Stellungnahme vor dem Rechtsausschuss des Berliner Abgeordnetenhauses am 5. September 2002 zum „Entwurf eines Gesetzes zur \u00c4nderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes“ (Drucksache 15\/490)<\/p>\n
Entwurf eines neu einzuf\u00fcgenden \u00a7 24a ASOG „Datenerhebung an gef\u00e4hrdeten Objekten“<\/i><\/p>\n
I. Technologie, Ausbreitung und Risiken der Video\u00fcberwachung<\/p>\n
II. Verfassungsrechtliche Vorgaben f\u00fcr den Einsatz der Video\u00fcberwachung<\/p>\n
III. Folgerungen f\u00fcr den vorliegenden Entwurf eines \u00a7 24a ASOG<\/p>\n
Die moderne Video\u00fcberwachungstechnologie wirft in ihrer Funktionsweise die typischen, vom Schutzprogramm des Datenschutzes abgedeckten Risiken f\u00fcr das grundrechtlich gesch\u00fctzte Pers\u00f6nlichkeitsrecht auf.<\/p>\n
Dar\u00fcber hinaus breitet sie sich derzeit in Berlin und weltweit in rasantem Tempo aus. Rechtlich wirksame Vorkehrungen gegen eine in Deutschland unzul\u00e4ssige fl\u00e4chendeckende \u00dcberwachung bestehen bislang nicht.<\/p>\n
Die Geeignetheit der Video\u00fcberwachung als Instrument wirksamer Kriminalpr\u00e4vention ist nach j\u00fcngsten Untersuchungen \u00e4u\u00dferst fragw\u00fcrdig. Dagegen stellt sie einen erheblichen Grundrechtseingriff dar. Denn die Betroffenen k\u00f6nnen durch eigenes Verhalten dem mit der Video\u00fcberwachung verbundenen Eingriff im \u00fcberwachten Bereich nicht entgehen. Stattdessen bewirkt die st\u00e4ndige Pr\u00e4senz der Kameras einen \u00dcberwachungsdruck, der die Betroffenen in ihren Pers\u00f6nlichkeitsrechten beschr\u00e4nkt und normkonformes Verhalten erzwingt.<\/p>\n
Gegen den Einsatz der Videotechnik zur Kriminalpr\u00e4vention bestehen bereits kompetenzielle Bedenken. Denn als im wesentlichen repressiv wirksam werdende Ma\u00dfnahme unterf\u00e4llt die Video\u00fcberwachung der Gesetzgebungszust\u00e4ndigkeit des Bundes.<\/p>\n
Die polizeiliche Video\u00fcberwachung gef\u00e4hrdeter Objekte begegnet angesichts der Miterfassung \u00f6ffentlicher R\u00e4ume denselben schwerwiegenden Bedenken wie die Video\u00fcberwachung \u00f6ffentlicher Orte. Sie kann daher allenfalls in den von Verfassung und Rechtsprechung gezogenen engen Grenzen in begrenzten Ausnahmef\u00e4llen legitimiert werden.<\/p>\n
Bei der Video\u00fcberwachung ist zu differenzieren zwischen Systemen der blo\u00dfen Bild\u00fcbertragung von einem Ort zum anderen mittels Kamera auf einen Monitor (daher Kamera-Monitor-Prinzip genannt) sowie dem automatischen Festhalten des Bildes auf einem Bildtr\u00e4ger (Bildaufzeichnung). Zwischen dem zu beobachtenden Objekt\/Personen und dem Beobachter bzw. dem Standort einer direkten automatischen Auswertung kann nahezu jede beliebige Entfernung liegen, ohne dass dies die Live-Schaltung der Beobachtung oder Auswertung wesentlich beeintr\u00e4chtigt. Technisch problemlos realisierbar sind heute \u00dcberwachungssysteme, die mit einer Verz\u00f6gerungsspule versehen, in der Lage sind, auf Knopfdruck durch den Verantwortlichen aufzuzeichnen. Dabei werden die Aufnahmen zum Beispiel der zur\u00fcckliegenden Stunde ebenfalls mit aufgezeichnet. Ansonsten l\u00f6schen sich die Aufnahmeb\u00e4nder in regelm\u00e4\u00dfigen Abst\u00e4nden vollautomatisch.<\/p>\n
Die heute verwandte digitale Kameratechnik ist anschlussf\u00e4hig an vorhandene Netzwerke und Kommunikationsinfrastrukturen, sofern hinreichende Bild\u00fcbertragungskapazit\u00e4ten bestehen. Videoaufnahmen k\u00f6nnen daher – wie andere Daten auch – ohne weiteres direkt in Netze, etwa das Internet, eingespeist werden. Dies erlaubt es, auf einfache Art und Weise einem beliebig gro\u00dfen Adressatenkreis Aufnahmen von Personen zur Kenntnis zu geben. Die einmal eingestellten Bilder k\u00f6nnen dann unkontrollierbar kopiert werden und sind auf diese Weise der weiteren Verf\u00fcgungsmacht ihres Urhebers entzogen. Die \u00dcbertragungswege von Bilddaten sind ebenso manipulierbar wie jeder andere Daten\u00fcbertragungsweg. Es ist bekannt, dass auch bereits Video\u00fcberwachungssysteme „gehackt“ werden konnten, das hei\u00dft dem Zugriff unberechtigter Dritter offen standen, die sich auf elektronischem Wege Zugang verschafft hatten.<\/p>\n
Sowohl die private (kommerzielle) als auch die hoheitliche (\u00f6ffentliche) Video\u00fcberwachung breitet sich weltweit rasant aus. Einer k\u00fcrzlich ver\u00f6ffentlichten Studie einer US-amerikanischen Unternehmensberatung zufolge wird – weltweit – mit einem Umsatzzuwachs von derzeit 4,66 Milliarden US-Dollar auf 10,61 Milliarden US-Dollar im Jahr 2008 gerechnet. F\u00fcr Europa allein rechnet man mit einer Steigerung von 1.95 Milliarden Dollar im Jahr 2001 auf 3,82 Milliarden im Jahr 2008. Besondere Zuwachsraten verspricht man sich durch laufende Produktinnovationen wie Gesichtserkennungssysteme, die aber derzeit aufgrund zu hoher Fehlerquoten als noch nicht marktreif gelten. Britische Sch\u00e4tzungen gehen von ca. 25 Millionen im Einsatz befindlichen Video\u00fcberwachungssystemen weltweit aus. Das Vereinigte K\u00f6nigreich gilt als f\u00fchrend, was die umfassende Video\u00fcberwachung \u00f6ffentlicher R\u00e4ume selbst in mittlerweile kleineren D\u00f6rfern und l\u00e4ndlichen Gegenden angeht.<\/p>\n
Video\u00fcberwachung ist die Industrialisierung der Observation – erh\u00e4ltlich f\u00fcr jedermann. Stecknadelkopfgrosse Minikameras sind auch f\u00fcr Privatpersonen jederzeit im Kaufhaus preisg\u00fcnstig erh\u00e4ltlich.<\/p>\n
Die Bundeshauptstadt Berlin ist die am dichtesten mit Sicherheitskr\u00e4ften bev\u00f6lkerte Stadt Deutschlands. Sie verf\u00fcgt ferner bereits heute \u00fcber einen un\u00fcbersichtlichen Flickenteppich von durch unterschiedliche Akteure video\u00fcberwachten R\u00e4umen: \u00f6ffentliche Versammlungen werden auf der Grundlage der \u00a7 \u00a7 12a, 19a Versammlungsgesetz von den sog. Beweissicherungstrupps der Schutzpolizei video\u00fcberwacht. Die personengenaue Kamera\u00fcberwachung der Ereignisse rund um den 1. Mai wird unter anderem per Helikopter aus der Luft durchgef\u00fchrt. Die Verkehrsregelungszentrale des zentralen Verkehrsdienstes der Stadt betreibt 90 Kameras, deren Bilder \u00fcberwiegend der gr\u00f6\u00dferen Verkehrstunnel im Stadtgebiet in der Zentrale zusammenlaufen. Diese Bilder erlauben allerdings keine personenbeziehbaren Nahaufnahmen sondern zielen auf einen Gesamt\u00fcberblick. Ca. 13 fest installierte Radarfallen im Stadtgebiet geh\u00f6ren ebenfalls zum verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig gering video\u00fcberwachten, umfangreichen Stra\u00dfengebiet Berlins.<\/p>\n
Die Lage des Geb\u00e4udeschutzes liefert ein anderes Bild, fortgeschritteneres Bild. Die Berliner Innenstadt etwa wird im Bereich Friedrichstra\u00dfe\/Unter den Linden nahezu umfassend video\u00fcberwacht. Kameras, die Gesch\u00e4ftsr\u00e4ume, aber auch Eingangsbereiche von Gesch\u00e4ftsr\u00e4umen und Fu\u00dfg\u00e4ngerwege miterfassen, sind offenbar bereits eine bauplanerische Selbstverst\u00e4ndlichkeit in den neu errichteten Innenstadtbereichen. Zahlreiche privatisierte Einkaufs- oder Vergn\u00fcgungspassagenbereiche wie zum Beispiel das Sony Center am Potsdamer Platz werden diskret total\u00fcberwacht.<\/p>\n
Die von Kameras bewachten \u00f6ffentlichen Einrichtungen der Stadt Berlin nehmen sich dagegen in der Anzahl gering aus: hier wurden auf eine Anfrage der PDS-Fraktion hin lediglich 12 \u00f6ffentliche Geb\u00e4ude genannt.<\/p>\n
Die vom Zentrum f\u00fcr Objektschutz beim Landeskriminalamt personalintensiv bewachten Objekte belaufen sich dagegen auf \u00fcber 500, davon offenbar aber bislang nur einige wenige mit Hilfe von Videotechnik. Nach einer parlamentarischen Anfrage der PDS gibt es 1.477 Kameras bundesweit, die \u00f6ffentliche Geb\u00e4ude des Bundes \u00fcberwachen, die Mehrzahl davon in Berlin. Die ca. 10 qkm des Regierungsbezirks werden von einer gemeinsamen Leitstelle von BGS und Landespolizeikr\u00e4ften wohl nahezu umfassend video\u00fcberwacht.<\/p>\n
Von besonderer Dynamik ist die Ausbreitung der Video\u00fcberwachung im Bereich der \u00f6ffentlichen Verkehrsmittel. Die Bahnh\u00f6fe der Deutsche Bahn AG werden im Rahmen des sog. 3-S-Konzepts (Sauberkeit, Sicherheit, Service) heute umfassend \u00fcberwacht. Der neu erbaute Ostbahnhof allein verf\u00fcgt \u00fcber 70 Kamera-Systeme, die auch den gesamten \u00f6ffentlichen Bahnhofsvorbereich erfassen. Die BVG verf\u00fcgt seit Mai diesen Jahres \u00fcber 201 Kameras der Zugfahrerselbstabfertigung an unterschiedlichen Wagen im Stadtgebiet. Zur Verhinderung von Sachbesch\u00e4digungen sind seit 2001 ca. 100 U-Bahn Waggons, 50 Busse und 30 Stra\u00dfenbahnen ebenfalls mit Kameras in den Fahrgastr\u00e4umen ausgestattet. Die auf einem Monitor beim Fahrer eintreffenden Bilder geben diesem die M\u00f6glichkeit, bei Zwischenf\u00e4llen eine gesonderte Aufzeichnung vorzunehmen. Ansonsten werden die B\u00e4nder alle 24 Stunden gel\u00f6scht. Zahlreiche Taxis machen heute wie selbstverst\u00e4ndlich Aufnahmen der bei ihnen einsteigenden Fahrg\u00e4ste. Auch die Humboldt-Universit\u00e4t ist mit 50 Kamerasystemen ausger\u00fcstet.<\/p>\n
Ein weiterer Ausbau der \u00dcberwachung im Bereich der \u00f6ffentlichen Verkehrsmittel ist Gegenstand aktueller Planungen.<\/p>\n
Dieser kurze \u00dcberblick verdeutlicht die innerhalb weniger Jahre auch in Berlin entstandene Dynamik der Ausbreitung von Video\u00fcberwachungen. In bestimmten Bereichen der Stadt (Innenstadt; \u00f6ffentliche Verkehrsmittel und Bahnh\u00f6fe) n\u00e4hert auch Berlin sich in rasantem Tempo einer in der Tendenz fl\u00e4chendeckenden \u00dcberwachung, wie sie vor kurzem noch f\u00fcr unm\u00f6glich gehalten wurde. Eine dieses Geschehen dokumentierende oder gar steuernde Instanz fehlt.<\/p>\n
Es kann gegenw\u00e4rtig nicht ausgeschlossen werden, dass auch auf Berlin und Deutschland insgesamt ein den britischen Verh\u00e4ltnissen vergleichbarer Dominoeffekt zukommt. Mit zunehmender inselartiger Ausbreitung von einzelnen, f\u00fcr sich betrachtet im Einzelfall noch nachvollziehbaren \u00dcberwachungen k\u00f6nnen Sachzw\u00e4nge zur Erfassung vormals un\u00fcberwachter Bereiche entstehen. Das Ph\u00e4nomen der Verdr\u00e4ngung von Kriminalit\u00e4t und von sozialen Problemgruppen aus video\u00fcberwachten Bereichen f\u00fchrt zu kriminalpr\u00e4ventiven Handlungszw\u00e4ngen in bislang als unproblematisch angesehenen Stadtgebieten.<\/p>\n
Die vor wenigen Tagen ver\u00f6ffentlichte und erste umfassende, vom Home Secretary in Auftrag gegebene Studie zu den kriminalpr\u00e4ventiven Wirkungen der Video\u00fcberwachung in England kommt zu ern\u00fcchternden Ergebnissen. Das genaue Studium der britischen Erfahrungen sollte rechtzeitig den Nachvollzug britischer Fehlentwicklungen bei uns vermeiden helfen. Kernaussage des Berichts ist, dass selbst in Gegenden mit intensivster und unter erheblichem finanziellen Aufwand errichteter Video\u00fcberwachung nur ein ganz geringer R\u00fcckgang der Straftaten zu verzeichnen war. So sank die Quote der Sachbesch\u00e4digungen und der Diebst\u00e4hle von Autos in Stadtgebieten allenfalls um zwei Prozent, w\u00e4hrend Auswirkungen auf Gewalttaten \u00fcberhaupt nicht zu verzeichnen waren. Allein auf \u00fcberwachten Parkpl\u00e4tzen konnte ein signifikanter R\u00fcckgang von Diebstahltaten nachgewiesen werden.<\/p>\n
Es existieren in Deutschland keinerlei seri\u00f6se wissenschaftliche Studien, die eine nachhaltige Verbesserung der Sicherheitslage durch vorgeblich pr\u00e4ventive oder repressive Wirkungen der Video\u00fcberwachung belegen k\u00f6nnten. Weder die bereits seit 1996 andauernde polizeiliche Video\u00fcberwachung in Leipzig noch die seit 2000 in Regensburg begonnene \u00dcberwachung sind einer unabh\u00e4ngigen wissenschaftlichen Evaluierung zugef\u00fchrt worden. Auch f\u00fcr Brandenburg bestehen diesbez\u00fcglich keine konkreten Absichten. Die zu diesen Projekten ver\u00f6ffentlichten Ergebnisse vermeintlicher Kriminalit\u00e4tsreduktion stammen vielmehr von den verantwortlichen Polizeieinheiten vor Ort.<\/p>\n
Aus Brandenburg, wo mittlerweile einige \u00d6rtlichkeiten eher d\u00f6rflichen Charakters \u00fcberwacht werden, h\u00e4ufen sich die kritischen Stimmen gerade der f\u00fcr die Durchf\u00fchrung selbst verantwortlichen Polizeibeamten. Die Kosten des insbesondere von Minister Sch\u00f6nbohm durchgesetzten Projekts sollen sich bis 2006 auf weit \u00fcber f\u00fcnf Millionen Euro summieren. Die Beamten sprechen teilweise von den „best\u00fcberwachten Fahrradparkpl\u00e4tzen der Republik.“<\/p>\n
Die Kosten einer gesetzm\u00e4\u00dfig durchgef\u00fchrten, wenigstens im Ansatz kriminalpr\u00e4ventiv effektiv wirkenden sind ganz erheblich. Dabei sind Kosten nicht allein f\u00fcr die Anschaffung der Kameraanlagen, sondern auch f\u00fcr die Computer- und Steuerungstechnik, Netzwerktechnik sowie die Personalkosten f\u00fcr die \u00dcberwachung selbst in Rechnung zu stellen. Ferner m\u00fcssen innerhalb k\u00fcrzester Zeit reaktionsf\u00e4hige und am Einsatzort tats\u00e4chlich eintreffende Polizeikr\u00e4fte auch weiterhin bereit gehalten bleiben.<\/p>\n
Video\u00fcberwachung stellt in praktisch allen ihren heute zum Einsatz kommenden Formen zumindest einen Eingriff in das vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) erst unl\u00e4ngst wieder deutlich best\u00e4tigte und in st\u00e4ndiger Rechtsprechung in seiner besonderen Bedeutung betonte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus Artikel 2 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 1 Abs. 1 GG dar. Im rechtswissenschaftlichen Schrifttum wird selbst f\u00fcr \u00dcbersichtsaufnahmen (zun\u00e4chst ohne konkreten Personenbezug) sowie f\u00fcr Bild\u00fcbertragungen ohne Aufzeichnung nach dem Kamera-Monitor-Prinzip mittlerweile einen Eingriff in das Grundrecht bejaht. Diese Auffassung kann sich auf die insoweit unzweideutigen Ausf\u00fchrungen des BVerfG im 65. Band, S. 1 ff.(Volksz\u00e4hlungsurteil) berufen. Danach gilt nach wie vor:<\/p>\n
Wer nicht mit hinreichender Sicherheit \u00fcberschauen kann, welche ihn betreffenden Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und wer das Wissen m\u00f6glicher Kommunikationspartner nicht einigerma\u00dfen abzusch\u00e4tzen vermag, kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen und zu entscheiden…Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner pers\u00f6nlichen Daten von dem allgemeinen Pers\u00f6nlichkeitsrecht des Artikel 2 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grundrecht gew\u00e4hrleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grunds\u00e4tzlich selbst \u00fcber die Preisgabe und Verwendung seiner pers\u00f6nlichen Daten zu bestimmen.<\/p>\n
Die Video\u00fcberwachung stellt damit geradezu das klassische Beispiel einer aus der Sicht des betroffenen B\u00fcrgers potentiell bedrohlichen, weil nicht hinreichend \u00fcberschaubaren \u00dcberwachungstechnik dar, die ihn damit in seinem Recht auf Selbstbestimmung betrifft.<\/p>\n
Die M\u00f6glichkeit weitestgehend anlassloser Video\u00fcberwachung verschiebt die durch Grundrechte als Abwehrrechte erzeugte Machtbalance von Individuum und Staat zu Ungunsten des Individuums, da es durch Verhalten, n\u00e4mlich Anlassvermeidung, staatliche Eingriffe nicht mehr ausschlie\u00dfen kann: wer vor Ort ist, wird eben gefilmt bzw. beobachtet – ob sie oder er das m\u00f6chte oder nicht spielt eben keine Rolle.<\/p>\n
Betroffene k\u00f6nnen auch nicht wissen, welche und wie viele Personen am Monitor die \u00fcbertragenen Bilder zu welchem Zweck betrachten, ob diese aufgezeichnet oder weitergeleitet, ob \u00fcberhaupt und wann sie wieder gel\u00f6scht werden. Die durch einen sich aufbauenden \u00dcberwachungsdruck ggf. ausgel\u00f6ste Verunsicherung ist deshalb grundrechtsrelevant, weil sie verhaltensanpassende Wirkungen bewirken kann, wie sie ein demokratischer Rechtstaat allenfalls aufgrund einer ausdr\u00fccklichen, demokratisch herbeigef\u00fchrten gesetzgeberischen Entscheidung hervorrufen darf. Diese gesetzliche Grundlage muss insbesondere den verfassungsrechtlichen Konkretisierungen des Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsgrundsatzes gen\u00fcgen.<\/p>\n
Ein demokratisches Gemeinwesen lebt von der freien Entfaltung der Pers\u00f6nlichkeit, der offenen und unbefangenen Kommunikation selbstverst\u00e4ndlich auch und gerade im \u00f6ffentlichen Raum, dem klassischen Ort \u00f6ffentlicher Begegnung und demokratischer Kommunikation. Freie und offene demokratische Gesellschaften geraten damit – gerade auch mit der offen sichtbaren Ausbreitung der Video\u00fcberwachung – in einen kaum begr\u00fcndbaren Selbstwiderspruch zu den ansonsten f\u00fcr handlungsleitend erkl\u00e4rten eigenen Werten. Das BVerfG hat in seinem Volksz\u00e4hlungsurteil vom Gesetzgeber verlangt, sich sch\u00fctzend f\u00fcr diese Allgemeinwohlfunktion des Pers\u00f6nlichkeitsrechts einzutreten. Auch dieser objektiv-rechtliche Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bindet und beschr\u00e4nkt den einfachgesetzlichen (Landes-)Gesetzgeber.<\/p>\n
Hervorzuheben ist ferner, dass das BVerfG in einer neueren Entscheidung den verfassungsrechtlich gew\u00e4hrleisteten Schutz pers\u00f6nlicher Autonomie und der Privatsph\u00e4re vor systematischer Aussp\u00e4hung ausdr\u00fccklich auch in \u00f6ffentlichen, den Blicken der Allgemeinheit grunds\u00e4tzlich preisgegebenen R\u00e4umen mit deutlichen Worten unterstrichen hat.<\/p>\n
Auch das Grundrecht auf Freiz\u00fcgigkeit aus Artikel 11 GG ist von der Video\u00fcberwachung mitbetroffen, weil es nicht nur die M\u00f6glichkeit gew\u00e4hrt, sich frei zu bewegen, sondern auch, dass dies nicht festgehalten und sp\u00e4ter den Grundrechtstr\u00e4gern entgegengehalten wird, wie zu Recht der Berliner Datenschutzbeauftragte betont hat. Werden durch Videobeobachtungen Kommunikationsdaten (z.B. Telephonzelle) miterfasst, so wird nach neuester Rechtsprechung ein Eingriff in das Fernmeldegeheimnis nach Artikel 10 GG zu pr\u00fcfen sein. Dasselbe gilt f\u00fcr Kameras, die von au\u00dfen Privat- oder Gesch\u00e4ftsr\u00e4ume erfassen: hier ist ein Eingriff in Artikel 13 GG zugrundezulegen.<\/p>\n
Schlie\u00dflich muss die vom BVerfG ausdr\u00fccklich hergestellte Verbindung zwischen dem hier einschl\u00e4gigen Pers\u00f6nlichkeitsrecht und Artikel 1 Abs. 1 GG erinnert werden: „Die W\u00fcrde des Menschen ist unantastbar“. Der unter Juristen unumstrittene Aussagegehalt dieses obersten Verfassungsgebots des Gemeinwesens ist die bekannte Objektformel D\u00fcrigs, wonach „Menschen nicht zum blo\u00dfen Objekt staatlichen Handelns herabgew\u00fcrdigt“ werden d\u00fcrften. Vor dem Hintergrund einer sich zur fl\u00e4chendeckenden Pr\u00e4vention ausbreitenden, allgemeinen Infrastruktur der Alltags\u00fcberwachung, deren generalpr\u00e4ventive, auf Abschreckung lediglich einzelner zielende Ausrichtung als Nebenwirkung jeden B\u00fcrger zum potentiellen Risikoobjekt stilisiert, bedarf es einer ausdr\u00fccklichen Ber\u00fccksichtigung dieser auch dem Artikel 2 Abs.1 GG die zentrale Richtung gebenden Auslegungsvorgabe.<\/p>\n
Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung kann selbstverst\u00e4ndlich- in rechtstaatlich angemessener Art und Weise – gesetzgeberische Einschr\u00e4nkungen erfahren. Dabei bedarf es jedoch einer verfassungsgem\u00e4\u00dfen gesetzlichen Rechtsgrundlage, die normenklar und hinreichend bestimmt, im \u00fcberwiegenden Allgemeininteresse verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfige Einschr\u00e4nkungen vorzunehmen geeignet ist. An diesen Vorgaben ist die vorgelegte, einfachgesetzliche Entwurfsfassung des Senats zu messen. Bei der Pr\u00fcfung der Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit der Norm ist den besonderen Risiken der Video\u00fcberwachung hinreichend Rechnung zu tragen.<\/p>\n
Nach dem oben Gesagten begegnet die vorgelegte Entwurfsfassung in einer Reihe von Punkten erheblichen Bedenken.<\/p>\n
Die Ma\u00dfnahme der Video\u00fcberwachung in den \u00f6ffentlichen Raum hinein bewegt sich – bei rein systematischer Betrachtung – zwischen der Identit\u00e4tsfeststellung einerseits sowie den anlasslosen Personenkontrollen („Schleierfahndung“ bzw. lagebildabh\u00e4ngige Kontrollen) andererseits. Sie weist jedoch besondere Risiken (siehe u.a. oben II.4) auf, die einer eigenen Ber\u00fccksichtigung bed\u00fcrfen.<\/p>\n
Einig ist man sich in der bundesdeutschen Diskussion, dass eine der englischen Situation vergleichbare fl\u00e4chendeckende Video\u00fcberwachung in Deutschland in jedem Fall unzul\u00e4ssig w\u00e4re. Die mit Sicherheit einfachste Ma\u00dfnahme, um eine Entwicklung in diese Richtung zu verhindern, sind eng gefasste, die Video\u00fcberwachung nur in Ausnahmef\u00e4llen gestattende Eingriffsnormen.<\/p>\n
1. Zur Gesetzesbegr\u00fcndung der Entwurfsfassung<\/b><\/p>\n
Der Gesetzesbegr\u00fcndung kommt im Hinblick auf die Normauslegung gerade in der Anfangsphase einer neuen Neuregelung eine hohe Bedeutung zu. Daher bed\u00fcrfen auch die Begr\u00fcndungen zu \u00a7 24a ASOG-E einer kritischen \u00dcberpr\u00fcfung.<\/p>\n
a. Gesetzgebungskompetenz<\/b><\/p>\n
Der Gesetzentwurf trennt nicht hinreichend deutlich zwischen dem Verarbeitungsschritt der Beobachtung (sog. blo\u00dfe Datenerhebung) und der Aufzeichnung (Datenspeicherung). Es bestehen insoweit erhebliche Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin. Eine blo\u00df der nachtr\u00e4glichen Straftatermittlung dienende Aufzeichnung d\u00fcrfte in den Bereich der dem Bundesgesetzgeber zukommenden – repressiven – Regelungskompetenz des Strafprozessrechts fallen. Nicht gest\u00fctzt werden kann diese Form der Vorratsdatenspeicherung auf das dogmatisch bislang v\u00f6llig ungesicherte Aufgabenprogramm der sogenannten Strafverfolgungsvorsorge: weder w\u00e4re dann noch eine hinreichend klare Abgrenzung zur Strafverfolgung gegeben, noch w\u00fcrde die Erheblichkeit des Eingriffs in das Pers\u00f6nlichkeitsrecht hinreichend ber\u00fccksichtigt. Der blo\u00dfe Schluss von der Aufgabe auf die Befugnis aber verbietet sich – als die zentrale Erkenntnis eines rechtsstaatlich konzipierten Polizeirechts – auch im vorliegenden Fall.<\/p>\n
Zul\u00e4ssig w\u00e4re daher allenfalls die reine Beobachtung der gef\u00e4hrdeten Objekte ohne (laufende) Aufzeichnung.<\/p>\n
Als m\u00f6gliche Wirkung der Video\u00fcberwachung werden zum einen die potentiell abschreckende Wirkung auf m\u00f6gliche Straft\u00e4ter, zum anderen die M\u00f6glichkeit der schnellen Heranf\u00fchrung von polizeilichen Einsatzkr\u00e4ften an die \u00fcberwachten Objekte zu pr\u00e4ventivem Eingreifen genannt. Allenfalls der letztgenannten Begr\u00fcndung ist im wesentlichen zuzustimmen. Eine effektiv gestaltete, in Echtzeit durchgef\u00fchrte Monitor\u00fcberwachung kann die schnelle Heranf\u00fchrung von Einsatzkr\u00e4ften an das gef\u00e4hrdete Objekt bewirken. Dann, aber auch nur dann handelt es sich um eine kriminalpr\u00e4ventive und damit origin\u00e4r dem Polizeirecht unterfallende Vorgehensweise. Die Video\u00fcberwachung \u00fcbernimmt dann die Funktion innerhalb eines pr\u00e4ventiven Gesamtkonzepts. Nur auf dieser Grundlage bleibt auch die Abschreckungswirkung auf potentielle Straft\u00e4ter aufrecht erhalten. Eine Drohung, der die angek\u00fcndigte Ma\u00dfnahme\/Sanktion nicht auf dem Fu\u00dfe folgt, f\u00fchrt ansonsten zur Entwertung der Wirkung der jeweils errichteten Videoanlage. Aus Coventry etwa ist aus Umfragen bekannt, dass Zwischenf\u00e4lle im Umfeld video\u00fcberwachter Bereiche, die ohne schnelle Reaktion seitens der Einsatzkr\u00e4fte blieben, zu einer verbreiteten Annahme allgemeiner Wirkungslosigkeit der \u00dcberwachung gef\u00fchrt haben. Auf Seiten der Polizeif\u00fchrung sollte ferner gesehen werden, dass die ansonsten zugunsten der Polizei eingreifende „Pr\u00e4ventivwirkung des Nichtwissens“ entf\u00e4llt, das hei\u00dft die Polizeif\u00fchrung wird f\u00fcr jegliche Vorf\u00e4lle im Umkreis einer Video\u00fcberwachung aus B\u00fcrgersicht versch\u00e4rft in die Haftung genommen. Gravierende Bedenken bleiben hinsichtlich der mangelnden Abschreckungswirkung auf professionell und organisiert vorgehende T\u00e4ter: Diese werden sich zum Beispiel von dem unter einer Maskierung vorgenommenen Wurf eines Brandsatzes durch Video\u00fcberwachungen nicht abhalten lassen. Ebensolches k\u00f6nnte f\u00fcr gezielt vorgenommene Sachbesch\u00e4digungen gelten.<\/p>\n
Die in der Gesetzesbegr\u00fcndung ausdr\u00fccklich f\u00fcr miterfasst erachtete Video\u00fcberwachung „nat\u00fcrlicher Trinkwasserspeicher“ \u00fcbersteigt den durch die Norm zul\u00e4ssig erfassbaren Realbereich bei weitem. Soll es nicht zu einer uferlosen Ausweitung der Auslegung der Norm kommen, bedarf es einer einschr\u00e4nkenden Gesetzesformulierung. Zum einen handelt es sich bei „nat\u00fcrlichen Trinkwasserspeichern“ nach heutigem Sprachgebrauch um wohl nahezu alle der zahlreichen und fl\u00e4chenm\u00e4\u00dfig bedeutsamen Seen in und um den engeren Stadtbereich Berlins herum. Damit aber w\u00e4re der fl\u00e4chendeckenden Video\u00fcberwachung in der Tat – zumindest auf normativer Ebene – T\u00fcr und Tor ge\u00f6ffnet. Zum anderen d\u00fcrfte die der Einbeziehung von Trinkwasserspeichern zugrundeliegende Gefahreneinsch\u00e4tzung nicht den Anforderungen des geltenden Polizeirechts entsprechen: abstrakte Risikoanalysen, erstellt etwa im Gefolge von terroristischen Anschl\u00e4gen, die sich nicht einmal bei internationaler Vergleichsbetrachtung auf einen einzigen erwiesenen Fall tats\u00e4chlicher Gef\u00e4hrdung des behaupteten Objekts (hier: Vergiftung von Trinkwasser) st\u00fctzen k\u00f6nnen, reichen in jedem Fall f\u00fcr eine auch den \u00f6ffentlichen Raum wie etwa Liegewiesen und Strandb\u00e4der miterfassende Video\u00fcberwachung nicht aus.<\/p>\n
a. „andere Bauwerke von \u00f6ffentlichem Interesse“ sowie „Straftaten“<\/b><\/p>\n
Der gew\u00e4hlten Definition potentiell zu \u00fcberwachender Objekte fehlt jegliche inhaltliche Einschr\u00e4nkung. Mit der vorliegenden Entwurfsfassung d\u00fcrfte nahezu jedes Geb\u00e4ude Berlins umfasst sein. Denn zumindest die Gefahr der Sachbesch\u00e4digung durch Vandalismus (etwa „Graffiti mit Substanzeinwirkung“) droht jedem Geb\u00e4ude in jeder Stadt. Das \u00f6ffentliche Interesse an einem Objekt ist ein dogmatisch ungesicherter Begriff, was auch durch die vorgenommene Aufz\u00e4hlung zum Ausdruck kommt. Die Definitionsherrschaft f\u00fcr die Ausf\u00fcllung des Begriffs liegt allein auf Seiten des Senats. Mit der Wahl und Beschr\u00e4nkung etwa auf diejenigen besonders gef\u00e4hrdeten Objekte, denen fremdenfeindliche oder rassistische Anschl\u00e4ge drohen, w\u00e4re der in Ans\u00e4tzen auch in der Gesetzesbegr\u00fcndung zum Ausdruck gekommenen tats\u00e4chlichen Schutzintention des Gesetzgebers inhaltlich eingrenzbar Rechnung getragen.<\/p>\n
Die Beobachtung sollte sich dementsprechend auf Straftaten beschr\u00e4nken, die im Zusammenhang mit solchen Anschl\u00e4gen \u00fcblicherweise verwirklicht werden.<\/p>\n
Bei einem im Ergebnis weiter gezogenen Objektbegriff, der nicht dem hiesigen Vorschlag folgt, sollte zumindest der Straftatenbegriff im Gegenzug auf erhebliche Straftaten, vergleiche den Gesetzesentwurf \u00a7 17 Abs. 3, sowie auf anschlagstypische Straftaten fremdenfeindlicher oder antisemitischer \u00dcbergriffe beschr\u00e4nkt werden.<\/p>\n
Die gew\u00e4hlte \u00dcberschrift verl\u00e4sst ohne Not die im Polizeirecht allgemein \u00fcbliche und in der Auslegung einschr\u00e4nkend wirkende Bezugnahme auf „besonders gef\u00e4hrdete Objekte“. Hierdurch entsteht der Eindruck, es sei eine dar\u00fcber hinausgehende Erfassung auch weniger gef\u00e4hrdet erscheinender Bereiche beabsichtigt. Der gew\u00e4hlte Allgemeinbegriff „Datenerhebung“ bringt den regulierten Realbereich aus B\u00fcrgersicht nicht hinreichend normenklar und bestimmt zum Ausdruck. Vielmehr handelt es sich hier um die in der \u00f6ffentlichen Diskussion plastisch unter dem Begriff „Video\u00fcberwachung“ bekannte Erhebungsmethode. Wenn \u00fcberhaupt, sollte die \u00dcberschrift daher „Video\u00fcberwachung besonders gef\u00e4hrdeter Objekte“ lauten.<\/p>\n
Im Wortlaut des Absatzes 1 w\u00e4re ebenfalls „besonders“ zu erg\u00e4nzen.<\/p>\n
Die gew\u00e4hlte Formulierung findet sich in keiner der anderen landespolizeilichen Bestimmungen. Auf diese Weise entsteht der Eindruck einer weiteren, grunds\u00e4tzlich die angrenzenden \u00f6ffentlichen R\u00e4ume und Orte miteinbeziehenden \u00dcberwachung. Die Erfassung des Stra\u00dfenraums rund um die Ged\u00e4chtniskirche am Breitscheidplatz (Religionsst\u00e4tte?) lie\u00dfe sich dann bei entsprechender Auslegung des „Unmittelbarkeitskriteriums,“ in Verbindung etwa mit der eine weite Auslegung unterst\u00fctzenden Gesetzesbegr\u00fcndung, nach der vorliegenden Entwurfsfassung durchaus legitimieren. Dies entspricht jedoch inhaltlich weder dem letzten Satz der Gesetzesbegr\u00fcndung (eine Erfassung von Orten im Sinne von \u00a7 21 Abs. 3 wird nicht beabsichtigt), noch den politischen Erkl\u00e4rungen der beteiligten Regierungsparteien (keine Video\u00fcberwachung \u00f6ffentlicher Orte in Berlin), noch w\u00e4ren die weiteren Normvoraussetzungen f\u00fcr eine solche Erstreckung in der vorliegenden Entwurfsfassung gegeben. Im Polizeirecht anzutreffen und dem Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitsprinzip hinreichend Rechnung tragend ist die Formulierung „und, soweit zur Zweckerreichung zwingend erforderlich, in unmittelbarer N\u00e4he“. Auf diese Weise wird der Ausnahmecharakter einer in den \u00f6ffentlichen Raum hineinreichenden, und damit tendenziell einer gesonderten gesetzgeberischen Legitimation bed\u00fcrfenden \u00dcberwachung hinreichend verdeutlicht.<\/p>\n
Dem Entwurf fehlt es an einer erkennbaren Abstufung zwischen der Eingriffsebene der Beobachtung und der einen eigene Grundrechtseingriff darstellenden Bildaufzeichnung. Dabei birgt die Aufzeichnung gegen\u00fcber der blo\u00dfen Beobachtung eine deutlich h\u00f6here Grundrechtsgef\u00e4hrdung, weil erst sie die M\u00f6glichkeit der Zusammenf\u00fchrung gespeicherter Einzelerkenntnisse sowie die Auswertung zu anderen als den urspr\u00fcnglichen Zwecken erlaubt. Daher m\u00fcsste, wenn \u00fcberhaupt, klarstellend auf die „Unerl\u00e4sslichkeit“ der Aufzeichnung Bezug genommen werden. Das genaue Procedere f\u00fcr die observierenden Beamten k\u00f6nnte in einer Verordnung festgelegt werden. Eine derart durchgef\u00fchrte Video\u00fcberwachung begegnet allerdings den oben bereits genannten, grunds\u00e4tzlichen kompetenziellen Bedenken.<\/p>\n
Mit der Formulierung „dieser Art“ wird der Nachweis einer Gef\u00e4hrdung des konkret zu sch\u00fctzenden Objekts zu weit gezogen. Andere Bundesl\u00e4nder haben sich daher f\u00fcr eine engere Definition entschieden. Je nach dem, ob man den Bezugrahmen weit genug w\u00e4hlt (vergleichbare Objekte dieser Art in Deutschland, Europa, weltweit) wird man dann im Ergebnis immer eine Gef\u00e4hrdung bejahen k\u00f6nnen. Daher bedarf es einer einschr\u00e4nkenden Gesetzesformulierung, die auf tats\u00e4chliche Geschehnisse und Erfahrungen zur\u00fcckgreift.. Auf diese Weise k\u00f6nnte insbesondere dem laut Gesetzesbegr\u00fcndung gewollten Schutz gerade der tats\u00e4chlich gef\u00e4hrdeten j\u00fcdische Religionsst\u00e4tten und Friedh\u00f6fe ,aber auch der Unterk\u00fcnfte von Migranten und Asylbewerbern gezielt Rechnung getragen werden.<\/p>\n
Nach herrschender Auffassung im Polizeirecht wird die Wendung „tats\u00e4chliche Anhaltspunkte“ weit verstanden. Auch blo\u00dfe Indizien verm\u00f6gen damit in der Summe eine Gef\u00e4hrdung hinreichend zu indizieren. Vor dem Hintergrund einer engen, die fl\u00e4chendeckende Ausbreitung der Video\u00fcberwachung bereits im Ansatz begegnenden Fassung der Norm ist hier dem Begriff „Tatsachen“ der Vorzug gegeben. Tatsachen verweisen auf beweiskr\u00e4ftige Informationen, aus denen ohne weiteres und unmittelbar auf einen das polizeiliche Einschreiten begr\u00fcndenden Sachverhalt geschlossen werden kann.<\/p>\n
Durch den Zusatz „durch Beschilderung deutlich kenntlich zu machen“ wird einer misslichen und insbesondere auch von Vertretern der Regierungskoalition auf Bundesebene ger\u00fcgten Praxis fehlender Beschilderung vorgebeugt, die von Polizeiseite regelm\u00e4\u00dfig mit den vorgeblich deutlich sichtbaren Kameraanlagen begr\u00fcndet wird. Aus Gr\u00fcnden des Rechtsschutzes sollte auch die verantwortliche Stelle genannt werden. Dies entspricht auch einem u.a. von der PDS im Rahmen der Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes eingebrachten Gesetzentwurf f\u00fcr die Video\u00fcberwachung \u00f6ffentlich zug\u00e4nglicher R\u00e4ume ( \u00a7 6b BDSG).<\/p>\n
h. \u00a7 24a Absatz 3 Satz 3 ASOG-E streichen
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F\u00fcr die Notwendigkeit der weiteren Verwendung von Bildaufnahmen, insbesondere der erweiterten Speicherung zu Aus- und Fortbildungszwecken, ist im Gesetzentwurf nichts dargetan. Zur Vermeidung von Zweifeln hinsichtlich der polizeilichen Speicherpraxis im Einzelfall sowie aus Gr\u00fcnden der Normenklarheit und Bestimmtheit sollte auf die Vorbehalte des Satzes 3 deshalb verzichtet werden. Auch Normenklarheit ist aus Sicht der B\u00fcrger ein Gewinn.<\/p>\n
Zur Gew\u00e4hrleistung hinreichender Transparenz bez\u00fcglich der Verbreitung polizeilicher Objekt\u00fcberwachung sollte eine j\u00e4hrliche Berichtspflicht des Senats f\u00fcr Inneres an den Gesetzgeber in Erw\u00e4gung gezogen werden. Darin wird auch \u00fcber die der Aufrechterhaltung von \u00dcberwachungen zugrundeliegenden Gef\u00e4hrdungseinsch\u00e4tzungen berichtet.<\/p>\n
Eine der Vorabkontrolle im novellierten Datenschutzrecht vergleichbare Regelung w\u00e4re ebenfalls anzustreben: angesichts der hohen Kosten und der regelm\u00e4\u00dfig auf eine erhebliche Dauer angelegten Installation der Kameraanlagen k\u00e4me eine Vorabbefassung und Genehmigung von Installationen etwa durch den Innenausschuss des Abgeordnetenhauses in Betracht.<\/p>\n
Video\u00fcberwachung, egal in welcher Form sie tats\u00e4chlich zum Einsatz kommt, ist geeignet, das demokratische Klima zu besch\u00e4digen und allgemeine Verunsicherung zu erzeugen. Sie stellt \u00fcberdies – bei rein individueller Betrachtung – einen schwerwiegenden Eingriff in das Pers\u00f6nlichkeitsrecht der Betroffenen dar Die enorme Eigendynamik der Ausbreitung hat uns l\u00e4ngst erreicht und f\u00fchrt bereits zu teilweise fl\u00e4chendeckend \u00fcberwachten Bereichen auch in Berlin. Dabei ist die fl\u00e4chendeckende Video\u00fcberwachung nach allgemeiner Auffassung in Deutschland unzul\u00e4ssig, weil v\u00f6llig unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig. Der Nachweis einer kriminalpr\u00e4ventiven Wirkung von Video\u00fcberwachung steht bis heute aus. Vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse bedarf die vorliegende Entwurfsfassung einer Revision, die den durch Verfassungsrecht und Rechtsprechung vorgegebenen engen Grenzen sowie den negativen gesellschaftlichen Folgen einer weiter um sich greifenden Video\u00fcberwachung auch f\u00fcr den Bereich polizeilichen Objektschutzes hinreichend Rechnung tr\u00e4gt.<\/p>\n
Die B\u00fcrgerrechtsvereinigung Humanistische Union e.V. steht Ihnen gerne f\u00fcr weitere Informationen zum Thema „Video\u00fcberwachung“ zur Verf\u00fcgung.<\/p>\n
Nils Leopold, LL.M.(Rechtsinformatik)
Rechtsanwalt
Bundesvorstand Humanistische Union e.V.<\/p>\n","protected":false},"featured_media":0,"template":"","categories":[63],"tags":[],"class_list":["post-7300","thema","type-thema","status-publish","hentry","category-videoueberwachung"],"acf":[],"yoast_head":"\n