Ma\u00dfgabe statistischer Gr\u00f6\u00dfen durch die Bundesregierung, konkret das federf\u00fchrende BMAS, ebenso wie die H\u00f6he der Rentenanpassung. Alle Strukturen der GRV — Rechtsbestand, normative Grundlegung, Rentenniveau und Verteilungsstruktur — werden dadurch aus dem demokratischen Proze\u00df herausgenommen. \u00c4nderungen des Anpassungsverfahrens bed\u00fcrfen einer besonderen Begr\u00fcndung und eines besonderen Verfahrens, weil ansonsten die entscheidenden Werte nach Ma\u00dfgabe des Selbststeuerungsmechanismus festgelegt werden. Sofern die St\u00e4rkung des Versicherungsprinzips und dessen Straffung die zentrale Leitlinie aller rentenpolitischen Entscheidungen darstellt und sich die Rentenversicherung zugleich quasi-auomatisch selbst steuert, ist dies gleichbedeutend mit ihrer Schlie\u00dfung gegen\u00fcber allen Innovationen. Insofern nimmt es nicht Wunder, da\u00df der faktische Entscheidungsproze\u00df im Bereich der Rentenpolitik auch nur von einem kleinen und exklusiven Zirkel von Rentenm\u00e4nnern dominiert wird: Der Entscheidungsproze\u00df wird privatisiert. Hinsichtlich der skizzierten Entwicklung kann von sozialstaatlicher Sklerose gesprochen werden. Stagnation ist nie Stagnation des immer gleichen, sondern schlie\u00dft partielle Innovationen ein, die f\u00fcr die Selbstreproduktion eines institutionellen Gef\u00fcges wie die GRV von den entscheidungsrelevanten Akteuren f\u00fcr notwendig betrachtet wird. Eine solche Innovation ist die Anrechnung von Kindererziehungszeiten. Ziehen wir das Netz an Land. Auf der Ebene der Konflikt- und Konsensprozesse herrschen politische Eigenzyklen vor und markieren einen spezifischen Modus der politischen Schlie\u00dfung. Sie konzentrieren sich auf die Stabilisierung des in Umlage finanzierten Rentenversicherungssystems und reformulieren sozialpolitische Probleme als Systemnotwendigkeiten, hier das Festzurren des Beitragssatzes unter 20%. Seinen institutionellen Niederschlag fand dieser Eigenzyklus in der Deinstitutionalisierung der politischen Entscheidungsproduktion. Alle wichtigen Entscheidungen im Bereich der Rentenpolitik fielen in kurzfristig zusammengestellten ad hoc-Gremien, sogenannten „Koalitionsrunden” oder „Koalitionsarbeitsgruppen”. Urspr\u00fcnglich als vorgeschaltete Beratungsgremien vorgesehen, dominieren sie nun den Entscheidungsproze\u00df und sind zu „quasi-staatliche Entscheidungsorganen” (Schreckenberger 1994, S. 340) aufgestiegen. Ihre Problemdefinitionen strukturieren den politischen Diskurs vor und sind begleitet von einem erheblichen Mangel an \u00f6ffentlicher Transparenz. 1 Die Formel zur Berechnung der Rente und und der momentane Stand des Rentenrechts ist \u00fcber-sichtlich dargestellt in der vom Bundesministerium f\u00fcr Arbeit und Sozialordnung herausgegebenen „\u00dcbersicht \u00fcber das Sozialrecht” (BMAS 1994). Literatur<\/b>
In der gegenw\u00e4rtigen Debatte wird eine eigent\u00fcmliche Verschiebung in der Argumentation deutlich. Seit seiner Entstehung ist der Sozialstaat als Reaktion auf die innere Bedrohung der Gesellschaft durch die Arbeiterklasse entstanden und hatte seither die soziale Integration mittels Verbesserung der materiellen Lagen von Individuen, Haushalten und sozialen Gruppen zu seiner normativen Antriebskraft gemacht. Heute dagegen wird die externe Bedrohung der Gesellschaft durch die Globalisierung der Weltwirtschaft zum Motor der sozialpolitischen Entwicklung.
Damit untrennbar verbunden ist eine Ver\u00e4nderung der sozialpolitischer Politikproduktion. Der Ausbau des Sozialstaates vollzog sich st\u00fcckweise, und in Zeiten des wirtschaftlichen Wachstums konnte jeder Gruppe etwas gegeben werden, ohne anderen ets wegzunehmen. Die Zuteilung von Verbesserungen mu\u00dfte sichtbar und einem politischen Akteur bzw. politischer Partei zurechenbar sein, um Sozialpolitik in wahlpolitische Unterst\u00fctzung umzum\u00fcnzen. Manchmal wurde „Sozialpolitik zur Wahlpolitik” (Bank 1972). Nicht nur die gro\u00dfen Rentenreformen von 1957 und 1972 waren hierf\u00fcr typisch.
Der Abbau sozialstaatlicher Positionen dagegen folgt einer anderen Logik. Unter Bedingungen hoher Unsicherheit und bei Einschr\u00e4nkungen sozialstaatlicher Position, die von den Betroffenen sensibler wahrgenommen werden als Verbesserungen, droht der Entzug von politischer Unterst\u00fctzung bei Wahlen. Die Politik wiederum ist sich dieses Sachverhalts bewu\u00dft und wird negative R\u00fcckkoppelungseffekte durch „Koalitionsbildungen” zu minimieren versuchen, um die politische Verantwortung breit zu streuen, wenn m\u00f6glich auf nicht-staatliche Akteure zu verlagern oder im Extremfall Regieren durch Selbststeuerung der Systeme der sozialen Sicherung zu automatisieren (vgl. dazu Pierson 1996; Weaver 1986). Privatisierung im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) – in welcher Form auch immer – mu\u00df sich dessen bewu\u00dft sein. Eine Analyse der (Re-)Privatisierung sozialstaatlicher Positionen mu\u00df dies ber\u00fccksichtigen und in Rechnung stellen, da\u00df die Politik des Abbaus Folgen f\u00fcr die politische Programmatik zeitigt.<\/b><\/p>\nOptionen der Privatisierung rentenrechtlicher Positionen<\/span><\/h5>\n
Schleichende Privatisierung ist ein spezifischer und komplizierter Modus der R\u00fcckf\u00fchrung sozialstaatlicher Positionen; seine finanzielle, normative und technische Logik soll deshalb kurz umrissen werden. Zuvor jedoch mu\u00df gekl\u00e4rt werden, aus welchen Elementen und Eigenschaften sich ein sozialstaatlicher Status zusammensetzt.<\/p>\nRenten als zusammengesetzter sozialstaatlicher Status<\/span><\/h5>\n
Entgegen einer weit verbreiteten Annahme beruht die Leistung der GRV nicht auf einer wie auch immer gedachten und von der Privatversicherung entlehnten \u00c4quivalenz zwischen Beitrag und Leistung, sondern auf einer normativen Konstruktion: Sie soll bei Eintritt bestimmter, vom politischen System in demokratischen Verfahren entschiedenen sozialen Risiken einen Ausgleich vornehmen und Br\u00fcche bzw. rapide Ver\u00e4nderungen im Lebenslauf abfangen und ausgleichen. Dazu ist es notwendig, die Rente als zusammengesetzte sozialstaatliche Position zu konzipieren. Nehmen wir ein Beispiel: Ein Mann, der mit 20 Jahren eine sozialversicherungspflichtige Besch\u00e4ftigung beginnt, wird im Alter von 35 Jahren Invalide und h\u00e4tte bei seiner Rentenberechnung nur 15 Jahre in Anschlag zu bringen. Deshalb hat der Gesetzgeber die sogenannte Zugrechnungszeit eingef\u00fchrt, die – grob vereinfacht – unterstellt, der Betreffende h\u00e4tte bis zu seinem 60. Lebensjahr gearbeitet und w\u00e4hrend dieses Zeitraumes sein bis zum 35 Lebensjahr erzieltes lebensdurchschnittliches Einkommen weiter verdient. \u00c4hnlich verh\u00e4lt es sich bei der Rente nach Mindesteinkommen. Bei bestimmten Personengruppen (momentan jene, die l\u00e4nger als 35 Jahre der Rentenversicherung angeh\u00f6rt haben) erfahren Einkommen eine H\u00f6herbewertung auf 75% des Durchschnittseinkommens aller Versicherten. Ziel dieser Regelung ist es, die Auswirkungen niedriger L\u00f6hne durch sozialpolitische Ma\u00df-nahmen zu korrigieren. Vor allem Frauen profitieren davon. Die H\u00f6herbewertung der ersten Berufsjahre, die Anrechnung von Ausbildungszeiten, der Ausgleich von Kriegsfolgelasten (wie Kriegsdienst, Vertreibung, Flucht o.\u00e4.), dies alles sind Ma\u00dfnahmen, die politisch gewollte Korrekturen der ausschlie\u00dflich durch Erwerbsarbeit begr\u00fcndeten Rentenpositionen vornehmen.
Es ist ja gerade die Aufgabe des Sozialstaates und der von ihm gew\u00e4hrten sozialen Rechte, die dominierende Wirkung des Arbeitsmarktes und seiner Kr\u00e4fte zu begrenzen, damit verbundene Risiken zu kompensieren und eine vom demokratischen Staat gewollte politische Gestaltung der Lebenslagen von Individuen und sozialen Gruppen vorzunehmen? 2<\/b>\u00a0 In der GRV sind deshalb Leistung, Bedarf und Teilhabe 3 <\/b>\u00a0in einer spezifischen Weise kombiniert: Die Rente(nleistung) erfolgt nur bei vorangegangener Erwerbsarbeit(sleistung), die Bedarfssicherung wird am Ziel der Lebensstandardsicherung ausgerichtet und umschlie\u00dft notwendig soziale Ausgleichsmechanismen, und Teilhabe wird durch die Dynamisierung der Renten an die \u00f6konomische Entwicklung der Gesellschaft realisiert. Dieses „magische Dreieck” (Nullmeier\/R\u00fcb 1994: 70) ist konstitutiv f\u00fcr die GRV und es kann nur um den Preis ihrer eigenen Selbstaufhebung zerst\u00f6rt werden. Die Beziehung der drei Elemente dieses Dreiecks ist zwar in sich variabel und die Zusammenstellung der je einzelnen Komponenten ist der demokratischen Gestaltbarkeit ge\u00f6ffnet. Wird aber eine oder werden zwei Komponenten einseitig betont und die jeweils Dritte in einen minderen Status versetzt oder ganz verdr\u00e4ngt, so l\u00f6st sich die Identit\u00e4t der GRV auf.
Findet eine Privatisierung von sozialen Risiken statt, so bedeutet dies, den Menschen wieder n\u00e4her an die Kr\u00e4fte des Marktes zu r\u00fccken und zugleich das Ausma\u00df der demokratischen Gestaltungsm\u00f6glichkeiten sozialstaatlicher Positionen zu reduzieren, wobei letztere Dimension zu oft vergessen wird. Der demokratische Sozialstaat ist nicht — wie der Bismarcksche — ein obrigkeitsstaatlicher Verteiler von sozialen Sicherungen, sondern ein System zur Bearbeitung gesellschaftlicher Konflikte. Sozialstaatlichkeit ist deshalb nicht allein (oder prim\u00e4r) ein mehr oder weniger an sozialer Umverteilung, sondern auch und vor allem der „Anspruch aller auf Teilhabe an den Entscheidungsprozessen und an den in diesen Prozessen abgearbeiteten Problemlagen. … Wichtiger als immer neue Umverteilungsschl\u00fcssel sind die dem demokratischen Staat angemessenen Entscheidungssituationen, -mechanismen und Akteure.” (Hartwich 1990: 21). Eine Analyse und Bewertung der Privatisierung rentenrechtlicher Positionen hat dies ebenso zu ber\u00fccksichtigen wie ver\u00e4nderte Verteilungsmechanismen.<\/p>\nFinanzielle Auswirkungen des Abbaus rentenrechtlicher Positionen<\/span><\/h5>\n
Zu den wichtigsten Ma\u00dfnahmen der Rentenreform ’92, die Ende 1989 im Bundestag verabschiedet wurde, sind zu z\u00e4hlen: Die Erh\u00f6hung der Altersgrenzen ab 2001 und die Einf\u00fchrung von individuellen Abschl\u00e4gen von 3,6% j\u00e4hrlich bei vorzeitiger Inanspruchnahme von Renten; die Umstellung der Rentenanpassung von Brutto- auf Nettogr\u00f6\u00dfen und eine damit verbundene Stabilisierung des Nettorentenniveaus (nach 45 Versicherungsjahren und lebenslangen Durchschnittsverdienst sollte dies bei rd. 70% des momentanen durchschnittlichen Nettoentgeltes liegen); die Neufassung der sogenannten beitragsgeminderten und beitragslosen Zeiten durch das „Gesamtleistungsmodell”; die (ver\u00e4nderte) Fortf\u00fchrung der Rente nach Mindesteinkommen, die im urspr\u00fcnglichen Entwurf der Bundesregierung zun\u00e4chst nicht vorgesehen war; und der Ausbau und die Erweiterung der Leistung f\u00fcr Kindererziehung (siehe dazu unten).
Das damit verbundene Einsparvolumen sollte im Vergleich zum bisher geltenden Recht bis zum Jahre 2010 rd. 100,7 Mrd. DM umfassen, wobei allein drei Ma\u00dfnahmen — die Umstellung von der Brutto auf die Nettoanpassung, die Erh\u00f6hung des Bundeszuschusses und die vorgesehene Beitragserh\u00f6hung — 94% des gesamten Einsparvolumens ausmachten. Die Erh\u00f6hung der Altersgrenzen sollte rd. 3,3 Mrd. DM Ersparnis, die Neuregelung der beitragsfreien und geminderten Zeiten rd. 1,9 Mrd. DM und die ver\u00e4nderte Berechnungsbasis bei Lohnersatzleistungen rd. 3,8 Mrd. DM erbringen (BMAS 1989). Verteilt man die Belastungen auf die drei Hauptbeteiligten, so w\u00fcrden auf den Bund 14%, auf die BeitragszahlerInnen 52% und auf die Rentenempf\u00e4ngerInnen jeweils 34% des Einsparvolumens entfallen. Nur bei letzteren k\u00f6nnte man von einer Privatisierung sprechen, weil hier die Einsparungen einer spezifischen Personengruppe direkt zurechenbar sind. Bei den Beitragszahlern ist die genaue Zuordnung weitaus schwieriger, da man davon ausgehen kann, da\u00df der Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeitr\u00e4gen zu einem erheblichen Anteil auf die Preise und Konsumenten abgew\u00e4lzt werden k\u00f6nnte. In welchem Umfang dies gelingt, ist von vielen unterschiedlichen Faktoren abh\u00e4ngig (vgl. dazu Groser 1994). Mehrkosten entstanden bei der Rentenre -form ’92 allein bei der (ver\u00e4nderten) Weiterf\u00fchrung der Renten nach Mindesteinkommen, sie beliefen sich bis zum Jahr 2010 auf rd. 4,2 Mrd. DM.
Im „Programm f\u00fcr mehr Wachstum und Besch\u00e4ftigung”, das die Bundesregierung im April diese Jahres vorgelegt hat, ist wiederum ein umfassender und komplizierter Ma\u00dfnahmenkatalog im Bereich der GRV vorgesehen (BMAS 1996). Die wichtigsten Ma\u00dfnahmen sind die Erh\u00f6hung der Altersgrenzen bei vorangegangener Arbeitslosigkeit und die Einf\u00fchrung von Abschl\u00e4gen bei vorzeitiger Inanspruchnahme dieser Renten von 3,6% j\u00e4hrlich, eine Neuregelung der Renten wegen Berufs- und Erwerbsunf\u00e4higkeit, Reduzierung der Anerkennung von Ausbildungszeiten und stufenweise Erh\u00f6hung der Altersgrenzen f\u00fcr Frauen von 60 Jahren auf 65 Jahren bis zum Jahr 2001 4<\/b>, wobei fr\u00fchzeitiger Rentenbezug bei Abschl\u00e4gen von 3,6% j\u00e4hrlich m\u00f6glich bleibt. Das angepeilte Einsparvolumen soll allein im Jahr 1997 11,5 Mrd. DM betragen (BMAS 1996: 15). Ziel dieser noch nicht endg\u00fcltig verabschiedeten Ma\u00dfnahmen ist es, den Beitragssatz der GRV zumindest bis zum Jahr 2000 unter 20% zu halten. Diese Ma\u00dfnahmen zielen ausschlie\u00dflich und einseitig auf die Leistungsempf\u00e4nger, wobei vorwiegend durch Arbeitslosigkeit und den Arbeitsmarkt bedingte Risiken von der Sozialversicherung auf die Individuen zur\u00fcckverlagert werden.<\/p>\nDie normativen Leitlinien des Abbaus<\/span><\/h5>\n
Die verteilungspolitische Zuordnung zwischen Einkommen und Rente wird so interpretiert, da\u00df zwischen einkommensbezogenem Beitrag und Rentenh\u00f6he ein direkte Verbindung besteht und alle interpersonellen Umverteilungen als ungerecht betrachtet werden. „Das Prinzip: ,Gegenleistung f\u00fcr Vorleistung‘ ist zum einen einsichtig, zum anderen gerecht”, formulierte das BMAS im Vorfeld der Rentenreform ’92 (BMAS 1990: 34). Und zur Begr\u00fcndung der Ma\u00dfnahmen im „Programm f\u00fcr mehr Wachstum und Besch\u00e4ftigung” formuliert das BMAS, da\u00df steuerfinanzierte Ma\u00dfnahmen die „Beitrags\u00e4quivalenz als tragenden Pfeiler der Rentenversicherung zerst\u00f6rt, da die ,Beitr\u00e4ge` dem Versicherten nicht mehr individuell zurechenbar sind.” (BMAS 1996: 24). Versicherungsfremd bzw. der Sozialversicherung fremd ist dann grunds\u00e4tzlich aller Gestaltungsspielraum, der sich au\u00dferhalb der konstruierten \u00c4quivalenz von Beitrag und Rente bewegt. Alle Leistungen der GRV werden in versicherungsgem\u00e4\u00dfe und solche des sozialen Ausgleichs dichotomisiert, wobei letzterer nicht mehr genuiner Bestandteil sozialstaatlicher Positionen, sondern in einen Status minderen Rangs versetzt wird. Sozialer Ausgleich, der als Gegensatz zu einem Versicherungs- bzw. \u00c4quivalenzprinzip konstruiert wird, mu\u00df dann notwendig konturlos, unscharf und als systematischer Fremdk\u00f6rper innerhalb einer vom Versicherungsprinzip dominierten Sozialversicherung erscheinen.
Ein St\u00e4rkung des Versicherungsprinzips in der GRV erh\u00f6ht die Anforderungen an eine erwerbsbezogene „Normalbiographie“ 5<\/b>, die der Rentenberechnung im Rahmen der Lebensstandardsicherung zugrunde gelegt werden. Alle Br\u00fcche, Unterbrechungen, Bildungspausen etc, wirken sich bei der Rentenberechnung mindernd aus und werden da-durch zum privaten Risiko. Bei der Erh\u00f6hung der Altersgrenzen wird diese Logik besonders deutlich: W\u00e4hrend die Erh\u00f6hung der Altersgrenzen im Rentenreformgesetz ’92 noch ausdr\u00fccklich an eine \u00dcberpr\u00fcfung der Arbeitsmarktlage gekoppelt war, um eine Erh\u00f6hung angesichts hoher Arbeitslosigkeit zu umgehen oder zumindest zu verz\u00f6gern, ist die Lage heute grundlegend verschieden. Im „Programm f\u00fcr mehr Wachstum und Besch\u00e4ftigung“ ist trotz hoher Arbeitslosigkeit die vorgezogene Anhebung der Alters-grenzen geplant. Wenn deshalb jemand fr\u00fcher in Rente gehen mu\u00df, so wird dies zu seinem privaten Risiko. Immerhin vermindert zuk\u00fcnftig ein Rentenbezug ab 60 (statt ab 65) Jahren die Renten um 18%, gerade bei Frauen wegen niedrigen L\u00f6hnen eine nicht unerhebliche Minderung. Gesellschaftlich produzierte Risiken werden auf diese Weise in die Individuen zur\u00fcckverlagert.
Unmittelbar damit verbunden ist eine weitgehende Aufhebung aller Gestaltungsm\u00f6glichkeiten des sozialen Status. Wenn als „versicherungsfremd” all das betrachtet wird, was au\u00dferhalb einer fiktiven \u00c4quivalenz von Beitrag und Leistung steht, dann sind konsequent alle Zeiten und alle Leistungen, die nicht durch Beitr\u00e4ge gedeckt sind, nicht gerechtfertigt und nicht gerecht. Da sich ein Versicherungsprinzip bzw. eine Beitrags-Leistungs-\u00c4quivalenz allein auf der Basis eines mathematischen Kalk\u00fcls herstellen l\u00e4\u00dft, erledigen sich alle weitergehende Fragen jenseits diese Kalk\u00fcls. Wozu noch Beratung, Diskussion und politische Konflikte? Dagegen mu\u00df erneut festgehalten wer-den, da\u00df sowohl Beitragssatz, Leistungsumfang und die Beziehung zwischen Erwerbseinkommen und Rentenh\u00f6he das Ergebnis politischer Prozesse sind, denn alles sind „gewillk\u00fcrte Instrumente gewillk\u00fcrter Zurechnung” (Zacher 1993: 282) des demokratischen Staates.
Alle Fragen der sozialen Gerechtigkeit sind zus\u00e4tzlich aus dem sozialpolitischen Diskurs eliminiert. Die GRV wird ausschlie\u00dflich vom Prinzip der Leistungsgerechtigkeit, besser der Arbeitswertgerechtigkeit, dominiert, das normativ und kognitiv ausgesprochenen anspruchslos ist. Es macht es jedem Beitragszahler leicht, „die doppelte Gewissheit zu hegen, da\u00df er bekommt, was ihm zusteht – ebenso wie es die Gewissheit n\u00e4hrt, da\u00df niemand etwas bekommt, das ihm nicht zusteht.” (Offe 1990: 185) Diese „doppelte Anspruchslosigkeit” (ebd.) \u00fcberw\u00f6lbt sowohl Arbeitsmarkt wie Sozialstaat mit einem einzigen Gerechtigkeitsprinzip – eben der Leistungs- bzw. Arbeitswertgerechtigkeit. Es verhindert eine Betrachtung der Gesellschaft als in multiple Sph\u00e4ren von Gerechtigkeit eingeteilte Gesellschaft, denn dann m\u00fcssen sich Gerechtigkeitsvorstellungen aus den je spezifischen Sph\u00e4ren oder institutionellen Bereichen jeweils spezifisch und eigenst\u00e4ndig begr\u00fcnden (Walzer 1992). Erst dann l\u00e4\u00dft sich der sozialpolitische Diskurs wieder f\u00fcr Fragen der sozialen Gerechtigkeit bzw. der Bedarfsgerechtigkeit \u00f6ffnen und erst dann wird die Forderung nach angemessenen Verfahren der demokratischen Entscheidungsfindung plausibel.<\/p>\nAutomatisches Regieren durch Selbststeuerung der GRV<\/span><\/h5>\n
Jede kybernetische Selbststeuerung setzt einen Sollwert voraus, dessen laufende Aktualisierung ein System anstrebt, und dieser Sollwert ist das normative Kriterium seiner Wirkung. Der Zielwert des Rentenversicherungssystems verschiebt sich dadurch unmerklich auf seine eigene Selbststabilisierung, w\u00e4hrend die finanzielle Stabilit\u00e4t nur notwendiges Mittel f\u00fcr die eigentlichen Ziele eines Alterssicherungssystems ist, die politische Gestaltung der Lebenslagen nach Aufgabe der Erwerbsarbeit. In der Institution aufgespeicherte normative Best\u00e4nde verlieren dadurch an Bedeutung und als konditional programmierte Institution werden alle arbeitsmarktpolitischen, \u00f6konomischen und sozialstrukturellen Ver\u00e4nderungen auf der Beitrags- wie Leistungsseite lautlos aufgenommen und verarbeitet. Der Kern von Sozialstaatlichkeit — angemessene Entscheidungsinstitutionen, -mechanismen und die angemessene Beteiligung von verschiedenen Akteuren bei der Gestaltung von Lebenslagen und Teilhabechancen von Individuen und sozialen Gruppen — wird unter solchen Pr\u00e4missen ausgeh\u00f6hlt.<\/p>\nPolitischer Eigenzyklus, geschlossene Entscheidungszirkel und Deparlamentarisierung<\/span><\/h5>\n
Nimmt man wiederum die Rentenreform ’92 als Ma\u00dfstab, so l\u00e4\u00dft sich beginnend mit der Reform des Hinterbliebenenrechts im Jahr 1984 eine Formwandel politischer Entscheidungsproduktion beobachten, der als „eigenzyklische Politik” (Nullmeier\/R\u00fcb 1993: 162) bezeichnet werden kann. Sie ist dadurch charakterisiert, da\u00df in Phasen der Problemartikulation, der Problemrezeption und Problemkoordination im politischen System, der vorl\u00e4ufigen Problemdefinition und abschlie\u00dfenden Probleml\u00f6sung keine bedeutsame Vermittlung mehr \u00fcber \u00d6ffentlichkeit und relevante Verb\u00e4nde stattfindet. Politik reagiert dann vorwiegend auf selbstgeschaffene Probleme, und politische Entscheidungen tragen den Charakter von Reaktionen der politisch-administrativen Entscheidungstr\u00e4ger auf sich selbst (detailliert Nullmeier\/R\u00fcb 1993, bes. 185ff.).
Grundlage eigenzyklischer Politik ist ein f\u00fcr die Rentenversicherung typischer, zweifacher „Rentenkonsens” (ausf\u00fchrlich: Nullmeier 1996). Er ist zun\u00e4chst ein parteipolitischer Konsens zwischen den Parteien der Regierungskoalition und der oppositionellen SPD, begrenzt auf einen fachpolitisch spezialisierten, kleinen Kreis von Personen, der informelle oder formelle Formen annehmen. kann. Noch 1994, in einer Debatte um den „Standort Deutschland”, hatte Bundeskanzler Kohl ausdr\u00fccklich betont, da\u00df „der zwischen den Regierungsparteien und der SPD vereinbarte Rentenkonsens unangetastet (bleibt).“6<\/b> Zum zweiten ist er ein Verb\u00e4ndekonsens zwischen den Gewerkschaften (DGB und DAG) und der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverb\u00e4nde (BDA). Dieser Konsens wird durch die parit\u00e4tisch besetzten Selbstverwaltungsgremien der Rentenversicherungstr\u00e4ger und ihres Dachverbandes, des Verbandes Deutscher Rentenversicherungstr\u00e4ger (VDR), abgesichert und reproduziert. In einem Zusammen-spiel zwischen Ministerium, Selbstverwaltung der Rentenversicherung und Spitzen der Interessenverb\u00e4nde hat sich ein exklusives Netz herausgebildet, innerhalb dessen alle zentralen Entscheidungen vorbereitet und entschieden werden.
Dieser Konsens droht jetzt aufzubrechen. Der sozialpolitische Sprecher der SPD-Fraktion, Rudolf Dre\u00dfler, hat ihn im Mai dieses Jahres im Bundestag f\u00fcr offiziell beendet erkl\u00e4rt, und der Verbandskonsens zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern zerfiel ebenfalls im Lauf dieses Jahres, nachdem das „B\u00fcndnis f\u00fcr Arbeit” von Seiten der Arbeitgeber als gescheitert bezeichnet wurde (Nullmeier 1996: 2f). Hinsichtlich des parteipolitischen Konsenses scheint jedoch das letzte Wort noch nicht gefallen zu sein. Wie dem auch sei: Zerbricht der Rentenkonsens, dann werden rentenpolitische Entscheidungen wieder nach dem Mehrheitsprinzip gef\u00e4llt und nicht in konsensualen, gleichwohl exklusiven Netzwerken. Rentenpolitische Konfliktlinien w\u00fcrden dann wieder deutlicher zu Tage treten.<\/p>\nInnovation oder Stagnation? Die Anrechnung von Kindererziehungszeiten<\/span><\/h5>\n
Mit der Anrechnung von Kindererziehungszeiten hat die GRV ihre Lohnarbeitszentrierung und die damit verbundene Gerechtigkeitskonzeption grunds\u00e4tzlich durchbrochen. Nicht beitragspflichtige Lohnarbeit ist Grund und Bemessungsgrundlage f\u00fcr eine soziale Teilhabeleistung, sondern der Tatbestand der Geburt eines Kindes. Mit Kindererziehung als beitragsloser Beitragszeit, deren Dauer und H\u00f6he allein politisch bewertet werden kann, betritt ein grunds\u00e4tzlich neues Regelungsinstrument die GRV. Die Gr\u00fcnde hierf\u00fcr sind nicht eindeutig, und der Begr\u00fcndungszusammenhang variiert. Den-noch: Ein Grund war, die demographische Selbstreproduktion der GRV in ihr eigenes rechtliches Programm einzubauen. In dieser Sicht waren Kindererziehungszeiten ein notwendiger „Beitrag zur Sicherung der Funktionsf\u00e4higkeit der Rentenversicherung in der Zukunft” — so ein mit der Ausarbeitung befa\u00dfter Ministerialbeamter des BMAS (zit, nach Heine 1986: 117). Kindererziehungszeiten werden mit 75% des durchschnittlichen Bruttoentgelts und f\u00fcr die Dauer von drei Jahren berechnet; bei Zusammentreffen mit Erwerbsarbeit wird diese auf die Basis von 75% angehoben. Liegt das erzielte Erwerbseinkommen dar\u00fcber, kommt die Anrechnung von Kindererziehungszeiten ganz zum erliegen, da Erwerbsarbeit und Kindererziehung nicht kumuliert werden kann. Nach dieser Sichtweise ist es auch konsequent, die Kosten f\u00fcr Kindererziehung der GRV nicht zweckgebunden zu erstatten, sondern in den allgemeinen Bundesanteil ein-zuschlie\u00dfen.
Die Rentenversicherungstr\u00e4ger sehen hierin die Gefahr, da\u00df die Leistungen f\u00fcr Kindererziehung, die sie als versicherungsfremd betrachten, nicht ausreichend kompensiert werden und als familienpolitische Aufgabe ausschlie\u00dflich vom Bund \u00fcber Steuern zweckgebunden zu finanzieren seien.<\/p>\nZusammenfassung<\/span><\/h5>\n
Parallel dazu verl\u00e4uft eine Verengung der normativen Prinzipien des Sozialstaates durch die Rigidisierung des Versicherungsprinzips. In seiner extremen Position liegt die Differenz zwischen Privat- und Sozialversicherung nur nicht in der „Wegtypisierung des individuellen Risikos”. (Ruland 1996, S. 31) Alles was sich au\u00dferhalb einer so definierten \u00c4quivalenz zwischen Beitrag und Leistung befindet, ist per definitionem versicherungsfremd und folgerichtig durch den Bund bzw. durch Steuern zu finanzieren. Nach einer neuen Rechnung des VDR betragen die sogenannten versicherungsfremden Leistungen in der GRV rd. 83 Mrd. DM, wovon durch den Bundeszuschuss in H\u00f6he 49,6 Mrd. DM nur knapp 60% abgedeckt sind (nach Ruland 1996: 36f.). Die restlichen 40% w\u00e4ren genuine staatliche Aufgaben. Die sozialpolitisch Konsequenz einer solchen Argumentation w\u00e4re, entweder die v\u00f6llige Ausgliederung solcher „versicherungsfremden Leistungen” aus dem Leistungskatalog der GRV oder ihre vollst\u00e4ndige und zweckgebundene Finanzierung durch den Bundesanteil. Da letztere Variante angesichts der Haushaltslage unwahrscheinlich ist, bleibt erstere Variante als die wahrscheinlichere \u00fcbrig. Es w\u00e4re dies die Simulation einer Privatversicherung innerhalb des staatlichen Sektors, die sich gleichwohl durch die oben beschriebenen Elemente von einer Privatversicherung unterscheidet.
Seinen Abschlu\u00df findet eine so gedachte entstaatliche (Sozial-) Versicherung in ihrer kybernetischen Selbststeuerung, die lautlos und bewu\u00dftlos alle Ver\u00e4nderungen der individuellen Lebensl\u00e4ufe und Br\u00fcche im „Normalarbeitsverh\u00e4ltnisses” in sich aufnimmt, aber nicht mehr sozialpolitisch darauf reagieren kann. Damit w\u00e4re der bewegende Kern aller Sozialstaatlichkeit, n\u00e4mlich die demokratische Gestaltbarkeit von Gesellschaft, aus seinem Programm entfernt. Aber vielleicht bietet die nun fundamental werdende Diskussion auch die Chance, diesen Kern von Sozialstaatlichkeit zur\u00fcckzugewinnen.<\/p>\n
2 Dies war und ist die fundamentale Erkenntnis der Analysen von T.H. Marshall (Marshall 1992).
3 Diese Idee geht zur\u00fcck auf Hans F. Zacher, der den Sozialstaat als aus Teilhabe-, Bedarfs- und Leistungsgerechtigkeit zusammengesetzt betrachtet; vgl. Zacher 1993a.
4 Eine Erh\u00f6hung dieser Altersgrenzen war bereits bei der Rentenreform ‚‚92 vorgesehen, jedoch erst ab dem Jahr 2001; dies wurde nun auf das Jahr 1997 vorgezogen.
5 Zu den impliziten und expliziten Annahmen dieses Paradigmas grundlegend M\u00fcckenberger 1990.
6 BT-StenBer 12\/15655 vom 21. Oktober 1994.<\/p>\n
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