Mit dem Ende der kommunistischen Regime ab 1989 hat sich die politische Landschaft in Osteuropa [1] grundlegend ge\u00e4ndert. Der seither stattfindende Prozess der Demokratisierung verlief im Zeichen zweier Besonderheiten: Politische und wirtschaftliche Transformation standen gleichzeitig an; zudem bildeten sich eine Reihe neuer Staaten. Von den 19 osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern entsprechen nach dem Zerfall der Sowjetunion, Jugoslawiens und der Tschechoslowakei nur mehr Polen, Ungarn, Rum\u00e4nien, Bulgarien und Albanien vor 1989\/90 bestehenden Nationalstaaten.<\/p>\n
Inwieweit ist angesichts dieser besonderen Herausforderungen eine Institutionalisierung und Konsolidierung der Demokratie gelungen? Diese Frage stellt sich insbesondere im Hinblick auf die acht ostmitteleurop\u00e4ischen und baltischen Staaten, die ab 2004 der Europ\u00e4ischen Union angeh\u00f6ren sollen, sowie Bulgarien und Rum\u00e4nien, deren Beitritt f\u00fcr 2007 in Aussicht gestellt wurde.<\/p>\n
In allen osteurop\u00e4ischen Staaten bilden geschriebene Verfassungen die Grundlage staatlich-politischen Handelns. Mittlerweile gelten in fast allen Staaten neue Verfassungen. In Lettland gilt wieder die Verfassung der vorsozialistischen Demokratie – erg\u00e4nzt allerdings durch einen Grundrechtsteil und mit einer Reihe weiterer \u00c4nderungen. Nur in Ungarn wurde die sozialistische Verfassung (von 1949) nicht durch eine neugeschriebene Verfassung abgel\u00f6st, was mit den spezifischen Bedingungen eines „ausgehandelten Systemwechsels“ zu tun hatte. Faktisch ist die Verfassung allerdings angesichts zahlreicher \u00c4nderungen eine neue, demokratisch-rechtsstaatliche Verfassung, doch haftet ihr weiterhin ein „provisorischer Charakter“ an (K\u00f6r\u00f6s\u00e9nyi 2002: 312).<\/p>\n
Mit dem Inkrafttreten der Verfassung endet – so die plausible Einteilung Wolfgang Merkels – die Transformationsphase der Institutionalisierung der Demokratie und es
\nkann bei Respektierung der dadurch festgelegten Verfahren und Spielregeln die Konsolidierung der Demokratie beginnen (Merkel 1999: 151).<\/p>\n
Der Verfassungsurkunde kommt in allen osteurop\u00e4ischen Staaten Vorrang gegen\u00fcber einfachen Gesetzen zu. Verfassungs\u00e4nderungen werden entsprechend in allen osteurop\u00e4ischen Staaten gegen\u00fcber der Verabschiedung einfacher Gesetze deutlich erschwert. Mehrere Verfassungen enthalten einen unver\u00e4nderlichen Verfassungskern – so in Tschechien, Bulgarien und Rum\u00e4nien. Die meisten L\u00e4nder haben auf die nicht unproblematische \u201eEwigkeitsklausel“ verzichtet, doch sehen die Verfassungen mehrerer Staaten eine erh\u00f6hte H\u00fcrde f\u00fcr die \u00c4nderung besonders wichtiger Teile der Verfassung vor, unter ihnen die Beitrittsl\u00e4nder Polen, Lettland, Litauen und die Slowakei. Nur in den drei ostmitteleurop\u00e4ischen L\u00e4ndern Polen, Ungarn und Tschechien liegt die abschlie\u00dfende Entscheidung \u00fcber alle (verfassungsrechtlich m\u00f6glichen) Verfassungs\u00e4nderungen stets alleine beim Parlament.
\nGanz \u00fcberwiegend entscheidet das Parlament bei Verfassungs\u00e4nderungen mit einer Zweidrittel- oder Dreif\u00fcnftelmehrheit (Ismayr 2002: 15).<\/p>\n
Direktdemokratische Elemente bei Verfassungs\u00e4nderungen enthalten die meisten osteurop\u00e4ischen Verfassungen. Ein generelles obligatorisches Verfassungsreferendum gibt es nur in Rum\u00e4nien. Allerdings ist in mehreren L\u00e4ndern die \u00c4nderung wichtiger Teile der Verfassung nur durch eine Volksabstimmung m\u00f6glich (Lettland, Litauen; Slowakei). Daneben gibt es vielf\u00e4ltige Formen eines fakultativen Verfassungsreferendums, so in Slowenien und der Slowakei sowie – bei grundlegenden Teilen der Verfassung – in Polen. Die verfassungs\u00e4ndernde Volksgesetzgebung ist – \u00e4hnlich wie in Westeuropa (Schweiz) – auch in Osteuropa die Ausnahme (Lettland, Slowakei und \u2014 umstritten – Ungarn).<\/p>\n
Beachtlich ist der hohe Wert, den die B\u00fcrger der Verfassung beimessen. So empfinden nach einer neueren Erhebung f\u00fcr Ungarn, Polen, Slowenien, Tschechien, die Slowakei, Bulgarien und Rum\u00e4nien sowie Albanien und Ru\u00dfland mehr als 80 Prozent der B\u00fcrger die Verfassung als \u201eBasis der Gesellschaft“, und mit Ausnahme Ru\u00dflands (39 Prozent) und Bulgariens (53 Prozent) sehen auch drei Viertel ihre B\u00fcrgerrechte gerade durch die Verfassung gesch\u00fctzt (Pickel\/Jacobs 2001: 8).<\/p>\n
Dem Schutz der Verfassung dient eine stark ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit. Entsprechend dem ‚\u00f6sterreichischen Modell‘ von 1920 wurden in allen osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern mit Ausnahme Estlands spezielle Verfassungsgerichte eingerichtet, die insbesondere f\u00fcr die Kontrolle der Gesetze auf ihre Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit zust\u00e4ndig sind. Neben dem \u00f6sterreichischen Verfassungsgericht diente h\u00e4ufig die deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit als Vorbild.<\/p>\n
Insgesamt gesehen sind die verfassungsrechtlichen Kompetenzen der Verfassungsgerichte st\u00e4rker ausgebaut als in Westeuropa. In allen L\u00e4ndern wurde die konkrete Normenkontrolle auf Veranlassung eines Gerichts wie auch die abstrakte Normenkontrolle von Gesetzen und untergesetzlichen Rechtsnormen eingef\u00fchrt (Roggemann 1999: 124ff.). In fast allen L\u00e4ndern kann die Initiative f\u00fcr die abstrakte Normenkontrolle auch von einer parlamentarischen Minderheit eingeleitet werden und ist somit als Oppositionsinstrument nutzbar. Von dieser M\u00f6glichkeit wurde unterschiedlich Gebrauch gemacht, doch kann sich eine solche Regelung auch pr\u00e4ventiv auswirken.<\/p>\n
Etwa zwei Drittel der osteurop\u00e4ischen L\u00e4nder haben nach deutschem und \u00f6sterreichischem Vorbild die Individualverfassungsbeschwerde eingef\u00fchrt, so Tschechien, die Slowakei, Slowenien, Lettland (seit 2001) und – mit erheblichen verfahrensm\u00e4\u00dfigen Einschr\u00e4nkungen – Ungarn und Polen.<\/p>\n
Insgesamt gesehen spielten die Verfassungsgerichte in der Verfassungspraxis eine wichtige Rolle auf dem Wege der rechtsstaatlichen und demokratischen Konsolidierung. Ihre Entscheidungen hatten oft erhebliche politische Bedeutung und waren nicht selten auch politisch umstritten. Die Beschl\u00fcsse der Verfassungsgerichte wurden in der Regel von den betroffenen Institutionen respektiert und konnten jedenfalls in den Beitrittsl\u00e4ndern weitgehend ihre Unabh\u00e4ngigkeit bewahren.<\/p>\n
Das Demokratieprinzip ist in allen osteurop\u00e4ischen Verfassungen ausdr\u00fccklich verankert. Alle Verfassungen bekunden ein pluralistisches Demokratieverst\u00e4ndnis – mit dem Recht der freien Gr\u00fcndung von Parteien und Vereinigungen. In allen Verfassungen ist entsprechend dem offenbar rezipierten Verst\u00e4ndnis der ‚abwehrbereiten Demokratie‘ die M\u00f6glichkeit vorgesehen, Parteien und Vereinigungen als verfassungswidrig zu verbieten. In den meisten osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern entscheidet hier\u00fcber \u2014 jedenfalls letztinstanzlich \u2014 das Verfassungsgericht (Schweisfurth\/Alleweldt 32000: 76; Roggemann 1999b: 16f.).<\/p>\n
In deutlicher Abkehr vom staatssozialistischen Verst\u00e4ndnis begreifen sich alle osteurop\u00e4ischen Staaten heute als Rechtsstaaten nach einem westlichen Verst\u00e4ndnis. Alle Verfassungen enthalten ausf\u00fchrliche Grundrechtskataloge, die fast \u00fcberall dem Organisationsteil der Verfassung vorangestellt sind.<\/p>\n
Fast alle Staaten haben den Schutz der „Menschenw\u00fcrde“, ausdr\u00fccklich in ihre Verfassung aufgenommen, wobei als Vorbild h\u00e4ufig Artikel 1 des deutschen Grundgesetzes diente. Alle Verfassungen gew\u00e4hrleisten die klassischen Freiheitsrechte, aber auch politische Grundrechte wie die Kommunikations-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, denen konstitutive Bedeutung f\u00fcr den pluralistisch-demokratischen Willensbildungsprozess zukommt. Die B\u00fcrger k\u00f6nnen sich vor Gericht auf die unmittelbar geltenden Grundrechte berufen (Schweisfurth\/Alleweldt \u00b32000: 88).<\/p>\n
Die osteurop\u00e4ischen Staaten begn\u00fcgen sich nicht damit, auch Sozialstaatlichkeit und Umweltschutz als Staatszielbestimmung zu verankern. In allen Verfassungen finden sich soziale Grundrechte, so durchweg ein ausdr\u00fcckliches Recht auf soziale Sicherung, aber nur noch in der H\u00e4lfte der L\u00e4nder auch ein Recht auf Arbeit. Allerdings kommt zumal angesichts ausgepr\u00e4gter wirtschaftlicher Probleme den (zum Teil nicht einklagbaren) sozialen Rechten – zumindest faktisch – vornehmlich der Charakter von Staatszielbestimmungen zu (vgl. z.B. Schmidt 2002; Ziemer\/Matthes 2002).<\/p>\n
Der verfassungsrechtlich bemerkenswert hohe Stellenwert des Umweltschutzes zeigt sich darin, dass er in mehr als zwei Dritteln der Staaten nicht nur als Staatszielbestimmung verankert, sondern auch als Grundpflicht der B\u00fcrger normiert ist und diese ein Grundrecht auf eine gesunde (und gedeihliche) Umwelt haben. L\u00e4ngerfristig kann sich die verfassungsrechtliche Verankerung des Umweltschutzes auch dann auswirken, wenn angesichts dr\u00e4ngender \u00f6konomischer und sozialer Probleme vorerst andere Fragen im Vordergrund stehen.<\/p>\n
In vielen osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern wurde das Staatsoberhaupt mit beachtlichen Kompetenzen ausgestattet. Allerdings hat sich nirgendwo in Osteuropa ein pr\u00e4sidentielles Regierungssystem nach amerikanischem Muster etabliert. Vielmehr verf\u00fcgen diese L\u00e4nder \u00fcber eine geteilte Exekutive: ein Staatsoberhaupt und eine Regierung, an deren Spitze ein Ministerpr\u00e4sident steht. In s\u00e4mtlichen osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern kann die Regierung verfassungsgem\u00e4\u00df durch ein parlamentarisches Mi\u00dftrauensvotum gest\u00fcrzt werden. Sie weisen somit das Hauptmerkmal parlamentarischer Regierungssysteme auf.<\/p>\n
Allerdings zeigten sich insbesondere in den ersten Jahren nach dem Umbruch von 1989\/90 breite semi-pr\u00e4sidentielle Tendenzen, welche die Diskussion \u00fcber Regierungssystem-Typologien belebt haben. Sie waren nur teilweise durch die Verfassungslage begr\u00fcndet; vielmehr entstanden sie zumeist dadurch, dass den Staatspr\u00e4sidenten \u00fcber ihre verfassungsm\u00e4\u00dfigen Zust\u00e4ndigkeiten hinausgehende Aufgaben zuwuchsen oder sie diese f\u00fcr sich in Anspruch nahmen. Ursache hierf\u00fcr wiederum waren die Instabilit\u00e4t von Parlamenten und Regierungen sowie teilweise auch entsprechende Erwartungen in der Bev\u00f6lkerung. Von einem semi-pr\u00e4sidentiellen System kann gesprochen werden, wenn die Regierungsmacht nicht allein bei Kabinett und Ministerpr\u00e4sidenten, sondern in erheblichem Umfang auch beim direkt gew\u00e4hlten Staatspr\u00e4sidenten liegt, der somit nicht nur die charakteristischen Aufgaben eines Staatsoberhauptes wahrnimmt (Duverger 1980: 166).<\/p>\n
Stabilisiert hat sich dieser Typus nur in der Variante eines pr\u00e4sidentiell-parlamentarischen Regierungssystems, und zwar in Russland, der Ukraine und Wei\u00dfrussland, die hinsichtlich der Verfassung und mehr noch der Verfassungspraxis aus dem Rahmen fallen und semi-autorit\u00e4re oder – im Falle Wei\u00dfrusslands – autorit\u00e4re Z\u00fcge tragen (Ismayr 2002: 19ff.). Im Unterschied zur Variante des parlamentarisch-pr\u00e4sidentiellen Systems besitzt der Staatspr\u00e4sident dort die M\u00f6glichkeit, die Regierung gegen den Willen der Parlamentsmehrheit zu entlassen (Merkei 1999: 139). Ansonsten bestehen mittlerweile fast \u00fcberall in Mittel- und Osteuropa parlamentarische Regierungssysteme, w\u00e4hrend die parlamentarisch-pr\u00e4sidentielle Variante des semi-pr\u00e4sidentiellen Typus ihre anf\u00e4ngliche Bedeutung weitgehend eingeb\u00fc\u00dft hat.<\/p>\n
In mehreren L\u00e4ndern wurden die Kompetenzen der Staatspr\u00e4sidenten ausdr\u00fccklich reduziert, w\u00e4hrend sie sich in anderen deutlicher auf ihre verfassungsm\u00e4\u00dfige Rolle beschr\u00e4nken (Ismayr 2002: 22). Einen bemerkenswerten Wandlungsprozess hat Polen durchlaufen, wo die zun\u00e4chst (sehr) starke Stellung des Staatspr\u00e4sidenten schrittweise eingeschr\u00e4nkt wurde. \u00dcber die auch in parlamentarischen Regierungssystemen \u00fcblichen Regelungen hinaus verbleibt dem polnischen Staatspr\u00e4sidenten nach der Verfassung von 1997 ein nur schwer \u00fcberwindbares Veto bei der Gesetzgebung. Dieses Vetorecht bietet inhaltliche Einwirkungsm\u00f6glichkeiten auf politische Entscheidungen, die je nach personeller und parteipolitischer Konstellation unterschiedlich intensiv sein k\u00f6nnen. Um das Veto zur\u00fcckzuweisen, bedarf es einer parlamentarischen Mehrheit von Dreif\u00fcnfteln der Abstimmenden. Ob Polen angesichts dieser spezifischen verfassungsm\u00e4\u00dfigen Konstellation auch weiterhin als parlamentarisch-pr\u00e4sidentielles System einzuordnen sein wird, muss die zuk\u00fcnftige Verfassungspraxis erweisen (Ziemer\/Matthes 2002). Litauen ist \u201enur auf den ersten Blick dem Typ parlamentarisch-pr\u00e4sidentieller Systeme zugeh\u00f6rig“ (Tauber 2002: 154). Ungeachtet gewisser verfassungsm\u00e4\u00dfiger Zust\u00e4ndigkeiten in der Au\u00dfenpolitik (Art. 84 Litauische Verfassung) fehlt es dem Staatspr\u00e4sidenten an faktischen Kompetenzen zu einer selbst\u00e4ndigen Au\u00dfenpolitik.<\/p>\n
Auch die im Falle Rum\u00e4niens \u00fcbliche und bei Bulgarien (und Mazedonien) gelegentlich vorgenommene Charakterisierung als ‚parlamentarisch-pr\u00e4sidentiell‘ oder ’semipr\u00e4sidentiell‘ erfolgt kaum aufgrund der Kompetenzzuweisungen der Verfassung, sondern anhand der Verfassungspraxis. So st\u00fctz(t)en sich die rum\u00e4nischen Staatspr\u00e4sidenten auf einen umfangreichen Mitarbeiterstab und ma\u00dften sich – jedenfalls bis zum erneuten Machtwechsel Ende 2000 – „Pr\u00e4rogativen des Regierungschefs“ an (Gabanyi 2002: 532f.). In Bulgarien passten sich die Pr\u00e4sidenten seit Mitte der 1990er in der Praxis zunehmend ihrer verfassungsm\u00e4\u00dfigen Rolle im parlamentarischen System an.<\/p>\n
Insgesamt empfiehlt es sich, bei der typologischen Klassifizierung der osteurop\u00e4ischen Staaten vornehmlich vom Verfassungstext auszugehen, da angesichts des kurzen Erfahrungszeitraums noch kaum von best\u00e4ndigen Traditionen der Verfassungspraxis gesprochen werden kann.<\/p>\n
Auch wenn die Staatspr\u00e4sidenten in den osteurop\u00e4ischen Beitrittsl\u00e4ndern vornehmlich repr\u00e4sentative Aufgaben wahrnehmen, sind sie doch in kaum einem Land darauf beschr\u00e4nkt, sondern haben dar\u00fcber hinaus bestimmte Verfahrenskompetenzen und Reservefunktionen. So verf\u00fcgt der Staatspr\u00e4sident fast \u00fcberall bei der Gesetzgebung \u00fcber ein (suspensives) Vetorecht (Ausnahme: Slowenien und Kroatien). In allen F\u00e4llen kann das Veto des Pr\u00e4sidenten jedoch vom Parlament \u00fcberstimmt werden, mit Ausnahme Polens mit einfacher oder absoluter Mehrheit. Insgesamt wurde das pr\u00e4sidentielle Veto in den letzten Jahren offenbar seltener eingelegt und hat an Bedeutung verloren (Ausnahme: Bulgarien). Dies wird auf unterschiedliche Weise durch eine Stabilisierung von Parteien(systemen) und Fraktionen bewirkt und ist auch davon abh\u00e4ngig, ob Staatspr\u00e4sident und Premierminister unterschiedlichen politischen Lagern angeh\u00f6ren (Cohabitation).<\/p>\n
In zwei Dritteln der osteurop\u00e4ischen L\u00e4nder wird der Staatspr\u00e4sident direkt vom Volk gew\u00e4hlt, so auch in den Beitrittsl\u00e4ndern Polen, Litauen, Slowakei und Slowenien sowie in Rum\u00e4nien und Bulgarien. F\u00fcr parlamentarisch gew\u00e4hlte Staatspr\u00e4sidenten sind durchweg qualifizierte Mehrheiten vorgesehen.<\/p>\n
In keinem mittel- und osteurop\u00e4ischen Land hat sich eine Konkurrenzdemokratie vom Typus des britischen Westminster-Systems entwickelt, die allerdings auch in Westeuropa eher die Ausnahme darstellt. Vielmehr werden Prozesse der Parteienkonkurrenz durch Aushandlungsprozesse erg\u00e4nzt und modifiziert. Wie in den meisten westeurop\u00e4ischen L\u00e4ndern bestehen auch in den parlamentarischen Systemen der \u00f6stlichen Beitrittsl\u00e4nder verfassungsrechtliche und -politische Rahmenbedingungen, die einem verhandlungsdemokratischen Willensbildungsprozess f\u00f6rderlich sind. Dazu geh\u00f6ren – wie dargestellt – schwer ver\u00e4nderbare geschriebene Verfassungen, eine ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit, ausgepr\u00e4gte Verfahrenskompetenzen des Staatspr\u00e4sidenten, direktdemokratische Verfahren und in manchen L\u00e4ndern auch eine Zweite Kammer mit bestimmten Vetofunktionen (Ismayr 2002: 41ff.) – w\u00e4hrend bundesstaatliche Strukturen allerdings fehlen. Nicht zuletzt haben sich mittlerweile \u00fcberall Arbeitsparlamente entwickelt, die eine vergleichsweise starke Stellung einnehmen.<\/p>\n
W\u00e4hrend in einigen parlamentarischen Systemen Westeuropas das Parlament nur die M\u00f6glichkeit hat, einen vom Staatsoberhaupt ernannten Ministerpr\u00e4sidenten bzw. die Regierung zu st\u00fcrzen (\u201enegativer Parlamentarismus“), ist in allen osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern eine parlamentarische Vertrauensabstimmung oder eine formelle Wahl des Ministerpr\u00e4sidenten oder der Regierung als Ganzer durch das Parlament verpflichtend (Ismayr 32003: 18ff.). W\u00e4hrend ein Misstrauensvotum in den meisten Beitrittsl\u00e4ndern auch gegen einzelne Minister m\u00f6glich ist, ist der Sturz der (gesamten) Regierung zumeist erschwert. So wurde in Ungarn, Slowenien sowie 1997 in Polen – nach deutschem Vorbild – ein konstruktives Misstrauensvotum eingef\u00fchrt, w\u00e4hrend in fast allen anderen Beitrittsl\u00e4ndern f\u00fcr das Misstrauensvotum eine absolute Mehrheit erforderlich ist. Durch ein formelles Misstrauensvotum oder auch eine gescheiterte Vertrauensfrage wurde nur selten eine Regierung gest\u00fcrzt (Ismayr 2002: 30). Die M\u00f6glichkeit des Misstrauensvotums wirkt vornehmlich pr\u00e4ventiv.<\/p>\n
Nirgendwo in Osteuropa steht dem Ministerpr\u00e4sidenten oder der Regierung das Recht zu, das Parlament aufzul\u00f6sen – und auch der Staatspr\u00e4sident kann dies nirgends uneingeschr\u00e4nkt. Das verfassungsm\u00e4\u00dfige Recht der Selbstaufl\u00f6sung des Parlaments ist in den \u00f6stlichen Beitrittsl\u00e4ndern wesentlich st\u00e4rker verbreitet als in Westeuropa. Es kann die Stellung des Parlaments st\u00e4rken, wenn daf\u00fcr eine breite Mehrheit erforderlich ist wie in Polen, Litauen und der Slowakei. Die zentrale verfassungsm\u00e4\u00dfige Stellung des Parlaments wird auch dadurch unterstrichen, dass Errichtung und Aufl\u00f6sung von Ministerien und zumeist auch deren Zuschnitt ganz \u00fcberwiegend gesetzlich geregelt werden und somit der Zustimmung des Parlaments bed\u00fcrfen.<\/p>\n
Die in modernen Rechts- und Sozialstaaten ohnehin bestehende Vielfalt und Komplexit\u00e4t der parlamentarischen Gesetzgebungs- und Kontrollaufgaben wurde angesichts der politischen und sozio-\u00f6konomischen Transformation und der angestrebten EU-Mitgliedschaft eher noch gesteigert. Dementsprechend haben sich in allen Parlamenten und h\u00e4ufig auch den gr\u00f6\u00dferen Fraktionen sukzessive arbeitsteilige Strukturen ausgebildet.
\nDer Schwerpunkt der Arbeit liegt in den Abgeordnetenh\u00e4usern aller Beitrittsl\u00e4nder mittlerweile bei – \u00fcberwiegend \u00f6ffentlich tagenden – st\u00e4ndigen Fachaussch\u00fcssen. Sie sind durchweg an der Gesetzgebungsarbeit vorbereitend beteiligt, dienen aber auch der parlamentarischen Kontrolle der Regierung. In keinem osteurop\u00e4ischen Land hat sich die f\u00fcr das Westminster-Modell typische Verfahrenspraxis durchgesetzt, wonach die Regierung(smehrheit) auch formell weitgehend alleine bestimmt, wor\u00fcber im Parlament entschieden und mit Pr\u00e4ferenz debattiert wird. In den meisten osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern ist die Opposition an der Aufstellung der Tagesordnung beteiligt (vgl. auch Kraatz\/ Steinsdorff 2002).<\/p>\n
Bei den verabschiedeten Gesetzen dominiert die \u00fcber einen Verwaltungsapparat verf\u00fcgende Regierung inzwischen durchweg, bei den eingebrachten Gesetzesinitiativen zumeist ebenfalls. Allerdings liegt der Anteil erfolgreicher Entw\u00fcrfe aus dem Parlament in einigen L\u00e4ndern noch vergleichsweise hoch (Polen, Litauen, Estland), w\u00e4hrend er beispielsweise in Ungarn nur etwa ein Zehntel aller Gesetze ausmacht. Die Ursachen hierf\u00fcr sind unterschiedlich. Allerdings l\u00e4sst sich generell sagen, dass im Falle von (tolerierten) Minderheitsregierungen die Einfluss- und ‚Mitregierungschancen‘ der Oppositionsfraktionen wachsen.<\/p>\n
Von einschneidenden (verfassungs)rechtlichen Restriktionen bei der Gesetzgebung im Sinne eines ‚rationalisierten Parlamentarismus‘ kann mit Ausnahme hoher H\u00fcrden bei der Zur\u00fcckweisung des durch den Staatspr\u00e4sidenten eingelegten Vetos in Polen in keinem Beitrittsland gesprochen werden. Dies schlie\u00dft tiefgreifende Beeintr\u00e4chtigungen bei der Gesetzgebung unter Missbrauch bestimmter Ausnahmeregelungen allerdings nicht aus, wie sich phasenweise im Falle Rum\u00e4niens und der Slowakei gezeigt hat (Gabanyi 2002; Kipke 2002).<\/p>\n
Die klassischen parlamentarischen Kontrollinstrumente wurden in den Beitrittsl\u00e4ndern vergleichsweise stark als Minderheitenrechte ausgebaut. So ist das dem einzelnen Abgeordneten zustehende Fragerecht oft mit einer ausdr\u00fccklichen Antwortpflicht der Regierung(smitglieder) verbunden (Ismayr 2002: 40; Kraatz\/von Steinsdorff 2002).<\/p>\n
In den meisten Beitrittsl\u00e4ndern k\u00f6nnen Untersuchungsaussch\u00fcsse von einer parlamentarischen Minderheit durchgesetzt werden \u2014 viel h\u00e4ufiger als in Westeuropa (Ismayr 32003). Untersuchungsaussch\u00fcsse spielten in mehreren L\u00e4ndern eine wichtige Rolle bei der \u00f6ffentlichen Auseinandersetzung \u00fcber Korruption und Beg\u00fcnstigung (Ungarn, Lettland, Slowenien, Polen). Zudem kann sich dieses Kontrollinstrument – zumal als Minderheitsrecht – pr\u00e4ventiv auswirken (z.B. Lukgi 2002; Ziemer\/Matthes 2002; Schmidt 2002). Hinzu kommt in mehreren L\u00e4ndern, dass nicht nur bei Verfassungs\u00e4nderungen, sondern auch bestimmten verfassungsrelevanten Gesetzen (Organgesetzen) qualifizierte Mehrheiten vorgesehen sind, die eine Einbeziehung zumindest eines Teil der Opposition erforderlich machen. Besonders ausgepr\u00e4gt ist dies in Ungarn (K\u00f6r\u00f6sdnyi 2002).<\/p>\n
Eine wichtige Kontroll- und Schutzfunktion nehmen im \u00dcbrigen ein oder mehrere, durchweg vom Parlament gew\u00e4hlte Ombudsm\u00e4nner (Parlaments- bzw. B\u00fcrgerbeauftragte) wahr. Sie spielten in mehreren L\u00e4ndern f\u00fcr die Entwicklung und den Bestand einer rechtsstaatlichen politischen Kultur eine wichtige Rolle (Ismayr 2002: 41).<\/p>\n
Bei der Ausgestaltung des Wahlrechts hat man in allen Beitrittsl\u00e4ndern versucht, den Kriterien der Proportionalit\u00e4t und der Regierbarkeit Rechnung zu tragen. Ganz \u00fcberwiegend wurden Verh\u00e4ltniswahlsysteme geschaffen, die, typologisch betrachtet, untereinander mehr \u00c4hnlichkeiten aufweisen als in Westeuropa (Nohlen 32000: 223). So wurde nirgends die reine Verh\u00e4ltniswahl eingef\u00fchrt. Auch kommen in Osteuropa weder die personalisierte Verh\u00e4ltniswahl nach deutschem Muster noch das in Irland und Malta geltende (Verh\u00e4ltnis-)Wahlsystem mit \u00fcbertragbarer Einzelstimme vor (Ismayr 2003: 38). \u00dcberall wurde die Verh\u00e4ltniswahl im Interesse der Regierbarkeit Einschr\u00e4nkungen unterworfen. So gilt durchweg eine hohe Sperrklausel von vier oder f\u00fcnf Prozent f\u00fcr Parteien. F\u00fcr Wahlb\u00fcndnisse wurden in mehreren L\u00e4ndern noch h\u00f6here H\u00fcrden festgelegt, so in Polen, Tschechien und Rum\u00e4nien.<\/p>\n
Zumeist bestehen Mehrpersonenwahlkreise, die eine nat\u00fcrliche H\u00fcrde gegen Parteienzersplitterung darstellen. Wie in vier weiteren osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern bestehen auch in Ungarn und Litauen Wahlsysteme, in denen die Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit der Verh\u00e4ltniswahl kombiniert wird. Das \u00fcberaus komplizierte ungarische Wahlsystem hat dabei kompensatorischen Charakter; es ist somit darauf angelegt, die Mehrheitswahleffekte durch Verh\u00e4ltniswahlelemente auszugleichen (K\u00f6r\u00f6s\u00e9nyi 2002: 328ff.; Nohlen 32000: 357ff.). Hingegen hat sich Litauen f\u00fcr ein segmentiertes Wahlsystem (Grabensystem) entschieden, in dem der eine Teil der Parlamentssitze durch Mehrheitswahl, der andere Teil durch Verh\u00e4ltniswahl vergeben wird. Nach bisherigen Erfahrungen trugen Verh\u00e4ltniswahlsysteme mit Sperrklausel st\u00e4rker zum Parteienbildungsprozess bei als die Mehrheitswahl (L\u00e4nderbeitr\u00e4ge in Ismayr 2002 und Nohlen 32000: 227).<\/p>\n
Zwar dominieren \u00fcberall Verfahren der repr\u00e4sentativen Demokratie, doch gibt es mit Ausnahme Tschechiens auf nationaler Ebene \u00fcberall erg\u00e4nzende direktdemokratische Verfahren bei einfachen Gesetzen und zumeist auch bei Verfassungs\u00e4nderungen. In den meisten osteurop\u00e4ischen L\u00e4ndern kann eine bestimmte Anzahl von Staatsb\u00fcrgern eine Volksabstimmung \u00fcber ein vom Parlament beschlossenes Gesetz durchsetzen, in manchen Staaten auch bei Verfassungs\u00e4nderungen. M\u00f6glich ist dieses volksinitiierte Gesetzesreferendum in Lettland, Polen, Slowenien, Ungarn, der Slowakei (sowie in Albanien, Kroatien und der Ukraine). Eine parlamentarische Minderheit von einem Drittel aller Abgeordneten kann ein Referendum au\u00dferdem in Slowenien und Lettland initiieren. Das obligatorische Verfassungsreferendum und die (verfassungs\u00e4ndernde) Volksgesetzgebung (Volksbegehren und Volksentscheid) sind allerdings die Ausnahme (vgl. Art. 79 der lettischen Verfassung).<\/p>\n
Die Durchf\u00fchrung von Volksabstimmungen wird in einigen L\u00e4ndern durch zum Teil schwer zu \u00fcberwindende Barrieren oder Zusatzbedingungen erschwert. So gilt in manchen L\u00e4ndern nicht nur bei Verfassungs\u00e4nderungen, sondern auch bei einfachen Gesetzen ein hohes Abstimmungsquorum (Polen, Ungarn: 50 Prozent). In mehreren Staaten – so besonders in Ungarn – haben sich Entscheidungen des Verfassungsgerichts restriktiv ausgewirkt (vgl. K\u00f6r\u00f6s\u00e9nyi 2002). Die Institutionalisierung direktdemokratischer Verfahren ging in Osteuropa einer entwickelten demokratischen politischen Kultur voraus. Schon das Vorhandensein dieser Verfahren kann allerdings dazu beitragen, den politischen Willensbildungsprozess von den B\u00fcrgern hin zu den staatlich-politischen Institutionen und Akteuren offenzuhalten und der Abschottung neuer oder alter politischer Eliten entgegenzuwirken.<\/p>\n
Das Parteiensystem der meisten osteurop\u00e4ischen L\u00e4nder befindet sich noch immer – manchmal auch erneut – in einer mehr oder weniger dynamischen Entwicklung, auch wenn in mehreren Staaten die oft extreme Instabilit\u00e4t der ersten Transformationsjahre \u00fcberwunden zu sein scheint. Trotz der beschriebenen Wahlrechtsh\u00fcrden bestehen durchweg Mehr- oder Vielparteiensysteme. Absolute Mandatsmehrheiten einer Partei im Parlament kamen nur vereinzelt vor (Ismayr 2002: 49).<\/p>\n
Systeme mit zwei Gro\u00dfparteien, die sich alleine oder mit dauerhaften Koalitionsparteien in der Regierung abwechseln, sind bisher die Ausnahme. Eine solche Konstellation zeigt sich unter den Beitrittsl\u00e4ndern bisher nur in Tschechien. Dort hat sich ein stabiles Parteiensystem aus den beiden rivalisierenden Gro\u00dfparteien, den Sozialdemokraten (CSSD) und der Demokratischen B\u00fcrgerpartei (ODS), zwei kleineren Parteien der Mitte und zwei systemfeindlichen Parteien entwickelt. Ein solches System schien sich bis zur Bildung einer Minderheitsregierung der ‚Mitte‘ aus zwei liberalen Parteien (2000) auch in Litauen und bis zum Wahlsieg der neugegr\u00fcndeten Nationalen Bewegung Simeon IL im Jahre 2001 auch in Bulgarien abzuzeichnen.<\/p>\n
In Ungarn wechselte sich die sozialistische Partei (MSZP) mit Mitte-Rechts-Koalitionen in der Regierung ab, wobei sich die parteipolitischen Formationen des \u201eb\u00fcrgerlichen Lagers“ jedoch wesentlich ver\u00e4nderten. Dies gilt in \u00e4hnlicher Weise auch f\u00fcr Polen, wo die demokratische Linke (phasenweise zusammen mit der Bauernpartei) bisher einem allerdings sehr heterogenen und instabilen Mitte-Rechts-Lager gegen\u00fcbersteht, das aus der Solidarnosc-Bewegung hervorgegangen ist. Bei den Wahlen 2002 hat sich dieses Lager gr\u00fcndlich ver\u00e4ndert und nach rechts verschoben.<\/p>\n
Im Unterschied zu Westeuropa ist derzeit kein osteurop\u00e4isches System auszumachen, in dem eine Gro\u00dfpartei eine dauerhaft dominierende Stellung aufgrund ihrer St\u00e4rke oder ihrer zentralen koalitionspolitischen Position im Parteiensystem einnehmen w\u00fcrde. Allerdings konnten sich im stark fragmentierten, aber gem\u00e4\u00dfigt pluralistischen Parteiensystem Sloweniens die Liberaldemokraten Sloweniens (LDS) seit 1992 als st\u00e4rkste Partei behaupten und – von wenigen Monaten im Jahre 2000 abgesehen – als Regierungspartei den Ministerpr\u00e4sidenten stellen (Lukgie 2002). Demgegen\u00fcber sind in Estland und Lettland stark fragmentierte und instabile Vielparteiensysteme entstanden, in denen es \u00fcblich ist, \u00fcber die Grenzen – wenig ausgepr\u00e4gter – politischer Lager hinweg Mehrparteienkoalitionen (\u201eRegenbogenkoalitionen“) einzugehen.<\/p>\n
Der Konflikt zwischen den Anh\u00e4ngern des alten kommunistischen Regimes und den Reformern, der – mit unterschiedlicher Intensit\u00e4t und Dauer – in den ersten Jahren der
\nSystemtransformation ausgetragen wurde, bildete in den meisten L\u00e4ndern zun\u00e4chst auch die Hauptkonfliktlinie des (neu) entstehenden Parteiensystems. In manchen L\u00e4ndern wurden Regimekonflikte in der Folgezeit auch von Eliten einer neugegr\u00fcndeten Partei gepr\u00e4gt, so phasenweise durch Vladimir Meciars HZDS in der Slowakei oder die extremistische, populistisch agierende Partei Gro\u00dfrum\u00e4niens (Ismayr 2002: 51ff.).<\/p>\n
In den baltischen Staaten sowie in den ostmitteleurop\u00e4ischen Staaten Ungarn, Polen, Tschechien, Slowenien und mittlerweile auch der Slowakei kann der Regimekonflikt als \u00fcberwunden gelten. In Rum\u00e4nien und Bulgarien zeichnet sich dies immerhin ab. Dies hat „im Gro\u00dfen und Ganzen zur Entwicklung sachprogrammatischer Konfliktlinien gef\u00fchrt“ (Beichelt 2001: 201), die den B\u00fcrgern allerdings noch nicht in allen diesen L\u00e4ndern auch eine verl\u00e4ssliche Zuordnung der Parteien erlauben. Bei grunds\u00e4tzlicher Anerkennung der Marktwirtschaft durch die meisten relevanten Parteien bewegt sich die Auseinandersetzung – in Ann\u00e4herung an die westeurop\u00e4ischen Konfliktlinien – zwischen den Positionen eines strikten Marktliberalismus und ausgepr\u00e4gter sozialstaatlicher Regulierungen (Beichelt 2001: 204).<\/p>\n
Den baltischen Staaten sowie den ostmitteleurop\u00e4ischen L\u00e4ndern Polen, Ungarn, Tschechien, Slowenien und mittlerweile auch der Slowakei wird attestiert, dass sie auf dem Weg der demokratischen (und \u00f6konomischen) Konsolidierung fortgeschritten sind, was R\u00fcckschl\u00e4ge allerdings nicht ausschlie\u00dft (vgl. Weidenfeld 2001: 65; Beichelt 2001: 311ff.). Dies dr\u00fcckt sich auch darin aus, dass mit allen diesen L\u00e4ndern seit 1998 bzw. 1999 Beitrittsverhandlungen gef\u00fchrt wurden, die im Beschluss des Europ\u00e4ischen Rates vom 13.12.2002 und nach Zustimmung des Europ\u00e4ischen Parlaments im einstimmig gefa\u00dften Beschluss des Rats der EU am 16. April 2003 m\u00fcndeten, diese Staaten in die Europ\u00e4ische Union aufzunehmen. Beitrittsverhandlungen werden allerdings auch mit den deutlich weniger konsolidierten L\u00e4ndern Bulgarien und Rum\u00e4nien gef\u00fchrt. Die EU-Beitrittsperspektive hat zweifellos eine konsolidierungsf\u00f6rdernde Wirkung entfaltet.<\/p>\n
Die Konsolidierungsfortschritte zeigen sich insbesondere bei der Anerkennung rechtsstaatlicher und demokratischer Grunds\u00e4tze und Verfahren durch politische Eliten und B\u00fcrger, wobei ihnen verschiedene Defizite, insbesondere bei der Interessenvermittlung und der politischen Partizipation gegen\u00fcberstehen.<\/p>\n
Freie Wahlen werden in den Beitrittsl\u00e4ndern auch faktisch gew\u00e4hrleistet – nach einigen Restriktionen mittlerweile auch in der Slowakei und Rum\u00e4nien. Dies gilt auch f\u00fcr die Anerkennung der Ergebnisse der Wahl, die in den meisten L\u00e4ndern zumindest einen, in mehreren sogar regelm\u00e4\u00dfig Machtwechsel mit sich brachten. Verfassungsm\u00e4\u00dfig vollzogene Machtwechsel gelten einerseits mit Recht als Indikator f\u00fcr demokratische Konsolidierung. Andererseits sind die regelm\u00e4\u00dfigen Machtwechsel aufgrund starker Stimmenverluste der jeweils regierenden Parteien Ausdruck einer insgesamt gesehen noch immer schwach ausgepr\u00e4gten Parteiidentifikation und gro\u00dfer Unzufriedenheit der W\u00e4hler mit den Ergebnissen der Regierungspolitik.<\/p>\n
Die richterliche Unabh\u00e4ngigkeit konnte in den ostmitteleurop\u00e4ischen und baltischen Staaten mittlerweile weitgehend gesichert werden. Jedoch zeigen sich bei der Rechtsprechung noch betr\u00e4chtliche M\u00e4ngel hinsichtlich der Effizienz und Rechtssicherheit, die insbesondere durch die Umstellung auf ein neues, dynamisch sich entwickelndes Rechtssystem und den Mangel an geeignetem und erfahrenem Personal bedingt sind. Dies gilt – mit Abstufungen – umso mehr f\u00fcr die \u00fcbrigen, weniger konsolidierten osteurop\u00e4ischen Staaten (vgl. Gabanyi 2002; Riedel 2002). Die Verfassungsgerichte spielten, wie erw\u00e4hnt, in der Praxis eine wichtige Rolle bei der Sicherung des Rechtsstaatsprinzips und der Gewaltenteilung.<\/p>\n
Erhebliche Probleme zeigen sich bei der Umsetzung von – oft rasch ge\u00e4nderten – Gesetzen. Insbesondere erweist sich der Aufbau eines politisch neutralen und professionellen Beamtenapparates auch in den ostmitteleurop\u00e4ischen L\u00e4ndern als l\u00e4ngerfristige Aufgabe (K\u00f6r\u00f6s\u00e9nyi 2002; Ziemer\/Matthes 2002; Gabanyi 2002). Zwar wurden entsprechende Gesetze inzwischen in s\u00e4mtlichen Beitrittsl\u00e4ndern erlassen, doch wird eine angemessene Umsetzung noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Zudem erfordert die EU-Mitgliedschaft eine auf vielf\u00e4ltige Abstimmungs- und Kooperationsaufgaben eingestellte Verwaltung.<\/p>\n
Korruption in Verwaltung, Justiz, Politik und Wirtschaft stellt in allen Beitrittsl\u00e4ndern ein Problem dar. Schwerwiegend und besorgniserregend ist das Ausma\u00df der Korruption auch nach den j\u00fcngsten Berichten der EU-Kommission nicht nur in den Bewerberl\u00e4ndern Rum\u00e4nien und Bulgarien, sondern auch in Polen, Tschechien, Lettland und der Slowakei (Kommission 2002). Es wurden allerdings – insbesondere in den letzten Jahren – eine Reihe rechtlicher und administrativer Ma\u00dfnahmen zur Korruptionsbek\u00e4mpfung ergriffen. Dazu geh\u00f6ren Regelungen zur Sicherung der Unabh\u00e4ngigkeit der Justiz und der Professionalit\u00e4t und Neutralit\u00e4t der Verwaltung. Dass Korruption auch in einigen westeurop\u00e4ischen Staaten beunruhigende Ausma\u00dfe angenommen hat, ist gewi\u00df eine unerfreuliche Form der Konvergenz.<\/p>\n
Die Entwicklung einer konsolidierten B\u00fcrgergesellschaft erweist sich auch in den ostmitteleurop\u00e4ischen und baltischen Staaten als l\u00e4ngerfristiger, gegen\u00fcber R\u00fcckschl\u00e4gen nicht gesicherter Prozess. Erst recht gilt dies (mit Abstufungen) f\u00fcr die \u00fcbrigen osteurop\u00e4ischen Staaten. Die Wahlbeteiligung ist seit den Gr\u00fcndungswahlen zwar \u00fcberall zur\u00fcckgegangen, liegt aber in den meisten L\u00e4ndern noch bei mehr als 60 Prozent. Tendenziell l\u00e4sst sich sagen, dass die organisatorische Verankerung der Parteien zumeist schwach, deren Mitgliederzahl h\u00e4ufig bescheiden und parteipolitisches Engagement insgesamt noch wenig verbreitet ist – mit allerdings beachtlichen Unterschieden auch innerhalb der einzelnen Parteiensysteme. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr die Mitwirkung in Verb\u00e4nden, Vereinen und b\u00fcrgerschaftlichen Initiativen. Fast durchweg wird von Experten unterstrichen, dass die politische Partizipationsbereitschaft und die tats\u00e4chliche Partizipation der B\u00fcrger an der politischen Willensbildung noch vergleichsweise wenig ausgepr\u00e4gt ist (wobei hierzu allerdings noch kaum empirische Untersuchungen vorliegen). Es gibt allerdings auch kaum gr\u00f6\u00dfere aktive antidemokratische Protestgruppen, die einen Umsturz seitens des Volkes bewirken wollen.<\/p>\n
Die mit der \u00f6konomischen Transformation verbundenen Umstrukturierungen f\u00fchrten bei vielen B\u00fcrgern zu Entt\u00e4uschungen \u00fcber die wirtschaftliche und sozialstaatliche Leistungsf\u00e4higkeit des politischen Systems und seiner Eliten. Diese hat in vielen L\u00e4ndern zu einer Abnahme des allgemeinen Systemvertrauens und mehr noch des Vertrauens in die politischen Institutionen sowie zu einer Schw\u00e4chung der Partizipationsbereitschaft gef\u00fchrt. Bedingt auch durch die unterschiedlichen Traditionen der politischen Kultur variieren allerdings Ausma\u00df und Ursachen in den einzelnen L\u00e4ndern (Ismayr 2002; vgl. Pickel\/Pickel 1999).<\/p>\n
W\u00e4hrend das demokratisch-rechtsstaatliche System (und die sozio-\u00f6konomische Ordnung) grunds\u00e4tzlich \u00fcberwiegend bejaht und\/oder als alternativlos angesehen werden, ist das Vertrauen in die politischen Institutionen und in die politischen Eliten zumeist schwach ausgepr\u00e4gt. Eine Zunahme der Demokratiezufriedenheit und des Vertrauens in die demokratischen Institutionen und m\u00f6glicherweise auch der Partizipationsbereitschaft wird bis auf weiteres von \u00f6konomischen und sozialen Verbesserungen abh\u00e4ngen.<\/p>\n
1 Im Folgenden wird der Begriff im weiteren Sinne verwendet. Er umfasst demnach alle postsozialistischen Staaten Osteuropas, somit die ostmitteleurop\u00e4ischen, baltischen, s\u00fcdosteurop\u00e4ischen Staaten sowie die europ\u00e4ischen GUS-Staaten.<\/p>\n
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