Kaum ein politischer Begriff hat in den letzten Jahrzehnten eine vergleichbare Karriere zu verzeichnen, wie die Partizipation. Einst von den Neuen Sozialen Bewegungen gegen einen Politikbetrieb erstritten, der dergleichen noch als ungebetene Einmischung in seine inneren Angelegenheiten begriff, wird sie mittlerweile von links bis rechts allseits begrüßt als Fortentwicklung der demokratischen Gesellschaft und als probates Mittel gegen die Sklerose des repräsentativen Systems. Sie ist fester Bestandteil der Governance in der Europäischen Union wie in den Systemen globalen Regierens. Auf nationaler Ebene sind größere Projekte ohne Mitsprache und -entscheidung der Bürger kaum mehr vorstellbar und die Piraten feiern Erfolge mit dem Versprechen, deren Teilhabe auf neuen, digitalen Wege zu mehren.

Doch in dem Maße, wie sich die Partizipation etabliert, rücken auch ihre Ambivalenzen in den Blick. So verdeckt das „Mehr Demokratie”, mit’dem für direkte Formen der Volksbeteiligung geworben wird, dass sie in einem legitimatorisch nicht unproblematischen Verhältnis zur repräsentativen Willensbildung stehen. Auch wird deutlich, dass die direkte Beteiligung der Bürger eine sozial voraussetzungsvolle Angelegenheit ist und dass die Erfolgschancen durchaus von dem sozialen Kapital des Engagierten ab-hängen. Und dieses ist nicht gleich verteilt. Offen ist auch, inwieweit das „Mehr Demokratie” die Defizite der etablierten Repräsentation tatsächlich abbaut, die den Ruf danach einst haben laut werden lassen. Mit Blick auf die supranationalen Ebenen ließe sich eher von einer Kompensation sprechen und das Krankheitsbild „Postdemokratie”, das seit einigen Jahren diagnostiziert wird, zeugt zumindest von einer gewissen Resistenz des repräsentativen Systems gegen direktdemokratische Kuren. Dies soll nun kein Plädoyer gegen Partizipation sein, sondern die Analyse dieser Ambivalenzen soll den Blick öffnen für gangbare Pfade einer Demokratisierung der Demokratie.

Thomas Zittel wendet sich gegen die unbesehene Propagierung direkter Demokratie als Heilmittel gegen die Mängel repräsentativer Demokratie. Aus liberaldemokratischer Sicht gehe ein Mehr an Partizipation mit einer Verringerung der Problemlösungskompetenz einher, zudem sinke mit der Größe des Gemeinwesens die Effizienz der Partizipation. Gleichwohl erhöhe Partizipation die soziale Bindungskraft der Demokratie. Um dieses Moment zur Geltung zu bringen, können sowohl Formen der Mehrebenenpolitik als auch eine Ausweitung der Partizipation in den Bereich der Ökonomie dienen.

Hans Meyer spricht sich für die Einführung direktdemokratischer Beteiligungsformen auch auf Bundesebene aus. Das Grundgesetz eröffne diese Möglichkeit, die eine sinnvolle Ergänzung des repräsentativen Systems darstelle. Die Einführung sollte wegen möglicher Unwägbarkeiten eine Experimentierphase durchlaufen.

Frank Decker spricht sich gegen direktdemokratische Gesetzgebungsinitiativen auf Bundesebene aus, da sie das Alternierungsprinzip des parlamentarischen Systems stören, indem sie der Opposition die Möglichkeit an die Hand geben, die Regierungspolitik zu konterkarieren. Auch lässt sich das plebiszitäre Votum nicht mit der Rolle des Bundesrates im föderalen System vereinen.

Manfred Güllner klopft die neuen Formen der Partizipation auf ihren empirischen Gehalt ab und kommt zu dem Ergebnis, dass dem damit verbundenen Versprechen eines Mehr an Demokratie ein Weniger an realer Beteiligung gegenübersteht.

Sebastian Bödeker legt dar, dass politische Teilhabe im hohen Maße abhängig vom sozialen Status ist. Je höher Einkommen und Bildung, desto wahrscheinlicher ist eine Beteiligung an und Berücksichtigung in politischen Entscheidungsprozessen. Das zentrale Versprechen der Demokratie, welches im Ideal politischer Gleichheit zum Aus-druck kommt, bleibt damit uneingelöst. Soziale Ungleichheit ist nicht nur ein ökonomisches Verteilungs-, sondern ein Legitimationsproblem repräsentativer Demokratien.

Für Michael Th. Greven steht es schlecht um die Perspektive einer partizipativen Demokratieentwicklung der EU. Es fehle eine ausdrücklich für die demokratische Vertiefung der EU kämpfende transnationale Bewegung der Bürgerinnen und Bürgern und die mit dem Lissabon-Vertrag eröffneten partizipativen Möglichkeiten sind nicht dazu angetan, sie zu befördern.

Beate Kahler-Koch analysiert die Möglichkeiten zivilgesellschaftlichen Engagements auf europäischer Ebene. Zwar sei in Brüssel eine Pluralisierung der Interessensgruppen und Meinungen festzustellen, demokratische Partizipation sei damit aber nicht erreicht, denn es fehle die Rückbindung an den Bürger. Die vorgegebenen Formen der Partizipation befördern zudem eine Zentralisierung der Entscheidungen.

Rudolf Steinberg setzt sich mit den Potenzialen direktdemokratischer Verfahren bei Großprojekten auseinander und kommt zu dem Ergebnis, dass bei der Zulassung derartiger Vorhaben die Durchführung von mediativen Dialogen einen besseren Weg sei, als Verfahren der direkten Demokratie. Dabei muss die Beteiligung der Bürger frühzeitig, umfassend und Projekt begleitend sein. Volksentscheide hält er hingegen nicht nur für zulässig, sondern für unabdingbar bei der Veränderung der Verfassung.

Thomas Wagner erkennt in dem von Bundeskanzlerin Angela Merkel praktizierten Bürgerdialog weniger ein Mehr an Partizipation als vielmehr eine mit partizipatorischen Floskeln aufgepeppte moderne Version des Bonapartismus.

In Erinnerung an unser in Juli verstorbenes Redaktionsmitglied Michael Th. Greven, veröffentlichen wir einen Aufsatz über Demokratie und Moderne, in dem seine wirklichkeitswissenschaftliche Skepsis, was deren Zustand betrifft, exemplarisch zum Aus-
druck kommt. Die Realität der politischen Herrschaft in Deutschland, so sein Fazit, wird dem Begriff nicht mehr gerecht.

In seiner Erwiderung hält Markus Linden Greven vor, keine normativ anspruchsvolle Fortschreibung des Begriffs der Demokratie zu versuchen. Statt an einem identitären Volksbegriff festzuhalten, wäre es sinnvoller, Mehrheitsbildung, Repräsentation und Partizipation als Elemente einer angemessene Weise der politischen Willensbildung einer sich in jeder Hinsicht pluralisierenden Gesellschaft zu begreifen.

Kurt Lenk durchforstet in seinem Essay das Lebenswerk Michael Th. Greven nach den Leitmotiven seines Denkens und stößt dabei auf eine Galerie bundesrepublikanischer Geistesgrößen, von Theodor W. Adorno bis Peter Weiss.

Armin Pfahl-Traughber plädiert in der Auseinandersetzung um die Beschneidung Neugeborener für einen pragmatischen Umgang. So würde es den Vorgaben der Bibel entsprechen, wenn dieser Akt nur symbolisch vorgenommen würde, zugleich könne, mit Rücksicht auf die freie Religionsausübung das vorrangige Recht auf körperliche Unversehrtheit zurückstehen, sofern ärztliche Standards gewahrt werden.

Ich wünsche Ihnen zu dieser Ausgabe der vorgänge eine anregende Lektüre.

Ihr

Dieter Rulff

Vorschau auf Heft 200 (4/2012): Digitale Demokratie
Digitale Demokratie ist spätestens mit den Wahlsiegen der „Piraten” in das Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit gerückt. Doch weist das Teilhabe-Potenzial, das sich mit dem Internet eröffnet, weit über diese Partei hinaus und hat spätestens mit Facebook ei-ne globale Dimension erreicht. Die rasante Entwicklung des Internets basiert auf der offenen Netzstruktur, die sich bislang gegen Versuche des hierarchischen Regierens weit-gehend behaupten konnte. Doch sieht diese sich verstärktem Regulierungs-Begehren diverser Staaten ausgesetzt. Zugleich hat die digitale Entwicklung neue Formen des Missbrauchs gezeitigt, die die Frage nach rechtlichen Regeln dringlicher werden lassen. Ab der vorliegenden Ausgabe 3/2012 werden die vorgänge im Eigenverlag der Humanistischen Union erscheinen. An den Preisen und Lieferbedingungen wird sich dadurch nichts ändern. Bestellungen sind ab sofort an die neue Adresse zu richten.
Heftbestellungen an: Humanistische Union Stichwort: vorgänge, Haus der Demokratie, Greifswalder Straße 4, 10405 Berlin
Tel.: 030/20450256, Fax: 030/20450257, E-Mail: service@humanistische-union,de

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

1. Versuch einer Anamnese

Wir haben eine besonders an ihren Geburtstagen hoch gelobte Verfassung, die Abstimmungen des Bundesvolkes vorsieht – es existieren aber keine. Wir haben Kollegen und Politiker, die darauf pochen, dass wir von Verfassung wegen eine „repräsentative Demokratie” haben. Das hindert aber dieselben Politiker nicht, für brisante Entscheidungen, wie – eine älteres Beispiel – die Aufnahme der Türkei in die EU oder – ein jüngeres Beispiel – ein Finanzausgleich in Europa, einen Volksentscheid im Bund zu fordern. Beides in der sicheren Erwartung, solche Politikziele damit zu verhindern. Wir haben Politiker aus dem linken Spektrum, die für und aus dem rechten Spektrum, die gegen Volksentscheide im Bund sind, obwohl beide davon ausgehen, dass Volksentscheide eher konservative Tendenzen haben.

Wir haben ehrenwerte Kollegen und Politiker, die, trotz aller gegenteiliger Erkenntnisse, das Scheitern der Weimarer Republik immer noch zumindest auch den Volksentscheiden anlasten, oder für die Abstinenz des Parlamentarischen Rates gegenüber Abstimmungen noch 1980 die politische Unreife des Volkes während der NS-Zeit verantwortlich machten. Es stört sie nicht, dass die Schöpfer der Landesverfassungen vor dem Grundgesetz, die diesen Zeiten näher standen als der Parlamentarische Rat, solche Ideen nicht hatten. Es gibt Kollegen, die der repräsentativen Demokratie alles Gute zuschreiben und bei der direkten Demokratie alles Schlechte versammelt sehen. Trotz ihrer im Übrigen durchaus gepflegten Differenzierungskunst betätigen sie sich bei diesem Thema als Schwarz-Weiß-Maler. Wir haben Gegner von Volksrechten, die gerne von „plebiszitären Elementen” in der Hoffnung sprechen, dass beim Hörer die Assoziation zu misera plebs mitschwingen möge, und wir haben Anhänger der Volksrechte, die lieber von direkter Demokratie sprechen, weil das den Charakter des Ursprünglichen nahelegt, anders als bei einer nur abgeleiteten, also indirekten Demokratie. Insgesamt ein Krankheitsbild, das mit „wirr” wohlwollend bezeichnet wäre.

II. Wie ist die Verfas­sungs­lage?

Würde sich jemand zutrauen, zu sagen, wir halten keine Wahlen mehr ab, sondern regeln die Besetzung der Organe durch Selbstergänzung, so würde man ihn, wenn man rücksichtsvoll wäre, für einen Verfassungsfeind halten, wenn man die direkte Sprache liebt, für verrückt erklären. Bei den Volksabstimmungen im Bund ist es eher umgekehrt. Wer für ihre Einführung ist, ist ein Feind der repräsentativen Demokratie und da die nach Meinung einer Reihe meiner Kollegen Verfassungsrang hat, ist er auch ein Verfassungsfeind. Erstaunlicherweise sagt aber Art. 20 Abs. 2 GG, dass die gesamte vom Volk ausgehende Staatsgewalt von diesem in zwei Formen ausgeübt wird, nämlich „durch Wahlen und Abstimmungen”. Zu Wahlen gehen wir alle vier Jahre, zu Abstimmungen ist das deutsche Volk, also das Bundesvolk, noch nie gegangen. Es kann es nach der derzeitigen Rechtslage auch nicht. Es gibt zwar ein Bundeswahlgesetz, aber eben kein Bundesabstimmungsgesetz.

Abstimmungsgegner beruhigen sich damit, dass die in Art. 20 Abs. 2 GG vorgesehenen und damit versprochenen Abstimmungen sich in den Abstimmungen bei Länderneugliederungen erschöpfen und verweisen auf die Art. 29 und 118, 118 a GG. Sie gehen dabei etwas legasthenisch vor: Abstimmungen nach Art. 29 GG sind keine des Bundesvolkes und die beiden letzten Artikel schreiben überhaupt keine Abstimmungen vor. Nicht nur nach der deutschen demokratischen Verfassungstradition sind zudem Ab-stimmungsrechte allgemeine Sachgestaltungsrechte des Volkes und keine bloße Aktivierung oder Mitbestimmung von Betroffenen. Wie bei der Wahl regelt Art. 20 Abs. 2 GG vielmehr ein Grundelement demokratischer Gestaltung des Staatswillens.

Vor diesem Hintergrund ist der Rückzug auf den „repräsentativen Charakter” unseres demokratischen Systems, dem in seiner reinen Form jedenfalls Volksabstimmungen fremd sind, höflich gesprochen ein Teilrückzug aus der Verfassung selbst. Drei Gründe mögen für dieses Verdikt genügen: Wäre „die Demokratie” des Grundgesetzes eine rein repräsentative, dann dürfte es in den Ländern keine Volksabstimmungen geben. Denn die Länder sind nach den Homogenitätsbestimmungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auf den demokratischen Charakter des Grundgesetzes verpflichtet. Zum zweiten dürfte es in den politischen Parteien keine Mitgliederentscheide und nur Delegiertenversammlungen geben, denn auch sie sind nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG auf die „demokratischen Grundsätze” verpflichtet und das können nur die des Grundgesetzes sein. Schließlich sind die in Art. 20 Abs. 2 GG versprochenen Volksabstimmungen durch Ärt. 79 Abs. 3 GG so geschützt, dass nicht einmal Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat sie „berühren” dürfen. Sollten sie aber durch eine rabiat-exzessive restriktive Auslegung beseitigt werden dürfen?

Wir haben also seit über 60 Jahren eine verfassungsfeindliche Verfassungspraxis. Um zu klären, wie man ihr beikommen kann, bedarf es der Analyse der Gründe und Hintergründe, die zu dieser Haltung geführt haben. Es mag sich ergeben, dass die Ängste der Gegner von Volksabstimmungen ebenso übertrieben sind wie die Erwartungen der Anhänger, man sich also in den gegensätzlichen Prognosen hochschaukelt. Erst eine ruhige Abwägung der Vor- und Nachteile beider Gestaltungsideen, ihrer Risiken und

Chancen lassen eine sinnvolle Erfüllung des bisher unerfüllten Verfassungsauftrages des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG erwarten.

III. Die Konse­quenzen eines rein reprä­sen­ta­tiven Systems

Die unmittelbare Staatswillensbildung liegt in einem rein repräsentativen demokratischen System allein beim Parlament. Es hat aber in dem parlamentarischen Regierungssystem, wie es das Grundgesetz vorschreibt, in erster Linie eine Regierung zu tragen. Beides verlangt eine Konzentration der politischen Vorstellungen wie der politischen Akteure. Das leisten bei uns die politischen Parteien, die ein Monopol bei der Besetzung des Parlaments haben. Nur sie können die Wahllisten aufstellen und dominieren auch die Wahllcreiskandidaturen. Durch die Konzentrationswirkung der Sperrklausel des Wahlgesetzes werden die etablierten Parteien zudem vor Erosionsgefahren geschützt. Nach Konsolidierung des Parteiensystems waren seit 1961 über zwanzig Jahre nur drei Parteien im Parlament, wenn man die Union als eine Partei rechnet, weil sie sich im Parlament also eine solche geriert. 1983 kamen die Grünen dazu, nach der Vereinigung die Vorläufer der heutigen Linken. 2013 ist nicht ausgeschlossen, dass es mit den Piraten erstmals eine programmatisch nicht sonderlich profilierte Partei ins Parlament schafft.

Bei den Bundestagswahlen müssen die Parteien neben der Zugkraft ihres Spitzenpersonals vor allem auf die Werbewirkung ihrer politischen Grundeinstellungen vertrau-en. In der Oppositionsrolle macht die Beibehaltiing dieser Grundeinstellung in der parlamentarischen Arbeit in der Regel keine Schwierigkeit. Bei allen Parteien im Parlament können neue Fragestellungen aber einen Anpassungs- oder Korrekturbedarf auslösen. Stärkeren Korrekturzwängen sind in der Regel die Regierungsfraktionen aus-gesetzt, da sie von der täglichen Regierungsarbeit einschließlich der außenpolitischen Zwänge zu Entscheidungen gezwungen werden, auch unter Verleugnung ihrer Grundeinstellung. Zusätzlicher Korrekturbedarf ergibt sich bei Koalitionsregierungen.

Die Folge ist, dass Parteiprogramm und Wahlprogramm im Laufe der Regierungsarbeit als Richtschnur zunehmend verblassen. Die Verbindung zwischen Wähler und Gewählten wird schwächer. Die natürliche Überzeugungsleistung gegenüber den Regierungsanhängern muss zunehmend durch Propaganda ersetzt werden. Die Regierung zieht sich zu Recht auf ihren vierjährigen Auftrag zurück. Eine Diskrepanz zur Meinung des Volkes hofft sie ohne Verlust der Wiederwahlmöglichkeit aushalten zu können oder zu müssen.

Dieses knappe Bild des Funktionierens des repräsentativen Systems in dem für uns interessanten Spektrum wird regelmäßig noch mit einem gegen Volksrechte gerichteten Argument angereichert. Bei der nächsten Wahl müssten sich die Regierenden der Wahl, also der Entscheidung des Volkes auch über ihre Leistung stellen. Sie trügen also insofern, anders als die Abstimmenden bei Volksentscheiden, für ihre Entscheidungen Verantwortung und könnten zu dieser Verantwortung gezogen werden. Das Argument klingt nur beim ersten Zuhören gut. Zum einen geht es bei der Wahl primär darum, wer in der nächsten Wahlperiode regieren soll. Die Leistung in der vergangenen Wahlperiode ist dabei nur ein Argument, dass in seiner Bedeutung im Übrigen gegen Null tendieren kann, wenn nämlich die Wahlalternativen insgesamt noch schlechter eingeschätzt werden. Entscheidend gegen das Argument spricht aber, dass es beim Volksentscheid um eine einzelne Sachentscheidung geht, beim Wahlakt aber um ein sehr großes Bündel von Entscheidungen, die die Regierung getroffen oder zu denen sich die Opposition verhalten hat. Die politischen Parteien stellen sich ebenso wenig wie das abstimmende Volk wegen einer Entscheidung zur Wahl oder Abwahl.

IV. Die Charak­te­ris­tika von Volks­ent­scheiden

In demokratischen Großorganisationen wie Staaten ist der Volksentscheid weder die eigentliche noch die edlere Form, sondern nur eine andere Form demokratischer Entscheidungsfindung als wir sie in repräsentativen Systemen kennen. Sie schafft ebenso wenig eine Identität von Regierenden und Regierten wie es repräsentative Entscheidungsarten vorgeben. Sie ist wie diese eine Form von Entscheidungsfindung und damit auch Machtausübung. Lediglich der Kreis potentieller Mit-Entscheider ist erheblich größer.

Beschränken wir uns auf die stärkste Form, die durch Volksentscheid betriebene Gesetzgebung, so ist sie ein Korrektiv des Parlaments. Sie wünscht, erlassene Gesetze zu ändern oder unterlassene Gesetze wirksam werden zu lassen. Instittitiönell richtet sie sich also gegen das Parlament, politisch gegen die politischen Parteien und ihre Fraktionen im Parlament. Im Einzelfall kann es auch zu Verbindungen zur jeweiligen Opposition im Parlament kommen; darauf ist zurückzukommen.

Ein wesentliches Element des Volksentscheids ist seine Korrektivfunktion. Er trifft auf ein bestehendes Rechtssystem und will dieses regelmäßig in einem Punkt ändern. Kontinuierliche Politik ist aus zwei Gründen über Volksentscheide nicht leistbar. Während Regierung und Parlament durch ihren Apparat und die von außen nicht veränderbare Wahlperiode dafür ausgestattet sind, fehlt dem Institut Volksentscheid ein entsprechender kontinuierlicher Träger. Zudem ist das Verfahren so aufwändig, dass eine kontinuierliche Politik mit ihm nicht zu betreiben ist.

Der Volksentscheid verstößt daher nicht gegen das in Art. 63 GG angelegte parlamentarische Regierungssystem, es verstößt allerdings gegen die These einer „ausschließlichen repräsentativen Demokratie”. Sie war freilich nie Bestandteil des Grundgesetzes, aber lange Jahre Bestandteil des verfassungsjuristischen und politisch dominanten Zeitgeistes. Gleichwohl sollte man bei der Ausgestaltung direktdemokratischer Rechte im Einzelnen vernünftigerweise Rücksicht auf Wirkungsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems nehmen. Darauf ist bei der Behandlung von Verfahrenfragen zurückzukommen.

Hilfreich kann der Volksentscheid vor allem in Fällen sein, in denen das parlamentarische Regierungssystem konstitutionell Schwächen aufweist. Das betrifft zum einen den Bereich parlamentarischer Gesetzgebung, wenn sie in die Nähe zur konstitutionellen Befangenheit gerät. Das gilt für die Gesetzgebung in eigenen Angelegenheiten. Hier entfällt das Korrektiv der Opposition ebenso wie das einer mäßigenden Ministerialbürokratie. Der Bundestag hat sich angewöhnt, in diesen Fällen die Ministerialbürokratie nur zu niederen „Hilfsdiensten” heranzuziehen. Bei den Materien handelt es sich um Parteien-, Fraktions- Minister- und Abgeordnetengesetze ebenso wie um Wahlgesetze. Hier dominiert der scharfe Blick für das Eigeninteresse. Aus diesem Grund ist auch der Ausschluss von Steuergesetzen von der Volksgesetzgebung wenig überzeugend, weil sie von den Parlamentariern zur Privilegierung ihrer Klientel benutzt werden können und benutzt werden. Mancher Ausschlusskatalog für Volksgesetze gibt einen guten Einblick in das Eigeninteresse der Parlamentarier.

Besonders aktuell ist das Versagen der Parlamente bei der Staatsfinanzierung. Ihr Privileg, sich über Steuern Zwangseinnahmen verschaffen zu können, lassen sie wegen der politischen Kosten gerne zugunsten der eleganteren Schuldenaufnahmen ruhen, die negativ nur mit dem Zinsdienst im Etat auftauchen. Auch hier geht es also um das Eigeninteresse der politischen Klasse. Schweizer Erfahrungen zeigen, dass die Bürger in diesem Bereich seriöser denken als die Politiker.

Damit ist der Kreis möglicher Anwendungsfälle natürlich weder ausgeschöpft noch begrenzt. Die mittlerweile gemachten Erfahrungen im Landesbereich, aber auch im Kommunalbereich, zeigen eine große Vielfalt, sowohl bei den erfolgreichen als auch bei den gescheiterten Volksentscheiden. Sie zeigen außerdem ihren jeweils nur punktuellen Charakter. In keinem Fall zerstörten sie eine stabile Regierungsmehrheit; der Hamburger Schulfall traf auf eine kriselnde Koalition.

Keineswegs die unwichtigste Funktion eines möglichen Bundesvolksentscheids ist seine prophylaktische Wirkung. Die Politik wird vorsichtiger agieren und auf zweifelhafte Aktivitäten verzichten müssen. Die Annahme ist wohl nicht fern liegend, dass das Steuerprivileg für Hoteliers, das der FDP erheblich geschadet hat, erst gar nicht versucht worden wäre, durchzusetzen. Und um noch einmal auf den Hamburger Schulfall zu kommen: es genügt für eine wesentliche Änderung der Schulverfassung nicht, dass sich eine Koalition einigt, vielmehr ist gegenüber den Eltern, und zwar vorher, Überzeugungsarbeit zu leisten. Genereller gesprochen, Politik wird anspruchsvoller, wenn ein Volksentscheid drohen kann.

V. Verfas­sungs­po­li­ti­sche Vorbehalte gegen Bundes­volks­ent­scheide

Der unter dem Stichwort „Wir haben eine repräsentative Demokratie” geltend gemachte Widerstand kann zwar vor der Verfassung nicht bestehen, wie gezeigt worden ist, er ist aber oft auch nur ein Vorwand für den einfacheren und auch nahe liegenden Unwillen der Politiker: „Wir lassen uns unsere so wie so schon schwierige Arbeit nicht noch weiter erschweren.” Gleichwohl scheint in den Parteien mittlerweile ein Umdenken zu beginnen, das vom linken politischen Spektrum (ich trete für diese Nomenklatur nicht den Wahrheitsbeweis an, sondern bediene mich der geläufigen Charakterisierung) mittler-weile bis in die FDP und vor allem über die CSU auch in die Union hineinreicht. Der eigentliche Grund scheint zu sein, dass die Politik zweierlei verstanden hat. Zum einen kann der Volksentscheid, sowohl der erfolgreiche als auch der gescheiterte, für die Politik entlastend sein. Der Stuttgarter Entscheid ist dafür ein Beispiel. Zum zweiten ist das Instrument aus der Opposition nutzbar. Wenn ich mich recht erinnere, hat vor längerer Zeit die CDU in Nordrhein-Westfalen aus der Opposition heraus schon mit der Drohung eines Volksentscheids die rot-grüne Koalition zur Aufgabe einer Schulreform bewogen oder genauer gesagt „gezwungen”.

Unabhängig von dieser geänderten Einstellung bleiben aber die allgemeinen Ein-wände gegen einen Volksentscheid. Sie werden vor allem im wissenschaftlichen Bereich von den Gegnern mit Ausdauer vorgetragen. Sie sind zum Allgemeingut der Debatte geworden und haben jenen oben schon erwähnten Schwarz-Weiß-Charakter. Ihr stereotypenhafter Charakter reizt zu dem Versuch, den Spieß umzudrehen.

Die Vorwürfe lauten: 1. Volksentscheide sind demagogieanfällig, 2. könnten die Bürger nur mit Ja oder Nein stimmen, Kompromisse seien also anders als im Parlament nicht möglich, 3. seien sie für eine kompliziertere Gesetzgebung nicht tauglich, auch, weil der entsprechende Sachverstand fehle, 4. sei der Zugang organisierter Interessen anders als im Parlament nicht möglich, 5. handele es sich prinzipiell um Minderheitsgesetzgebung und 6. schließlich – erst vor kurzem als Argument aufgetaucht – sei die soziale Selektivität noch stärker als bei den Wahlen.

Das Demagogieargument hat einen Säulenheiligen. Das ist der Vertreter einer kleinen bürgerlichen Partei im Parlamentarischen Rat, die sich nach damaligem Verständnis von Volksentscheiden nichts versprechen konnte, ein großer Rhetor und späterer Bundespräsident, Theodor Heuss. Er verkniff es sich nicht, in diesem Zusammenhang das Volk mit einem gerne zitierten „cave canem” als beißwütige Menge anzusprechen. Gegen die Aufnahme der „Abstimmungen” in Art. 20 Abs. 2 GG hat er freilich nicht protestiert. Nun kann man die Gefahr demagogischer Ausnutzung selbst-verständlich nicht ausschließen. Zwei Erfahrungen machen freilich stutzen. Als der hessische Ministerpräsident eine Wahl nur mit einer äußerst aggressiven und von ihm persönlich in Szene gesetzten Ausländerschelte gewinnen zu können glaubte, ist ihm das von seinen Freunden als machiavellistische Großtat gutgeschrieben worden. Genereller gesprochen, bei den Wahlen bestimmen die Parteien das Maß der erlaubten Demagogie selbst, ohne dass jemand darum die Abschaffung der Wahlen forderte. Die zweite Argument ist: Die reichhaltige Erfahrung mit erfolgreichen wie gescheiterten Volksentscheiden auf Landes- wie auf Kommunalebene hat nach meinen Kenntnissen in keinem Fall zum Vorwurf unerträglicher Demagogie geführt. Die Demokratie scheint in unserem Land doch gefestigter zu sein, als die berufsmäßigen Kassandren bezweifeln.

Nicht ohne Komik ist der Vorwurf, die Bürger könnten nur mit Ja oder Nein stimmen. Nach § 46 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages muss der Präsident die Fragen so stellen, dass sie sich mit „Ja” oder „Nein” beantworten lassen. Das Volk ist in keiner anderen Lage als das Parlament. Bei der parlamentarischen Gesetzgebung ist das Parlament der Abstimmungskörper, beim Volksentscheid ist es das Volk. Lediglich in der Phase davor unterscheiden sich die Verfahren, und zwar zu Lasten der Volksgesetzgebung. Im Parlament entlastet die Änderungsmöglichkeit die Initianten des Gesetzentwurfs, weil ihnen die Möglichkeit des Kompromisses im Verfahren offen steht. Parlamentarische Gesetzgebung ist in vieler Hinsicht einfacher. Die Initianten eines Volksentscheids müssen ihre ganze Energie auf den Gesetzentwurf konzentrieren; er ist im Verfahren grundsätzlich nicht mehr abänderbar. Die Kompromissphase muss also beim Volksentscheid früher abgeschlossen sein. Sie gibt es selbstverständlich, weil die Initianten, wie die im Parlament, Überlegungen zu einer Abstimmungsmehrheit anstellen müssen. Anders als im Parlament stehen ihnen aber keine offenen Druckmittel wie der Fraktionszwang oder latente wie der Wunsch auf Wiederwahl zur Verfügung.

Gegen die mangelnde Tauglichkeit zu komplizierterer Gesetzgebung wegen mangelnden Sachverstandes ließe sich schon entgegnen, es reiche, wenn sich die Volksgesetzgebung bei solchen Materien zurückhalte. Außerdem zeigt die Erfahrung, dass es regelmäßig um punktuelle Eingriffe in den Rechtsstoff geht und die notwendige Überzeugungsarbeit bei einer Fülle von Menschen, die das Parlament nicht nötig hat, aus-schließt, für zu komplizierte Vorhaben eine Mehrheit zu gewinnen. Die These selbst ist aber schon wenig überzeugend. Sicherlich hat der Regierungsapparat, aber auch das Parlament selbst mit seinem wissenschaftlichen Dienst einen hohen Sachverstand, in der Zivilgesellschaft insgesamt dürfte freilich ein weitaus höherer Sachverstand zu Hause sein. Wenn die doch vielfältigen Anhörungen Sachverständiger, die das Parlament ab-hält, aber auch die nicht weniger häufigen Konsultationen, welche die Ministerialbürokratie für sinnvoll hält, nicht reine Formalübungen sind, herrscht beim Staat selbst offensichtlich diese Ansicht vor. Man braucht dazu nicht einmal auf das Beispiel zu verweisen, dass das Bundesministerium der Finanzen eine einschlägige Anwaltskanzlei benötigt, um ein schwieriges Gesetzesvorhaben im Rahmen der Euro-Krise ausarbeiten zu lassen.

Der Zugang organisierter Interessen bei der parlamentarischen Gesetzgebung, der beim Volksentscheidungsverfahren nicht garantiert, möglicherweise aber auch nicht gewünscht ist, hat durchaus ambivalente Züge. Der Einfluss auf die staatliche Gesetzgebung kann je nach vertretener Anhängerschaft und damit potenzieller Wählerschaft oder nach einer für die Parteifinanzierung interessanten finanziellen Potenz für eine faire Gesetzgebung durchaus inadäquat sein. Die sich verschärfende Debatte über Lobbyismus gegenüber Regierung und Parlament zeigt, das hier durchaus ein Problem liegt.

Von besonderem Reiz ist der Vorwurf, Volksgesetzgebung sei formal Minderheitsgesetzgebung und inhaltlich minderheitsaffin. Der erste Vorwurf vergleicht die Abstimmungsbeteiligung mit der Zahl der Abstimmungsberechtigten. Beim ersten Nach-denken lässt sich gegen diesen Vorwurf wenig ausrichten. Wenn man sich aber nicht düpieren lässt, fragt man sich, wie ist das denn eigentlich beim Parlament. Nimmt man dieselben Kriterien, fragt also nach der Relation von Wahlberechtigten und Parlamentsmehrheit, dann ist man erstaunt, dass selbst eine große Koalition, wie sie von 2005 bis 2009 regiert hat, lediglich knapp 40% der Wahlberechtigten repräsentiert, die jetzige Koalition kommt sogar nur auf ein Drittel der Wahlberechtigten. Vermutlich sind wir bei einer solchen Rechnung seit 1949 ganz überwiegend von Minderheitsregierungen regiert worden. Dass Parlamentsgesetzgebung inhaltlich mehrheitsaffin sein soll, kann nur jemand behaupten, der die Zeitungen nicht liest. Bis auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen des Staates dürfte die überwiegende Teil staatlicher Gesetzgebung sich mit Minderheiten befassen, seien es Pendler oder Eltern mit Kleinkindern, um zwei aktuelle Gesetzesplanungen oder Gesetzeswünsche zu nennen.

6. Der Vorwurf der sozialen Selektivität, die bei Volksabstimmungen stärker sein soll als bei den Wahlen, scheint eine moralische Wucht zu haben, die als Antwort eher Schweigen nahe legt. Man mag darauf verweisen, dass es bei der Wahl inhaltlich um das ganze Spektrum der Politik geht, bei Volksentscheiden aber nur um punktuelle Sachfragen, die vielleicht auch nur selektives Interesse hervorrufen. Wichtiger ist freilich, dass eine auf vier Jahre gezielte Personal- und Richtungsentscheidung mit einer Sachentscheidung verglichen wird. Platter gesprochen, der Einwand vergleicht Äpfel mit Birnen. Würde man bei den Äpfeln bleiben, so müssten man parlamentarische Sachentscheidungen mit Sachentscheidungen bei Volksentscheiden vergleichen und käme zu dem ja nicht erstaunlichen Ergebnis, dass die soziale Selektivität im Parlament fast absolut ist. Sollten wir es deshalb abschaffen? Ich weiß nicht, wie die Zahlen und ihre Bewertung für die Behauptung zustande gekommen sind. Ich vermute fast, dass das Phänomen einer über Monate andauernden werbenden Materialschlacht, welche Wahlen begleiten, mit auch darum hohem öffentlichen Interesse nicht in das Kalkül eingegangen sind. Wenn der über die Parteifinanzierung nicht unerheblich staatlich finanzierte materielle Aufwand auch bei Volksentscheiden möglich wäre, könnte die Beteiligung sich durchaus angleichen. Schließlich scheint es mir grundsätzlich nicht erlaubt, das Maß faktischer sozialer Selektivität gegen ein Instrument demokratischer Entscheidung ins Feld zu führen. Man käme leicht auf die schiefe Ebene zur Propagierung einer Diktatur, in der niemand, gleich welchen sozialen Standes, etwas zu sagen hätte, soziale Selektivität insofern also aufgehoben wäre.

VI. Welche Anfor­de­rungen sind zwingend an das Verfahren zu stellen und welche empfehlen sich zusätzlich?

Die Verfahrensgestaltung muss sich daran ausrichten, dass der Volksentscheid ein von der Verfassung vorgesehener demokratischer Entscheidungsmodus ist. Das hat, wie zu zeigen sein wird, eine Reihe von zwingenden Verfahrenskonsequenzen. Sie muss dar-über hinaus dem Konkurrenzcharakter des Volksentscheids – ich rede immer noch vom Gesetzesentscheid – im Verhältnis zur parlamentarischen Gesetzgebung Rechnung tragen. Sie sollte zudem mögliche Gefahren für das demokratische System insgesamt im Auge behalten. Da es sich um ein neues demokratisches Instrument mit bundesweiter Organisation wie Auswirkung handelt, ist zu überlegen, ob für die Verfahrensregeln oder für einige von ihnen, ein Experimentierzeitraum festgelegt werden soll, nach dem Dauerregeln fixiert werden. Schließlich ist zu klären, welche Regeln in die Verfassung aufzunehmen sind und welche besser dem einfachen Gesetz überlassen bleiben sollen. Man muss sich dabei bewusst bleiben, dass mit der Verfahrensgestaltung mögliche negative Effekte ausgeschaltet oder weitgehend vermieden werden können. Mit ihr kann das Instrument freilich auch ausgebremst werden.

Da der Bürger sich beim Volksentscheid an einem von der Verfassung vorgesehen Verfahren beteiligt, ist er wie ein Citoyen zu behandeln, nicht wie ein Bourgeois. Eine schlechtere Behandlung als bei der Wahl ist grundsätzlich unzulässig und wäre besonders begründungsbedürftig. Dass die Parlamentsparteien Volksrechte außerhalb der Wahl nicht sonderlich goutieren, ist also kein zulässiger Grund, die Ausübung zu er-schweren. Das hat konkrete Konsequenzen. So ist heftig umstritten, ob freie Unterschriftensammlung zulässig sein soll oder eine Amtseintragung vorgeschrieben werden kann. Letztere zwingt den Abstimmenden zweimal aufs „Amt”. Die Thüringische Verfassung taxiert die damit gegebene Erschwerung auf ein Fünftel. Da die Evidenz der Abstimmungsberechtigung in beiden Fällen gegeben ist, existiert für eine solche Beschwernis kein triftiger Grund außer den unzulässigen, die Abstimmung zu erschweren und zugleich die Kommunikation zwischen den Sammlern und den Bürgern zu unter-binden.

Die Organisation von Abstimmungen ist außerordentlich aufwändig, erst recht auf Bundesebene. Da für die Sammlung der Unterschriften ein erhebliches ehrenamtliches Personal benötigt wird- was durchaus positiv zu werten ist, da es notwendig kommunikationsfreundlicher zugeht als bei einer Wahl – stellen sich Finanzierungsprobleme. Da die allgemeine staatliche Parteienfinanzierung auch für die Funktion der Parteien bei den Wahlen ausgeworfen wird, liegt es nahe, dass der Staat auch die Initianten einer – zulässigen – Volksabstimmung finanziell unterstützt. Dagegen sollte eine strengere als bei den Parteien geltende Regel über die Fremdfinanzierung angeschlossen werden, worauf noch zu kommen ist.

Eine wichtige Weichenstellung für eine leichtere oder schwerere Handhabbarkeit des Instruments sind die Quoren. Da auf Bundesebene noch keine Erfahrungen gesammelt werden konnten, liegt es hier nahe, zunächst eine vorläufige Regel zu treffen. Da bedeutet vor allem, von einer Festlegung in der Verfassung zumindest vorerst abzusehen. Eine Gefahr geht davon nicht aus, weil der parlamentarische Gesetzgeber von vor-ne herein gegenüber einem potentiellen Konkurrenten nicht großzügig sein wird. Ein Verfassungsvorbehalt besteht nicht, wie man an der Parallelregelung beim Wahlrecht sieht, bei dem die wichtigste Festlegung, nämlich die des Wahlsystems, dem einfachen Gesetzgeber anheim gegeben ist.

Zur Höhe der Quoren gibt es hinreichende Erfahrungen; daher beschränke ich mich auf einige Feststellungen. Einleitungsquoren, die auchdem Schutz der Antragsteller vor von vorne herein aussichtslosen Kampagnen dienen, sind zu Recht traditionell niedrig angesetzt. Das wichtigste Quorum entscheidet über den Erfolg des Volksbegehrens. Es ist daher das Maß für das Misstrauen, das man dem Institut entgegenbringt. Ehe man sich für ein Abstimmungsquorum entscheidet, sollte man bedenken, dass das Parlament ein solches jedenfalls nicht kennt. Die Mehrheitsregel des Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG stellt nicht auf das Verhältnis der Zahl der positiv Abstimmenden zu den Mitgliedern des Parlaments ab. Insgesamt zeigen die Erfahrungen in den Ländern, dass prohibitiv hohe Quoren unter politischen Druck geraten, dem die Parteien schließlich doch nachgeben müssen. Das Landesrecht kennt, soweit ich sehe, nur selten besonderen Kollisionsregeln für das Verhältnis von Parlaments- und Volksgesetz. Man geht davon aus, dass die üblichen Regeln der lex posterior und der lex specialis ausreichen. Sie reichen aber nur aus im Verhältnis der Gesetze desselben Gesetzgebers oder desselben Typs von Gesetzgeber. Mit Einführung der Volksgesetzgebung haben wir ein im Verfassungsrecht neues

Phänomen, dass nämlich zwei unterschiedliche Organe für dieselbe Sache zuständig sind. Das verlangt über die genannten beiden Regeln zur Sache zumindest eine Kollisionsregel im Verfahren. Zur Erkenntnis dieser Notwendigkeit hat 2008 ein Thüringer Fall geführt. Sechs Tage vor Verkündung des Erfolges eines Volksbegehrens über eine Änderung der kommunalrechtlichen Regeln für Bürgeranträge trat ein abweichendes Parlamentsgesetz in Kraft, das die Anschlussfähigkeit des Volksbegehrens an das nun neue Kommunalrecht zerstörte. Die Kollision wurde erst nach Erhebung von entsprechenden Verfassungsklagen durch eine weitere Novelle einvernehmlich gelöst.

Was die Gefahren angeht, so lässt sich gegen demagogisches Auftreten – nicht anders als bei der Wahl – von Staats wegen wenig ausrichten. Die Gefahr dürfte aber nach mehr als sechzigjähriger demokratischer Entwicklung beherrschbar sein. Kalifornische Erfahrungen legen aber nahe, eine Kommerzialisierung der Unterschriftensammlung zu untersagen: der Volksentscheid soll Ausdruck bürgerschaftlichen Engagements bleiben. Das legt auch die Verpflichtung nahe, die finanziellen Ressourcen ähnlich wie bei den politischen Parteien offenzulegen. Strenger als bei diesen sollte eine finanzielle Unterstützung durch juristische Personen und ähnliche Organisationen ausgeschlossen werden.

Es liegt sogar nahe, den politischen Parteien die Organisation und Finanzierung von Volksentscheiden zu untersagen. Sie allein haben nicht nur nach unserer Rechtsordnung das ausschließliche Privileg, sich an Parlamentswahlen im Bund zu beteiligen. Ihre politische Arbeit muss nach § 2 Abs. 1 PartG auch notwendig parlamentsgerichtet sein. Zudem werden sie in nicht unerheblicher Höhe wegen dieser Funktion als Organisation staatlich finanziert. Falls sie sich nach dem Wahlergebnis für vier Jahre mit der Oppositionsrolle begnügen müssen oder an der 5 Prozent-Sperre scheitern, würde es das parlamentarische Regierungssystem als solches widersinnigerweise belasten, wenn sie in der Lage wären, zwischenzeitlich die Regierungsmehrheit von außen durch verbindliche Akte anzugreifen. Zumal die Parlamentsparteien ihr Herrschaftswissen dabei einsetzen können. Mit Art. 21 Abs. 1 GG, der den politischen Parteien nur eine Mitwirkung bei der politischen Willensbildung zugesteht, wäre eine solche Regel zum Schutz des parlamentarischen Regierungssystems vereinbar. Frei steht es dagegen allen Parteien; sich zu anstehenden Volksbegehren zu verhalten und auf die Willensbildung einzuwirken.

Aus der Fülle weiterer Verfahrensprobleme sei zum Schluss nur auf zwei Fragen der Stellung des Staates gegenüber einem Begehren eingegangen. Zwiespältig ist ein vor-hergehendes Prüfungsrecht des Staates gegenüber einem Antrag. Es ermöglicht ihm einen vielleicht entscheidenden Zeitgewinn und führt nicht zu einer autoritativen Klärung. Mit weiteren Zeitverlusten kann nämlich das Verfassungsgericht angerufen werden. Bei allen Volksentscheiden, die Grundrechte tangieren, ist zudem ins Kalkül zu ziehen, dass deren Auslegung bekanntlich einen größeren Spielraum einräumt. Andererseits kann eine staatliche Vorprüfung auch rechtlich aussichtslose Begehren frühzeitig verhindern. Ich neige dazu, das Risiko bei den Initiatoren zu belassen.

Propagandaaktionen gegenüber einem Volksbegehren sollten dem Staat in all seinen Gliederungen untersagt werden, dagegen sollte er in dem Abstimrnungsheft seine Vorstellungen artikulieren müssen.

VII. Rück-und Ausblick

Theodor Heuss hat im Parlamentarischen Rat mit seinem „cave canem“ die Angst vor der bissigen Plebs beschworen: ein Ruf, der auf Bundesebene sehr lange nachgehallt hat. Dafür war nicht nur der Kalte Krieg mit seinem Lagerdenken hilfreich, der Verweis auf die bösartige Masse hatte auch die Funktion, das Versagen der politischen Klasse beim Niedergang Weimars und bei Hitlers Aufstieg zu kaschieren. Es scheint nicht zufällig zu sein, dass die Chance für eine Einführung von Volksentscheiden auch im Bund mit dem Aussterben der verantwortlichen Generation zusammenfällt.

Der Text ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages, der auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11./12. Mai 2012 gehalten wurde.

Der Beitrag Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene sind machbar und sinnvoll erschien zuerst auf Humanistische Union.

Direkte Demokratie in der Sackgasse

Direktdemokratische Verfahren sind heute auf kommunaler und Länderebene in der Bundesrepublik flächendeckend eingerichtet. Das große Ziel des an dieser Entwicklung maßgeblich mitbeteiligten Interessenvereins „Mehr Demokratie“ lautet, sie auch im Bund einzuführen. Ob das, was in Kommunen und Ländern vorhanden ist und sich anscheinend bewährt, auch auf der Bundesebene sinnvoll wäre, ist freilich nicht ausgemacht. Die Zweifel beziehen sich dabei nicht auf die direkte Demokratie insgesamt, sondern auf deren spezifische Ausprägung in der Bundesrepublik, nämlich die Volksgesetzgebung. Es geht ja bei der Frage „Mehr direkte Demokratie“ längst nicht mehr um das Ob. Diese Schlacht ist geschlagen und von den Befürwortern der direktdemokratischen Verfahren gewonnen worden. Was bleibt, ist die Frage nach der Ausgestaltung, also dem „Wie“. Die nachfolgenden Ausführungen möchten zeigen, warum hier gegenüber der so genannten „Volksgesetzgebung“ Skepsis angebracht ist.[1]

Am Anfang steht eine Rätsel frage. Auf der einen Seite beobachten wir heute ein verstärktes Interesse an der direkten Demokratie, das sich in einer immensen Publikationsflut wissenschaftlicher Arbeiten zum Thema widerspiegelt. Wir stellen darüber hinaus fest, dass es in der, was die direkte Demokratie angeht, lange Zeit sehr zurückhaltenden Staatsrechtslehre, einen regelrechten Paradigmenwechsel gibt. Die proplebiszitären Stimmen sind dort mittlerweile stärker ausgeprägt als in der Politikwissenschaft. Dass die konservative Frankfurter Allgemeine Zeitung heute in ganzseitigen Artikeln Plädoyers für mehr direkte Demokratie publiziert, wäre vor einigen Jahren ebenfalls nicht vorstellbar gewesen. Auf der anderen Seite sind wir aber der Einführung direktdemokratischer Elemente auf der Bundesebene bei Lichte betrachtet keinen Schritt näher gekommen. Und wenn die Debatte so weiterläuft wie bisher, dürfte sich das auch in Zukunft nicht ändern.

Wie kann man diesen Widerspruch erklären? Man könnte es sich leicht machen und sagen: Der Grund liegt darin, dass CDU und CSU die notwendige Grundgesetzänderung für die Einführung von direktdemokratischen Verfahren blockieren. Dafür ist ja eine Zweidrittelmehrheit erforderlich, die es in der Zeit zwischen 2005 und 2009 gegeben hätte, als im Bund eine Große Koalition regierte. Die Unionsparteien waren allerdings nicht bereit, sich in der Frage der Plebiszite zu bewegen. Zumindest was die CDU betrifft, sind sie es auch heute nicht. Also bleibt die direkte Demokratie auf der Bundesebene weiterhin auf Eis gelegt.

Diese Erklärung ist allerdings zu einfach. Denn die ablehnende Haltung der CDU stellt nur ein Symptom für ein tiefer liegendes Problem dar. Dieses Problem liegt in der Fixierung des deutschen Verfassungsgesetzgebers auf die so genannte Volksgesetzgebung. Direkte Demokratie reimt sich in Deutschland auf Volksgesetzgebung. Wenn wir von direkter Demokratie, von plebiszitären Verfahren, von Abstimmungen im Sinne des Artikels 20 des Grundgesetzes sprechen, setzen wir diese also automatisch mit der Volksgesetzgebung gleich. Deshalb ist es wichtig, gleich am Anfang daran zu erinnern, dass die Volksgesetzgebung nur eine mögliche Ausprägung der direkten Demokratie darstellt. Genauer gesagt handelt es sich um eine von drei bzw. vier Varianten der direkten Demokratie, die es grundsätzlich zu unterscheiden gilt. Maßgeblich für die Unterscheidung ist dabei, wer berechtigt ist, einen Volksentscheid herbeizuführen bzw. einen solchen auszulösen.

Die falsche Gleich­set­zung von Direkt­de­mo­kratie und Volks­ge­setz­ge­bung

Der Volksentscheid (oder die Volksabstimmung) steht stets am Ende eines plebiszitären Verfahrens. Er ist insofern allen Varianten der direkten Demokratie gemeinsam. Die Gegenstände der Volksentscheide sind weitgehend dieselben, über die auch in den Parlamenten entschieden wird. Meistens handelt es sich um Gesetze. Strittig ist, ob der Begriff der direkten Demokratie sich nur auf Sachentscheidungen bezieht, oder ob er darüber hinaus auch für Abstimmungen über Personen zu verwenden sei. Handelt es sich bei den Letzteren um reguläre Wahlen, die periodisch stattfinden, erscheint eine solche Begriffsverwendung nicht sinnvoll. Anders verhält es sich bei der vorzeitigen Abberufung von Amtsträgern, die in den USA unter dem Begriff recall geläufig ist. Auch in der Bundesrepublik kennen wir solche Verfahren auf der kommunalen Ebene. Soweit diese Verfahren von den Bürgern in eigener Initiative betrieben werden können, müsste man sie ebenfalls unter die direkte Demokratie subsumieren. So verstanden gehören zur direkten Demokratie also alle Abstimmungen, die außerhalb der regulären Wahlen stattfinden.

Ausgelöst werden kann eine Volksentscheidung – grob gesprochen – auf dreierlei Weise. Erstens kann die Verfassung selbst bestimmen, dass über bestimmte Dinge ein Volksentscheid stattzufinden hat. Ein möglicher Gegenstand wäre z. B. die Übertragung von Souveränitätsrechten auf die Europäische Union. Anders als in der Bundesrepublik schreibt eine Reihe von europäischen Verfassungen hierfür ein obligatorisches, also verpflichtendes Referendum vor. Die zweite Möglichkeit, die ebenfalls in vielen europäischen Demokratien verbreitet ist, könnte man als direkte Demokratie „von oben“ bezeichnen. Hier wird das Referendum von der Regierung oder vom Parlament nach eigenem Ermessen angesetzt. Nur ausnahmsweise – etwa in Dänemark – kommt es vor, dass auch die Minderheit des Parlaments über dieses Recht verfügt. Im Normalfall handelt es sich um ein majoritäres Instrument. Ebenso wie das obligatorische Referendum ist auch das von oben anzusetzende, „einfache“ Referendum in den deutschen Länderverfassungen kaum verbreitet. Nur Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Rheinland- Pfalz sehen es vor. In der Verfassungspraxis spielt es so gut wie keine Rolle. Allerdings hat es jüngst eine interessante Ausnahme gegeben, nämlich die Volksentscheidung über den Stuttgarter Bahnhofsneubau („Stuttgart 21“) in Baden-Württemberg. Diese Entscheidung wurde von der Landesregierung selbst anberaumt, nachdem ein von ihr eingebrachtes Gesetz, das den Ausstieg des Landes aus dem Projekt vorsah, im Landtag keine Mehrheit gefunden hatte. Der Grund dafür lag in der Uneinigkeit der Regierungskoalition über den Ausstieg, der von den Grünen befürwortet, von der SPD jedoch mehrheitlich abgelehnt wurde. Auch in anderen europäischen Ländern ist das einfache Referendum häufig eingesetzt worden, wenn die Regierungspartei oder die Regierungsparteien in der zu entscheidenden Angelegenheit zerstritten waren. Die Befürworter des Instruments bewerten das positiv, weil es zur Auflösung möglicher Entscheidungsblockaden beiträgt. Die Kritiker werfen dagegen ein, dass es den Regierenden dadurch (zu) leicht gemacht werde, sich vor unbequemen und in der Bevölkerung unpopulären Entscheidungen zu drücken.

Die dritte Variante ist die direkte Demokratie „von unten“. Hier ist das Volk selbst die Instanz, die den Volksentscheid herbeiführt. Auch die Abberufung, der recall, fällt – wie gesehen – unter diese Variante, bei der es allerdings notwendig ist, nochmals zwei Typen zu unterscheiden. Maßgeblich ist hier, worüber abgestimmt werden soll. Dies kann entweder ein bereits beschlossenes Gesetz sein, das einem „plebiszitären Nachentscheid“ unterworfen wird. Der Charakter dieses Instruments lässt sich am besten mit dem Begriff „Vetoinitiative“ beschreiben. Die Initianten nutzen es, um gegen ein vorhandenes Gesetz vorzugehen und dieses zu Fall zu bringen. Diese Form der direkten Demokratie dominiert bekanntlich in der Schweiz. Sie ist dort unter dem Begriff „fakultatives Referendum“ geläufig. Kommt ein solches Referendum zustande, dann sind die Chancen relativ hoch, dass das Gesetz im Volksentscheid tatsächlich gekippt wird. In der Schweiz war das im Zeitraum 1981 bis heute bei 70 Prozent der Abstimmungen der Fall. Allerdings wird nur gegen etwa jeden zwanzigsten Parlamentsbeschluss das Referendum überhaupt ergriffen.

Während sich die direkte Demokratie in der Schweiz in der Vetoinitiative konzentriert, ist dieses Instrument in der Bundesrepublik noch weniger verbreitet als das obligatorische oder einfache Referendum. Es gibt nur zwei Bundesländer, die es in abgeschwächter Form vorsehen: Hamburg und Rheinland-Pfalz. In Rheinland-Pfalz besteht die Abschwächung darin, dass die Initiative nur vom Parlament ausgehen kann. In Hamburg greift das Instrument lediglich, wenn das Parlament volksbeschlossene Gesetze nachträglich verändert. Hamburg hat damit zugleich eine überzeugende Lösung für das Problem der Verbindlichkeit von Volksentscheiden gefunden.

Bleibt die vierte Variante: Die Volksgesetzgebung. Hier ergreift das Volk nicht die Initiative gegen ein bereits beschlossenes Gesetz, sondern es schlägt selbst das Gesetz vor. Die Volksgesetzgebung stellt insofern die weitreichendste – ihre Befürworter würden sagen: progressivste – Form der direkten Demokratie dar. Ausgerechnet diese Variante ist in allen 16 deutschen Bundesländern realisiert. Und wenn man von der direkten Demokratie auf Bundesebene spricht, ist ebenfalls nichts anderes gemeint als die Übernahme dieses bereits bestehenden Modells in das Grundgesetz. Etwas anderes gerät überhaupt nicht in das Visier des deutschen Verfassungsgesetzgebers. Wir sind also im Modell der Volksgesetzgebung befangen. Diese Befangenheit, die Fixierung auf die direkte Demokratie „von unten“, in der das Volk als Gesetzgeber nicht nur an die Seite, sondern an Stelle des Parlaments tritt, ist zumindest im westeuropäischen Vergleich absolut ungewöhnlich.

Volks­ge­setz­ge­bung versus parla­men­ta­ri­sches System

Um ihre Ursprünge zu verstehen, muss man weit in die deutsche Verfassungsgeschichte zurückgehen. Die Volksgesetzgebung wurde Mitte des 19. Jahrhunderts bezeichnenderweise von den Sozialisten erfunden. Auch unter den Befürwortern der direkten Demokratie dürfte der Name Moritz Rittinghausen nur wenigen geläufig sein. Für Rittinghausen, der dem Paulskirchenparlament angehörte, waren die Volksrechte eine Antwort auf die Nicht-Integration der SPD in den sich entwickelnden Parlamentarismus. Das parlamentarische Regierungssystem wurde in Deutschland bekanntlich erst im Jahre 1918 eingeführt. Die SPD war bis dahin von der Staatsmacht ausgeschlossen. Die Volksgesetzgebung sollte dafür einen Ausgleich darstellen. In der Schweiz war es übrigens ganz ähnlich. Die Volksrechte wurden als Oppositionsinstrument von denen konzipiert und gefordert, die zur Regierungsmacht keinen Zugang hatten. Die Gründung des Schweizer Bundesstaates 1848 war ja allein ein Projekt der Liberalen gewesen. Alle sieben Bundesräte wurden damals vom Freisinn gestellt. Die ersten, die dagegen aufbegehrten, waren die Katholiken. Später kamen die Bauern und die Arbeiter hinzu. Bei ihrer Forderung nach Beteiligung an der Herrschaft griffen die Minderheiten auf die in den Kommunen bestehenden Formen der Versammlungsdemokratie zurück. Auf kantonaler Ebene wurde die Vetoinitiative erstmals in St. Gallen eingeführt – im Jahre 1831. Die Bundesverfassung übernahm das Instrument im Jahre 1874.

Die Skepsis, was die Übertragbarkeit der Schweizer Direktdemokratie auf die Bundesrepublik angeht, beruht auf vier Punkten. Der erste Punkt bezieht sich auf den oppositionellen Charakter der Volksrechte. Dieser lässt sich daran ablesen, wie die Volksgesetzgebung in Deutschland auf der Länderebene eingesetzt wird, nämlich überwiegend, um gegen bereits bestehende Gesetze oder politische Zustände zu opponieren. Weil die Vetoinitiative in den Länderverfassungen – wie gesehen – nicht vorgesehen ist, springt die Volksgesetzgebung ein und übernimmt deren Part gleich mit. So stellte z. B. das erfolgreiche bayerische Volksbegehren über einen strengeren Nichtraucherschutz im Jahre 2010 eine Reaktion des Volkes auf ein nur halbherziges Gesetz des Landtags dar. Noch stärker mit Händen zu greifen ist der oppositionelle Charakter der Hamburger Abstimmung über die Schulreform im selben Jahr. Diese richtete sich unmittelbar gegen die vom damaligen schwarz-grünen Senat der Hansestadt beschlossene Einführung einer sechsjährigen Primarschule. Wertet man die rund 70 Volksbegehren, die es in der Bundesrepublik bislang gegeben hat, unter diesem Gesichtspunkt aus, so handelt es sich in etwa zwei Dritteln der Fälle um „oppositionelle“ Initiativen. Interessant ist auch, auf welche Fragen sich das übrige Drittel bezieht. Hier dominieren institutionelle Themen, die z. B. das Wahlrecht betreffen oder die direkte Demokratie selbst. Das mag vielleicht damit zusammenhängen, dass die etablierten Parteien gerade in diesen Fragen häufig eine Art Kartell bilden. Sie haben kein Interesse an einer Demokratisierung des Wahlrechts oder einer Öffnung der direkten Demokratie, weil dies ihre eigene Machtstellung gefährden würde. Insoweit erfüllt die direkte Demokratie hier tatsächlich eine innovative, nutzbringende Funktion.

In den übrigen Bereichen bleibt aber die Frage, ob sich die direkte Demokratie „von unten“ mit der Logik unserer parlamentarischen Parteiendemokratien verträgt. Diese basieren ja auf dem Gegenüber von regierender Mehrheit und Opposition. Der regierenden Mehrheit gebührt dabei das Monopol der politischen Initiative bzw. Gestaltung, während die Opposition als Minderheit ganz auf ihre Alternativ bzw. Kritikfunktion zurückgeworfen bleibt. Diese nimmt sie mit dem Ziel wahr, die Regierung nach der nächsten Wahl abzulösen.

Das Alternierungsprinzip des parlamentarischen Systems wird berührt, um nicht zu sagen gestört, wenn man der Opposition die Möglichkeit gibt, über die Hintertür der plebiszitären Verfahren die Regierungspolitik zu konterkarieren. Beide Prinzipien beißen sich. Eigentlich passt die Volksgesetzgebung, wenn man sie als oppositionelles Instrument betrachtet, eher in ein System strenger Gewaltentrennung, wie wir es etwa in den USA finden oder auch in der Schweiz. Die Schweiz ist von ihrer Grundstruktur her eben kein parlamentarisches Regierungssystem. Die Oppositionsrechte werden hier tatsächlich vom Volk ausgeübt. Die Kehrseite dieses Systems (nicht im negativen Sinne verstanden) ist die Konkordanz. Indem man möglichst alle relevanten politischen Kräfte in die Regierung einbezieht, trifft man Vorsorge, dass das Referendum nicht ergriffen wird. Der Charakter des schweizerischen Regierungssystems wird insofern entscheidend von den Vorab-Wirkungen der direkten Demokratie geprägt.

Wären die direktdemokratischen Verfahren in der Bundesrepublik genauso leicht anwendbar wie in der Schweiz, dann könnten wir irgendwann in eine ähnliche Situation kommen. Die Regierung müsste dann schon frühzeitig den Schulterschluss mit den anderen politischen Kräften suchen, da sie ansonsten Gefahr laufen würde, sich eine Volksinitiative einzuhandeln. Das auf dem Dualismus von Regierung und Opposition beruhende System würde so allmählich in Richtung eines Konkordanzsystems transformiert. Man kann darüber streiten, ob dies nicht die bessere Alternative wäre. In der Politikwissenschaft gibt es starke Stimmen, die die Überlegenheit von konsensdemokratischen gegenüber mehrheitsdemokratischen Systemen behaupten. Diese Debatte kann hier nicht geführt werden. Es gilt nur auf die institutionellen Folgen aufmerksam zu machen, die sich aus der Einführung der Initiative ergeben.

Die Skepsis wird auch dadurch genährt, dass die Volksgesetzgebung auf der nationalen Ebene in keiner der alten europäischen Demokratien verbreitet ist. Selbst die Schweiz, auf die wir als vermeintliches Vorbild meistens Bezug nehmen, kennt sie nur auf der kantonalen Ebene, nicht dagegen im Bund. Zwar ist auch hier die Initiative vorgesehen. Diese beschränkt sich aber auf Veränderungen der Verfassung mit der Folge, dass man in der Schweiz auch solche Dinge in der Verfassung regelt, die dort eigentlich nicht hineingehören. An einem der letzten Abstimmungssonntage wurde z. B. eine Verfassungsinitiative angenommen, wonach der Anteil der Zweitwohnungen landesweit auf 20 Prozent begrenzt werden muss. Das steht jetzt so in der Schweizer Verfassung.

Schweizer Politikwissenschaftler bezeichnen die Verfassungsinitiative gerne als „Gaspedal“, wohingegen das fakultative Referendum, also die Vetoinitiative als „Bremse“ fungiere. Warum das Gaspedal nur im Bereich der Verfassung betätigt werden soll bzw. kann (alle Versuche, die Gesetzesinitiative auf Bundesebene einzuführen, sind bislang gescheitert), ist eine nicht ganz leicht zu beantwortende Frage. Ein wichtiger Grund liegt sicherlich im Problem der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Die Normenkontrollbefugnis des Schweizer Bundesgerichts bezieht sich nur auf kantonale Gesetze, nicht auf Bundesgesetze. Mit der Beschränkung auf die Verfassungsinitiative soll insofern auch der Gefahr entgegengewirkt werden, dass das Volk verfassungswidrige Gesetze beschließt. Allerdings lässt sich nicht ausschließen, dass durch eine Verfassungsinitiative andere Prinzipien der Verfassung verletzt werden. So verstößt z. B. das von der rechtspopulistischen SVP betriebene Minarettverbot gegen das Recht der Religionsfreiheit, das zu wahren sich die Schweiz auch völkerrechtlich (im Rahmen der europäischen Menschenrechtskonvention) verpflichtet hat.

Ein zweiter in der Literatur merkwürdigerweise selten thematisierter Grund für die Zurückhaltung gegenüber der „positiven“ Initiative liegt in der größeren Komplexität der „einfachen“ Gesetzgebung im Vergleich zur Verfassungsgesetzgebung. Die Vorstellung, dass das Volk selbst dieses komplizierte Geschäft erledigt, ist in der Tat gewöhnungsbedürftig, wenn man bedenkt, wie schwer sich schon die Parlamente mit dieser Aufgabe tun. In den modernen demokratischen Systemen haben die Regierungen den Parlamenten als Gesetzgeber längst den Rang abgelaufen. Das gilt vor allem für die – diesen Namen insoweit zu Unrecht tragenden – „parlamentarischen“ Systeme, in denen die jeweiligen Parlamentsmehrheiten die Gesetzesinitiative freiwillig den von ihnen getragenen Regierungen überlassen. In den Gewalten trennenden präsidentiellen Systemen haben sich die Legislativen demgegenüber ein größeres Maß an Eigenständigkeit in der Gesetzgebungstätigkeit bewahrt.

Vor diesem Hintergrund ist es wenig erstaunlich, dass sich keine einzige der alten Demokratien entschieden hat, die Volksgesetzgebung auf der nationalen Ebene einzuführen. Auch die Vetoinitiative ist außerhalb der Schweiz nur in einem Land vorgesehen – in Italien. Allerdings wurde die Zurückhaltung gegenüber dem plebiszitären Instrument nicht von den mittel-und osteuropäischen Staaten geteilt, von denen einige im Verfassungsgebungsprozess nach 1989 die Volksrechte in ihre parlamentarischen Regierungssysteme übernahmen. Deren Einführung gründete freilich nicht auf einer wirklichen Kenntnis der systemischen Wirkung der plebiszitären Elemente, sondern erfolgteim demokratischen Übereifer nach dem von unten erzwungenen Systemwechsel.

Die Skepsis gegenüber der Volksgesetzgebung lässt sich drittens auch daran ablesen, dass die Volksrechte in ihrer tatsächlichen Anwendbarkeit durch den Verfassungsgeber stark eingeschränkt werden. Man entscheidet sich also auf der einen Seite für das potenziell weitreichendste Modell der direkten Demokratie, sorgt aber auf der anderen Seite durch eine Vielzahl von Ausschlussgegenständen, durch hohe Hürden und weitere Verfahrensvorschriften und durch die parlamentarische Missachtung der Volksbeschlüsse dafür, dass dieses Modell in der Praxis gar nicht zum Tragen kommt. In vielen Bundesländern spielt die direkte Demokratie im realen Verfassungsleben überhaupt keine Rolle.

Beides sind Seiten einer Medaille. Die restriktive Ausgestaltung wird durch das Modell der Volksgesetzgebung selbst bedingt. Der Verfassungsgeber scheint also zu ahnen, dass bei zu niedrigen Quoren oder bei zu vielen Gegenständen, über die abgestimmt werden kann, ein Problem entsteht. Ihm schwanen – mit anderen Worten – genau die Konflikte, die durch den oppositionellen Charakter der Volksrechte hervorgerufen werden, nämlich das Durchbrechen der Funktionslogik unseres parlamentarischen Regierungssystems.

 Die Kritiker der restriktiven Ausgestaltung der Direktdemokratie in der Bundesrepublik haben insofern Recht, wenn sie das vom Verfassungsgeber gemachte Versprechen der Volksgesetzgebung als unehrlich hinstellen. Auch ihre Lösung erscheint zunächst folgerichtig: Um das Versprechen einzulösen, müssen die Anwendungsbedingungen der direkten Demokratie verbessert werden. Dass mit dem Versprechen selbst etwas falsch sein könnte, dieser Gedanke kommt ihnen nicht in den Sinn.

Verfas­sungs­po­li­ti­sche Konse­quenzen

Was folgt daraus für die bestehenden direktdemokratischen Verfahren in den Ländern und ihre mögliche Einführung auf der Bundesebene? Was die Länder betrifft, wäre es naiv anzunehmen, man könnte die Volksgesetzgebung wieder abschaffen. Das würden sich die Bürger nicht gefallen lassen und es widerspräche auch allen Gesetzen der pfadabhängigen Entwicklung. Wo es die Volksgesetzgebung schon gibt, trägt sie auch den Keim ihrer Ausdehnung in sich. Das heißt: Der Trend wird dahin gehen, die Abstimmungsgegenstände zu erweitern und die Quoren in den verschiedenen Stadien des Verfahrens weiter abzusenken. Gerade damit wächst aber die Wahrscheinlichkeit, dass parlamentarische und Volksgesetzgebung miteinander kollidieren. Hamburg könnte man hier als Beispiel anführen. Während in den meisten Bundesländern, was die Reform der Direktdemokratie betrifft, noch sehr viel Luft besteht, scheint das Potenzial für Verfahrenserleichterungen in der Hansestadt mittlerweile ausgereizt zu sein. Die konsensuelle Umgestaltung des Regierungssystems ist dort bereits in vollem Gange.

Wie lässt sich das Problem lösen? Der Verfasser hat einmal den Vorschlag gemacht, das Spannungsverhältnis zwischen Volksrechten und parlamentarischem System auf der Länderebene von der anderen Seite her aufzulösen, indem man nicht die Volksgesetzgebung, sondern das parlamentarische System zur Disposition stellt. Wenn es stimmt, dass die plebiszitären Verfahren in Gewalten trennenden Systemen wie den USA und der Schweiz besser aufgehoben sind als in den parlamentarischen Systemen der Gewaltenfusion, könnte man dann nicht in den Bundesländern die bestehenden parlamentarischen durch präsidentielle Regierungsformen ersetzen? Genau diese Reform haben wir in der Bundesrepublik auf der kommunalen Ebene in den 90er Jahren gemacht. Das Argument der besseren Verträglichkeit mit den gleichzeitig ausgebauten Verfahren der Bürgerbeteiligung (Bürgerbegehren und Bürgerentscheid) spielte bei der Einführung der
Bürgermeisterdirektwahl damals aber interessanterweise gar keine Rolle. Ob es auf Länderebene zu einer Revision der parlamentarischen Regierungsform beitragen könnte, bleibt offen. Die Länder werden mit dem bestehenden Zustand der Direktdemokratie jedenfalls irgendwie klarkommen müssen.

Auf der Bundesebene kann die Empfehlung nach der hier vorgetragenen Argumentation dagegen nur lauten: Hände weg von der Volksgesetzgebung! Die von den Befürwortern der Volksgesetzgebung insinuierte Vorstellung, dass das auf der kommunalen und Länderebene existierende Modell als „Blaupause“ problemlos auch auf die Bundesebene übertragen werden könne, ist falsch, Nirgendwo steht geschrieben, dass die Regierungssysteme auf beiden staatlichen Ebenen dieselben sein müssen. Dies zeigt sich etwa am Fehlen einer zweiten Gesetzgebungskammer oder eines von der Position des Regierungschefs abgetrennten Staatsoberhauptes in den Ländern schon heute. In den institutionellen Abweichungen spiegelt sich der unterschiedliche Charakter der Länder- und Bundespolitik wider. Die Bundesebene ist in Deutschland vor allem mit der Gesetzgebung betraut, während die Hauptaufgabe der Länder im Bereich der Verwaltung liegt. Dies hätte auch für eine mögliche Einführung der Direktdemokratie Folgen. Weil der Bereich der Gesetzgebung auf der Bundesebene quantitativ und qualitativ sehr viel größer wäre, müssten die Anwendungsbedingungen der direkten Demokratie auf Bundesebene noch restriktiver sein als in den Ländern. Der Widerspruch zwischen Modell und Praxis würde auf der Bundesebene also noch sehr viel stärker virulent werden und damit natürlich auch die Bestrebungen der Befürworter der direkten Demokratie auf den Plan rufen, die Anwendungsbedingungen der direktdemokratischen Verfahren zu erleichtern.

Hinzu kommt das bisher nicht gelöste Problem der Integration der zweiten Kammer in ein Volksgesetzgebungsverfahren. Dieses Problem entfällt auf der Länderebene, wo es nach der durch Volksbegehren erzwungenen Abschaffung des Senats in Bayern heute keine zweiten Kammern mehr gibt. Die Befürworter der Volksgesetzgebung wollen dasProblem durch die Übernahme des Schweizer Modells lösen, das bei Volksentscheiden ein „doppeltes Mehr“ verlangt: Sowohl die Mehrheit des Bundesvolkes als auch die Mehrheit der „Völker“ in den Kantonen bzw. Ländern müssen danach der Vorlage zustimmen. Weil die Position des Bundesrates im deutschen Regierungssystem eine ganz andere ist als jene des Ständerates in der Schweiz, ist das jedoch abwegig. Der Bundesrat wird an der Gesetzgebung deshalb beteiligt, weil er die Länderinteressen gegen den unitarisierenden Zugriff des Bundes im Verwaltungsverfahren schützt. Diese Funktion, die ein hohes Maß an Expertise voraussetzt, kann nicht ersatzweise von den „Ländervölkern“ wahrgenommen werden. In der Schweiz ist das anders, weil die Kantone hier bei der Durchführung der Gesetze tatsächlich autonom sind.

Bleibt die Frage nach den Alternativen. Wenn die Einführung der Volksgesetzgebung auf Bundesebene nicht ratsam ist, müssen wir dann auf sämtliche Verfahren der direkten Demokratie verzichten? Dafür gibt es keinen ersichtlichen Grund. Um die Frage nach dem „Wie“ angemessen zu beantworten, müsste man freilich die Debatte um die direkte Demokratie hierzulande vom Kopf auf die Füße stellen. Nicht die vermeintlich rückschrittlichen Formen der direkten Demokratie „von oben“ stellen das Problem dar, sondern die mit dem bestehenden Regierungssystem nicht kompatiblen Formen der direkten Demokratie „von unten“. Warum sollten nicht die Regierung oder das Parlament die Möglichkeit bekommen, eine bestimmte Frage dem Volk zur Entscheidung vorzulegen? Und warum könnte nicht auch unsere Verfassung festlegen, dass über bestimmte Fragen automatisch ein Volksentscheid stattzufinden hat? Auch was die Initiative angeht, gibt es durchaus Formen, die in das vorhandene Regierungssystem integrierbar wären, etwa eine konsultative Initiative, mit der das Volk das Parlament auffordern könnte, sich mit einer bestimmten Angelegenheit zu befassen. Die Einführung einer „Vetoinitiative“ wäre dagegen allenfalls auf der Länderebene zu erwägen, wo ein solches Instrument die überwiegend zu Oppositionszwecken genutzte Volksgesetzgebung entlasten könnte. Weil wir hierzulande fast schon notorisch auf die Volksgesetzgebung als allein selig machendes Modell der direkten Demokratie fixiert sind, kommen diese alternativen Formen viel zu selten in den Blick. Der Volksentscheid auf Bundesebene hat nur dann eine Chance, wenn der Verfassungsgeber sich aus dieser Fixierung befreit. Es sind also vor allem die Befürworter der direkten Demokratie, die umdenken müssen.

[1]Für eine ausführliche Entfaltung der Argumentation vgl. Frank Decker, Welche Art der direkten Demokratie brauchen wir?, in: Tobias Mörschel / Christian Krell (Hg.), Demokratie in Deutschland, Wiesbaden 2012, S. 175-198.

Der Beitrag Die fehlgeleitete Debatte um den Volksentscheid auf Bundesebene erschien zuerst auf Humanistische Union.

I. Vertrau­ens­-und Bedeu­tungs­ver­lust der Volks­par­teien

Die Sozialdemokraten und die politische Union aus CDU und CSU gewannen nach der Etablierung des politischen Systems nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und dem Zusammenbruch des Nationalsozialismus in der alten Bundesrepublik schnell das Vertrauen vieler Wahlbürger. 1949, bei der ersten Bundestagswahl, wurden CDU/CSU und SPD nur von 46 Prozent aller Wahlberechtigten gewählt. Doch danach entwickelten beide Parteien starke Bindekräfte und erhielten die Stimmen von immer mehr Wahlberechtigten. 1953 wählten schon 62 von 100 Wahlberechtigten eine der beiden großen Parteien. 1957 und 1961 waren es jeweils 69, 1965 74, 1969 76 und 1972 und 1976 82 von 100 Wahlberechtigten, die ihre Stimme der SPD oder CDU bzw. CSU gaben. Zu Recht konnte man beide Parteien als „Volksparteien“ bezeichnen, die jeweils unterschiedlichste Wählergruppen mit verschiedenen Wertvorstellungen und Interessen bündeln und an sich binden konnten.

Doch in den 1980er Jahren begann die Bindekraft sowohl der Union als auch der SPD zu schwinden. Bei der Bundestagswahl 2005 gaben nur noch 53 von 100 Wahlberechtigten CDU/CSU oder SPD ihre Stimmen. Und bei der letzten Bundestagswahl 2009 wählten nur noch knapp 40 Prozent aller Wahlberechtigten Union oder SPD. Das waren weniger als 1949, als das politische System in Nachkriegsdeutschland noch nicht voll etabliert war.

Dabei kam die Union 2009 mit einem Anteil von 23,6 Prozent (bezogen auf alle Wahlberechtigten) auf exakt denselben Anteil wie 1949. Die SPD hingegen wurde 2009 sogar von weniger Wahlberechtigten (16,1 %) gewählt als 1949, als sie auf einen Anteil von 22,2 Prozent kam. Eine ähnlich niedrige Wählermobilisierung gab es für die deutschen Sozialdemokraten zuletzt bei der Reichstagswahl 1924.

Die nachlassende Bindekraft der Volksparteien hatte einen starken Anstieg der „Partei der Nichtwähler“ zur Folge: Von 1983 bis 2009 stieg der Anteil der Nichtwähler in den alten Bundesländern von 11,7 Prozent (Nichtwähler und ungültige Stimmen) auf 28,7 Prozent. Und in den neuen Bundesländern stieg der Anteil der Nichtwähler von 26,6 Prozent bei der ersten gesamtdeutschen Wahl 1990 auf 36,4 Prozent bei der Bundestagswahl 2009.

Der Vertrauens-und Bedeutungsverlust der beiden Volksparteien ist auf der Ebene der Landes-und Lokalpolitik noch ausgeprägter als auf Bundesebene. So konnten CDU bzw. CSU und SPD bei den Landtagswahlen zwischen 1976 und 1980 noch über 70 Prozent der Wahlberechtigten an sich binden. Bei den Wahlen zwischen 2005 und 2009 schrumpfte die Wählersubstanz beider Parteien fast um die Hälfte: Nur noch 38 von 100 Wahlberechtigten wählten in der Summe der Landtagswahlen in diesem Zeitraum SPD oder Union. Im gleichen Zeitraum kletterte der Anteil der Nichtwähler von knapp 23 Prozent bei den Landtagswahlen zwischen 1976 und 1980 auf über 43 Prozent bei den Landtagswahlen zwischen 2005 und 2009.

Und auf der Ebene der lokalen Politik ist der Vertrauensschwund von SPD und CDU/CSU noch größer als auf der Ebene der Bundes-und Landespolitik. Wegen der sehr unterschiedlichen Wahlsysteme bei Kommunalwahlen sind bundeseinheitliche Zusammenfassungen von Kommunalwahlergebnissen schwer möglich. Doch kann der Vertrauensschwund auf der lokalen Politikebene exemplarisch für einzelne Länder und Städte gezeigt werden. Im gesamten Land Hessen sank zum Beispiel der Anteil von SPD und CDU von 63 Prozent bei der Kommunalwahl 1981 auf 29 Prozent bei der letzten Kommunalwahl im März 2011. In drei Jahrzehnten verloren somit die beiden Volksparteien in Hessen über die Hälfte (54 Prozent) ihrer einstmaligen Wähler. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil der Nichtwähler um mehr als das Doppelte: 1981 beteiligten sich nur 25 Prozent der hessischen Wahlberechtigten nicht an den Wahlen in den Städten und Gemeinden; 2011 aber blieb mehr als die Hälfte der Wahlberechtigten (55 Prozent) den Wahlen zu den Gemeindevertretungen fern.

In einer Stadt wie Frankfurt am Main, einst eine Hochburg der SPD, sank der Anteil der beiden großen Parteien noch drastischer als im hessischen Landesdurchschnitt: 1981 wählten bei der Kommunalwahl in Frankfurt am Main noch 62 von 100 Wahlberechtigten SPD oder CDU, 2011 waren es nur noch 21 – ein Wählerschwund von rund zwei Dritteln! Der Anteil der Nichtwähler verdoppelte sich im gleichen Zeitraum in Frankfurt von 30 auf rund 60 Prozent. Frankfurt am Main ist im übrigen kein Einzelfall: In allen neun Großstädten, die keine Stadtstaaten sind und wie Frankfurt lange Zeit alle mehr als 500.000 Einwohner hatten, liegt der Anteil der Nichtwähler bei Kommunalwahlen über 50 Prozent. Er schwankt zwischen 59,7 Prozent in Frankfurt am Main und 51,5 Prozent in Köln. Und in allen neun großen Metropolen der Republik liegt der Anteil der beiden Volksparteien zusammen unter einem Drittel. Den höchsten Anteil erhielten SPD und CDU zusammen noch in Duisburg mit 32,6 Prozent, den geringsten in Stuttgart, wo nur noch weniger als ein Fünftel (19,6 Prozent) aller Wahlberechtigten der CDU oder SPD die Stimme gab.

Von der nachlassenden Fähigkeit der beiden großen Parteien, Wähler wie früher an sich zu binden, profitieren aber nicht generell die kleineren, eher als Klientelparteien zu charakterisierenden politischen Gruppierungen. So hat die FDP z.B. aktuell einen enormen Wählerschwund zu verzeichnen: In der Summe der zehn Landtagswahlen, die seit der Bundestagswahl 2009 stattfanden, schrumpfte der FDP-Wähleranteil um rund 70 Prozent. Und auch die Linkspartei verlor seit 2009 in der Summe der zehn Landtagswahlen mehr als die Hälfte ihrer Wähler.

Auch die „grüne Bewegung“ fing den Vertrauensschwund der anderen Parteien nur zu einem geringen Teil auf. So kletterte der Anteil der Grünen zwischen den Bundestagswahlen 1983 und 2009 in den alten Bundesländern von 4,9 auf 8,1 Prozent (bezogen auf alle Wahlberechtigten). Und in den neuen Bundesländern, wo die Bündnisgrünen 1990 von 4,5 Prozent aller Wahlberechtigten gewählt wurden, wählten 2009 sogar etwas weniger Wahlberechtigte (4,3 Prozent) die Grünen als 1990.

Lediglich die Piraten konnten bei den vier Landtagswahlen, bei denen sie seit 2009 kandidierten (Abgeordnetenhauswahl Berlin, Landtagswahlen im Saarland, in Schleswig- Holstein und Nordrhein-Westfalen) vom mangelnden Vertrauen zu den etablierten Parteien profitieren. Sie bündelten den Unmut über die anderen Parteien und erhielten Zulauf aus allen anderen politischen Lagern und von den Nichtwählern. Ob sich die Piraten aber auch dauerhaft im deutschen Parteienspektrum etablieren können, ist noch nicht ausgemacht.

Der zunehmende Unmut vieler Bürger über die Art und Weise, wie die Politik in Deutschland derzeit funktioniert, führt zu einem Vertrauensvakuum, das bisher noch nicht durch extreme politische Gruppen am linken oder rechten Rand ausgefüllt wird. Noch reagieren die meisten der mit der Politik der Parteien und ihren politischen Akteuren Unzufriedenen damit, dass sie bei Wahlen zu Hause bleiben (und ein kleiner Teil hat bei den letzten Landtagswahlen die Piraten gewählt). Dass radikale Parteien an den Rändern des politischen Spektrums derzeit trotz großen Frusts über die Art und Weise, wie manche politischen Akteure Politik betreiben, keinen Zulauf erhalten, liegt vor allem daran, dass das demokratische System an sich von einer großen Mehrheit der Bürger (noch) nicht in Frage gestellt, sondern weitgehend akzeptiert wird. Eine Alternative zur Demokratie, so wie sie auch im Grundgesetz festgeschrieben ist, sehen nur ganz wenige Bürger. Insofern werden auch Parteien und Politiker nach wie vor für notwendig und nicht für entbehrlich gehalten. Es wäre deshalb auch falsch, pauschal und undifferenziert von einer „Politik-Verdrossenheit“ zu sprechen. Der Unmut vieler Bürger richtet sich nicht gegen Parteien oder Politiker an sich, sondern im Wesentlichen gegen den praktizierten Politikstil und die Kluft, die nach Meinung vieler Bürger zwischen den Bürgern und der politischen Kaste entstanden ist.

II. Plebiszite: Ein Mittel gegen „Partei­en­-und Politi­ker-­Ver­druss“?

In der öffentlichen und politischen Diskussion wird der beschriebene Vertrauens-und Bedeutungsverlust meist nicht in vollem Maße gesehen, geschweige denn diskutiert. Vor allem die Hauptbetroffenen – Union und SPD – verdrängen diesen Vertrauensschwund gleichermaßen eher, als dass sie ihn zur Kenntnis nehmen und auf seine Gründe hin analysieren würden. Wenn überhaupt über Maßnahmen zur Minimierung des Vertrauensschwunds nachgedacht wird, dann wird von einigen vorgeschlagen, mehr Formen der direkten Beteiligung der Bürger einzuführen. Allen voran hatten die Grünen schon immer weitgehende „partizipative Grundzüge“ in der Politik gefordert. Solche Vorschläge scheinen auch bei den Bürgern auf große Zustimmung zu stoßen. Wenn man sie fragt, ob sie den Bundespräsidenten, ihren Oberbürgermeister oder Bürgermeister, ihren Landrat etc. direkt wählen oder ob sie insgesamt mehr Volksabstimmungen wollen, dann befürwortet immer eine große Mehrheit alle Vorschläge nach mehr direkter Demokratie.

Doch wie sieht es wirklich aus, wenn Angebote zu mehr Partizipation angeboten werden – machen die Bürger dann tatsächlich in dem Maße, wie man es den Umfragen entnehmen könnte, auch davon Gebrauch?

Betrachtet man z.B. die Wahlbeteiligungsraten bei Direktwahlen des Oberbürgermeisters, dann ist von der in Umfragen geäußerten Euphorie nicht mehr viel zu spüren. In Städten, in denen die Oberbürgermeister-Direktwahl zusammen mit der jeweiligen Wahl zur Gemeindevertretung stattfand, war die Wahlbeteiligung so gering wie bei der Wahl der Stadtparlamente. In Städten wie Dortmund, Duisburg, Essen, Köln, München oder Stuttgart beteiligten sich jeweils nur weniger als die Hälfte aller Wahlberechtigten an der Direktwahl (der Anteil der Wähler schwankte zwischen 46 Prozent in Duisburg und Stuttgart und 49 Prozent in Köln). Dort, wo die Wahl der Oberbürgermeister aber nicht mit der Wahl zur Gemeindevertretung gekoppelt war, war die Wahlbeteiligung deutlich niedriger. So beteiligten sich z. B. an der letzten Oberbürgermeister-Direktwahl in Düsseldorf nur 39, in Kiel nur 37 Prozent aller Wahlberechtigten. In Städten wie Hannover oder Wiesbaden beteiligte sich nur etwas mehr als ein Viertel (28 bzw. 27 Prozent) der Wahlberechtigten an der Wahl. Und in einer kleinen und für die Bürger noch überschaubaren Stadt wie Flensburg machten bei der Direktwahl des Oberbürgermeisters noch nicht einmal ein Viertel (23 Prozent) der Wahlberechtigten von ihrem Wahlrecht Gebrauch.

Selbst äußerst populäre Oberbürgermeister, wie Petra Roth in Frankfurt am Main, können die Wahlberechtigten nicht dazu bewegen, sich an einer Direktwahl zu beteiligen. Bei ihrer letzten Wahl 2007 erhielt Petra Roth zwar 60,5 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen, doch auf alle Wahlberechtigten der Stadt bezogen war das noch nicht einmal ein Fünftel (19,9 Prozent). Zwei Drittel aller Frankfurter (66,4 Prozent) beteiligten sich bei der letzten Direktwahl von Petra Roth nicht an der Wahl. Die Wahlbeteiligung bei den Oberbürgermeister-Direktwahlen sank im Übrigen im Laufe der Zeit kontinuierlich. In Frankfurt am Main z.B. von 55,8 Prozent bei der Oberbürgermeisterwahl 1995 auf 33,6 Prozent 2007. (Nur zum Vergleich: Als Walter Wallmann 1977 der erste CDU-Oberbürgermeister in Frankfurt wurde, beteiligten sich noch 71,8 Prozent an der Kommunalwahl, bei der es damals bei einem reinen Verhältniswahlrecht nur eine Stimme für eine Partei gab.)

Die geringen Beteiligungsraten bei Direktwahlen von Stadtoberhäuptern deuten auch darauf hin, dass es den meisten Bürgern trotz genereller Zustimmung zu mehr direkter Beteiligung doch nicht so wichtig ist, ob sie ihren Bürgermeister direkt wählen können oder nicht. Wichtiger dürfte sein, dass sie ein Stadtoberhaupt bekommen, das sie für fähig halten, eine Stadt zu regieren und die Interessen der Bürger in seiner Politik zu berücksichtigen. Ob ein so akzeptierter Bürgermeister nun direkt gewählt oder von irgendwelchen Gremien der Parteien nominiert und von der Gemeindevertretung gewählt wird, ist den meisten Bürgern in Wirklichkeit trotz ihrer verbal geäußerten Präferenz für direkte Wahlen weitgehend egal.

Ähnlich niedrig oder noch geringer als die Beteiligung an Oberbürgermeister- Direktwahlen ist die Beteiligung an Volksentscheiden. In Berlin z. B. gab es in den letzten Jahren drei Volksentscheide. Am ersten Volksentscheid im April 2008, als es um die Zukunft des Flughafens Tempelhof ging, beteiligten sich 36,1 Prozent der Wahlberechtigten. Am zweiten Volksentscheid im April 2009, als es um die für die Zukunft der Kinder und Enkel nicht unwichtige Frage der Gestaltung des Religions- bzw. Ethik- Unterrichts ging, beteiligten sich noch 29,2 Prozent. Und im Februar 2011, als über die Frage abgestimmt wurde, ob die Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner
 Wasserbetrieben offengelegt werden sollten, nahmen nur 27,5 Prozent der Berliner Stimmberechtigten an der Abstimmung teil. Bemerkenswert war beim Berliner „Wasser- Volksentscheid“ 2011, dass sich in überdurchschnittlichem Maße die Bewohner der Bezirke an der Abstimmung beteiligten, in denen der Anteil von Einfamilienhäusern über dem Stadtdurchschnitt lag. Hier dürfte das Motiv zur Beteiligung vor allem die Hoffnung gewesen sein, dass der Wasserpreis nach einer möglichen vollständigen Re – Kommunalisierung der Wasserbetriebe wieder sinken würde – eine Hoffnung, die durch den – allerdings irreführenden – Slogan zum Entscheid „Schluss mit Geheimverträgen – wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ geschürt wurde. Waren die Alternativen bei den Berliner Volksentscheiden zur Zukunft von Tempelhof (Schließung des Flughafens oder Weiterführung) oder zur Frage der Gestaltung des Religions- bzw. Ethik- Unterrichts noch einigermaßen überschaubar, dürfte beim „Wasser“-Entscheid – bis auf die Hoffnung auf einen niedrigeren Wasserpreis – vielen Bürger nicht klar gewesen sein, über was eigentlich wirklich konkret abgestimmt werden sollte. Hier stellt sich dann die Frage der Sinnhaftigkeit solcher Volksentscheide.

Die Frage der Sinnhaftigkeit stellt sich auch bei einem 2011 in Köln durchgeführten Volksentscheid, bei dem über die Frage abgestimmt wurde, ob der Godorfer Hafen erweitert werden solle oder nicht. Nun muss man wissen, dass nur die wenigsten Kölner wissen, dass es im äußersten Süden der Stadt einen Ortsteil mit Namen „Godorf“ gibt. Und dass es hier einen kleinen Hafen am Rhein gibt, dürften noch weniger Bürger in Köln wissen. Der Ausbau dieses Hafens ist von den politischen Gremien in Köln seit Jahren deshalb diskutiert worden, weil die Tankschiffe, die Rohöl für die in Kölns Nachbarort Wesseling ansässige Chemie-Industrie anliefern, auf dem Rhein ankern müssen und somit ein gewisses Gefährdungs-Potenzial darstellen, das durch den Ausbau des Hafens reduziert werden könnte. Doch obwohl im Rat der Stadt Köln CDU und SPD mit ihrer klaren Mehrheit den Ausbau des Hafens befürworteten, hat man auf Druck der Kölner Grünen die Bürger über diese Frage abstimmen lassen. Erwartungsgemäß haben sich noch nicht einmal 15 Prozent (14,8 Prozent) der Stimmberechtigten an dieser eine Million Euro teuren Abstimmung beteiligt. Hier hat also die Feigheit der Kommunalpolitiker den Bürgern eine Abstimmung aufgezwungen, deren Sinn kaum jemand verstehen konnte. Und da selbst das niedrige Quorum von 15 Prozent Wahlbeteiligung nicht erreicht wurde, war der ganze Aufwand vergeblich. Nun müssen doch die Politiker in Köln über Godorf entscheiden.

Diese Beispiele zeigen, dass bei aller generellen Befürwortung von Partizipationsangeboten die Teilnahme an solchen Angeboten – ob Direktwahlen der Stadtoberhäupter oder Volksabstimmungen – äußerst gering ist. Die Bürger wollen in Wirklichkeit von den Politikern nicht mit Entscheidungen behelligt werden, für die sie eigentlich die Politiker gewählt haben; denn die sind ja die Zunft, der man – so wie anderen Professionen wie Anwählten oder Ärzten auch – die Lösung komplexer Probleme anvertraut hat.

III. Gefahren von Parti­zi­pa­ti­ons­an­ge­boten

Die Teilnahme an mehr direkten Beteiligungsangeboten ist aber nicht nur recht gering, sondern derartige Angebote bergen auch vielerlei Gefahren. Als Beispiel sei hier die Änderung des Hamburger Wahlrechts angeführt, die 2004 in einem Volksentscheid in Hamburg durchgesetzt und bei der Bürgerschaftswahl 2011 umgesetzt wurde. Von denen, die an dieser Abstimmung teilnahmen, hatten seinerzeit 66,5 Prozent für, 33,5 Prozent gegen eine Änderung des bis dahin seit Jahrzehnten bewährten Wahlsystems in Hamburg gestimmt.

Doch beteiligt hatten sich an diesem Volksentscheid nur ganze 31,7 Prozent der Hamburger Wahlberechtigten. Für eine Änderung des Wahlrechts votierten nur rund ein Fünftel (21,1 Prozent) aller Hamburger Wahlbürger. Das daraufhin nun in Hamburg und auch im Land Bremen praktizierte Wahlsystem ist jedoch extrem kompliziert und wenig transparent (was einen bekannten Hamburger Unternehmer zu der Feststellung veranlasste: „Um die Stimmzettel zu verstehen, braucht man ein abgeschlossenes Studium“). Erwartungsgemäß stieg bei den letzten Bürgerschaftswahlen in Hamburg und Bremen der Anteil der ungültigen Stimmen auf ein Rekordniveau. In Bremen war die Zahl der ungültigen Stimmen (4,2 Prozent) doppelt so hoch wie die Zahl der FDP-Wähler. Eine Minderheit der Hamburger hatte somit mit Hilfe des Instruments Volksabstimmung der Mehrheit ein schwer verständliches, kompliziertes Wahlsystem aufgezwungen, das zudem die Tendenz zur Wahlabstinenz weiter fördert. Statt mehr Bürgernähe wurde so per Plebiszit mehr Bürgerferne erzeugt.

Das Hamburger Beispiel weist auf die Gefahr hin, dass Minoritäten in der Gesellschaft, die aber über entsprechende kommunikative Fähigkeiten verfügen, mit Hilfe plebiszitärer Elemente oder diverser Partizipationsformen Entscheidungen beeinflussen oder sogar durchsetzen können, die nur den Partikularinteressen einzelner Schichten der Bevölkerung nutzen, für die Mehrheit der Bevölkerung aber keinen Nutzen bringen bzw. ihr sogar schaden.

Eine wirksame Inszenierung partikularer Interessen kann auch dazu führen, dass die eigentlichen Meinungen und Einschätzungen der breiten Mehrheit der Bevölkerung nicht mehr erkennbar sind. Ein Beispiel dafür ist das Projekt Stuttgart 21. Hier hat eine Minderheit der Stuttgarter – unterstützt durch die mediale Berichterstattung – den Eindruck erweckt, als ob ganz Stuttgart und auch die Mehrheit der Bürger in Baden – Württemberg hinter dem Protest gegen den Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofs stehe. Das vom „Spiegel“ seinerzeit erfundene Konstrukt des „Wutbürgers“ wurde in der öffentlichen Diskussion übernommen – so als ob jetzt nicht nur in Stuttgart sondern flächendeckend in der Republik die Bürger ihre Wut gegen geplante Großprojekte aller Art richten würden. Doch in Wirklichkeit war die Mehrheit der Bürger in Baden – Württemberg, aber auch in der Stadt Stuttgart immer für den Umbau des (im Übrigen ja auch architektonisch eher hässlichen) Stuttgarter Bahnhofs. Die Bürger im „Ländle“ haben dann die im November 2011 durchgeführte Volksabstimmung dazu genutzt, ihren wahren Willen zu artikulieren. Bei einer für Volksentscheide außergewöhnlich hohen Beteiligung (in ganz Baden-Württemberg beteiligten sich 48,3, in Stuttgart sogar 67,8 Prozent der Stimmberechtigten an der Abstimmung) machten die Bürger ihrer Wut über die von den Medien hofierten „Wutbürger“ Luft. Es zeigte sich, dass über die Anhänger der Grünen hinaus nur wenige nicht grün-affine Bürger (4 Prozent im Land insgesamt und 6,8 Prozent in der Stadt Stuttgart) gegen den Umbau des Bahnhofs in Stuttgart stimmten.

In Stuttgart zeigte sich, dass neben Ideologen (Anhänger der grünen Bewegung) nur eine kleine, von der Umbaumaßnahme betroffene Schicht der Stuttgarter Bürger ihre zwar aus ihrer Sicht berechtigten, aber letztlich doch nur partikularen Interessen durch diesen Protest artikulierten. Die Mehrheit der Bürger aber befürwortete nicht nur das Umbauprojekt, sondern ärgerte sich über die Proteste der in den Medien glorifizierten angeblichen „Wutbürger“ mit angeblich hehren und übergeordneten Zielen.

Stuttgart 21 zeigt überdies ein generelles Problem von Partizipationsangeboten bei Planungsmaßnahmen auf: Die angebotenen Partizipationsmöglichkeiten bergen immer die Gefahr, dass eine Minderheit selbsternannter Advokaten nur die eigenen Interessen in die Planverfahren und -entscheidungen einbringt, dabei aber die Interessen der Mehrheit der Betroffenen unter den Tisch fallen. Wenn z. B. Maßnahmen für ein Wohngebiet mit 10.000 Bürgern geplant werden und an den öffentlichen Anhörungen 300 Personen (meist Vertreter von Partikular-Interessen oder die erwähnten „selbsternannten Advokaten“) teilnehmen und deren Anregungen dann auch bei der weiteren Planung berücksichtigt werden, bleiben die Interessen der 9.700 anderen Betroffenen, die sich nicht so artikulieren können wie die 300 „Aktivisten“, unberücksichtigt. Wie in Stuttgart führt das dann auch generell zur Wut bei der Mehrheit der Betroffenen, die ihre Interessen nicht berücksichtigt sehen und meist – anders als in Stuttgart durch die Volksabstimmung – keine Chance haben, ihre Interessen so zu artikulieren, dass sie auch Eingang in die Entscheidungsprozesse finden.

An sich gut gemeinte Partizipationsangebote bewirken somit oft das Gegenteil dessen, was sie eigentlich sollen, nämlich den Bürgern eine Möglichkeit zu bieten, ihre Interessen entsprechend einzubringen. Da sich aber an vielen der heute angebotenen Partizipationsmöglichkeiten eher Randgruppen und Minoritäten beteiligen, die keinen Querschnitt aller Bevölkerungsgruppen darstellen, trifft die Politik (vor allem auf kommunaler Ebene) oft Entscheidungen, die nur einer bestimmten Klientel, nicht aber den Interessen der Mehrheit dienen.

Diese „Diktatur von Minderheiten“, der vor allem die beiden Volksparteien, die ja die Interessen unterschiedlichster Bevölkerungsgruppen bündeln sollen, oft nichts mehr entgegensetzen, verstärkt somit den Frust vieler Bürger über die Politik. Auf politischer Ebene reagieren sie dann mit immer größerer Wahlabstinenz. Der Politik wäre insofern anzuraten, andere Formen als die heutigen „Schein-Partizipationen“ zu finden, um etwas über die wirklichen Interessen der von geplanten Maßnahmen Betroffenen zu erfahren. Die Gefahr, dass Minderheiten mit Partikularinteressen einen überproportionalen Einfluss auf Entscheidungsprozesse erlangen, wird im Übrigen durch das Medium Internet noch verstärkt. Das Internet kann als Medium dienen, um Anregungen zu geplanten Maßnahmen etc. einzuholen. Doch wenn es um die Ermittlung der Interessen der Mehrheit der Bürger geht, ist das Internet kein geeignetes Mittel zur Artikulation dieser Interessen, weil es noch immer eher von bestimmten Bevölkerungsschichten genutzt wird und damit vor allem die unteren sozialen Schichten von jeder Beteiligung ausgeschlossen werden.

IV. Fazit

Ein Mehr an direkten Beteiligungsformen wird von den Bürgern in Umfragen immer befürwortet. Doch wenn direkte Beteiligungsformen – wie Direktwahlen von Stadtoberhäuptern, Volksabstimmungen oder Partizipationsangebote bei Planungsmaßnahmen – angeboten werden, macht nur eine Minderheit davon Gebrauch. Deshalb besteht die Gefahr, dass durch plebiszitäre Elemente Partikularinteressen als Interessen der Mehrheit interpretiert werden und so einen so großen Einfluss auf Entscheidungen erlangen, dass der Frust und die Wut der Mehrheit der Bürger über die politischen Akteure weiter erhöht wird. Abgebaut werden kann dieser Unmut somit nicht mit Hilfe von noch mehr plebiszitären Angeboten, sondern nur dadurch, dass die politischen Akteure sich Informationen über die Probleme, Sorgen, Nöte, Ängste und Interessen der Mehrheit aller Bürger beschaffen und diese auch in ihre politischen Entscheidungen einfließen lassen.

Der Beitrag Plebiszite – eine Diktaktur von Minderheiten? erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: vorgänge Nr. 199 (Heft 3/2012), S. 43-52

Einleitung

Politische Gleichheit gilt gemeinhin als zentrales Prinzip demokratischer Herrschaft. In seiner abstraktesten Form verlangt politische Gleichheit die gleiche Berücksichtigung von individuellen Interessen der Mitglieder eines Gemeinwesens. Auch wenn es große Unterschiede in der institutionellen Ausgestaltung demokratischer Systeme gibt, lassen sich das allgemeine Wahlrecht auf der Input-Seite, sowie Gemeinwohlorientierung auf der Output-Seite als zentrale Verkörperungen des Ideals politischer Gleichheit in allen modernen Demokratien wiederfinden. Es sind diese beiden Merkmale zusammengenommen, die eine Demokratie von einer diktatorischen oder oligarchischen Herrschaftsform unterscheiden. Wer das Ideal politischer Gleichheit ernst nimmt, wird sich mit einer rein formellen Bestimmung jedoch kaum zufrieden geben. Die gleiche Berücksichtigung von Interessen beinhaltet in einer substantiell egalitären Lesart, mehr als nur die gleiche Berücksichtigung von Stimmen bei einer Wahl oder eine abstrakte Orientierung am Gemeinwohl. Politische Gleichheit verlangt auf der einen Seite nach gleichen Teilhabemöglichkeiten der Bevölkerung und auf der anderen Seite nach einer gleichen Berücksichtigung von Interessen bei substantiellen politischen Entscheidungen.

Inwiefern diese beiden Bedingungen in einer Demokratie erfüllt sind, ist zunächst eine empirische Frage. Gibt es einen Zusammenhang von sozialer Ungleichheit und politischer Partizipation? Welche Formen der Partizipation werden egalitärer genutzt und welche sind durch hohe Zugangsschwellen gekennzeichnet? Werden die Interessen bestimmter Bevölkerungsteile stärker berücksichtigt als andere? Anhand empirischer Umfragedaten sollen diese Fragen im ersten Teil des Essays untersucht werden. Auf der Grundlage der empirischen Befunde werden im zweiten Teil daraufhin einige Überlegungen zu den Konsequenzen für die demokratische Willensbildung angestellt. Hierbei wird zunächst offen gelegt welche normativen Forderungen das Ideal politischer Gleichheit konkret beinhaltet. Welche Merkmale sollte ein demokratisches System demnach aufweisen, um dem Ideal politischer Gleichheit in angemessener Form gerecht zu werden? Abschließend werden einige Herausforderungen und offene Fragen für die Demokratie-und Partizipationsforschung diskutiert.

Das zentrale Argument des Artikels, welches im weiteren Verlauf entfaltet werden soll, lässt sich in komprimierter Form folgendermaßen zusammenfassen: Politische Teilhabe ist im hohen Maße abhängig vom sozialen Status. Je höher das Einkommensniveau und der Bildungsstand, desto wahrscheinlicher ist es, dass Menschen sich am politischen Entscheidungsprozess beteiligen und ihren individuellen Interessen Gehör verschaffen können. Politische Gleichheit, also die gleiche Berücksichtigung von Interessen, wird durch die vorhandene soziale Ungleichheit untergraben. Das zentrale Versprechen der Demokratie, welches im Ideal politischer Gleichheit zum Ausdruck kommt, bleibt somit uneingelöst. Soziale Ungleichheit ist somit nicht nur ein ökonomisches Verteilungsproblem. Wenn bestimmte Teile der Bevölkerung von politischer Teilhabe weitestgehend ausgeschlossen sind, wird soziale Ungleichheit zu einem Legitimitätsproblem repräsentativer Demokratien.

Die Abhän­gig­keit politischer Teilhabe vom sozialen Status[1]

Seit den siebziger Jahren hat die soziale Ungleichheit in Deutschland und generell in Westeuropa wieder zugenommen. Aktuelle Zahlen des DIW belegen für die jüngste Zeit sogar eine Verschärfung dieses Trends. Hinsichtlich der Einkommensverteilung ist eine wachsende Differenz der niedrigen und höchsten Einkommen festzustellen bei gleichzeitigem Schrumpfen der Mittelschicht (Grabka and Frick 2008). Das Vermögen ist in Deutschland noch weitaus ungleicher verteilt als das Einkommen: 1 Prozent der Bevölkerung besitzt etwa ein Viertel des gesamten Vermögens in Deutschland und damit mehr als die unteren 80 Prozent zusammengenommen (Frick, Grabka, and Hauser 2010). Die Chancen, diesen Trend durch das bestehende Bildungssystem umzukehren, sind ebenfalls nicht besonders vielversprechend: Laut OECD haben Kinder von besser gestellten Familien in Deutschland eine mehr als doppelt so große Studienchance wie Kinder aus „bildungsfernen“ Familien, womit Deutschland im OECD-Vergleich am unteren Ende der Skala rangiert.

Die Frage, die sich vor dem Hintergrund zunehmender sozialer Ungleichheiten für politische Partizipation stellt, ist, inwiefern sich Einkommens-und Bildungsungleichheit auch in der Teilhabe am politischen Entscheidungsprozess widerspiegeln? Vorhandene Umfragedaten sprechen hierbei eine eindeutige Sprache: Politische Teilhabe hängt im hohen Maße vom sozialen Status ab.2 Im Folgenden soll dieser Befund anhand von Daten aus der „Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften“ (ALLBUS) belegt werden.3 Einkommen und Bildungsgrad dienen hierfür als Indikatoren für den sozialen Status einer Person. Vier zentrale Indikatoren politischer Teilhabe werden herangezogen: (1) Politisches Interesse und Wirksamkeitsüberzeugung, (2) Wahlteilnahme, (3) Mitgliedschaften und (4) zivilgesellschaftliche Partizipationsformen.

(1) Als wichtige Vorstufe zum politische Engagement gelten handlungsbezogene politische Einstellungen, von denen das politische Interesse sowie die eigene politische Wirksamkeitsüberzeugung von besonderer Bedeutung sind. Nicht vorhandenes politisches Interesse und eine unterdurchschnittliche Wirksamkeitsüberzeugung reduzieren die politische Partizipationsbereitschaft. Beide Faktoren sind im hohen Maße abhängig von Einkommen und Bildung.

Personen mit (Fach-)Abitur zeigen ein überproportional hohes Interesse an Politik, während Hauptschulabsolventen unter dem Durchschnittswert liegen. Gleiches gilt für die Verteilung nach Einkommensgruppen: Während das untere Einkommensquintil 2010 lediglich mit 21,6 Prozent „stark“ und „sehr stark“ Interessierten vertreten ist, sind es beim obersten Fünftel 41,1 Prozent, also fast doppelt so viele.

Gleichzeitig lässt sich zeigen, dass die individuelle politische Wirksamkeitsüberzeugung bei bildungsfernen und einkommensschwachen Gruppen der Bevölkerung äußerst gering ausgeprägt ist. Politik wird von sozial benachteiligten Menschen als eine Veranstaltung politischer Eliten betrachtet. Die eigenen Einflussmöglichkeiten werden gering eingeschätzt. Somit kommt es zu „Mechanismen des Selbstausschlusses“, die zu einem noch geringeren politischen Engagement sozial Benachteiligter führen, was insbesondere bei modernen Formen politischer Partizipation der Fall ist, die auf Eigeninitiative und Flexibilität setzen.

(2) Ein Blick auf politische Mitgliedschaften lässt die Beziehung von sozialer Ungleichheit und politischer Partizipation ebenfalls deutlich zu Tage treten. Die Mitgliederstruktur politischer Organisationen ist keinesfalls repräsentativ für die Sozialstruktur der Bevölkerung. Bildungsferne und einkommensschwache Gruppen sind, insbesondere in politischen Organisationen, unterrepräsentiert. Besonders problematisch ist dieser Umstand für die Mitgliedschaft in Parteien, sind diese doch noch immer die wichtigste politische Organisationsform, wenn es um die zielgerichtete Transformation von unterschiedlichen Interessenlagen in politische Programme geht. Die direkte Beteiligung an diesem Prozess steht dabei in vollem Maße nur denjenigen offen, die Mitglied einer Partei sind. Aufgrund der sozialen Verzerrung der Mitgliederstruktur werden Parteien ihrem Integrationsauftrag immer weniger gerecht. Dabei spiegeln die hier dargestellten Daten lediglich die Ebene der formellen Mitgliedschaft wider. Auf der Leitungsebene der Parteien sind die sozialen Unterschiede noch weitaus gravierender.

 Die Mitgliedschaft in zivilgesellschaftlichen Organisationen ist im noch höheren Maße von Einkommen und Bildung abhängig (siehe Abbildung 1). Während die Bildungsunterschiede bei der Mitgliedschaft in Wohltätigkeitsvereinen, Hobbyvereinen und Bürgerinitiativen sehr gering sind, lassen sich bei anderen Organisationstypen größere Unterschiede erkennen. Insbesondere bei der Mitgliedschaft in Menschenrechtsorganisationen und Naturschutzvereinigungen, die hier als Beispiele für zivilgesellschaftliche Vereinigungen stehen, ergeben sich große soziale Verzerrungen.

(3) Die wohl wichtigste Form der politischen Partizipation für das Funktionieren einer repräsentativen Demokratie ist die Beteiligung an Wahlen. Durch sie wird sichergestellt, dass demokratische Macht legitimiert und Repräsentanten in einem transparenten Prozess ausgewählt werden. Eine soziale Verzerrung in diesem Bereich der politischen Partizipation hat somit weiter reichende Folgen als dies bei nichtelektoralen Partizipationsformen der Fall ist. Ziel des repräsentativen Systems ist es, die Interessen der Bevölkerung im gleichen Maße zu berücksichtigen. Wenn jedoch ein bestimmter Teil der Bevölkerung, mit seiner ganz spezifisch gelagerten Interessenlage, im Gang zur Wahlurne systematisch unterrepräsentiert ist, hat dies soziale Verzerrungen zur Folge, die sich in Form von politischen Entscheidungen langfristig auf das gesamte politische System auswirken werden. Das strategische Handeln von politischen Eliten, die um die soziale Verzerrung der Wahlbeteiligung wissen, kann somit insgesamt zu einem System der Interessenvermittlung zu Lasten der sozial Schwachen führen.

Im Gegensatz zu anderen Partizipationsformen hält sich die soziale Verzerrung bei der Wahlteilnahme in Grenzen. Dennoch lässt sich in den letzten Jahren ein negativer Trend beobachten. Die soziale Schieflage bei der Wahlteilnahme im Hinblick auf Einkommensungleichheiten hat zwischen 1988 und 2010 deutlich zugenommen. Während der Unterschied zwischen der niedrigsten und der höchsten Einkommensgruppe 1988 gerade einmal 2,9 Prozent betrug, lag dieser 2010 bereits bei 32 Prozent.

Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt auch Armin Schäfer (2012), der Wahldaten aus 1500 Stadtteilen in 34 deutschen Großstädten analysiert hat. Zwei Ergebnisse sind hierbei von besonderer Bedeutung: Erstens, lässt sich ein signifikanter Zusammenhang zwischen sozialer Lage und Wahlbeteiligung in den untersuchten Stadtteilen nachweisen. „In Stadtvierteln mit überdurchschnittlichem Einkommensniveau, geringer Arbeitslosigkeit und geringem Migrantenanteil liegt die Wahlbeteiligung regelmäßig über dem Durchschnitt der Gesamtstadt, während sie in von Arbeitslosigkeit und Armut stärker betroffenen Vierteln darunter liegt.“ (Schäfer 2012: 247) Zweitens, wirkt sich dieser Zusammenhang systematisch auf die Wahlergebnisse der Parteien aus. „Je ärmer ein Stadtteil, desto niedriger fällt die Wahlbeteiligung aus und desto besser schneiden Parteien links der Mitte ab, während umgekehrt gilt, dass die CDU und vor allem die FDP ihre besten Ergebnisse dort erzielen, wo noch annährend das Beteiligungsniveau der Vergangenheit erreicht wird.“ (Schäfer 2012: 261) Linke Parteien schneiden also in der Regel schlechter ab, wenn die allgemeine Wahlbeteiligung sinkt.

(4) Dem Trend sinkender Mitgliedschaften und abnehmender Wahlteilnahme wird häufig mit dem Argument begegnet, dass Bürgerinnen und Bürger weniger institutionalisierte Formen der politischen Partizipation vermehrt nutzen würden und sich politische Partizipation somit lediglich in ihrer Form verändert. Vertreter einer solchen Substitutionsthese argumentieren, dass weniger institutionalisierte Formen der Partizipation der Lebenswirklichkeit vieler Menschen besser gerecht werden und sich politische Partizipation von Wahlen und Mitgliedschaften auf punktuelle und individualisierte Formen, wie z.B. Demonstrationen oder Unterschriftensammlungen, verlagert. Auch wenn diese Beobachtungen empirisch richtig sind, wird die Funktionalität weniger stark institutionalisierter Partizipationsformen im Vergleich zur Wahlbeteiligung und Parteimitgliedschaft stark überschätzt. Abgesehen davon, dass die Teilnahme an einer Demonstration keinesfalls die Funktion der Wahlteilnahme ersetzen kann, bleibt die soziale Schieflage weniger stark institutionalisierter Formen politischer Partizipation häufig unberücksichtigt.

Im Vergleich zu Wahlen sind die meisten anderen Partizipationsformen sogar noch stärker sozial verzerrt. Abbildung 2 zeigt die Teilnahme an verschiedenen politischen Partizipationsformen und ihren Zusammenhang mit unterschiedlichen Schulabschlüssen. Alle Partizipationsformen weisen eine äußerst starke soziale Verzerrung im Hinblick auf Bildungsunterschiede auf. Selbst die  niedrigschwellige Form der Unterschriftensammlungen ist mit einem Repräsentationsindex von 50,3 Prozent weit vom Idealwert entfernt. Einige Partizipationsformen wie z.B. die Teilnahme an Onlineprotesten liegen noch weit unter diesem Wert. Gerade einmal 2,2 Prozent der Befragten mit Hauptschullabschluss oder ohne Abschluss haben schon einmal an einem Onlineprotest teilgenommen, während dieser Wert für Abiturienten bei 16,2 Prozent liegt.

Sogar bei Protesten gegen bestehende soziale Ungerechtigkeiten gehen überwiegend Angehörige der einkommensstarken und gut ausgebildeten Mittelschichten auf die Straße, wie die Proteste gegen die „Hartz-Reformen“ gezeigt haben. Das eine soziale Schieflage bei der Beteiligung auch Auswirkungen auf Politikergebnisse haben kann, zeigt zudem das Beispiel des Bürgerentscheides über die Hamburger Schulreform. Die Wahlbeteiligung lag insgesamt bei lediglich 39,3 Prozent und unterschied sich stark nach unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen. In sozial schwächeren Stadtteilen war die Walbeteiligung um ein Vielfaches geringer als in den wohlhabenden Vierteln. Die eindeutigen Gewinner des Volksentscheids waren die einkommensstarken und gut gebildeten Familien der Hamburger Ober-und Mittelschicht.

Politische Gleichheit als unein­ge­löstes Versprechen der Demokratie

Die empirischen Ergebnisse der Demokratie-und Partizipationsforschung sprechen eine deutliche Sprache. Es gibt einen signifikanten Zusammenhang zwischen politischer Teilhabe und sozialem Status. Die Interessen der einkommensstarken und gut gebildeten Teile der Bevölkerung sind im politischen System deutlich besser repräsentiert. Die Unterrepräsentation sozial benachteiligter Teile der Bevölkerung wirkt sich außerdem auf die Wahlergebnisse von Parteien und somit indirekt auch auf die Inhalte von politischen Entscheidungen aus.4 Im Falle von Bürgerentscheiden kann sich die ungleiche Beteiligung auch ganz unmittelbar auf die politischen Inhalte auswirken, wie die Entscheidung zur Hamburger Schulreform bewiesen hat. Soweit zu den empirischen Fakten. Doch warum sollten uns diese Ergebnisse beunruhigen? Ist die ungleiche Berücksichtigung von Interessen wirklich ein Problem für die Demokratie? Ist politische Gleichheit als demokratisches Ideal überhaupt wünschenswert? Und welche konkreten Forderungen ergeben sich aus diesem Ideal für ein demokratisches Gemeinwesen?

Das Ideal politischer Gleichheit ergibt sich zunächst ganz unmittelbar aus dem intrinsischen Gleichheitsanspruch der Menschenwürde. Jeder Mensch ist demnach von gleichem Wert, keiner ist einem anderen übergeordnet und folglich sollte dem Wohl und den Interessen jedes Einzelnen gleiche Beachtung geschenkt werden (Dahl 2006: 14). Wer diesen Anspruch als Kernidee demokratischer Herrschaft akzeptiert, muss sich der hohen Anforderungen bewusst sein, die sich daraus für demokratisches Regieren ergeben:

 1. Jeder Bürger muss in der Lage sein, seine eigenen Interessen so autonom wie möglich zu erkennen und sich ein Urteil über mögliche Alternativen zu bilden. Ein politisches System muss dafür die Bedingungen schaffen. Hierzu zählen insbesondere Freiheitsrechte, wie das Recht auf freie Meinungsäußerung, oder auch der Zugang zu Bildung, die es ermöglicht, Argumente abzuwägen und die eignen Interessen zu artikulieren.

2. Jeder Bürger muss die Möglichkeit haben, seine Interessen direkt in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen oder seine Interessen von anderen vertreten zu lassen. Unterschiedliche Interessen müssen dabei die gleiche Chance haben, im politischen Entscheidungsprozess Gehör zu finden. Der Anspruch politischer Gleichheit geht also weit über die Anforderung der gleichen Berücksichtigung von Wählerstimmen hinaus. Er verlangt nach der Möglichkeit einer wirksamen Teilnahme und der faktischen Einbeziehung von individuellen Interessen in den politischen Entscheidungsprozess.

3. Bei der Abwägung von Vor-und Nachteilen von politischen Entscheidungen müssen die Interessen der Bevölkerung im gleichen Maße berücksichtigt werden. Vor dem Hintergrund politischer Gleichheit ist es daher auch nicht ausreichend, getroffene politische Entscheidungen mit dem Hinweis auf gleiche Beteiligungschancen der Bevölkerung zu legitimieren, wie dies in minimalistischen Demokratiekonzeptionen durchaus üblich ist. Das Ideal politischer Gleichheit unterwirft politische Entscheidungen einen doppelten Test: Einerseits müssen die Anforderungen an gleiche und effektive Teilhabemöglichkeiten erfüllt sein, andererseits müssen die Ergebnisse politischer Entscheidungen auch tatsächlich die gleiche Berücksichtigung von Interessen widerspiegeln. Ein reiner Input-Test demokratischer Legitimität ist daher genauso ungenügend, wie ein reiner Output-Test. Politische Gleichheit verlangt nach beidem und eine Entscheidung lässt sich erst dann als legitim bezeichnen, wenn beide Anforderungen vollständig erfüllt sind (Dworkin 2000: 184-211).

Vor dem Hintergrund eines so verstandenen politischen Gleichheitsideals sollten die Probleme ungleicher politischer Teilhabe für die Legitimität demokratischen Regierens geradezu ins Auge springen. Demokratien begründen ihren Legitimitätsanspruch mit der Tatsache, dass sie anders als andere Regierungsformen, Herrschaft auf der Grundlage von Volkssouveränität ausüben. Demokratie ist demnach „government of the people, by the people, for the people“, wie Abraham Lincoln es in seiner berühmten Gettys- burg-Rede zum Ausdruck gebracht hat. Wenn nun ein bestimmter Teil der Bevölkerung mit seinen ganz eigenen Interessenlagen im politischen Entscheidungsprozess systematisch unterrepräsentiert ist, wird dies zu einem Problem demokratischer Legitimität. Aus „government of the people, by the people, for the people“ wird dann „government of the few, by the few, for the few“ und das Versprechen politischer Gleichheit bleibt faktisch uneingelöst.

Soziale Ungleich­heit als Heraus­for­de­rung für die Demokra­tie-und Parti­zi­pa­ti­ons­for­schung

Aus der Perspektive politischer Gleichheit wird soziale Ungleichheit also zu einem nicht zu unterschätzenden Problem für die repräsentative Demokratie. Wie weitreichend die Probleme sind, die sich aus der ungleichen Teilhabe an der demokratischen Willensbildung ergeben, lässt sich bislang jedoch nur sehr ungenügend beantworten. Zwar ist die Abhängigkeit des politischen Engagements in der Partizipationsforschung seit vielen Jahren bekannt und wurde vielfach empirisch belegt, doch gibt es eine Reihe von Fragen zu denen die Forschung bislang relativ wenige systematische Ergebnisse produziert hat.

1. Der generelle Zusammenhang von sozialer Ungleichheit und politischer Partizipation kann sich auf eine Vielzahl empirischer Belege stützen. Über die Mechanismen des Ausschlusses von sozial benachteiligten Bevölkerungsgruppen wissen wir jedoch relativ wenig. Erste Forschungsergebnisse liegen zwar vor (Klatt and Walter 2011), doch stützen diese sich auf eine vergleichsweise schmale empirische Basis. Weitere Forschungen zum Thema Engagement und soziale Benachteiligung sind dringend notwendig: Welche gesellschaftlichen Strukturen sind für die geringen Engagementquoten von sozial Benachteiligten verantwortlich? Was sind die psychologischen und sozialen Mechanismen, die zum Ausschluss führen? Welche Praktiken können solchen Mechanismen entgegenwirken und politisches Engagement befördern?

2. Ungleiche politische Beteiligung wirkt sich auch auf die Inhalte politischer Entscheidungen aus. So ist beispielsweise zu vermuten, dass egalitäre Politikinhalte aufgrund sozialer Verzerrungen bei der politischen Partizipation in den Hintergrund geraten (Schäfer 2010). Zahlreiche Reformen der letzten Jahrzehnte legen diesen Zusammenhang nahe. Systematische Untersuchungen über den Zusammenhang von politischer Ungleichheit und Politikinhalten in Deutschland fehlen bislang jedoch weitgehend. Neuere Forschungsergebnisse aus den USA scheinen den Verdacht einer systematischen Verzerrung von politischen Entscheidungen zu Gunsten von reichen und gebildeten Teilen der Bevölkerung jedoch zu bestätigen (Bartels 2008; Solt 2008; Gilens 2012). Mit einer langfristigen Perspektive wäre zu untersuchen, wie sich Änderungen bei der politischen Beteiligung auf Politikinhalte und politische Reformen auswirken: Gibt es einen empirischen Zusammenhang zwischen ungleicher politischer Partizipation und der Abnahme egalitärer Politikinhalte? Welche Mechanismen können einen solchen Zusammenhang erklären? Welche Faktoren wirken einem solchen Trend entgegen und welche Faktoren können diesen Trend befördern?

3. Ländervergleichende Studien zum Zusammenhang von sozialer Ungleichheit und politischer Partizipation sind Mangelware. Dabei bieten sich insbesondere hier enorme Potentiale für die politikwissenschaftliche Forschung. Um die Wirkung unterschiedlicher politischer Institutionen auf das Verhältnis von sozialer Ungleichheit und politischer Teilhabe zu untersuchen, bedarf es systematischer vergleichender Forschung. Noch immer stützen sich viele Aussagen auf empirische Analysen aus den USA. Dabei ist es keinesfalls ausgemacht, ob die Ergebnisse auch in allen Fällen auf anderen politische Systeme übertragen werden können. Die USA unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von anderen demokratischen Systemen. Welchen Einfluss haben unterschiedliche politische Systeme auf das Verhältnis von sozialer Ungleichheit und politischer Teilhabe? Fördern bestimmte Sets demokratischer Institutionen politische Gleichheit? Welche Auswirkungen haben beispielsweise unterschiedliche Parteien-und Wahlsysteme?

Es ließen sich zahlreiche weitere relevante Forschungsfragen auflisten, die sich innerhalb des Spannungsfeldes von sozialer Ungleichheit und politischer Teilhabe stellen. Angesichts der Zunahme sozialer Ungleichheiten in vielen entwickelten Demokratien der Welt, sollte die Demokratie-und Partizipationsforschung vor einer Beantwortung der zugegebenermaßen komplexen Fragestellungen nicht zurückschrecken. Relevant sind die aufgeworfenen Fragenkomplexe sowohl aus der Binnenperspektive sozialwissenschaftlicher Forschungsdebatten, als auch aus der Perspektive gesellschaftspolitischer Diskussionen über mögliche Lösungsstrategien. Die Demokratie-und Partizipationsforschung ist herausgefordert ihren Beitrag diesbezüglich zu leisten.

[1] Dieser Abschnitt ist eine komprimierte Darstellung der Ergebnisse einer Studie, die bei der OttoBrenner- Stiftung erschienen ist (Bödeker 2012).
[2] Der Zusammenhang von sozioökonomischen Faktoren und politischer Teilhabe lässt sich zweifelsohne als einer der am besten belegten Ergebnisse der Partizipationsforschung bezeichnen. Siehe

u. a.: (Verba 1987; Verba, Schlozman, and Brady 1995; Verba and Fiorina 2005; Steinbrecher 2008; Böhnke 2011; Solt 2008; Schäfer 2012; Biehl 2007; Rucht and Yang 2004).
[3] Die kausale Aussagekraft der Analyse ist aufgrund der Betrachtung bivariater Zusammenhänge eingeschränkt. Der Zusammenhang von sozialer Ungleichheit und politischer Partizipation bleibt aber auch in multivariaten Analysen bestehen (siehe auch: Steinbrecher 2008).
[4] In diesem Zusammenhang sollte nicht unerwähnt bleiben, dass bislang relativ wenige Forschungsergebnisse zu den Auswirkungen ungleicher politischer Partizipation vorliegen und genauere Aussagen daher sehr schwierig sind (hierzu siehe auch S. 8).

Der Beitrag Das uneingelöste Versprechen der Demokratie erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Krise der europä­i­schen Integration

Die europäische Integration, an deren Mitwirkung alle Verfassungsorgane durch das Grundgesetz aufgefordert sind, steckt in einer tiefen Krise. Und das nicht erst, seitdem die internationale Banken-und Staatsschuldenkrise seit 2007 den Euro und den Zusammenhalt der Eurozone gefährdet. Manche Politiker glauben, dass diese aktuelle Krise und die hektischen Aktivitäten zur ihrer Eindämmung und Bewältigung dazu beitragen könnten, das historische Projekt der europäischen Integration schneller voranzutreiben, als dieses ohne die Finanzkrise möglich gewesen wäre.

Ich halte diese Sicht der Dinge für kurzsichtig, für politisch normativ kritikwürdig und möchte dies im Folgenden damit kurz begründen, dass wieder einmal die Rechnung ohne die Bürgerinnen und Bürger der EU gemacht wird, ohne deren Mitwirkung und Integration es eine wahrhaft demokratische europäische Integration nicht geben kann und wird. Dazu zunächst ein kurzer Rückblick auf die Art und Weise wie der bisher erreichte Integrationsstand der EU zustande gekommen ist und wie er in Hinblick auf die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger zu beurteilen ist:

Nach den Verheerungen und Zerstörungen, die der von Deutschland angezettelte Eroberungsweltkrieg 1945 in weiten Teilen in materieller und teilweise auch in geistiger Hinsicht angerichtet hatte und vor dem Hintergrund des bald danach schon ausgebrochenen kalten Krieges mit der von der Sowjetunion ausgehenden Drohung gegen die liberalen Nachkriegsdemokratien, war die europäische Bewegung zunächst und von Anfang an eine Friedensbewegung. Und sie war in dieser Zeit auch eine Bürgerbewegung. Mit dem symbolischen Niederreißen der Grenzsteine und Schlagbäume, der geistigen Infragestellung des Nationalismus, dem Enthusiasmus für internationales und supranationales Recht, glaubten Vereinigungen, z. B. die europäische föderalistische Bewegung, die wesentlichen Kriegsursachen zu beseitigen, die in der europäischen Geschichte immer wieder den Kontinent oder Teile von ihm in ihrem Frieden bedroht haben. Dazu gehörte etwa die seit dem 19 Jhd. andauernde Rivalität von Deutschland und Frankreich.

Blickt man heute nach 60 Jahren auf diese Hoffnungen zurück, so könnte man meinen, dass diese, abgesehen von den kriegerischen sowjetischen Interventionen in Budapest und Prag, sowie den auf den Zerfall Jugoslawiens folgenden Kriegen im Großen und Ganzen nicht getrogen haben. Niemals in den Jahrhunderten zuvor gab es in Kerneuropa eine Phase von mehr als sechzig Jahren ohne größeren Krieg. Das sollte man in Erinnerung behalten.

Die europäische Integration aus Sicht der Bürger

Das ist zweifellos auch ein Verdienst der europäischen Integration und der Art und Weise, wie sie bis heute vorangetrieben wurde. Allerdings hatte diese erfreuliche Entwicklung das paradoxe Ergebnis, dass die EU heute in der Wahrnehmung und Beurteilung von den meisten EU-Bürgerinnen und Bürger gar nicht mehr als Projekt wahrgenommen und für notwendig erachtet und erst recht nicht durch Engagement und Partizipation unterstützt wird.

Wenn sich überhaupt konkrete Forderungen, die sich explizit an die Adresse der supranationalen Organe der EU richten, feststellen lassen, so steht an erster Stelle die heute bereits von vielen als selbstverständlich wahrgenommene Bewegung-und Aufenthaltsfreiheit sowie der innerhalb der EURO-Zone durch den EURO erleichterte Zahlungsverkehr und ähnliches.

Nur Minderheiten nehmen positiv wahr, dass in bestimmten Rechtsbereichen sich die Rechtsprechung und Rechtsetzung etwa durch Gleichstellungs-und Antidiskriminierungsvorschriften von Europa aus vorteilhaft entwickelt haben. Aber hier beginnen bereits die Ambivalenzen, weil etwa im Bereich der informationellen Selbstbestimmung und des Datenschutzes die Europäisierung von Rechtsvorschriften im Einzelnen auch eine so genannte Nivellierung nach unten bedeuten kann. So will die EU eine Rechtsverordnung verabschieden, die die strengen deutschen Maßstäbe für die chemische Zusammensetzung von Kinderspielzeug nach unten nivelliert. Für mein Argument ist allerdings wichtig, was die Bürger und Bürgerinnen in aller Regel nicht mit dem erreichten Stand der europäischen Integration in Verbindung bringen: Nämlich das Maß ihrer individuellen Wohlfahrt, insbesondere jenes Anteils, der sich auf die staatlicher Wohlfahrtspolitik begründet.

Europäischen Meinungsumfragen zeigten an, dass alltägliche politische Beobachtungen der EU-Bürger sich ganz wesentlich auf Fragen des materiellen Wohls beziehen und die EU-Bürger in den sie ganz unmittelbar betreffenden Bereichen, die in der Steuer-, Sozial-, Arbeit-und -Gesundheitspolitik konzentriert sind, leiden. So bleiben die EU-Bürger – könnte man in Abwandlung eines politologischen Terminus technicus sagen – methodische Nationalisten. Nicht die europäischen Arbeitslosen-und Inflationsraten lösen Ängste und Erwartungen aus, sondern nationale Raten. Nicht die Kommission sondern die nationale Regierung wird für das perzipierte Auf und Ab des eigenen Wohlergehens in Haftung genommen. Nicht supra-oder transnationale Massenmedien, sondern die auf den nationalen Fernsehen, Hörfunk-oder Zeitungsmärkten dominanten Leitmedien bestimmen die jeweilige öffentliche Meinungsbildung.

Europäische Integration zuerst durch Inter­go­ver­n­men­ta­lismus

Fragt man sich, wie diese beiden nur grob skizzierten langfristigen Entwicklungstrends mit der Methode der Politik zusammenhängen, durch die die europäische Integration seit den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts vorangetrieben wurde, so kann man wohl einen der wenigen Hintergrundkonsense der ansonsten so vielfältigen und vielstimmigen Europaforschung wie folgt formulieren:

Lange Zeit dominierend war der unter Politologen so genannte Intergovernmentalismus, also das Zusammenwirken der Regierungen, die diesen Prozess vorangetrieben haben. Manchen Mitgliedsstaaten mehr als anderen galt die Europapolitik sogar lange Zeit als Außenpolitik. Losgelöst von parlamentarischer Beteiligung oder Kontrolle zu handeln, galt damit als Prärogrative der Regierungen. Das ist das, was die Politologen Intergovernmentalismus nennen, also das Zusammenhandeln der Regierungen. In dem Maße, wie es den europäischen Institutionen, also etwa der Kommission oder dem europäischen Gerichtshof allmählich gelang auch als Gegenüber der intergovernmentalen Institutionen politische Initiativen und Zustimmungsmacht zu entfalten, kam es zu dem heute bestehenden Zustand des Zusammen-und Wechselspiels von – wie Politologen sagen – Supranationalismus – also das, was Kommission und Europäische Gerichtshof (EuGH) machen – und Intergovernmentalismus.

Bürger­be­tei­li­gung, Integration und Parti­zi­pa­tion

Die ständig gewachsene Rolle des europäischen Parlaments will ich nicht geringschätzen, sie bedeutet aber für diese Konstellation keine entscheidende Korrektur. Dies zeigt die magere Wahlbeteiligung bei seiner Wahl an. Aber auch die empirisch nachgewiesene überwiegend national bestimmte Motivierung der Stimmabgabe verrät, dass es sich hier immer noch im Bewusstsein der meisten Wählenden um das, was vor vielen Jahren der Kollege Reif ’nationale Nebenwahlen‘ genannt hatte, handelt, die kaum als Ausdruck einer europäischen Gesinnung oder als Mitwirkung der Bürger und Bürgerinnen an der Gestaltung der EU interpretiert werden können.

In dieser Konstellation mag umstritten sein, ob die jeweilige Hegemonie bei der Methode der Integration eher auf der Seite des Zusammenhandelns der Regierung oder eher auf der Seite der supranationalen europäischen Institutionen liegt. Das ist eine Diskussion unter Fachleuten. Auch normativ ist die Frage, bei wem denn die Vorhand eigentlich liegen sollte, umstritten.

Aber eines dürfte in der EU-Forschung nicht unumstritten sein: Niemand in der Wissenschaft und in der Politik behauptet, dass die bisherige Entwicklung zum jetzigen Integrationsstand durch die partizipatorischen Anstrengungen der europäischen Bürger und Bürgerinnen vorangetrieben und dass der Stand der heutigen Integration von einer europaweiten transnationalen Integrationsbewegung der Bürger und Bürgerinnen getragen worden sei.

Nach dem allmählichen Erlahmen der von Bürgerengagement getragenen, ursprünglich friedensorientierten und damit gewissermaßen idealistischen europäischen Integrationsbewegung ist das Projekt spätestens seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts als ein allein von den Regierenden und einer nach Bedeutung und Zahlen gewachsenen, aber für die meisten Bürger und Bürgerinnen anonym bleibenden Schicht von Eurokraten und allenfalls einer kleinen intellektuellen Elite getragener Prozess, der über keine relevante Basis im Bürgerengagement verfügt. So heißt es zutreffend in dem jüngst veröffentlichen Manifest „Wir sind Europa“, Europa drohe zu scheitern an der unausgesprochenen – ich hab sie jetzt ausgesprochen – Maxime der Europapolitik: Das Glück der europäischen Bürgers im Notfall auch gegen seinen Willen zu schmieden. Das Beste, was über die Rolle und den Beitrag der europäischen Bürgerschaften noch lange Zeit behauptet werden konnte, wird in der Forschung mit dem bescheidenen Begriff eines permissiven Konsensus ausgedrückt. Soll heißen: Bevölkerungsweit hat man in den EU-Mitgliedstaaten die positiven Effekte der Europäisierung einiger Politikbereiche und natürlich in den dafür in Frage kommenden Staaten auch die materiellen Transfers hingenommen und schnell auch für selbstverständlich und unrevidierbar gehalten. Auch dieser permissive Konsensus entwickelte sich nicht ohne integrationspolitische Stolpersteine, z. B. wenn, was in der deutschen Verfassung allerdings so nicht vorgesehen war, nationale Bürgerschaften zu der europäischen Integration befragt wurden. Wo die nationalen Gegebenheiten direkte demokratische Zustimmung zu neuen Integrationsschritten möglich und erforderlich machten, so wie das jetzt auch in Deutschland gefordert wird, zeigten sich schon früh politisch signifikante antieuropäische und gegen weitere Integration gerichtete Stimmenblöcke im Parteienspektrum vieler Mitgliedstaaten. Explizit antieuropäische Parteien haben mittlerweile eine dauerhafte Präsenz in vielen Parlamenten.

Parti­zi­pa­tion und Konsul­ta­ti­ons­wesen

Mancher wird an dieser Stelle einwenden: Gibt es nicht inzwischen rund um die EU-Institutionen in Brüssel eine riesige Corona von Nicht-Regierungs-Organisationen und Lobbyisten, die versuchen auf die Entscheidungen der europäischen Institutionen Einfluss zu nehmen. Und ist das nicht, wie man in der Literatur immer wieder lesen kann, der Einfluss einer europäisch entstehenden Zivilgesellschaft. Ein Beitrag zu dem, was nicht nur manche enthusiastische Kollegen, Forscher und Theoretiker sondern beispielsweise auch die Kommission in offiziellen Papieren gelegentlich als European Participatory Governance bezeichnet.

Meine Antwort ist: Hier gilt es genau zu unterscheiden, ob es um die Mitwirkungs und Einflussmöglichkeiten der Bürger und Bürgerinnen und ihre tatsächliche Partizipation geht. Oder ob es sich in der Tat vor allem auch um ein von der Kommission und ihren Direktoraten geförderte tief gestaffelte Konsultationswesen im Vorfeld von Kommissionsinitiativen und dem Erlass von Rechtsakten sowie um die lobbyistische und verbandsförmige Einflussnahme auf die Willensbildung des europäischen Parlament sich handelt. Tatsächlich hat sich, von der Kommission als Methode der Governance vorangetrieben – wobei sie auch manchmal als Hebamme der europäischen Zivilgesellschaftserscheinungen bezeichnet wird – ein relativ responsives, also ein die Initiativen von Außen aufnehmendes System des beratenden Zusammenspiels von NichtRegierungs-Organisationen, Verbänden, Lobbyisten und gelegentlich Einzelinitiativen ergeben. Dies hilft vor allem der Kommission, ihre Informationsdefizite und institutionelle Abkopplung kommunikativ auszugleichen und insofern ihre Entscheidungsfunktion effektiver und mit größeren Chancen auf Akzeptanz wahrzunehmen. Daran ist nichts auszusetzen.

Reprä­sen­ta­tion und Reprä­sen­tanten

Aber der Bürgerferne und der Anonymität der Kommission und ihrer Beamte entsprechen mindestens in gleichen Maßen die Bürgerferne und Anonymität der kollektiven und individuellen Akteure, die als Repräsentanten für die angeblich existierende europäische Zivilgesellschaft, mehr noch für ihrer Bürger und Bürgerinnen, theoretisch und normativ, in Anspruch genommen werden. Viele der organisierten Ansprechpartner in den Konsultationen sind ihrerseits nur europäische Dachverbände nationaler Vereinigungen, viele direkt von Wirtschaft-und Branchenverbänden bezahlte Lobbyisten-Büros und auch die prominenten zivilgesellschaftlichen Nicht-Regierungs-Organisationen lassen sich durch ständige Repräsentation professionell vor Ort vertreten.

Auch hier werden die funktionalen Imperative von Repräsentation, Professionalisierung, Bürokratisierung, Hierarchisierung, Intransparenz und die Gefahr der Verselbstständigung der Repräsentanten von den Repräsentierten sichtbar. Im Kontext einer pluralismustheoretischen und – wie das häufig heißt – realistischen Demokratievorstellung wird man diese konsultative Praxis der Kommission und sogar die Professionalisierung der Repräsentanten zivilgesellschaftlicher Interesse keineswegs negativ bewerten müssen. Aber aus der Perspektive der bürgerzentrierten, mehr noch aus der direkt-demokratischen Demokratievorstellung, muss den normalen Bürgerinnen und Bürgern das ganze komplexe konsultative Governance-System der EU als ein intransparenter Moloch der Fremdbestimmung – als Teil von Brüssel – erscheinen.

Neue direk­t-­de­mo­kra­ti­sche Elemente?

Um die Frage letztlich aufzuwerfen, ob die mit dem Vertrag von Lissabon nunmehr eingeführten direkt-demokratischen Elemente daran etwas ändern können? Der Vertrag spricht ja in Artikel 11 von nicht weniger als von partizipativer Demokratie, wenn er das neue Instrument der europäischen Bürgerinitiative, EBI abgekürzt, einführt und die bereit praktizierte und eben beschriebene Konsultationspraxis der Zivilgesellschaft nunmehr in den Status von Verfassungsrecht erhebt, was vorher nicht der Fall war. Hinter dem Begriff und der vertraglich nunmehr garantierten Mitwirkungsmöglichkeit der Bürgerinnen und Bürgern verbirgt sich aber nichts anderes, als ein nunmehr von Basis her zu initiierendes Konsultativverfahren. Aus der anspruchsvollen normativen Perspektive der direkten Demokratie wird man die Bezeichnung „Einführung partizipativer Elemente“ als Etikettenschwindel bezeichnen müssen. Für einen Gesetzesvorschlag von mindestens sieben Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens sieben Staaten bedarf nach Zulässigkeitsprüfung der Kommission innerhalb eines Jahres mindestens eine Millionen Unterschriften aus mindestens sieben Mitgliedsstaaten, gewichtet nach Quoten (degressiver Progression). Im Erfolgsfall erfolgt daraufhin eine Anhörung der Initiatoren im EU-Parlament und auch direkt mit der Kommission. Danach darf die Kommission entscheiden, ob sie den Vorschlag übernimmt und ein Gesetzgebungsverfahren einleitet oder nicht. Immerhin wird sie durch den Vertrag zu Abgabe einer öffentlichen Begründung Ihrer Entscheidung verpflichtet. Deshalb nenne ich das ein Konsultativverfahren und nicht direkte Demokratie.

Die Frage ist nun, wie diese Innovation des Vertragsrechtes einerseits institutionell als auch politisch zu werten ist? Wenn wir über die Direkte Demokratie reden, so ist zunächst zu sehen, dass die EU trotz der durch den Lissabonner Vertrag weiter angewachsenen Beteiligungsmacht des EU-Parlaments bisher noch nicht mal eine parlamentarische repräsentative Demokratie ist, sie hat – an diesem normativen Begriff gemessen – das hinlänglich bekannte Demokratiedefizit. Das EU-Parlament hat kein klassisches Budgetrecht, ist nicht alleiniger Gesetzgeber, nicht Kreationsorgan der Kommission, außerdem verletzt es in seinem Zustandekommen und Wahlrecht fundamentale Demokratiewerte der gleichen Freiheit und desgleichen mehr.

Institutionell bringt – wie ich zu zeigen versucht habe – der Lissaboner Vertrag unter dem Begriff „partizipative Demokratie“ in Ergänzung des bestehenden Wahlrechts zum EU-Parlament sowie des schon länger existierende Petitionsrecht nur ein weiteres konsultatives Verfahren. Als historisch denkender Politologe möchte ich sagen, konsultative Verfahren sind für sich genommen kein Funktionsmerkmal von Demokratie, sie mögen nützlich und als Regierungsmethode positiv zu bewerten sein, aber sie begründen für sich genommen keinen Fortschritt der Demokratie.

Mobili­sie­rungs­wir­kung durch weitere Demokra­ti­sie­rung?

Bleibt die politische Beurteilung und sie fällt, da sie von der Zukunft handelt, natürlich etwas spekulativ aus. Was die Vergangenheit angelangt, so klingt die passive Rolle der Bürgerinnen und Bürgern der Europäischen Union bereit mit dem Begriff des permissive Konsensus an. Für eine repräsentative demokratische Eliteherrschaft, die es nach den Maßstäben der nationalen Demokratien in der EU erst noch zu erreichen gilt, mag diese Mischung von skeptischer Duldung repräsentativer Herrschaftspraxis als Legitimationsgrundlage normativ hinreichen. Stets sind es aktive Minderheiten, die sich unter solchen Zuständen zumeist und – das ist bedenkenswert – im Protest „gegen etwas“ und seltener in der strategischen und ausdauernden Mobilisierung „für etwas“ von der Masse ihrer Mitbürger abheben. Die politische Frage, die zentrale Frage wird also sein, ob die jüngst in Kraft getretene europäische Bürgerinitiative hier eine zusätzliche neue Mobilisierungswirkung für eine weitere Demokratisierung der EU bietet?

Angesichts der Tatsache, dass unter den heutigen Kommunikations-bedingungen die Möglichkeiten der elektronischen Stimmensammlung und der bereit bestehenden die Landesgrenzen überschreitenden kommunikativen Vernetzungen von Interessenverbänden, Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Organisationen rechne ich – anders als manche – damit, dass in kurzer Frist eine ganze Reihe von Initiativen auf den Weg gebracht werden können. Auch das Erreichen des Quorums von einer Millionen Unterschriften halte ich auf diesem Wege für gar nicht mehr so schwierig zu erreichen. (In der Gesetzesvorlage der Regierung im Bundestag musste ja eine Kostenabschätzung gemacht werden. Da rechnete die Bundesregierung mit zehn Initiativen pro Jahr.)

Aber die entscheidende politische Frage ist: Wer wird von diesen Instrument mit welchen Zielen Gebrauch machen? Welche Rolle werden die Bürgerinnen und Bürger dabei spielen, die sich für mehr Demokratie einsetzen? Die, die bisher überwiegend passiv die europäische Politik verfolgt haben. Wenn sie nicht sogar zu jener Minderheit gehören, die sich bereits jetzt schon mit den national vorhandenen Möglichkeiten als Anti-Europäer artikuliert haben. Es gehört ja leider zur wohl bekannten Logik kollektiven Handelns, dass sich der partikulare Protest „gegen etwas“ leichter als die diffuse Unterstützung auf Dauer mobilisieren lässt. Direkte Demokratie begünstigt – so paradox das zunächst klingt – in der Mobilisierungschance zunächst Minderheiten. Und die müssen nicht immer nur europa-und demokratiefreundlich sein. Damit ist auch bei der zukünftigen Praxis der europäischen Bürgerinitiative zu rechnen.

Engagement für Bürger­rechte

Es steht im Moment und in naher Zukunft schlecht für die politische Perspektive einer partizipativen bürgerfreundlichen Demokratieentwicklung der EU. Abstrakt lässt sich der Hauptmangel dieses Zustandes leicht benennen. Es fehlt an der Existenz einer ausdrücklich für die demokratische Vertiefung der EU mobilisierenden und kämpfenden transnationalen Massenbewegung der Bürgerinnen und Bürgern. Es fehlt an einer begeisterungsfähigen Europaidee, die auch die jungen Menschen wie Ende der 40er/Anfang der 50er Jahre ergreift.

Ohne eine solche Bewegung – und das ist die bittere Erkenntnis – wird es bei der tendenziell technokratischen Elitenherrschaft in Form konsultativer Governance bleiben. Die Möglichkeit, dass es den Eliten auf diese Weise allerdings gelingt, den im Zuge der derzeitigen EURO-Staatskrisen-Bekämpfung überall aufkeimenden antieuropäischen Neonationalismus zu bändigen, kann nur mit Skepsis betrachtet werden. Das Ausmaß der bisherigen europäischen Integration – mit EURO und „Schengenland“ im Zentrum – ist keine unrevidierbare Selbstverständlichkeit mehr. Wer sich mindestens für den mit diesem Integrationsgrad erreichten Zustand einsetzten will, der wird sich in einer gesamteuropäischen Demokratiebewegung engagieren müssen.

Auch hier wird sich die alte Erfahrung bestätigen: Bürgerrechte, vor allem die auf wahre politische Beteiligung gerichteten, müssen gewollt und erkämpft werden. Man bekommt sie von den Regierungen in der Regel nicht geschenkt.

Der Text ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11./12. Mai 2012.

Der Beitrag Die Mitwirkung der Bürger an der europäischen Integration erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ich wende mich der europäischen Wirklichkeit zu und lege Lehren aus der empirischen Forschung offen. Das werde ich in fünf Punkten tun: Ich werde eine Fallstudie präsentieren, die, wie ich denke, ein gelungenes Beispiel einer europäischen Bürgerinitiative (EBI) ist, und werde dann an diesem Fall die Möglichkeiten und Grenzen dieses neuen Partizipationsmechanismus aufzeigen. In einem nächsten Schritt gehe ich auf den so genannten zivilen Dialog ein, der die Europäische Union schon länger begleitet, und am Ende frage ich dann: Bringen diese Neuerungen mehr Demokratie für die EU? Ich kann hier an Michael Greven anschließen, der einmal gefragt hat: Wie steht es um die Demokratiefähigkeit der EU? In seinem Beitrag, der in dieser Ausgabe gleichfalls veröffentlicht wird, fällt seine Antwort höchst skeptisch aus, und auch ich sehe wenig Anlass zum Optimismus.

Die Europäische Bürger­in­itia­tive

„8hours“: Nicht mehr als acht Stunden soll der Transport lebender Tiere dauern. So lautet die Forderung einer europäischen Bürgerinitiative, und ich denke, dem würde keiner widersprechen. Denn selbst wenn es sich um Schlachttiere handelt, ist doch nicht zumutbar, dass Tiere unnötig lange leiden oder sogar auf dem Transport elendiglich zu Grunde gehen. Die Wirklichkeit sieht heute desaströs aus. Es gibt zwar Vorschriften, nämlich EU-weite Richtlinien, aber danach können Tiere erschreckend lang transportiert werden. Es gibt Unterschiede je nach Tiergattung und beispielsweise danach, ob die Tiere noch gesäugt werden oder nicht. Doch die Zeiten sind lang: ein Schwein kann beispielsweise 24 Stunden unterwegs sein und wenn man eine Pause einhält, dann kann der Tag nochmals um 24 Stunden verlängert werden. Die drängende Frage in diesem konkreten Fall ist weniger, wie eine solche Bürgerinitiative zustande kommen kann, sondern welche Erfolgschance sie hat. In der Tat ist es gelungen – wie erforderlich – über eine Million Stimmen zu sammeln, die Initiative vorschriftsgemäß bei der Europäischen Kommission einzureichen und zudem auch noch die Unterstützung des Europäischen Parlaments zu gewinnen. Kurz gesagt, alles scheint auf gutem Weg zu sein aber wird sie auch Erfolg haben?

Um eine solide Einschätzung der Erfolgsbedingungen zu gewinnen, muss man sich zunächst vergegenwärtigen, was rein formell betrachtet eine Europäische Bürgerinitiative bewirken kann. Die Bürgerinitiative ist nicht mehr als ein Vorschlag an die Europäische Kommission, die das Gesetzgebungsinitiativrecht hat, dass sie sich mit der Materien befassen möge. Natürlich ist auch das Europäische Parlament aufgefordert, die Initiative zu diskutieren. Doch nach dem Gesetz liegt die Entscheidung, ob die Initiative aufgegriffen wird oder nicht, bei der Europäischen Kommission, denn nur sie kann einen Gesetzesvorschlag einbringen. Also muss man sich fragen: Wie kann ein ausreichender politischer Druck aufgebaut werden, damit die Kommission tätig wird?

Zwar sind Europäische Bürgerinitiativen erst seit dem 1. April 2012 zugelassen, doch es gab schon vor Inkrafttreten des Gesetzes mehr als 25 Pilotinitiativen1 und aus ihnen, wie aus den inzwischen neun vorliegenden offiziellen Initiativen (August 2012), können bestimmte Erfolgsmuster herausgelesen werden.

Auf dem Weg zum Erfolg sind zwei Hürden zu nehmen: 1. Es müssen eine Million Bürger aus mindestens sieben Mitgliedstaaten für die Unterstützung einer Initiative mobilisiert werden.2 2. Die Europäische Kommission muss dafür gewonnen werden, die Initiative auch aufzugreifen.3 Doch selbst wenn diese Hürden erfolgreich genommen wurden, muss 3. gefragt werden, ob das Verfahren insgesamt so gestaltet ist, dass man von einer gelungenen demokratischen Partizipation sprechen kann.

Start­be­din­gungen

Die erste Frage ist also: Wie leicht oder schwer ist es, eine Initiative zu lancieren? Es ist einleuchtend, dass eine Initiative leichter Unterstützung findet, wenn sie ein populäres Thema aufgreift. Wenn ein allgemein bekanntes Problem angesprochen wird, wenn Emotionen geweckt werden und wenn es gelingt, den Aufruf griffig zu formulieren, dann kann man auf großes Echo hoffen. Mit anderen Worten, für erfolgreiche Initiativen gibt es Themenkonjunkturen und dies zeigen die bisher gestarteten Initiativen eindeutig. So forderte die erste Initiative, die noch vor dem offiziellen Start der EBI der Europäischen Kommission unterbreitet wurde, ein Moratorium beim Anbau gentechnisch modifizierter Pflanzen.4 In der Pilotphase gab es noch eine weitere Initiative zum Thema Gentechnik und andere resonanzträchtige Themen wie die Rechte von Behinderten, der Kampf gegen Adipositas oder der arbeitsfreie Sonntag. Auch unter den nun offiziellen, d. h. nach dem 1. April 2012 eingereichten Initiativen tauchen populäre Themen wie das Verbot von Tierversuchen5 oder die Einführung des bedingungslosen Grundeinkommens6 auf.

Die kurze Geschichte der EBI zeigt allerdings, dass die Attraktivität eines Themas nicht ausreicht. Erforderlich sind ein professionelles Management und eine gute transnationale Vernetzung der Organisatoren. Zum professionellen Management gehört eine attraktiv gestaltete Webseite, das Informationsangebot in möglichst vielen Sprachen, damit die potentiellen Unterstützer auch in ihrer Muttersprache angesprochen werden, und vor allem viele freiwillige Helfer, die das Thema über einschlägige Organisationen oder die Medien bekannt machen und die notwendigen Unterschriften aktiv einwerben. Zwar sollen nach den Vorstellungen der EU individuelle Bürger eine EBI lancieren, doch tatsächlich sind es meist Organisationen, die die Initiative ergriffen haben. Europaweit oder gar weltweit agierende politische Unternehmer mit hoher Reputation wie Greenpeace sind hier im Vorteil. Aber auch die Zusammenarbeit von Gewerkschaften und Umweltschutzorganisationen ist erfolgsverdächtig, bieten sie doch Gewähr für Professionalität und hohes Mobilisierungspotential. Wenn dann noch, wie bei der Initiative für ein Grundrecht auf Wasser7, eine hohe und über die Mitgliedstaaten breit gestreute Zahl von nationalen und europäischen Unterstützerorganisationen aufgeboten werden kann, dann darf man auf den Erfolg wetten.

Dass ein attraktives Thema allein nicht reicht, zeigt die mäßige Resonanz auf das Pilotprojekt für den freien Sonntag. So gering die Zahl und Bedeutung der unterstützenden Organisationen war, so bescheiden blieb die Zahl der Unterschriften.8 Die Tatsache, dass die Webseite nur in deutscher Sprache zugänglich war, mag sein Übriges dazu beigetragen haben. So kann man gespannt sein, ob die jetzt offiziell laufenden Bürgerinitiativen, die ihre ausführlicheren Informationen nur in einer oder wenigen Sprachen präsentieren, mehr Erfolg haben werden.

Resonanz in Brüssel

Wenden wir uns der zweiten Frage zu: Wann ist es wahrscheinlich, dass die Initiative ihre Adressaten erreicht?

Das formale Prozedere ist wie folgt9: Die Kommission prüft die Initiative und wird binnen drei Monaten nach Eingang der Initiative die Organisatoren empfangen und ihnen Gelegenheit geben, ihr Vorhaben näher zu erläutern. Die Organisatoren haben überdies die Möglichkeit, ihre Initiative bei einer öffentlichen Anhörung im Europäischen Parlament vorzustellen. Es liegt im Ermessen der Kommission, ob sie die Initiative aufgreift und welche Maßnahmen sie vorschlägt. Die Entscheidung wird formell vom Kollegium der Kommissionsmitglieder getroffen und die Gründe der Annahme oder Ablehnung werden öffentlich dargelegt. Mit anderen Worten, die Kommission ist nicht verpflichtet, als Antwort auf eine Initiative einen Rechtsakt vorzuschlagen und auch nicht bei einer eventuellen Gesetzesinitiative den inhaltlichen Vorgaben der Initiatoren zu folgen. Beschließt die Kommission jedoch, einen Rechtsakt vorzuschlagen, wird das normale Gesetzgebungsverfahren in Gang gesetzt: Der Kommissionsvorschlag wird nach dem im Vertrag vorgesehenen Verfahren dem Europäischen Parlament und dem Rat vorgelegt und wenn er angenommen wird, erlangt er in allen Mitgliedstaaten Gesetzeskraft.

Wie groß ist nun die Wahrscheinlichkeit, dass die Kommission positiv reagiert? Zunächst einmal entspricht es ihrer Politik, populäre Themen aufzugreifen. Seit einigen Jahren, genau gesagt, seit dem Amtsantritt von Kommissionspräsident J. M. Barroso, profiliert sich die Kommission in all ihren Selbstdarstellungen damit, dass sie im Interesse der Bürger handelt und dafür Sorge trägt, dass der Bürger aus der EU Nutzen zieht. So ist es nur folgerichtig, dass sie einer Initiative, die von einer Million Bürgern aus sieben Mitgliedstaaten getragen wird, grundsätzlich positiv gegenüber steht. Schließlich kann damit überzeugend demonstriert werden, dass sie geneigt ist, eine Politik für die Bürger zu machen. Anderseits ist sie aber auch gehalten, auf die Kohärenz ihrer politischen Linie zu achten und die Durchsetzungschancen einer politischen Kursänderung in Betracht zu ziehen. Nehmen wir das Beispiel der „8hours“-Initiative. Die Kürzung der Transportzeiten ist ein aktuelles Thema, denn die Kommission ist durch die Tierschutztransportverordnung von 2005 verpflichtet, dem Europäischen Parlament und dem Rat (bis spätestens Januar 2011) einen Bericht über die bisherigen Erfahrungen vorzulegen. Sie gab eine wissenschaftliche Studie in Auftrag und kam ihrer Berichtspflicht im November 2011 nach. In ihrem Bericht schlägt sie eine Reihe von Maßnahmen zur Ergänzung der Verordnung vor.10 Mit anderen Worten, das Thema steht auf der Tagesordnung und die Europäische Bürgerinitiative nimmt Stellung zu einer aktuell laufenden Diskussion.

Die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Kommission mit „8hours“ befassen wird, erhöht sich dadurch, dass das Europäische Parlament eine Resolution verabschiedet hat, die von mehr als der Hälfte der Abgeordneten unterzeichnet wurde, so dass sie als offizielle Stellungnahme des Parlamentes gilt. Dies hat zwar keine rechtlichen Folgen, verleiht aber der Forderung von „8hours“ politisches Gewicht. Die Unterstützung hat nicht nur symbolischen Wert, sondern signalisiert, dass sich in den späteren Verhandlungen das Europäische Parlament für eine deutliche Kürzung der Transportzeiten stark machen wird.

Effektive demokra­ti­sche Parti­zi­pa­tion?

Die entscheidende, dritte Frage lautet nun: Gibt die Europäische Bürgerinitiative dem Bürger ein Instrument in die Hand, mit dem sie oder er Einfluss auf die Inhalte der europäischen Politik nehmen kann? Mit anderen Worten, leistet sie wirklich einen Beitrag zur effektiven demokratischen Partizipation?

In der Tat ist vorgesehen, dass einzelne Bürger die Initiative ergreifen, sich transnational zusammenfinden und ihr Anliegen auf den Weg bringen. Diese Vorstellung ist bestenfalls naiv, wenn nicht zynisch. Nur eine kleine europäisierte (Bildungs-)Elite ist in der Lage, Gleichgesinnte in sieben EU-Ländern zu mobilisieren, ihr Anliegen in einer Vielzahl von Sprachen zum Ausdruck zu bringen und den organisatorischen Aufwand der digitalen Informationsverbreitung und Unterschriftssammlung zu meistern. Und in der Tat stehen hinter den von Individuen getragenen Initiativen zu „High Quality European Education for All“ Vertreter und Absolventen der Europa-Schulen11 bzw. bei „Fraternité 2020 – Mobility. Progress. Europe“ durch Erasmus und andere EU-Austauschprogramme geförderte Studenten und Professoren, die European Studies lehren.12 Auch bei den anderen Initiativen liegt die Autorenschaft nicht beim einfachen Bürger. Nach den Vorgaben der EU sollten Bürgerinitiativen nicht von Organisationen geleitet, sondern von diesen nur gefördert und unterstützt werden. Ferner sollen Abgeordnete des Europäischen Parlaments sich nicht der Bürgerinitiative bemächtigen. Die Vorschrift ist, dass Mitglieder des Europäischen Parlaments bei der Mindestzahl von 7 Bürgern für den Bürgerausschuss nicht mitgerechnet werden.

Die Praxis sieht anders aus: Die meisten Initiativen werden von Organisationen bzw. von Mitgliedern des Europäischen Parlaments lanciert. Mit anderen Worten, die bereits politisch organisierten Kräfte dominieren das Feld. Bürger werden zur Mitwirkung aufgefordert und in der Tat ist allgemein festzustellen, dass Bürger für diese Formen der „unkonventionellen politischen Partizipation“ – wie es im politikwissenschaftlichen Fachjargon heißt – offen sind. Die Wahlbeteiligung mag sinken, aber die Bereitschaft, Unterschriften zu leisten oder zu spenden ist weiter verbreitet als je zuvor. Allerdings ist es „Partizipation light“, denn in ihrer Mehrheit sind die Bürger eben nicht bereit, Mitglied einer Organisation zu werden oder sich in anderer Form längerfristig zu engagieren. Damit überlässt man nicht nur die Arbeit zu Durchführung einer EBI einer kleinen Zahl von Aktivisten, man verlässt sich auch darauf, dass die, die bereits organisiert sind, politisch relevante Themen aufgreifen. Damit geht einher, dass es zu Interessensverschiebungen kommt: Ich unterschreibe, wenn ich darum gebeten werde, und unterstütze so eine Sache, die andere für wichtig halte, während ich zu anderen Themen, die mir vielleicht mehr auf den Nägeln brennen, meine Stimme nicht erhebe. Die Schwelle zum eigenen politischen Engagement ist hoch, das ist eine bekannte Tatsache, denn es waren schon immer Minderheiten, die sich um die res publica gekümmert haben. Insofern liegen die europäischen Bürgerinitiativen ganz im Strom der üblichen Partizipationsentwicklung.

Wie sind eine solch verzerrte Partizipationsverteilung und die Wahrscheinlichkeit der Interessensverschiebung demokratisch zu beurteilen? Nach meiner Auffassung steht es nicht im Widerspruch zur Demokratie, wenn der gesellschaftliche Wandel durch Minderheiten vorangetrieben wird. Bedenklich wird es erst, wenn die Bevölkerung in ihrer Gesamtheit keine Kontrolle mehr darüber hat, was Minderheiten voranbringen. Mit anderen Worten, die demokratische Qualität der Bürgerinitiativen entscheidet sich daran, ob Öffentlichkeit und Transparenz bestehen. Die Internetauftritte geben teils ausführliche, teils nur rudimentäre Informationen darüber, was die Initiativen erreichen will und wer dahinter steht. Die Initiative „8hours“ ist ein positives Beispiel, weil das Anliegen anschaulich dargestellt und die bestehenden Probleme mit Dokumenten eindrücklich belegt werden. Aber selbst die Publizität dieser Initiative ist sehr gering und insgesamt muss festgestellt werden, dass nur wenige der Initiativen von den Medien beachtet werden. Somit finden sie in der breiten Öffentlichkeit auch keine Aufmerksamkeit. Man wird beobachten müssen, ob sich das ändert, wenn nach Abschluss der Stimmensammlung die Bürgerinitiativen im Europäischen Parlament diskutiert werden und die Kommission ihre Stellungnahme abgibt. Die Einbindung des Europäischen Parlaments ist ein Gewinn, denn dadurch kann prinzipiell eine größere Öffentlichkeit erreicht werden.

Die Verknüpfung von repräsentativer Demokratie und direkter Demokratie kommt dem Europäischen Parlament zugute. Sie bedeutet eine Stärkung der repräsentativen Demokratie in der EU, weil das Parlament bisher nicht das Recht zur Gesetzesinitiative hat und über den Umweg der Lancierung oder Unterstützung einer Europäischen Bürgerinitiative nun Einfluss auf die politische Agenda der Kommission nehmen kann. So ist es auch nicht überraschend, dass verschiedene Fraktionen des Europäischen Parlamentes, insbesondere die Fraktion der Grünen, eine Reihe von Aktivitäten entfaltet haben, um die EBI auf den Weg zu bringen. Das reicht von einem Handbuch: „Wie gestalte ich eine erfolgreiche Bürgerinitiative?“, über die Einrichtung eines Instituts, das Lehrgänge anbietet und Material zur Verfügung stellt: „Wie mache ich eine europäische Bürgerinitiative?“, bis hin zu Webseiten: „Wie kann ich mich am besten vernetzen?“ usw. usf.

Öffentlichkeit ist eine wichtiges Element demokratischer Willensbildung und unerlässlich für Partizipation. Doch demokratische Partizipation verlangt auch, dass den Stimmen der Bürger Gehör gegeben wird. Im Falle der Initiative „8hours“ hat die Resolution des Europäischen Parlaments ein starkes Zeichen gesetzt. Somit scheinen die Weichen auf Erfolg gestellt. Bestätigt wird diese Einschätzung durch die Aussage des zuständigen Kommissars anlässlich der offiziellen Übergabe der EBI (am 7. Juni 2012), dass die Kommission bis zum Jahr 2014 einen Verordnungsvorschlag vorlegen wird, der auch eine Reduktion der Tiertransportzeiten beinhalten wird. Allerdings wurde diese Aussage dann nach weniger als einer Woche von der Kommission dementiert. Diese Positionskorrektur ist ganz auf der Linie der offiziellen Haltung wie sie im Tierschutzbericht der Kommission zum Ausdruck kam. Die Kommission sieht keinen Handlungsbedarf mit Ausnahme einer besseren Überwachung der Einhaltung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten. Nach ihrer Lesart zeigt die Studie, die ihrem Votum zugrunde liegt, „(…) eine Verbesserung der Gesamtqualität von Tiertransporten“ und dies in erster Linie bei Langstreckentransporten. Liest man die Studie13, so ist deren Tenor ganz anders. Es wird sehr deutlich zum Ausdruck gebracht, dass keine spürbare Verbesserung für das Wohl der Tiere erreicht wurde: „For the main groups of animals there are no indications that animal welfare during transport has been improved substantially by Regulation 1/2005.“ Ferner wurde ein „historic increase“ im Handel und damit im Transport lebender Tiere festgestellt und außerdem vermerkt, dass es keinen nennenswerten Unterschied zwischen der Behandlung von Zuchttieren und Schlachtvieh gibt. Damit man sich eine Vorstellung von der Größenordnung dieses Tierelends machen kann, verweise ich auf die Zahlen der Kommission: Sie spricht von 35 Millionen Tieren, die jährlich oft tagelang quer durch Europa transportiert werden.14

Warum nun scheint die Initiative kein Gehör zu finden? Die erwähnte Studie bietet Aufschluss: Die Durchsetzung des europäischen Binnenmarktes, nicht zuletzt dank der Vereinheitlichung der Transportgesetzgebung, hat zu einer Verschärfung des Wettbewerbs und damit zu einer Zentralisierung der Schlachthöfe geführt. Ausbau der Schlachtkapazitäten für Schweine an zentralen Stellen in Deutschland und Anlieferung der Schweine und Ferkel aus Dänemark und den Niederlanden, deren Schlachtkapazität dann abgebaut wurde. Die Ausweitung der Transporte ist eine zwangsläufige Folge. Selbstverständlich gab es bereits früher Widerstand gegen die Schließung der kleinen, lokalen Schlachthöfe und gegen die Verlängerung der Tiertransporte. Ich erwähne nur die offiziellen deutschen Initiativen: Bereits im Jahre 2003 haben etliche Bundesländer eine Begrenzung der Transportzeiten auf acht Stunden gefordert15, später gab es im Bundesrat einen Vorstoß für den Erhalt lokaler Schlachthöfe und 2009 hat der Bundesrat sich erneut dafür eingesetzt, in der EU-Verordnung festzulegen, dass – entsprechend der in Deutschland geltenden Vorschriften – die Höchstdauer von Transporten acht Stunden nicht überschreiten darf.16 Das zuständige Bundesministerium mochte sich dem Vorschlag nicht anschließen und verwarf vor allem die Festlegung auf eine konkrete Zeitdauer mit dem Verweis auf die schwierige Erreichbarkeit von Schlachthöfen.17 Diese kleine Geschichte zeigt eine grundsätzliche Schieflage europäischer Politik auf: Handelte man nach dem Subsidiaritätsprinzip, das schließlich als Prinzip auch in den Europäischen Verträgen festgelegt ist, dann wäre das Problem längst im Interesse des Tierschutzes gelöst. Fällt man die Entscheidung in Brüssel, dann stehen die Verwirklichung des Binnenmarktes und die Effizienz des Wettbewerbs im Vordergrund. Es ist kaum zu erwarten, dass Europäische Bürgerinitiativen gegen diesen Trend angehen können. Im Gegenteil: Die Mehrheit der Initiativen tritt für eine Ausdehnung der Brüsseler Kompetenzen ein, sei es im Bildungsbereich, bei der Durchsetzung eines unbegrenzten Wahlrechts, dem Schutz des ungeborenen Lebens oder der Grundversorgung mit Wasser. Kurz gesagt, die Europäische Bürgerinitiative könnte sich als Vehikel für weitere Zentralisierung und damit für die Entfernung der politischen Entscheidungen aus dem Einflussbereich des Bürgers erweisen.

Der zivile Dialog

Neben der Europäischen Bürgerinitiative hat der Vertrag von Lissabon noch ein weiteres Partizipationsversprechen aus dem Europäischen Verfassungsvertrag übernommen, nämlich den „zivilen Dialog“. Vergleicht man die Ausführungen zum zivilen Dialog mit denen zur Europäischen Bürgerinitiative dann springt ein Unterschied sofort ins Auge: Die Europäische Bürgerinitiative ist ein eindeutig beschriebenes Instrument und hat eine klar bestimmte Funktion. Der zivile Dialog ist als allgemeines Prinzip formuliert und fordert die europäischen Institutionen auf, das zu tun, was man eigentlich als Selbstverständlichkeit betrachten sollte: Sie sollen den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit geben, ihre Ansichten öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen, sie sollen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft pflegen und die Kommission soll umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durchführen. Diese Sollbestimmungen sind nicht nur sehr allgemein formuliert, sie bringen auch keine Neuerungen, sondern halten nur vertraglich fest, was ohnehin tägliche Praxis ist.

Gemessen an dem Anspruch, mehr Partizipation zu wagen, ist vor allem bedenklich, dass keine konkreten Verfahren genannt werden, die den Bürgern bzw. den Vertretern der Zivilgesellschaft ermöglichen, ihre Belange zu Gehör zu bringen und Einfluss auf die Europäische Politik zu gewinnen. Ein weiteres Problem ist, dass es unbestimmt bleibt, wer die relevanten Akteure sind. Angesprochen werden die Bürger, repräsentative Verbände, die von einer Politik Betroffenen und die Zivilgesellschaft. Was ist mit Zivilgesellschaft gemeint? Gibt es überhaupt eine europäische, d. h. eine transnational vernetzte Zivilgesellschaft und wie könnte sie sich artikulieren? Schaut man sich die Debatten des Verfassungskonvents an, so wurde gerade diese Frage sehr unterschiedlich beantwortet. Gerne verwies man auf die wichtige Bedeutung der Zivilgesellschaft für die Verankerung von Demokratie in Europa, doch die Vorstellungen, was unter Zivilgesellschaft genau zu verstehen sei, klafften deutlich auseinander. Etliche Delegierte rieben sich vor allem an der Vorstellung, der „organisierten Zivilgesellschaft“ Vorrang zu geben. Sie forderten, dass den Bürgern direkt mehr Mitsprachemöglichkeiten eingeräumt werden solle und dieses Privileg nicht den Vereinen und Verbänden vorbehalten werden solle, die angeben im Namen der Bürger zu sprechen.

Parti­zi­pa­tion in der Praxis

Da die Vertragsvorschriften, wie gesagt, eine bereits bestehende Praxis widerspiegeln, sollte man sich nicht weiter mit dem Verfassungstext aufhalten, sondern eben diese Praxis unter die Lupe nehmen. Spätestens mit ihrem Weißbuch zum Regieren (2001) hat die Europäische Kommission sich dazu verpflichtet, die Bürger und die Zivilgesellschaft stärker in ihre Willensbildung einzubeziehen, womit sie nicht zuletzt auch einem Auftrag des Europäischen Rates nachkam. Eine Voraussetzung für Partizipation hat sie energisch angegangen, nämlich mehr Transparenz zu schaffen. De jure ist der Zugang zu den Dokumenten, die nicht nur die beschlossenen Maßnahmen festhalten, sondern auch Auskunft über laufende Initiativen geben, relativ großzügig geregelt. Das Recht auf Zugang kann, wenn notwendig, auch eingeklagt werden oder mit Hilfe des Europäischen Ombudsmanns erstritten werden. Die tatsächlichen Zugangsmöglichkeiten werden aber deutlich durch technische Unzulänglichkeiten und die Sprachbarriere erschwert. Selbst professionelle EU Beobachter – und wer unter den Bürgern kann sich schon dazu zählen – verbringt gelegentlich Stunden, um das einschlägige Dokument zu finden. Grünbücher und Memoranden, in denen die künftigen Politikvorhaben erläutert werden, liegen häufig nur in einer Sprache vor. Mit anderen Worten, nur der fremdsprachlich begabte und mit dem Internet vertraute Bürger ist Nutznießer der an sich so lobenswerten Transparenz der EU.

Ihre Stimme in Europa

Auch der Dialog mit dem Bürger wurde in Angriff genommen, doch dieser Dialog führte ebenfalls zu einem ambivalenten Ergebnis. „Ihre Stimme in Europa“ ist eine Einladung, sich an den Debatten über die Europäische Union und ihre Zukunft zu beteiligen. Die Aufforderung im Internet klingt viel versprechend: „Diskutieren Sie unmittelbar mit Entscheidungsträgern und tauschen Sie sich mit anderen Bürgern aus, die sich für das gleiche Thema interessieren.“ Verwiesen wird dann auf die Blogs von Kommissaren und hochrangigen Kommissionsbediensteten in den EU-Vertretungen in den Mitgliedstaaten. Die einschlägige Seite der Kommission18 zeigt das Porträt von 6 Kommissaren und 3 Vertretern in EU-Ländern, was bei 27 Kommissaren und 27 Mitgliedsländern eine recht magere Repräsentanz ist. Klickt man dann weiter, muss man feststellen, dassnur ein einziger Blog bei den Kommissaren und ein Blog aus der EU-Vertretung in Österreich zugänglich sind. Bei allen anderen heißt es lakonisch „the address you used is incorrect or obsolet“ und dann wird man in Sekundengeschwindigkeit auf das EU-Lexikon von A bis Z weitergeleitet. Auch der Verweis auf Facebook ist eher irreführend, denn im Angebot sind nur pdf-Dateien und das auch fast nur in englischer Sprache, d. h. es gibt lediglich zwei Ausnahmen: eine Datei gibt es auf Polnisch und eine zweite zusätzlich zu Englisch auch auf Bulgarisch.

Nicht eingehen möchte ich auf die unterschiedlichen Programme, mit denen die europäischen Institutionen Bürger aufgerufen haben, sich direkt an europäischen Debatten zu beteiligen. Veranstaltungen wie Europa-Konferenzen oder deliberative Foren ermöglichen Bürgern eine direkte Mitwirkung, doch unsere Untersuchungen haben rasch die bereits bestehende Auffassung bestätigt, dass diese Form des „participatory engineering“ wenig zur Demokratisierung der EU beitragen kann. Ein offenkundiger Schwachpunkt ist, dass im Vergleich zur Bevölkerungsgröße der EU immer nur eine verschwindend kleine Zahl von Mitwirkenden beteiligt ist und selbst wenn – wie beim „deliberative polling“ – eine nach strengen wissenschaftlichen Maßstäben repräsentative Gruppe von Bürgern zusammengeführt wird, es nicht gewährleistet ist, dass deren Diskussion ein repräsentatives Meinungsbild ergibt. Ein weiterer Schwachpunkt ist, dass nicht nachzuvollziehen ist, wie die Diskussionsergebnisse Eingang in die Meinungsbildung der europäischen Institutionen finden könnten.

Einladung zur Konsul­ta­tion

Daneben gibt es allerdings noch ein weiteres Angebot. Die Einladung klingt wieder viel versprechend: „Gestalten Sie die europäische Politik mit, indem Sie sich an unseren Konsultationen beteiligen.“ Die einschlägige Seite listet die laufenden Konsultationenauf, die zu neuen Gesetzesinitiativen oder zur Überarbeitung bestehender Richtlinien durchgeführt werden.19 Die Teilnahme an solchen Konsultation eröffnet dem Bürger eine sehr direkte Partizipation am europäischen Politikgeschehen. Die Frage ist allerdings, ob diese Partizipation auch ein wirkungsvolles Instrument demokratischer Mitwirkung ist. Dieser Frage haben wir uns in einem umfangreichen empirischen Forschungsprojekt angenommen und über unsere Ergebnisse möchte ich hier berichten.20

Die Teilnahme an den Konsultationsverfahren der Europäischen Kommission ist insofern von Bedeutung, weil die Kommission nach wie vor über das Initiativrecht für die europäische Gesetzgebung verfügt. Bürger können sich in aller Regel an Online-Konsultationen unmittelbar beteiligen und der Online-Zugang macht die Beteiligung einfach. In der Praxis bestehen aber doch recht hohe Zugangshürden, denn man muss überhaupt von diesem Angebot wissen und man muss verstehen, worum es geht. Da die Dokumente meist nur in Englisch vorliegenden und im EU-Fachjargon abgefasst sind, dürfte der durchschnittliche EU-Bürger überfordert sein. Unsere systematische Überprüfung von mehreren Konsultationen zur Reform der EU hat die ernüchternde aber nicht überraschende Tatsache zu Tage gefördert, dass die Beteiligung von Bürgern äußerst gering und sozialstatistisch einseitig verzerrt ist. Der typische Teilnehmer ist akademisch gebildet, männlich und kommt nur selten aus dem Süden oder Osten der EU.

Zivil­ge­sell­schaft­liche Einbindung: Ein Gleich­ge­wicht der Interessen?

Die Einrichtung der Online-Konsultationen hat zwar nur in wenigen Ausnahmefällen eine größere Zahl von Bürgern mobilisiert, doch die Kommission verweist mit Fug und Recht darauf, dass sie die Beteiligung der europäischen Zivilgesellschaft deutlich erhöht hat. Doch wer tritt hier als Zivilgesellschaft auf? Nach Brüsseler Verständnis ist Zivilgesellschaft die breite Palette von Verbänden, Plattformen und Netzwerken, die staatlich unabhängig sind, keine profitorientierten Unternehmen sind und politische Anliegen gegenüber der Politik vertreten. Mit anderen Worten, es sind Interessenorganisationen, die für ihre Mitglieder oder für allgemeine Anliegen eintreten. Das schließt Umweltverbände, Menschenrechtsaktivisten und Gewerkschaften ebenso ein, wie Wirtschaftsverbände oder Berufsgruppen. Somit werden alle im intermediären Raum aktiven gesellschaftlichen Gruppen mit dem Etikett „Zivilgesellschaft“ belegt und sie alle sind aufgerufen, ihre Belange in den Konsultationen zu Gehör zu bringen.

Hält man sich nun vor Augen, dass die Vertreter wirtschaftlicher Interessen immer schon eine sehr aktive EU-Lobby betrieben haben, stellt sich die Frage, ob die neuenKonsultationsinstrumente hier eine Änderung gebracht haben. Konkret gilt es zu prüfen, ob nun auch nicht-wirtschaftliche Interessen auf Brüsseler Ebene vergleichbar präsent sind, ob sie gleichgewichtig in den Konsultationen beteiligt sind und ob sie auf diesem Weg Einfluss nehmen können.

Nach unseren Forschungsergebnissen ist das Ergebnis gemischt. Zahlenmäßig ist die Gruppe der Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die keine wirtschaftlichen Interessen vertreten, deutlich angewachsen. Die Kommission hat etliche Anstrengungen unternommen, um vor allem den europäischen Zusammenschluss von einschlägigen NGOs zu fördern. Sie hat praktische Aufbauhilfe geleistet, hat Finanzmittel zur Verfügung gestellt, ihnen einen privilegierten Zugang verschafft, und bei einigen europäischen Verbänden muss man sagen, dass es sie ohne die Unterstützung der Kommission nicht gäbe.

Im Ergebnis kann man feststellen, dass NGOs heute sehr viel präsenter und besser organisiert auf europäischer Ebene sind als je zuvor. Auch die Änderung in den Konsultationsverfahren, ihre erhöhte Transparenz und der vor allem durch die Online-Konsultationen sehr viel einfachere Zugang hat ihre Beteiligung verbessert. Somit ist es zu einer Pluralisierung der Interessensvertretung gekommen. Wenn man sich im Einzelnen genau deren Verteilung anschaut, muss man allerdings feststellen, dass es keineswegs ein Gleichgewicht in der Repräsentation der Interessenlager gibt. Es gibt Ungleichgewichte nicht nur in der Vertretung von Produzenteninteressen auf der einen und von Konsumenten-bzw. allgemeinen Interessen auf der anderen Seite, sondern es gibt auch ein eindeutiges geografisches Gefälle. Grob skizziert gibt es eine Trennlinie zwischen Nord und Süd und zwischen Ost und West. Interessengruppen aus dem Vereinigten Königreich, aus Deutschland, den skandinavischen und Benelux-Staaten und auchaus Österreich sind fast immer und in großer Zahl vertreten, gleichgültig ob sie Produzenten, Konsumenten oder Umweltinteressen vertreten, während Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und NGOs aus Osteuropa oder Südeuropa sich rar machen. Insgesamt darf aber nicht übersehen werden, dass meistens doch eine weite Bandbreite von Meinungen und Stimmen artikuliert wird.

Kommt die Botschaft an?

Demokratische Partizipation setzt nicht nur die Chancengleichheit in der Interessenvertretung voraus, sondern verlangt auch Partizipationsverfahren, die so gestaltet sind, dass die Positionen authentisch und differenziert dargelegt werden können. Hier besteht gerade bei den Online-Konsultationen ein Dilemma: Fragebögen mit vorgegebenen Antwortkategorien sind leicht auszufüllen, senken also die Zugangsschwelle, was im Interesse einer breiten Beteiligung zu begrüßen ist. Online-Konsultationen mit offenen Fragen, die eine ausgearbeitete Stellungnahme verlangen, sind anspruchsvoll und diesem Anspruch kann in der Regel nur ein Experte genügen. Insgesamt kann man feststellen, dass der Kreis der Beteiligten immer enger wird, je inhaltlicher die Konsultationen werden. Dies gilt für Konferenzen und Workshops, insbesondere aber auch für beratende Ausschüsse und die bilateralen Gespräche der Kommissionsdienststellen. Hinzu kommt, dass viele solcher Konsultationen auf Einladung erfolgen und somit die Kommission entscheidet, wer zum Kreis der Beteiligten gehört. Einige Dienststellen haben eine Vorreiterrolle bei der Propagierung des zivilen Dialogs eingenommen und sind offener, d. h. sie haben sich über den Kreis der Beteiligten mit Vertretern der Zivilgesellschaft geeinigt. Die nächste Frage ist dann, wie die Kommission mit den Stellungnahmen der zivilgesellschaftlichen Verbände umgeht. Die formalen Regelungen erscheinen zunächst zufriedenstellend, doch es fehlen wichtige Elemente und die Praxis lässt zu wünschen übrig. Bei der Online-Konsultation hat die Kommission sich verpflichtet, die Konsultationsergebnisse in einem Bericht zusammenzufassen. Nur wenige dieser Berichte sind wirklich aussagekräftig in dem Sinne, dass sie das in den Stellungnahmen enthaltene Für und Wider angemessen aufgreifen und daraus Schlussfolgerungen für das weitere Vorgehen der Kommission ziehen. Viele Berichte beschränken sich auf rein statistische Zusammenfassungen. Durchgängig wird in den Berichten der Eindruck vermittelt, dass die überwältigende Mehrheit der Stellungnahmen im Sinne der Kommission ausgefallen ist. Bei unserer eigenen Durchsicht konnten wir diesen Eindruck allerdings nur selten teilen. Mit anderen Worten, wir gewannen den Eindruck einer im eigenen Interesse wohlmeinenden, um nicht zu sagen manipulativen Interpretation. An diesem Punkt haben die gesellschaftlichen Interessenvertreter auch immer wieder nachgehakt und die Kommission aufgefordert, inhaltlich zu begründen, warum sie alternative Vorschläge nicht aufgreift. Die Forderung nach „feed-back“ und „reason-giving“ wird seit Jahren immer wieder gestellt.

Man muss allerdings anerkennen, dass sich die Kommission hier in einem doppelten Dilemma befindet: Zum einen ist die Zahl der Stellungnahmen sehr oft klein und ein Blick auf die beteiligten Organisationen lässt Zweifel an der Repräsentativität des Meinungsbildes aufkommen. Zum anderen hat die Kommission zwar ein Initiativrecht, aber sie muss im Interesse einer Übereinkunft mit dem Rat und dem Europäischen Parlament kompromissfähig sein. Bindet sie sich einseitig an das Konsultationsergebnis, wird sie unflexibel und verliert damit an Einfluss. Der plakative Verweis, dass die Kommission in den Konsultationen breite Unterstützung gewonnen habe, hilft dagegen, um dem Kommissionsvorschlag in den Verhandlungen mit Regierungen und dem Europäischen Parlament politisches Gewicht zu verleihen.

Inner­ver­band­liche Demokratie?

Ein ausgewogener Pluralismus, die Chance der differenzierten Offenlegung der eigenen Anliegen und die Ansprechbarkeit der politisch Verantwortlichen sind wichtige Elemente einer demokratischen Partizipation. Ein Kernelement aber ist die demokratische Qualität der Repräsentation der Interessen. Demokratische Repräsentation des Bürgerwillens oder doch zumindest des Willens der Mitglieder einer Organisation setzt voraus, dass die Verbandsspitze auf der Grundlage eines Mandats handelt oder doch zumindest nachträglich für ihr Handeln zur Rechenschaft gezogen werden kann. Bevorzugte Gesprächspartner der Kommission sind europäische Verbände, die möglichst das breite Meinungsspektrum aus den Mitgliedstaaten schon auf eine gemeinsame Position gebracht haben. Es sind Verbandsverbände, die ihrerseits oft schon Verbandsverbände als Mitglieder haben. Um ihren Anliegen mehr Gewicht zu verleihen, haben sich gerade die europäischen NGOs noch zu Plattformen oder Netzwerken zusammengeschlossen. Das erleichtert zwar die Kommunikation unter den EU-Verbänden mit gleichgerichteten Interessen, erschwert aber erheblich die Kommunikation mit der Basis. Ein demokratischer Willensbildungsprozess müsste über viele Stufen laufen, um die Anliegen der Basis wirkungsvoll nach Brüssel zu vermitteln. Bei unserer Untersuchung haben wir bis zu 13 Stufen gezählt, die ein Verband überbrücken muss bevor er beim Bürger landet. Um die Ineffizienz eines solchen mehrstufigen Verfahrens zu vermeiden, haben viele EU-Verbände in letzten Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen, die Kommunikationslücke zu ihren Mitgliedern durch eine professionelle Informationspolitik zu schließen. Neben den Jahrestagungen, die den Delegierten der angeschlossenen (nationalen) Verbände offenstehen und auf denen die Richtlinien der Arbeit beschlossen werden, haben einige Verbände ihre Arbeitsausschüsse für Aktivisten geöffnet, die nicht vom nationalen Mitgliedsverband delegiert wurden, sondern aus eigenem Interesse teilnehmen. Das verbreitert die Partizipation, fördert aber die Informalisierung der Politik und behindert Kontrolle und Verantwortung. Zunehmend werden sich die europäischen Verbände ihres eigenen demokratischen Defizits bewusst. Doch im Unterschied zu den international tätigen Verbänden haben sie bisher wenige Anstrengungen unternommen, um innerverbandliche Demokratie und Verantwortlichkeit zu verbessern.

Eine ernüch­ternde Bilanz

Das Fazit zum zivilen Dialog lautet deshalb, dass auf der Habenseite eine Pluralisierung der in Brüssel aktiven Interessengruppen und der in den Konsultationen präsenten Meinungen stattgefunden hat. Ungleichgewichte sind nach wie vor vorhanden, wenn auch gemildert. Demokratische Partizipation ist damit aber nicht erreicht, denn es fehlt die Rückbindung an den Bürger. Effektive Einflussnahme, die ein wichtiges Merkmal demokratischer Partizipation ist, ist ebenfalls nicht gewährleistet und das ist auch gut so. Da die Konsultationen weit ab vom Bürger stattfinden und weder die Interessengruppen, die in seinem Namen sprechen, noch die Kommission, die sich anheischt, das „europäische Interesse“ zu vertreten, einer demokratischen Kontrolle unterliegen, wäre politische Mitbestimmung über den Weg des zivilen Dialogs ein Rückschritt statt ein Fortschritt in Demokratie.

Leider hat die Stärkung der Brüsseler Interessengruppen zwei bedenkliche Nebeneffekte, die selten beachtet werden. Zum einen hat die notwendige und von der Kommission aktiv geförderte Professionalisierung zur Folge, dass gerade bei den NGOs der Charme der sozialen Bewegungen verlorengeht. Die Streitkultur wird verdrängt von werbeträchtigen Kampagnen und schön gestaltete Webseiten, die übrigens überwiegend von der Kommission bezahlt werden. Es geht um Motivierung für eine gute Sache, so wie sie die Brüsseler Funktionselite sieht, und nicht um den Austausch und die Auseinandersetzung mit Ideen, die von der Basis her kommen. Zum anderen ist bei allen EU-Verbänden ein Hang zur Zentralisierung zu beobachten. Den meist von der Kommission finanzierten NGOs kann man nicht den Vorwurf machen, dass sie als Sprachrohr der Kommission fungieren. Sie vertreten häufig mit Nachdruck eine abweichende Meinung zur vorgeschlagenen Strategie. Aber die Strategie, die sie bevorzugen, visiert immer eine europäische Lösung an.

Dieser Zentralisierungsschub ist auch in der Europäischen Bürgerinitiative eingebaut. Nach dem Vertrag kann dieses Instrument nämlich nur genutzt werden, um die Europäische Kommission aufzufordern, durch geeignete Gesetzesvorschläge die Umsetzung der Verträge voranzubringen. Die Neigung des Europäischen Parlaments, sich der Europäischen Bürgerinitiative zu bedienen, um in der europäischen Gesetzgebung initiativ zu werden, wird diese Tendenz noch verstärken. Die Stoßrichtung der bisher vorliegenden EBI zeigt zusätzlich, dass sie bevorzugt eingesetzt werden, um die Zuständigkeit der EU zu erweitern, und außerdem von ohnehin pro-europäischen Gruppen lanciert werden.

Leider muss ich so mit einem skeptischen Unterton schließen: zivilgesellschaftliche Partizipation, ziviler Dialog und Europäische Bürgerinitiative wurden als Beitrag zur Demokratisierung der EU gepriesen. Tatsächlich funktionieren sie nach den Vorgaben einer europäisch ausgerichteten Elite und befördern die Zentralisierung der Macht, deren Kontrolle dem Bürger immer mehr entgleitet.

* Der Beitrag ist die Überarbeitung eines Vortrages, der auf dem Gustav-Heinemann-Forum am 11.05.2012 gehalten wurde.

Anmerkungen:

1 Eine Übersicht findet sich in Green European Foundation 2010: S. 64–65.

2 Es muss ein Bürgerausschuss gebildet werden, der aus 7 Bürgern besteht, die aus 7 unterschiedlichen EU-Staaten kommen; für die Zahl der Unterstützer sind Mindestzahlen für jedes Land vorgegeben, die sich aus einem Vielfachen der Sitze des Europäischen Parlaments errechnen und somit ungefähr der Bevölkerungsgröße entsprechen.

3 Eine Bürgerinitiative ist in jedem Bereich möglich, in dem die Kommission nach den Verträgen befugt ist, einen Rechtsakt vorzuschlagen.

4 http://www.greenpeace.org/eu-unit/en/News/2010/first-citizens-initiative/ (28.07.2012)

5 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing (28.07.2012)

6 http://www.ebi-grundeinkommen.de/ (28.07.2012)

7 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing und http://www.right2water.eu/ (29.07.2012)

8 www.free-sunday.eu (29.07.2012).

9 Siehe http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/basic-facts (15.08.2012).

10 COM(2011) 700 final; http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/docs/10112011_report_en.pdf (15.08.2012).

11 www.EuroEdTrust.eu (15.08.2012).

12 www.F2020.eu (15.08.2012).

13 http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/docs/executive_summary_study_en.pdf (15.08.2012).

14 Die Verordnung sieht je nach Tierart unterschiedliche Fahrtzeiten vor: Schweine und Pferde 24 Stunden Transport, Rinder, Schafe und Ziegen 28 Stunden Transport, wobei den Letzteren eine Zeit zur Tränkung eingeräumt wird. Die genannten Transportabschnitte können wiederholt werden, wenn die Tiere zwischenzeitlich entladen, gefüttert und getränkt werden und 24 Stunden Ruhezeit haben.

15 Siehe u. a. Drucksache 14/3278 Landtag Rheinland-Pfalz – 14. Wahlperiode; Stellungnahme zum Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den Schutz von Tieren beim Transport und allen damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG des Rates KOM(2003)425.

16 Bundesrat Drucksache 786/09 (Beschluss) vom 18.12.09.

17 Bundesrat Drucksache 205/10 14.04.10 Unterrichtung durch die Bundesregierung.

18 http://europa.eu/take-part/blogs/index_de.htm (12.08.2012).

19 http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_de.htm (12.08.2012).

20 Die Ergebnisse sind ausführlich dargestellt in Kohler-Koch/Quittkat 2011 und kurz zusammengefasst in Kohler-Koch 2012.

Literatur

Green European Foundation (Hrsg.) (2010): The European Citizens’ Initiative Handbook. Your Guide to the World’s First Transnational Direct Democracy Tool, Brüssel.

Hrbek, Rudolf 2012: Die Europäische Bürgerinitiative: Möglichkeiten und Grenzen eines neuen Elements im EU-Entscheidungssystem, in: integration 1/2012, S. 35-50.

Kohler-Koch, Beate 2012: Politische Gesellschaft und demokratische Reformierbarkeit der EU, in: Olaf Asbach et al. (Hrsg.) Zur kritischen Theorie der politischen Gesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag, S. 237-254 .

Kohler-Koch, Beate und Christine Quittkat 2011: Die Entzauberung der partizipativen Demokratie. Zur Rolle der Zivilgesellschaft bei der Demokratisierung von EU-Governance. Frankfurt/Main: Campus.

Quittkat, Christine 2012:Die EBI als Tor zur europäischen Politik: neue Akteure und die EBI, in: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, 8/2012 (im Erscheinen).

Der Beitrag Perspektiven zivilgesellschaftlicher Partizipation in der EU* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ich werde mich einleitend in acht ganz kurzen Thesen mit der allgemeinen Problematik direkter Demokratie befassen. Der zweite Abschnitt ist dem Thema „Zulassung von Infrastrukturvorhaben mit Instrumenten der direkten Demokratie“ gewidmet. Und zum Schluss, werde ich mich sehr entschieden für die Nutzung direktdemokratischer Institute in Europa aussprechen.

I.

1. Es existiert nicht „das Volk“, es gibt kein Volk als identitäres homogenes Phänomen. „Das Volk“ ist auch als solches nicht handlungsfähig. Es besteht aus einer Vielzahl von Gruppierungen, wie übrigens schon Aristoteles zu seiner Zeit, also für die kleine Polis Athen wusste. „Das Volk der Demokratie erweist sich“, so schreibt F. Balke, „als politische Chimäre“,1 und diejenigen, die das bezweifeln, nennt der große amerikanische Politikwissenschaftler Robert Dahl treffend „entweder naiv oder machiavellistisch“.2 Ich denke, die Begründung ist offensichtlich.

2. Instrumente direkter Demokratie sind Instrumente von Minderheiten. Das beginnt schon bei der Stellung der Fragen, über die dann mit „Ja“ und „Nein“ abgestimmt wird. Das gilt bei den unterschiedlichen Verfahren in unterschiedlicher Weise; auch bei den fakultativen Referenden, wenn sich eine Minderheit etwa gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz in Stellung bringen will. Das gilt aber vor allem bei Initiativen, das heißt bei aus dem Volk stammenden Entwürfen für eine gesetzliche Maßnahme. Alles das sind Aktivitäten, die von Minderheiten getragen werden. Am Ende, wenn es dann die so genannte Volksabstimmung gibt, berichtet etwa Wolf Linder, Politikwissenschaftler aus der Schweiz, dass für eine positive Volksentscheidung in der Schweiz im Schnitt eine Zustimmung von 13 Prozent der Bevölkerung ausreichend und erforderlich sei.3 Der gesamte Prozess wird weitgehend von Minderheitenbestimmt.

3. Das Instrument direkter Demokratie wird sozial höchst selektiv genutzt. Es ist insgesamt ein Instrument von Mittelschichten, von oberen Mittelschichten, wie empirische Untersuchungen belegen. In diesem Zusammenhang weist Wolf Linder auf die paradoxe Situation hin, dass die politischen Parteien, die eher für die konservativen bürgerlichen Werte dieser Mittelschichten eintreten, eher gegen die Erweiterung dieses Instruments sind, während die linken Parteien, auch in der Schweiz, für die Erweiterung sind und damit die von ihnen vertretenen Interessen schwächen.4 Es ist, wenn man so will, eine gewisse paradoxe Dialektik zu beobachten.

4. Die Vorstellung, man könne damit wirksam den herrschenden politischen Kräften entkommen, erweist sich als außerordentlich trügerisch. Die Instrumente direkter Demokratie werden in aller Regel von Parteien, Unternehmen und Interessenverbänden genutzt. Auch das wird durch empirische Untersuchungen in einer ganzen Reihe von europäischen Ländern, aber auch in den Staaten der USA bestätigt. Nur finanzkräftige Gruppierungen wären allein oder mit anderen in der Lage, bundesweite aufwändige Kampagnen zu organisieren und zu finanzieren. Geld und Propaganda sind ungleich verteilt und schaffen nach dem schönen Bild von Wolf Linder „ungleich lange Spieße im Abstimmungskampf“.5 Das belegt auch eine Zahl aus Kalifornien – man sollte nicht nur immer in den Kleinstaat Schweiz gucken, sondern eher nach Kalifornien. Dort sollen in einem einzigen Jahr 2006 für verschiedene Volksentscheide 330 Millionen US-Dollar ausgegeben worden sein.

5. Hinweise auf andere Länder sind mit größter Vorsicht zu genießen. Die Sympathie, die die Schweiz hier besitzt, verliert an Überzeugungskraft, wenn man die Schweizer Fachleute selber dazu hört, die immer wieder auf die besonderen schweizerischen Verhältnisse eines Kleinstaates mit einer bestimmten Tradition hinweisen. Sie machen vor allem auf die Konsequenzen aufmerksam, die die Praxis der Volksrechte für das gesamte politische System hat, nämlich die Umgestaltung zu einer Konkordanz-Demokratie. Beides ist zwangsläufig, jedenfalls in der Schweiz, miteinander verbunden. Im Übrigen hat schon die „Verfassungskommission Wahlen“ 1973 auf die großen Probleme hingewiesen, die auch in der Schweiz mit diesem Instrument verbunden sind. Aber weil diese Institution in der Schweiz eine lange Tradition hat – sie besteht auf Bundesebene seit 1848, parallel dazu teilweise schon früher auf Kantonsebene – rührte auch die Kommission Wahlen nicht daran.

Aber auch in der Schweiz – hier erlaube ich mir einen Vorgriff auf den zweiten Abschnitt – gibt es grundsätzlich keine Verwaltungsreferenden auf der Bundesebene, anders als in den Kantonen, wo es jede Menge Verwaltungsreferenden gibt (auch Finanzreferenden). Zwar wurde bei der letzten Verfassungsrevision 1999 die Möglichkeit des Verwaltungsreferendums prinzipiell in die neu formulierte schweizerische Bundesverfassung eingeführt; aber diese Instrumente sind eigentlich auf Bundesebene nicht in Gang gekommen.

6. Instrumente direkter Demokratie eignen sich in unterschiedlicher Weise für verschiedene Gegenstände. Leider wird normalerweise hier nicht unterschieden. Ich möchte drei Gegenstände differenzieren: Sachfragen; personelle Entscheidungen (auch Wahlen sind ja eigentlich personelle Entscheidungen der Bürgerinnen und Bürger); und als dritter Sachbereich: strukturelle Fragen, d. h. Entscheidungen über die Entscheidungsstrukturen eines Gemeinwesens, das heißt über Verfassungsfragen. Auf diesen Punkt komme ich in meinem dritten Abschnitt zu sprechen.

7. Eine kurze Bemerkung zu den Sachfragen: Grundsätzlich halte ich von den genannten drei Bereichen die Sachfragen für besonders wenig geeignet für direkte Entscheidungen des Volkes. Hier gibt es in meinen Augen erhebliche Bedenken. Zum einen deshalb, weil das Volk auf die vorgelegte Frage nur mit „Ja“ oder „Nein“ antworten kann. Die Abstimmungsfrage wird, wie gesagt, in aller Regel von einer sehr kleinen Minderheit formuliert. Sie kann auch sehr polemisch oder suggestiv formuliert werden. Hier fehlt die Möglichkeit zur Beratung und zum Austausch von Meinungen, zu einer differenzierten Beurteilung des Problems. Und das ist, denke ich, gerade in einem pluralistischen Gemeinwesen conditio sine qua non für politische Lösungen, für den Kompromiss. Damit werden in eklatanter Weise Postulate diskurstheoretischer Art, wie sie etwa Jürgen Habermas oder Rainer Forst als „Herrschaft der Gründe“ formuliert haben, verletzt. Es verwundert deshalb nicht, dass die Vertreter einer kommunikativen oder deliberativen Demokratie nicht nur in Deutschland, sondern auch in den USA gegenüber Verfahren direkter Demokratie sehr zurückhaltend, ja deutlich ablehnend sind. Es entfallen ferner auch weitgehend checks and balances, weil gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung verstoßen wird.

Diese Situation wird heute noch angesichts zunehmend wachsender Komplexität der zur Entscheidung stehenden Fragen verschärft. Hierbei kann man feststellen: Mit wachsender Komplexität der Sachfragen wächst auch die soziale Selektivität der Beteiligung. In solchen Situationen sind diejenigen, die sich an Abstimmungen beteiligen, in besonders hohem Maße angewiesen auf Orientierung durch Dritte: Parteien, Verbände und Medien. Und dabei können durchaus diffuse Befindlichkeiten den Ausschlag für eine Entscheidung geben, und nicht die rationale Abwägung, wie das der Vorstellung des zoon politikon als eines rationalen, politisch handelnden Wesens entspricht. Abgestimmt wird dann über eine hidden agenda, etwa die Parlamentsmehrheit, die Regierung, die Parteien, die Politik und nicht über die Frage, die eigentlich konkret zur Entscheidung ansteht, die man möglicherweise überhaupt nicht versteht. Für Letzteres gibt es amerikanische empirische Untersuchungen, die ich hier nur andeuten kann. Deswegen bin ich heute wie bereits vor dreißig Jahren6 der Meinung, dass am ehesten Sachfragen auf kommunaler Ebene derartigen Volksentscheidungen zugänglich sind, weil dort eine gewisse Überschaubarkeit der Probleme existiert.

8. Die verschiedenen Verfahren direkter Demokratie sind in unterschiedlichem Maße missbrauchsanfällig, weil sie in unterschiedlichem Maße durch Minderheiten, durch Parteien und Verbände und durch die langen Spieße der Finanzkräftigen instrumentalisiert werden können. Es gibt zum einen die obligatorischen Referenden, bei denen eine bestimmte Entscheidung des Parlaments zwangsläufig der Zustimmung des Volkes bedarf. Dieses Verfahren wird etwa in der Schweiz bei Verfassungsänderungen praktiziert. Bei fakultativen Referenden hängt die Manipulierbarkeit davon ab, wer das Referendum auslösen kann. Das kann etwa eine Minderheit eines Parlaments sein; dann haben wir ein zusätzliches Instrument der Opposition. Das kann aber auch eine private Gruppierung sein, dann gelten meine Minderheiten-Hinweise. Die entscheidende Frage ist also: Wer kann das Referendum einleiten? Das kann auch die Exekutive sein. Dies zeigt eines der großen Postulate von Nicolas Sarkozy, numero 1 seiner 32 propositions an das französische Volk: die Nutzung von Referenden, wenn die politischen intermediären Gruppen sich zwischen ihm – dem Präsidenten – und dem Volk stellten. Das ist die traditionelle französische cäsaristisch-plebiszitäre Nutzung dieser Instrumente von Napoleon I., Napoleon III. bis hin zu de Gaulle. In dieser Tradition sieht sich auch Sarkozy. Aber am stärksten sind die Probleme, wenn auch die Initiative ex populo kommt, also praktisch das ganze Verfahren in der Hand von Minderheiten aus dem Volk liegt.

II.

Im zweiten Teil befasse ich mich mit der Frage von Verwaltungsentscheidungen, insbesondere Infrastrukturmaßnahmen durch Plebiszite. Sie erinnern sich, dass Heiner Geißler die Verstärkung der direkten Demokratie fordert, um Entwicklungen wie Stuttgart 21 zu verhindern. Lassen Sie mich hierzu erst sagen: Geißler hat einen wirklich hervorragenden Job gemacht, der in einer ganz schwierigen Situation zur Entschärfung der Diskussion beigetragen hat. Das ist unbestreitbar. Nur als er sich dann hinstellte und sagte: ‚Schluss mit der Bastapolitik bei der Zulassung von derartigen Anlagen!’, da wusste er einfach nicht, wie die rechtliche Lage in diesem Bereich ausschaut. Und da fühle ich mich auch als einer derjenigen, die sich seit mehr als 30 Jahren intensiv für eine Erweiterung der Öffentlichkeitsbeteiligung bei derartigen Verfahren einsetzt, herausgefordert. Denn diese Erweiterung hat in der Praxis, nicht zuletzt durch die Einwirkungen des EU-Rechts, tatsächlich stattgefunden.

Eins ist völlig zweifelsfrei, und da hilft auch der Hinweis auf die Schweiz nicht weiter: dass die unmittelbare Zulassungsentscheidung, also untechnisch gesprochen die Baugenehmigung (genauer: der Planfeststellungsbeschluss), nicht Gegenstand eines Volksentscheids sein kann. Das ist aus rechtsstaatlichen Gründen ausgeschlossen. Hier geht es letztlich um eine Entscheidung, bei der die Verwaltung sorgfältig prüfen muss, ob die gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind. Die Anlagenbetreiber haben einen Rechtsanspruch auf die Zulassungsentscheidung oder jedenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Es sind berührte öffentliche und private Belange zu prüfen. Deswegen kann diese Entscheidung nicht per Volksentscheid getroffen werden. Aber der Planfeststellungsbeschluss stellt nicht die einzige Stufe der Entscheidung dar, ihm ist eine ganze Reihe höherstufiger Verfahren bis zur Bedarfsplanung im Bundesverkehrswegeplan vorgelagert, bei denen in den letzten Jahren vor allem unter dem Einfluss des Europarechts zunehmend auch eine Öffentlichkeitsbeteiligung eingeführt wurde.7 Bei diesen vorgelagerten Verfahren könnte man sich eine plebiszitäre Beteiligung des Volkes vorstellen. Hier trägt dann auch der Hinweise auf die Schweiz. So ist die Planung der neuen Eisenbahn-Alpentransversale NEAT 1998 als Finanzierungsfrage dem Volk zur Entscheidung vorgelegt worden. Es ging also nicht um die Planung der Eisenbahntransversale, sondern das Projekt als solches, um die Bewilligung von 30 Milliarden Schweizer Franken. Und das war dann, wenn man so will, die Grundlage der ganz normalen Verwaltungsverfahren, die ganz ähnlich wie in Deutschland auch ablaufen.

Es gibt bei einem Volksentscheid für ein Infrastrukturvorhaben auch ein praktisches Problem, das meiner Ansicht nach kaum lösbar ist: die Abgrenzung der betroffenen Regionen, in denen ein Projekt zur Abstimmung gestellt wird. Betrachten Sie hierzu die Diskussion über die neue Landebahn am Frankfurter Flughafen. Soll dann etwa als Abstimmungsraum die Verwaltungseinheit gewählt werden, die über die Zulassung zu entscheiden hat? Zuständige Behörde ist das Land Hessen, hier der Wirtschaftsminister des Landes Hessen. Wenn man von der Zuständigkeit des Landes ausgeht, müssen die Bürgerinnen und Bürger in Kassel und Fulda auch mit abstimmen; also die Bewohner von Landesteilen, die vom Frankfurter Flughafen direkt gar nicht betroffen sind. Umgekehrt gilt für die Mainzer oder andere Bewohner von Rheinhessen, die auf der anderen Seite des Rheines in der Einflugschneise des Flughafens wohnen. Sie leben in Rheinland-Pfalz und dürften nicht abstimmen. Und wie sieht es aus mit der Beteiligung der Flughafennutzer und damit der Airlines mit ihren Mitarbeitern wie auch der Millionen Fluggäste oder der Hunderten von Frachtunternehmen? Sie sehen, das ist ein praktisches Problem. Darüber haben viele kluge Köpfe nachgedacht, aber alles was dazu vorgeschlagen wurde, ist letztendlich nicht überzeugend. Man kann dann sich eigentlich nur auf die Verwaltungseinheiten beschränken, und das macht in meinen Augen wenig Sinn.

Was aber funktioniert, das ist eine stärkere Beteiligung der Parlamente – aber das ist ein anderes Thema. Was aber jetzt schon funktioniert und auch praktiziert wird, das ist eine Form von Bürgerentscheidung auf kommunaler Ebene, bei der abgestimmt wird über die Stellungnahme der Kommune in diesen bundesrechtlich geregelten Zulassungsverfahren. Wenn der Oberbürgermeister der Stadt Stuttgart bei „Stuttgart 21“ im Jahr 2007 ein wenig sensibler gewesen wäre, dann hätte er den damals beantragten Bürgerentscheid über die Mitfinanzierung der Stadt Stuttgart in diesem Projekt zulassen sollen – was möglich gewesen wäre. Wahrscheinlich hätte sich eine noch größere Mehrheit als bei der Volksabstimmung im November 2011 in Stuttgart für das Projekt ausgesprochen. Damit wäre jedenfalls eine maßgebliche Beteiligung der Stuttgarter Bevölkerung gegeben gewesen und Herr Geißler hätte nicht auf die Schweiz verweisen müssen.

Diese Art der Beteiligung führt nicht zu einer Verbindlichkeit für die Planfeststellungsbehörde, aber sie hat sicherlich Wirkung, und es lassen sich Fälle zeigen, wo etwa ein derartiges Referendum über die kommunale Stellungnahme dazu geführt hat, dass dann Straßenprojekte aufgegeben wurden. Diese Stellungnahme ist zwar nicht verbindlich. Aber der Bund stoppt dann die Planung mit der Begründung, wenn die Leute die Straße nicht wollen, können wir das Geld auch woanders investieren.

Das ist, etwas vereinfacht, meine Quintessenz zu dem Thema „Stuttgart 21“. Richtig ist, dass man die bestehenden Verfahren sorgfältig betrachtet und diese reformiert, wenn hier etwas als revisionsbedürftig erkannt wird. Dazu gehört etwa die Feststellung, dass die Bürgerbeteiligung als Anhörung im Planfeststellungsverfahren oder im Raumordnungsverfahren zu spät kommt. Man wird kaum sagen können, dass das eine wirklich umfassende Bürgerbeteiligung ist. In Frankfurt hat man im Planfeststellungsverfahren für die neue Bahn ein halbes Jahr einen Erörterungstermin in der Stadthalle in Offenbach gehabt. Aber trotzdem bewirkt es wenig, wie der Leiter des Erörterungstermins, der frühere Vorsitzende Richter des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts, Günther Gaentzsch, sehr anschaulich in einem Festschriftbeitrag zum Ausdruck gebracht.8

Meine Position, die ich schon vor vielen Jahren als Planungsrechtler vertreten habe: Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Zulassung von Infrastrukturvorhaben muss drei Kriterien erfüllen.9

1. Sie muss frühzeitig erfolgen, wenn wesentliche Vorentscheidungen noch nicht getroffen sind; also nicht erst wenn der Plan bereits bei der Planfeststellungsbehörde eingereicht ist. Da dies erst nach umfangreichen und zeitraubenden Abstimmungen zwischen Behörde und Projektträger erfolgt, sind dann die Spielräume verständlicherweise ganz gering.

2. Die Beteiligung muss umfassend vorgenommen werden, das ist bisher nicht der Fall. Sie darf nicht beschränkt werden auf so genannte drittschützende Belange (dazu gehören auch Transparenz und die Offenlage aller relevanten Gutachten) – das ist alles streitig im Planfeststellungsrecht und erfolgt normalerweise nur eingeschränkt.

3. Die Beteiligung muss dem beschriebenen kontinuierlichen Planungsprozess kongruent sein: Planung ist nicht nur eine punktuelle Dezision, sondern ein langfristiger Prozess, und während des gesamten Prozesses muss Beteiligung möglich sein, nicht nur vor Beginn des förmlichen Verfahrens, sondern auch nach dessen Abschluss. Das war ja gerade das Problem in Stuttgart: Dort hat man die Verfahren einschließlich der Bürgerbeteiligung abgewickelt; dann aber hat man das Gespräch mit dem Bürger nicht mehr fortgeführt. Und das rächt sich dann vor allem bei lang dauernden Projekten. Im Übrigen – um nur einen Punkt der Kritik an der Reichweite der Projektprüfung aufzugreifen – kann man gelegentlich daran zweifeln, dass die möglichen Alternativen unter Einschluss der sog. Nullvariante ernsthaft genug geprüft werden.

Insgesamt scheint mir bei der Zulassung derartiger Vorhaben die Durchführung von mediativen Dialogen einen besseren Weg zu sein als Verfahren der direkten Demokratie. Der Frankfurter Flughafen gibt ja eigentlich ein gutes Beispiel mit den verschiedenen Formen mediativer Verfahren, die bereits vor dem Beginn der förmlichen Planung einsetzen, leider dann aber in der Realisierungsphase nicht mehr mit derselben Ernsthaftigkeit betrieben wurden. Das ist nicht das, was der Herr Geißler gemacht hat, das war ja, wenn man so will, Feuerwehr in letzter Minute. Aber um zu verhindern, dass eine Feuerwehr notwendig wird, sollten Formen von mediativen Dialogverfahren jedenfalls bei potentiell konfliktträchtigen Projekten stärker genutzt werden. „Dialog als Strategie“ ist der Titel einer sehr schönen Studie der Bertelsmann-Stiftung. Das ist in meinen Augen zielführender und rationaler und nimmt den Bürger mehr ernst als eine Abstimmung durch „das Volk“.

III.

Ich komme jetzt zu dem dritten Abschnitt, bei dem ich Sie vielleicht überraschen werde. Es geht um Strukturfragen als dritten Gegenstandsbereich, bei dem Volksentscheide möglich sind. Da bin ich dezidiert der Meinung, dass die Verfassung, die Entstehung einer Verfassung und, das möchte ich einschränkend sagen, die wesentliche Veränderung einer Verfassung – die Differenzierung finden Sie etwa in der österreichischen Verfassung – einer maßgeblichen Beteiligung des Volkes nicht nur zugänglich sind, sondern diese in diesen Fällen unabdingbar ist.

In der Geschichte der modernen westlichen Verfassungsbewegung gibt es drei – hier nicht näher zu behandelnde – Formen der maßgeblichen Beteiligung des Volkes an der Verfassungsgebung oder bei Verfassungsänderungen. Diese Bewegung begann 1787 in den Vereinigten Staaten, aber es haben eigentlich nie in dem westlichen Verfassungsdenken Zweifel darüber bestanden, dass die Verfassung letztendlich auf den Willen des Volkes zurückgeführt werden muss.

Ich kann hier nur andeuten, warum es sich bei der Verfassung als rechtlicher Grundordnung des Gemeinwesens um etwas anders handelt als um ein normales Gesetz. Die Verfassung lebt vor allem auch im Bewusstsein der für die Verfassung wie auch die Verfassungsgebung Verantwortlichen. Sie kann letztlich keine Wirksamkeit entfalten ohne den Willen zur Verfassung auch im Volk, wie es von meinem verstorbenen Lehrer Konrad Hesse formuliert wurde.10

Sie kennen aber die jüngere deutsche Geschichte. Sie wissen, wie es bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland ablief: 1949, gegen die Vorstellung der westlichen Alliierten in den Frankfurter Dokumenten, die am 1. Juli 1948 im IG-Farben-Haus den westdeutschen Ministerpräsidenten übergeben wurden. Die Alliierten hatten als selbstverständliches Postulat geschrieben: Bei einer neuen Verfassung sei entweder eine verfassungsgebende Nationalversammlung einzuberufen oder ein Referendum durchzuführen. Die westdeutschen Ministerpräsidenten haben das abgelehnt. Vielleicht hatten sie 1949 verständlicherweise noch Angst vor dem Volk, das ja wenige Jahre vorher noch anderen zugejubelt hatte. Und dann kam ja die Staatsrechtslehre – Juristen sind manchmal erfindungsreicher, als Sie sich vorstellen können – mit dem Gedanken der nacheilenden oder nachhinkenden Legitimation durch die Wahlen 1953 und 1957.

1989 kam der in meinen Augen demokratietheoretische wie verfassungstheoretische Skandal hinzu: Dort hatten wir im Grundgesetz (in Artikel 146) eine Regelung, die genau für diesen Fall gemacht worden war. Sie kennen alle die heftige Diskussion um die Wege zur deutschen Einheit. Am Ende trugen pragmatische Gründe für den Weg nach Artikel 23 Grundgesetz (GG) den Sieg davon. Aber dazu könnte man etwas polemisch sagen, da gab es in der DDR – zum ersten Mal in Deutschland – eine Revolution des Volkes, natürlich von einer aktiven Minderheit, die von einer breiteren Schicht getragen wurde und der die DDR-Eliten nicht mit den Mitteln der Gewalt entgegengetreten sind. Und dann wurde diese Revolution in gewisser Weise am 18.März 1990 oder spätestens am 3. Oktober 1990 abgewickelt.

Zum Schluss komme ich zu Artikel 23 GG, der 1992 neu eingeführten Grundnorm des deutschen Europaverfassungsrechts. Dieser Artikel ist, wie auch weitere (jetzt auf Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 gestützte) Übertragungsakte von Hoheitsgewalt auf die Europäische Union, bei denen die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland verändert wurde, wiederum ohne das Volk zustande gekommen. Dies gefährdet – davon bin ich überzeugt – zunehmend unsere Grundordnung ebenso wie unsere Einbindung in die Europäische Union. Nicht nur für Deutschland gibt es Zahlen, wie die Zustimmung zu Europa in den letzten Jahren dramatisch zurückgegangen ist. Diese Untersuchungen zeigen auch, dass in Deutschland alle wesentlichen europäischen Entscheidungen der letzten zehn, fünfzehn Jahre gegen den Mehrheitswillen der deutschen Bürgerinnen und Bürger zustande kamen. Ich will keinen Zweifel daran lassen, dass ich persönlich diese Entscheidungen grundsätzlich für gut und richtig halte. Gleichwohl sind so in meinen Augen verfassungsrechtlich unhaltbare Zustände entstanden. Das Problem wird verschärft, weil über viele Entscheidungen nicht ausreichend politisch, ja nicht einmal hinreichend im Bundestag diskutiert wird. Die jüngste Diskussion um die Sondervoten von zwei Abgeordneten, die ja nahezu bizarr zu nennen ist, belegt das eindringlich.

Da darf man sich nicht wundern, wenn in gewisser Weise ein Ersatzforum in Karlsruhe aufgebaut wurde. Dort werden mit Hilfe von in meinen Augen eher unzulässigen Verfassungsbeschwerden diese Fragen zum Gegenstand der einzigen wirklich kontroversen, tiefgründigen Diskussion gemacht. Ich finde es nicht gut, aber ich verstehe, dass hier eine Stelle sich sozusagen als ein Notforum positioniert hat. Das ist in meinen Augen eine Fehlentwicklung. Im Lissabon-Urteil11 gibt es den Hinweis auf den neuen Artikel 146 GG, d. h. auf das Inkrafttreten einer neuen Verfassung, „die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“ Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht es auch geschafft, die verfassungsrechtliche Verantwortung des Bundestages in Erinnerung zu rufen und tatsächlich zu aktivieren.

Beim Artikel 146 GG handelt sich in meinen Augen um eine Norm, die in dieser Form wirklich ein verfassungsrechtliches Kuriosum darstellt. In gewisser Weise wird die Revolution der deutschen legalitären Beflissenheit entsprechend in die Verfassung eingebunden. Wenn „das Volk“ eine neue Verfassung will, dann braucht man keinen Artikel 146.

Meine Damen und Herren, jetzt noch allgemeine Bemerkungen, warum ich die Situation für wirklich dramatisch halte und warum ich nach dem letzten Sonntag12 oder den letzten Wochen wirklich große Besorgnis über die Entwicklung in Europa bekomme. Ich zitiere zunächst Hans Heinrich Rupp, der als liberaler Staatsrechtler völlig unverfänglich ist. Er schrieb 1993 zum Vertrag von Maastricht unter der Frage „Muss das Volk über den Vertrag von Maastricht entscheiden?“: „Nichts wäre undemokratischer und schädlicher, als wenn den europäischen Völkern ein Verfassungstext übergestülpt würde, den sie nicht verstehen und mit dem sie aufgrund ihrer politischen, geschichtlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Traditionen sich auch nicht identifizieren können. Ein Gemeinwesen, das von den Betroffenen nicht bejaht und mitgetragen wird, das lehrt die Geschichte, bildet oft den Nährboden nationalistischer Ausbrüche, denen es vorzubeugen gilt.“13

Ich möchte jetzt nicht jedem Satz von Hans Magnus Enzensberger folgen in seiner Polemik „Sanftes Monster Brüssel oder die Entmündigung Europas“ (2011), aber ich glaube, er hat da vieles richtig beschrieben. Darf man sich da noch wundern über den Umgang mit den Bürgern in Europa, nachdem der Lissaboner Vertrag 2007 in Frankreich und in den Niederlanden abgelehnt worden war? Was ist dann geschehen? Man hat diesen Vertrag, den Verfassungsentwurf nahezu vollständig beibehalten, nun aber in die bestehende komplizierte und intransparente Verfassungsvertragsstruktur integriert. „Was war wohl der Grund für dieses subtile Manöver? Es war der gelungene Versuch, dank Umverteilung der Artikel und Streichung des Verfassungsvokabulars der Forderung nach nationalen Referenden die Grundlage zu entziehen.“14 Das stammt von dem früheren französischen Staatspräsidenten und Vorsitzenden des EU-Verfassungskonvents Valéry Giscard D’Estaing.

Kann man sich da wundern, wenn sich die Bürgerinnen und Bürger in vielen Ländern Europas auf den Arm genommen fühlen? Und darf man sich dann noch wundern über die Erfolge populistischer, wenn nicht nationalistischer und rechtsradikaler Parteien in vielen Ländern Europas, wie zuletzt in Griechenland? In den Niederlanden ist nach dem Austritt von Geert Wilders die Koalition der Regierung geplatzt. In Frankreich erzielten die rechts-und linksradikalen Kandidaten bei der Präsidentenwahl im April diesen Jahres, die sich in einem Punkt (der Ablehnung von Europa) völlig einig waren, 29 Prozent der Stimmen. Natürlich ist Europa für diese Entwicklungen nicht der einzige Grund, aber sie können eine gemeinsame Klage bei all den Nationalisten bis zu den Faschisten in einer ganzen Reihe von europäischen Ländern feststellen: das ist die Klage über die Bedrohung der nationalen Identität und des Wertes der Nation.

Und jetzt eine allerletzte Bemerkung: Ich zitiere die Warnung eines außenstehenden Beobachters, eines scharfsinnigen Beobachters der politischen Entwicklung des Westens, auch der deutschen und europäischen Entwicklung, und zwar von Bruce Ackerman, dem namhaften Verfassungsrechtler und Politikwissenschaftler der Yale University, der schon vor einigen Jahren nahezu prophetisch darauf hinwies: „Die nationalen Probleme häufen sich, eine neue Generation nationalistischer Politiker löst eine ältere Elite ab, die sich daran gewöhnt hatte, unter den Bedingungen des Kalten Krieges übernational zu kooperieren. …Damit wird deutlich, dass inzwischen die Grenze jenes elitären Managements erreicht ist, der die europäische Integration zur Zeit des Kalten Krieges unterlag.“15 Dem Kalten Krieg räumt er eine sehr große Bedeutung für diese europäische Entwicklung in der Nachkriegszeit ein. Kurz gesagt Europa präsentiert sich in einem labilen Zustand. Er sieht nur einen Ausweg, und das ist genau das, was Herr Greven zum Schluss sagte: Da müssen Liberale eine Massenbewegung für ein föderatives Europa auf die Beine stellen, bevor der reaktionäre Nationalismus außer Kontrolle gerät. Das ist, glaube ich, wirklich zutreffend gesagt.

Wir brauchen die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger bei der europäischen Verfassungsentwicklung. Das dürfte nicht einfach ins Werk zu setzen sein. Hierbei gilt selbstverständlich auch meine Warnung vor Sachplebisziten. Vor allem aber sollte den Schalmaienklängen für Volksabstimmungen zu europäischen Fragen mit großer Skepsis begegnet werden, wenn diese leicht durchsichtig für die Verhinderung nützlicher oder sogar notwendiger Schritte und Maßnahmen auf dem Wege zu „einem vereinten Europa“ – wie es in der neuen Präambel des Grundgesetzes heißt – genutzt werden sollen.

Jetzt komme ich noch auf ein Flugblatt der „Bürgerrechtsbewegung Solidarität“ zu sprechen, das mir heute auf dem Frankfurter Hauptbahnhof in die Hand gedrückt wurde. Es handelt sich um eine rechtspopulistische oder rechtsradikale Partei, die zur Volksabstimmung gegen Europa aufruft. Man sollte auch daraus den Schluss ziehen: Volksabstimmungen sind nicht nur ein Instrument für die „Guten“, sondern es kann von allen, auch uns unsympathischen Gruppierungen genutzt werden.

Der Text ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11./12. Mai 2012.

Anmerkungen:

1 F. Balke, Figuren der Souveränität, München 2006, S. 143.

2 R.A. Dahl, After the Revolution? Authority in a Good Society, New Haven/London, 1970, S. 83.

3 W. Linder, Schweizerische Demokratie, 2. Aufl. 2005, S. 283.

4 Vgl. ebd., S. 350.

5 Ebd., S. 347.

6 R. Steinberg, Elemente volksunmittelbarer Demokratie im Verwaltungsstaat, Die Verwaltung 4/1983, S. 465 ff.

7 Dazu umfassend R. Steinberg/M. Wickel/H. Müller, Fachplanung, 4. Aufl. 2012, Kap. VII.

8 G. Gaentsch, Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren, in: Festschrift für Sellner, 2020, S. 219 ff.

9 Zuletzt R. Steinberg, Die Bewältigung von Infrastrukturvorhaben durch Verwaltungsverfahren, Zeitschrift für Umweltrecht, 2011, S. 340 ff.

10 K. Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), jetzt in: Ausgewählte Schriften, Heidelberg 1984, S. 4 ff., 9.

11 BVerfGE 123, 267, 332.

12 Am 6. Mai 2012 hatte in Frankreich der erste Wahlgang bei der Präsidentenwahl stattgefunden, bei dem die rechtsradikale Kandidatin 17,9 Prozent der Stimmen, der linksradikale Kandidat 11,1 Prozent der Stimmen erhalten hatte.

13 H.H. Rupp, NJW 1993, S. 38 ff., 39.

14 Zit. bei H. Buchstein, Demokratie und Lotterie, 2009, S. 436.

15 B. Ackerman, Ein neuer Anfang für Europa, 1993, S. 55 u. 57.

Der Beitrag Die Mitwirkung der Bürger an der Fortentwicklung der europäischen Integration erschien zuerst auf Humanistische Union.

„Am Horizont des Begriffs der Parti­zi­pa­tion – seinem äußersten Rand – steht der der Kolla­bo­ra­tion.“ Eyal Weizmann[1]

Lange Zeit erscholl der Ruf nach mehr Bürgerbeteiligung vornehmlich aus den linken, fortschrittlichen und alternativen Milieus der Bundesrepublik Deutschland. Während Bürgerinitiativen, Bewegungsaktivisten und Radikaldemokraten mehr direkte Demokratie wagen wollten, waren die etablierten Kräfte in Wirtschaft, Staat und Parteipolitik allenfalls zu eng begrenzten Experimenten bereit. Das hat sich mittlerweile geändert. Angesichts zunehmender Parteienverdrossenheit, abnehmenden Vertrauens in herkömmliche Formen politischer Repräsentation und angesichts der Tatsache, dass sich die Aktivisten von Bürgerprotesten heute auch aus der von den Unionsparteien als Wählerreservoir beanspruchten „Mitte“ der Gesellschaft rekrutieren, erscheinen neue Beteiligungsformen nun vermehrt auch gestandenen Konservativen als geeignetes Mittel „guten Regierens“ (vgl. Wagner 2012a und 2012c). Während Protestierende in früheren Jahren vornehmlich ausgegrenzt, als Chaoten diffamiert und kriminalisiert wurden, um die herrschenden Macht-und Eigentumsverhältnisse zu schützen, will man sie nun vermehrt durch neue Dialog-und Mediationsverfahren aktiv einbinden.

In dieser Sichtweise erscheint Bürgerbeteiligung in erster Linie als Akzeptanzmanagement, als der Versuch, politisch schwer kalkulierbare Konfrontationen zwischen Bürgern und der Staatsgewalt zu vermeiden und das Widerstandspotential betroffener Bürger zu neutralisieren. Protest soll in Diskussion verwandelt und auf diese Weise entschärft werden. Als Konsequenz aus den heftigen Auseinandersetzungen um das Bahnprojekt Stuttgart 21 machten beispielsweise Verkehrsminister Peter Ramsauer und Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich (beide CSU) im März 2012 eine Reihe von Vorschlägen, wie große Bauvorhaben künftig durch die frühzeitige Beteiligung potenzieller Widerstandsakteure zu beschleunigen wären. Man hofft, kostspieligen Protesten vorzubeugen, indem „aus Betroffenen Beteiligte werden.“[2]Bereits im Februar hatte es einen Kabinettsbeschluss gegeben, der entsprechende Empfehlungen an die Träger solcher Projekte enthielt.[3] Die administrativen Fürsprecher der Bürgerbeteiligung nehmen an, dass die Zustimmung für eine Entscheidung steigt, wenn das zugrunde liegende Verfahren als fair betrachtet wird. Dialog-und Mediationsverfahren sollen dabei helfen, das Vertrauen der Bürger in Verwaltung und in die Politik zu steigern. Im von der Administration gewünschten Idealfall wird aus einer Protesthaltung dann ein aktives Mittun der Bürger am jeweils anstehenden Herrschaftsprojekt.

Merkels Zukunfts­di­alog

Mit ihrem im Frühjahr 2012 begonnenen „Dialog über Deutschlands Zukunft“ hat Bundeskanzlerin Angela Merkel die Installierung von neuen Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung in das liberalkonservative Modernisierungsprojekt deshalb sogar zur Chefsache gemacht. Im Grunde sei das Thema Bürgerbeteiligung eine „Leitmelodie des Bürgerdialogs“ (Merkel 2012, S. 32) schreibt Christoph Schlegel,[4] der von der Bundeskanzlerin beauftragte Autor des noch vor dem offiziellen Beginn des Bundestagswahlkampfs erschienenen und von Angela Merkel selbst herausgegebenen Begleitbuchs „Dialog über Deutschlands Zukunft“: „Eineinhalb Jahre lang haben sie im Kanzleramt das Format vorbereitet, seit Frühsommer 2012. Sie wollten einen neuen politischen Stil ausprobieren: Das Internet, das unsere Gesellschaft radikal demokratisiert und das jedem die Gelegenheit gibt, seine Meinung kundzutun, sollte in die Politik integriert werden. Die Kanzlerin hatte den Auftrag erteilt, die Bürger mehr als bislang einzubinden. Die Menschen sollten die Möglichkeit bekommen, sich aktiv an der Bundespolitik zu beteiligen. Was in der Lokalpolitik leichter möglich ist, sollte auf diesem Wege auch in der Bundespolitik versucht werden.“
(ebd., S. 26)

Der Zukunftsdialog basierte auf Gesprächen mit 128 Experten, die sich zu thematischen Arbeitsgruppen zusammengefunden hatten sowie verschiedenen Möglichkeiten einer direkten Beteiligung der ganz normalen Bürger. Diese konnten sich auf einer eigens eingerichteten Internetseite mit eigenen Vorschlägen und Kommentaren einbringen. Eine kleine Anzahl von ihnen erhielt dann im Rahmen von zunächst drei Bürgergesprächen die Gelegenheit, der Bundeskanzlerin Angela Merkel einmal die Meinung zu sagen. Mit im Boot saßen die Bertelsmann-Stiftung und der Volkshochschulverband, der nach drei vorangegangenen Veranstaltungen der Bundesregierung im Juni einen vierten Bürgerdialog mit der Kanzlerin in Berlin organisierte. Im Mittelpunkt dieses Bürgerdialogs standen drei Fragenkomplexe: Wie wollen wir zusammenleben und denen helfen, die noch am Rande stehen? Wie sichern wir unseren Wohlstand? Wie lernen wir als Gesellschaft? Gute Ideen, so ließ sich Merkel vernehmen, werde sie an die zuständigen Ministerien weiterleiten. Das Kanzleramt wolle auf diese Weise „Partizipation konkret machen.“(ebd., S. 27)

Die Dialoginszenierung in der Regie des Kanzleramts war freilich alles andere als ein Fortschritt in Sachen Demokratie. Beobachter hinterfragten, ob durch die Initiative der CDU-Politikerin die notwendige Trennung von Partei-und Regierungsarbeit gewahrt bliebe oder der zu erwartete Ideen-Input den vom Kanzleramt betriebenen Aufwand und dem damit verbundenen Einsatz von Steuergeldern rechtfertigen könne. Schwerer wiegt der Einwand, dass die Bürgerbeteiligung nur simuliert war. Beim ersten Bürgergespräch in Erfurt nahm sich die Kanzlerin knappe 90 Minuten Zeit für die Vorschläge von 100 ausgewählten Bürgern. Die organisierten Vertreter der Interessen abhängig Beschäftigter und kapitalismuskritische oder explizit linksorientierte Vereine, Netzwerke und Bündnisse blieben bei alldem deutlich unterrepräsentiert oder gänzlich außen vor. „Der Zukunftsdialog findet außerhalb üblicher politischer Strukturen und Zeitpläne statt. Er findet auch nicht zwischen den üblichen Akteuren in Ministerien, Parlamentsausschüssen und Verbänden statt“ (ebd., S. 9), schreibt Angela Merkel in ihrem Vorwort. Die Inszenierung eines unmittelbaren Dialogs zwischen Kanzlerin, Experten und Bürgern betont die vermeintlich überparteiliche Volksnähe Merkels.

Der für die Demokratieauffassung der alten Bundesrepublik konstitutive Pluralismus organisierter Interessen, der auch den in Gewerkschaften, eigenen Vereinen und Parteien zusammengeschlossenen Arbeitern eine nicht zu ignorierende Machtposition einräumte, ist für sie offensichtlich kein zukunftsfähiges Politikmodell mehr. Wenn auch weiterhin „viele Entscheidungen in der Hand der Politik, im Parlament und in der Regierung, liegen“ (ebd.) würden, so die Kanzlerin, bräuchte es doch „neue Wege, um zu diesen Entscheidungen zu kommen.“ (ebd.) Dass sei nötiger denn je, denn „zu vielschichtig sind die Entwicklungen unserer Zeit, zu vernetzt ist die Welt, zu anspruchsvoll sind die Aufgaben.“ (ebd.) Augenscheinlich hat die Rede von der zunehmenden Komplexität hier die Funktion, die Zurücksetzung des Parlaments und der organisierten Interessengruppen zu rechtfertigen. Die Kanzlerin erscheint als direkter Ansprechpartner der Bürger, nicht als Vertreterin irgendwelcher Interessen, eines Parteiprogramms oder einer Weltanschauung. „Was hängen bleibt ist: Da ist ein Mensch“, fasste Jörg Dräger, Vorstandsmitglied der Bertelsmann Stiftung, die ihm offensichtlich willkommene Wirkung der Auftritte der Kanzlerin im Rahmen des Bürgerdialogs zusammen.

Bonapar­tis­ti­sche Insze­nie­rung

Das Dialogverfahren erinnert mehr an monarchische oder präsidentiale Inszenierungen von Bürgernähe als an wirkliche Partizipation. „Es agiert die Kanzlerin persönlich; gelegentlich tritt sie bei den Expertenrunden auf, zuhörend, fragend, kommentierend, bis sie, klar, schnell nach Brüssel muss und anderswohin in den politischen Alltag. Minister spielen bei all dem keine Rolle. Es dialogisiert das Unikat Merkel. Als wäre sie die Präsidentin des Landes – oder die Generalsekretärin“, kritisierte Franz Müntefering in der Süddeutschen Zeitung (28.08.2012). Die von dem SPD-Politiker in diesem Zusammenhang beanstandete Umgehung des Parlaments macht für die konservative Publizistin Gertrud Höhler einen Kernbestandteil des von ihr als „System M“ bezeichneten Machtsystem Merkels aus, dessen überparteiliche Ausrichtung mit einem gehörigen Maß an Demokratieverlust und Machtzentralisierung einhergehe: „Für die Kanzlerin Merkel ist schon länger nicht mehr relevant, mit welcher Partei sie an die Spitze der Regierung gelangt; ihr Nachhaltigkeitkonzept für ihre Politkarriere ist die schleichende Entmachtung der übrigen Parteien.“ (Höhler 2012, S. 129)

Die überparteiliche Pose, der zur Schau gestellte Pragmatismus vermeintlicher Volksnähe bedeutet nicht mehr Demokratie, sondern ist die mit partizipatorischen Floskeln aufgepeppte moderne Version einer im 19. Jahrhundert etablierten Herrschaftstechnik, die Elemente der Demokratie und der Diktatur zu mischen verstand. Gemeint ist der Bonapartismus. In seiner klassischen Form wurde er als Mischung repressiver und plebiszitärer Elemente im französischen Zweiten Kaiserreich (1852-70) von Louis Napoléon (Napoleon III.) etabliert und hat danach in der Rechten viele Anhänger gefunden.

 Die Verfechter des Bonapartismus waren und sind ständig darum bemüht, „die Geißel, die die Parteien sind, zu als die zu denunzieren, die sich zwischen den authentischen Volkswillen und den leader schieben, handele es sich nun um den leader des einzelnen örtlichen Wahlkreises oder den obersten Führer der Nation. Diese unmittelbare Beziehung wird – immer nach der bonapartistischen Propaganda – durch das Vorhandensein organisierter Parteien verfälscht.“ (Losurdo 2008, S. 369) „Wahre Demokratie besteht nur da, wo die Gewalt im Volke ruht und nicht delegiert wird“ (Frantz 1990, S. 48), fasste der preußische Bonapartist Constantin Frantz (1817-1891) die dahinter stehende Auffassung zusammen: „Die Staatsgewalt muss die Majorität des Volkes für sich haben, nicht die Majorität eines Parlaments, sondern ich sage, die Majorität eines Volkes, weil nur dadurch der Kollektivwille, der sich in dem Chef vereinigt, die Macht einer physischen Notwendigkeit gewinnt. Daher muss das Stimmrecht allgemein sein und soweit ausgedehnt werden, als es überhaupt möglich ist“ (ebd., S. 61)

Für die dem demokratischen Zeitalter angemessene, modernisierte Spielart dieser volkszugewandten Form autoritärer Herrschaft hat der italienische Philosoph Domenico Losurdo den Ausdruck Soft-Bonapartismus geprägt: Die Spitze der Exekutive inszeniert sich als unmittelbarer Ansprechpartner der Bürger, deren Interessen es gegen unfähige und für das Regierungsgeschäft entbehrlichen Funktionäre aus Parteien und Gewerkschaften durchzusetzen gelte.5 Was der rechte Carl-Schmitt-Forscher und Publizist Günter Maschke über den Regierungstil des Louis Napoléon schrieb – „Seine Politik mischte und konfundierte beliebig Konservatismus, Liberalismus und Sozialismus“ (Maschke 1993, S. 175) -, ähnelt auf verblüffende Weise dem oft als ideologiefrei beschriebenen Regierungspragmatismus der deutschen Bundeskanzlerin. „Merkel sammelt Markenkerne anderer Parteien. Unbefangen betritt sie mit fetter Beute in den Umfragewerten die nächste Arena. (…) Was gestern noch ein Alleinstellungsmerkmal war, kann morgen schon der Kanzlerin gehören“, schreibt Gertrud Höhler (2012, S. 104) in ihrer viel gescholtenen, jedoch in der Beschreibung von Kernelementen des Merkelschen Regierens durchaus zutreffenden Polemik „Die Patin. Wie Angela Merkel Deutschland umbaut“.

Merkels zurückhaltender, selten auftrumpfender Führungsstil unterstützt die bonapartistische Suggestion, dass einzig und allein sie selbst gewährleisten könne, dass die langfristigen Interessen der Mehrheit der Bevölkerung über den Tag und die Legislaturperiode hinaus berücksichtigt werden.

Neoliberale Expertise

Die Auswahl der zahlreichen Experten, die von Merkel in das Dialogverfahren einbezogen werden, erscheint freilich wenig geeignet, diesem Anspruch zu genügen. Sie sind in gewisser Weise zwar überparteilich, deswegen aber längst nicht unparteiisch. So wurde ausgerechnet jene Arbeitsgruppe, die neue Formen der Partizipation diskutieren sollte, von Politik-und Unternehmensberatern dominiert, die vor allem die strategische Wirkung partizipatorischer Verfahren im Auge haben und das zivilgesellschaftliche Feld im Interesse möglichst reibungslosen Regierens umstrukturieren wollen. Die von dem Politikprofessor Oscar Gabriel geleitete Arbeitsgruppe „Chancen und Grenzen der Bürgerbeteiligung “ vereint Berthold Tillmann, den ehemaligen Oberbürgermeister von Münster, Susanne Sander vom Deutschen Institut für Community Organizing (DIFCO) und Hans-Peter Meister, den Gründer und Geschäftsführer des Instituts für Organisationskommunikation (IFOK GmbH). Die Gruppe diskutierte, „wie generell eine „kooperative Beteiligungskultur“ (…) als Grundlage des Zusammenwirkens von Zivilgesellschaft, Politik und Verwaltung geschaffen“ (Merkel 2012, S. 73) und ein „partnerschaftlicher Austausch“ (ebd.) zwischen diesen Gruppen organisiert werden kann. Christina Tillmann von der bis heute den neoliberalen Ideen ihres Gründers Reinhard Mohn verpflichteten Bertelsmann-Stiftung[6](vgl. Wernicke/Bultmann 2007) vertrat die Auffassung, dass die Bürger in Verwaltungsfragen mitentscheiden oder bei der Planung von Großprojekten und auch bei Gesetzesvorhaben mitdebattieren können sollten (ebd., S. 211). „Stuttgart 21 habe gezeigt, dass Sachverhalte nicht nur unterschiedlich bewertet, sondern auch unterschiedlich wahrgenommen würden, so Gabriel. Deshalb ist in der Arbeitsgruppe die Idee gereift, über den stärkeren Einsatz von Mediatoren nachzudenken – und zu versuchen, einen konkreten Vorschlag zu formulieren, der in diese Richtung zielt. Mediatoren könnten als Schlichter zumindest die Wogen glätten und eine Kompromisslösung herbeiführen.“ (ebd., S. 89) Entwickelt wurden die elaborierten Formen der heutigen politische Mediation von einem Mitarbeiter Hans-Peter Meisters: dem Politikwissenschaftler Christopher Gohl. Bereits 1996 forderte der damals 22jährige Kreisvorsitzenderder Jungen Liberalen den Oberbürgermeister seiner Heimatstadt Stuttgart, Manfred Rommel, in einem offenen Brief dazu auf, die Bürger stärker an den Planungen zu dem laufenden Großprojekt Stuttgart 21 zu beteiligen (vgl. Giesa 2011, S. 81). 2001 entwarf er das politische Leitbild einer beteiligungsorientierten Bürgergesellschaft, in der der Parteienstaat mit seinem korporatistischen Interessensausgleich durch neue politische Techniken gesellschaftlicher Abstimmung abgelöst werden soll. (vgl. Gohl 2001, S. 10) Heute leitet der in der Partizipationsszene gut vernetzte Gohl7 die Abteilung „Politische Planung, Programm“ in der FDP-Parteizentrale.

Politische Mediation

Als besonders geeignetes Mittel, um eine solche Einigung in öffentlichen Konflikten zu erreichen, erscheinen dem FDP-Strategen die seit den sechziger Jahren zum Teil in der linken Alternativbewegung entwickelten Mediationsverfahren. Praktische Erfahrungen damit hat Christopher Gohl im IFOK-Institut gesammelt, das sich in dieser Sparte als Markführer darstellt.[8] Für seine Mediationstheorie greift er auf Erfahrungen zurück, die er als Projektleiter des Regionalen Dialogforums Flughafen Frankfurt gesammelt hatte.[9] Gohl entwickelte ein manipulatives Konzept der Konfliktbefriedung, das das Verhältnis von Bürgern und Politikern durch die „Verzahnung von strategischer Steuerung und modernen Beteiligungsformen“ (Gohl 2010, S. 14f) verbessen will. Sein „Modell des organisierten Dialogs“ zielt darauf, dass „die regierten Bürger mehr Verständnis für die Mühen der Regulierung entwickeln, aber auch die Regierenden im Hinblick auf bessere Ergebnisse beraten.“ (ebd.) Demokratie von unten und Steuerung von oben, sind scheinbar keine Gegensätze mehr, sondern werden in einem Konzept integriert, das sich vorrangig darum sorgt, wie deren Entscheidungen legitimiert und möglichst effizient gestaltet werden können. Teilhabe der Bürger ist in der politischen Mediation kaum mehr als ein Mittel zum Zweck: eine neue, ausgefeilte Spielart sozialtechnologischer Herrschaft. Sie fingiert die Selbstorganisation der aktivierten Bürger, die aber schon deshalb keine echte Selbstbestimmung ist, weil die Waffengleichheit der Kontrahenten schon in formaler Hinsicht nicht angestrebt wird. Denn egal, was bei einer politischen Mediation vereinbart wird, eine politisch bindende Entscheidung ist damit nicht verbunden. „Sie kann und sollte nach den Prinzipien der repräsentativen Demokratie nicht durch ein Mediationsverfahren gebunden werden“ (Gohl/Meister 2012, S. 12), so Meister und Gohl. Hinzu kommt, dass das Modell des organisierten Dialogs, die Tendenz befördert, für die Lösung von Konflikten über die realen Klassenmachtverhältnisse hinwegzusehen. Gohl weiß um die ideologischen Schieflage seines Konzepts, doch glaubt er entsprechende Fragen gleichsam wortmagisch schon dadurch entkräften zu können, dass er sie selber stellt: „Ist es sozialtechnischer Zynismus, das Modell der reziproken, sachbezogenen und ergebnisoffenen Interaktion der Freien und Gleichen zu preisen – und diese dialogischen Verhältnisse und ihre Subjekte dann zum Objekt der strategischen Kalkulation und operativen Intervention eines Verfahrensgestalters zu machen? Schlägt hier nicht das Erbe des militärischen Strategiebegriffs durch, der in der Interaktion auf die Überwindung des Gegners abstellte? Wird also nicht der sozialethisch aufgeladene Begriff des Dialogs instrumentalisiert, möglicherweise für schlechte Zwecke? Sind verständigungsorientierte Vorgehensweisen nicht besonders raffinierte Formen derÜberredung?“ (Gohl 2010, S. 123) Da die inhaltliche Offenheit des Dialogs gewährleistet und die Teilnehmer vor Missbrauch und Manipulation durch den autoritativ privilegierten Verfahrensgestalter geschützt würden, meint Gohl diese Fragen verneinen zu können. Sein argumentativer Trick besteht darin, sich auf die Ebene des Verfahrens selbst zu beschränken und die Machtverhältnisse, in die sie eingebettet sind, aus der Betrachtung weitgehend auszuschließen.

Dabei könnten selbst besonders faire Verfahrensregeln nicht dafür sorgen, dass in organisierten Dialogen wirklich Gleiche aufeinandertreffen. Die Vertreter von Großunternehmen können im Regelfall ein Vielfaches an Geldmacht, juristischer Expertise und Medienunterstützung aufbieten als einzelne Bürger. Im Fall der Regierungen kommt noch das von der Polizei durchgesetzte staatliche Gewaltmonopol hinzu. Lohnabhängige und Angehörige sozial benachteiligter Schichten können nur dann eine effektive Form der Gegenmacht bilden, wenn sie sich zusammenschließen. Das jedoch soll durch Beteiligungs-und Mediationsverfahren gerade erschwert werden. Das Hauptziel von politischen Mediationsverfahren besteht darin, der Herausbildung einer nennenswerten Gegenmacht von Projektkritikern durch die frühzeitige Einbindung relevanter Teile der so genannten Zivilgesellschaft zu begegnen. Mit Hilfe der Mediation soll sich der Streit vom politischen Kern auf weniger brisante Sach-und Verfahrensfragen verlagern. Mediationsunternehmen stützen ihre Dienstleistungsangebote auf die Annahme, dass sich Infrastrukturprojekte heute nur noch auf der Basis breiter gesellschaftlicher Akzeptanz in einem zeitlich und finanziell vertretbaren Rahmen umsetzen lassen.[10] Die betroffenen Bürger sollen eingebunden und ihre Widerstandsenergie neutralisiert werden. Ein erwünschter Nebeneffekt ist die Kostenersparnis für beteiligte Privatunternehmen und die öffentliche Hand, die durch die Verbesserungsvorschläge von Bürgerexperten erreicht werden kann. Als gelungen erscheint den Auftraggebern und Betreibern ein Mediationsverfahren immer dann, wenn ein Projekt in der Bevölkerung Zustimmung oder zumindest eine breite Duldung erfährt und die Regierungspolitik an Vertrauenspunkten gewinnt. Augenscheinlich fügen sich die heute etablierten Verfahren politischer Mediation und strategischer Dialogführung nahtlos ein in den soft-bonapartistischen Umbau der pluralistischen Demokratie. Bezeichnenderweise erscheint die fingierte Basisdemokratie der Mediationswissenschaftler und Dialogunternehmer heute gerne unter der Bezeichnung Kollaborative Demokratie.[11] Denn um die partizipatorisch nur drapierte „aktive Unterstützung einer feindlichen Besatzungsmacht gegen die eigenen Landsleute“, wie es im Fremwörter-Duden zum Begriff der „Kollaboration“ heißt, handelt es sich beim Geschäft der politischen Mediation offensichtlich ja tatsächlich.

[1] Weizmann 2012, S. 13.
[2] http://www.bmvbs.de/SharedDocs/DE/Artikel/UI/handbuch-buergerbeteiligung.html
[3] Eine Reihe von Funktionen macht die Ausweitung von Beteiligungsverfahren in den Augen der Regierung zu einem Zeit und Kosten sparenden Mittel der Akzeptanzbeschaffung. Erstens würden die Bürger frühzeitig integriert und seien daher eher bereit, dem Vorhaben ihre Zustimmung zu geben. (Integrationsfunktion). Zweitens könnten manche Konflikte durch die rechtzeitige Information der Bürger schon im Vorfeld des förmlichen Verfahrens gelöst werden. (Rechtsschutzfunktion). Drittens trügen die Bürger selbst zur Optimierung der technischen Planung bei (Rationalisierungsfunktion). Viertens könnten gerichtliche Auseinandersetzungen durch entsprechende Plananpassungen vermieden oder zumindest verringert werden (Effektivierungsfunktion). Fünftens werde die Legitimation des Planungs-und Entscheidungsprozesses durch die Berücksichtigung der Einwände der Bürger selbst dann erhöht, wenn diese am Ende gegenüber anderen Interessen zurückstehen müssten (Legitimationsfunktion). Sechstens ermögliche die erhöhte Transparenz die Möglichkeit, den Planungs-und Entscheidungsprozess nachzuvollziehen (Kontrollfunktion). vgl: http://www. bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/81212/publicationFile/54326/handbuch-buergerbetei-ligung.pdf
[4] Der ehemalige Spiegel-Journalist verdingt sich nach eigenen Angaben als Redenschreiber für die Bundesregierung und für große Konzerne wie BMAS, BMFSFJ, MdB, MdL, Daimler AG, Volkswagen AG, Microsoft, ADAC, Metro, Wirtgen-Group, VCI, Coca-Cola, Samsung, Serview, Wintershall, Pleon, Ergo Kommunikation, Media Consulta, Hill & Knowlton. Vgl. http://www.schlegel-reden.de/referenzen.html
[5] Soft-Bonapartische Tendenzen in der politischen Kultur der Bundesrepublik Deutschlands stehen im Zentrum meiner 2011im Kölner Papyrossa-Verlag veröffentlichten Streitschrift „Demokratie als Mogelpackung.“
[6] Der 2009 verstorbene Reinhard Mohn verstand unter „demokratische Bürgergesellschaft“ in erster Linie die Ausdehnung marktwirtschaftlicher Wettbewerbsprinzipien auf den gesamten politischen Bereich . In einer Zeit, wo der Konsens für neoliberale „Reform“-Projekte brüchig wird, sieht die „Krake Bertelsmann“ (Albrecht Müller/Wolfgang Lieb) in der Implementierung von neuen Beteiligungsformen eine Chance, die Politik wieder steuerungsfähiger zu machen.
[7] Unter anderem ist er Mitgründer von Procedere, eines Forschungs-und Entwicklungsverbundes für prozedurale Praxis, dem Theoretiker und Praktiker der politischen Beteiligung angehören und gehört dem Netzwerk Bürgerbeteiligung an.
[8] Neben dem Hauptsitz in Bensheim bei Frankfurt a. Main unterhält das Unternehmen weitere Büros in Berlin, München, Düsseldorf, Brüssel und Boston. Die Spannweite des IFOK-Angebots reichtvon einfachen Beratungstätigkeiten, Öffentlichkeitsarbeit bis hin zu den komplexen Aufgaben eines Think Tanks, der auch für die Planung und Durchführung von Projekten zuständig ist. Dabei arbeitet die IFOK GmbH mit einer Reihe von nationalen und internationalen Partnerunternehmen, Denkfabriken, Plattformen und Netzwerken zusammen. Darunter: Meister Consultants Group (MCG), DIALOGIK, European Dialogue Consortium, European Independent Consulting Group, Global Compact, Global Risk Network, Personal Innovation GmbH, Stein Consults.
[9] Initiiert worden war das Dialogverfahren einst von Ministerpräsident Hans Eichel (SPD), der Ende der neunziger Jahren auf neue Formen der politischen Beteiligung setzte, um gewaltsame Konflikte zu vermeiden, wie es sie seit den siebziger Jahren immer wieder im Konflikt um die Startbahn- West gegeben hatte.
[10] Vgl. zur politischen Mediation auch Wagner 2012b.
[11] So leitet der IFOK-Berater Maik Bohne im Rahmen der Stiftung Neue Verantwortung ein interdisziplinäres Forschungsprojekt mit dem Titel „Kollaborative Demokratie 21“.

Der Beitrag Einbinden – legitimieren – dialogisieren erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: vorgänge Nr. 199 (Heft 3/2012), S. 92-100

Die Frage mag zunächst überraschen – denn wie könnte es denn sein, dass in unseren ‚modernen Zeiten‘ ausgerechnet die nach einhelligem international überwiegend geteilten Urteil normativ ausgezeichnetste, von nicht wenigen normativ als unübertrefflich eingeschätzte Regimeform sich als anachronistisch erweisen könnte?

Die mit der Frage gesuchte Antwort wird man niemals als wahrheitsfähig ansehen dürfen, denn – das ist eine erste These – weder „Demokratie“ noch „modern“ lassen sich heute noch essentialistisch verstehen, sodass noch gefragt werden könnte, ob denn die beobachtete Wirklichkeit ihrem wissenschaftlich oder philosophisch ermittelten „Wesen“ tatsächlich entspräche oder wenigstens als angenähert betrachtet werden könnte. Übrig bleibt nur eine rekonstruktive und evaluierende Antwort, welche Deutungen politischer und gesellschaftlicher Phänomene einerseits dem Prädikat „modern“ – oder seiner Epochen bezeichnenden Substantivierung „Moderne“ – und andererseits der „Demokratie“ jeweils gegeben worden sind oder heute gegeben werden.

Eine im Sinne Max Webers[1] „wirklichkeitswissenschaftlich“ orientierte Politikwissenschaft wird dabei weniger die in ihrer Unzahl nicht mehr überschaubaren fachwissenschaftlichen Elaborate unter dem Etikett „normative Demokratietheorie“ oder „Politische Philosophie“ zum zentralen Gegenstand ihrer Beobachtung und Evaluierung nehmen können, so sehr heute auch die unter dem priviligierenden scheinobjektiven Anspruch von „Wissenschaftlichkeit“, „Theorie“ oder „Philosophie“ antretenden Modelle und Begriffe von „Demokratie“ auf deren gesellschaftliche Wahrnehmung Einfluss nehmen mögen, sondern sie wird zuerst und zentral sich die reale Verfassung der „Demokratie“ ansehen müssen, wie sie das praktische Verfassungsleben solcher Systeme formt und legitimiert. Gegenstand sind also nicht Demokratietheorien, sondern die jeweilige praktisch-effektive Sinndeutung, die diese Regimeform sich als verfasste, das heißt rechtlich konstituierte „Demokratie“ in einer bestimmten Phase gibt.

Der Einfachheit halber werde ich mich dabei auf den Fall Deutschlands, auf das Grundgesetz und sein Demokratieverständnis konzentrieren – wohl wissend, dass die empirische und vergleichende Demokratieforschung nicht nur eine große Variabilität instititutioneller Möglichkeiten zur Verwirklichung von als „demokratisch“ angesehenen Prinzipien ermittelt hat, sondern auch eine nicht nur in Nuancen abweichende historisch- kulturelle Einfärbung dieser Prinzipien selbst. Nicht nur lässt sich das „Wesen“ einer modernen Demokratie wissenschaftlich nicht bestimmen, sondern die Empirie sollte uns skeptisch gegenüber der Vorstellung werden lassen, dass es tatsächlich eine evolutionäre Konvergenz auf einen Typus hin gäbe; viel wahrscheinlicher als Konvergenz erscheint mir die doppelte Annahme von ständigem Wandel und Differenzierung. Im Kontext einer Diskussion über die neue Qualität von Transformationsprozessen, der Frage nach dem „Wandel des Wandels“, mag meine Titelfrage ebenfalls Anstoß erregen, denn seit Benjamin Constants Unterscheidung zwischen der „Demokratie der Alten“ und der neuen, „modernen“, auf naturrechtlichem Individualismus mit allen seinen Folgen, insbesondere der strikten Trennung von Privatheit und Öffentlichkeit, citoyen und bourgeois, und dem Schutz der Privatsphäre und des Eigentums durch vorstaatliche Menschenrechte beruhenden Begriff, steht die „moderne Demokratie“ ja als universalistisches Prinzip im weltweiten Diskurs.

Meine These ist etwas kompliziert doppelt geschichtet: Im ersten Teil der These wird – zum Teil unter dem Eindruck realer Prozesse, zum Teil erkennbar in der theoretischen Reflexion von „Moderne“ und „Demokratie“ – heute erst nach und nach bewusst, dass und welche Begründungsmomente der sich als „modern“ verstehenden Demokratie der rein prozeduralen und antimetaphysischen Begründungs-und Prozesslogik der Moderne (Modernisierung) bis heute noch gar nicht entsprochen haben. Dazu zählen vor allem: 1. die bisher für notwendig erachteten Annahmen über den der Demokratie vorgängigen demos und seine relative Homogenität; 2. die Unterstellung einer signifikanten Autonomie des kollektiven Willensbildungsprozesses und 3. die bereits erwähnte Differenzierung zwischen privater und gesellschaftlicher Ungleichheit und politischer und rechtlicher Gleichheit in der kollektiven Selbstherrschaft. Im zweiten Teil der These will ich – zugegebenermaßen etwas spekulativ – behaupten, dass die Prozesslogik der gesellschaftlichen Moderne sich gegen die bisher als modern geltende Demokratie durchsetzt, indem sie sie verändert – und dass es sich am Ende als vergeblich herausstellen wird, was viele seit Längerem im öffentlichen und gerade auch politikwissenschaftlichen Diskurs versuchen, nämlich das kumulative Ergebnis dieser Veränderungen noch als dieselbe „moderne Demokratie“ zu begreifen.

Pointiert zusammen gefasst: Wird „die Moderne“ nicht länger als Epoche mit historischem Anfang aber ohne absehbares Ende enthistorisiert, sondern ihrer ungebremsten Prozesslogik entsprechend als fortlaufende Modernisierung sich selbst bewusst, dann ist es nicht überraschend, festzustellen, dass in diesem Prozess auch die restmetaphysischen Aprioris einer Demokratie, die sich seit der Epochenschwelle der Sattelzeit für „modern“ erklärte, erodieren. Der immer stattfindende „Wandel“ findet dann nicht mehr innerhalb des dem Wandel selbst entzogenen begrifflichen, normativen und institutionellen Gerüsts der sich „modern“ dünkenden Demokratie statt, sondern als Wandel der Demokratie zu etwas Neuem, bisher nur unzureichend auf den Begriff zu Bringendem.Mit diesen Thesen widerspreche ich ausdrücklich der seit einiger Zeit um sich greifenden Begriffsverwirrung, die – populär gemacht etwa durch Jacques Derrida in seiner Metapher „démocratie à venir“ – davon ausgeht, dass „Demokratie: das einzige Nomen (sei), das für historische Transformationen nahezu beliebig offen und flexibel“ sei.[2]Das Grundgesetz normiert bekanntlich vor allem in den Artikeln 20 und 21 die „Demokratie“ mit folgenden Kerngedanken: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“; in Artikel 21 ist von „der politischen Willensbildung des Volkes“ die Rede, an der die Parteien nunmehr mitzuwirken haben, deren „innere Ordnung“ wiederum „demokratischen Grundsätzen“ zu entsprechen habe. Verfassungsjuristisch ist diesen Sätzen seit langem eine nur im Detail oszillierende autoritative Interpretation gegeben worden, wie sie in den gängigen Kommentaren[3] nachgelesen werden kann. Typisch für eine solche juridische Sicht der Dinge ist Artikel 79 (3) GG, wonach „Änderungen des Grundgesetzes durch… die… die in den Art. 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, unzulässig sind“. Als ließen sich der geschichtliche Prozess der Modernisierung und die damit zwangsläufig einhergehenden Veränderungen durch rechtliche Normen aufhalten. Zugleich ist aber eine solche juridische Interpretation angesichts ihres autoritativen Charakters, der nicht selten auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückgreift, im Vergleich zu der oben angesprochenen politikwissenschaftlichdemokratietheoretischen Literatur von ungleich prägenderer Kraft für das tatsächliche Sinnverständnis praktizirter
Demokratie, nicht zuletzt, weil die staatlichen Organe, denen der Bürger und die Bügerin im Alltag begegnen, gehalten sind, sich dieser autoritativen Sinnbestimmung praktisch einzufügen – solange jedenfalls bis die Kluft zwischen dem Sinn der Verfassungsvorschriften und dem Erfahrungshorizont der Gesellschaft im Alltag nicht mehr wirksam durch noch soviele rituaisierte Symbolisierungen der Verfassungsbekräftigung überbrückt werden kann.

Die wahrgenommene „Plötzlichkeit“ und „Schnelligkeit“ des Zusammenbruchs der lange Zeit – jedenfalls von den meisten äußerlichen Betrachtern – für unverrückbar stabil erachteten Herrschaftssysteme Ost-und Mitteleuropas nach 1989 sollte auch in „etablierten Demokratien“ jederzeit als Menetekel für die Historizität jeglicher politischer Ordnung beachtet werden.

Im Zusammenhang mit der Frage nach der „Modernität“ des in der Verfassung niedergelegten und institutionell konstituierten Demokratieverständnisses bietet sich also hier keine juridisch-autoritative, sondern eine hermeneutisch rekonstruktive Deutungsweise an, die nicht ohne ideengeschichtliche Bezüge auskommt.

Auf der unmittelbar semantischen Ebene wird zunächst deutlich, dass die „Demokratie“ – wie nicht anders zu erwarten – auf der keineswegs trivialen Voraussetzung eines „Demos“, dem „Volk“, beruht, worunter verfassungsrechtlich im wesentlichen die Wahlbürgerschaft zu verstehen ist, auf deren irgendwie ermittelten „Willen“ sich „alle Staatsgewalt“ berufen können muss, um legitim zu bleiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 47, 253; 83,60) muss es deswegen eine „ununterbrochene demokratische Legitimationskette“ zwischen dem in Entscheidungen geäußerten „Willen“ des „Volkes“ und der Ausübung von jeglicher „Staatsgewalt“ geben.

Dadurch wird deutlich, dass die „Demokratie“ jenen Prozess und jene Institutionen umfasst, durch die die „Willensbildung“ erfolgt, an der sich die Ausübung der „Staatsgewalt“ zu orientieren hat. Ebenfalls wird deutlich, wie die Staatsgewalt ausgeübt wird: durch das Volk selbst in Wahlen und Abstimmungen, ansonsten durch „besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung“. Das „Volk“ übt also die Staatsgewalt direkt und selbst in „Wahlen und Abstimmungen“ aus, und wird ansonsten durch besondere Organe repräsentiert, die in seinem Namen handeln und entscheiden – soweit sie sich dabei „letztlich“ auf eine „Entscheidung des Volkes“ berufen können.[4] Das alles mag und sollte als normative Grundlage unserer Verfassungswirklichkeit wohlbekannt sein; sie soll hier auch nicht hinsichtlich ihrer verfassungsmäßigen Geltung in Frage gestellt werden. Aber die performative Suggestion dieser Legitimationssprache gibt zu kritischen Überlegungen Anlass.

Was hat man sich unter dem „Willen“ des offenkundig bereits geeinten „Volkes“ vorzustellen? Direkt geäußert wird dieser „Wille“ in „Wahlen und Abstimmungen“ – wobei wir Letztere angesichts der herrschenden Verfassungslage auf Bundesebene im Moment vernachlässigen können. Wenn das „Volk“ aber wählt, dann nur durch die Stimmabgabe seiner Bürger und Bürgerinnen für Listen und Kandidaten, wodurch ein „Wahlergebnis“ entsteht – das in der Tat hernach von Kommentatoren und nicht selten auch gewählten Politikern und Politikerinnen als „Wille des Volkes“ interpretiert wird. Aber als wessen „Wille“ kann dieses rein durch arithmetisches Verfahren ermittelte Ergebnis, das zumindest Mehrheit und Minderheit, tatsächlich ja aber noch viel komplexere Verhältnisse der Proportionalität zum Ausdruck bringt, hernach tatsächlich verstanden werden. Hier gilt einerseits das Mehrheitsprinzip, das bereits Rousseau epistemologisch aufgeladen interpretierte: die „Mehrheit“ habe den zu ermittelnden „Gemeinwillen“ besser erkannt, als die Minderheit(en), letztere sich deshalb jener zu fügen. Hans Kelsen[5] hat die darin liegende Mystifikation, wonach eine „Mehrheit“ einen fiktiven „Gesamtwillen“ erkenne und repräsentiere, Anfang der zwanziger Jahre des letzten Jahrhunderts kritisiert; man kann sagen: als eine dem modernen Bewusstsein nicht mehr zuzumutende Metaphysik. Er hat dem eine normative Rechtfertigung entgegen gesetzt, wonach die Befolgung des Mehrheitswillens die größtmögliche Annäherung an die einzig der „Freiheit“ angemessene Form der individuellen Selbstregierung sei. Während bei ihm diese entmystifizierte Interpretation des Mehrheitsprinzips als die Freiheit arithmetisch optimierende Grundlage rechtlicher Herrschaft der Demokratie diese gerade als moderne Form der Staatsgewalt zu legitimieren sucht, dient die inhaltlich zum Teil parallele Demokratiebeschreibung von Carl Schmitt[6] der doppelten Denunziation von Moderne und Demokratie in einem Zeitalter der „Entpolitisierungen und Neutralisierungen“.[7]

Dass „Deliberation“, dass die diskursive Ermittlung des Vernünftigen zum Wesen und zur Praxis der Demokratie – gerade in einem post-metaphysischen Kontext – gehöre, hat vor allem Jürgen Habermas[8] mit weltweitem Erfolg der Politikwissenschaft als weitere theoretische und normative Begründung und Rechtfertigung zugeschrieben. Was sich gerade in den sich normativ verstehenden wissenschaftlichen Teildisziplinen von der Policy-Forschung bis hin zu den Internationalen Beziehungen großer Beliebtheit erfreut, erweist sich in der hier gewählten Perspektive auf den wirklichen Vollzug einer sich „demokratisch“ verstehenden Willensbildung jedenfalls überwiegend nicht als valide Beschreibung: Gibt es natürlich überall deliberative Einzelphasen und Episoden im Gesamtprozess der Willensbildung, gibt es im Einzelfall sogar die Konsensbildung als eigentlichen Entscheidungsakt, so bleibt doch regelmäßig die Deliberation der eigentlichen Entscheidung durch legitimierte Amtsgewalt oder Mehrheit bloß vorgelagert. Selbst Habermas hat an entscheidender Stelle – die freilich von den seine Theorie allzu häufig nur normativ interpretierenden Adepten kaum zitiert wird – die Relevanz des politischen Entscheidens betont, ja ihr trotz ihrer Zuordnung zur systemischen Reproduktion der Gesellschaft sogar sozialintegrative Funktion zugebilligt: „In dem die Politik jeweils besondere kollektive Ziele verfolgt und bestimmte Konflikte regelt, bearbeitet sie zugleich allgemeine Integrationsprobleme. Weil sie rechtsförmig verfasst ist, behält eine in ihrer Operationsweise funktional spezifizierte Politik einen gesamtgesellschaftlichen Problembezug: Sie setzt auf reflexiver Ebene eine Sozialintegration fort, die andere Handlungssysteme nicht mehr hinreichend leisten können“.[9] Eben das rechtfertigt den Begriff der „politischen Gesellschaft“.[10]

Praktisch ist aus strukturellen Gründen Deliberation nur zur Willensbildung im kleineren Kreis geeignet und tendiert dazu, als Rechtfertigung für eine advokatorische Expertokratie herhalten zu müssen; wo das Modell für größere oder gar gesamtgesellschaftliche Willensbildung oder Entscheidungsfindung in Anspruch genommen wird, da kann das nur als rein normative contra-faktische Idee, nicht aber als organisatorisch oder prozedural umzusetzendes Alternativmodell zur Mehrheitsentscheidung gelten, ohne dass für es dieselben Mystifikationen aufscheinen, wie bereits bei der Mehrheitsentscheidung selbst.

Bettet man nun diesen bereits für restmetaphysische Implikationen oder jedenfalls empirisch untrifftige Voraussetzungen anfälligen normativen Kerngehalt der ‚Willensbildung eines Volkes‘ in den derzeitigen Erkenntnisstand einer empirisch informierten Politikforschung zu den tatsächlichen Abläufen des politischen Prozesses ein, so reduziert sich dessen praktische Relevanz ständig weiter. Unter anderem folgende – häufig implizite -Annahmen erweisen sich als Fiktionen:

Die begründungslogisch für die Idee der auf „Volkssouveränität“ beruhenden Legitimität grundlegende Annahme eines vorgängig existenten „Volkes“, das sich dann demokratisch konstituiert, seit der Deklaration des Dritten Standes 1789 zur „Nation“, also die Idee des „demokratischen Nationalstaates“, erodiert und damit das, was Ulrich Beck zutreffend den lange nicht bewusst gewordenen „methodologischen Nationalismus“ [11] der seit dem 19. Jahrhundert entstanden Sozialwissenschaften genannt hat. In wachsendem Maße haben es alle heutigen Demokratien mit empirisch verstandener Multi-Kulturalität einer heterogenen Bevölkerung zu tun, die sich nicht mehr der Fiktion einer dem faktischen Willensbildungsprozess vorgelagerten politischen Einheit fügen will und wird. Aus Gesellschaften, die sich für bereits integrierte, relativ homogene „Nationalgesellschaften“ hielten – das es in ihnen das Problem der Anerkennung von „Minderheiten“ stets gab, ist nur die spiegelbildliche Seite desselben – werden „politische Gesellschaften“, die das Problem der Stiftung von funktional ausreichender Einheit erst politisch leisten müssen – und das unter den Bedingungen von aus unterschiedlichen Gründen weltweit wachsender Mobilität.

Wichtige Elemente dieses Erosionsprozesses liegen in dem sich ausbreitenden Bewusstsein von ständig wachsenden Interdependenzen, die die Annahme einer zumindest weitgehenden Autonomie des innerstaatlich veranstalteten „Willensbildungsprozesses“ zunehmend als Illusion erweisen. Wichtig für die Frage der Demokratie und ihre Legitimität ist nicht der Grad der Interdependenz selbst, sondern dessen Bewusstwerdung. Damit wird nämlich – man könnte hier die Parallele zur gut bekannten Problematik der individuellen Selbstbestimmung aufmachen – der normativ konstitutive Zusammenhang von Autonomie und Selbstbestimmung problematisch. Wenn die Bürger und Bürgerinnen, die sich nach dem berühmten Diktum von Habermas als „Autoren“ ihrer Verfassungs- und Rechtsordnung noch im repräsentativ-demokratischen Verfassungsstaat erkennen können sollen, zunehmend wahrnehmen, dass die – beiläufig gesagt – immer enger werdende Regulierung ihrer lebensweltlichen Praxis in wachsendem Maße von „außerhalb“, von nicht ihrem Votum unterliegenden „Mächten“ bestimmt wird, dann geht die rousseausche Vision, nur den selbstbestimmten Gesetzen zu unterliegen und so die eigene Freiheit verwirklichen zu können, verloren.

Wollte man nun argumentieren, dass dies im hier diskutierten Sonderfall einer Mitgliedsdemokratie der EU nur durch das dort herrschende, vielfach konstatierte „Demokratiedefizit“ verursacht sei, insofern also prinzipiell durch weitere Demokratisierung der EU behebbar, so muss daran erinnert werden, dass das normative Problem der Interdependenzverflechtung für Demokratien allgemein ist und weltweit gilt, also nicht demSonderfall EU geschuldet. Ähnliche trans-und supranationale Vergemeinschaftungen wie die EU bleiben aber bis auf Weiteres global unwahrscheinlich – und auch die Zukunft der EU selbst ist nicht teleologisch determiniert, sondern zeigt vielmehr phasenweise bedenkliche Desintegrations-und folglich Re Nationalisierungstendenzen.

Lässt also die wachsende und augenscheinlich unumkehrbare Steigerung der Interdependenzverflechtung die Autonomie der staatlich organisierten demokratischen Willensbildung durch die Erosion der Unterscheidung von „innen und außen“, „intern und extern“ erodieren, soweit damit die innerstaatliche Effektivität von und Betroffenheit durch außerstaatliche Regulierungen angesprochen ist, so ist die daraufhin häufig geschlussfolgerte abnehmende Macht und Wirkungseffizienz nationalstaatlicher Regierungen m. E. empirisch noch nicht ausreichend belegt. Übersehen wird, dass nationalen Regierungen jenseits des nationalen Legitimitätsraumes neue Handlungs-und Entscheidungsmöglichkeiten zuwachsen, die sie in Kooperation mit anderen oder gar in einseitiger Machtüberlegenheit auch mit Wirkung nach „innen“ wahrzunehmen verstehen. Unter dem Gesichtspunkt eines Wandels der Demokratie scheint mir ein anderer Aspekt der Transnationalisierung von hernach auch innerstaatlich wirksamen Regulierungen bedeutsamer, nämlich die beobachtbare Erosion der Trennung von (a) öffentlicher demokratisch, d.h. gleicheitsbasiert legitimierter und (b) privater, d.h. in der Regel auf ungleicher Ressourcenausstattung beruhender Partizipation, so in von mir bereits früher so genannten „Public-Private-Policy-Networks“ (PPPNs)12, die für die Etablierung und Regulierungsbildung von „Transnationalen Public-Private Networks“ (TPPNs) [12] immer bedeutsamer werden.

Beruht demokratische Willensbildung auf der formalen, d. h. zu diesem Zwecke institutionell künstlich hergestellten „gleichen Freiheit“ der Beteiligten, wie sie beispielsweise im „omov-principle“ – „one man, one vote“ – zum Ausdruck kommt, so die Partizipation (zivil-)gesellschaftlicher Akteure an PPPNs und TPPPNs auf unterschiedlicher Ressourcenausstattung und damit ungleichen Einflusschancen. Insofern deren Regulierungen für die einzelnen Individuen Geltung erlangen, geht der konstitutive Unterschied moderner Demokratien gegenüber ihren Vorgängerregimen, dass nämlich die Einzelnen aus jeglicher privater Herrschaft emanzipiert und nur noch der demokratisch legitimierten Amtsgewalt und Gesetzesherrschaft unterliegen sollen, zumindest partiell verloren. Mit der Zunahme von PPPNs und TPPNs, die von den beteiligten privaten wie öffentlichen Akteuren in der Hoffnung auf zu steigernde Regulierungseffizienz und effektivität gestiftet werden, wächst zugleich der Anteil privater Herrschaft an, die gänzlich abzuschaffen die ‚moderne Demokratie‘ einmal angetreten war.

Gegen den bisherigen Argumentationsgang mag eingewendet werden, er verwende das Konzept von „Modernisierung“ zu deterministisch, etwa im Sinne der benjaminschen „Lokomotive“ aus den „Geschichtsphilosophischen Thesen“; dem von Walter Benjamin[13] dort politisch und historisch-materialistisch angedachten Handeln bliebe ja, um die menschliche Qualität des „Fortschritts“ zu erhalten, schließlich nur der Griff zur „Notbremse“, mit dem der permanente Wandel der Modernisierung, bei Benjamin freilich in Form ungebremster Kapitalakkumulation und Profitmacherei verstanden, unterbrochen werden könnte. Die Vorstellung eines bewussten Eingriffs in den bis dato hinter dem Rücken der Subjekte ablaufenden permanenten Wandel lebt bei Benjamin noch ganz von den Revolutionsvorstellungen des späten 18. und 19. Jahrhunderts, die mit ihrem Bezug auf den einzelnen Staat, den es zu revolutionieren gelte, denselben vormodernen Bewusstseinsrelikten verbunden blieben, wie hier schon für die Demokratie aufgezeigt. Die kommunistische Vision einer „Weltrevolution“ (Marx/Engels) war demgegenüber allein aus der klassentheoretischen Interpretation der Entstehung des Weltmarktes deduziert, fand aber niemals, auch nicht in den Konzepten der Internationalen oder später der Komintern, eine strategisch-handlungspraktische Konkretisierung, die Lenins wirkmächtiger Strategie aus „Was tun?“ für ein einzelnes Land entsprach.

Was der Übertragung der Idee der Revolution auf die Moderne zunehmend sich praktisch in den Weg stellte, war erstens genau jene bereits angesprochene Erosion der vorgestellten Homogenität eines bewusst handelnden Kollektivsubjekts und zweitens die wachsende Interdependenz, die das ursprünglich einzeln zu revolutionierende Objekt des unabhängig von seiner internationalen und transnationalen Umgebung zu revolutionierenden Nationalstaates („Sozialismus in einem Land“) in ein zunehmend globales System vielfach verflochtener Bezüge einbettete.

Kann man sich also nach diesem Paradigma revolutionären Handelns vorstellen, dass durch bewusstes politisches Entscheiden und Handeln die bisher selbstläufig vorantreibende „Modernisierung“ die schleichende Abschaffung der Demokratie gerade durch deren Modernisierung aufgehalten werden könnte?

Wenn auch nicht gerade mit „revolutionärer“, so doch mit performativer Intention könnte man diese Absicht der wachsenden Flut normativer Fortschreibungen der Idee der Demokratie bis hin zur „global“ oder „cosmopolitan democracy“ zubilligen. In immer komplexeren Argumentationen und institutionellen Mehrebenenarrangements für „multiple demoi“ und andere willkürlich konstruierte, weiterhin aber angeblich legitimationsspendende Hybridkollektive werden in der Politikwissenschaft Szenarios entworfen, nach denen sich auch die komplexesten Formen transnationaler Mehrebenengovernance und die nur noch von Experten-und advokatorischen Interessengruppen durchschaubaren Regulierungsprobleme zahlreicher Policy-Bereiche als mit der traditionellen Idee einer „Bürgerdemokratie“ vereinbar interpretieren lassen sollen.

Aber was unsere besten Studierenden der Politikwissenschaft nach längerem Studium mühsam sich vielleicht aneignen, taugt als normativer Ersatz für die traditionelle Legitimationsidee der Demokratie in der Praxis nicht, weil diese normativ konstruierten, komplexen Demokratiemodelle das Sartori-Kriterium verletzen, wonach die Demokratie als einzige Regimeform nicht fortbestehen kann, „wenn ihre Grundsätze und Mechanismen den geistigen Horizont des Durchschnittsbürgers übersteigen“[14]. Eine Demokratie, deren institutionelle und prozessuale Legitimationsbesorgung vom durchschnittlichen Bürger nicht mehr durchschaut werden kann, wäre jedenfalls mit der „Volkssouveränität“ normativ nicht länger vereinbar und verkäme praktisch zur Rechtfertigung von – bestenfalls – advokatorischer Elitenherrschaft. Meine Antwort lautet also: nein.

Mit der Wirklichkeit der Idee der modernen Demokratie schwindet aber aus verwandten Gründen auch die ihr historisch verbundene Idee und praktische Möglichkeit der Revolution; beides, wie man zunehmend merken kann, Relikte der Vormoderne, die noch eine Weile – mehr im Bewusstsein und normativen Selbstverständnis als im praktischen Funktionieren – im Prozess der Modernisierung mitgeschleppt worden sind, nun aber auch in ihrer normativen Strahlkraft zunehmend verblassen.

Was tritt an die Stelle? Wir wissen es noch nicht – werden es aber auch nicht zu begreifen lernen, solange wir weiterhin versuchen, die permanent zu beobachtenden Veränderungen in die alten vertrauten Schemata einzuordnen, um den Preis, dass diese mehr und mehr ihre erfahrungsbasierte Validität und Überzeugungskraft verlieren. Dadurch ähnelt die Demokratie in den Augen der Menschen, auf die es als Bürger und Bürgerinnen doch schließlich ankäme, heute mehr und mehr jenem bekannten nackten Kaiser im Märchen – der sich doch bei Lichte besehen als ziemlicher Despot erwies, indem er den gewohnheitsmäßigen Respekt der Leute für seine Zwecke zu nutzen verstand. Nur der von Respekt und Tradition unbefangene neue Blick des Kindes, das ausrief „Aber der Kaiser ist doch nackt!“ konnte den Bann seiner Herrschaft brechen.

Der gedankliche Abschied von der vertrauten normativen Idee der Demokratie, statt ihrer permanenten Anpassung an eine Realität, die sich ihr nicht mehr fügen will, ist aber die Voraussetzung dafür, eine den neuen Herausforderungen entsprechende, neue normative Idee von historisch ähnlicher Prägekraft zu entwickeln, wie sie die aus ‚Altem‘ und ‚Modernem‘ amalgamierte Idee der „modernen Demokratie“ einmal besessen hat.

Der Beitrag wurde zuerst in Berliner Debatte Initial 3/2009 veröffentlicht

[1] Max Weber, Die „Objektivität“ sozialwissenschaftlicher und sozialpolitischer Erkenntnis, in: Ders., Gesammelte Aufsätze zur Wissenschaftslehre, 3. Aufl. Tübingen 1968, 146 – 214; man beachte, dass Weber dort nicht nur von „Wirklichkeitsurteilen“, sondern auch von „Möglichkeitsurteilen“ als Aufgabe der „Wirklichkeitswissenschaft“ spricht.
[2] Jacques Derrida, Schurken. Zwei Essays über die Vernunft, Frankfurt am Main 2006, S. 45.
[3] Ich halte mich an Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetzkommentar, 5. Aufl. München 2000, Bd. 2.vorgänge Heft 3/2012, S. 92-100
[4] Von Münch/Kunig 2000, S. 8.
[5] Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2. umgearbeitete Aufl., Tübingen 1929.
[6] Carl Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, München und Leipzig 1923.
[7] Carl Schmitt, Das Zeitalter der Neutralisierungen und Entpolitisierungen, in: Ders., Positionen und Begriffe im Kampf um Weimar – Genf – Versailles, Berlin 1988, S. 120-132.
[8] Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung, Frankfurt am Main 1992.
[9] Habermas ebd., 465
[10] Michael Th. Greven, Die Politische Gesellschaft, Kontingenz und Dezision als Probleme des Regierens und der Demokratie, 2. aktualisierte Aufl., Wiesbaden 2009.
[11] Ulrich Beck, Was ist Globalisierung?, Frankfurt am Main 1997.
[12] Michael Th. Greven, The Informalization of Transnational Governance: A Threat to Democratic Government, in: E. Grande/L.W. Pauly (Eds.), Complex Sovereignty, Toronto 2005, 261 – 284. Edgar Grande wählt jüngst in einem noch unveröffentlichten Manuskript mit ähnlicher Intention den besseren Terminus „Transnationale Politikregime“ (Grande, Transformation von Staat und Herrschaft in der Weltrisikogesellschaft“, Mskpt 28. S.), weil im Regimebegriff Kontinuität und normativer Anspruch der angestrebten Regulierung besser zum Ausdruck kommen, als in dem blasseren Netzwerkbegriff.
[13] Walter Benjamin, Über den Begriff der Geschichte, in: Ders., Gesammelte Schriften, I.2, Frankfurt am Main 1974, S. 691-704.
[14] Giovanni Sartori, Demokratietheorie, Darmstadt 1992, S. 23.

Der Beitrag War die Demokratie jemals „modern“? erschien zuerst auf Humanistische Union.