Zur Neuordnung des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks in<\/p>\n
S\u00fcdwestdeutschland durch den SWR-Staatsvertrag<\/p>\n
Aus: vorg\u00e4nge Nr. 138 (Heft 2\/1997), S. 8-15<\/p>\n
Verfassungsauftrag und Verfassungswirklichkeit klaffen vielfach auseinander. Ob es viele Regelungsfelder gibt, in denen diese Aussage so sehr zutrifft wie im Bereich der Massenmedien, darf indes mit Fug und Recht bezweifelt werden. Unter Mi\u00dfachtung der verfassungsnormativen Vorgaben ist vor allem der Rundfunk immer wieder Ziel politischer Einflu\u00dfnahme[1]; zudem werden Vielfalt, Qualit\u00e4t und \u00dcberparteilichkeit als wesentliche Elemente eines dem traditionellen public-service Modell verpflichteten Verst\u00e4ndnisses zunehmend abgel\u00f6st durch \u00f6konomische Paradigmen wie Effizienz und Wettbewerbsf\u00e4higkeit. Ein typisches Beispiel f\u00fcr derartige Erosionen der Rundfunkfreiheit[2] ist der zwischen den L\u00e4ndern Baden-W\u00fcrttemberg und Rheinland-Pfalz ausgehandelte Staatsvertrag \u00fcber den S\u00fcdwestrundfunk (SWR-StaatsV), durch den S\u00fcddeutscher Rundfunk und S\u00fcdwestfunk zu einer neuen \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt verschmolzen werden sollen.<\/p>\n
Der von den Ministerpr\u00e4sidenten Teufel (CDU) und Beck (SPD) unterzeichnete, noch nicht ratifizierte Staatsvertrag, der am 1. Januar 1998 in Kraft treten soll, zielt ausweislich seiner Pr\u00e4ambel darauf ab, langfristig eine stabile und wettbewerbsf\u00e4hige \u00f6ffentlich-rechtliche Rundfunkstruktur f\u00fcr den S\u00fcdwesten Deutschlands zu schaffen. Allerdings schr\u00e4nkt der Vertrag die Handlungsfreiheit des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks derart ein, da\u00df der Verdacht naheliegt, es gehe insgeheim auch darum, die Wettbewerbschancen privater Rundfunkveranstalter zu st\u00e4rken.[3] Zumindest f\u00e4llt bei der Lekt\u00fcre des Vertrags eine Dominanz \u00f6konomischer Standortlogik gegen\u00fcber publizistischen Kategorien auf. Im Folgenden sollen jedoch nur die im Staatsvertrag verankerten M\u00f6glichkeiten staatlicher Einflu\u00dfnahme untersucht werden, die Zweifel daran zulassen, ob er mit der im Grundgesetz festgeschriebenen Rundfunkfreiheit vereinbar ist.<\/p>\n
„Die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk“ wird gew\u00e4hrleistet, hei\u00dft es in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Frage, was das denn sei, die Freiheit des Rundfunks, treibt Verfassungsrechtler bis heute um. Zum gesicherten Grundbestand der Rundfunkfreiheit geh\u00f6rt jedenfalls das Gebot der Staatsfreiheit oder Staatsferne des Rundfunks: Ein unmittelbarer oder mittelbarer Staatsrundfunk ist verboten, grunds\u00e4tzlich unzul\u00e4ssig auch jeder staatliche Einflu\u00df auf das Rundfunkprogramm.[4] Das Grundgesetz zieht damit die Konsequenz aus den Erfahrungen mit der Instrumentalisierung des Rundfunk – damals nur H\u00f6rfunk – als Propagandamittel im Nationalsozialismus. Seitdem ist die Bedeutung des Rundfunks, vor allem des Fernsehens, f\u00fcr den Proze\u00df der \u00f6ffentlichen Kommunikation noch wesentlich gr\u00f6\u00dfer geworden. Das Bundesverfassungsgericht hebt auf die besondere Breitenwirkung, Aktualit\u00e4t und Suggestivkraft des Rundfunks ab[5] und betont, er sei zugleich „Medium und Faktor“ der gesellschaftlichen Meinungsbildung.[6] Das ist eine sehr vorsichtige Formulierung. Rundfunk ist ein \u00e4u\u00dferst wirkungsvolles Machtmittel. Und dementsprechend ist er heute wie fr\u00fcher Objekt politischer Begehrlichkeiten. Demokratie kann aber nur funktionieren, wenn nicht die Herrschenden \u00fcber den Rundfunk die Meinung des Volkes manipulieren, sondern wenn der Proze\u00df gesellschaftlicher Kommunikation zumindest soweit herrschaftsfrei abl\u00e4uft, da\u00df eine Willensbildung von unten nach oben m\u00f6glich wird.<\/p>\n
Gen\u00fcgt nun der SWR-Staatsvertrag dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsfeme? Zwei besonders problematische Regelungsfelder sollen hier n\u00e4her untersucht werden: Wahl bzw. Zusammensetzung der Organe des SWR und die besonderen Sendezeiten f\u00fcr Parteien und Regierung.<\/p>\n
Die wichtigsten Organe des S\u00fcdwestrundfunks, \u00fcber die der Staat Einflu\u00df auf das Programm der neuen Rundfunkanstalt nehmen k\u00f6nnte, sind Rundfunkrat, Verwaltungsrat und Intendant.<\/p>\n
Der Rundfunkrat, in dem nach \u00fcblichem Muster die gesellschaftlichen Kr\u00e4fte (Arbeitgeber, Gewerkschaften, Kirchen, Frauenverb\u00e4nde usw.) vertreten sind, vertritt die Interessen der Allgemeinheit. Er hat insbesondere die Aufgabe, die Einhaltung der programminhaltlichen Vorgaben f\u00fcr die T\u00e4tigkeit des SWR zu \u00fcberwachen. Daneben ist der Rundfunkrat unter anderem f\u00fcr die Genehmigung des Haushaltsplans und – gemeinsam mit dem Verwaltungsrat – f\u00fcr Wahl und Abberufung des Intendanten zust\u00e4ndig. Von seinen 74 Mitgliedern werden 3 Mitglieder von den Landesregierungen in Baden-W\u00fcrttemberg und Rheinland-Pfalz, weitere 12 von den beiden Landtagen entsandt. Diese Vertreter k\u00f6nnen als staatsnah im engeren Sinne bezeichnet werden. Im weiteren Sinne sind dar\u00fcber hinaus die 5 Mitglieder dem Staat zuzurechnen, die von den Kommunen entsandt werden. Ein weiteres, schwer quantifizierbares Einflu\u00dfpotential f\u00fcr staatliche Stellen liegt darin, da\u00df sich teilweise mehrere Verb\u00e4nde auf gemeinsame Vertreter einigen m\u00fcssen. Gelingt dies nicht innerhalb von drei Monaten, kann der zust\u00e4ndige Ausschu\u00df des jeweiligen Landtages aus den Vorschl\u00e4gen ausw\u00e4hlen. Es liegt nahe, da\u00df bei dieser Entscheidung die politische Ausrichtung der Kandidatinnen und Kandidaten im Vordergrund steht. Unterm Strich sind also je nach Z\u00e4hlweise etwa 20 bis 30 Prozent der Mitglieder des Rundfunkrats als staatsnah zu bezeichnen, wobei deren politische Ausrichtung in der Regel nicht homogen sein d\u00fcrfte.[7] Auch sorgt die im Staatsvertrag festgelegte Verteilung auf die beiden beteiligten L\u00e4nder daf\u00fcr, da\u00df der Staatsanteil der Mitglieder gewisserma\u00dfen f\u00f6deralistisch aufgesplittet wird.<\/p>\n
Um den tats\u00e4chlichen Einflu\u00df des Staates im Rundfunkrat des SWR richtig einzusch\u00e4tzen, m\u00fcssen allerdings Charakter und Zusammensetzung des Gremiums n\u00e4her in Augenschein genommen werden. Angesichts der f\u00fcr pluralistische Gremien typischen, stark fragmentierten Zusammensetzung des Rundfunkrats kann die Mehrheitsfindung dort in der Regel nur auf relativ abstrakten gemeinsamen Grundeinstellungen beruhen. Politische Parteien, zu deren klassischen Funktionen die Integration heterogener Interessen im Zuge der gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildung geh\u00f6rt, k\u00f6nnen in dieser Situation eine betr\u00e4chtliche katalytische Kraft entfalten. Es liegt mit anderen Worten nahe, da\u00df Konfliktlinien im Rundfunkrat h\u00e4ufig entlang den Parteiengrenzen verlaufen werden. Da etliche der hier vertretenen gesellschaftlichen Gruppen zudem von vorneherein eine beachtliche Affinit\u00e4t zum einen oder anderen politischen Lager aufweisen (das gilt etwa f\u00fcr die Vertreter der Gewerkschaften auf der einen und der Arbeitgeber auf der anderen Seite), ist eine Bildung fraktions\u00e4hnlicher „Freundeskreise“ im Rundfunkrat zu prognostizieren, wie sie auch andernorts zu beobachten ist.[8] Der tats\u00e4chliche Einflu\u00df von Staat und Parteien im Rundfunkrat liegt unter diesen Bedingungen deutlich h\u00f6her, als die Zahl der eigentlichen Staatsvertreter zun\u00e4chst vermuten l\u00e4\u00dft.<\/p>\n
Anders als der Rundfunkrat hat der Verwaltungsrat keine unmittelbaren Programmkompetenzen, sondern \u00fcberwacht die Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung des Intendanten, soweit sie nicht die inhaltliche Gestaltung des Programms betrifft. Allerdings w\u00e4hlt der Verwaltungsrat den Intendanten mit und hat machtvolle Kontroll- und Entscheidungsrechte auf wirtschaftlichem Gebiet. Damit vermag er indirekt Programmpolitik zu machen, so da\u00df auch staatlicher Einflu\u00df auf den Verwaltungsrat unter dem Aspekt des Staatsfernegebots problematisch sein kann. Vor diesem Hintergrund ist zu sehen, da\u00df 7 der 15 Mitglieder des Verwaltungsrats direkt vom Staat (Landesregierungen und Landtage) entsandt werden. Die \u00fcbrigen 8 w\u00e4hlt der Rundfunkrat aus seiner Mitte. Zwar darf es sich dabei nicht um Staatsvertreter im engeren Sinne handeln, die beschriebene politische Vorpr\u00e4gung des Rundfunkrats l\u00e4\u00dft jedoch erwarten, da\u00df auch diese 8 Mitglieder ma\u00dfgeblich unter dem Aspekt ihrer politischen Grundhaltung ausgew\u00e4hlt werden. Der Verwaltungsrat ist also in noch st\u00e4rkerem Ma\u00dfe als der Rundfunkrat ein Gremium, dessen Besetzung parteipolitischem Proporz entspricht.<\/p>\n
Der Intendant schlie\u00dflich ist im Einklang mit der \u00fcblichen Organisation \u00f6ffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten das wichtigste Leitungsorgan des SWR. Er tr\u00e4gt die Verantwortung f\u00fcr den gesamten Betrieb und die Programmgestaltung. Gew\u00e4hlt wird er vom Rundfunk- und Verwaltungsrat in gemeinsamer Sitzung. Damit setzt sich der beschriebene Staatseinflu\u00df in diesen Gremien bei der Wahl des Intendanten fort. Versch\u00e4rfend wirkt sich aus, da\u00df die nichtstaatlichen Mitglieder des Verwaltungsrats ohnehin schon Mitglieder des Rundfunkrats sind. Die gemeinsame Sitzung von Verwaltungs- und Rundfunkrat ist also de facto eine Rundfunkratssitzung, die um 7 Staatsvertreter – n\u00e4mlich diejenigen Mitglieder des Verwaltungsrats, die nicht gleichzeitig Mitglieder des Rundfunkrats sind – erweitert ist.[9] Damit ist die Wahl des Intendanten in hohem Ma\u00dfe politisiert, ein gemeinsamer Kandidat der beiden gro\u00dfen Parteien wird im Regelfall ohne weiteres die erforderliche Mehrheit erhalten.<\/p>\n
Schon diese kurze Bestandsaufnahme zeigt, da\u00df die Gremienstruktur des S\u00fcdwestrundfunks in vielen programmrelevanten Bereichen M\u00f6glichkeiten politischer Einflu\u00dfnahme er\u00f6ffnet. Dabei ist weniger eine einseitige Beherrschung durch die Regierung zu bef\u00fcrchten als eine Vereinnahmung des Rundfunks nach Kriterien des Parteienproporzes.<\/p>\n
Wegen der engen Verflechtung zwischen Staatsorganen und Parteien wird ganz \u00fcberwiegend auch ein solcher parteipolitischer Einflu\u00df auf den Rundfunk unter dem Gesichtspunkt der Staatsferne problematisiert.[10] Das gilt in besonderem Ma\u00dfe f\u00fcr den Einflu\u00df der die Regierung tragenden Mehrheitsparteien.[11] Die verfassungsrechtliche Bewertung dieser Situation wird jedoch durch eine gewisse Inkonsistenz in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erschwert: In einigen wichtigen Entscheidungen zur Staatsferne des Rundfunks betont das Gericht, da\u00df jede Gefahr einer staatlichen Einflu\u00dfnahme auf das Rundfunkprogramm mit diesem Verfassungsgrundsatz unvereinbar ist.[12] Schon die M\u00f6glichkeit mittelbarer Einflu\u00dfnahme und die staatlicherseits gef\u00f6rderte Gefahr einer Selbstzensur werden insoweit als nicht mehr hinnehmbar angesehen.[13] Demgegen\u00fcber hat das Verfassungsgericht bei der Besetzung von Rundfunkr\u00e4ten und strukturell vergleichbaren pluralistischen Gremien der Privatfunkaufsicht mehrfach einen anderen Ma\u00dfstab angelegt. Bereits im Fernsehurteil von 1961 hat es entschieden, da\u00df die Rundfunkfreiheit nicht verletzt wird, wenn auch Vertretern des Staates „ein angemessener Anteil“ in den Organen einer Rundfunkanstalt einger\u00e4umt wird.[14] Das Gebot der Staatsferne wird also vom Verfassungsgericht in diesem Zusammenhang lediglich als Verbot unmittelbarer oder mittelbarer Beherrschung des Rundfunks durch den Staat verstanden. An dieser Rechtsprechung wurde auch in der Folge grunds\u00e4tzlich festgehalten.[15]<\/p>\n
Eine ausdr\u00fcckliche Begr\u00fcndung f\u00fcr die Zul\u00e4ssigkeit eines gewissen Staatseinflusses in den Gremien des Rundfunks hat das Bundesverfassungsgericht bisher ebenso wenig gegeben wie es eine prozentuale Grenze f\u00fcr den Anteil der staatsnahen Vertreter gezogen hat. Allerdings hat das Gericht in seiner Rundfunkgeb\u00fchrenentscheidung im Jahr 1994 noch einmal ausdr\u00fccklich betont, da\u00df sich der Grundsatz der Staatsferne nicht in einem Beherrschungsverbot ersch\u00f6pft.[16] Vielmehr solle jede politische Instrumentalisierung des Rundfunks ausgeschlossen werden. Dieser Schutz beziehe sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Ma\u00dfregelung, sondern umfasse auch die subtileren Mittel indirekter Einwirkung, mit denen sich staatliche Organe Einflu\u00df auf das Programm verschaffen k\u00f6nnten. Derartige Einflu\u00dfm\u00f6glichkeiten habe der Staat wegen seiner Rolle als Garant der Rundfunkfreiheit zwangsl\u00e4ufig, sie sollten jedoch so weit wie m\u00f6glich ausgeschaltet werden.[17] Diese Ausf\u00fchrungen lassen sich so interpretieren, da\u00df die M\u00f6glichkeit politischer Einflu\u00dfnahme auf das Rundfunkprogramm zwar nicht per se als verfassungswidrig anzusehen ist, da\u00df derartige Einflu\u00dfm\u00f6glichkeiten jedoch nach M\u00f6glichkeit zu minimieren sind und ihre Rechtfertigung in der staatlichen Funktionsverantwortung f\u00fcr den Rundfunk finden m\u00fcssen.[18]<\/p>\n
Da die prim\u00e4re Funktion pluraler Gremien im Rundfunk darin liegt, daf\u00fcr Gew\u00e4hr zu tragen, da\u00df die verschiedenen gesellschaftlichen Kr\u00e4fte im Programm des Rundfunk angemessen zu Wort kommen und so programminhaltliche Vielfalt strukturell abzusichern, l\u00e4\u00dft sich eine gewisse Beteiligung politischer Parteien an diesen Gremien durchaus rechtfertigen. Gem\u00e4\u00df Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Dieser Verfassungsauftrag und die tats\u00e4chliche Bedeutung der Parteien als gesellschaftliche Kr\u00e4fte sprechen f\u00fcr ihre Beteiligung an pluralen Gremien im Rundfunk. Zudem kann die gegenseitige Kontrolle der verschiedenen Parteien ein wirkungsvolles Instrument zur Verhinderung einseitiger politischer Einflu\u00dfnahme sein. Niemand wacht so aufmerksam \u00fcber die parteipolitische Beeinflussung des Rundfunks wie die gegnerische Partei. W\u00fcrden Parteien ganz aus den Rundfunkr\u00e4ten verbannt, best\u00fcnde die Gefahr, da\u00df sie auf dem Umweg \u00fcber die sonstigen Verb\u00e4nde doch Einflu\u00dfm\u00f6glichkeiten suchen (und finden) w\u00fcrden, ohne da\u00df deren Ausgewogenheit gesichert w\u00e4re.<\/p>\n
Ob diese Funktionen einer parteipolitischen Beteiligung es notwendig machen, da\u00df 12 Mitglieder des Rundfunkrats des SWR von den Landtagen entsandt werden, l\u00e4\u00dft sich nat\u00fcrlich mit guten Gr\u00fcnden bezweifeln. Vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers d\u00fcrfte jedoch auch die jetzt vorgesehene Vertretung der Landtage noch gedeckt sein, solange das jeweilige Wahlverfahren dabei eine parteipolitische Einseitigkeit verhindert. In \u00e4hnlicher Weise ist auch die Vertretung der Kommunen im Rundfunkrat des SWR begr\u00fcndbar. Sie k\u00f6nnen den lokalen Belangen im Rundfunk zur Geltung verhelfen und so die regionale Vielfalt des Rundfunkprogramms st\u00e4rken. Schwieriger ist es, die \u00fcbrigen M\u00f6glichkeiten der staatlichen Einflu\u00dfhahme auf die Organe des SWR verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Insbesondere die Beteiligung von Vertretern der jeweiligen Landesregierung entspricht zwar dem in der Bundesrepublik weithin \u00fcblichen schlechten Brauch, l\u00e4uft aber dem Zweck der Rundfunkfreiheit, eine unbeeinflu\u00dfte freie Meinungsbildung von unten nach oben zu erm\u00f6glichen, diametral entgegen. Unbefriedigend ist auch die Beteiligung eines Landtagsausschusses an der Auswahl von Rundfunkratsmitgliedern, wenn sich mehrere im Staatsvertrag genannte Gruppierungen nicht auf die Entsendung eines Vertreters einigen k\u00f6nnen. Zumindest an der Grenze des verfassungsrechtlich Zul\u00e4ssigen liegt schlie\u00dflich der Staatseinflu\u00df auf den Verwaltungsrat des SWR, der \u00fcber seine wirtschaftlichen Zust\u00e4ndigkeiten und die Beteiligung an der Intendantenwahl indirekt programmrelevante Befugnisse hat.<\/p>\n
Insgesamt liegt die Staatsn\u00e4he der Organe des SWR im Rahmen dessen, was aus anderen Bundesl\u00e4ndern bekannt ist.[19] Einseitige politische Beherrschung der Rundfunkanstalt durch die Regierung oder die sie tragenden politischen Parteien ist auf diesem Wege nicht zu bef\u00fcrchten. Zu beobachten ist jedoch – im S\u00fcdwesten wie auch anderswo – eine parteipolitische Durchdringung der Organisationsstruktur des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks, die im Ansatz der Idee eines staatsfreien Rundfunks widerspricht. Durch den Staatseinflu\u00df auf die Besetzung der einzelnen Organe und durch das Zust\u00e4ndigkeitsgef\u00fcge der Anstalt insgesamt wird der Zugriff auf den SWR nach den Regeln des Parteiproporzes abgesichert. Auch wenn dies im wesentlichen (noch) innerhalb der vom Verfassungsgericht vorgegebenen Grenzen geschieht, stellt sich doch die Frage, wie lange Rundfunkfreiheit bestehen kann, wenn die staatlichen Instanzen fortlaufend austesten, welchen Grad der Inbesitznahme des Rundfunks sie sich – politisch und juristisch – leisten k\u00f6nnen. Da\u00df es auch anders geht, beweist gerade das Beispiel des S\u00fcddeutschen Rundfunks, in dessen Rundfunkrat bis lang in geradezu vorbildlicher Weise weder Regierungen noch Landtage oder Parteien vertreten sind.<\/p>\n
W\u00e4hrend der politische Einflu\u00df auf Gremien des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks in vielen Bundesl\u00e4ndern bedenkliche Ausma\u00dfe erreicht, h\u00e4lt der SWR-Staatsvertrag an anderer Stelle einen ganz besonderen Leckerbissen f\u00fcr Staat und Parteien bereit. Dieser verbirgt sich in \u00a7 9 SWR-StaatsV, mit dem eine der finstersten Dunkelnormen des bisherigen SWF-Staatsvertrages noch versch\u00e4rft wird. Neben den \u00fcblichen, rechtlich weitgehend unproblematischen Sendezeiten f\u00fcr amtliche Verlautbarungen in Katastrophenf\u00e4llen und f\u00fcr Parteienwerbung im Wahlkampf normiert die Vorschrift in ihrem Absatz 3 ein in seinem Umfang beispielloses Recht von Staat und Parteien zur politischen Instrumentalisierung des Rundfunks. Danach ist unter anderem „… den Regierungen der L\u00e4nder sowie den politischen Parteien, soweit sie in einem der Parlamente der L\u00e4nder Fraktionsst\u00e4rke besitzen … Gelegenheit zu geben, ihre Auffassungen in zweckentsprechenden Sendezeiten des SWR angemessen zu vertreten.“<\/p>\n
Diese Bestimmung k\u00f6nnte zun\u00e4chst so verstanden werden, da\u00df die genannten Organisationen in der Berichterstattung des SWR, etwa in Nachrichten, Magazinen oder Diskussionssendungen angemessen beteiligt werden m\u00fcssen. So ist wohl auch der offensichtlich als Vorbild dienende \u00a7 6 Abs. 1 SWF-StaatsV auszulegen. Die n\u00e4here Analyse zeigt jedoch, da\u00df anderes gemeint ist. \u00a7 9 ist insgesamt mit „Sendezeiten f\u00fcr Dritte“ \u00fcberschrieben.[20] Gem\u00e4\u00df \u00a7 9 Abs. 4 ist f\u00fcr Inhalt und Gestaltung der Sendungen derjenige verantwortlich, dem die Sendezeit zugebilligt worden ist. Nach der Gesetzessystematik gilt das auch f\u00fcr das \u00c4u\u00dferungsrecht von Parteien und Regierungen. Es geht also nicht um die Inhalte des vom SWR redaktionell gestalteten Programms, sondern um Sendungen, deren Inhalt und Gestaltung allein den genannten Organisationen zustehen.<\/p>\n
Problematisch ist dabei schon das Artikulationsrecht politischer Parteien, soweit es nicht – wie sonst \u00fcblich – auf die Zeit des Wahlkampfs begrenzt bleibt. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Recht darauf hingewiesen, da\u00df das Interesse politischer Parteien an einer gezielten Beeinflussung der individuellen und \u00f6ffentlichen Meinungsbildung in einem gewissen Widerspruch zur Aufgabe des Rundfunks steht, den Kommunikationsproze\u00df offenzuhalten.[21] Zwar geh\u00f6rt es zum Programmauftrag des Rundfunks, in seinem redaktionellen Programm auch und gerade \u00fcber die Aussagen der politischen Parteien zu informieren. Dabei ist jedoch gerade die journalistische Aufarbeitung in Bericht, Analyse und Kommentar essentiell. Ein direktes \u00c4u\u00dferungsrecht der Parteien macht demgegen\u00fcber den Rundfunk zu einem blo\u00dfen Sprachrohr der Parteien und greift in die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 gesch\u00fctzte Programmfreiheit ein, ohne da\u00df daf\u00fcr au\u00dferhalb des Wahlkampfs legitimierende Gr\u00fcnde ersichtlich w\u00e4ren.<\/p>\n
Erst recht verfassungswidrig sind schlie\u00dflich die den Landesregierungen einger\u00e4umten Sendezeiten. Zwar gibt es in vielen Rundfunkgesetzen Vorschriften, die den Regierungen das Recht zubilligen, den Rundfunk f\u00fcr amtliche Verlautbarungen zu nutzen. Verfassungsrechtlich ist das wegen des damit verbundenen Eingriffs in die Programmfreiheit der betroffenen Rundfunkanstalt aber nur in sehr engen Grenzen zul\u00e4ssig. Zum einen mu\u00df es sich um die Bekanntgabe von Tatsachen handeln, zum anderen mu\u00df der Inhalt der Verlautbarung eine Verbreitung gerade durch den Rundfunk erforderlich machen. Das ist allein in besonderen Not- und Ausnahmesituationen, z.B. bei \u00dcberschwemmungen oder anderen Katastrophen, der Fall.[22] Beide Voraussetzungen liegen hier nicht vor: Weder ist in \u00a7 9 Abs. 3 SWR-StaatsV eine Beschr\u00e4nkung auf tats\u00e4chliche Mitteilungen enthalten, noch werden besondere tatbestandliche Voraussetzungen f\u00fcr regierungsamtliche \u00c4u\u00dferungen im Rundfunk verlangt. Auch ein Erwiderungsrecht der Opposition ist nicht vorgesehen.[23] Vielmehr statuiert die Vorschrift ein inhaltlich nicht gebundenes Recht der Regierung, in besonderen Sendezeiten „ihre Auffassungen zu vertreten`“.[24] Ausgerechnet die Exekutive, gegen die sich das Gebot der Staatsferne in erster Linie richtet, darf also den Rundfunk politisch instrumentalisieren, der SWR wird zum Zentralorgan der Landesregierungen. Ein solches allgemeines \u00c4u\u00dferungsrecht der Regierung in eigenen Sendezeiten stellt einen R\u00fcckfall in ein vordemokratisches Rundfunkverst\u00e4ndnis dar und ist politisch wie verfassungsrechtlich inakzeptabel. Mit Staatsferne des Rundfunkprogramms hat das nichts mehr zu tun.<\/p>\n
Der Staatsvertrag \u00fcber den S\u00fcdwestrundfunk bewegt sich, soweit es um die Besetzung seiner Organe geht, am Rand des verfassungsrechtlich Zul\u00e4ssigen; die besonderen Sendezeiten f\u00fcr Regierung und Parteien \u00fcberschreiten sogar die Grenze zur Verfassungswidrigkeit. Ungew\u00f6hnlich ist das nicht: In anderen Bundesl\u00e4ndern gelten, was die Organstruktur angeht, vielfach \u00e4hnliche, teils sogar weitergehende Bestimmungen. Bei realistischer Betrachtung sind vergleichbare Bedrohungen der Rundfunkfreiheit durch Staats- und Parteieneinflu\u00df auch kaum vollst\u00e4ndig abzuwehren. Zu stark sind die Anreize, Rundfunk politisch zu instrumentalisieren, zu sensibel f\u00fcr externe Einflu\u00dfnahmen sind kommunikative Prozesse. Das verfassungsrechtliche Postulat eines umfassend vor staatlicher Beeinflussung gesch\u00fctzten massenmedialen Kommunikationsprozesses mutet insofern fast ein wenig naiv an. Als Leitbild ist diese Forderung jedoch unentbehrlich, um ein Gegengewicht zu den Vermachtungstendenzen des sich selbst und den interessierten politischen Kreisen \u00fcberlassenen Rundfunks zu bilden. Der Fortbestand einer freiheitlichen Kommunikationsverfassung h\u00e4ngt nicht zuletzt davon ab, ob Einflu\u00dfm\u00f6glichkeiten, wie sie der SWR-Staatsvertrag vorsieht, noch als \u00dcbergriffe wahrgenommen werden, oder ob die normative Kraft des Faktischen zu einer Verschiebung der Toleranzschwelle f\u00fchrt. Wenn das geschieht und die Instrumentalisierung der Massenmedien zur Normalit\u00e4t wird, bleibt die Rundfunkfreiheit auf der Strecke.<\/p>\n
1 Besonders eklatante staatliche Einflu\u00dfnahmen auf den Rundfunk waren in j\u00fcngerer Zeit in den neuen Bundesl\u00e4ndern zu verzeichnen, vgl. Dazu etwa Wolfgang Hoffmann-Riem<\/i>, Rundfunkneuordnung in Ostdeutschland, 1991; speziell zur Privatrundfunkaufsicht in Sachsen auch Ders.\/Andreas Finckh<\/i>, Rundfunkaufsicht zwischen Staatsfreiheit und Staatseinflu\u00df, 1995.<\/p>\n
2 Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem<\/i>: Erosionen des Rundfunkrechts. Tendenzen der Rundfunkrechtsentwicklung in Westeuropa, 1990.<\/p>\n
3 Vgl. Rainer Frenkel<\/i>, SDR + SWF = SWR, schamlos, in: Die Zeit Nr. 18 v. 25.4.1997, S. 53. Auff\u00e4llig ist insbesondere die in \u00a7 3 SWR-StaatsV vorgenommene detaillierte Bestimmung von Zahl und Art der vom SWR zu veranstaltenden Programme. Ob diese Determination mit der grundgesetzlichen Programmfreiheit des Rundfunks in Einklang steht, kann hier nicht n\u00e4her untersucht werden.<\/p>\n
4 Vgl. z.B. Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht Bd. 57, S. 295, 320; Bd. 73, S. 118, 182f.; st\u00e4ndige Rechtsprechung; Hubertus Gersdorf<\/i>, des Rundfunks in der Dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991; Wolfgang Hoffmann-Riem<\/i>, Finanzierung und Finanzkontrolle der Landesmedienanstalten, 2. Aufl. 1994, S. 49ff.<\/p>\n
5 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 90, S. 60, 87.<\/p>\n
6 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 57, S. 295, 320.<\/p>\n
7 Es fehlt im SWR-StaatsV eine ausdr\u00fcckliche Bestimmung, nach der die von den Landtagen entsandten Vertreter im Wege der Verh\u00e4ltniswahl zu bestimmen sind. Ein Wahlverfahren, das es den jeweiligen Regierungsmehrheiten erlaubte, die Landtagsvertreter nur mit Abgeordneten der eigenen politischen Ausrichtung zu besetzen, widerspr\u00e4che allerdings eindeutig dem Verbot einseitiger Einflu\u00dfnahme und w\u00e4re daher unzul\u00e4ssig.<\/p>\n
8 Vgl. Zu entsprechenden Entwicklungen im Rundfunkrat des NDR Klaus Berg<\/i>. Nach langem Streit ein konservatives Modell, in: Wolfram K\u00f6hler (Hrsg.)<\/i>, Der NDR. Zwischen Programm und Politik, 1991, S. 307ff., 322ff.<\/p>\n
9 Zur Wahl des Intendanten ist die Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder von Rundfunkrat und Verwaltungsrat erforderlich. Ob die „Doppelmitglieder“ dabei auch doppeltes Stimmrecht haben sollen, ist im Staatsvertrag nicht geregelt.<\/p>\n
10 Vgl. Etwa Christoph Degenhart <\/i>in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1, 2, Rnr. 556; Dieter Grimm <\/i>in: Handbuch des Verfassungsrechts, 2. Aufl. 1994, Rnrn. 74ff.; Detlev Schuster<\/i>, Meinungsvielfalt in der Dualen Rundfunkordnung, 1990, S. 148; Christoph Wagner<\/i>, Die Landesmedienanstalten, 1990, S. 130. Anderer Ansicht etwa Hubertus Gersdorf<\/i>, Staatsfreiheit des Rundfunks in der Dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 106ff.<\/p>\n
11 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 73, S. 118, 164.<\/p>\n
12 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 57, S. 295, 334; Bd. 73, S. 118, 182; Bd. 74, S. 297, 324; Bd. 83, S. 238, 323.<\/p>\n
13 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 73, S. 118; Bd. 83, S. 238, 323.<\/p>\n
14 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 12, S. 205, 263.<\/p>\n
15 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 73, S. 118, 165; Bd. 83, S. 238, 330.<\/p>\n
16 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 90, S. 60, 88.<\/p>\n
17 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 90, S. 60, 88f.\u00a0<\/p>\n
18 Vgl. Wolfgang Hoffmann-Riem<\/i>, Finanzierung und Finanzkontrolle der Landesmedienanstalten, 2. Aufl. 1994, S. 51f. Vgl. Auch schon Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 83, S. 238, 331, wo das Gericht eine sachliche Rechtfertigung der kommunalen Beteiligung an der Veranstaltung von Rundfunk in Nordrhein-Westfalen darin erblickt, da\u00df sie ein „Gegengewicht gegen die Gefahr eines vorwiegend kommerziellen Interesses an der Rundfunkveranstaltung schafft und dazu beitragen kann, die lokalen Belange im Rundfunk angemessen zur Geltung zu bringen.“<\/p>\n
19 Allerdings wird der Verwaltungsrat in einigen Bundesl\u00e4ndern ausschlie\u00dflich vom Rundfunkrat gew\u00e4hlt, so da\u00df der Staatseinflu\u00df in diesem Organ kleiner ist, als im SWRStaatsV vorgesehen. Auch die Besetzung des Rundfunkrats ist teilweise deutlich staatsferner: Beim Ostdeutschen Rundfunk Brandenburg (ORB) sind z.B. keine Regierungsvertreter und nur ein Parteienvertreter pro Landtagsfraktion Mitglied des Rundfunkrats.<\/p>\n
20 Das gilt auch f\u00fcr \u00a7 6 SWF-StaatsV, dort mu\u00df diese \u00dcberschrift allerdings wohl als blo\u00dfe Ungenauigkeit angesehen werden.<\/p>\n
21 Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bd. 60, S. 53, 67.<\/p>\n
22 Ernst W. Fuhr<\/i>; ZDF-Staatsvertrag, 2. Aufl. 1985, S. 140ff., 142.<\/p>\n
23 Einen derartigen Ausgleich sehen die Vorschriften in einigen anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern vor, vgl. Bernd Holznagel<\/i>, Rundfunkrecht in Europa, 1996, S. 289.<\/p>\n
24 Lediglich das Ausma\u00df der \u00c4u\u00dferungsbefugnis wird durch das W\u00f6rtchen „angemessen“ begrenzt. Angemessen ist eine solche Instrumentalisierung des Rundfunks jedoch nie.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[],"tags":[667],"autoren":[2481],"publikationen":[1045],"class_list":["post-12458","publikation","type-publikation","status-publish","hentry","tag-vorgaenge-artikel","autoren-andreas-finckh","publikationen-vorg-138"],"acf":[],"yoast_head":"\n