in: vorg\u00e4nge Nr. 225\/226 (1-2\/2019), S. 183-192<\/p>\n
Auf Initiative von B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen befasste sich der brandenburgische Landtag im vergangenen Jahr mit einer Reform des Landeswahlrechts, um den Anteil der Frauen im Parlament zu vergr\u00f6\u00dfern. Nachdem die Regierungskoalition diese Anregung \u2013 zumindest teilweise \u2013 unterst\u00fctzte, entwickelte sich eine heftige juristische Kontroverse dar\u00fcber, ob eine Vorschrift f\u00fcr geschlechterparit\u00e4tisch\u00a0 besetzte Wahllisten \u00fcberhaupt verfassungsrechtlich zul\u00e4ssig oder gar das Ende der parlamentarischen Demokratie sei. Im folgenden Beitrag untersucht Rosemarie Will, welche konkreten Eingriffe in die Grunds\u00e4tze des Wahlrechts mit der Parit\u00e4t verbunden sind, wie weit die Gestaltungsfreiheit des Wahlrechts-Gesetzgebers reicht und inwiefern das Prinzip der parit\u00e4tischen Listenaufstellung verfassungsrechtlich zul\u00e4ssig oder gar geboten ist.<\/p>\n
Am 31. Januar 2019 hat der Landtag in Brandenburg den \u00c4nderungsantrag der SPD-Fraktion und der Fraktion DIE LINKE zum Wahlgesetz beschlossen.[1] Dieser sieht vor, dass ab 30. Juni 2020 die Listen der Parteien zur Landtagswahl geschlechterparit\u00e4tisch aufgestellt werden m\u00fcssen. F\u00fcr die n\u00e4chste Landtagswahl 2019 gilt die Regelung noch nicht, aber ab 2020 m\u00fcssen danach getrennte Listen mit den fu?r Frauen und M\u00e4nner reservierten Listenpl\u00e4tzen der Landesliste aufstellt werden. Zugleich soll entschieden werden, aus welcher der beiden Listen der erste Listenplatz der Landesliste besetzt wird. Die Besetzung der nachfolgenden Mandate erfolgt dann geschlechterparit\u00e4tisch abwechselnd aus den beiden Listen.<\/p>\n
Die gesetzlichen Vorgaben sollen keine Anwendung auf Parteien, politische Vereinigungen oder Listenvereinigungen finden, die satzungsgem\u00e4\u00df nur ein Geschlecht aufnehmen und vertreten wollen. Vorausgegangen war dem ein Antrag von B\u00dcNDNIS 90\/DIE GR\u00dcNEN [2], der vorgeschlagen hatte, sowohl die Kandidat_innenlisten der Parteien als auch die Direktkandidat_innen in den Wahlkreisen parit\u00e4tisch zu besetzen, sodass f\u00fcr die Wahl mit der Erst- und der Zweitstimme parit\u00e4tische Wahlvorschl\u00e4ge gemacht werden mussten. Parteien, politische Vereinigungen und Listenvereinigungen sollten nur noch mit parit\u00e4tisch besetzten Landeslisten und Kreiswahlvorschl\u00e4gen mit einem sogenannten Wahlkreisduo bestehend aus einer Frau und einem Mann zur Landtagswahl antreten k\u00f6nnen. Damit w\u00e4re nicht nur die eine H\u00e4lfte der Abgeordneten des Landtages (die sich aus den Wahllisten ergibt) wie beim jetzt beschlossenen Gesetz aufgrund parit\u00e4tischer Wahlvorschl\u00e4ge zu w\u00e4hlen gewesen, sondern auch die Direktkandidaten in den Wahlkreisen. Die Regierungsfraktionen f\u00fchrten zu ihrem reduzierten Parit\u00e9ansatz aus:<\/p>\n
\u201eIn Kenntnis der verfassungsrechtlichen Problematik soll sich das Parit\u00e9-Gesetz nach diesem \u00c4nderungsantrag darauf beschr\u00e4nken, an der gesetzlichen Pflicht f\u00fcr geschlechterparit\u00e4tisch besetzte und alternierende Landeslisten festzuhalten. In Abw\u00e4gung zwischen allgemeinem Gleichstellungsauftrag gem\u00e4\u00df Grundgesetz und Landesverfassung sowie den hohen H\u00fcrden f\u00fcr Eingriffe in die Wahlrechtsgrunds\u00e4tze erscheint diese Ma\u00dfnahme verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig.\u201c
\nMit dieser halben Parit\u00e4t sollte also die Verfassungswidrigkeit gebannt werden. Das ist weder logisch noch eine hinreichende juristische Rechtfertigung der Parit\u00e4t von M\u00e4nnern und Frauen im Wahlrecht, weil auch eine halbe Parit\u00e4t grunds\u00e4tzlich den gleichen Rechtfertigungsanforderungen unterliegt wie eine ganze Parit\u00e4t.<\/p>\n
Die CDU-Fraktion hob in der abschlie\u00dfenden Beratung hervor, dass sie sowohl den Antrag von B\u00dcNDNIS 90\/DIE GR\u00dcNEN als auch den beschlossenen Antrag der SPD-Fraktion und der Fraktion DIE LINKE f\u00fcr verfassungswidrig h\u00e4lt. Dies erkl\u00e4rte auch die AfD. Der Gang zum Verfassungsgericht ist damit unausweichlich. Die Auseinandersetzungen dazu laufen schon jetzt auf Hochtouren. Dem brandenburgischen Gesetzgeber werden die gr\u00f6\u00dften denkbaren Verfassungsverst\u00f6\u00dfe angelastet. Das verfassungsrechtliche Hauptproblem des Parit\u00e9-Gesetzes sei das mit dem Gesetz verfolgte neue Leitbild der Demokratie. Dieses neue Demokratieverst\u00e4ndnis versto\u00dfe gegen die Ewigkeitsgarantie von Art. 79 Abs. 3 GG, speziell gegen die darin gesch\u00fctzten Grunds\u00e4tze des Demokratieprinzips. Das Prinzip der Volkssouver\u00e4nit\u00e4t werde durch eine geschlechtsbezogene Gruppensouver\u00e4nit\u00e4t abl\u00f6st. Das Gesetz sei daher nicht nur verfassungswidrig, sondern verfassungsidentit\u00e4tswidrig. Das Gesetz versto\u00dfe gegen das Homogenit\u00e4tsgebot des Art.\u00a028 Abs.\u00a01 Satz\u00a01 GG, dass die Verfassungs- und Rechtsordnung der L\u00e4nder an die von Art.\u00a079 Abs.\u00a03 GG gesch\u00fctzten Grunds\u00e4tze bindet.<\/p>\n
Die tradierte Verfassungslehre erkl\u00e4rte: \u201eDer Bundestag muss nicht Bev\u00f6lkerungsgruppen parit\u00e4tisch abbilden wie eine St\u00e4ndeversammlung, das ist dem modernen Parlamentarismus fremd.\u201c Da die Parteien kein Geschlecht und keine soziale Gruppe ausschlie\u00dfen d\u00fcrften, liege es letztlich an den Frauen, sich politisch zu engagieren und Listenpl\u00e4tze f\u00fcr Wahlen zu erk\u00e4mpfen \u2013 so der fr\u00fchere Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio. Der andere Vorwurf\u00a0 ist der eines identit\u00e4ren Demokratieverst\u00e4ndnisses. [3]<\/p>\n
Im Parit\u00e9-Gesetz werde, folgt man Di Fabio [4], wie bei der Einrichtung von St\u00e4ndeversammlungen des 19. Jahrhundert das Volk nicht als Einheit von Freien und Gleichen gedacht. Es werde stattdessen in verschiedene Bev\u00f6lkerungsgruppen unterteilt. Es g\u00e4be nicht mehr das brandenburgische Staatsvolk als solches, sondern zwei Volksgruppen, die nach ihrem Geschlecht (Mann oder Frau) voneinander unterschieden werden. Das Grundgesetz behandelt das Volk gem. Art.\u00a020 Abs.\u00a02 tats\u00e4chlich als eine einheitliche Gruppe von freien und gleichen B\u00fcrgern. Aber die Forderung nach parit\u00e4tischen Wahlvorschl\u00e4gen macht aus den Gruppen von M\u00e4nnern und Frauen keine St\u00e4nde. Dass durch parit\u00e4tische Wahlvorschl\u00e4ge die Freiheit und Gleichheit von M\u00e4nnern und Frauen bei der Wahl verletzt \u2013 und nicht umgekehrt, wie die Frauenbewegung annimmt \u2013 gest\u00e4rkt wird, w\u00e4re nachzuweisen, wenn man durch Parit\u00e4t das Demokratieprinzip des Grundgesetzes als verletzt ansieht. Auch die Denunziation von Parit\u00e4t als linke identit\u00e4re Demokratievorstellung l\u00e4uft leer. Zwar ist die Idee der verpflichtenden Einf\u00fchrung von parit\u00e4tischen Wahlvorschl\u00e4gen durchaus darauf gerichtet, dass das Parlament ein angemessenes Spiegelbild des Verh\u00e4ltnisses von M\u00e4nnern und Frauen darstellen soll, aber es ist dennoch kein verbotener identit\u00e4rer Ansatz, solange er nicht die Freiheit und Gleichheit der W\u00e4hler_innen verletzt.<\/p>\n
Das Verdikt \u00fcber die Parit\u00e4t von M\u00e4nnern und Frauen im Wahlrecht als ein Versto\u00df gegen ein unab\u00e4nderliches Demokratieprinzip des Grundgesetzes dient der Politikvermeidung. Nicht einmal mit einer Verfassungs\u00e4nderung w\u00e4re danach die Verpflichtung zur Parit\u00e4t durchsetzbar. Die Frage, welche Repr\u00e4sentation wir haben wollen und rechtlich gestalten wollen, soll nicht zugelassen werden. Worin das von der Parit\u00e4t verletzte und von Art. 79 Absatz 3 GG als unab\u00e4nderlich gesch\u00fctzte Demokratieprinzip jenseits der Freiheit und Gleichheit der W\u00e4hler_innen besteht, ist bislang\u00a0 auch nicht definiert worden. Die grundgesetzliche Formel von den Abgeordneten als Vertreter_innen des \u201eganzen Volkes\u201c in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG enth\u00e4lt jedenfalls keinerlei Regel, wie diese Vertreter_innen zu w\u00e4hlen sind; mithin k\u00f6nnen auch Parit\u00e4tskriterien unter Berufung auf sie nicht aus der Repr\u00e4sentation verbannt werden.<\/p>\n
Die Formel in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur als Erm\u00e4chtigung und Verpflichtung f\u00fcr gew\u00e4hlte Abgeordnete zu verstehen. Sie schlie\u00dft aus, dass irgendeine andere Institution beanspruchen kann, das deutsche Volk zu vertreten. Sie ist weder eine Regel, wie die Vertreter des Volkes auszuw\u00e4hlen sind, noch konstituiert sie das Volk. Das Wahlvolk ist keine vorrechtliche Gewalt. Es wird im Verfassungsstaat von der Verfassung selbst und vom Gesetzgeber konstituiert. Es ist deshalb immer rechtlich begr\u00fcndet und begrenzt. Die Parit\u00e4tsregeln sind an diesen Regeln zu messen, vor allem an der Freiheit und Gleichheit der Wahl.<\/p>\n
Trotz 100 Jahren Frauenwahlrecht in Deutschland sind Frauen im politischen System der Bundesrepublik unterrepr\u00e4sentiert. In keinem deutschen Parlament sind Frauen parit\u00e4tisch vertreten. Der Frauenanteil schwankt um die 30 Prozent, in den kommunalen Vertretungen liegt er nur bei 15-25 Prozent. Zudem werden nur etwa 10 Prozent der Kommunen von (Ober-)B\u00fcrgermeisterinnen und zwei der sechzehn L\u00e4nder von Ministerpr\u00e4sidentinnen regiert. Im gegenw\u00e4rtigen 19. Deutschen Bundestag betr\u00e4gt der Frauenanteil 37 Prozent. Dies ist der geringste Frauenanteil seit 1994. Die Repr\u00e4sentationsl\u00fccke im parlamentarischen Bereich hat ihren Ausgangspunkt in den Wahlvorschl\u00e4gen der Parteien. Bereits in den Nominierungsverfahren der Parteien und W\u00e4hlergemeinschaften werden Frauen nur in unzureichendem Ma\u00dfe als Kandidatinnen aufgestellt. Deshalb k\u00f6nnen sie mangels ausreichender Kandidaturen auch nicht h\u00e4lftig gew\u00e4hlt werden.<\/p>\n
Als L\u00f6sungsstrategie werden vor allem Quotenregelungen diskutiert. Im Wahlrecht zeigt sich der positive Einfluss solcher Quoten bei den von Parteien freiwillig quotierten Wahllisten. So haben sich auf Druck der Frauenbewegung B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen, die Linke und die SPD auf eine Quote von 50 bzw. 40 Prozent verpflichtet. Der Frauenanteil dieser Parteien in den Parlamenten und Kommunalvertretungen ist seither regelm\u00e4\u00dfig h\u00f6her, als der Parteien, die mit unquotierten Listen antreten. Bei den Direktkandidat_innen gibt es bislang keine Quotierung. Auf Bundesebene f\u00fchrt das dazu, dass die Parteien deutlich weniger Frauen als M\u00e4nner als Direktkandidat_innen aufstellen, sodass gewonnene Direktmandate den positiven Effekt der Wahllisten deutlich relativieren. Bei \u00fcberproportionalen Erststimmenerfolg kommen parit\u00e4tische Landeslisten nur begrenzt zum Zuge.<\/p>\n
Das Grundgesetz hat mit dem Satz \u201eM\u00e4nner und Frauen sind gleichberechtigt\u201c (heute Art. 3 Abs. 2 S. 1) bewirkt, dass immer mehr rechtliche Diskriminierungen von Frauen abgebaut worden sind. Es ist Elisabeth Selbert (SPD) zu verdanken, dass es diesen Satz im Grundgesetz gibt; sie hat ihn vorgeschlagen und f\u00fcr ihn gek\u00e4mpft, nachdem ihr Vorschlag im parlamentarischen Rat zun\u00e4chst zweimal abgelehnt wurde. Von Anfang an war klar, dass bei Geltung dieses Satzes das b\u00fcrgerliche Recht zur Stellung der Frau nicht haltbar war und grundlegend ver\u00e4ndert werden musste. Bodo Pieroth hat angesichts der derzeitigen Debatte zum parit\u00e4tischen Wahlrecht vor kurzen noch einmal beschrieben (FAZ v. 12.3.2019), wie der Gesetzgeber versuchte, sich diesem Verfassungsauftrag zu entziehen und seine Umsetzung zu verschleppen, und wie die Zivilrechtswissenschaft diesen Satz unter Berufung auf ein h\u00f6herrangiges Naturrecht bek\u00e4mpfte. Er hat auch gezeigt, dass es die erste und damals einzige Verfassungsrichterin Erna Scheffler war, die als die zust\u00e4ndige Richterin f\u00fcr das Ehe- und Familienrecht eine Reihe von Entscheidungen in Karlsruhe unter Berufung auf Art.\u00a03 Abs.\u00a02 GG durchsetzte. Als das Gleichberechtigungsgesetz von 1957 an der Privilegierung des Mannes bei der Kindererziehung festhielt, wurde diese Regelung 1959 unter der Federf\u00fchrung von Erna Scheffler durch das Bundesverfassungsgericht kassiert. Wenn man dies den \u201ewichtigsten Beitrag des Gerichts zur Demokratisierung der Gesellschaft\u201c nennt, liegt es nahe, die fehlende Repr\u00e4sentanz von Frauen im politischen System heute als Demokratie- und Legitimationsdefizit zu verstehen.<\/p>\n
Es ist eine Zukunftsaufgabe, nach Herstellung der Rechtsgleichheit von Frauen auch die faktischen Benachteiligungen von Frauen so weit wie m\u00f6glich zu beseitigen. Das muss auch f\u00fcr ihre Repr\u00e4sentation im politischen System gelten. Es fragt sich aber, ob man dies als ein verfassungsrechtlich zwingendes Gebot verstehen kann? Wenn nicht, bleibt die Frage, ob das Grundgesetz eine Verpflichtung zur Parit\u00e4t im Wahlrecht erlaubt bzw. zul\u00e4sst und ob dieses mit den unab\u00e4nderlichen Grunds\u00e4tzen des Demokratieprinzips vereinbar ist.<\/p>\n
Insbesondere Juristinnen des Deutschen Juristinnenbundes, Frauenverb\u00e4nde und andere zivilgesellschaftliche Organisationen haben eine \u00c4nderung des Wahlrechts seit l\u00e4ngerem gefordert. In Bayern wurde dazu 2014 das Aktionsb\u00fcndnis Parit\u00e4tisches Wahlrecht gegr\u00fcndet. Gemeinsam mit Kl\u00e4gerinnen und Kl\u00e4gern aus dem ganzen Bundesgebiet wurde eine Popularklage zur \u00dcberpr\u00fcfung des Bayerischen Wahlrechts durch den BayVfGH initiiert. Mit seiner Entscheidung vom 26. M\u00e4rz 2018 hat der bayrische Verfassungsgerichtshof (Vf. 15-VII-16) festgestellt, ein Anspruch auf geschlechterproportionale Besetzung des Landtags oder kommunaler Vertretungsk\u00f6rperschaften und entsprechender Kandidatenlisten lasse sich dem Demokratieprinzip (Art.\u00a02, 4 und 5 BayVerf) nicht entnehmen; das Parlament m\u00fcsse kein m\u00f6glichst genaues Spiegelbild der Bev\u00f6lkerung darstellen. Art. 118 Abs. 2 Satz 2 BayVerf r\u00e4ume dem Gesetzgeber hinsichtlich des F\u00f6rderauftrags zur Herstellung der tats\u00e4chlichen Gleichberechtigung von Frauen und M\u00e4nnern einen weiten Gestaltungsspielraum ein. Bei der Ausgestaltung des Wahlvorschlagsrechts spreche neben dem Grundsatz der Wahlgleichheit und dem grunds\u00e4tzlichen Verbot geschlechtsspezifischer Differenzierung insbesondere die Programm-, Organisations- und Wahlvorschlagsfreiheit der Parteien gegen verpflichtende parit\u00e4tische Vorgaben.<\/p>\n
Nach dieser Ansicht gibt es weder ein Anspruch auf Parit\u00e4t von M\u00e4nnern und Frauen in den parlamentarischen Vertretungsk\u00f6rperschaften, noch erlaubt das geltende Verfassungsrecht eine verpflichtende Regelung zur Parit\u00e4t. Die Forderung nach einer Parit\u00e4t im Wahlrecht lie\u00dfe sich dann nur \u00fcber den Weg einer Verfassungs\u00e4nderung durchsetzen. Ob dies die derzeit herrschende Interpretation des deutschen Verfassungsrechtes ist, muss das BVerfG erst noch entscheiden. Dass kann aber nicht hei\u00dfen, dass damit die politische Forderung nach parit\u00e4tischer Vertretung ein f\u00fcr alle Mal vom Tisch ist und von Verfassungs wegen nicht gestellt werden darf, weil sie Verfassungswidriges fordert. F\u00fcr diejenigen, die eine verpflichtende Parit\u00e4t f\u00fcr unvereinbar halten mit einem vorgeblich unver\u00e4nderlichen Demokratieprinzip, ist selbst eine solche Verfassungs\u00e4nderung ausgeschlossen. Wahrscheinlicher als eine solche derzeitige Verfassungs\u00e4nderung ist, dass sich im Streit um die herrschende Interpretation des Verfassungsrechtes das Verfassungsrecht selbst \u00e4ndert. Erinnert sei an die Interpretationsentwicklung von Artikel 3 Abs. 2 GG (M\u00e4nner und Frauen sind gleichberechtig), die der Einf\u00fcgung von Satz 2 in Art. 3 Abs. 2 GG vorausging und die den Inhalt der Verfassungs\u00e4nderung von 1994 quasi vorwegnahm. Danach war die positive Diskriminierung bereits vor der Verfassungs\u00e4nderung \u2013 nach der Entscheidung des BVerfG zum Nachtarbeitsverbot \u2013 erlaubt. Im Urteil zum Nachtarbeitsverbot hie\u00df es schon: \u201eFaktische Nachteile, die typischerweise Frauen treffen, d\u00fcrfen wegen des Gleichberechtigungsgebots des Art. 3 Abs. 2 GG durch beg\u00fcnstigende Regelungen ausgeglichen werden.\u201c (BVerfGE 85, 191, 207)<\/p>\n
Heute fragt sich, ob unter Berufung\u00a0 auf den staatlichen Auftrag zur F\u00f6rderung der Gleichberechtigung gem. Art.\u00a03 Abs.\u00a02 Satz\u00a02 GG bzw. Art.\u00a012 Abs.\u00a03 Satz\u00a02 der brandenburgischen Landesverfassung, wonach der Staat \u201edie tats\u00e4chliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und M\u00e4nnern\u201c f\u00f6rdern und \u201eauf die Beseitigung bestehender Nachteile hin\u201c wirken soll, die Eingriffe in die von Art. 21 GG gesch\u00fctzte Freiheit der Parteien und in die in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Wahlrechtsgrunds\u00e4tze rechtfertigen kann. Der Staat darf danach auf die Aufl\u00f6sung aller Geschlechterrollen hinarbeiten. Ihm wird erlaubt, an den Unterschied von Mann und Frau zugunsten von Frauen anzukn\u00fcpfen. Diese Verfassungsnorm zielt nicht nur auf die Herstellung der Rechtsgleichheit zwischen Frauen und M\u00e4nnern, sondern auch auf die Ver\u00e4nderung der gesellschaftlichen Wirklichkeit im Geschlechterverh\u00e4ltnis.<\/p>\n
Der erbitterte Streit \u00fcber das brandenburgische Parit\u00e9-Gesetz, das trotz seiner Unvollkommenheit den Anlass bietet, \u00fcber das Demokratieprinzip des Grundgesetzes und seinen Zusammenhang mit der Gleichberechtigung von M\u00e4nnern und Frauen zu streiten, ist deshalb nicht nur als politische Auseinandersetzung \u00fcber die Demokratisierung der Repr\u00e4sentation zu verstehen, sondern auch als Teil des Interpretationsstreites zu Art. 3 Absatz 2 Satz 2 GG zu begreifen. Wie das BVerfG diesen Streit am Ende entscheiden wird, ist derzeit offen. Es spricht aber nichts dagegen, dass je l\u00e4nger der Streit dauern wird, man diese Repr\u00e4sentationsl\u00fccke als demokratisches Defizit begreift, die auch mit den Mitteln des Rechts zu schlie\u00dfen ist.<\/p>\n
Am Ende wird der Streit dar\u00fcber, ob der Gesetzgeber Regelungen schaffen darf, um die Repr\u00e4sentationsl\u00fccke von Frauen zu schlie\u00dfen, nicht von einem in Art. 79 Abs. 3 GG als unab\u00e4nderlich gesch\u00fctzten Demokratieprinzip abgeleitet werden k\u00f6nnen. Von einem sich stetig weiterentwickelnden Demokratieprinzip auf der Grundlage der gleichberechtigten Teilnahme von M\u00e4nnern und Frauen an der politischen Machtaus\u00fcbung wird die T\u00e4tigkeit der Parteien beeinflusst werden.<\/p>\n
Das Volk, der Souver\u00e4n, von dem nach demokratischen Verst\u00e4ndnis alle Staatsgewalt auszugehen hat, ist keine der Verfassungs- und Rechtsordnung irgendwie vorausliegende Gr\u00f6\u00dfe. Das Volk wird unabh\u00e4ngig, aber durchaus in Kenntnis seiner soziologischen Ausdifferenzierungen, im Verfassungsstaat durch die Verfassung und den Gesetzgeber konstituiert. Durch den Wahlgesetzgeber wird geregelt, wer das Volk repr\u00e4sentieren darf. Das Grundgesetz schreibt in Art. 38 GG daf\u00fcr lediglich Wahlgrunds\u00e4tze der allgemeinen, freien, gleichen und geheimen Wahl vor und regelt das Wahlalter. Alles Weitere \u00fcberl\u00e4sst es dem Wahlgesetzgeber. Dessen Aufgabe beschr\u00e4nkt sich nicht auf die Regelung technischer Einzelheiten. Der Wahlgesetzgeber hat Entscheidungen von gro\u00dfer Tragweite zu treffen und dabei vom Grundgesetz einen weiten Gestaltungsspielraum erhalten.<\/p>\n
Die in Art. 21 GG garantierte Parteienfreiheit kann danach in unterschiedlichen Wahlsystemen praktiziert werden. Der Wahlgesetzgeber ist vom Grundgesetz nicht auf eine bestimmte Rolle der Parteien bei den Wahlen festgelegt. Zudem bindet Art. 21 GG die Parteien mit ihrer inneren Ordnung an demokratische Grunds\u00e4tze und kennt mit dem Parteienverbot eine verfassungsm\u00e4\u00dfige Grenze ihrer T\u00e4tigkeit. Dem demokratischen Wandel in Bezug auf die gleichberechtigte Teilnahme von M\u00e4nnern und Frauen an der politischen Machtaus\u00fcbung sind Parteien durch ihre verfassungsrechtliche Funktionsbestimmung also unterworfen. Von einer Verpflichtung der Parteien auf demokratische Verfassungsgrunds\u00e4tze geht Art. 21 GG, der die Parteienfreiheit garantiert, grunds\u00e4tzlich aus. Demgegen\u00fcber sind die W\u00e4hler_innen nicht auf die Verfassung verpflichtet. Ihre Freiheit kennt keine Festlegungen auf demokratische Verfassungsgrunds\u00e4tze oder verfassungsrechtliche Wertentscheidungen. Von daher ist der Eingriff in die Parteienfreiheit durch ein parit\u00e4tisches Wahlrecht anders zu beurteilen als ein Eingriff in die Wahlfreiheit der W\u00e4hler_in.
\nGrunds\u00e4tzlich fragt es sich aber, wie weit der in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG kodifizierte Verfassungsauftrag reicht, und wie weit die Parteien an ihn gebunden werden k\u00f6nnen? Geh\u00f6ren parit\u00e4tische Wahlvorschl\u00e4ge zur Herstellung der von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 erlaubten Chancengleichheit und k\u00f6nnen die mit dem parit\u00e4tischen Wahlrecht verbundenen Eingriffe in die Parteienfreiheit und die Wahlrechtsgrunds\u00e4tze durch Art. 3 Abs.\u00a02 Satz\u00a02 GG gerechtfertigt werden?\u00a0Entscheidend im Streit um ein parit\u00e4tisches Wahlrecht ist also das Verst\u00e4ndnis des nach der Wiedervereinigung 1994 eingef\u00fchrten Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG: \u201eDer Staat f\u00f6rdert die tats\u00e4chliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und M\u00e4nnern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.\u201c Diese Regelung erlaubt eine Ankn\u00fcpfung an den Unterschied von Mann und Frau: F\u00f6rderma\u00dfnahmen zugunsten von Frauen enthalten notwendig eine Ungleichbehandlung gegen\u00fcber M\u00e4nnern. Sie zielt zudem nicht nur auf die Herstellung der Rechtsgleichheit zwischen Frauen und M\u00e4nnern, sondern auch auf die Ver\u00e4nderung der gesellschaftlichen Wirklichkeit. Der Staat darf danach auf die Aufl\u00f6sung diskriminierender Geschlechterrollen hinarbeiten. Grundrechtsdogmatisch enth\u00e4lt das Gleichberechtigungsgebot eine F\u00f6rder- und Schutzpflicht und hat zugleich die Rechtsnatur eines subjektiven Grundrechts. Insoweit modifiziert diese Regelung auch das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Absatz 3 GG nach dem Merkmal des Geschlechtes. Dies hat der BayVfGH nicht beachtet, wenn er davon ausgeht, dass ein parit\u00e4tisches Wahlrecht dem grunds\u00e4tzlichen Verbot geschlechtsspezifischer Differenzierung widerspreche. Es ist nach Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG zwar dem Staat verboten, jemanden wegen seines Geschlechts zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Mit einer gesetzlichen Quotierungsregelung k\u00f6nnte der einzelne Kandidat bei der Aufstellung der Wahllisten aufgrund seines Geschlechts nicht mehr auf jedem gew\u00fcnschten Listenplatz kandidieren. Ihm w\u00e4re es einzig aufgrund seines Geschlechts verwehrt, auf einem Listenplatz zu kandidieren, der zur Erreichung der Quote nunmehr nur noch dem anderen Geschlecht offen steht. Jedoch hat es das Bundesverfassungsgericht schon im Jahr 1992 in der so genannten \u201eNachtarbeitsverbotsentscheidung\u201c f\u00fcr m\u00f6glich gehalten, dass ein Versto\u00df gegen das Verbot der Diskriminierung aufgrund des Geschlechtes durch das Gleichberechtigungsgebot des Art.\u00a03 Abs.\u00a02 a.F. GG gerechtfertigt sein kann. Art.\u00a03 Abs.\u00a02 GG a.F. gehe \u00fcber das in Art.\u00a03 Abs.\u00a03 GG enthaltene Benachteiligungsverbot wegen des Geschlechts hinaus und stelle ein Gleichberechtigungsgebot auf, welches sich auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstrecke. Dies muss erst recht nach Einf\u00fchrung des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG im Jahr 1994 gelten.<\/p>\n
Wie jede Rechtsnorm ist ihre Reichweite aber auch begrenzt. Sie ist ein Auftrag an den Staat zu f\u00f6rdern und hinzuwirken, wobei sie dem Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum bei der Verwirklichung des Auftrages einr\u00e4umt.<\/p>\n
Das wird deutlich im Streit um die verschiedenen Quotenregelungen. F\u00fcr den \u00f6ffentlichen Dienst geht es bekanntlich um die Vereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche \u201enach seiner Eignung, Bef\u00e4higung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem \u00f6ffentlichen Amte\u201c hat.<\/p>\n
Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu Quotenregelungen bisher noch nicht ge\u00e4u\u00dfert. Es wird aber \u00fcberwiegend so verstanden, als laufe seine Rechtsprechung in \u00dcbereinstimmung mit der des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs auf eine Zulassung von qualifikationsabh\u00e4ngigen Quotenregelungen hinaus, die bis zur Besetzung eines bestimmten Prozentsatzes der Stellen mit Frauen bei gleicher Eignung m\u00e4nnlicher und weiblicher Bewerber die Einstellung der weiblichen verlangen. In diesem Fall w\u00fcrde die Kollision mit Art. 33 Abs. 2 GG vermieden werden, weil weiterhin das Merkmal der Eignung ma\u00dfgeblich ist.
\nQuotenregelungen im Wahlrecht m\u00fcssen als Eingriffe in Art 21 GG und 38 GG gerechtfertigt werden. Dabei hat das BVerfG f\u00fcr Quotenregelungen, die sich die Parteien selbst geben, keinen Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und Wahlrechtsfreiheit der W\u00e4hler_innen angenommen. Auch f\u00fcr eine gesetzliche Verpflichtung zu parit\u00e4tischen Wahlrechtsvorschl\u00e4gen w\u00e4re zu pr\u00fcfen, ob die Verpflichtung zur Parit\u00e4t nur die Parteien bei der Aufstellung ihrer Wahlvorschl\u00e4ge trifft, oder auch die W\u00e4hler_innen in der Freiheit und Gleichheit ihrer Wahl. Bleiben die W\u00e4hler_innen frei in ihrer Wahl und werden sie nicht zur parit\u00e4tischen Wahl verpflichtet, d.h. k\u00f6nnen sie auch angesichts parit\u00e4tischer Wahlvorschl\u00e4ge weiterhin beliebig viele M\u00e4nner oder Frauen w\u00e4hlen, muss man davon ausgehen, das weder ihre Wahlfreiheit noch ihre Wahlgleichheit ber\u00fchrt ist. Es bliebe dann nur zu pr\u00fcfen ob die Verpflichtung zur Aufstellung von parit\u00e4tischen Wahlvorschl\u00e4gen vor der Parteienfreiheit gerechtfertigt werden kann. Im Falle des brandenburgischen Parit\u00e4tsgesetzes ist offensichtlich beides betroffen: die Parteien werden verpflichtet zu parit\u00e4tischen Listen und die W\u00e4hler_innen k\u00f6nnen bez\u00fcglich der Listenkandidat_innen nur parit\u00e4tisch w\u00e4hlen. In der H\u00e4lfte ist damit das Wahlergebnis kraft Gesetzes ein parit\u00e4tisches. Darin liegt m.E. kein Eingriff in Art.\u00a021 Abs.\u00a01 Satz\u00a02 GG. Eine gesetzliche Regelung, welche die Zulassung einer Wahlliste von einer verbindlichen Quotenregelung abh\u00e4ngig macht, beschr\u00e4nkt zwar die grundgesetzlich zugesicherte Parteiautonomie, kann aber gerechtfertigt werden. Art.\u00a021 Abs.\u00a01 Satz\u00a02 GG sch\u00fctzt grunds\u00e4tzlich auch das Recht der Parteien, autonom und ohne staatliche Vorgaben Kandidat_innen f\u00fcr Wahlen aufzustellen. Art.\u00a021 Abs.\u00a01 Satz\u00a02 GG umfasst i.V.m. Art.\u00a021 Abs.\u00a01 Satz\u00a01 GG \u00fcber den Wortlaut hinaus nicht nur die Freiheit der Gr\u00fcndung politischer Parteien als unantastbaren Kernbereich, sondern auch die Freiheit der parteim\u00e4\u00dfigen Bet\u00e4tigung (Parteiautonomie). Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht mittlerweile den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien herausgestellt. Daraus folgt: Jede Einwirkung auf die Bet\u00e4tigungsfreiheit einer Partei steht unter hohem Rechtfertigungsdruck, beispielsweise auch die Aufstellung von Kriterien f\u00fcr die Zulassung zur Wahl. Die Aufstellung von Wahllisten bewegt sich jedoch im Schnittbereich zwischen dem parteiinternen und dem Bereich der staatlichen Regelungen, denen das Wahlrecht unterworfen ist. Das ist nicht der unantastbare Kernbereich der Parteiautonomie. Die allgemeinen Verfahren zur Aufstellung der Bewerber_innen (Kreiswahlvorschl\u00e4ge\/Listen) f\u00fcr die Bundestagswahl sind bereits heute im Bundeswahlgesetz geregelt, insbesondere \u00a7\u00a7 21, 27 Bundeswahlgesetz (BWahlG).<\/p>\n
Die fehlende Beachtung der gesetzlichen Vorschriften bei der Aufstellung von Wahlbewerber_innen f\u00fchrt zur Zur\u00fcckweisung der Wahlvorschl\u00e4ge (\u00a7\u00a7\u00a025\u00a0ff. BWahlG). Von daher spricht einiges daf\u00fcr, dass auch eine gesetzliche Verpflichtung der Parteien zur Aufstellung parit\u00e4tischer Wahlvorschl\u00e4ge im Rahmen des Gestaltungsspielraumes des Wahlgesetzgebers liegt. Dies kann man umso st\u00e4rker annehmen, je weiter die Verpflichtung des Gesetzgebers aus Art, 3 Absatz 2 Satz 2 GG reicht. Das wird auch mit Blick auf die Wahlrechtsgrunds\u00e4tze erh\u00e4rtet. Bez\u00fcglich des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit vertritt das BVerfG zwar ein strikt formales Prinzip (BVerfGE 120, 82 (102)), aber es hat deshalb keineswegs ein differenzierungsfeindliches Verst\u00e4ndnis f\u00fcr die Kandidat_innenaufstellung. Das BVerfG hat nicht nur immer wieder Begrenzungen der Wahlrechtsgleichheit aufgehoben, zuletzt etwa den pauschalen Wahlrechtsausschluss von betreuten Personen,[5] sondern es hat auch immer die Freiheit des Wahlgesetzgebers bei der konkreten Wahlrechtsausgestaltung betont. Das geltende Wahlrecht kennt schon immer unterschiedliche Differenzierungskriterien bei der Kandidat_innenaufstellung. In erster Linie sind es politische Auswahlkriterien nach Parteipr\u00e4ferenzen, aber auch regionale Kriterien bei den Direktwahlkandidat_innen. Diese Regelungen schr\u00e4nken die in Art.\u00a038 Abs.\u00a01 Satz\u00a01 GG aufgestellten Wahlrechtsgrunds\u00e4tze der freien und gleichen Wahl zwar ein, gelten aber als gerechtfertigt. Auch f\u00fcr die Verpflichtung zu parit\u00e4tischen Wahlvorschl\u00e4gen w\u00fcrde dies gelten. Zwar geh\u00f6rt zur Wahlfreiheit\u00a0 auch ein grunds\u00e4tzlich freies Wahlvorschlagsrecht, dass durch eine Parit\u00e4tsregelung beschr\u00e4nkt wird, aber der Verfassungsauftrag zum Abbau faktischer Benachteiligung von Frauen k\u00f6nnte dies rechtfertigen. Hinzu kommt, dass sich der Grundsatz der gleichen Wahl auch auf das Wahlvorschlagsrecht bezieht. Eine Quotierung der Listen w\u00e4re generell geeignet, die Allgemeinheit der Wahl als eigenst\u00e4ndigen Wahlrechtsgrundsatz zu st\u00e4rken. Dieser Grundsatz besagt, dass kein Teil der Wahlbev\u00f6lkerung von der politischen Einflussnahme ausgeschlossen sein soll. Die Allgemeinheit der Wahl ist ein Unterfall der Wahlrechtsgleichheit und sichert die Gleichberechtigung aller Deutschen im aktiven und passiven Wahlakt. Sieht man die ungleiche Geschlechtsverteilung als Hinweis darauf, dass es unterschiedliche tats\u00e4chliche Zugangschancen der Geschlechter zu Wahlmandaten gibt, so w\u00e4ren nicht alle Deutschen gleichberechtigt in ihrem passiven Wahlrecht; die Allgemeinheit der Wahl w\u00e4re nicht vollends hergestellt. Die gesetzliche Verpflichtung zur parit\u00e4tischen Besetzung von Wahllisten w\u00fcrde sich in dieser Sichtweise auch als Beschr\u00e4nkung der Wahlrechtsgrunds\u00e4tze Gleichheit und Freiheit im Interesse der Allgemeinheit der Wahl darstellen.<\/p>\n
F\u00fcr den\/die W\u00e4hler_in hingegen halte ich eine Verpflichtung auf ein parit\u00e4tisches Wahlergebnis f\u00fcr eine nicht zu rechtfertigende Verletzung seiner\/ihrer Wahlfreiheit. Der demokratische Verfassungsstaat hat die Willk\u00fcr seiner W\u00e4hler_innen zu ertragen und darf die Wahlfreiheit nicht auf inhaltliche Ergebnisse festlegen. Solche Festlegungen zerst\u00f6ren die Wahlfreiheit.<\/p>\n
PROF. DR. ROSEMARIE WILL\u00a0\u00a0 Jahrgang 1949, hatte bis 2014 an der Humboldt-Universit\u00e4t zu Berlin einen Lehrstuhl f\u00fcr \u00d6ffentliches Recht, Staatslehre und Rechtstheorie inne. Von 1993 bis 1995 war sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Bundesverfassungsgericht im Dezernat von Prof. Dr. Grimm, ab 1996 f\u00fcr zehn Jahre Richterin am Landesverfassungsgericht Brandenburg. Rosemarie Will war von 2005 bis 2013 Bundesvorsitzende der Humanistischen Union, in deren Bundesvorstand sie derzeit f\u00fcr bioethische Fragen zust\u00e4ndig ist. Sie ist Mitherausgeberin der \u201eBl\u00e4tter f\u00fcr deutsche und internationale Politik\u201c und hat zahlreiche Ver\u00f6ffentlichungen zu Fragen des Rechtsstaats und des Grundrechteschutzes vorzuweisen.<\/i><\/p>\n 1 S. LT-Drs. 6\/10466 sowie GVBl. I\/2019 Nr. 1.<\/p>\n 2 S. Inklusives Parit\u00e9-Gesetz, LT-Drs. 6\/8210 v. 21.2.2018.<\/p>\n 3 S. Polzin, Monika: Parit\u00e9-Gesetz in Brandenburg \u2013 Kein Sieg f\u00fcr die Demokratie, VerfBlog, 2019\/2\/08, https:\/\/verfassungsblog.de\/parite-gesetz-in-brandenburg-kein-sieg-fuer-die-demokratie\/<\/a>, DOI: https:\/\/doi.org\/10.17176\/20190211-212411-0<\/a>; Martin, Edward; Honer, Mathias: Neue Kleiderordnung statt Wahlrechtsreform \u2013 Eine Erwiderung auf Cara R\u00f6hner, VerfBlog, 2019\/1\/18, https:\/\/verfassungsblog.de\/neue-kleiderordnung-statt-wahlrechtsreform-eine-erwiderung-auf-cararoehner\/<\/a>, 4 \u201eStaatsrechtler h\u00e4lt Gesetz f\u00fcr mehr Frauen im Parlament f\u00fcr verfassungswidrig\u201c, Vorabmeldung aus: Der Spiegel 1\/2019, http:\/\/www.spiegel.de\/politik\/deutschland\/udo-di-fabio-gegen-frauenquoten-vorschlag-von-katarina-barley-a-1207777.html<\/a><\/p>\nAnmerkungen:<\/span><\/h5>\n
\nDOI: https:\/\/doi.org\/10.17176\/20190211-221611-0<\/a>; Klaus F. G\u00e4rditz, Keine Normen gegen r\u00f6hrende Platzhirsche, Legal Tribune Online v. 19.11.2018, https:\/\/www.lto.de\/recht\/hintergruende\/h\/frauenquote-parlament-wahlrecht-selbstbestimmung\/<\/a>; Morlok\/Hobusch: Ade parit\u00e9? Zur Verfassungswidrigkeit verpflichtender Quotenregelungen bei Landeslisten, D\u00d6V 1\/2019, S. 14ff.<\/p>\n