Aliou S. [*] aus Westafrika und sein saudischer Freund hatten die Diskothek „Night Fly“ in Burg (Sachsen-Anhalt) kaum verlassen, als sie direkt vor dem Ausgang von einer Gruppe von zehn Rechten u.a. als „Scheiß Neger“  beschimpft und dann tätlich angegriffen wurden. Aliou S. gelang es, mit einem Handy den Notruf der Polizei zu verständigen; währenddessen traten die Angreifer auf seinen am Boden liegenden Freund ein. Als zwei Beamte nach circa zehn Minuten mit einem Streifenwagen am Tatort eintrafen – die örtliche Polizeiwache ist  100 Meter vom Tatort entfernt – waren die Angreifer noch vor Ort und riefen weiter rassistische Parolen. Anstatt die Personalien der Angreifer und von Augenzeugen aufzunehmen, brachten die Polizisten lediglich Aliou S. und seinen Freund ins Krankenhaus. Als die beiden Betroffenen nach einer ambulanten Notbehandlung ein Taxi zum Polizeirevier nahmen und Strafanzeige erstatten wollten, fragte einer der Beamten sinngemäß, was sie  denn noch wollten: man hätte ihnen „doch den Arsch gerettet“ und hätte sie ja auch vor Ort zurücklassen können.

Bei dem Angriff, der sich im Mai 2008 ereignete, wurde Aliou S. am Auge verletzt; sein Freund erlitt einen Kreuzbandriss im Knie. Neben den unmittelbaren Tatfolgen hatte der Angriff jedoch vor allem für Aliou S., der vor knapp acht Jahren als Asylsuchender nach Deutschland kam und als Herkunftsland zunächst Burkina Faso in seinem inzwischen abgelehnten Asylantrag angab, erhebliche Konsequenzen: Ärztliche Gutachten bescheinigen ihm seitdem eine posttraumatische Belastungsstörung.

Schon vor jener Nacht im Mai war das Leben des zurückhaltenden Endzwanzigers in Burg von Restriktionen und Unsicherheit bestimmt. Seit der Ablehnung seines Asylantrags vor fünf Jahren wird er in Sachsen-Anhalt lediglich „geduldet“.

Der Angriff verstärkte sein Lebensgefühl permanenter Unsicherheit und Bedrohung erheblich. Lange Zeit verließ er das Flüchtlingsheim – eine ehemalige NVA-Kaserne am Stadtrand – so selten wie möglich. Schließlich musste er ständig damit rechnen, seinen Angreifern in der Stadt erneut zu begegnen. Ein Umverteilungsantrag nach Magdeburg blieb über Monate von den Behörden unbeantwortet, dann erfolgte eine Ablehnung – und am 27. Mai 2009 zusätzlich die Androhung der Abschiebung für Juni. Die Begründung: Er komme nicht, wie im Asylantrag angegeben, aus Burkina Faso, sondern aus Guinea. Dessen Botschaft sei auch bereit, die für die Abschiebung notwendigen Papiere auszustellen, so die Ausländerbehörde Jerichower Land. Damit rächte sich die Behörde ganz offensichtlich dafür, dass Aliou S. es zuvor gewagt hatte, in regionalen Medien die Polizeibeamten für ihren „Einsatz“ und ihr nachfolgendes Verhalten zu kritisieren.

Schein­lö­sungen …

Mit Hilfe der Mobilen Opferberatung wandte sich Aliou S. in dieser Situation Anfang Juni 2009 dann sowohl an Vertreter der Landesregierung als auch an die Öffentlichkeit. Er bat um Unterstützung für seinen Wunsch nach einer Umverteilung nach Magdeburg und nach einem humanitären Bleiberecht als Opfer rassistischer Gewalt. Einen entsprechenden Aufruf an Sachsen-Anhalts Innenminister Holger Hövelmann (SPD) unterzeichneten innerhalb kürzester Zeit mehrere hundert Einzelpersonen, WissenschaftlerInnen und Initiativen. Zunächst schien diese Form direkter Solidarität, an der sich u.a. auch PRO ASYL und VertreterInnen des Republikanischen Anwältinnen- und Anwältevereins beteiligten – erfolgreich: Der Minister  gab am 24. Juni 2009 per Pressemitteilung bekannt, die Abschiebung von Aliou S. werde für die Dauer des Strafverfahrens gegen die Angreifer ausgesetzt. Ein humanitäres Bleiberecht für ihn als Opfer rassistischer Gewalt fand hingegen keine Erwähnung.

Doch in der Praxis erweist sich selbst die Ankündigung, der „Tatzeuge“ werde nicht abgeschoben, schnell als Augenwischerei. Denn die mangelnde Bereitschaft der Polizeibeamten, am Tatort die Personalien der mutmaßlichen Täter festzustellen – bekanntermaßen kein Einzelfall in Sachsen-Anhalt, wie schon im Prozess wegen eines rechten Angriffs auf mehrere Mitglieder eines Theaterensembles in Halberstadt in 2007 deutlich wurde – führte dazu, dass die nachfolgenden Ermittlungen ausgesprochen kompliziert verliefen. Lediglich gegen einen Angreifer ermittelte die Staatsanwaltschaft schließlich namentlich. Gegen den stadtbekannten 21-jährigen Rechten wurde im August 2009 Anklage wegen gefährlicher Körperverletzung erhoben. Im November 2009 lehnte das Amtsgericht Burg es allerdings ab, die Anklage zuzulassen. Nach einer Beschwerde der Anwältin von Aliou S. entschied das Landgericht Stendal bei Redaktionsschluss des GRR jedoch, die Anklage sei zulässig. Ein Termin für die Hauptverhandlung ist noch ungewiss.

… und anhaltende Schikanen

Und auch der zweite Teil der Pressemitteilung des Innenministers war wenig mehr als Kosmetik: Hövelmann hatte am 24. Juni 2009 auch erklärt, Aliou S. werde – wie von ihm gewünscht – nach Magdeburg umverteilt. Doch die konkreten Lebensumstände verbesserten sich damit keineswegs: In Magdeburg wurde Aliou S. von der Ausländerbehörde ein Bett in einem 5-Personen-Zimmer in einem Flüchtlingsheim zugewiesen. Diese Umstände verhindern einen Heilungsprozess seiner posttraumatischen Belastungsstörung und vergrößern mit jedem weiteren Tag das Risiko, dass seine Symptome chronisch werden.

Derzeit ermöglichen solidarische Unterstützerinnen und Unterstützer Aliou S. einen Rückzugsraum jenseits des Heimalltags. Doch die beständige Angst vor Abschiebung macht es ihm unmöglich, in Ruhe die Tatfolgen zu verarbeiten und über seine weitere Zukunft nachzudenken. Dagegen profitieren die rassistischen Angreifer, die Aliou S. und seinen saudischen Freund verletzt haben, ganz materiell in Form von Straffreiheit von der mangelhaften Polizeiarbeit am Tatort. Gleichzeitig werden sie dadurch ermutigt, weiter gewaltsam gegen Migrantinnen, Migranten und Flüchtlinge vorzugehen. Der Fall verweist aber auch noch auf ein anderes zentrales Problem: Unter den Opfern rassistischer Gewalt in den neuen Bundesländern finden sich viele so genannte Geduldete, die aufgrund ihres Aufenthaltsstatus oftmals gezwungen sind, an Orten zu leben, an denen es eine extrem rechte Dominanz unter Jugendlichen gibt. Nicht einmal nach schweren Angriffen dürfen sie diese Orte ohne behördliche Genehmigung verlassen.

Aliou S. ist keineswegs der einzige Betroffene einer rassistischen Gewalttat, der ein humanitäres Bleiberecht als Opfer eines rassistischen Angriffs benötigt, um in Sicherheit seine traumatischen Erfahrungen zu verarbeiten und eine Lebensperspektive aufzubauen. Dem Ziel der Täter, Migrantinnen, Migranten und Flüchtlinge gewaltsam aus Deutschland zu vertreiben, würde mit einem klaren Bekenntnis der Solidarität durch ein Bleiberecht für Opfer rassistischer Gewalt geantwortet – doch bislang schweigt die Innenministerkonferenz dazu.

* Um den Betroffenen zu schützen, wird hier ein Pseudonym verwandt. Der richtige Name ist der Redaktion bekannt.

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Als sich die Landesbeauftragten für Datenschutz im Jahr 2004 gegen das damalige JobCard-Verfahren als übermäßige Datenspeicherung von Einkommensdaten öffentlich zur Wehr setzten, interessierte sich kaum jemand für die schon seit einigen Jahren verfolgten Pläne der damaligen rot-grünen Bundesregierung. Im Jahr 2005 stellte die Konferenz der Datenschutzbeauftragten fest, dasss mit diesem Verfahren eine Datenspeicherung auf Vorrat erfolgt, ohne dass die gesetzgeberisch festzulegenden Zwecke absehbar seien. Die Bundesregierung wurde um verfassungsrechtliche Prüfung gebeten. Die Beauftragten nahmen zur Kenntnis, dass ihr Vorschlag einer sog. Ende-zu-Ende-Verschlüsselung unter der Datenhoheit der Betroffenen von den JobCard-Befürwortern als unrealistisch verworfen wurde. Im Juni 2008 brachte die rot-schwarze Bundesregierung einen Gesetzentwurf für das Verfahren unter dem Begriff ELENA ein. Der verzweifelte Versuch der Datenschutzkonferenz im November 2008, das Schlimmste bei dem Verfahren zu verhindern, zumindest mittelfristig den Betroffenen die technische Verfügungsmöglichkeit über die individuellen Daten den Betroffenen zu übertragen und ein differenziertes Löschungskonzept zu entwickeln und umzusetzen, waren im Ergebnis nicht erfolgreich, so dass das Gesetz vom Bundestag beschlossen wurde und im März 2009 in Kraft trat (BGBl. I, S. 634).

Bürokra­tie­abbau durch Daten­sam­meln

Bezeichnet wird damit nicht eine Göttertochter, die wegen ihrer verführerischen Schönheit von einem trojanischen Königssohn entführt wird. ELENA soll vielmehr die Einkommensdaten der gesamten abhängig beschäftigten Bevölkerung in Deutschland in eine gewaltige Datenbank entführen, wo sie für staatliche Sozialverfahren in Schach gehalten werden. ELENA steht für „Elektronischer Entgeltnachweis“. Geändert hat sich im Laufe der Jahre zwar der Name, nicht aber das geplante Verfahren: Sämtliche öffentlichen und privaten Arbeitgeber, ob Großkonzern oder Miniarbeitgeber, wenn es sich nicht gerade um geringfügige Beschäftigung handelt, sollen monatlich an eine zentrale Speicherstelle, die ZSS bei der Deutschen Rentenversicherung, einen gewaltigen Umfang von Entgelt- und Einkommensdaten elektronisch übermitteln, die dort verschlüsselt gespeichert werden und im Bedarfsfall eines Sozialverfahrens zur Leistungsberechnung abgefragt werden können.

Gemeldet werden müssen so ab Anfang 2010 Name, Anschrift, Versicherungsnummer, Gesamt-, Steuer- und Sozialversicherungs-Bruttoeinkünfte, Abzüge für die Sozialversicherung sowie steuerfreie Bezüge. Zu besonderen Anlässen wie Änderungen eines Arbeitsverhältnisses werden zusätzliche Pflichtangaben fällig, etwa, ob eine Kündigung schriftlich und ob sie per Post erfolgt ist, ob eine Sozialauswahl stattgefunden hat, von welcher Arbeitsagentur diese überprüft worden ist, ob nach Auffassung des Arbeitgebers ein vertragswidriges Verhalten vorgelegen hat. Gefragt wird nach kniffligen Umständen, die oft erst gerichtlich geklärt werden können, etwa ob eine Arbeitsabwesenheit rechtmäßig war oder als Vertragsbruch des Arbeitnehmers anzusehen ist. Es muss unterschieden werden bei unbezahlten Fehlzeiten zwischen sprichwörtlichem Blaumachen und unbezahltem Urlaub, um z.B. einen kranken Angehörigen zu pflegen.

All diese Daten sollen dem Bürokratieabbau und der Kostenersparnis dienen, von jährlich 85 Mio. Euro weniger Kosten, v. a. für die Arbeitgeber, ist die Rede. Im Fall einer Sozialbedürftigkeit soll nämlich nicht aufwändig beim Arbeitgeber eine Entgeltbescheinigung eingeholt werden müssen, was dem (evtl. ehemals) Beschäftigten Lauferei, dem Arbeitgeber Recherche- und Schreibaufwand und der Sozialbehörde Prüf- und Erfassungsaufwand auslöst. Vielmehr soll der Hilfebedürftige mit einer Signatur auf einer Chipkarte den Mitarbeitenden der Sozialbehörde die Befugnis einräumen, die Daten direkt bei der ZSS elektronisch abzurufen und in die Berechnung ab 2012 zunächst des Arbeitslosengeldes I, des Elterngeldes und des Wohngeldes einzubeziehen. Geplant ist die Nutzung des Verfahrens perspektivisch für sämtliche vorstellbaren sozialen Leistungen, vom BAFöG bis zur Prozesskostenhilfe. Dies bedeutet, dass für die Arbeitgeber 2010 und 2011 zunächst Doppelarbeit gefordert wird: Einspeisung der vielen Daten gemäß der 41-seitigen tabellarischen Datensatzbeschreibung unter Beachtung der 50-seitigen Ausfüllhilfe und parallel die Ausstellung von Entgeltbescheinigungen auf Anforderung des Beschäftigten.

Eine gewaltige Datenbank

Betroffen sind vor allem die ca. 40 Millionen Beschäftigten: Deren Daten verschwinden in einer gewaltigen Datenbank. Sie erhalten eine elektronische Signaturkarte, mit der sie ansonsten kaum etwas anfangen können, weil ein Signieren elektronischer Dokumente wohl eher nicht zum Tagesgeschäft des betroffenen Klientels gehört. Diese Karte gibt ihnen aber nicht die technische Hoheit über ihre eigenen Daten. Die liegt letztlich bei den Sozialbehörden, die auf die verschlüsselt abgelegten Daten zugreifen können. Hier setzt die Kritik der Datenschutzbeauftragten an: Der zentrale Datenpool mit hoch differenzierten und sensiblen Einkommensdaten der gesamten abhängig beschäftigten Bevölkerung in Deutschland löst zwangsläufig Begehrlichkeiten bei den unterschiedlichsten Bedarfsträgern aus, insbesondere solche, die ermittelnd tätig sind, vom Zoll bei der Schwarzarbeitbekämpfung über die Finanzämter bis hin zu Polizeien und Staatsanwaltschaften. Es ist erklärtes Ziel des Gesetzes, die Daten nach entsprechenden Gesetzesregelungen in immer mehr Sozialverfahren zu nutzen – unter Einbeziehung der Betroffenen. Es ist aber nicht ansatzweise ausgeschlossen, dass an den Betroffenen vorbei weitere Zugriffe erlaubt werden. Das Kontroll- und Diskriminierungspotenzial dieser Datenbank ist gewaltig. Tatsächlich handelt es sich bei der ELENA-Datenbank um klassische Vorratsdatenspeicherung. Mehr als 90% der Daten werden nie gesetzeskonform gebraucht werden; die Speicherung erfolgt auf den vagen Verdacht, dass die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer auf der Basis dieser Daten einmal eine Sozialleistung beantragen könnte.

Widerstand von Arbeit­ge­bern und -nehmern

Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände entdeckten sehr spät, welch monumentales Kuckucksei nun von ihnen ausgebrütet werden muss. Letztere protestierten gegen den gewaltigen Aufwand, der ihnen nun beim Liefern der Daten abverlangt wird. Arbeitnehmervertreter empörten sich über sensible Datenkategorien, etwa die gesonderte Auszeichnung von Streikzeiten. Die zuständige Arbeitsministerin Ursula von der Leyen kündigte an, den Katalog der abgeforderten Daten zu überprüfen; so soll die direkte Zuordnung von Streiktagen nicht mehr möglich sein. Doch am Gesamtprinzip soll, so der erklärte Wille der Politiker bisher, nichts geändert werden. Die weiterhin bestehende Forderung der Datenschutzbeauftragten, die Daten mit einem asymmetrischen Verschlüsselungsverfahren vor Missbrauch zu schützen, steht weiterhin im Raum. Damit könnte auch noch nachträglich mehr Datensicherheit geschaffen werden: Nur mit dem privaten elektronischen Schlüssel auf der Karte der Betroffenen könnte vom Sozialamt auf die Daten, wie in einem Postfach, zugegriffen werden, sonst nicht, auch nicht vom Finanzamt oder der Polizei.

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Gegen Ende der letzten Legislaturperiode ist der großen Koalition das zweifelhafte Kunststück gelungen, ein Gesetz zu erlassen, das seinen eigentlichen Zweck weit verfehlt hat, gleichzeitig aber erhebliche nicht beabsichtigte Nebenwirkungen gezeitigt hat. Die Rede ist von dem bestimmt gut gemeinten Versuch, mit einem „Gesetz zur Bekämpfung der Kinderpornografie in Kommunikationsnetzen“ gegen einen widerliches Verbrechen vorzugehen. Herausgekommen ist am Ende eines merkwürdig verlaufenen Gesetzgebungsverfahrens das „Zugangserschwerungsgesetz“, landläufig bekannt unter dem Stichwort „Internet-Zugangssperren“. Zu Beginn der Debatte schien es noch so, als müsse man sich der Einsicht fügen, dass der gute Zweck manches Mittel heiligen könnte. Angesichts der allgemeinen Bereitschaft, etwas gegen Kinderpornografie zu unternehmen, waren sich die Initiatorinnen und Initiatoren vermutlich sicher, dass ein solches Gesetzgebungsvorhaben ohne weiteres die Zustimmung des Parlaments finden würde. Kritik konnte vielleicht dahin missverstanden werden, als nehme man es mit der Bekämpfung der Kinderpornografie nicht so ganz ernst.

Massen­pe­ti­tion ungeahnten Ausmaßes

Doch dann kam für die Bundesregierung und die Parlamentarier die große Überraschung. Außerhalb des Bundestages engagierten sich die Bürgerinnen und Bürger und leisteten massiven Widerstand gegen dieses Gesetz. Eine Massenpetition ungeahnten Ausmaßes war der sichtbare Ausdruck des Unbehagens daran, dass sich Parlamentarier an eine Regulierung des Internets heran machten, obwohl sie – jedenfalls nach Meinung der Kritiker – von neuen Medien ohnehin nichts verstehen. Die Groß-Koalitionäre erwiderten (zutreffend), das Internet sei schließlich kein rechtsfreier Raum, und beharrten (unzutreffend) darauf, dass man mit diesem Gesetz nur eine internationale Entwicklung nachvollziehe.

Die Kritiker erwiesen sich nicht nur vom Sachverstand her als überlegen, sondern fanden auch eine griffige Formel gegen das gesamte Projekt: Es handle sich um den Einstieg in die “Internet-Zensur“. Damit war die eingangs erwähnte unerwünschte Nebenwirkung eingetreten. Ein großer Teil der jungen Generation fühlte sich von der Mehrheit der Parlamentarier nicht verstanden und nicht vertreten. Es ging am Ende gar nicht mehr alleine um das Thema Kinderpornografie, sondern es ging darum, das große Teile der jungen Generation jedes Vertrauen in den Gesetzgeber verloren hatte. Für den Rechtsstaat ist es aber unerlässlich, dass er auf einem Grundvertrauen der Bürgerinnen und Bürger aufbaut. Dieses Grundvertrauen war zweifellos verlorengegangen.

Mag auch manche Kritik überzogen gewesen sein, so traf sie doch in ihrem Kern zu: Mit dem Zugangserschwerungsgesetz wurde das Übel (kinderpornografische Darstellungen im Netz) nicht an der Wurzel gepackt, sondern eine Infrastruktur aufgebaut, um sogenannte Stopp-Schilder zu installieren. Mit einem Stopp-Schild ist aber keine kinderpornografische Darstellung gelöscht, und somit das Problem nur scheinbar gelöst. Stopp-Schilder sind mühelos zu übergehen. Juristisch bedeutet das, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel missachtet wurde, denn zu diesem Verfassungsprinzip gehört auch die Tauglichkeit eines Eingriffs – gerade daran fehlte es bei den Stopp-Schildern.

Eigen­tüm­liche Verfah­rens­ab­läufe

Die Art und Weise, wie das Gesetz zustande gekommen ist, hat das Misstrauen noch verstärkt. Es schien so, als wolle der Bundestag die Gültigkeit des Morphy´schen Gesetzes wieder einmal dokumentieren. Das Gesetzgebungsverfahren begann mit der Absicht einer Änderung des Telemediengesetzes. Die Federführung lag daher beim Wirtschaftsministerium. Auf den Einwand hin, dass es sich in Wahrheit um Gefahrenabwehr und Sicherheitsrecht handle, wollte die große Koalition zwischen erster und zweiter/dritter Lesung die Federführung auf das Innenministerium und damit auf den Innenausschuss übertragen. Davon nahm die große Koalition jedoch wieder Abstand, weil man damit indirekt zugegeben hätte, dass das Argument, es handle sich gar nicht um Wirtschaftsrecht, sondern um Gefahrenabwehr, als zutreffend anerkannt worden wäre. Dies galt es aber aus Sicht der Gesetzesmacher zu vermeiden, denn für Gefahrenabwehr ist der Bund im Prinzip nicht zuständig. Daher sah sich das Gesetzesvorhaben auch dem ernsthaften Einwand ausgesetzt, es fehle schon an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, da Gefahrenabwehr den Ländern obliege.

Mit solchen „kleinlichen“ Einwänden wollte sich aber die große Koalition nicht aufhalten lassen. Allerdings wurde während der Ausschussberatungen der Gesetzesinhalt nahezu vollständig geändert. Statt einem Änderungsgesetz zum Telemediengesetz wurde für die zweite und dritte Lesung ein „Gesetz zur Erschwerung des Zugangs zu kinderpornografischen Inhalten in Kommunikationsnetzen“ vorgelegt. Streng genommen handelt es sich um einen neuen Gesetzentwurf, der erneut in erster Lesung im Bundestag hätte behandelt werden müssen. Hierfür reichte aber die Zeit nicht mehr, da die Legislaturperiode schon zu Ende ging, so dass mit der zweiten und dritten Lesung eigentlich ein Gesetz verabschiedet wurde, zu dem es eine erste Lesung noch gar nicht gegeben hatte. Die eigentümlichen Verfahrensabläufe passten dazu, dass auch inhaltlich vieles nicht ausgereift war. Eine Polizeibehörde sollte Sperrlisten führen, eine richterliche Entscheidung war nicht vorgesehen. Der Bundesbeauftragte für Datenschutz sollte ein Expertengremium bilden, wozu er gar nicht bereit war. Dieses Gremium sollte aber nur stichprobenartig quartalsweise die Sperrlisten überprüfen. Ablauf und Inhalt waren schließlich so missglückt, dass junge Leute Anlass zur Gründung einer neuen Partei – der Piratenpartei – sahen.

Löschen statt Sperren

Nach diesem unfreiwilligen Lehrstück, wie Gesetzgebung nicht ablaufen sollte, und wie man trotz guten Willens Kredit bei der Bevölkerung verspielt, hat nach der Bundestagswahl 2009 die neue Koalition aus CDU/CSU und FDP sich auf den Grundsatz „Löschen statt Sperren“ geeinigt. Eine Aufhebung des von ihr gerade zusammen mit der SPD beschlossenen Gesetzes war der Union zwar zu viel, aber sie ließ sich darauf ein, auf die Sperrung für ein Jahr probeweise zu verzichten. Dies bedeutet auch, dass die gesamte als „Zensurinfrastruktur“ empfundene Vorgehensweise des Bundeskriminalamtes mit den ursprünglich vorgesehenen Sperrlisten nicht realisiert wird. Nach einem Jahr soll eine Neubewertung vorgenommen werden. Bei dieser Einsicht in die Tatsache, dass die Kritiker der Zugangssperren wohl nicht Unrecht gehabt hatten, wäre es kleinlich, auch noch die Frage aufzuwerfen, ob denn ein solcher Nichtanwendungserlass juristisch unproblematisch sei. Politisch ist die Reaktion der neuen Koalition ein Versuch, Vertrauen der jungen Generation in die alt hergebrachten Institutionen des Staates wiederherzustellen.

Eine Aufarbeitung des Themas „Internet und Recht“ ist dies alles natürlich nicht. Diese Aufgabe bleibt noch zu leisten. Und wenn man Porzellan zerschlagen hat, ist es ehrenhaft, zu versuchen, die Risse zu kitten. Sichtbar bleiben sie wahrscheinlich doch noch längere Zeit.

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Eigentlich war der Fall klar: In der Koalitionsvereinbarung von CDU/CSU und FDP vom Oktober 2009 heißt es, die Bundesregierung werde sich bei den Verhandlungen zum SWIFT-Abkommen „für ein hohes Datenschutzniveau (strikte Zweckbindung, Löschung der Daten, klare Regelungen bezüglich Weitergabe an Drittstaaten) und einen effektiven Rechtsschutz einsetzen“. Die Übermittlung der Daten werde „an Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft und aufgrund einer Bedrohungs- und Gefährdungsanalyse eingegrenzt“. Das zugrunde liegende Abkommen müsse vom Bundestag ratifiziert werden. Danach hätte sich die Bundesregierung am letzten Tag vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages am 1. Dezember 2009 beim SWIFT-Abkommen nicht der Stimme enthalten dürfen. Das hat sie aber, was im Ergebnis auf einen Verzicht auf ihr Veto-Recht und auf ein Inkrafttreten des Abkommens hinauslief. Damit wird deutscher und europäischer Datenschutz, also unser Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, bei internationalen Finanztransaktionen im Hinblick auf US-Behördenanfragen weiterhin verletzt.

Die Vorge­schichte

Wie kam es zu diesem Verfassungsverstoß? Im Jahr 2006 wurde bekannt, dass sich US-Sicherheitsbehörden nach den Terroranschlägen am 11. September 2001 Zugang zu sämtlichen internationalen Banktransaktionsdaten verschafften, indem sie den Monopolisten für derartige Transaktionen, den in Belgien beheimateten Dienstleister „Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication“ (SWIFT) zwangen, das Abschöpfen der Daten über einen in den USA befindlichen, sämtliche globale Transaktionsdaten enthaltenden Rechner zu dulden (vgl. Grundrechtereport 2007, S. 46 ff.). Die Empörung hierüber verbreitete sich von der Presse, über die europäischen Datenschutzbehörden, die Finanzinstitute und SWIFT bis zu den nationalen Parlamenten und dem Europaparlament. Europäische Unternehmen äußerten die nicht unbegründete Befürchtung, dass die abgezogenen Daten zum Zweck der Wirtschaftsspionage genutzt würden. Die Kritik führte schließlich zu einem begrenzten Eingeständnis durch die Europäische Kommission und die deutsche Bundesregierung, dass die Vorgehensweise problematisch ist. Der öffentliche Druck veranlasste zudem den Finanzdienstleister SWIFT, sein Spiegelrechenzentrum von den USA in die Schweiz zu verlegen und die US-Rechner nur noch für den lokalen und nicht mehr für den innereuropäischen Datenverkehr zu verwenden. Diese Änderung wurde für den Jahreswechsel 2009/2010 angekündigt und tatsächlich auch umgesetzt. So war schon frühzeitig erkennbar, dass den US-Behörden bisher verfügbare Daten entzogen würden.

Dies veranlasste die US-Regierung Kontakt mit dem Rat der Europäischen Union (EU) aufzunehmen, um den drohenden Datenverlust zu verhindern. Anstatt den Sieg des Datenschutzes zu feiern, ließen sich der EU-Kommission und -Rat mit ausdrücklicher Zustimmung der damaligen schwarz-roten deutschen Bundesregierung auf das Ansinnen der USA ein. Geplant wurde ein Abkommen, das den US-Behörden weiterhin die Bankdaten von völlig unverdächtigen Menschen und Unternehmen zur Verfügung stellt. Der Vertrag sollte vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages geschlossen werden, um die nach diesem Vertrag bestehende Zuständigkeit des Europaparlaments zu vermeiden.

Im Vorfeld der Unterzeichnung des SWIFT-Abkommens kam es zu einem Konflikt zwischen den Koalitionspartnern der Bundesregierung. Nachdem aber sämtliche anderen EU-Staaten ihre Vorbehalte gegen das Abkommen zurückgestellt hatten, verzichtete auch Deutschland mit der Stimme des Innenministers auf ein Veto, so dass der Vertrag mit den USA am 1. Februar 2010 in Kraft treten konnte. Außer Deutschland enthielten sich Österreich, Ungarn und Griechenland. Das Europaparlament reklamierte schließlich, dass ohne dessen Zustimmung das Abkommen nicht umgesetzt werden dürfe.

Das neue SWIFT-­Ab­kommen

Zunächst die positive Botschaft: Das Abkommen soll nach 9 Monaten Ende Oktober 2010 und nach Ersetzung durch ein nach den neuen Lissabon-Regeln zustande gekommenes Vertragswerk ersetzt werden. Doch der Inhalt des Abkommens ist skandalös: Die EU-Staaten verpflichten sich, im Rahmen des „Terrorist Finance Tracking Programme“ (TFTP) des US-Finanzministeriums Banktransferdaten von in Europa ansässigen internationalen Finanzdienstleistern, also v.a. von SWIFT, auf Anfrage zu liefern. Die Formulierung des Vertrages führt dazu, dass nicht nur Transaktionen mit Drittländern, sondern auch innerhalb Europas erfasst sind. Hierunter können auch die des neuen innereuropäischen Überweisungssystems SEPA fallen, ebenso innereuropäische Bargeldauszahlungen und sogar innerdeutsche Eilüberweisungen. Voraussetzung ist, dass die spezifischen Recherchen an Transaktionsart, Raumbezug und vermuteten terroristischen Gefahren anknüpfen. Es genügt, dass diese Recherchen den Zwecken der Prävention, der Ermittlung, des Aufspürens oder der Verfolgung des Terrorismus oder der Terrorfinanzierung dienen können. Der Zugriff soll nicht mehr, wie bisher, direkt erfolgen, sondern auf Nachfrage und nach Prüfung durch die national zuständige Behörde, die sich aber auf die Feststellung der Vertragskonformität der Anfrage beschränkt. Sämtliche Maßnahmen werden „als Eilsache durchgeführt“. Übermittelt werden darf alles, was als Transaktionsdaten anfällt.

Die im Abkommen verabredeten Datenschutzvorkehrungen sind ungenügend: Es würde kein Data Mining betrieben, also kein Suchlauf mit offenen Fragestellungen. Der Datenumfang solle so eng wie möglich sein. Die Bestände würden sicher gespeichert und deren Nutzung auf den Zweck der Terrorismusbekämpfung beschränkt – was immer dies auch nach Ansicht der USA sei. Aus der Datenanalyse erlangte Hinweise sollen mit Verfolgungs- und Sicherheitsbehörden in den USA, Europa und dritten Staaten zum Zweck der Terrorismusbekämpfung ausgetauscht werden können. Die Grunddaten würden spätestens nach 5 Jahren gelöscht.

Als Gegenleistung – und dies ist ein vergiftetes Geschenk – bietet die USA Europa an, aus den Daten erlangte Hinweise mitzuteilen und selbst Daten aus den USA anzuliefern, sollte die EU vergleichbare Auswertungen vornehmen wollen. Entgegen der Ankündigung des Bundesinnenministers im Deutschen Bundestag ist in dem Abkommen in Europa kein gerichtlicher Rechtsschutz gewährleistet, weil Europa auf die Datennutzung in den USA keinen Einfluss nehmen darf und kann. Selbst ein nachschauendes Kontrollrecht wird der EU nicht eingeräumt. Nach 6 Monaten soll lediglich eine Evaluation erfolgen, an der auch zwei europäische Datenschützer teilnehmen, wobei nur die Konformität mit den Vertragsbestimmungen geprüft wird, in denen aber keine substanziellen Datenschutzgarantien enthalten sind.

Die Betroffenenrechte sind unzureichend geregelt: Betroffene können bei ihren in Europa liegenden nationalen Datenschutzbehörden nachfragen, ob ihre Rechte nach dem Abkommen beachtet wurden. Nur: das Abkommen gewährt gerade keine Datenschutzrechte, und die europäischen Datenschutzbehörden dürfen in den USA die Nutzung der Daten nicht überprüfen. Eine unabhängige Kontrolle in den USA gibt es nicht.

Was bleibt

Die EU über deren Rat durften ohne parlamentarische Beteiligung zu einem derartigen Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen überhaupt nicht verpflichten. Unstreitig ist, dass die in Deutschland wie in der EU geltenden Standards für effektiven Grundrechtsschutz unterlaufen werden. Angesichts der Verteidigung des Abkommens durch das Bundesinnenministerium, wonach „Verbesserungen“ durchgesetzt worden seien und die Löschungsfrist der verdachtslos übermittelten Daten erst nach 5 Jahren „nicht völlig abwegig“ sei, ist zu befürchten, dass keine wesentlichen Verbesserungen im Fall eines langfristigen Abkommens zu erreichen sind.

Unklar bleibt, was mit den Daten in den USA in der Vergangenheit passiert ist und passieren wird. Unklar ist auch, was der millionenfache Datenabgleich gebracht hat. Angeblich wurden bisher 1.450 Hinweise aus dem TFTP-Programm an Sicherheitsbehörden in der EU gegeben und 800 an Behörden anderer Staaten. Was tatsächlich an sicherheitsrelevanten Erkenntnissen herausgekommen ist, wurde weder überzeugend noch überprüfbar dargelegt. Das deutsche Bundeskriminalamt jedenfalls meint, die Datenauswertung bringe nichts. Statt darauf zu dringen, dass Nicht-EU-Staaten hohe Datenschutzstandards einführen, werden ohne Not die europäischen Standards auf dem Altar der Sicherheitspolitik geopfert – zum Schaden der Menschen in der EU. Europäische Sicherheitsbehörden scharren schon mit den Füßen, selbst von Grundrechtsbindungen befreit ermitteln zu können.

So wurde am Tag vor dem Inkrafttreten des Grundrechtes auf Datenschutz in der Grundrechtecharta – einem Bestandteil des Lissabonvertrags – dieses Grundrecht diskreditiert – kein guter Start für die EU-Grundrechte!

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Am 4. Juni 2008 findet im westfälischen Münster eine Demonstration gegen einen Atommüll-Transport statt. Abgereichertes Uran soll mit der Bahn von der Urananreicherungsanlage in Gronau nach Rotterdam gebracht werden, um schließlich in Sibirien unter freiem Himmel als „Wertstoff” zu lagern. Zwischen 40 und 70 Menschen ziehen friedlich protestierend durch die Straßen der Stadt. Schon während der Auftaktkundgebung halten die Polizeibeamten des Polizeipräsidiums Münster ihre Kamera auf die Demonstranten. Die Bilder werden auf einen Monitor in einem Polizeiwagen übertragen. Die Atomkraftgegner protestieren erfolglos beim Einsatzleiter gegen die Videoüberwachung. Der erklärt immerhin, die Filmaufnahmen würden nicht gespeichert. Die Veranstalter klagen schließlich vor dem Verwaltungsgericht Münster gegen die Videoüberwachung ihrer Demonstration.

Videoüberwachung wie in Münster – das gehört inzwischen zum Alltag von Demonstrationen in Deutschland. Dabei warnte schon 1983 das Bundesverfassungsgericht in seinem Volkszählungsurteil vor den Folgen derartiger Überwachungsmaßnahmen. „Wer damit rechnet”, so das Gericht, „dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und ihm dadurch Risiken entstehen”, werde möglicherweise auf eine Ausübung des Grundrechts verzichten. 1985, zwei Jahre später, warnt das Gericht mit dem Brokdorf-Urteil erneut: „exzessive Observationen und Registrierungen” könnten den „staatsfreien unreglementierten Charakter von Versammlungen” gefährden.

„Staatsferne” und „Unreglementiertheit”, das klingt in den Augen mancher Polizeibehörde wie Anarchismus, den sie in Versammlungen ohnehin vermuten. So hielt das Polizeipräsidium der Klage der Veranstalter der Atomdemonstration in Münster entgegen, „dass alle Versammlungen unter freiem Himmel mit einem nie von vornherein ausschließenden Risiko verbunden sind, einen unvorhersehbaren und ggf. gefahrenbegründenden Verlauf zu nehmen.“ Aus diesem Grunde müsse die Polizei vorbereitet und in der Lage sein, ohne Zeitverzug reagieren zu können. Sprich: die Polizei muss jederzeit in der Lage sein, die Bildaufnahmen der Demonstranten zu speichern. Dafür muss die Kamera stets laufen, um – für den Fall des Falles – jederzeit auf die Aufnahmetaste drücken zu können. Das sei eine „bundesweit bewährte und bei zahlreichen Versammlungen ausgeübte Vollzugspraxis“, für die die Polizei zugleich die „selbstverständliche Akzeptanz der Beteiligten“ unterstellte, wie sie vor Gericht erklärte.

Der mündige Bürger als Sicher­heits­ri­siko?

In dieser obrigkeitsstaatlichen Sicht ist jeder Demonstrant ein Sicherheitsrisiko und nur der Bürger ungefährlich, der zu Hause bleibt und darauf vertraut, dass die politische Führung schon das Richtige macht, während diejenigen, die kollektiv demonstrieren, verdächtig sind, sich mittels des „Drucks der Straße“ unzulässigerweise in die Staatsgeschäfte einzumischen. Die Distanz dieser Sichtweise zum Grundrechtsverständnis des Bundesverfassungsgerichts ist unverkennbar, hatte das Bundesverfassungsgericht doch in seiner Brokdorf-Entscheidung betont, dass das Recht „sich ungehindert und ohne besondere Erlaubnis mit anderen zu versammeln“, seit je her als Zeichen der Freiheit, Unabhängigkeit und Mündigkeit des selbstbewussten Bürgers gelte.

Das Verwaltungsgericht Münster sah zu Recht in seinem Urteil vom 21. August 2009 (Az.: 1 K 1403/08) bereits in der Videobeobachtung der Versammlung eine Reglementierung, also einen Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit: „Wer weiß, dass er als Versammlungsteilnehmer am Monitor überwacht wird, wer jederzeit ohne Kenntnis des Zeitpunkts befürchten muss, dass er „herangezoomt“ und damit als Individuum registriert wird, wer nicht wahrnehmen kann, wann bei der aufnahmebereiten Kamera beabsichtigt oder gar versehentlich der Aufnahmeknopf betätigt wird, wird sich insbesondere gravierender beeinflusst fühlen und sich daher – das gibt der Beklagte ja gerade zur Begründung seines Kameraeinsatzes an – möglicherweise anders verhalten, als derjenige, der lediglich durch Polizeibeamte ohne Einsatz technischer Hilfsmittel wahrgenommen oder mit einem Fernglas beobachtet wird.“

Versammlungsteilnehmer könnten sich, so das Verwaltungsgericht weiter, „durch die Kamerapräsenz und die damit verbundene Möglichkeit gezielter Beobachtung einzelner Personen veranlasst sehen, ihre Versammlungsfreiheit nicht oder nicht in vollem Umfang auszuüben.“ Dass die Bilder nicht gespeichert würden, sei insoweit ohne Bedeutung, da „für den Teilnehmer (…) regelmäßig nicht erkennbar sei, ob eine auch auf ihn gerichtete Kamera lediglich in Echtzeit Bilder auf einen Monitor überträgt oder aber zugleich darüber hinaus die Speicherung auf Datenträgern erfolgt.“

Damit bedarf es für die Videobeobachtung der Versammlung einer Rechtsgrundlage, die diesen Grundrechtseingriff zulässt. Das bislang als Bundesrecht geltende Versammlungsgesetz (VersG) enthält zwar in § 12a eine Erlaubnis zur Videoüberwachung. Die Vorschrift rechtfertigt aber nur die Aufzeichnung, wenn von den Demonstranten eine unmittelbare erhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgeht. Das war bei der friedlichen Demonstration nicht der Fall. Also gab das Verwaltungsgericht Münster der Klage der Atomkraftgegner statt und stellte die Rechtswidrigkeit der Videoüberwachung fest.

Aber die Beschränkungen des § 12 a VersG für die Videoüberwachung von Versammlungen sind einigen Landespolitikern zu eng. Seit im Zuge der Föderalismusreform das Versammlungsrecht zur Ländersache geworden ist, beraten Länderparlamente über weitergehende Reglementierungen der Versammlungsfreiheit. Am schnellsten war Bayern. Mit dem bayerischen Versammlungsgesetz soll der Polizei in Bayern stets die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen einer Versammlung erlaubt werden. Zu Schulungszwecken können darüber hinaus die Aufnahmen auch gespeichert werden. Für Schulungszwecke dürften sich wohl solche Versammlungen besonders eignen, bei denen eine „Wiederholungsgefahr” gegeben ist, wie sie die Atomkraftgegner mit ihrem schon seit mehreren Jahrzehnten andauernden Widerstand begründen.

Lackmustest für die Politik

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Eilbeschluss vom 17. Februar 2009 (Az. 1 BvR 2492/08) die bayerische Neuregelung der Videobeobachtung von Versammlungen vorläufig eingeschränkt. Übersichtsaufnahmen von Demonstrationen sind danach in Bayern nur noch zulässig, soweit sie zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes wegen der Größe und Übersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall erforderlich sind. Damit hat das Bundesverfassungsgericht zugleich klargestellt, dass nicht nur die Speicherung von Videoaufnahmen sondern bereits die Anfertigung derartiger Übersichtsaufnahmen einen Grundrechtseingriff darstellt. Diese Entscheidung hat erhebliche Konsequenzen, die das Verwaltungsgericht Münster mit seiner Entscheidung aufgezeigt hat: Während in Bayern Übersichtsaufnahmen einer Demo bis zu einer endgültigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über das bayerische Versammlungsrecht künftig, wenn auch nur unter engen Voraussetzungen, zulässig sind, dürfen in den anderen Bundesländern, mangels Regelung, solche Übersichtsaufnahmen gar nicht gemacht werden. Und selbst auf der Grundlage bayerischen Rechts wäre der Polizei das Abfilmen einer recht übersichtlichen Versammlung mit weniger als 100 Teilnehmern, wie jener in Münster, nicht gestattet.

Es ist zu vermuten, dass die Regelungen zur Videoüberwachung von Versammlungen einer der politischen Streitpunkte bei der Schaffung von Landesgesetzen zum Versammlungsrecht sein werden. Die Videoüberwachung von Versammlungen wird damit zum Lackmustest für die Politik und ihr  Verständnis von Versammlungsfreiheit: sind Versammlungen freie und grundsätzlich unreglementierte Beiträge zur Meinungsbildung in der Gesellschaft, oder sind Versammlungen eher eine Erkenntnisquelle des Staates zur Feststellung aufrührerischer Bürger, die möglichst schnell registriert und eingeschüchtert werden müssen. Letzteres wäre – je nach Sichtweise – entweder die Demaskierung oder die Vermummung des Rechtsstaats.

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„Niemand kann das Recht geltend machen, unerkannt durch die Stadt zu gehen“, proklamierte der CDU-Politiker Wolfgang Bosbach im Jahr 2000, um der Forderung großflächiger Videoüberwachung Nachdruck zu verleihen. Seitdem hat die Videoüberwachung öffentlicher und öffentlich zugänglicher Räume in großem Maße zugenommen; jüngste Schätzungen gehen von ca. 50.000 privat und staatlich betriebenen Kameras allein in Hamburg aus. Gleichwohl findet wohl bei kaum einer anderen Maßnahme ein derart intensives Ringen um deren Legalität und Legitimität statt. Hiervon zeugen nicht zuletzt die Rechtfertigungsdiskurse der Strafverfolgungsbehörden.

Videoüberwachung repräsentiert geradezu paradigmatisch das Ensemble neuerer polizeilicher Standardmaßnahmen, die darauf abzielen, die Grenzen der polizeirechtlichen Haftung auszuweiten, und die im Interesse der Risikoreduzierung bereits im Vorfeld möglicher Gefahren operieren. Videoüberwachung stellt potentiell eine permanente verdachtslose Beobachtung und Erfassung im jeweiligen Überwachungsraum dar, die gleich einem Chamäleon ihre Erscheinungsweise als Gefahrenabwehr- oder Strafverfolgungsmaßnahme wechselt und dabei die grundrechtlich zwingende, trennscharfe Unterscheidung zwischen Prävention und Repression, die das Polizeirecht und das Strafprozessrecht bislang nachvollzogen haben, nivelliert.

Video­über­wa­chung an Krimi­na­li­täts­schwer­punkten

Die meisten Bundesländer haben inzwischen eigene Regelungen zur Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten. Der allgemeine Begriff der Videoüberwachung beinhaltet sowohl die kameragestützte Beobachtung des öffentlichen Raums durch bloße Bildübertragung als auch die Bildaufzeichnung. Die Beobachtung eines Ortes oder Geschehens kann zur Gefahrenabwehr nutzbar gemacht werden, etwa wenn Polizisten schnell einen Gefahrenherd ausmachen und dadurch Gefahren entgegenwirken. Die Bildaufzeichnung wird dagegen von Rechtswissenschaftlern als „Repression pur“, jedenfalls aber als überwiegend repressiv angesehen, steht hier doch die Aufklärung, Ermittlung und Verfolgung von Straftaten eindeutig im Vordergrund. Die Verfechter der Videoüberwachung aus Polizei und Politik sowie einzelne Gerichte argumentieren demgegenüber, die Nutzung der Videobilder für Strafverfahren stelle nur einen Nebenzweck dar, es handele sich quasi um ein Abfallprodukt der mittels Videoüberwachung erhofften Verhaltenssteuerung.

Aus rechtlicher Perspektive kommt der Frage der Zuordnung entscheidende Bedeutung zu: Eine Regelung von Videoaufzeichnungen in den Landespolizeigesetzen wäre aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nur dann zulässig, wenn es sich tatsächlich eindeutig um Maßnahmen zur Prävention handeln würde. Für den Bereich der Strafverfolgung ist allein der Bundesgesetzgeber zuständig, der in der Strafprozessordnung (§ 100h StPO) eine abschließende Regelung für die Anfertigung von Bildern in Strafverfahren getroffen hat. Die gezielten Eingrenzungen, die die StPO vorsieht, insbesondere das Vorliegen eines Tatverdachts, werden hinfällig, wenn die Länder vergleichbare Maßnahmen zur Videoüberwachung mit dem Ziel der Sicherung einer späteren Strafverfolgung unter geringeren Voraussetzungen erlassen können. Auf eben diese Problematik wies das Bundesverfassungsgericht bereits im Jahr 2005 in seiner Entscheidung zur Verfassungswidrigkeit des Niedersächsischen Polizeigesetzes hin.

Einige statistische Daten, die der Hamburger Senat zum Umfang der Videoüberwachung in Hamburg veröffentlich hat, vermitteln Anhaltspunkte für die tatsächliche Nutzung und die Effektivität der Videoüberwachung. Für den Überwachungsraum Hamburg-St. Pauli/Reeperbahn, in dem insgesamt zwölf Kameras angebracht sind, mittels derer rund um die Uhr gefilmt und aufgezeichnet wird, stellte sich zunächst heraus, dass die registrierte Kriminalität nicht abgenommen, sondern sogar zugenommen hat. Dieser Umstand lässt sich kriminologisch aus einer Verschiebung vom sogenannten Dunkelfeld ins Hellfeld erklären. Es wurden mehr Straftaten festgestellt, weil solche vor Einführung der Videoüberwachung unentdeckt geblieben und nicht zur Anzeige gebracht worden waren. Noch bedeutsamer für das Verhältnis Repression/Prävention ist der Umstand, dass nach Angaben des Senats im Zeitraum vom 30. März 2006 bis zum 30. Juni 2008 zwar 483 Einsätze gezählt wurden, die ohne Videoüberwachung nicht oder zumindest deutlich später durchgeführt worden wären, so dass die Aufnahmen hier möglicherweise zur Gefahrenabwehr beigetragen haben. In insgesamt 1.119 Fällen, also fast dreimal so oft, wurden aufgezeichnete Bilder aber darüber hinaus anlässlich von Ermittlungsverfahren gesichtet und in 504 Fällen letztlich auch als Beweismittel genutzt. Insgesamt bestätigen die Angaben des Senats damit die Ergebnisse umfassender kriminologischer Forschungen aus Großbritannien, denen zufolge eine Kriminalitätsreduktion allenfalls im Bereich von Eigentumsdelikten zu verzeichnen und die überwiegende Bedeutung im Bereich der Repression/Strafverfolgung anzusiedeln ist. Die gegenwärtige Praxis, verdachtslose Videoaufzeichnung polizeirechtlich zu normieren, verträgt sich damit nicht.

Video­über­wa­chung aus dem Blumen­kasten

Etliche Anwohner und Gewerbetreibende des Hamburger Schanzenviertels staunten nicht schlecht über ein Ansinnen, das ihnen die Hamburger Polizei im Frühjahr 2009 antrug: Anlässlich zahlreicher Farbbeutelattacken und Sachbeschädigungen von Geschäftsfassaden, vornehmlich im Zusammenhang mit Protesten gegen die Aufwertung und Umstrukturierung des vormals als alternativ geltenden Stadtteils, sollten sie der Installation polizeilicher Videokameras in den Fenstern ihrer Wohnungen oder auf Balkonen zustimmen, damit die Polizei auf diese Weise das Straßenleben beobachten und aufzeichnen könne. Dieser Spähangriff sollte dazu dienen, bei etwaigen zukünftigen Sachbeschädigungen Personen auf frischer Tat zu ertappen oder jedenfalls anhand der aufgezeichneten Bilder Straftaten nachträglich zu ermitteln und Täter zu identifizieren.

Damit wäre die Maßnahme durchaus vergleichbar mit der Videoüberwachung an „Kriminalitätsschwerpunkten“ wie der Reeperbahn, diente sie doch gleichfalls der Strafverfolgungsvorsorge, d.h. der Erlangung von Beweismitteln für zukünftige Strafverfahren. Da im Schanzenviertel die Überwachung jedoch nicht offen, sondern heimlich aus Privatwohnungen erfolgen sollte, kam eine polizeirechtliche Videoüberwachung per se nicht in Betracht, so dass die Ermittler nun auf die Strafprozessordnung zurückgreifen wollten. In der Tat erlaubt § 100h StPO die Anfertigung von Videobildern ohne Wissen des Betroffenen, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre. Allerdings bezieht sich diese Vorschrift ausdrücklich nur auf die Aufklärung bereits begangener Straftaten und gerade nicht auf Videoüberwachung zum Zwecke zukünftiger Strafverfolgung.

Nur wenige Woche später förderte eine parlamentarische Anfrage der Bürgerschaftsabgeordneten Christiane Schneider (Die Linke) zu Tage, dass weitere staatliche Stellen in Hamburg in großem Umfang ohne gesetzliche Ermächtigung Videokameras betreiben, mit denen sie den öffentlichen Raum und Behördenräume mit Publikumsverkehr überwachen. Der Hamburger Datenschutzbeauftragte Prof. Johannes Caspar stellte fest, dass die gegenwärtige Praxis der Videoüberwachung durch öffentliche Stellen in Hamburg zu einem erheblichen Teil verfassungswidrig sei.

Stärkung der infor­ma­ti­o­nellen Selbst­be­stim­mung

In Großbritannien, dem „Mutterland der öffentlichen Videoüberwachung“, haben zahlreiche kriminologische Studien inzwischen erwiesen, dass die vielfach behauptete präventive Wirkung falsch eingeschätzt wurde. Selbst konservative Innenpolitiker kritisieren, die Labour-Regierung habe die Bürgerrechte ohne ersichtlichen Grund unterwandert. Gemessen daran, steckt die bundesdeutsche Diskussion noch in den Kinderschuhen. Gleichwohl haben die kontroversen öffentlichen Diskussionen der vergangenen Monate in Hamburg einen Raum eröffnet, parlamentarisch und außerhalb des Parlaments einer weiteren Schleifung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung entgegenzuwirken.

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Fast ausschließlich negativ hatte der Grundrechte-Report seit Beginn im Jahre 1997 über gesetzgeberische Maßnahmen zu berichten, die die Grund- und Freiheitsrechte einschränken. Erst zweimal in seiner 14-jährigen Geschichte konnte er den Gesetzgeber loben, zum Informationsfreiheitsgesetz (vgl. Christoph Bruch im Grundrechte-Report 2006, S.33 ff.) und zum Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (vgl. Susanne Dern im Grundrechte-Report 2007, S. 75 ff.). Nun ist es endlich ein drittes Mal soweit: Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Betreuungsrechts vom 29. Juli 2009 hat der Bundestag die uneingeschränkte Rechtsverbindlichkeit von Patientenverfügungen gesetzlich festgeschrieben.

Bereits 1978 hatte der Arzt Dr. Klaus Waterstradt für die Humanistische Union die erste Patientenverfügung herausgegeben. Über 30 Jahre lang waren deren Verbindlichkeit umstritten, obwohl sie doch eigentlich eindeutig war. Jede ärztliche Behandlung ist juristisch eine strafbare Körperverletzung, die nur durch die Einwilligung des Patienten gerechtfertigt wird. Eine Behandlung gegen seinen Willen ist strafbar. Und schon das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) von 1896 schrieb in § 130 Absatz 2 fest: „Auf die Wirksamkeit der Willenserklärung ist es ohne Einfluß, wenn der Erklärende nach der Abgabe stirbt oder geschäftsunfähig wird.“ Also bleibt der in einer Patientenverfügung zum Ausdruck kommende Wille des Patienten auch dann wirksam und verbindlich, wenn der Patient sich selbst zu einer ärztlichen Behandlung nicht mehr äußern kann. Dennoch wollten die Ärzte lange eine Patientenverfügung lediglich „mit berücksichtigen“, aber nicht als für sich verbindlich anerkennen, obwohl die höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes sowohl der Straf- wie auch der Zivilsenat die Verbindlichkeit der Patientenverfügung anerkannt hatte. Nur: Die Rechtslage schien unklar und war insbesondere weitgehend unbekannt. Eine Ärztebefragung in Rheinland-Pfalz im Jahr 2001 erbrachte das erschreckende Ergebnis, dass fast 50 % der befragten Ärzte rechtlich zulässige Maßnahmen der passiven Sterbehilfe wie etwa Einstellung der künstlichen Beatmung für eine strafbare aktive Sterbehilfe hielten, und fast noch schlimmer: Eine bundesweite Befragung der im Streitfall zur Entscheidung berufenen Vormundschaftsrichter im Jahre 2003 ergab, dass auch etwa ein Drittel von ihnen die rechtlich zulässige passive Sterbehilfe von der strafbaren aktiven Sterbehilfe nicht richtig abgrenzen konnte. Daher war eine gesetzgeberische Klarstellung geboten.

Selbst­be­stim­mung und Menschen­würde

Artikel 2 Absatz 2 des Grundgesetzes schützt das Recht auf Leben – er schreibt aber keine Pflicht zum Leben vor. Und aus dem „Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit“ nach Artikel 2 Absatz 1 GG folgt die Selbstbestimmung eines Jeden, die zur unantastbaren Würde des Menschen nach Artikel 1 GG gehört. Schon 1985 erklärte der damalige Bundesvorsitzende der Humanistischen Union, der Rechtsphilosoph und Justizsenator Prof. Dr. Ulrich Klug in einer Anhörung vor dem Rechtsausschuss des Bundestages, dass hieraus verfassungsrechtlich das Recht eines Jeden folgt, selbst zu bestimmen, ob und wie lange er leben will, wann er seinem Leben ein Ende setzen will, welches Leben er für menschenwürdig hält und welches Sterben er selbst für menschenwürdig erachtet. Jede staatliche Bevormundung in diesem Bereich sei verfassungswidrig. Die Angst vieler Menschen vor der Apparatemedizin und davor, dass durch den Fortschritt der Medizintechnik ihre lediglich physische Existenz ohne die Möglichkeit eines menschenwürdigen Weiterlebens verlängert und der Tod hinausgezögert werde, muss ernst genommen werden und darf keiner Bevormundung unterliegen.

Für die jahrelangen Gesetzesberatungen im Bundestag wurde wegen der ethischen Grundsatzfragen der Fraktionszwang aufgehoben. Zum Schluss standen sich zwei interfraktionelle Gesetzentwürfe gegenüber, der Bosbach-Entwurf und der Stünker-Entwurf. Der erstere wollte die Bevormundung der Bürger durch die Politik fortsetzen, indem er ärztliche Zwangsberatung und notarielle Beurkundung vorschrieb und eine Reichweitenbeschränkung für die Verbindlichkeit der Patientenverfügung einführen wollte. Je nach Schwere der Erkrankung sollte Verbindlichkeit vorliegen oder nicht. Er hätte dazu geführt, dass die ca. acht Millionen vorhandenen Patientenverfügungen weitgehend rechtsunwirksam geworden wären. Der Stünker-Entwurf hingegen schrieb im wesentlichen die Erkenntnisse der Rechtsprechung fest, dass die Patientenverfügung ohne Wenn und Aber rechtsverbindlich ist. Er fand die Mehrheit im Bundestag.

Nur der Wille des Patienten zählt

Die Neuregelung findet sich im Betreuungsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB). Nach § 1901a ist der in einer Patientenverfügung niedergelegte Wille des Patienten, wenn dieser sich nicht mehr selbst äußern kann, für Ärzte, Pflegepersonen und alle sonst Beteiligten verbindlich. Dies gilt insbesondere auch für gerichtlich eingesetzte Betreuer oder vom Patienten selbst eingesetzte Bevollmächtigte. Arzt und Betreuer oder Bevollmächtigter haben lediglich festzustellen, ob die vorliegende medizinische Situation derjenigen entspricht, für die der Patient eine Patientenverfügung abgefasst hat. Dann haben sie keinen eigenen Willen zu bilden, sondern den Willen des Patienten umzusetzen. Wenn sie sich in der Auslegung der Patientenverfügung einig sind, haben sie so zu verfahren. Liegt keine schriftliche Patientenverfügung vor, haben sie den mutmaßlichen Willen des Patienten zu erforschen aufgrund konkreter Anhaltspunkte wie frühere mündliche oder schriftliche Äußerungen oder persönliche Wertvorstellungen des Patienten. Immer darf es aber nur darum gehen, den mutmaßlichen Willen des Patienten zu erforschen und nicht die eigenen Vorstellungen an dessen Stelle zu setzen.

Kommen Arzt und Bevollmächtigter oder Betreuer zu einer unterschiedlichen Auffassung dessen, was der Patient gewollt hat, entscheidet das Betreuungsgericht. Auch dieses jedoch hat nach § 1904 Absatz 3 BGB nicht nach eigenem Ermessen oder eigenen Wertvorstellungen zu entscheiden, sondern ausschließlich nach dem von ihm festgestellten Willen des Patienten.

Ärzte, Betreuer und Bevollmächtigte können jetzt endlich den Willen des nicht mehr äußerungsfähigen Patienten umsetzen, ohne wegen Unklarheiten oder Unkenntnis Strafe befürchten zu müssen. Und die Verfasser von Patientenverfügungen können beruhigter ihrem Lebensende entgegensehen und müssen nicht befürchten, dass ihre Menschenwürde im Sterben von Dritten bestimmt oder eingeschränkt wird. Dabei gilt: Jeder entscheidet für sich selbst. Der Wille eines Menschen, dass alles nur medizinisch irgendwie Mögliche für ihn getan wird, um sein Leben zu verlängern, auch wenn er etwa im Wachkoma liegt, ist genauso verbindlich wie der umgekehrte Willen desjenigen, der ein solches Weiterleben für sich selbst nicht mehr für würdevoll und lebenswert hält.

Literatur

Höfling, Wolfram, Das neue Patientenverfügungsgesetz, Neue Juristische Wochenschrift 2009, 2849

Verrel, Torsten, Die Perspektive des Strafrechts bei der Sterbehilfe, Till Müller-Heidelberg, Das Recht auf Selbstbestimmung sowie Volker Lipp, Selbstbestimmung und Vorsorge, sämtlich in Heinrich-Böll-Stiftung (Hrsg.), Die Freiheit zu sterben, Berlin, 2007

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Tarnen und Täuschen gehören ebenso zur militärischen Taktik wie Geheimhaltung und überraschender Angriff. Das gilt im Blick auf Gegner im Krieg. Die Bundeswehr hat diese Taktik aber scheinbar so verinnerlicht, dass sie sie auch gegenüber dem eigenen Minister, dem Kanzleramt und dem Bundestag anwendet. Dabei ist die Bundeswehr ein Parlamentsheer unter zivilem Kommando, über dessen Einsatz das Parlament entscheidet. Zur Kontrolle der Armee gibt es einerseits den Wehrbeauftragten des Bundestages, der das Recht hat, sich bei allen Einheiten unangemeldet umzusehen und umzuhören. Und es gibt den Verteidigungsausschuss des Bundestages, der sich jederzeit in einen Untersuchungsausschuss verwandeln kann.

Alle Sicherungen haben versagt, als in der Nacht zum 4. September 2009 in der Nähe von Kundus zwei von Aufständischen gekaperte Tanklastwagen bombardiert und dabei viele Zivilisten getötet oder verletzt wurden, auch Kinder. Was seither berichtet wird, ist widersprüchlich und beinhaltet offensichtlich auch Fehlinformationen. Die Tatsachen werden nur scheibchenweise durch Recherchen der Medien bekannt. Dabei hatte das Massaker am Kundusfluss bereits jetzt beachtliche Folgen. Ein Bundesminister trat zurück, ein Staatssekretär und der Generalinspekteur wurden entlassen, der Verteidigungsausschuss verwandelt sich in einen Untersuchungsausschuss, der neue Verteidigungsminister muss sich korrigieren und gerät zunehmend unter Druck. Selbst die erste Erklärung der Bundeskanzlerin, die Aufklärung versprach und sich forsch Kritik verbat, wird öffentlich angegriffen.

Die Fakten und ihre Darstellung

Was ist passiert? Am 3. September 2009 kaperten Aufständische in der Nähe von Kundus zwei Tanklastwagen. Die blieben in einer Sandbank stecken. Menschen aus der Umgebung kamen, um sich mit Benzin zu versorgen. Der örtliche deutsche Kommandeur forderte US-Kampfflieger an, um die Tanklastwagen zu bombardieren. Bei dem Luftangriff wurden viele Menschen getötet oder verletzt.

Die Vorgänge wurden anfangs so dargestellt, dass nur aufständische Taliban an Ort und Stelle gewesen seien. Das sei von einem Gewährsmann mitgeteilt worden. Der Kommandeur vor Ort sei wegen eines möglichen Angriffs mit den Tanklastwagen als rollenden Bomben besorgt gewesen und habe deshalb Kampfflugzeuge zur Hilfe angefordert. Weitere Einzelheiten kamen erst nach und nach heraus. Unbestritten ist demnach, dass die neuen Einsatzregeln von ISAF zur Rücksichtnahme auf Zivilisten nicht beachtet und unrichtige Auskünfte über eine angebliche Feindberührung der Truppe gegeben wurden. Außerdem erfolgte die vorgeschriebene Rückfrage an höherer Stelle nicht.

Wenig später gab es weitere Neuigkeiten. Trotz mehrfacher Rückfragen der Piloten wurde auf Tiefflüge zur Warnung der vielen Menschen verzichtet, so dass zwar die Tanklaster mit zwei Bomben zerstört, aber gleichzeitig zahlreiche Zivilisten, auch Kinder und Jugendliche, getötet oder verletzt wurden. Das Bombardement wurde von Verteidigungsminister Jung zunächst gerechtfertigt mit der drohenden Gefahr, die von den auf der Sandbank festsitzenden Tanklastwagen hätte ausgehen können. Es seien nur Taliban und keine Zivilisten umgekommen, behauptete er noch, als die Bilder verletzter Kinder im Krankenhaus schon um die Welt gingen. Außerdem erklärte er, der Luftangriff sei militärisch angemessen gewesen, obwohl ihm schon der Bericht der ISAF und eine Feldjägerermittlung vorlagen, die beide zivile Opfer erwähnten. Er musste als Minister zurücktreten.

Die Fehlin­for­ma­tion geht weiter

Auch sein Nachfolger Karl Theodor zu Guttenberg ging schneidig an die Geschichte heran und erklärte ebenfalls zunächst, der Luftangriff sei „militärisch angemessen“, ja zwingend notwendig gewesen. Erst als mehr Einzelheiten aus dem ersten kritischen Untersuchungsbericht der ISAF öffentlich bekannt wurden, korrigierte er sich mit der Entschuldigung, er sei nicht vollständig informiert worden, obwohl der Bericht ihm schon bekannt war. Weil ihm Berichte vorenthalten worden seien, entließ er den Generalinspekteur und einen Staatssekretär. Nun erklärte er das Vorgehen bei Kundus als „militärisch nicht angemessen“, fügte aber entschuldigend hinzu, der Kommandeur habe nach bestem Wissen und Gewissen zum Schutz der ihm anvertrauten Soldaten gehandelt. Ob das mit den vorenthaltenen Berichten stimmt, soll der Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss ebenso klären wie den Hergang überhaupt, der von ISAF als fehlerhaft und vom Roten Kreuz als völkerrechtswidrig bezeichnet wurde. Die entlassenen Spitzenleute bestreiten die Darstellung des Ministers.

Inzwischen gibt es neue Hinweise, dass bei den Tankfahrzeugen mehrere Anführer der aufständischen Taliban gewesen seien. Der verantwortliche Oberst habe dem Generalinspektor sofort mitgeteilt, der Luftangriff sei ohne die von den Piloten angebotene Warnung angeordnet worden, weil diese Führer nicht hätten gewarnt sondern vernichtet werden sollen. Außerdem soll an deren Verfolgung eine zum Teil aus Soldaten des Kommandos Spezialkräfte (KSK) bestehende Spezialeinheit beteiligt gewesen sein, die für den Schutz des Lagers in Kundus sorgen sollte. Diese habe den Luftangriff veranlasst. Das Parlament war dagegen informiert worden, die geheimen Operationen des KSK in Afghanistan seien beendet.

Was ist militärisch angemessen?

Die Diskussion über den fatalen Einsatz am Kundusfluss entzündete sich zunächst am Begriff „militärisch angemessen“. Die Richtlinien für den ISAF-Einsatz wurden erst vor kurzem so geändert, dass sie polizeiähnlicher wurden. Zivilisten sollen nach Möglichkeit geschont, Luftangriffe nur im Notfall geflogen werden, weil getötete Zivilisten, sogar getötete Taliban den Aufständischen in die Hände arbeiten. Nun tobt der Streit. Ist das Töten von Gegnern militärisch angemessen? Intern hat die Bundeswehr ihren Soldaten seit April 2009 frei gegeben, Aufständische gezielt zu bekämpfen. Die Taschenkarte, die die Richtlinien zusammenfasst, wurde im Sommer  entsprechend verändert. Welche Rechtsgrundlage hat das Vernichten von Aufständischen? Gilt Artikel 2 Absatz 2 „jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit“ in Afghanistan nicht? Kann man die „kriegsähnlichen Zustände“ als Begründung dafür nehmen, dass Soldaten nicht mehr nur zur Verteidigung berechtigt sind, sondern Gegner ohne eigene Gefahr töten dürfen? Welches Gesetz interpretiert den Gesetzesvorbehalt, in welchen Fällen das Recht auf Leben nicht gilt? Oder ist das einfach die archaische Ansicht „im Krieg wird eben getötet?“ Rechtfertigt das das Massaker und muss der Einsatz nach Völkerstrafrecht beurteilt werden? Die Staatsanwaltschaft Dresden hält das für möglich und hat den Fall an die Bundesanwaltschaft abgegeben.

Parla­ments­heer ohne Parla­ments­in­for­ma­tion?

Über den Luftangriff am Kundusfluss wurde nicht einmal der Verteidigungsausschuss des Bundestages umfassend informiert, geschweige denn das ganze Parlament. Die Regierung
hat nur die Obleute des Verteidigungsausschusses geheim und nur teilweise informiert. Sie hat im Übrigen nichts getan, die Sache aufzuklären. Fakten wurden verheimlicht, obwohl die Bundeskanzlerin, der frühere Außenminister und der neue Verteidigungsminister betonen, wie wichtig ihnen Aufklärung sei. Diese leistete nur die Presse. Die eigentliche Frage nach dem Recht, Aufständische zu vernichten, wird von der Regierung überhaupt nicht beantwortet.

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Der Prozess um den Feuertod des Asylsuchenden Oury Jalloh in einer Dessauer Polizeizelle muss nach einem Urteil des Bundesgerichtshofes neu aufgerollt werden (Urteil vom 7.01.2010 – 4 StR 413/09). Damit ergibt sich die Chance, dass dem vorangegangenen Polizei- und Justizskandal (vgl. Rolf Gössner, Grundrechte-Report 2008, S. 67 ff.) nicht die endgültige Kapitulation des Rechtsstaates auf dem Fuße folgt.

Anfang 2005 hatten Dessauer Polizisten den Sierra-Leoner Oury Jalloh aufgegriffen, weil er Reinigungskräfte auf der Straße belästigt haben soll. Jalloh war betrunken und wurde in Gewahrsam genommen. Die Polizisten fesselten ihn an Händen und Füssen, weil er angeblich Widerstand leistete, fixierten ihn auf einer Matratze in der Arrestzelle und ließen ihn stundenlang allein – unterbrochen nur durch gelegentliche Kontrollgänge. Dieser „Verhinderungsgewahrsam“ sollte seiner „Eigensicherung“ dienen. Am 7. Januar 2005 verbrannte Jalloh in der rundherum gekachelten Sicherheitszelle bei lebendigem Leib. Todesursache: Hitzeschock.

Verschlepptes Verfahren und drängende Fragen

Die Aufklärung wurde mehr als zwei Jahre lang verschleppt. Die Staatsanwaltschaft hatte sich frühzeitig auf die Hypothese einer Selbstanzündung festgelegt: Das Opfer habe die schwer entflammbare Matratze, trotz vorheriger Durchsuchung und Fesselung selbst angezündet – mit einem Feuerzeug, das erst bei einer nachträglichen Zellendurchsuchung nach dem Brand gefunden worden sein soll. Erst auf Veranlassung von Jallohs Freunden wurde eine zweite Obduktion durchgeführt, wobei ein Nasenbeinbruch und eine Mittelohrverletzung festgestellt wurden, Verletzungen, die  er vor seinem Feuertod erlitten haben muss.

Das Strafverfahren vor dem Landgericht Dessau brachte nach mehr als zweijähriger Verhandlungsdauer und 59 Verhandlungstagen keine Klärung der Todesumstände. Von den sich aufdrängenden Fragen blieben viele ohne Antwort:

• Ist Oury Jalloh vor seinem Tod misshandelt worden?
• Darf ein Betrunkener mit fast drei Promille in einer Zelle an allen Gliedmaßen fixiert werden, ohne dass er kontinuierlich beaufsichtigt wird?
• Wie gelangte ein Feuerzeug, trotz intensiver Durchsuchung, in die Zelle? Warum wurde es so spät gefunden?
• Wie kann ein alkoholisierter und fixierter Mensch ein Feuerzeug aus seiner Hosentasche fingern und eine feuerfeste Matratze anzünden
• Weshalb hat einer der angeklagten Polizisten nicht rechtzeitig auf den Brandmelder reagiert?
• War es Selbsttötung, die durch rechtzeitiges Reagieren hätte verhindert werden können, war es unterlassene Hilfeleistung, fahrlässige Tötung oder gar Mord aus rassistischer Motivation, wie manche mutmaßen?

Wider­sprüche und Erinne­rungs­lü­cken

Den beiden vor dem Landgericht Dessau angeklagten Polizisten warf die Staatsanwaltschaft Körperverletzung mit Todesfolge im Amt beziehungsweise fahrlässige Tötung durch Unterlassen vor: dem einen, weil er bei der Durchsuchung ein Feuerzeug übersehen habe, dem Hauptangeklagten, der als Dienstgruppenleiter die Verantwortung für den Gewahrsamsbereich getragen hatte, weil er die Gegensprechanlage wegen der starken Geräusche aus der Gewahrsamszelle leise gestellt, den Brandalarm zweimal weggedrückt und erst auf Drängen einer Kollegin die Zelle aufgesucht haben soll. Vor Gericht relativierte diese Belastungszeugin  allerdings ihre ursprüngliche Aussage. Sie stand offenbar unter enormem Druck, nachdem sie gegen ihren Willen versetzt worden war und dies als Bestrafung empfand.

Den Prozess durchzogen eklatante Widersprüche und auffällige Erinnerungslücken der auftretenden Polizeizeugen. Während des laufenden Prozesses hatte im Polizeirevier ein ominöses Zeugeninformationstreffen stattgefunden, in dem es um Verhaltensregeln und Aussagen einzelner Polizeizeugen ging. Nicht nur die Nebenklage sprach vom Versuch einer „Manipulation“. Auch der Vorsitzende Richter wurde deutlich: „Dieses Verfahren strotzt nur so vor Schlamperei und Versäumnissen“.

Standpaukendes Richters , dem ob des Aussagenverhaltens der Polizeizeugen des Öfteren der Kragen platzte, zeigten nur begrenzte Wirkung. Immerhin: Eine erneute Vernehmung eines Polizeizeugen ließ aufhorchen. Er sagte aus, dass er nach Öffnen der Gewahrsamstür durch den Angeklagten – trotz des dichten Qualms – zwei Schritte in die Zelle gemacht und Jallohs festgeschnallten Körper gesehen habe. Es sei ihm aber nicht gelungen, die Matratze zu löschen. „Das einzige, was geholfen hätte, wäre gewesen, ihn sofort loszumachen.“ Er habe allerdings keine Schlüssel gehabt, um die Fesseln lösen zu können. Die hatte der Hauptangeklagte, der zuvor bestritten hatte, dass es möglich gewesen sei, die verqualmte Zelle zu betreten.

Organi­sierte Verant­wor­tungs­lo­sig­keit

Die Aussage der Polizeizeugen erlaubten einen erschreckenden Einblick in die Organisation, das Verhalten und die Mentalität im Dessauer Polizeirevier. Man könnte von organisierter Verantwortungslosigkeit sprechen. Ein stark alkoholisierter Mensch wird für gewahrsamstauglich erklärt, an allen vier Gliedmaßen über Stunden fixiert. Trotz gesteigerter Garantenpflicht der Polizei gegenüber dem Fixierten wurden Kontrollgänge nachlässig absolviert und beunruhigende Auffälligkeiten ignoriert. Schon aufgrund mangelnder Brandschutzmaßnahmen und ignoranter Beamter war die Zelle ein gefährlicher Ort. Erst nach Jallohs Tod wurde die Gewahrsamsordnung geändert: Heute würde er in ein Krankenhaus gebracht und medizinisch betreut.

Der Freispruch für die beiden Polizeibeamten führte zu einem der größten Tumulte, die deutsche Gerichtssäle in den letzten Jahren gesehen haben. Der Vorsitzende Richter erklärte in der mündlichen Urteilsbegründung, ein rechtsstaatliches Verfahren sei aufgrund des polizeilichen Aussageverhaltens nicht möglich gewesen. Opportunismus angesichts der wütenden Menge im Gerichtssaal und vor den Toren des Gerichts? In der schriftlichen Urteilsausfertigung jedenfalls fand sich von alledem nichts. Widersprüche in zentralen Aussagen, wie sie im Gerichtssaal  deutlich geworden waren, fanden sich im Urteil nur noch in erheblich geglätteter Form (Urteil LG Dessau-Roßlau v. 8.12.08 – 6 Ks 4/05).

Späte Aufklärung?

Nicht nur auf die Diskrepanz zwischen mündlicher und schriftlicher Urteilsbegründung wies der Bundesgerichtshof dankenswerterweise hin. Die Vorsitzende des 4. Strafsenats, Ingeborg Tepperwien, betonte, die Angehörigen hätten ein Recht auf ein rechtsstaatliches Verfahren. Die Lücken, die das Dessauer Urteil aufweise, müssten so gut wie möglich geschlossen werden. Die Abläufe in der Todeszelle könnten so nicht gewesen sein, wie das Urteil aus Dessau sie beschreibe. Der Dienstgruppenleiter habe jedoch – ungeachtet aller notwendigen Aufklärung durch das jetzt zuständige Landgericht Magdeburg – gegen seine Pflicht verstoßen. Er hätte beim ersten Signal des Rauchmelders in der Zelle, sofort einen Kontrollgang machen müssen. Damit deutet sich an, dass Oury Jallohs Tod in der Polizeizelle nicht völlig ungesühnt bleiben wird. Ob jedoch die nachholende Aufklärung fünf Jahre nach der Tat wirklich das leisten kann, was sich Verwandte und Unterstützer von Oury Jalloh erhoffen, bleibt ungewiss. Voraussetzung hierfür wäre wohl ein Ausbrechen einzelner Polizeibeamter aus der Kultur der falsch verstandenen Kameraderie.

Auch über den Fall Oury Jallohs hinaus muss ein besonderes Interesse an der weiteren Aufklärung bestehen. Es kommt immer wieder vor, dass insbesondere Angehörige von Minderheitengruppen, darunter Migranten, Obdachlose, Drogenabhängige und Nicht-Weiße im Polizeigewahrsam schwer verletzt werden oder ums Leben kommen, ohne dass die Fälle aufgeklärt und strafrechtlich geahndet werden. Nach einer Studie der Universität Halle starben zwischen 1993 und 2003 128 Menschen in deutschen Polizeigewahrsamen. Jeder zweite Tod hätte verhindert werden können.

Literatur

LG Dessau-Roßlau – Urteil vom 8. Dezember 2008 – 6 Ks 4/05

BGH-Urteil vom 7. Januar 2010 – 4 StR 413/09

Rolf Gössner, Abschließender Bericht eines Prozessbeobachters vor dem Landgericht Dessau unter:  www.proasyl.de/de/presse/presseuebersicht/

Der Beitrag Feuertod im Polizeigewahrsam – Bundesgerichtshof verhindert endgültige Kapitulation des Rechtsstaates erschien zuerst auf Humanistische Union.

„Jede Person, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, hat das Recht, sich dort frei zu bewegen und ihren Wohnsitz frei zu wählen.“ Artikel 2 Absatz 1 4. Zusatzprotokoll der EMRK (4. ZP).

Der Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern, die sich aus humanitären Gründen in Deutschland aufhalten, wird trotz der Verpflichtung aus Artikel 2 Absatz 1 4. ZP häufig Restriktionen unterworfen. [*] Im Bereich des Freizügigkeitsrechts wird insbesondere zu zwei Maßnahmen gegriffen, die das Recht, sich innerhalb des Territoriums frei zu bewegen und anzusiedeln, einschränken: Residenzpflicht und Wohnsitzauflage. Bei der Residenzpflicht wird der Aufenthalt in der Regel auf den Bezirk einer Ausländerbehörde oder eines Bundeslandes räumlich beschränkt, mit der Folge, dass bei Verlassen des zugewiesenen Gebietes eine strafrechtliche Sanktion droht. Die Residenzpflicht gibt es insbesondere für Asylsuchende und ausreisepflichtige Personen, z.B. für „Geduldete“. Eine Wohnsitzauflage bedeutet, dass die ausländische Person verpflichtet ist, ihren Wohnsitz in einer bestimmten Gemeinde oder in einem bestimmten Bundesland zu nehmen. Das Recht, sich innerhalb der Bundesrepublik frei zu bewegen, bleibt bestehen. Von einer Wohnsitzauflage wird in der Regel dann Gebrauch gemacht, wenn die Person einen Aufenthaltstitel besitzt und Sozialleistungen bezieht.

Die neue Bundesregierung will laut Koalitionsvertrag vom Oktober 2009 zumindest die Residenzpflicht so ausgestalten, dass eine hinreichende Mobilität insbesondere im Hinblick auf eine zugelassene Arbeitsaufnahme möglich ist. Die Wohnsitzauflagen hingegen sollen unberührt bleiben. Es stellt sich allerdings die Frage, ob die geltende Rechtlage mit dem Freizügigkeitsrecht nach der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in Einklang steht.
 
Voraussetzung: rechtmäßiger Aufenthalt

Einziger Anknüpfungspunkt für das innerstaatliche Freizügigkeitsrecht nach der EMRK ist der rechtmäßige Aufenthalt auf dem Hoheitsgebiet. Was ein rechtmäßiger Aufenthalt ist, bestimmt sich maßgeblich nach den innerstaatlichen Vorschriften. Dies bedeutet auch, dass unter dem Gesichtspunkt des Freizügigkeitsrechts eine Residenzpflicht für vollziehbar ausreisepflichtige Personen nicht rechtswidrig ist.

Zur Frage der Residenzpflicht von Asylbewerberinnen und – bewerbern hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) im November 2007 nochmals festgestellt, dass der Aufenthalt von „ Ausländern, denen vorläufig gestattet wurde, sich bis zur Entscheidung darüber, ob ihnen nach den maßgeblichen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts eine Aufenthaltserlaubnis zusteht, in einem bestimmten Teil des Hoheitsgebiets eines Staats aufzuhalten, (…) nur so lange als „rechtmäßig“ angesehen werden (kann), wie sie die Bedingungen, an denen ihre Aufnahme und ihr Aufenthalt geknüpft sind, erfüllen.“ Der Gerichtshof sagte damit, dass während der Prüfung, ob eine „Aufenthaltserlaubnis“ aus humanitären Gründen zu erteilen ist, der rechtmäßige Aufenthalt auf das Gebiet der Residenzpflicht beschränkt ist und somit eine strafrechtliche Sanktionierung des Verlassens des zugewiesenen Gebiets nicht gegen das Freizügigkeitsrecht nach Artikel 2 Absatz 1 4. ZP verstößt. Der Aufenthalt während des Asylerfahrens ist daher sozusagen nur in diesem Gebiet rechtmäßig.

Ausdrücklich stellt der Gerichtshof fest, dass dies nur gilt, solange der Aufenthalt nur „vorläufig“ gestattet wurde, um zu prüfen, ob der betroffenen Person eine Aufenthaltserlaubnis nach dem innerstaatlichen Recht zusteht. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass eine Residenzpflicht und die strafrechtliche Sanktionierung des Aufenthalts außerhalb des zugewiesenen Gebietes für Personen mit einem Aufenthaltstitel rechtswidrig wäre. Das bedeutet, dass Personen mit einem Aufenthaltstitel das Recht haben, sich im gesamten Hoheitsgebiet des erteilenden Staates „frei zu bewegen und ihren Wohnsitz frei zu wählen.“ Dementsprechend bestimmt auch § 56 Absatz 3 S. 2 AsylVfG: „Abweichend von Satz 1 erlöschen räumliche Beschränkungen, wenn (…) ein Aufenthaltstitel erteilt wird.“ Konsequent regelt daher auch § 12 Absatz 1 AufenhG, dass der Aufenthaltstitel „für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland erteilt“ wird.

Rechtfertigung für räumliche Beschränkungen und Wohnsitzauflagen

Die gesetzliche Grundlage für die räumliche Beschränkung des Aufenthalts und die Bestimmung eines Ortes zur Wohnsitznahme ist in § 12 Absatz 2 AufenthG enthalten („sie (die Aufenthaltserlaubnis) kann, auch nachträglich, mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden.“

Den europarechtlichen Rahmen für solche Ausnahmen bestimmt Artikel 2 Absatz 3 4.ZP:

„(Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.“ Der EGMR betont in ständiger Rechtsprechung, dass die in der Konvention und den Protokollen genannten Rechtfertigungsgründe grundsätzlich eng auszulegen sind und in einer demokratischen Gesellschaft nur solche Beschränkungen der Grundfreiheiten als notwendig angesehen werden können, die durch ein „zwingendes soziales Bedürfnis“ („pressing social need“) veranlasst sind. Auf dieser Grundlage erfolgt dann eine Verhältnismäßigkeitsprüfung. Eine räumliche Beschränkung des Aufenthaltsrechts (Residenzpflicht) nach Erteilung eines Aufenthaltstitels kann daher allenfalls in absolut untypisch gelagerten Einzelfällen in Betracht kommen.

Angesichts des weiteren Wortlauts von Artikel 2 Absatz 1 4. ZP („und ihren Wohnsitz frei wählen“) stellt sich die Frage unter welchen Voraussetzungen eine Beschränkung des Rechts, den Wohnsitz frei zu wählen, möglich ist. Konkret muss geprüft werden, ob eine Wohnsitzauflage „zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung“ gerechtfertigt sein kann, da die anderen Fallvarianten des Artikel 2 Absatz 3 4. ZP schon vom Wortlaut her nicht einschlägig sind, wenn die Auflage an den Sozialhilfebezug anknüpft. Nach der Gesetzesbegründung für § 12 Absatz 2 Satz 2 AufenthG können und sollen Auflagen dazu dienen, die Lasten bei Sozialhilfebedürftigkeit unter den Ländern und Gemeinden gleichmäßig zu verteilen sowie der Verschiebung von Sozialhilfelasten und damit einer funktionellen und finanziellen Mehrbelastung der Verwaltung entgegenzuwirken.

Die Residenzpflicht und die Wohnsitzauflage stellen sehr weitgehende Eingriffe dar, die ausländischen Staatsangehörigen die Aufrechterhaltung familiärer und freundschaftlicher Bindungen oder anderer, für die Arbeits- und Wohnungssuche wichtiger, sozialer Kontakte und eine selbstständige Lebensführung für einen nicht von vornherein beschränkten Zeitraum erschwert oder sogar unmöglich macht. Das dem gegenüberstehende Interesse der Verwaltung an der Vermeidung der Verschiebung von Zuständigkeiten kann eine prinzipielle Beschränkung der Wohnsitznahme von Personen mit einem Aufenthaltstitel, die Sozialhilfe oder ALG II empfangen, nicht rechtfertigen, da nicht ersichtlich ist, dass durch den Wechsel der Zuständigkeiten die öffentliche Ordnung in einer Weise gestört wird, die eine Einschränkung des Freizügigkeitsrechts im Regelfall „notwendig“ macht.

Aus Artikel 2 4. ZP ergibt sich, dass eine Einschränkung des Freizügigkeitsrechts im Regelfall nicht auf rein fiskalische Überlegungen gestützt werden kann. Insofern ist davon auszugehen, dass zumindest ein Großteil der die Freizügigkeit beschränkenden Auflagen, die für Personen mit einem humanitären Aufenthaltstitel bestimmt werden, nicht rechtmäßig ist.

Bei anerkannten Flüchtlingen und Personen, die subsidiären Schutz nach dem EU-Asylrecht zuerkannt bekommen, verstoßen Wohnsitzauflagen zusätzlich gegen weitere Normen aus dem Völker- und Europarecht. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2008 für Wohnsitzauflagen bei anerkannten Flüchtlingen mit Blick auf die Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 ausdrücklich festgestellt. Eine grundlegende Änderung der diesbezüglichen Verwaltungspraxis in Deutschland ist erforderlich, um die volle Wirksamkeit der GFK, des EU-Asylrechts und der sich aus der EMRK ergebenden Verpflichtungen im Hinblick auf die Gewährung des Freizügigkeitsrechts herzustellen.

* Die hier geäußerten Ansichten sind die des Verfassers und werden nicht unbedingt von den Vereinten Nationen oder von UNHCR geteilt.

Der Beitrag Freizügigkeitsrecht – zur Rechtmäßigkeit der Residenzpflicht und der Anordnung von Wohnsitzauflagen erschien zuerst auf Humanistische Union.