Im November 2007 hat Dick Marty einen Bericht veröffentlicht, der auf die Terrorlisten des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und der Europäischen Union hinweist. Der Bericht listet sorgfältig die verschiedenen Beschlüsse auf, mit denen Einzelne oder Gruppen im Zuge des Kampfes gegen den Terror benannt und damit im wortwörtlichen Sinne in Verruf gebracht wurden. Es begann mit Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen nach dem 11. September 2001, als zunächst die Taliban, dann bald danach Osama bin Laden als Terroristen bezeichnet und sozusagen geächtet wurden. Inzwischen wurden die Listen deutlich erweitert.

Dick Marty schildert, was das bedeutet. Die Betroffenen werden nicht verständigt, sondern erfahren davon, wenn sie eine Grenze überschreiten oder über ihr Bankkonto verfügen wollen. Es gibt keine Anklage, kein rechtliches Gehör, keine offizielle Benachrichtigung, keine zeitliche Begrenzung und keine Rechtsmittel gegen diese Maßnahme. Zu Recht weist Dick Marty darauf hin, dass damit die grundlegenden Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und wichtige Menschenrechtskonventionen verletzt sind. Marty ist davon überzeugt, dass auch völlig Unschuldige betroffen sind, obwohl das ohne förmliche Verfahren kaum bewiesen werden kann. An die Stelle der Unschuldsvermutung tritt eine Schuldvermutung, die sofort einschneidende Konsequenzen hat.

Keine Rechts­mittel gegen Fehler und Verleumdung

Natürlich sind derartige Beschlüsse fehleranfällig. Bei Einzelpersonen sind Verwechslungen möglich und falsche Anschuldigungen, gegen die man sich ohne ein geordnetes Verfahren nicht wehren kann. Bei Gruppierungen ist die Bewertung als Freiheitsbewegung oder Terrorgruppe von politischen (Vor-)Urteilen abhängig, die alles andere als objektiv und rechtsstaatlich einwandfrei sind. Vor allem aber werden mit den Terrorlisten ohne gerichtliche Verfahren und Widerspruchsmöglichkeiten alle Prinzipien des Rechtsstaates und des Internationalen Rechts über Bord geworfen. Klagen können schon daran scheitern, dass bei in Frage kommenden Gerichten höchstens die Staaten zur Klage berechtigt sind, die den Verruf selbst beschlossen haben. Marty beklagt, dass sich keine Staaten gegen dieses Vorgehen gewandt haben. Gegen Terrorlisten der Europäischen Union können aber auch direkt Betroffene klagen. Allerdings wird diese Möglichkeit durch die Sperrung ihrer Konten sehr erschwert.

Der Europäische Gerichtshof korrigiert, aber ohne Erfolg

Immerhin sind inzwischen einige Fälle vor dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg (EuGH) verhandelt worden. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass grundlegende rechtsstaatliche Prinzipien, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör, missachtet wurden. Das hat dazu geführt, dass einige betroffene Gruppen und Terrorverdächtige nachträglich angehört wurden. Aber Abhilfe geschaffen wurde nicht. Die Verfemten blieben verfemt, weil die Stellen, die die Listen aufstellen, in dem demokratisch weder legitimierten noch kontrollierten Listungsverfahren bei ihrer Beurteilung blieben. Letzten Endes muss festgestellt werden, wie es Marty tut, dass grundlegende Menschenrechte und demokratische Regeln verletzt werden, dass Terroristen auf diese Weise nicht erfolgreich bekämpft werden können, sondern geradezu einen Sieg davontragen, wenn die Einhaltung von Menschenrechten als Schönwetterrecht erscheint. Wer Rechtsstaat und Menschenrechte verteidigen will, kann das nur, wenn er deren Grundlagen auch selbst achtet.

Literatur

Der Bericht des Europarat-Ermittlers Dick Marty steht in englischer und französischer Sprache im Internet unter:
http://assembly.coe.int/ASP/APFeaturesManager/defaultArtSiteView.asp?ID=717; dort auch die Angaben über einschlägige Urteile.

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Im Koalitionsvertrag der schwarz-roten Bundesregierung vom 11. November 2005 wurde ein Prüfauftrag für den Bereich „Illegalität“ vereinbart. Das Bundesinnenministerium wurde damit betraut, die Datenlage, Rechtslage und Handlungsoptionen bezogen auf die „illegal aufhältigen Migranten in Deutschland“ zu prüfen und hierüber einen Bericht zu verfassen. Dass sich aus diesem Auftrag ein bahnbrechender Reformansatz entwickeln würde, hat wohl niemand ernsthaft in Erwägung gezogen. Die Ergebnisse des Prüfberichts unterschreiten sogar noch die niedrigen Erwartungen. Der Bericht aus dem Hause Schäuble, der behördenintern seit Februar 2007 vorliegt, aber erst im November 2007 offiziell veröffentlich wurde,  verschreibt sich voll und ganz der Politik der harten Hand gegenüber Menschen ohne Aufenthaltspapiere. Alle Forderungen gesellschaftlicher Gruppen zur Verbesserung der sozialen Situation der Betroffenen werden vom Tisch gewischt. Dem Problemdruck begegnet das Bundesinnenministerium mit dem Vorschlag, den Druck weiter zu erhöhen.

Missstände seit langem bekannt

Bereits die Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ unter der Leitung von Rita Süßmuth hatte in ihrem Bericht vom 4. Juli 2001 zentrale soziale Probleme, unter denen Menschen ohne Papiere zu leiden haben, benannt und – zumindest einige – Lösungsvorschläge gemacht. Die so genannte Süßmuth-Kommission war von der damaligen Bundesregierung eingesetzt worden, um den Reformbedarf im Bereich „Zuwanderung“ zu ermitteln. Erkannt wurde schon damals, dass die Situation von Papierlosen etwa bei schweren Erkrankungen schwierig ist. Da sie regelmäßig nicht krankenversichert sind, müssen sie für die entstehenden Kosten selbst aufkommen oder riskieren, abgeschoben zu werden, wenn sie sich um Unterstützung der Behörden bemühen. Gleiches gilt, wenn sie ihre Kinder zur Schule schicken wollen. Aus Angst vor Entdeckung vermeiden viele Eltern dies. Ebenso ist schon lange das Problem bekannt, dass die Betroffenen von Arbeitgebern ausgebeutet und um Lohn geprellt werden. Eine Klage auf Auszahlung des Lohns ist auch hier mit der Gefahr verbunden, dass der illegale Aufenthalt entdeckt wird und der Betroffene abgeschoben wird.
Heute wie damals ist eine der Hauptursachen für die schwierige Lage von Papierlosen die so genannte Übermittlungspflicht gemäß § 87 Absatz 2 Aufenthaltsgesetz. Danach müssen öffentliche Stellen den Ausländerbehörden ihre Kenntnisse über den Aufenthalt eines Ausländers mitteilen, der keinen erforderlichen Aufenthaltstitel und keine Duldung besitzt. Diese von Kritikern auch als Denunziations-Paragraph bezeichnete Norm führt dazu, dass Menschen ohne Papiere ihre sozialen und grundlegenden Menschenrechte nicht wahrnehmen. Eine Meldung bei der Ausländerbehörde führt nicht selten zur Abschiebung. Das Recht auf Bildung, Gesundheit oder Entlohnung der Erwerbsarbeit wird den Betroffenen auf diese Weise faktisch verweigert. Wer glaubwürdig für die Achtung der Menschenrechte von Papierlosen eintritt, muss als erstes die Denunziationspflicht abschaffen.

Denun­zia­ti­ons­pflicht auch für Lehrer?

Der Prüfbericht des Bundesinnenministeriums weist die Abschaffung der Übermittlungspflichten als indiskutabel zurück und beruft sich auf das Bundesverfassungsgericht (BVerfG): „Würde der Staat die Übermittlungspflichten und damit einen Teil seiner Kontrollmöglichkeiten aufgeben, würde sich die Frage stellen, ob der Staat sich seiner Kontrollmöglichkeiten in einem verfassungsrechtlich nicht mehr vertretbaren Maß begibt“ (Prüfbericht, Seite 41). Diese nicht gerade überzeugende „verfassungsrechtliche“ Argumentation und weitere Abwägungen resultieren aus Sicht des Innenministeriums in der Forderung, die Übermittlungspflichten sogar noch auszuweiten. Die öffentlichen Stellen sollen ausnahmslos zur Meldung bei der Ausländerbehörde verpflichtet werden. Bisher wird zumindest überwiegend eine solche Pflicht als nicht gegeben angenommen, wenn das Wissen um den fehlenden Aufenthaltstitel nur „bei Gelegenheit“ der Diensterfüllung erlangt wurde – also etwa wenn ein Lehrer während der Pausenaufsicht zufällig ein Gespräch mit entsprechendem Inhalt mithört. Das Innenministerium will nun mit der Verschärfung die Rechtsunsicherheit beseitigen. Gleichzeitig betont das Bundesinnenministerium, dass die abschreckende Wirkung, die von den Übermittlungspflichten ausgehe, auch beabsichtigt sei. Dies stellt einen herben Rückfall selbst hinter die Ergebnisse der Süßmuth-Kommission dar, die eine eindeutige Klarstellung gefordert hatte, dass Schulen und Lehrer insgesamt nicht verpflichtet seien, den Behörden ausländische Schüler zu melden, die sich illegal in Deutschland aufhalten.

Medizi­ni­sche Versorgung scheitert an der Melde­pflicht

Eine ignorante Haltung nimmt die Innenbehörde auch in punkto medizinische Versorgung für Papierlose ein. Es wird schlicht darauf verwiesen, dass auch Personen ohne Aufenthaltstitel einen Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz hätten. Gelobt wird der eigene hohe Standard im Vergleich zu anderen EU-Staaten. Diese Behauptung ist falsch und  zudem zynisch. Denn die tatsächliche Inanspruchnahme von öffentlichen Kostenübernahmen für Krankenbehandlungen scheitert an der Meldepflicht der zuständigen Behörden. Weiterhin sind auch die Verwaltungen öffentlicher Krankenhäuser zur Datenweitergabe verpflichtet.

In der Debatte, wie die Gesundheitsversorgung alternativ sicher gestellt werden könnte, werden unterschiedliche Modelle genannt – etwa die Möglichkeit, eine Krankenversicherung anonym abzuschließen, die Einführung eines anonymen Krankenscheins, die Errichtung eines Fonds, der Ärzte oder Krankenhäuser die Kosten für die Behandlung von Papierlosen ersetzt. Diese Alternativen verwirft der Prüfbericht. Eine Finanzierung durch öffentliche Mittel wird – angesichts der schwierigen Haushaltslage in Bund und Ländern – abgelehnt. Es dürften keine „Anreize zur Rechtsverletzung“ geschaffen werden. Diese Begründung taucht wiederholt an verschiedenen Stellen des Berichtes auf.

Bleibt humanitäre Hilfe strafbar?

Die Süßmuth-Kommission hatte bereits gefordert, klarzustellen, dass Personen und Organisationen, die sich aus humanitären Gründen um Papierlose kümmern, nicht in Strafverfahren hineingezogen würden. Nun wurde mit dem Ende August 2007 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung des Zuwanderungsgesetzes der entsprechende Paragraf § 96 Absatz 1 Nummer 2 AufenthG aufgehoben. Danach konnte sich derjenige, der Papierlose unterstützt, wegen Hilfe zum illegalen Aufenthalt strafbar machen. Trotz dieser Aufhebung ist unklar, ob eine Strafbarkeit humanitärer Hilfe besteht. Denn auch nach dem allgemeinen Strafrecht (§ 27 Strafgesetzbuch) ist die Beihilfe zu strafbaren Delikten stets selbst strafbar. Es hätte einer ausdrücklichen gesetzlichen Klarstellung bedurft, dass das Hilfeleisten gegenüber Papierlosen nicht strafbar ist.

Die Menschen­würde wird angetastet

Menschenrechte gelten auch für Menschen ohne Aufenthaltsstatus. Die Papierlosen haben ein Recht auf Achtung ihrer Menschenwürde. Der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht Berthold Sommer hat aus der Menschenwürde die für Papierlose geltenden Mindestrechte hergeleitet – und zwar das Recht auf Sicherstellung des notwendigen Lebensunterhalts (subsidiäre durch staatliche Hilfe), das Recht auf ärztliche Hilfe in Fällen schwerer Erkrankungen, das Recht der Existenzsicherung durch Arbeit und legalen Gelderwerb, die Durchsetzung von Lohnansprüchen und Bezahlung notfalls mit Hilfe staatlicher Gerichte, das Recht von Kindern und Jugendlichen auf Teilnahme am Schulunterricht und anderen öffentlichen Erziehungseinrichtungen (Protokoll des Innenausschusses des Deutschen Bundestages Nr. 16/15, Seite 28-30). Statt Regelungen zu schaffen, die die Wahrnehmung dieser Rechte ermöglichen, mauert das Bundesinnenministerium. Kontrolle geht vor Menschenwürde – so lautet die Devise aus dem Hause Schäuble. Unter der Geltung des Grundgesetzes und der europäischen und internationalen Menschenrechte ist dies indes inakzeptabel.

Literatur

Bundesministerium des Innern, Illegal aufhältige Migranten in Deutschland, Datenlage, Rechtslage, Handlungsoptionen, Bericht des Bundesministerium des Innern zum Prüfauftrag „Illegalität“ aus den Koalitionsvereinbarungen vom 11. November 2005, Kapitel VIII 1.2, 2007.

Keßler, Stefan, Rechtlos in der Schattenwelt? Umgang mit „Statuslosen“ in Deutschland, in Informationsbrief Ausländerrecht, 1/2008, S. 12.

Fischer-Lescano, Andreas/Löhr, Tillmann, Menschenrecht auf Bildung – Mitteilungsverbote von Bildungseinrichtungen in aufenthaltsrechtlichen Angelegenheiten, in Informationsbrief Ausländerrecht, 1/2008, S. 54

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Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits 1983 ausdrücklich klargestellt: Die Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht zu vereinbaren und daher verfassungswidrig. So klar und eindeutig steht es im Volkszählungsurteil – und doch hat der Bundestag am 9. November 2007 das umstrittene „Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG“ verabschiedet.

An der Unvereinbarkeit dieses Gesetzes mit deutschem Verfassungsrecht dürften kaum ernsthafte Zweifel bestehen. Sehenden Auges wird durch die anlassunabhängige Speicherung von personenbezogenen Daten ein auf die Ausübung von Grundrechten, also etwa einer freien Kommunikation via Datennetzen, bezogenes Vermeidungsverhalten der Bürger riskiert.

Die europa­recht­liche Verpflich­tung …

Die im Titel des Gesetzes genannte EU-Richtlinie ordnet gegenüber den nationalen Gesetzgeber Europas an, die Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen zu verpflichten, die bei jeder Telekommunikation (TK) anfallenden – und von den verschiedenen Sicherheitsbehörden auch bereits genutzten – Verkehrsdaten über einen Zeitraum von sechs Monaten zu speichern. Aus diesen Daten geht hervor, wer mit wem wann und von wo aus kommunizierte und welche Art der Informationsübermittlung (Telefongespräch, SMS etc.) dabei genutzt wurde. Diese Speicherverpflichtung trifft dabei sowohl den Anbieter des Anrufers bzw. Absenders wie auch denjenigen des Angerufenen bzw. Nachrichtenempfängers. Eine Speicherung von Kommunikationsinhalten (was wurde gesprochen oder anderweitig übermittelt) verlangt das Gesetz hingegen nicht. Für den deutschen Gesetzgeber bestand eine Pflicht zur Umsetzung der EU-Richtlinie, weshalb es im Fall einer Weigerung des Bundestages zu einem EU-Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland gekommen wäre.

… und das „über­schie­ßende“ deutsche Recht

Das Gesetz aus dem Hause von Bundesjustizministerin Zypries beschränkt sich indessen nicht auf eine Umsetzung der europarechtlichen Notwendigkeiten, sondern geht beim Zugriff auf die gespeicherten Verkehrsdaten über das Unabdingbare hinaus: So dürfen die Strafverfolgungsbehörden den bei den TK-Anbietern ruhenden Datenvorrat beispielsweise nutzen, um Straftaten, die mittels Telekommunikation begangen worden sein sollen, aufzuklären (vgl. § 100g Absatz 1 Nummer 2 Strafprozessordnung). Selbst Bagatelldelikte wie Beleidigungen können den Zugriff auf die gespeicherten Verbindungsdaten also rechtfertigen, wenn sie – etwa – per Telefon verübt wurden. Mit dem ursprünglichen, in der EU-Richtlinie genannten Anlass für die Speicherung des Kommunikationsverhaltens der gesamten europäischen Bevölkerung, nämlich der Aufklärung und Verfolgung schwerer Straftaten, ist dies gewiss nicht zu verwechseln.

Ablen­kungs­ma­növer aus dem Hause Zypries

Bundesjustizministerin Zypries verteidigte ihr Gesetz unter anderem mit dem Argument, die TK-Anbieter würden lediglich zur Speicherung solcher Daten verpflichtet, die diese zu Abrechnungszwecken ohnehin erhöben und verarbeiteten. Dieser Ausspruch darf indessen getrost als rhetorische Nebelkerze betrachtet werden. Denn mitnichten haben „Telekom & Co.“ aus Abrechnungsgründen ein Interesse an der Information, in welcher Funkzelle sich das Mobiltelefon eines Kunden zum Zeitpunkt eines zu berechnenden Gesprächs befunden hat. Für die Telefonrechnung ist lediglich der Zeitpunkt und die Länge einer Kommunikation interessant – und das auch nur so lange, bis die Rechnung beglichen ist. Jede weitere Speicherung, die durch keinen bestimmten, konkreten Zweck veranlasst ist, war bislang sogar verboten. Erst recht nicht hat der TK-Dienstleister des Empfängers einer elektronischen Nachricht oder eines Angerufenen ein Interesse an der Kommunikation seines Kunden. Für ihn ist dieser Umstand wirtschaftlich völlig irrelevant, sofern nicht ausnahmsweise auch bei seinem Kunden Gebühren anfallen (etwa bei Auslands-Handytelefonaten). Die Speicherung des bei der Kommunikation anfallenden „Datenpakets“ erfolgt also – über den Abrechnungszeitraum hinaus – ausschließlich im staatlichen Interesse und ausschließlich auf staatliche Veranlassung.

Ein ähnliches Urteil wird man über den Zypries’schen Ausspruch fällen müssen, wonach es einen Zugriff auf die „Vorratsdaten“ nur dann geben könne, wenn man den Verdacht auf eine erhebliche Straftat habe und ein richterlicher Beschluss vorliege. Warum wurde dann zugelassen, dass auch alle Straftaten, die mittels Telekommunikation begangen wurden, mit Hilfe dieses Datenvorrats aufgeklärt werden dürfen, ohne dass es auf die Erheblichkeit der Rechtsverletzung ankommt?

Schließlich ist der zukünftige Zugriff der Geheimdienste auf das überaus aufschlussreiche Datenreservoir der Vorratsdaten in den Blick zu nehmen. Denn schon bald wird sich zeigen, ob beispielsweise die Landesparlamente ihren Verfassungsschutzbehörden vorenthalten wollen, sich einen Überblick über das vergangene Kommunikationsverhalten von vermuteten oder tatsächlichen Verfassungsfeinden verschaffen zu können. Ein einmal angelegter Datenbestand, aus dem reiche Erkenntnisse zu schöpfen sind, wird schon bald Begehrlichkeiten wecken, denen sich kein Sicherheitspolitiker dauerhaft zu entziehen vermag.

Jeder Bundes­bürger als poten­zi­eller Rechts­bre­cher?

Ein Gesetz, das anlassunabhängig eine Datenspeicherung über jedermann anordnet, hat denknotwendig im Sinn, für den „Fall des Falles“ vorbereitet zu sein. Immerhin könnte der heute noch unauffällig telefonierende Bundesbürger ja morgen (oder in fünf Monaten und 29 Tagen) am Telefon eine Bedrohung (§ 241 Strafgesetzbuch) aussprechen. Und dann zeigte sich die Polizei selbstverständlich schlecht vorbereitet, wenn sie nicht zurückwirkend feststellen könnte, ob der behauptete Anruf überhaupt stattgefunden hat und wo sich der Verdächtige zu diesem Zeitpunkt aufgehalten hat. Aber wäre es in einem freiheitlichen Rechtsstaat nicht leichter zu ertragen, wenn solche Feststellungen nicht möglich wären und um diesen Preis darauf verzichtet würde, die Kommunikationskontakte der gesamten Bevölkerung über einen Zeitraum von sechs Monaten lückenlos zu speichern? Immerhin offenbaren diese Daten ja unter anderem auch Informationen über Bewegungen von Individuen, ihre Vorlieben, Gewohnheiten und Beziehungsgeflechte und stellen sich damit insgesamt als ebenso sensible wie unfreiwillige Auskunftsquelle dar.

Eine Vorlage der Republik Irland an den Europäischen Gerichtshof geht davon aus, dass die Richtlinie selber mit Europarecht unvereinbar und daher nichtig ist. Das Gericht wird über diese Frage in nicht allzu ferner Zukunft entscheiden. Dass sich der Bundestag dann aber dazu entschließen würde, die Vorratsdatenspeicherung wieder abzuschaffen, darf wohl getrost als bürgerrechtliche Träumerei abgetan werden.

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Internationale Terroristen sind manchmal mit dem Flugzeug unterwegs. Diese Realität wurde der Welt anlässlich der terroristischen Anschläge am 11. September 2001 auf Pentagon und World Trade Center drastisch bewusst. Bei der Suche nach Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung war für die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) die Kontrolle der Fluggäste scheinbar naheliegend. Im Aviation and Transportation Act wurden die Fluggesellschaften zur Übermittlung der Daten von Fluggästen und Besatzungsmitgliedern verpflichtet, auch bei internationalen Flügen und Zwischenlandungen in den USA. Seit 2003 verlangen die US-Behörden einen Zugriff auf die so genannten „Passenger Name Records“ („Passenger Name Records“) in den Datenbanken der Fluggesellschaften. Von dort beschafften sie sich im so genannten Pull-Verfahren über einen direkten Abruf zu jedem Fluggast Informationen zu 43 bzw. 38 Datenfeldern.

Diese Überwachung des US-Flugverkehrs hatte auch weitgehende Auswirkungen auf die europäischen Fluglinien und den transatlantischen Flugverkehr, denn die US-Sicherheitsbehörden bestanden darauf, einen technischen Zugang zu den Unternehmenscomputern mit den Kundendaten zu haben. Wirksame Datenschutzgarantien wollten und konnten die USA nicht geben. So kam es schon einmal vor, dass aufgrund der Rasterung der Fluggastdaten aus Europa jemand bei der Grenzkontrolle in den USA deshalb verhaftet und dann zurückgewiesen wurde, weil zusätzlich zu einem arabischen Namen oder zu Reisen in arabische Länder bei Amazon über das Internet ein als verdächtig bewertetes Buch bestellt worden war.

Kritik von Daten­schüt­zern

Trotz heftiger Kritik von Politikern, Bürgerrechtlern und Datenschützern erkannte die EU-Kommission die Angemessenheit des Datenschutzniveaus bzgl. der Verarbeitung von Fluggastdaten in den USA an und erlaubte die Verpflichtung zur Datenübermittlung. 2004 wurde vereinbart, mittelfristig vom Pull- auf das Push-Verfahren zu wechseln, d.h. dass die US-Behörden nicht mehr auf fremde Datenbanken Zugriff erhalten, sondern diesen die geforderten Daten übermittelt werden sollten. Die betroffenen Passagiere seien über die Übermittlung in die USA zu informieren. Eine entsprechende Vereinbarung wurden auch mit Kanada abgeschlossen, wobei jedoch ein geringerer Datenumfang, eine strengere Zweckbindung bei der Datennutzung und eine klarere Beschreibung der Betroffenenrechte vorgesehen ist.

Mit Urteil vom 30. Mai 2005 hob der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Entscheidung der Kommission zur Angemessenheit des Datenschutzniveaus der USA und den Beschluss über den Abschluss des Fluggastdatenabkommens mit den USA auf, weil die Kommission für derartige Maßnahmen im Bereich der so genannten dritten Säule der Europäischen Union, also für die Innen- und Justizpolitik, nicht zuständig ist. Zwar wurde das Abkommen auch angegriffen, weil es gegen die Sicherung des Datenschutzes verstieß, der als gemeinsamer Grundrechtsstandard seit langem in der EU anerkannt und in Art. 8 der Europäischen Grundrechtecharta normiert ist, doch machte der EuGH hierzu keine Ausführungen. Dies beflügelte Deutschland während seiner EU-Präsidentschaft in der ersten Hälfte des Jahres 2007, nunmehr ein Abkommen zwischen dem Rat der EU und dem US Department of Homeland Security ohne große inhaltliche Änderungen zu verhandeln, das am 23. Juli 2007 abgeschlossen wurde.

Dem Datenschutz wurde scheinbar dadurch entgegen gekommen, dass die bisherigen 38 Datenfelder auf 19 Datenkategorien reduziert wurden. Abgesehen von marginalen Streichungen wurde dies aber nur dadurch erreicht, dass bisher getrennt geführte Datenfelder zusammengeführt wurden. Die Umstellung auf das Push-Verfahren wurde nun für den 1. Januar 2008 verabredet. Die Daten dürfen laut Abkommen 7 Jahre gespeichert werden, um danach mindestens weitere 8 Jahre in einer „ruhenden“ Datenbank für Sicherheitszwecke zur Verfügung zu stehen. Sie sollen „gemäß den geltenden Gesetzen und verfassungsrechtlichen Erfordernissen“ der USA genutzt werden können. Für die Betroffenen wurde ein – leider wenig transparentes – Auskunftsverfahren vorgesehen. 

„Was den USA recht ist, kann uns in der EU nur billig sein“

Wer meinte, Deutschland und Europa würden aus Datenschutzgründen versuchen, sich der bisherigen Erpressung durch die USA zur Datenlieferung zu entziehen, sah sich getäuscht. Im Gegenteil entstanden nach dem Motto „was den USA recht ist, kann uns in der EU billig sein“ eigene Begehrlichkeiten an der sicherheitspolizeilichen Auswertung der Fluggastdaten. So verpflichtet der Rat die Beförderungsunternehmen seit 2004 zum Zweck der Verbesserung der Grenzkontrollen und der Bekämpfung illegaler Einwanderung zur Übermittlung eines noch begrenzten Datensatzes über die beförderten Personen (Advanced Passenger Information – API), der zum Datenabgleich mit sicherheitsbehördlichen Datenbanken, z.B. des Schengener Informationssystems (SIS) genutzt wird.

Das soll künftig nicht genügen. In der EU wird eine richtige Fluggastdaten-Vorratsdatenspeicherung geplant. Die EU-Kommission schlug im November 2007 einen Rahmenbeschluss vor, der sich von dem abgepressten Abkommen mit den USA praktisch nicht unterscheidet: Speicherung für 5 und danach „ruhend“ weitere 8 Jahre, ergänzend zu den Identifizierungs- und Flugdaten Angaben zu Kontaktangaben (Telefonnummer, Email-Adresse), Kontoverbindungen und Zahlungsart, Reiseverläufe, Vielfliegereintrag und Eincheckstatus, Angaben zu Gepäck und Namen der Mitreisenden. Dienen sollen diese miteinander vernetzten nationalen Vorratsdatenbanken der Bekämpfung terroristischer Straftaten und der organisierten Kriminalität, ohne dass eindeutig geklärt ist, was hierunter jeweils zu verstehen ist. Es soll aber nicht nur um die Verwendung für Ermittlungen zur Verfolgung erfolgter Straftaten gehen, sondern um die „Verhütung“, also – wie auch in den USA – um die „Identifizierung“ von Personen, die an einer Straftat künftig beteiligt „sein könnten“. Hierfür sollen die Daten über eine Risikoanalyse elektronisch ausgewertet und bei verdächtigen Mustern zu weitergehenden Maßnahmen genutzt werden. Als suspekt bewertetes, völlig legales Verhalten, z.B. Telefonate, Reisen, Internetnutzungen, werden mit den Fluggastdaten abgeglichen und führen dann zur verstärkten Grenzkontrolle, zur gezielten Befragung, zur Einreise- oder Ausreiseverweigerung, zur Verhaftung oder zur Einleitung eines Ermittlungsverfahrens.

Vertrau­ens­ver­lust bei Kunden

Datenschützer und Fluggesellschaften laufen Sturm gegen diese Methode. Für die Fluggesellschaften ist damit ein zusätzlicher hoher technischer, finanzieller und personeller Aufwand verbunden, der zugleich das Vertrauensverhältnis zu den Kunden beeinträchtigt. Natürlich gibt es viele Menschen, denen die langjährige Speicherung ihrer Flugdaten suspekt ist und die daher auf alternative Verkehrsmittel, etwa Schiff, Bahn oder Auto ausweichen oder von überwachten Reisen völlig Abstand nehmen. Die Ausweichmöglichkeit hat übrigens dazu geführt, dass ernsthaft von einigen EU-Regierungen darüber nachgedacht wird, auch den Schiffs- und Bahnverkehr entsprechend zu registrieren – ein Unterfangen, das man bisher „aus Kostengründen und wegen fehlender Datenerfassungssysteme“, so die EU-Kommission, fallen ließ.

Was die Registrierung der Reisebewegungen bringen soll, ist absolut unklar. Eine seriöse Evaluation der Maßnahme ist bis heute nicht erfolgt. Bzgl. einer zweijährigen Pilotphase berichtete die britische Regierung stolz „von zahlreichen Verhaftungen, der Aushebung eines Rings von Menschenhändlern und der Gewinnung wertvoller Erkenntnisse im Zusammenhang mit dem Terrorismus“. Tatsächlich dürften aber die Sicherheitsrisiken der „Passenger Name Records“-Datenspeicherung insgesamt größer sein als die erlangten zusätzlichen Ermittlungserkenntnisse – z.B. wegen dem falschen Vertrauen auf das Erfassungsverfahren, der informationellen Ausgrenzung von Personengruppen, der ungezielten Bindung von Sicherheitskräften oder dem ergebnislosen Verfolgen unsubstanziierter Ermittlungsansätze.

In der Nachbar­schaft von Diktaturen

Ängstigend ist, dass sich weder die deutsche Regierung noch die EU ernsthafte Gedanken um den Datenschutz macht, weder in den USA, noch in betroffenen EU- oder Drittstaaten. Ein seit Jahren erörterter Datenschutzrahmenbeschluss im Bereich der so genannten dritten Säule der EU ist bis heute nicht zustande gekommen und verspricht – angesichts der bisherigen Vorlagen – allerniedrigstes Niveau. Bei einem Datenschutz-Ranking der Bürgerrechtsorganisation Privacy International von 1 (Totalüberwachung) bis 5 (freiheitliche Gesellschaftsordnung) landete z.B. Großbritannien abgeschlagen bei 1,5 in der Nachbarschaft von Diktaturen noch hinter den USA mit 2,0 (Deutschland 3, 9, Belgien, Österreich und Griechenland 3,2). Totalitär strukturierte Staaten schauen wegen der „Passenger Name Records“ schon begehrlich auf die EU: So forderte jüngst das datenschutzfreie Korea von den europäischen Fluglinien „Passenger Name Records“. Dieser Forderung könnten sich die europäischen Staaten wegen des Gegenseitigkeitsprinzips nicht entziehen, wenn sie selbst solche Daten langjährig sammeln. Jenseits der Beeinträchtigung der Privatsphäre ist der wirtschaftliche Schaden unabsehbar, z.B. durch die systematische Auswertung der Geschäftsreisen durch fremde Geheimdienste, etwa in den USA durch die CIA.

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Erfolg auf der ganzen Linie: Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 hat ihre Ziele auch im Bereich der Innen- und Justizpolitik erreicht. Bei der Vorstellung des Arbeitsprogramms im Dezember 2006 hatte Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble verkündet, einen der Schwerpunkte auf die Überführung des „Vertrages von Prüm“ in EU-Recht zu legen. Der war im Juli 2005 von sieben EU-Staaten (BRD, Spanien, Frankreich, Österreich und die Benelux-Staaten) unterzeichnet worden. Sieben weitere (Bulgarien, Italien, Finnland, Portugal, Rumänien, Slowenien und die Slowakei) schlossen sich an. Drei Staaten hatten ihn Anfang 2007 ratifiziert (BRD, Österreich und Spanien). Der Rest kann sich das langwierige Verfahren jetzt sparen: Bei der letzten Tagung unter deutschem Vorsitz, am 12. und 13. Juni 2007, hat der Rat der EU-Innen- und JustizministerInnen eine „politische Einigung“ erzielt und zentrale Teile des Vertrags umgegossen in einen „Beschluss zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“. Dass der demnächst in Kraft treten wird, steht fest. Ratsbeschlüsse sind für die Mitgliedstaaten bindend, ihre nationalen Parlamente werden nicht gefragt. Und auch das Europäische Parlament kann nichts daran ändern, selbst wenn es dies wollte. Es wird in polizeilichen und strafrechtlichen Fragen nur konsultiert und hatte ohnehin kaum Einwände.

Datenschutz als Schaum­schlä­gerei

Zentraler Baustein von Beschluss und Vertrag sind Regelungen über den automatisierten Austausch von DNA- und Fingerabdruckdaten zwischen den Polizeien der Mitgliedstaaten. Damit erfüllt sich nicht nur ein Traum für Polizisten, sondern auch für Rechtsmediziner: Erst 1985 entdeckte der britische Biologe Alec Jeffrey, dass nicht nur die Gene, sondern auch die „nicht-codierenden“ Teile des DNA-Moleküls bei allen Menschen (außer eineiigen Zwillingen) unterschiedlich sind. Seit diesen Anfängen haben die Rechtsmediziner dafür gesorgt, dass die Standards der Erstellung von DNA-Profilen international angeglichen wurden. Mit dem Aufbau von nationalen DNA-Profil-Datenbanken – in der BRD 1997 – waren die technischen Voraussetzungen auch für einen automatisierten Abgleich gegeben.

Der Ratsbeschluss verpflichtet nun alle Mitgliedstaaten, solche Datenbanken zu führen. Er gaukelt dabei Datenschutz vor, wo es keinen gibt: Artikel 2 legt fest, dass in den Datenbanken nur die aus einer Buchstaben- und Zahlenkombination bestehenden Profile und die dazu gehörige Kennnummern gespeichert werden dürfen, nicht jedoch „die den Betroffenen unmittelbar identifizierenden Daten“. Die werden üblicherweise ohnehin, sofern sie bekannt sind, in einem getrennten Personenindex festgehalten, sind aber über die dort ebenfalls notierte Kennnummer jederzeit zu erschließen.

Der Zugriff auf die DNA-Profile soll nun nicht mehr nur für die Polizeien des die Datenbank führenden Staates, sondern auch für die der anderen Mitgliedstaaten möglich sein. Automatisierte Abfragen werden über so genannte Kontaktdienststellen gesteuert. Der Abruf ist „zum Zwecke der Verfolgung von Straftaten“ erlaubt, welche dies auch immer seien. Er ist nach Art. 3 „nur nach Maßgabe des Rechts des ersuchenden Mitgliedstaates“ möglich. Wenn die französische Polizei also Daten aus Deutschland abruft, muss sie sich an französisches Recht halten. Das müsste sie aber eigentlich immer.

Der Zugriff ist nach demselben Artikel „nur im Einzelfall“ erlaubt – eine Vorschrift, die im nächsten Artikel sofort widerrufen wird. Danach kann ein Mitgliedstaat auf einen Schlag auch sämtliche DNA-Profile aus „offenen Spuren“ – also alle gespeicherten Profile, die noch keiner Person zugeordnet sind – mit der Datenbank eines anderen Mitgliedstaates abgleichen. Solche Großaktionen müssen „im gegenseitigen Einvernehmen“ stattfinden. Wer hätte das gedacht?

Sofern sich beim Einzel- oder beim Gesamtvergleich der Profile Übereinstimmungen ergeben, soll die Kontaktstelle des ersuchten Staates auch „vorhandene personenbezogene Daten“ und „sonstige Informationen“ übermitteln – und zwar nach ihrem Recht einschließlich ihrer „Vorschriften über die Rechtshilfe“. Auch das scheint eine enge Regelung zu sein, ist es aber nicht, denn solche Auskünfte aus Datenbanken darf nicht nur in Deutschland die polizeiliche Zentralstelle, im deutschen Falle das Bundeskriminalamt, selbst erteilen. Die anfragende ausländische Polizei erhält also nicht nur die Namen, sondern gegebenenfalls erheblich weiter gehende sonstige Informationen.

Nach demselben Muster sind auch die Bestimmungen über Fingerabdruckdaten gestrickt, die allerdings nicht nur zur Verfolgung, sondern auch zur Verhinderung von Straftaten, also zu präventiv-polizeilichen Zwecken, abgefragt werden dürfen. Solche Daten werden aber nicht nur auf nationaler Ebene gespeichert. Seit 2003 erfassen die EU-Staaten die Fingerabdrücke aller Asylsuchenden in Eurodac. Der Rat plant, auch den Polizeibehörden der Mitgliedstaaten den Zugriff darauf zu eröffnen. Die Fingerabdrücke aller Personen, die ein Visum für die EU beantragen, landen ab 2009 im gemeinsamen Visa-Informationssystem (VIS). Den Zugang für Polizei und Geheimdienste haben Rat und Europäisches Parlament gleich eingebaut.

Allseitige Verfüg­bar­keit

Im Haager Programm vom Dezember 2004, dem Fünf-Jahres-Plan für die Innen- und Justizpolitik, hatte sich die EU darauf festgelegt, dass der Datenaustausch zwischen den Polizeibehörden der Mitgliedstaaten ab 2008 nach dem „Prinzip der Verfügbarkeit“ organisiert sein sollte. Statt neue zentrale Datenbanken zu schaffen, sollten die Polizeien wechselseitig Zugriff auf die von den jeweils anderen Mitgliedstaaten gespeicherten Daten erhalten. Die jetzt aus dem Vertrag von Prüm übernommenen Bestimmungen gelten als Einstieg in diesen freien Binnenmarkt für Polizeidaten. Sie zeigen zugleich, wie dadurch nationale Begrenzungen aufgehoben werden: Beim Abruf dieser Daten spielt es keine Rolle mehr, ob in dem anderen Mitgliedstaat die Erstellung von DNA-Profilen nur bei bestimmten „erheblichen“ Straftaten, aufgrund eines festen Deliktkatalogs oder nur nach staatsanwaltlicher oder richterlicher Anordnung erfolgen darf. Während er bei der Überführung des Prümer Vertrags in EU-Recht eine erstaunliche Geschwindigkleit an den Tag legte, lässt sich der Rat bei der Erarbeitung eines Rahmenbeschlusses für den Umgang mit polizeilichen und strafrechtlichen Daten reichlich Zeit. Schon im Oktober 2005 hatte die Kommission dafür einen Entwurf vorgelegt. Schon damals hieß das Ziel, „Sorge“ dafür zu „tragen, dass der Austausch von Informationen zwischen den Mitgliedstaaten nicht durch Unterschiede beim Datenschutz behindert wird“. So gedacht, wird der Datenschutz der allseitigen Verfügbarkeit von Daten zwischen Gibraltar und Bialystok nicht im Wege stehen.

Die BRD und Österreich wenden übrigens den Prümer Vertrag bereits seit Dezember 2006 an. Laut der Presseerklärung zum Ratstreffen im Februar haben die deutschen Behörden beim Abgleich von DNA-Profilen „in mehr als 1.500 Fällen eine Übereinstimmung festgestellt“. Darunter seien „14 Treffer in Tötungs- und Morddelikten, 885 bei Diebstahl und 85 bei Raubüberfällen und Erpressungen“. Die Ergebnisse zeigen nicht nur den hohen Anteil der leichten und mittleren Kriminalität, der bei DNA-Datenbanken auch im nationalen Rahmen regelmäßig sichtbar wird. Es ist auch kaum zu erwarten, dass diese Erfolge anhalten, wenn der Datenabgleich zur Routine wird.

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Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung umfasst die Befugnis des Einzelnen, selbst zu entscheiden, wann und wem er zu welchem Zweck personenbezogene Daten offenbart. Ausfluss dieses Rechts sind beispielsweise die vielfältigen datenschutzrechtlichen Regelungen, die vorschreiben, unter welchen Voraussetzungen personenbezogene Daten erhoben und verarbeitet werden können. Individueller Datenschutz kann aber auch bedeuten, sich und seine Daten dadurch zu schützen, dass man vermeidet, überhaupt Datenspuren und Informationen zu hinterlassen. In Zeiten von Internet-Diensten, die jederzeit den Standort eines x-beliebigen Mobilfunkgerätes anzeigen können, von Hacker-Angriffen auf Computer-Netzwerke, von Firmen, die mit der Weitergabe von Kundendaten Geld verdienen, und den vielfältigen Formen des Daten-Phishings sind Daten vermeidende und Daten schützende Verhaltensweisen dringend notwendig. Viele Menschen nutzen daher Verschlüsselungssoftware für ihren Email-Verkehr. Der Einsatz von Anonymisierungsdiensten ermöglicht es darüber hinaus, sich unerkannt durch das Internet zu bewegen. Das Erstellen von Kundenprofilen kann dadurch vermieden werden, dass an der Kasse mit Bargeld statt mit Karte bezahlt wird.

Problematisch wird es hingegen dann, wenn der (unberechtigte) Zugriff auf die persönlichen Daten nicht durch Private, sondern durch staatliche Organisationen erfolgt – zumal der Staat hierbei vermehrt anlassunabhängig vorgeht: Mit der Gesundheitskarte, auf der Daten über die persönliche Krankheitsgeschichte gespeichert werden sollen; mit der Vorratsspeicherung von Telekommunikationsdaten, die es jederzeit ermöglicht, umfassende Persönlichkeitsprofile über die Betroffenen erstellen zu lassen; oder mit der biometrischen Kennung in Reisepässen. Vor diesem Hintergrund scheint es verständlich, wenn Menschen selber darüber bestimmen wollen, ob und wenn ja, wem man wann welche persönlichen Informationen gegenüber bekannt gibt.

Datenschutz wird zur Konspi­ra­tion

In den in Berlin geführten Verfahren gegen Andrej Holm u. a. wegen Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung (§ 129a StGB) namens „militante gruppe“ wurde den Beschuldigten der (bewusste oder unbewusste) Schutz ihrer persönlichen Daten zum Verhängnis. In den seitens der Bundesanwaltschaft angestrengten Verfahren wurde den Beschuldigten u. a. vorgeworfen, dass sie zu bestimmten Treffen oder Spaziergängen ihre Handys nicht mitgenommen hätten oder, wenn doch, dann nur im ausgeschalteten Zustand. Dies entspräche, so der Vorwurf, „den typischen Gepflogenheiten der linksextremen Szene zum Zwecke der Konspiration“. Verdächtig sei es auch, wenn am Telefon nicht über Politik gesprochen oder eine Verabredung nicht mit Ort und Zeit genau umschrieben werden würde, wenn anonyme Email-Accounts zur Kommunikation eingesetzt werden oder wenn man sporadisch Emails von einem Bekannten mit Links zu Internet-Seiten erhält, die sich mit neuen technischen Möglichkeiten staatlicher Überwachung und Verschlüsselungssoftware befassen.

Diese Argumentation kommt nicht von ungefähr. Die Betroffenen wurden monate-, zum Teil sogar jahrelang komplett überwacht. Die Handys und Festnetzanschlüsse der Betroffenen wurden abgehört, der gesamte Email-Verkehr aufgezeichnet, so genannte „stille SMS“ stündlich auf die Handys geschickt haben, um den Standort des Betroffenen feststellen zu können und um zu überprüfen, ob das Handy ausgeschaltet war oder nicht. Ordnerweise wurden Auskünfte von den Kreditinstituten, von der Deutschen Bahn AG und Autovermietern eingeholt. Der Freundeskreis wurde durchleuchtet, die Wohnungseingänge mit Kameras überwacht etc. Gefunden haben Bundesanwaltschaft und Bundskriminalamt nichts, was ihre Vermutungen rechtfertigen würde. Der Schluss, die Verfahren einzustellen und den zugrunde liegenden Irrtum anzuerkennen, war aber ausgeschlossen. Stattdessen wurde das Fehlen von Ermittlungsergebnissen mit dem angeblich hochkonspirativen Verhalten der Beschuldigten begründet. Ein vom BKA beobachtetes Treffen zweier Beschuldigter erhielt seine Konspirativität u. a. dadurch, dass die Observierten sich während des Treffens öfter umgeschaut hätten. Die Reaktion auf eine scheinbar auffällig durchgeführte Observation wird somit zum Verdachtsmoment.

Mach dein Handy nicht aus

Die Betroffenen in so einem Verfahren haben kaum eine Chance, sich verdachtsneutral verhalten zu können. Wenn private oder berufliche Kontakte, politisches Engagement und wissenschaftliche Veröffentlichungen ausreichen, um des Terrorismus beschuldigt zu werden, hat man kaum Chance, sich einer solchen Falschbeschuldigung zu entziehen. Neutrale und vollkommen interpretationsoffene Verhaltensweisen dienen nur als Bestätigung des Vorwurfs. Entlastende Schlüsse werden bewusst nicht gezogen. Will man sich den in politischen Verfahren üblichen Überwachungen und Ausforschungen des persönlichen Lebensbereiches entziehen – sei es, weil man grundsätzlich die eigene Privatsphäre als etwas Schützenswertes ansieht, weil man als bürgerrechtlich und politisch interessierter Mensch von der Möglichkeit weiß, aus welchen nichtigen Gründen man in das Visier der Staatsschutzbehörden geraten kann oder einfach nur deswegen, weil man die Observationsmaßnahmen bemerkt hat – macht man sich der Konspiration verdächtig und „erhärtet“ somit den eigentlich unbegründeten Verdacht.

Wer Grundrechte wahrnimmt, muss sich recht­fer­tigen

Die Wahrnehmung von Grundrechten – der Schutz der eigenen Privatsphäre – gerät so unter Rechtfertigungsdruck. Nicht der staatlicherseits geführte Überwachungs- und Ermittlungsaufwand bedarf mehr der Begründung. Vielmehr gerät der Betroffene für seinen aktiven Grundrechtsschutz unter Erklärungszwang. Die Ausübung von Grundrechten ist damit nicht mehr voraussetzungslose Selbstverständlichkeit, sondern Anlass für staatliches Misstrauen. Die Funktion der Grundrechte wird damit in ihr Gegenteil verkehrt.

Wohlgemerkt, bei den „verdächtigen“ Verhaltensweisen handelt es sich nicht um verbotene Handlungen, sondern um ganz legale Möglichkeiten, sich und seine Daten zu schützen. Dass der Staat dies in einem anderen Kontext genauso sieht – und entsprechende Vorkehrungen sogar empfiehlt – ist eine weitere Absurdität in diesen Verfahren. So wurde vom Bundeswirtschaftsministerium die Entwicklung des sehr häufig verwendeten Anonymisierungsdienstes An.On. finanziert. Auf seiner Homepage (www.bsi.de/produkte/mds/index.htm) informiert das Bundesamt für Sicherheit und Informationstechnik über den von ihm in Zusammenarbeit mit Siemens entwickelten Mobilfunkdetektor MDS, mit dessen Hilfe festgestellt werden kann, ob Mobilfunkgeräte Signale aussenden oder nicht und damit auch, ob sie beispielsweise als räumliche Überwachungseinrichtungen eingesetzt werden.

Diese Möglichkeit der Verwendung hatte wohl auch ein Staatsanwalt von der BAW vor Augen, als er in einer Zeugenvernehmung im besagten Verfahren darauf bestand, dass der Zeuge und sein anwaltlicher Beistand ihre Mobilfunkgeräte ausschalten. Ob dies seitens der auch anwesenden BKA-Beamten als Indiz dafür angesehen wurde, dass im Rahmen der Vernehmung terroristische Straftaten geplant werden sollten, ist nicht überliefert (siehe zur Kritik an § 129a StGB auch den Beitrag von Wolfgang Kaleck in diesem Band, S. 170). 

Der Beitrag Wer sein Privatleben schützen will, ist verdächtig – Zum § 129a-StGB-Verfahren gegen Andrej Holm und andere erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ein Handy klingelt. Der Besitzer erhält von dem Anrufer ein Angebot zu einem geschäftlichen Treffen. Er akzeptiert. Was er nicht weiß: Der Anrufer verwendet einen falschen Namen, und auch das geschäftliche Interesse ist geheuchelt. Der Mann fährt mit dem Auto zum vereinbarten Treffpunkt. Was er nicht ahnt: Sein „Geschäftspartner“ wird einen Peilsender unter dem Wagen befestigen und neun Tage lang jede Bewegung des Fahrzeugs aufzeichnen. Was dem Angerufenen ebenfalls verborgen bleibt: Seit Tagen wird das Haus, in dem er gemeldet ist, rund um die Uhr per Video überwacht. Die Überwacher: eine private Detektei. Deren Auftraggeber: eine Landesbehörde.

Was klingt wie der Plot einer zweitklassigen Spionagegeschichte, beschäftigte in Hamburg die Verwaltungsgerichte. Ziel der Maßnahme: Die Ausländerbehörde wollte der Ehefrau des Observierten nachweisen, in einer Scheinehe zu leben. Dabei zeigte man in der Wahl der Mittel ebenso wenig Skrupel wie hinsichtlich des Ausmaßes des Eindringens ins Privatleben des Beobachteten. Es sei, teilte ein Behördenvertreter später mit, mit der privaten Schnüffelfirma lediglich die Frage des Honorars im Detail erörtert worden. Das Verwaltungsgericht ließ sich von den erspähten Informationen beeindrucken und lehnte die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Versagung der Aufenthaltserlaubnis für die Ehefrau ab.

Verfas­sungs­recht­liche Brisanz

Erst das Oberverwaltungsgericht bemerkte auf die Beschwerde der bevollmächtigten Rechtsanwältin hin die verfassungsrechtliche Brisanz des Falles und gebot dem Treiben Einhalt. Mit erfreulich klaren Worten weisen die Richter die Behörde in ihre verfassungsmäßigen Schranken. Die fortgesetzten Überwachungsmaßnahmen stellten „erhebliche Eingriffe in das durch Art. 2 Absatz 1 GG i. V. m. Art. 1 Absatz 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht und das davon umfasste Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar“. Eine hier für erforderliche verfassungsmäßige gesetzliche Grundlage, die dem rechtstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspreche, sei nicht gegeben; sie finde sich weder im Bundes- noch im Landesrecht. Dem konnte die Behörde auch nicht durch Delegierung der eigentlichen Ermittlungstätigkeit an eine private Detektei entgehen: „Es versteht sich… von selbst, dass durch den Einsatz privater Personen die gesetzlich bestimmten Grenzen der Eingriffsbefugnisse nicht zu Lasten des Bürgers erweitert werden können.“ Die Behörde habe sich selbst vor ihrer Letzt¬entscheidungsverantwortung zu Unrecht gedrückt, indem sie mit dem privaten Dienstleister nur das Honorar ausgehandelt, diesem aber die Ausgestaltung der Maßnahme überlassen habe.

Indes: Der Beschluss bleibt höchst zwiespältig. Zwar stellen die Richter ein Verwertungsverbot hinsichtlich der aus der Bespitzelung gewonnenen Erkenntnisse fest. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem Rechtsstaatsprinzip: Wird ein Bürger durch rechtswidrige Ermittlungsmethoden einer Behörde in seinem Recht verletzt, so dürfen die gesetzwidrig erlangten Erkenntnisse nicht verwertet werden. Andernfalls, so die Richter, werde die Behörde zum Verstoß gegen Beweiserhebungsverbote geradezu ermutigt. Das Amt darf im konkreten Fall folglich den Inhalt des seitenlangen Überwachungsdossiers nicht zur Grundlage einer künftigen Entscheidung machen.

Doch den Schutzwall, den das Oberverwaltungsgericht so um das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aufgerichtet hat, reißt es sogleich selbst wieder ein. Denn seiner Ansicht nach gilt das Verwertungsverbot nur unmittelbar, nicht auch mittelbar. Eine so genannte „Fernwirkung“ des Beweisverwertungsverbots lehnt das Gericht ab. Mit anderen Worten: Die Behörde darf zwar nicht in das Dossier der Detektei hineinsehen, daraus zitieren und mit den Ergebnissen der Observation einen Bescheid begründen. Wohl aber soll sie die Ergebnisse der Ausspähung in ihren Akten behalten und mit eigenen Ermittlungen nachvollziehen dürfen, um einen eventuell den Betroffenen nachteiligen Sachverhalt – scheinbar – selbst zu erforschen, von dem sie, wäre alles mit rechtsstaatlichen Dingen zugegangen, nie erfahren hätte.

Fernwirkung von Beweis­ver­bo­ten?

Zu diesem widersprüchlichen Ergebnis gelangen die Richter, indem sie sich einer Argumentationsformel aus dem Strafverfahrensrecht bedienen. Hier ist die Frage der Fernwirkung von Beweisverboten eine alte, so leidige wie umstrittene Bekannte. Durchgesetzt hat sich in der Praxis mehrheitlich die so genannte „Abwägungsformel“ von Bundesgerichtshof und Bundesverfassungsgericht. Demnach ist die Frage eines absoluten Beweisverwertungsverbots einzelfallbezogen zu beantworten (vgl. BVerfG, NJW 1990, 563, 564). Dabei sind die beeinträchtigten privaten Interessen des Beschuldigten gegen das öffentliche Verfolgungsinteresse unter Beachtung eines strengen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes abzuwägen (vgl. BGHSt 29, 244, 249 f.); eine Einschränkung von Grundrechten darf nur erfolgen, wenn dies zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich ist (BVerfGE 19, 342, 348).

Wie problematisch die Abwägungsformel ist, wird nicht zuletzt am weiteren Gang der Argumentation der Hamburger Oberverwaltungsrichter deutlich. Der Form halber wird da kurz betont, die Erwägungen der Strafgerichte ließen sich nicht ohne weiteres auf den Bereich des Verwaltungsrechts übertragen, denn dem öffentlichen Interesse an der Aufklärung von Straftaten komme ein besonderes Gewicht zu, wie es im Verwaltungsrecht nicht stets gegeben sei. Flugs und ohne nähere argumentative Herleitung hebt der Senat dann aber just das öffentliche Interesse an der Verhinderung von Scheinehen in den Rang strafwürdigen Verhaltens. Es stehe der Annahme eines absoluten Verwertungsverbots entgegen. Ein Eingriff in den unantastbaren Kernbereich privater Lebensführung, der zu einem uneingeschränkten Verbot der Verwertung der gewonnenen Informationen geführt hätte (vgl. BVerfG, NJW 2004, 999, 1007), sei nicht gegeben, da der Ehemann nur im öffentlichen Raum observiert worden sei. Und schon läßt sich das eben noch ob seiner Anrüchigkeit verworfene Dossier der Detektei mittelbar verwerten. Mit etwas rhetorischer Geschicklichkeit läßt sich eben alles „wegwägen“, was dem gewünschten Ergebnis im Wege steht.

Wider­sprüch­liche Entschei­dung

Die Richter schenken sich dabei mit leichter Hand die insbesondere vom Bundesverfassungsgericht geforderte Einzelfallabwägung. Hätten sie sie angestellt, so hätten sie die Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung berücksichtigen müssen, die schon durch die fehlende Rechtsgrundlage indiziert war. Ein unmittelbares Verbot der Verwertung wegen eines gravierenden Grundrechtsverstoßes anzunehmen, ein auch mittelbares dann aber wegen geringer Eingriffsintensität abzulehnen, ist widersprüchlich. Auch wäre zu berücksichtigen gewesen, dass die Ermittlungstätigkeit im Kern nicht darauf zielte, zu erfahren, wo im öffentlichen Raum der Ehemann sich jeweils aufhielt – solche Informationen würden wohl nicht dem unantastbaren Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzurechnen sein -, sondern Indizien für dessen Bereitschaft zur Führung einer ehelichen Lebensgemeinschaft sammelte. Im Fokus stand mithin eine höchstpersönliche innere Tatsache.

Zutreffend hätte eine Fernwirkung des Beweisverwertungsverbots wohl mit der gleichen Konsequenz angenommen werden müssen, mit der das Oberverwaltungsgericht das unmittelbare Verwertungsverbot feststellt: „Kann die Behörde… einen von ihr angestrebten Beweis nicht [mit den ihr zur Verfügung stehenden legalen Mitteln, d. Verf.] führen, so hat sie… die damit möglicherweise verbundenen, aus ihrer Sicht nachteiligen Folgen hinzunehmen.“ Stattdessen belohnen die Richter im Ergebnis die sehenden Auges rechtswidrig handelnde Ausländerbehörde, indem sie ihr die Früchte des verbotenen Baumes zur weiteren Verwertung überlassen.

Literatur:

Oberverwaltungsgericht Hamburg, Beschluss v. 31.3.2007, Az. 3 Bs 396/05

Der Beitrag Danaer-Urteil – Ein Gericht schützt die informationelle Selbstbestimmung und beschädigt sie zugleich erschien zuerst auf Humanistische Union.

Asyl zu beantragen ist keine Straftat – und dennoch hat der Gesetzgeber mit seiner Novelle des Zuwanderungsgesetzes vom Sommer 2007 die vermehrte Inhaftierung von Asylsuchenden beschlossen. Auch andere Migrantengruppen sollen schneller weggesperrt werden, ohne dass sie eine Straftat begangen haben. Trotz verfassungsrechtlicher Bedenken vieler Experten wurde das Gesetz im Schnellverfahren durch Bundestag und Bundesrat gepeitscht und trat am 28. August 2007 in Kraft.

Ausgedehnte Haftzeiten

Längere Haftzeiten sind für diejenigen Asylsuchende vorgesehen, bei denen die Asyl-Zuständigkeit eines anderen EU-Mitgliedstaates in Frage steht. Die EU-Staaten haben sich darauf verständigt, dass Asylbewerber grundsätzlich nur in einem der EU-Staaten ein Asylverfahren durchlaufen sollen. Welcher Staat zuständig ist, wird nach der Dublin II-Verordnung bestimmt. Zumeist ist der EU-Staat zuständig, der die Einreise des Asylsuchenden nicht verhindert hat, quasi als Sanktion für lückenhafte Grenzkontrolle – so die wenig flüchtlingsfreundliche Ausrichtung der Verordnung.

Mit der verstärkten Inhaftierung der Flüchtlinge soll diese Verordnung nun effektiver durchgesetzt werden. Denn dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ist es seit längerem ein Dorn im Auge, dass Deutschland trotz seiner mittigen Lage innerhalb der EU nicht weitaus mehr Asylsuchende in andere EU-Staaten abschieben kann. Werden die Betroffenen festgesetzt, können sie sich der Prozedur nicht entziehen, so das Kalkül. Die geänderte Rechtslage soll hierfür die Grundlage bieten. Asylsuchende können nun für die gesamte Zeit der Zuständigkeitsprüfung in Abschiebungshaft genommen werden (§ 14 Absatz 3 Asylverfahrensgesetz). Diese kann nach der Dublin II-Verordnung bis zu elf Monate dauern. Vor der Gesetzesänderung waren maximal vier Wochen Haft erlaubt.

Diese Änderung stellt einen Dammbruch bei der Inhaftierung von Asylsuchenden dar. Denn es gehört zu den Grundprinzipien des internationalen Flüchtlingsrechts, dass Asylsuchende nicht inhaftiert werden sollen. Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) hat wiederholt betont, dass die Inhaftierung von Asylsuchenden grundsätzlich abzulehnen ist. Viele Flüchtlinge haben in ihrem Herkunftsland Haft und Folter erlebt. Ein erneuter Gefängnisaufenthalt kann für diese Flüchtlinge retraumatisierend wirken und daher sehr ernste Folgen haben.

Die neuen Inhaftierungsmöglichkeiten werden in der Praxis bereits fleißig genutzt. So wurden im November 2007 mehrere Flüchtlinge aus dem Irak auf dem Münchener Flughafen festgenommen. Sie waren über Griechenland nach Deutschland gereist. Obwohl bekannt ist, dass Flüchtlinge in Griechenland kein faires Asylverfahren erhalten und die Lebensbedingungen für diese dort unmenschlich sind, hat Deutschland von Griechenland die Rücknahme der Flüchtlinge verlangt. Während die Zuständigkeitsfrage geklärt wurde, kamen die Flüchtlinge in Haft.

Zurück­wei­sung und Haft an der Grenze

Der Gesetzgeber hat weitere Haftmöglichkeiten geschaffen, von denen Asylbewerber und andere Migrantengruppen betroffen sein können. Gemäß § 15 Absatz 5 Aufenthaltgesetz soll ein Ausländer zur Sicherung der Zurückweisung auf richterliche Anordnung in Haft genommen werden, wenn eine Zurückweisungsentscheidung ergangen ist und diese nicht unmittelbar vollzogen werden kann. Zurückgewiesen werden zum Beispiel Personen, die an der Grenze aufgegriffen werden und unerlaubt nach Deutschland einreisen wollen. Zwar konnte man in solchen Fällen auch bisher – analog den Abschiebungshaftregelungen – inhaftieren. Allerdings sieht die neue eigenständige Rechtsgrundlage im Vergleich zum bisherigen Recht weder besondere Haftgründe (z.B. Fluchtgefahr) noch eine Begrenzung der Haftdauer auf zunächst drei Monate vor. Diese entgrenzte Inhaftierungsmöglichkeit dürfte kaum dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit standhalten.

Für Asylsuchende wurde diese Zurückweisungshaft mit einer zusätzlichen Verschärfung flankiert. Zurückweisungen von Asylsuchenden an den Grenzen sind schon dann möglich, wenn „Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein anderer Staat […] für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist…“ (§ 18 Absatz 2 Nummer 2 Asylverfahrensgesetz). Der Zugang zum Asylverfahren soll also aufgrund bloßer Verdachtsmomente verweigert werden.
Liegt eine solche Zurückweisung vor, droht die Inhaftierung.

Es bestehen ernsthafte Zweifel, ob diese neue Haftform mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vereinbar ist. So hat der österreichische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 30. Januar 2007 (Zl. A 2007/0010) eine ähnliche Regelung des österreichischen Fremdenpolizeigesetzes als menschenrechtswidrig bewertet, da sie Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe f EMRK verletze. Bei einer bloßen Prognose der Fremdenpolizeibehörde, dass ein anderer Staat zuständig sei, liege noch kein „schwebendes Ausweisungsverfahren vor“, so dass die Voraussetzungen für eine zulässige Inhaftierung nach der EMRK nicht vorliegen. Zwar ist der österreichische Verfassungsgerichtshof dieser Ansicht nicht gefolgt, so dass die Regelung einstweilen fortbesteht. Allerdings ist damit noch nicht geklärt, ob derartige Verdachtsinhaftierungen vor dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs in Straßburg oder dem Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg Bestand haben werden.

Verstöße gegen den Richter­vor­be­halt

Mit zwei weiteren Gesetzesverschärfungen ist der Gesetzgeber sogar so weit gegangen, die verfassungsrechtliche Vorgabe des Richtervorbehalts gemäß Artikel 104 Absatz 2 Satz 2 GG zu missachten.

Nach der neuen Rechtslage dürfen die Ausländerbehörden oder die Grenzbehörden einen Ausländer vorläufig festnehmen (§ 62 Absatz 4 AufenthG). Bislang hatte nur die Polizei und nur im Falle der Gefahr in Verzug, die Befugnis zur vorläufigen Festnahme. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Grundsatzentscheidung festgestellt, dass jede Freiheitsentziehung eine vorherige richterliche Anordnung voraussetzt (BVerfG Beschluss vom 7.9.2006, 2 BvR 129/04). Da Ausländerbehörden immer planen können, einen Ausländer in Abschiebungshaft nehmen zu lassen, gibt es in der Regel keinen verfassungskonformen Anwendungsbereich für die neue Regelung, die ein Agieren der Behörde ohne vorherige richterliche Anordnung vorsieht. Dies wird die Ausländerbehörden freilich nicht davon abhalten, diese neue Möglichkeit nach Belieben zu nutzen.

Eine weitere Regelung hebelt ebenso den Richtervorbehalt aus. Wenn einem Ausländer im Transitbereich eines Flughafens die Einreise verweigert und er zurückgewiesen wird, kann er 30 Tage lang festgehalten werden, ohne dass ein Richter angerufen werden muss (§ 15 Absatz 6 AufenthG). Gerechtfertigt wird diese neue Regelung damit, dass laut Bundesverfassungsgericht eine Freiheitsentziehung oder -beschränkung nicht vorliege, wenn das luftseitige Verlassen des Transitbereichs möglich sei (Gesetzesbegründung Seite 35, BT-Drucksache 16/5065). Jedoch bezog sich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf die Situation während des Flughafenverfahrens, die nach spätestens 19 Tagen beendet ist. Die Entscheidung ist auf die neue Regelung nicht übertragbar, bei der es um Fälle geht, in denen die Zurückschiebung scheitert und deswegen in der Regel auch feststeht, dass die Betroffenen nicht (luftseitig) ausreisen können. Hinzu kommt, dass für den Vollzug der Haft im Flughafentransit kein Gesetz erlassen wurde, so dass auch aus diesen Gründen der Vollzug der Transit-Abschiebungshaft verfassungsrechtlich auf wackeligen Füßen stehen dürfte.

Die mühsamen Versuche von Teilen der Rechtsprechung, die Abschiebungshaft rechtsstaatlich zu begrenzen, hat der Gesetzgeber mit einem Frontalangriff gegen das Grundrecht auf Freiheit der Person beantwortet. Ein herber Rückschlag für eine an Menschenrechten orientierte Asyl- und Migrationspolitik.

Literatur

Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union, BGBl. 2007 I S. 1970.

Der Beitrag Flucht ist kein Verbrechen – Exzessive Inhaftierung von Asylbewerbern beschlossen erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wer wissen will, wie gerecht eine Gesellschaft ist, so heißt es, der solle ein Gefängnis besuchen. Wie viel die hehren Prinzipien, die von Verfassungsrechtlern gerne referiert werden, konkret gelten, zeigt sich tatsächlich nirgends klarer als in einer solchen „totalen Institution“: Wo könnten die Voraussetzungen für die Behandlung eines Menschen als Subjekt schlechter (und also die Problematik der Menschenwürde präsenter) sein, als an einem Ort, an dem nahezu alle Lebensbereiche der Betroffenen fremdbestimmt und von staatlichem Zwang geprägt sind? Die Gefängnisse eines Landes machen auch anschaulich, wie umsichtig – oder leichtfertig – die jeweilige Gesellschaft von ihrer ultima ratio der Innenpolitik, dem faktischen Ausschluss einer Person aus ihrer Mitte, Gebrauch macht. Insofern bietet die Bundesrepublik Deutschland, ein Land mit 197 Justizvollzugsanstalten und einer stetig wachsenden Anzahl an Gefangenen, reichlich Anschauungsmaterial.

Von den rund 80.000 Menschen, die hierzulande gefangen oder „verwahrt“ sind, ist die größte Gruppe nicht etwa wegen Gewalttaten, sondern wegen Eigentumsdelikten inhaftiert. Die zweitgrößte Gruppe – über 9.500 Gefangene – sitzt wegen Drogendelikten ein, mehr als wegen Sexual- und Tötungsdelikten zusammen. Obwohl die Kriminalität in Deutschland seit Jahren rückläufig ist, landen heute mehr Menschen im Gefängnis als je zuvor – die Gerichte sind immer seltener dazu bereit, den Verurteilten eine Chance zur Bewährung zu geben. Die Vollzugsanstalten sind heute in fast allen Bundesländern überfüllt.

Wie es angesichts dieser Bedingungen um die menschenwürdige Behandlung von Inhaftierten in der Bundesrepublik bestellt ist, untersuchte kürzlich das Antifolterkomitee des Europarates, das Ende 2005 eine Reihe von „Orten der Freiheitsentziehung“ in Deutschland besuchte.

Die Grundlage für die unangekündigten Inspektionen durch das Komitee bildete die europäische „Konvention zur Verhinderung von Folter und erniedrigender Behandlung und Strafe.“ Die Konvention enthält auch eine Klausel, wonach das Antifolterkomitee seine Befunde erst dann der Öffentlichkeit mitteilen darf, wenn die betroffene Regierung zustimmt. So ist zu erklären, dass der aktuelle Bericht erst im April 2007 an die Öffentlichkeit gelangte: Die Bundesregierung hatte sich bis dahin gegen eine Veröffentlichung gesperrt. Nicht ohne Grund: Durch Indiskretionen aus dem Kreis des Komitees war zuvor durchgedrungen, dass etwa in der Untersuchungshaftanstalt in Hamburg „völlig inakzeptable Zustände“ vorgefunden wurden. In seinem ausführlichen Bericht erhebt das Antifolterkomitee teilweise schwere Vorwürfe.

Tagelange Fesselungen

So zeigt sich das Komitee entsetzt über die so genannten „Fixierungen“ in deutschen Gefängnissen, d.h. die Praxis, Gefangene mithilfe von Bändern oder Handschellen an Betten oder Pritschen zu fesseln. Vorübergehende Fesselungen sind zwar nach deutschem Recht nicht grundsätzlich verboten; ihre Notwendigkeit in bestimmten Situationen wird auch vom Antifolterkomitee nicht bestritten. Nach den Erkenntnissen des Antifolterkomitees wurden Strafgefangene in Deutschland jedoch teilweise bis zu sechs Tage lang „fixiert“. Akzeptabel seien allenfalls einige „Minuten, höchstens wenige Stunden.“

Im Jugendgefängnis Weimar-Ichtershausen, welches die internationalen Inspekteurinnen und Inspekteure als eines von drei Jugendgefängnissen für ihre Stichprobe ausgewählt hatten, wurde ihnen von einem Fall berichtet, der sich dort erst wenige Wochen zuvor zugetragen hatte. Ein 18jähriger Insasse war im September 2005 auf eine Matratze gefesselt worden. Dabei war er an Händen und Füßen mit Handschellen gefesselt worden, um „Selbstverletzungen zu verhindern“. Zudem zog ihn das Vollzugspersonal bis auf die Unterhose aus. Als die Gefängnisbediensteten bei einem späteren Kontrollgang bemerkten, dass der Gefangene uriniert und sich eingekotet hatte, schnitten sie dem 18jährigen die Unterhose vom Körper und spritzten ihn mit kaltem Wasser ab, um die Fäkalien zu entfernen. Aus den Gefängnisakten geht hervor, dass der Gefangene insgesamt 84 Stunden lang gefesselt blieb, wovon er 24 Stunden vollkommen nackt verbringen musste.

Mangel­hafter Schutz vor Gewalt

Mit besonderer Sorge registrierte das Antifolterkomitee, dass die Enge in den überbelegten Anstalten in den vergangenen Jahren zu einer weiteren Verschärfung der Gewalt unter den Gefangenen geführt hat. Die überaus dürftige Ausstattung mit Personal, die das Komitee in allen drei besuchten Jugendgefängnissen feststellen musste, sei für einen Schutz der Gefangenen völlig unzureichend. So stünden etwa in der Jugendstrafanstalt Hameln nachts nur zehn Bedienstete für die Aufsicht über fast 600 Gefangene zur Verfügung. In manchen Gebäudeteilen seien zur Nachtzeit überhaupt keine Vollzugsbediensteten mehr zugegen. In der Jugendstrafanstalt Weimar-Ichtershausen sei das Personal an Wochenenden derart reduziert, dass Besuche oder jegliche Aktivitäten, die über einen kurzen Hofgang hinausgingen, unmöglich seien. Die Gefangenen würden dort zweieinhalb Tage lang – von Freitagnachmittag bis Montagmorgen – in ihren Zellen sich selbst bzw. ihren Zellengenossen überlassen.

Baufällige und verdreckte Zellen

In mehreren der besuchten Haftanstalten kritisierte das Antifolterkomitee hygienische Mängel. Nirgends griff das Komitee jedoch zu so scharfen Formulierungen wie angesichts der Art und Weise, wie Abschiebehäftlinge in Hamburg untergebracht sind. Um die Ausländerinnen und Ausländer zu besuchen, die im Vorfeld ihrer Abschiebung inhaftiert sind, musste das Komitee sich in das Hamburger Untersuchungsgefängnis begeben – eine Einrichtung, in der Abschiebehäftlinge nach deutschen Recht eigentlich nichts verloren haben. Die Zellen, die im Hamburger Untersuchungsgefängnis dennoch für Abschiebehäftlinge abgestellt sind, seien sogar besonders kritisch gewesen, vermerkte das Antifolterkomitee: Die Möblierung war dürftig, die Räumlichkeiten waren baufällig und verdreckt („dilapidated and filthy“).

Männliche Abschiebehäftlinge seien in einem Korridor im Keller untergebracht gewesen. Ihre dortigen Zellen verfügten weder über Anschlüsse für warmes Wasser noch über Strom. Das Antifolterkomitee fand hier Zellen von teilweise nur 10 qm Grundfläche vor, in denen Personen zu dritt eingesperrt waren. Fernseher, Radiogeräte oder Brettspiele fehlten. Selbst der Zugang zu Lesestoff war für die Inhaftierten stark beschränkt. Die männlichen Abschiebehäftlinge blieben 23 Stunden am Tag ohne Beschäftigung in ihren unterirdischen Zellen eingeschlossen.

Unterdessen: Ein großer Teil der gewählten Politiker der Hansestadt Hamburg bemüht sich, wie derzeit auch ihre Kolleginnen und Kollegen in vielen anderen Bundesländern, um eine deutliche Verschärfung des Strafvollzugs und die Abschaffung eines von ihnen imaginierten, vermeintlichen „Hotelvollzuges“. Der schlichte Blick hinter Zellentüren lässt nicht nur auf das Elend der dort Inhaftierten blicken, sondern wahrlich auch tief in die Gesellschaft, die sich solche Zellen hält.

Der Beitrag Erniedrigende Haftbedingungen – Scharfe Kritik vom europäischen Anti-Folter-Komitee erschien zuerst auf Humanistische Union.

Menschen, denen die Freiheit entzogen ist, sind staatlicher Gewalt besonders stark unterworfen. Die Gefahr, dass es zu Misshandlungen kommt, ist daher deutlich erhöht. Auf dieser Erkenntnis basiert das Zusatzprotokoll zur UN-Konvention gegen Folter und grausame, unmenschliche und erniedrigender Behandlung und Bestrafung (Anti-Folterkonvention). Deutschland hat das Zusatzprotokoll zur Anti-Folterkonvention am 20. September 2006 gezeichnet. Der Prozess zur Ratifikation des Protokolls ist noch im Gange und wird vermutlich 2008 abgeschlossen sein. In Deutschland wird der Präventionsmechanismus nur unzureichend umgesetzt.

Neue Ansätze gegen Folter

Das Zusatzprotokoll ist in mehrfacher Hinsicht innovativ: Es verfolgt einen präventiven, auf die Verhinderung von Folter und Misshandlung zielenden Ansatz. Damit unterscheidet sich das Zusatzprotokoll von anderen menschenrechtlichen Instrumenten, die nur auf konkrete Beschwerden reagieren. Es sollen regelmäßig anlassunabhängige Besuche in Haft- und Gewahrsamseinrichtungen durch unabhängige Gremien stattfinden. Die Besuche sollen Missstände aufdecken und Folter und Misshandlung von Menschen in Gewahrsamssituationen verhindern. Durchgeführt werden sie von einem aus Experten und Expertinnen bestehenden internationalen Ausschuss für Prävention. Zudem verpflichten sich die Vertragsstaaten, auf nationaler Ebene unabhängige präventive Besuchsorgane für alle Haft- und Gewahrsamsorte zu garantieren. Das Protokoll greift damit wesentliche Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte auf, nach denen internationale Konventionen von UN-Expertengremien wirksamer überwacht werden können, wenn diese Arbeit mit entsprechenden Aktivitäten in den jeweiligen Ländern rückgekoppelt ist.

Nach dem Zusatzprotokoll sollen nicht nur Gefängnisse kontrolliert werden, sondern alle Orte, „an denen Personen auf Grund einer Entscheidung einer Behörde oder auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen ist oder entzogen werden kann“. Hierzu zählen etwa psychiatrische Einrichtungen, der Strafvollzug, Abschiebungshaft oder Pflege- und Altenheime.

Wie diese Kontrollen aussehen sollen, ist in dem Zusatzprotokoll verbindlich geregelt. Damit diese möglichst unabhängig und effektiv sind, werden bestimmte Vorgaben gemacht. Das nationale Präventionsgremium soll beispielsweise ausreichendes Personal und ausreichende Finanzmittel erhalten, damit dieses sein weitgefasstes Mandat wahrnehmen kann. Demnach sind nicht nur „regelmäßig“ Orte zur Überprüfung aufzusuchen, in denen Menschen die Freiheit entzogen ist. Hinzu kommen weitere Aufgaben: die Berichterstattung, insbesondere Empfehlungen, an zuständige Behörden wie auch an den Gesetzgeber.

Widerstände aus den Innen­mi­nis­te­rien

Der Zeichnung des Protokolls durch Deutschland ging deutlicher innenpolitischer Widerstand voraus. Der Widerstand richtete sich weniger gegen die Einrichtung eines internationalen Ausschusses für Prävention, sondern gegen die Einrichtung eines nationalen Präventionsmechanismus. Gegenwind kam unter anderem von Seiten zahlreicher Innenministerien, die zumindest intern mahnten, dass ein derartiges Präventionsorgan die Polizei, die auf schnelles Handeln angewiesen sei, in ihrer Arbeit behindern werde. Zudem waren und sind insbesondere die Länder auf eine „schlanke“ Struktur des Präventionsorgans bedacht, das wenig Kosten verursacht.

Die Einwände gegen einen starken nationalen Präventionsmechanismus verdeutlichen, dass die Menschenrechtskultur in Deutschland in Sachen Haft und Gewahrsamseinrichtungen noch unterentwickelt ist. Für viele Politiker und Politikerinnen wie auch Bürger und Bürgerinnen ist die Bedeutung von Haft sowie deren Bedingungen ein Tabuthema, über das sie am liebsten nicht genauer Bescheid wissen wollen.

Bund und Länder einigten sich schließlich auf einen Vorschlag, eine gemeinsame Kommission der Länder für alle Gewahrsamseinrichtungen in deren Zuständigkeitsbereich einzurichten. Diese soll aus vier ehrenamtlichen Experten und Expertinnen bestehen und nur wenigen hauptamtlich Mitarbeitenden. Zudem wird sie an die Kriminologische Zentralstelle in Hessen angebunden, um weitere Kosten zu sparen. Für die in die Kompetenz des Bundes fallenden Gewahrsamseinrichtungen soll ein ehrenamtlicher Bundesbeauftragter zuständig sein.

Ein nationaler Präventionsmechanismus, der derart schwach ausgestattet ist, wird nicht so wirkungsvoll sein, wie es in Deutschland aufgrund der Vielzahl von Einrichtungen, in denen Menschen die Freiheit entzogen wird, angemessen wäre. Die Kontrollkapazitäten werden nicht ausreichen, um von „regelmäßigen“ Kontrollen sprechen zu können. Sicher ist daher auch: Deutschland wird bei der Folterprävention in Haft keine Vorreiterrolle spielen.

Auch in Deutschland ist mehr Prävention dringend erfor­der­lich

Dabei machen zahlreiche Vorfälle deutlich, dass auch in Deutschland mehr Prävention dringend erforderlich wäre. Dass Menschen in Einrichtungen, in denen sie ihrer Freiheit entzogen sind, in Deutschland unter menschenverachtenden Zuständen leiden und machtlos Schikanen ausgesetzt sind, ist in jüngster Zeit durch Schlagzeilen zur Altenpflege oder zum (Jugend-)Strafvollzug publik geworden. Gleiches gilt auch für die Abschiebungshaft. Hier gibt es genügend Fälle, die der breiten Öffentlichkeit jedoch nicht bekannt sind. Dabei handelt es sich nicht nur um Probleme im Einzelfall, sondern struktureller Natur.

Darüber hinaus sind am 28. August 2007 Änderungen des Aufenthaltsgesetzes in Kraft getreten, die deutliche Verschärfungen für die Anordnung von Abschiebungshaft enthalten. Diese soll grundsätzlich einfacher und damit häufiger wie auch über einen längeren Zeitraum angeordnet werden können. Auch die richterliche Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Anordnung von Abschiebungshaft im Einzelfall soll eingeschränkt werden. Ob die vorgenommenen Verschärfungen mit menschenrechtlichen Verbürgungen wie Art. 104 GG und Art. 5 EMRK vereinbar sind, ist mehr als fraglich.

Schließlich wird Abschiebungshaft in Deutschland sogar Minderjährigen zugemutet. So passiert es, dass Minderjährige gleich bei ihrer Ankunft in Deutschland in Abschiebungshaft genommen werden – auch Monate lang. Pro Asyl meldete anlässlich des Weltkindertages am 20. September 2007, dass zwei Minderjährige im Frankfurter Flughafen direkt nach ihrer Einreise inhaftiert worden seien. Eine solche Praxis verstößt gegen Art. 37 der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), nach dem die Vertragsstaaten Freiheitsentziehung bei Minderjährigen „nur als letztes Mittel“ anwenden dürfen. Abgesehen von einem Verstoß gegen Art. 37 KRK ist die Praxis der Abschiebungshaft gegenüber Minderjährigen auch mit weiteren Bestimmungen der KRK nicht in Einklang zu bringen.

Der nationale Präventionsmechanismus zur Anti-Folterkonvention soll nicht die Voraussetzungen des Freiheitsentzuges kontrollieren, sondern die Behandlung von Personen in Haft- und Gewahrsamssituationen. Die Rahmenbedingungen eines solchen Präventionsmechanismus werden indes auf die Probe gestellt, wenn die Politik die Hürden für Freiheitsentziehungen an sich stetig abbaut. So wird es geradezu grotesk, wenn der Präventionsmechanismus in einem Feld agiert, in dem die Freiheitsentziehungen selbst mit menschenrechtlichen Verbürgungen offensichtlich nicht vereinbar sind. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Verschärfungen bei der Abschiebungshaft als Bestandteil deutscher – und europäischer – Abschottungspolitik. Das menschenrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit ist hier längst aus dem Ruder geraten. Dies ist evident, wenn sogar Minderjährige in Abschiebungshaft genommen werden.

Literatur

Deutsches Institut für Menschenrechte (Hrsg.), Prävention von Folter und Misshandlung in Deutschland, Baden-Baden 2007

Der Beitrag Unzureichende Pläne zur Folterprävention bei Freiheitsentzug erschien zuerst auf Humanistische Union.