Die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, wonach Versammlungen „ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie“ seien, gehört mittlerweile zu den festen Redewendungen. Die sich darin ausdrückende Freiheit, über parlamentarische, juristische oder pragmatische Zwänge hinweg aufzubegehren, ist nicht nur eine Reminiszens der Richterinnen und Richter an den anarchischen Impuls der Straße. Sie setzen vielmehr darauf, dass die Versammlungsfreiheit eine wichtige Funktion, einen Ausgleich zum System der parlamentarischen Demokratie erfüllt: Versammlungen und der sich darin ausdrückende Protest sind ein politisches Frühwarnsystem, das „Störpotentiale anzeigt, Integrationsdefizite sichtbar und damit auch Kurskorrekturen der offiziellen Politik möglich macht“. In einer Demokratie bieten sie die Gelegenheit, innerhalb des verfassungsmäßigen »Normalzustands« dem Staat Paroli zu bieten. Thomas Blanke und Dieter Sterzel sprachen deshalb vor Jahren an dieser Stelle von der Versammlungsfreiheit als der „friedliche[n] Variante des Widerstandsrechts unter konstitutionellen Bedingungen“ (vorgänge #62/63, S. 68). Kein Wunder, dass Gesetzgeber wie Verwaltung immer wieder versuchen, dieses Widerstandsrecht zu domestizieren und zu begrenzen. Wie weit Versammlungsfreiheit gewährleistet wird und praktiziert werden darf, ist Gegenstand der politischen Kontroverse und beschäftigt Parlamente wie Zivilgesellschaft gleichermaßen. Wie es um dieses Widerstandsrecht heute – zehn Jahre nach der Föderalismusreform I – bestellt ist, behandelt die vorliegende Ausgabe der vorgänge.

Hartmut Aden eröffnet den Themenschwerpunkt mit einer Bilanz: Vor 10 Jahren erhielten die Bundesländer – auf eigenen Wunsch – die Gesetzgebungskompetenz in Sachen Versammlungsrecht. Umso verwunderlicher ist, dass bisher nur fünf Länder von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht und eigene, vollständige Landesgesetze erlassen haben. Aden untersucht, inwiefern diese Verlagerung zu Innovationen im Versammlungsrecht geführt hat. Sein Urteil: weitgehend Fehlanzeige – bis auf eine Ausnahme.

Die größeren Linien in der Entwicklung der Versammlungsfreiheit vom Erlass des Bundesversammlungsgesetzes 1953 bis in die Gegenwart zeichnet Michael Kniesel nach. Sein Rückblick zeigt, dass die Versammlungswirklichkeit – glücklicherweise – nicht allein von gesetzgeberischen Entscheidungen bestimmt wird (der Bundesgesetzgeber hatte oft nur die von Versammlungen ausgehenden Gefahren im Blick), sondern mehr durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und den kulturellen Wandel geprägt wurde. Kniesel geht besonders auf die am Versammlungsgeschehen beteiligten Akteure – Demonstrierende, Polizei und Politik bzw. Verwaltung – und deren veränderte Einstellungen ein.

Die Akteure – allen voran die Demonstrierenden und die Polizisten – sind es, die den Streit um die Versammlungsfreiheit vor Ort austragen. Mit ihrem konfliktträchtigen Verhältnis beschäftigen sich die drei folgenden Beiträge: Peer Stolle berichtet aus der Sicht eines Anwalts über seine Erfahrungen mit der behördlichen und polizeilichen Begleitung von Versammlungen, die dem Anspruch der gebotenen Staatsferne häufig nicht gerecht werde. Clemens Arzt und Peter Ullrich setzen sich mit den polizeilichen Befugnissen zur Kontrolle und Überwachung von Demonstrationen auseinander. Zahlreiche polizeiliche Maßnahmen (wie Vorkontrollen, Videoaufzeichnungen …) sollen ein Abgleiten von Versammlungen verhindern; häufig werden diese Maßnahmen selbst aber zum Anlass für Auseinandersetzungen zwischen Demonstrierenden und Polizei. Arzt und Ullrich zeichnen die polizeiliche Sicht auf Versammlungen nach, mit der sie sich im Rahmen eines aktuellen Forschungsprojektes befasst haben. Einen programmatischen Ausblick, wie die Konfrontation und Eskalation zwischen Demonstrierenden und Polizisten überwunden werden könne, bietet schließlich der erfahrene Polizeipraktiker Udo Behrendes mit seinen „Bausteinen einer Vertrauenskultur“. Wie es um diese Kultur bestellt ist, schildert Elke Steven im Interview. Sie organisiert seit Jahrzehnten unabhängige Demonstrationsbeobachtungen für das Komitee für Grundrechte und Demokratie.

Wie die Politik, die Gerichte und die Rechtswissenschaften mit dem freiheitlichen Anspruch des Versammlungsgrundrechts umgehen, kommentiert Martin Kutscha. Er gelangt zu dem Ergebnis, dass zwischen Anspruch und Realität oft eine große Lücke klafft. Mit drei Beiträgen zu den Schranken bzw. Grenzen des Versammlungsrechts schließt der Schwerpunkt. Michael Plöse wertet eine progressive, auch auf andere Rechtsbereiche ausstrahlende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Versammlungsrecht aus: In der sog. Fraport-Entscheidung hat sich das Gericht mit der Frage befasst, wie weit die Versammlungsfreiheit auch für privatisierte, öffentlich zugängliche Räume gilt. Plöse untersucht die Wirkungen dieser vor fünf Jahren ergangene Entscheidung, die der Diskussion um eine Grundrechtsbindung privater Akteure neuen Auftrieb gegeben hat. Michael Lippa dagegen bespricht eine wesentliche Einschränkung der Versammlungsfreiheit, die das Bundesverfassungsgericht 2009 mit seiner sogenannten Wunsiedel-Entscheidung vorgenommen hat. Auf die Frage, wie viel Versammlungs- und Meinungsäußerungsfreiheit den Feinden der Demokratie zusteht, fanden die Richterinnen und Richter eine zwiespältige Antwort, die zwischen Meinungsfreiheit und Rechtsstaatlichkeit (insbesondere dem Verbot von Gesetzen, die sich nur auf einzelne Meinungen/Personen beziehen) einerseits sowie dem faschismuskritischen Anspruch des Grundgesetzes andererseits vermitteln sollte. Jens Lehmann schließlich erörtert die verschiedenen Ansätze vor und nach 2006, vorwiegend rechtsradikale Aufmärsche an besonders sensiblen (Erinnerungs-)Orten zu verhindern.

Auch diese Ausgabe der vorgänge bietet neben dem Schwerpunkt weitere Beiträge zu aktuellen Themen:

Ende vergangenen Jahres sorgte der Bericht eines von der Bundesregierung bestellten Sachverständigen für große Diskussionen, inwieweit der Bundesnachrichtendienst an der Massenüberwachung der amerikanischen NSA beteiligt war und in welchem Maße dabei gegen geltendes (deutsches) Recht verstoßen wurde. Im Interview erläutert der Sachverständige, der ehemalige Richter am Bundesverwaltungsgericht Kurt Graulich, die Ergebnisse seines Berichts, und geht auf deren Wahrnehmung in Medien und Politik ein. Er wehrt sich gegen den Vorwurf, er habe mit seiner Untersuchung die umstrittenen Rechtsauffassungen des BND zu diesen Überwachungsaktivitäten akzeptiert und zeigt den gesetzgeberischen Regelungsbedarf auf, der für die grenzübergreifende Kooperation der Geheimdienste besteht.

Johann-Albrecht Haupt legt in diesem Heft die aktuellen Zahlen zu den jährlichen Staatsleistungen an die Kirchen vor. Diese Zuwendungen – die eigentlich von Verfassung wegen schon längst abgeschafft sein sollten – dokumentiert die Humanistische Union regelmäßig, um den Gesetzgeber an seine Aufgaben zu erinnern.

Axel Bußmer schließlich bespricht mit „Democracy – Im Rausch der Daten“ einen Dokumentarfilm, der am Beispiel der Datenschutz-Grundverordnung die Gesetzgebung auf europäischer Ebene greifbar werden lässt.

Mit der letzten Ausgabe hat Claudia Krieg die Redaktion der vorgänge verlassen. Sie hat die Redaktion in den vergangenen drei Jahren nach dem Wechsel in den Eigenverlag tatkräftig unterstützt und den inhaltlichen Neustart der Zeitschrift mit großem Engagement begleitet. Dafür danken wir ihr an dieser Stelle herzlich.

Eine interessante und aufschlussreiche Lektüre mit dem vorliegenden Heft wünscht Ihnen im Namen der gesamten Redaktion

Sven Lüders

Vorschau
Heft 214 (2/2016)  Menschenrechtliche Fragen der Flüchtlingspolitik
Heft 215 (3/2016)  Geheimdienste vor Gericht
Heft 216 (4/2016)  Rechtsextremismus und Rechtspopulismus

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Am 18. Dezember trat das „Gesetz zur Einführung einer Speicherfrist und einer Höchstspeicherfrist für Verkehrsdaten“ (BGBl. 2015 Teil 1 Nr. 51, S. 2218) in Kraft. Damit wurde zum zweiten Mal in Deutschland eine Mindestspeicherfrist für alle Kommunikations-Verbindungsdaten bei deutschen Providern eingeführt. Das erste Gesetz war 2010 vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt worden, u.a. mit der Begründung, dass es über den von einer EU-Richtlinie vorgegebenen Rahmen hinausgehend Verpflichtungen enthielt. Diese Richtlinie wurden später vom Europäischen Gerichtshof in Gänze verworfen – was die Bundesregierung nicht davon abhielt, ein neues Gesetz einzubringen.

Die Kritiker_innen sehen in der Vorratsdatenspeicherung nach wie vor einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis und die Privatsphäre, erlaubt sie doch die lückenlose Erfassung des gesamten digitalen Kommunikationsverhaltens. Gegen das neue Gesetz sind daher mehrere Verfassungsbeschwerden angekündigt (etwa von der Humanistischen Union) bzw. schon eingereicht worden, darunter auch von führenden FDP-Politiker_innen. Sie begründen im Folgenden ihren neuen „Gang nach Karlsruhe“.

Das vorhergehende Gesetz über eine Vorratsdatenspeicherung hatte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2010 als verfassungswidrig verworfen. Trotz dieses Urteils drängte die CDU auf eine massive Einschränkung des Fernmeldegeheimnisses durch eine Neuauflage der elektronischen Überwachung. Sie scheiterte lange an der FDP. Nun setzte sie ein neues Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung durch – wie zuvor das alte gemeinsam mit der SPD. Damals hatte sich der Gesetzgeber auf eine Europäische Richtlinie berufen können, die nicht nur in Deutschland, sondern auch in einer Reihe anderer europäischer Staaten äußerst umstritten war. Der Europäische Gerichtshof hat sie dankenswerter Weise aufgehoben, weil die Speicherung „anlasslos” erfolgen sollte, flächendeckend, ohne konkreten Anlass.
Genau daran aber soll nach Meinung der Koalition auch das neue Gesetz festhalten, das wir mit der Verfassungsbeschwerde angreifen. Es fängt schon damit an, dass es maskiert ist: es trägt einen falschen Namen. Es führt keine „Höchstspeicherpflicht für Verkehrsdaten” ein, sondern eine „Mindestspeicherfrist” der Telekommunikationsverbindungen aller Bundesbürger „auf Vorrat”, also ohne konkreten Anlass. Das ist keine technische Kleinigkeit, sondern ein Eingriff in die Privatsphäre von Millionen Menschen, die keinen irgendwie gearteten Anlass für ihre Überwachung gegeben haben.
Aus den gespeicherten Daten kann man schon durch ihre technische Auswertung, unabhängig davon wer dabei was gesagt hat, tiefe Einblicke in private Beziehungen aller Art gewinnen. Das Bundesverfassungsgericht hatte eindringlich darauf hingewiesen, dass es sich dabei um einen Eingriff in die Privatsphäre in einer Tiefe und einem Umfang handelt, die bisher im deutschen Recht nicht möglich waren.
Es geht uns bei der Verfassungsbeschwerde nicht nur um die technische Frage, ob das neue Gesetz die sehr differenzierten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu der früheren Fassung korrekt umgesetzt hat. Schon diese Frage ist zu verneinen. Nicht umsonst hat der Präsident der Bundesrechtsanwaltskammer den Bundespräsidenten aufgefordert, das Gesetz nicht zu unterzeichnen. Es gefährdet elementar die Berufsgeheimnispflichten zum Nachteil von Anwälten und ihrer Mandanten, von Ärzten und ihrer Patienten und natürlich auch der recherchierenden Journalisten. Man kann auch andere kaum nachzuvollziehende Details nicht unberührt lassen: dass über die Funkzellenabfragen Bewegungsprofile unbescholtener Bürger entstehen, dass bei SMS-Nachrichten nicht nur die Verbindungsdaten, sondern auch ihr kompletter Inhalt gespeichert werden muss …
Es geht auch darum, dass das deutsche Verfassungsrecht Europa nicht einfach übergehen kann. Die Europäische Grundrechte-Charta verlangt nach der neuen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes, dass bei elektronischen Übermittlungen ein konkreter Anlass zu der Speicherung gegeben sein muss. Das gehört zu den fundamentalen Grundregeln des europäischen Schutzes der Privatsphäre. Und es geht schließlich auch darum, dass die gut gemeinte Klausel des neuen Gesetzes, die Speicherung der Daten müsse in Deutschland erfolgen, mit der Europäischen Dienstleistungsfreiheit nicht vereinbar ist. Die Kommission hat das bereits formell mitgeteilt.
Das Grundproblem aber liegt darin, dass sich heute niemand der Benutzung elektronischer Kommunikationstechniken entziehen kann, ohne ein kontaktloser Einsiedler zu werden. Sie ersetzen weitgehend das persönliche Gespräch in Gegenwart des Partners. Sie ersetzen „normale” Briefe. Sie überwinden Zeit und Raum wie niemals zuvor. Der Einzelne muss sicher sein können, dass er sich auf die Vertraulichkeit und Integrität der benutzten Technologie verlassen kann, solange nicht tatsächliche Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr für ein wichtiges Rechtsgut bestehen. Denn die Kontakte des Bürgers einer digitalen Gesellschaft hinterlassen elektronische Spuren, deren weiteres Schicksal er nicht übersehen kann.
Das klassische Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis des Artikels 10 GG darf keine museale Erinnerung an graue Vorzeiten werden, in denen man noch unbefangen Kontakte mit anderen Menschen haben konnte. Er muss seine Kraft gerade unter den technischen Bedingungen unserer heutigen Gesellschaft entfalten können. Es muss möglich bleiben, miteinander vertraulich zu kommunizieren, eine Privatsphäre zu besitzen, sich in ihr zu bewegen und dabei sicher zu sein, dass in sie nur aus einem konkreten individuellen Anlass staatlich eingedrungen wird. Deswegen hat auch die Forderung des EuGH nach dem konkreten Anlass der „Vorratsdatenspeicherung“ und die immer wieder gestellte Frage, ob sie sich bei der Bekämpfung schwerer Kriminalität überhaupt bewährt hat, eine erhebliche Bedeutung bekommen, die nicht auf eine Aufzählung von Einzelfällen reduziert werden kann.
Es ist besonders zu bedauern, dass der Gesetzgeber die Aufforderung nicht berücksichtigt hat, eine Bilanz zu ziehen, welche Verhaltensweisen oder Tatbestände schon heute über jedermann elektronisch erfasst und verdatet werden. Die technische Fortsetzung wird schließlich zu einer elektronischen Gesamtkontrolle selbst derjenigen Bürger führen, die „nichts zu verbergen“ haben – als eben ihr Privatleben, das in einer freien Gesellschaft niemanden etwas angeht.
Darum ist es notwendig, „nach Karlsruhe zu gehen“. Und darum sind wir der Überzeugung, dass auch dieses Gesetz keinen Bestand haben wird, von Rechts wegen.

Die drei Autor/innen sind prominente Mitglieder des sog. „Freiburger Kreises“ der FDP und haben sich mehrfach für den Schutz demokratischer Bürgerrechte und gegen staatliche Überwachungsmaßnahmen eingesetzt. Burkhard Hirsch gehört darüber hinaus dem Beirat der Humanistischen Union (HU) an und wurde 2006 von ihr mit dem Fritz-Bauer-Preis ausgezeichnet.

Der Beitrag Karlsruhe sollte auch die neue Vorratsdatenspeicherung verwerfen erschien zuerst auf Humanistische Union.

Seit der Föderalismusreform I, die im Jahr 2006 in Kraft trat, haben die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht. Dieser Beitrag untersucht, aus welchen Gründen die Länder bisher nur zurückhaltend von ihrer neuen Kompetenz gebraucht haben, welche Gestaltungschancen mit den vorliegenden Landesgesetzen verpasst wurden und welche weiteren Faktoren heute die Praxis des Versammlungsrechts prägen – insbesondere die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Am 1. September 2006 trat die sogenannte Föderalismusreform I in Kraft. Durch die Grundgesetz-Änderung zur Umsetzung dieser Reform erhielten die Bundesländer die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht.1 Das aus den 1950er Jahren stammende Versammlungsgesetz des Bundes kann daher durch Landesgesetze abgelöst werden. Diese und andere Änderungen der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern basierten auf den Arbeitsergebnissen der 2003 eingesetzten Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung.
Anlass für die Föderalismusreform I waren zwei Trends des bundesdeutschen politischen Systems: Erstens bekam der Bund im Laufe der Zeit immer mehr Gesetzgebungszuständigkeiten – mit der Folge, dass die Landesparlamente immer weniger Gestaltungsmöglichkeiten hatten. Dieser Trend verstärkte sich noch durch die Verlagerung von Kompetenzen auf die heutige Europäische Union. Zweitens war die Praxis der Gesetzgebung oft schwerfällig, insbesondere in den Phasen mit unterschiedlichen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat – eine Konstellation, die in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland bereits häufig vorgekommen ist. Zustimmungsbedürftige Gesetze können von einer Oppositionsmehrheit im Bundesrat blockiert werden. Durch eine Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen erhoffte man sich weniger zustimmungsbedürftige Gesetze und damit eine Beschleunigung der Gesetzgebung.

Am Ende erhielten die Länder durch die Föderalismusreform I einige Gesetzgebungskompetenzen, die zuvor der Bund hatte, u. a. die für das Versammlungsrecht. Hierfür wurde die zuvor in Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG verankerte Gesetzgebungskompetenz des Bundes für diesen Bereich gestrichen. Folglich haben nach Art. 70 GG jetzt die Länder diese Kompetenz. Die Motivation der Landesgesetzgeber, von dieser neuen Gestaltungsmöglichkeit Gebrauch zu machen, hielt sich allerdings in Grenzen.

1. Versamm­lungs­frei­heit –  demokra­tie­the­o­re­ti­scher Diskurs und komplexere Realität

Die Versammlungsfreiheit hat sich international zu einem Grundrecht entwickelt, das im juristischen und politischen Diskurs einen hohen Stellenwert als Element demokratischer Partizipation genießt. Diese positive Zuschreibung ist nicht selbstverständlich – gerade vor dem Hintergrund, dass der Gebrauch der Versammlungsfreiheit mit oft vehementen politischen und gesellschaftlichen Kontroversen verbunden ist. Nicht nur Akteure des politisch-administrativen Systems halten manche Demonstrationen für lästig oder überflüssig. Auch Vertreter_innen der jeweiligen Gegenposition tendieren dazu, Versammlungen mit Anliegen, die nicht den eigenen entsprechen, für wenig legitim zu halten. Besonders deutlich wird dies bei den häufigen Debatten um Verbote von Versammlungen mit rechtsextremistischen Anliegen.

Viele nicht-demokratische Systeme beschneiden die Versammlungsfreiheit massiv, um politische Opposition zu bekämpfen. Auch solche Negativbeispiele zeigen, dass die Versammlungsfreiheit in demokratischen Systemen ein zentrales Grundrecht ist, das Minderheiten und Oppositionellen die öffentliche Artikulation ihrer Anliegen ermöglicht. Der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen hat kürzlich Mindeststandards für die Achtung der Versammlungsfreiheit eingefordert.2

Im bundesrepublikanischen juristischen Diskurs erhielt die in Art. 8 des Grundgesetzes (GG) garantierte Versammlungsfreiheit erst nach 1968 ihre heutige Bedeutung.3 Die oft im öffentlichen Raum agierenden sozialen Bewegungen der 1970er Jahre führten zu Konflikten mit Behörden, die versuchten, die Versammlungsfreiheit restriktiv auszulegen. In der Folge dieser Konflikte verhalf das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) der Versammlungsfreiheit zu ihrem heutigen rechtlichen Stellenwert. Seit der inzwischen als „Klassiker“ der Art. 8 GG-Rechtsprechung geltenden Brokdorf-Entscheidung aus dem Jahr 1985 und danach wiederholt hat das BVerfG die Versammlungsfreiheit explizit demokratietheoretisch begründet. Die Versammlungsfreiheit sei ein zentrales Funktionselement gerade einer repräsentativen Demokratie, da sie denjenigen Mitwirkungsmöglichkeiten eröffne, denen sonst nur periodisch Beteiligungsmöglichkeiten durch Wahlen gegeben seien. „Das Recht des Bürgers, durch Ausübung der Versammlungsfreiheit aktiv am politischen Meinungsbildungsprozess und Willensbildungsprozess teilzunehmen, gehört zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens.“4

In den letzten Jahren haben sich die Möglichkeiten der individuellen Meinungsäußerung durch interaktive Instrumente des Internets erweitert. Die Bedeutung von Versammlungen im öffentlichen Raum wurde dadurch nicht verringert – in Berlin als Hauptstadt ist die Zahl der registrierten Versammlungen in den letzten Jahren sogar erheblich gestiegen.

Auch der offizielle polizeiliche Diskurs knüpft seit der Brokdorf-Entscheidung an das Versprechen eines hohen Schutzstandards für die Versammlungsfreiheit an. Die Brokdorf-Entscheidung ist in der Polizeipraxis eine der bekanntesten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts – die Praxisliteratur nimmt hierauf ausführlich Bezug.5 Kooperation statt Konfrontation zwischen Demonstrationsveranstaltern und Polizei gehört seither zu den zentralen Postulaten der Versammlungspraxis. Allerdings gelingt die praktische Umsetzung längst nicht immer – man denke nur an das unverhältnismäßige Vorgehen gegen Gegner_innen des Bauprojekts „Stuttgart 21“, durch das am 30. September 2010 zahlreiche Menschen teils schwer verletzt wurden. Das Spannungsfeld zwischen der Versammlungsfreiheit auf der einen und polizeilichen Sicherheits- und Kontrollbedürfnissen auf der anderen Seite ist mit einer grundsätzlich positiven Einstellung zu Versammlungen nicht völlig überwunden. Das versammlungsrechtliche Instrumentarium (präventive Verbote, beschränkende Verfügungen, Bild- und Tonaufnahmen, Vermummungsverbot, Vorkontrollen usw.) spiegelt dieses Spannungsfeld wider. Versammlungsbehörden und Polizei haben nach wie vor Schwierigkeiten, sich auf veränderte Protestformen wie diffuse Protestbündnisse ohne personalisierbare Leitung, neue Ausdrucksformen usw. einzustellen. Neue Varianten von Protest führen auf polizeilicher Seite zu Verunsicherung und Abwehr, so z. B. die vor einigen Jahren auch in Deutschland aktive „Clowns-Armee“ oder die Praxis von Sitzblockaden zur Be- oder Verhinderung von Demonstrationen mit missliebigen Anliegen. Viele Polizeibedienstete empfinden die oft am Wochenende stattfindenden Einsätze bei Versammlungen zudem als lästig.

Eine grundsätzlich positiv-ermöglichende Einstellung der polizeilichen Praxis gegenüber der Versammlungsfreiheit steht insbesondere dann in Kontrast zu Misstrauen und Vorsicht, wenn vorherige Erfahrungen oder auch nur Klischeebilder eine schwierige Versammlungslage erwarten lassen, etwa durch die Teilnahme von Personen, die der Polizei negativ gegenüberstehen (z. B. „Autonome“) oder durch eine zu erwartende Konfrontation von Versammlungen mit gegenläufigen Anliegen (z. B. „links-rechts“). Die Absicht, Gewalt gegen Einsatzkräfte oder Dritte zu verhindern, führt zu Vorsichts-Reaktionen,6 die notwendig in einem Spannungsverhältnis mit der grundrechtlich garantierten Versammlungsfreiheit stehen. Teils basieren diese Vorsichtsmaßnahmen auf gesetzlichen Beschränkungen und Eingriffsbefugnissen, z. B. dem Vermummungsverbot oder der Zulassung von Bild- und Tonaufnahmen. Wo das Versammlungsrecht noch nicht durch die Länder grundlegend überarbeitet wurde, basieren Eingriffsbefugnisse teils auf rechtlichen Hilfskonstruktionen.7 Dies ist vor dem Hintergrund der Versammlungsfreiheit besonders problematisch bei solchen Maßnahmen wie Meldeauflagen oder Gewahrsam, mit denen Personen davon abgehalten werden sollen, an Versammlungen teilzunehmen;8 bei der Kontrolle von Personen auf dem Weg zu Versammlungen (Vorkontrollen); oder bei der offenen und verdeckten Informationsgewinnung im Vorfeld.

2. Versamm­lungs­frei­heit und Versamm­lungs­recht in Deutschland – zwischen Beharrung und Wandel

Die Versammlungsfreiheit und das Versammlungsrecht sind in Deutschland durch eine eigentümliche Mischung aus Beharrung und Wandel gekennzeichnet.

Deutlich gewandelt haben sich während der letzten Jahrzehnte die Formen und Mittel, die bei der Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit gewählt werden. Bis in die 1960er Jahre waren vorwiegend zentralistisch organisierte Kundgebungen und Aufmärsche üblich. Seither sind vielfältige Formen der Kommunikation und des politischen Protests im öffentlichen oder halb-öffentlichen Raum hinzugekommen. Demonstrationen werden oft nicht mehr zentralistisch von einzelnen Personen oder Organisationen vorbereitet. Mehr oder minder fest organisierte Bündnisse verschiedener Organisationen und Gruppen oder über das Internet verbreitete, oft spontane Initiativen haben heute für den Gebrauch der Versammlungsfreiheit eine hohe praktische Relevanz. Das alte Versammlungsrecht, das Anmeldern und Leitern eine große Verantwortung zuweist, bildet diese veränderte Wirklichkeit noch nicht ab.9

Die Gesetzgebung versäumte es über Jahrzehnte, das Versammlungsgesetz vom „Flair“ der 1950er Jahre zu befreien. Solange der Bund noch die Gesetzgebungskompetenz hatte, wurde diese für Einschränkungen der Versammlungsfreiheit genutzt, so bei der Einführung des Vermummungsverbots im Jahr 1985 (§ 17a VersG). Nicht einmal die vom Verfassungsgericht etablierten Postulate zur verfassungskonformen Auslegung wurden zum Anlass für Klarstellungen in dem für die meisten Bundesländer immer noch geltenden Bundes-Versammlungsgesetz genommen. Daher ist bis heute in § 14 undifferenziert zu lesen, dass Versammlungen „spätestens 48 Stunden vor Bekanntgabe“ bei der zuständigen (Versammlungs-)Behörde anzumelden sind – obwohl dies dem klaren Wortlaut des Art. 8 GG widerspricht. Die bereits seit der Brokdorf-Entscheidung des BVerfG fest etablierte verfassungskonform einschränkende Auslegung, die auch Versammlungen mit kürzerer oder ohne Anmeldung ermöglicht („Eil- und Spontanversammlungen“), erschließt sich nicht aus dem Gesetzestext, sondern nur durch Hintergrundinformationen zur Rechtsprechung.

3. Zögerliche Bundes­länder beim Gebrauch der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz

Bis Anfang 2016 hatten nur fünf Bundesländer von ihrer seit 2006 bestehenden Kompetenz zum Erlass eines eigenen Versammlungsgesetzes Gebrauch gemacht, indem sie das Bundes-Versammlungsgesetz durch ein vollständiges Landesgesetz ersetzten: Bayern (2008), Sachsen-Anhalt (2009), Niedersachsen (2010), Sachsen (2011 und 2012) und zuletzt Schleswig-Holstein (2015). Brandenburg ersetzte 2006 nur einen Paragraphen des Bundes-Versammlungsgesetzes durch ein Gesetz über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten.10 In Berlin wurden nur die Teilregelungen zu Bild- und Tonaufnahmen bei Versammlungen gegenüber dem alten Bundesgesetz aktualisiert, um Übersichtsaufnahmen bei Versammlungen zu ermöglichen11 – im Übrigen gilt weiter das alte Bundes-Versammlungsgesetz. In den meisten Bundesländern hatte sich die Praxis von Versammlungsbehörden und Polizei offenbar so an die „angestaubten“ Regelungen des Bundes-Versammlungsgesetzes gewöhnt, dass wenig Erwartungsdruck an die Landesgesetzgebung entstand. Hinzu kommt die in der Praxis verbreitete Sorge, ein uneinheitliches Versammlungsrecht könne die oft vorkommenden Unterstützungseinsätze erschweren. Diese fallen an, wenn eine Landespolizei mit größeren Demonstrations- oder Veranstaltungslagen personell überfordert ist und daher Unterstützung aus anderen Bundesländern oder von der Bundespolizei benötigt. Dem steht allerdings die Bindung der Landesgesetzgebung an Art. 8 GG und an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entgegen, die auch dann für ein Mindestmaß an Einheitlichkeit sorgen werden, wenn die Länder ihre gesetzgeberischen Gestaltungsspielräume zukünftig stärker nutzen sollten als bisher.12

Die Länderzuständigkeiten im bundesdeutschen Föderalismus eröffnen die Chance, dass einzelne Länder mit innovativen Ansätzen vorangehen, die bei Bewährung von anderen Bundesländern übernommen werden. Hier liegen folglich auch Potentiale für eine liberale, bürgerrechtsfreundliche Ausgestaltung der Versammlungsfreiheit. In den zehn Jahren, die seit der Föderalismusreform I vergangen sind, hätten die Länder die Möglichkeit gehabt, mit innovativen Ansätzen ein modernes, grundrechtsfreundliches Versammlungsrecht zu schaffen. Von dieser Intention ist bisher nur das im Juni 2015 von der dortigen Koalitionsmehrheit aus SPD, Grünen und Südschleswigschem Wählerverband (SSW) verabschiedete Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein geprägt. Bereits der Name, der die Versammlungsfreiheit betont, ist programmatisch.

Die anderen bereits verabschiedeten Landes-Versammlungsgesetze lassen wenig Potential für eine innovative Ausweitung der Versammlungsfreiheit erkennen. In Bayern wurde sehr schnell ein eigenes Versammlungsgesetz verabschiedet – Teile davon erklärte das Bundesverfassungsgericht für unvereinbar mit der Versammlungsfreiheit gemäß Art. 8 GG. Insbesondere die Vorschriften, die der Polizei sehr weitreichende Möglichkeiten für Übersichts-Bildaufzeichnungen gaben, mussten nachgebessert werden.13
Einige der Landes-Versammlungsgesetze lehnen sich sehr stark an den Text des alten Bundes-Versammlungsgesetzes an und setzen noch nicht einmal alle wichtigen, in der BVerfG-Rechtsprechung entwickelten Linien zur Auslegung dieser Vorschriften in explizite Gesetzesbestimmungen um. Dies gilt in besonderem Maße für das 2012 im „zweiten Anlauf“ in Kraft getretene Sächsische Versammlungsgesetz, nachdem eine erste Version vom Landesverfassungsgericht wegen des nicht ordnungsgemäß durchgeführten Gesetzgebungsverfahrens aufgehoben worden war. Dieses Landesgesetz übernahm das Bundesgesetz weitgehend wortgleich und integrierte nur an wenigen Stellen Anpassungen. Anlass für die Änderungen waren landespolitische Debatten, insbesondere im Zusammenhang mit konfrontativen Rechts-Links-Demonstrationen anlässlich der Jahrestage der Bombardierung Dresdens durch die Alliierten am 13. Februar 1945. Mit einer weitgehend wörtlichen Übernahme der Formulierungen des bisherigen Bundes-Versammlungsgesetzes versäumte die Landesgesetzgebung, Formulierungsprobleme des Bundesgesetzes zu beheben. Für die Praxis der Versammlungsbehörden und der Polizei, für die Polizeiausbildung und für die Bürger_innen, die sich über ihre Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit Versammlungen informieren möchten, wurde damit die Chance vertan, den Text des Versammlungsgesetzes bei der Übernahme in das Landesrecht dem Stand der Verfassungsrechtsprechung und der Fachdiskussion anzupassen.

Auch die Versammlungsgesetze von Sachsen-Anhalt und Niedersachsen lehnen sich noch stark an das Bundes-Versammlungsgesetz an, passen aber jedenfalls die wichtigsten Gesetzesformulierungen an den Stand der von der BVerfG-Rechtsprechung weiterentwickelten Rechtslage an: Dies betrifft z. B. die zentrale Frage, was genau eine Versammlung ist, die von Art. 8 GG geschützt ist. Die vom BVerfG 2001 in der Loveparade-Entscheidung etablierte, noch immer umstrittene engere Definition,14 die heute auch in der Behördenpraxis gebräuchlich ist, wurde sinngemäß in § 2 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes übernommen: „Eine Versammlung […] ist eine ortsfeste oder sich fortbewegende Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.“ Auch § 2 des Versammlungsfreiheitsgesetzes Schleswig-Holstein übernimmt die Definition mit einer leicht anderen Formulierung. Die vom Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschiedene Frage, ob eine Versammlung aus mindestens zwei oder drei Personen bestehen muss, wurde in Schleswig-Holstein – im Gegensatz zu Niedersachsen – zugunsten der Mindestzahl von drei Personen entschieden. Nach der einengenden Loveparade-Definition sind vorwiegend kommerziell und auf Freizeitaktivitäten orientierte Veranstaltungen keine Versammlungen im Sinne von Art. 8 GG.

Alle bisher verabschiedeten Landes-Versammlungsgesetze setzen die verfassungskonforme Auslegung der Anmeldepflicht für Versammlungen in Gesetzesbestimmungen um, sogar das gegenüber dem alten Bundesgesetz kaum veränderten Sächsische Versammlungsgesetz.15 Mit unterschiedlichen Formulierungen stellen sie klar, dass die Anmeldepflicht 48 Stunden vor einer Versammlung nicht in jedem Fall gilt, sondern dass auch Eil- oder Spontanversammlungen möglich sind. Selbst wenn dies routinierten Demonstrationsveranstalter_innen ebenso wie Mitarbeiter_innen von Versammlungsbehörden und Polizei hinlänglich bekannt war, ist diese Klarstellung jedenfalls für Bürger_innen relevant, die erstmals eine Versammlung organisierten möchten.

Die Anpassung der Landes-Versammlungsgesetze an Elemente der Artikel 8-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die in der Praxis längst akzeptiert und angewandt werden, wird auch durch den Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes erleichtert, der von Rechtswissenschaftlern vorgelegt wurde.16

4. Verpasste Chancen für eine moderne, versamm­lungs­freund­liche Gesetz­ge­bung

Die bisher verabschiedeten Landes-Versammlungsgesetze haben die Gesetzeslage mehr oder weniger auf den Stand der Verfassungsrechtsprechung zur Versammlungsfreiheit gebracht. Weitergehende Chancen für eine moderne, versammlungsfreundliche Gesetzgebung wurden dagegen weitgehend verpasst. Zahlreiche Elemente des Versammlungsrechts böten sich für eine Liberalisierung an – die wichtigsten seien hier beispielhaft aufgeführt.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Durchführung von Demonstrationen in halb-öffentlichen Räumen mit seiner Fraport-Entscheidung aus dem Jahr 2011 zu Versammlungen im Frankfurter Flughafen wesentlich erleichtert. Vordergründig ging es nur um Flächen, die zu mehr als 50 Prozent im öffentlichen Eigentum stehen. Für diese stellte das BVerfG klar, dass die Versammlungsfreiheit gemischt öffentlich-private Firmen unmittelbar bindet, wenn der Staat zu mehr als 50 Prozent Eigentümer ist. Die Entscheidung machte darüber hinaus klar, dass auch andere öffentlich zugängliche Verkehrsflächen, insbesondere Einkaufszentrum, nicht automatisch als Versammlungsorte ausscheiden, weil sie im Privateigentum stehen.17 In diesen Fällen ist vielmehr ein sinnvoller Ausgleich zwischen der Versammlungsfreiheit und den Eigentumsrechten herzustellen. Moderne Landes-Versammlungsgesetze könnten klar formulieren, dass sich die Versammlungsfreiheit auch auf diese Flächen erstreckt. Zudem besteht nach der Fraport-Entscheidung gesetzlicher Klärungsbedarf für Verfahrens- und Zuständigkeitsfragen bei der Organisation von Demonstrationen in solchen halb-öffentlichen Räumen, z. B. bezüglich der Frage, bei wem solche Versammlungen angemeldet werden sollten. Das Versammlungsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein enthält hierzu eine kurze Regelung (§ 18), die aber nur einen Teil der praxisrelevanten Fragen klärt.

Für die verfassungskonforme Ausgestaltung der Versammlungsanmeldung setzen die bisher verabschiedeten Landes-Versammlungsgesetze nur den vom BVerfG bereits in der Brokdorf-Entscheidung etablierten Minimalstandard um, wonach auch Eil- und Spontanversammlungen zulässig sind, die nicht 48 Stunden vorher angemeldet wurden. Nach der Brokdorf-Rechtsprechung kommt es darauf an, dass die Versammlungsbehörde so rechtzeitig von einer geplanten Versammlung erfährt, dass sie ihrem Schutzauftrag für die Versammlung selbst und für Dritte nachkommen kann. Je größer eine Versammlung wird, desto umfangreicher ist auch der Vorbereitungsaufwand, z. B. weil Unterstützungskräfte aus anderen Bundesländern angefordert werden müssen. Die Gesetzeslage spiegelt aber die komplexere Praxis nicht vollständig wider. Häufig werden Versammlungsbehörden und Polizei auf anderem Wege von nicht förmlich angemeldeten Versammlungen Kenntnis erlangen, z. B. weil sie in einschlägigen Internetforen vorbereitet werden, die auch staatlichen Stellen bekannt sind. Auch solche Formen der Kenntnisnahme sind bei verfassungskonformer Auslegung ausreichend, um den Behörden die Vorbereitung auf den Schutz der Versammlung und Dritter zu ermöglichen. Dies sollte auch in den Landes-Versammlungsgesetzen klargestellt werden.

Vor dem Hintergrund, dass Art. 8 Abs. 1 GG explizit keine Anmeldepflicht vorsieht, ist auch jede Form von direkter oder indirekter Sanktionierung der Nichtanmeldung kaum mit dem Grundrecht vereinbar.18 Besonders problematisch ist vor diesem Hintergrund, dass die Nichtanmeldung im alten Bundesgesetz (§ 26 Abs. 2) und in Sachsen (§ 27 Abs. 2) noch als Straftatbestand ausgestaltet ist. Die übrigen Landes-Versammlungsgesetze haben die Nichtanmeldung zur Ordnungswidrigkeit herabgestuft. Nach dem Wortlaut des alten Bundesgesetz (§ 15 Abs. 3) und in leicht modifizierter Form auch noch in Sachsen (§ 15 Abs. 3) und Sachsen-Anhalt (§ 13 Abs. 4) kann eine nicht angemeldete Versammlung zudem aufgelöst werden. Auch solche Regelungen sind mit der Anmeldefreiheit gemäß Art. 8 Abs. 1 GG unvereinbar und sollten daher aus den Landes-Versammlungsgesetzen gestrichen werden.

Bereits in der Brokdorf-Entscheidung wurde das sogenannte Kooperationsprinzip etabliert. Danach haben Versammlungsveranstalter, die mit Versammlungsbehörde und Polizei kooperieren, einen Anspruch darauf, dass auch die staatlichen Stellen sich besonders versammlungsfreundlich verhalten und die Umsetzung und den Schutz ihrer Pläne und Ideen ermöglichen.19 Hieraus hat sich die Praxis von Kooperationsgesprächen entwickelt – die oftmals allerdings von Versammlungsbehörden und Polizei dazu genutzt werden, den Veranstaltern zu erklären, was aus ihrer Sicht nicht möglich ist.20 Auch hier wäre eine nähere gesetzliche Ausgestaltung der Standards sinnvoll, die klarmacht, dass die Vorstellungen der Veranstalter den Orientierungspunkt der Kooperation bilden müssen. Das Versammlungsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein enthält hierzu eine Regelung, die Kooperation und Schutzaufgaben in einen versammlungsfreundlichen Zusammenhang stellt (§ 3). Andere Landesgesetze erwähnen das Kooperationsprinzip in einer problematisch verkürzten Variante, die kaum über das Anhörungsrecht im Verwaltungsverfahren hinausgeht, so Bayern (§ 14), Sachsen (§ 14 Abs. 5) und Niedersachsen (§ 6).

Moderne Versammlungsgesetze sollten die Rolle und Funktion von Anmeldern und Leitern neu bewerten. Die Verantwortung einzelner Personen für die Art und Weise, in der andere ihre Versammlungsfreiheit in Anspruch nehmen, erscheint angesichts der Vielfalt der Versammlungspraxis nicht mehr angemessen. Übermäßige individuelle Pflichten und Verantwortung können Menschen außerdem davon abhalten, ihre Versammlungsfreiheit auch durch eine Beteiligung an der Vorbereitung von Demonstrationen zu nutzen. Die Vorschriften mit solchen Pflichten sollten auf ein Minimum reduziert werden – auch hier enthält das Versammlungsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein interessante Ansätze (§§ 4 bis 6), wobei die korrespondierenden Ordnungswidrigkeiten hierzu (§ 24) weiter reduziert werden könnten.
Liberalisierungsmöglichkeiten gibt es auch durch den Verzicht auf Straftatbestände im Versammlungsgesetz. Einige der Straftatbestände des alten Bundes-Versammlungsgesetzes sind ohnehin nicht mit Art. 8 GG in der heutigen Auslegung vereinbar, z. B. weil sie die Durchführung einer Versammlung ohne Anmeldung mit Strafe bedrohen. Auch die übrigen Straftatbestände in den Versammlungsgesetzen sind entbehrlich, da bei gravierenden Vorkommnissen die Straftatbestände des Strafgesetzbuches erfüllt sind (Körperverletzung in den verschiedenen Varianten; Landfriedensbruch u. a.). Ein Verzicht auf Straftatbestände im Versammlungsgesetz läge auch und insbesondere im Interesse der Versammlungsbehörden und der Polizei. Bei einer Herabstufung zu Ordnungswidrigkeiten können die Behörden auf Vorkommnisse im Rahmen des Opportunitätsprinzips flexibler, grundrechtsschonend und situationsangemessen reagieren. Das Vermummungsverbot könnte ganz abgeschafft, jedenfalls aber die Nichtbeachtung zur Ordnungswidrigkeit herabgestuft werden. Das Versammlungsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein hat die Straftatbestände bereits erheblich reduziert (§ 23).

5. Das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt als Ersatz-Im­puls­geber für ein moderneres Versamm­lungs­recht

Da die meisten Bundesländer ihre neue Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht entweder gar nicht nutzten oder das alte Bundes-Versammlungsgesetz weitgehend unverändert übernahmen, blieb auch nach der Föderalismusreform I das Bundesverfassungsgericht der maßgebliche Akteur für die grundrechtsfreundliche Weiterentwicklung der Versammlungsfreiheit.
Durch Entscheidungen der zurückliegenden zehn Jahre hat das BVerfG die Versammlungsfreiheit unter wichtigen Aspekten weiterentwickelt und zumeist gestärkt. Von ihm (und nicht von der Gesetzgebung) ging die Klarstellung aus, dass auch neue Varianten des politischen Protests von der Versammlungsfreiheit gedeckt sind. Neben der bereits erwähnten Entscheidung zu Versammlungen in halb-öffentlichen Räumen (Fraport) verdienen auch zahlreiche Kammerentscheidungen Beachtung, mit denen Elemente der Versammlungs- und der Meinungsäußerungsfreiheit gestärkt wurden. So präzisierte die 1. Kammer des Ersten Senats 2009 die Anforderungen an die Begründung von Versammlungsverboten oder -beschränkungen nach § 15 Abs. 1 Bundes-Versammlungsgesetz für die häufig vorkommenden Fälle, in denen sich eine Versammlungsbehörde auf schlechte Erfahrungen mit ähnlichen Versammlungen berufen möchte: „Als Vorgängerversammlungen sind in erster Linie diejenigen Veranstaltungen heranzuziehen, die bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen.“21 Diese Kriterien mögen selbstverständlich erscheinen – diese Entscheidung und viele weitere Rechtsprechungsfälle zeigen aber, dass Verbots- und Beschränkungsverfügungen der Versammlungsbehörden diesen Anforderungen längst nicht immer gerecht wurden. Pauschale Versammlungsverbote mit der Begründung eines „polizeilichen Notstands“ akzeptierte das Gericht ebenfalls nicht.22

Die 3. Kammer des Ersten Senats entschied im Juni 2014, dass auch die Bußgeldvorschriften des Versammlungsgesetzes im Lichte der Versammlungsfreiheit eng auszulegen seien. Den Bußgeldbescheid gegen eine Versammlungsteilnehmerin, die sich per Lautsprecher kritisch über die Anwesenheit von Polizeibeamten in ziviler Kleidung geäußert hatte und damit gegen beschränkende Verfügungen zur Nutzung von Lautsprechern bei dieser Versammlung verstoßen haben sollte, hob das BVerfG daher auf.23 Auch einen Bußgeldbescheid, der Protest anlässlich einer Gedenkveranstaltung auf einem Friedhof sanktionierte, erklärte das Gericht für unvereinbar mit der Versammlungsfreiheit.24

Aus bürgerrechtlicher Perspektive sind solche Interventionen des Bundesverfassungsgerichts zugunsten der Versammlungsfreiheit erfreulich. Allerdings kann das BVerfG immer nur punktuelle Problemkonstellationen aufgreifen, soweit ihm passende Fälle zugeleitet werden – zumeist in Form von Verfassungsbeschwerden. Eine systematische Anpassung des Versammlungsrechts an eine grundrechtsfreundliche Interpretation der Versammlungsfreiheit bleibt die Aufgabe der hierfür seit 2006 zuständigen Landesgesetzgebung.

6. Schluss­fol­ge­rungen und Ausblick

Auch zehn Jahre nach der Föderalismusreform I und dem Übergang der Gesetzgebungskompetenz auf die Länder ist das Versammlungsrecht in Deutschland Flickwerk. Dieser Beitrag hat gezeigt, dass selbst die wenigen Länder, die von ihrer Gesetzgebungskompetenz bereits Gebrauch gemacht haben, Liberalisierungschancen weitgehend ungenutzt ließen. Interessante Ansätze enthält das Versammlungsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein. Die Aufgabe, das Versammlungsrecht an die liberaler und bunter gewordene politische Kultur anzupassen, hat die Landesgesetzgebung erst in zögerlichen Ansätzen erfüllt.

Allerdings ist ein modernisiertes Versammlungsrecht allein noch kein Garant für eine Versammlungsfreiheit auf hohem Niveau. Auch die Praxis von Versammlungsbehörden und Polizei bedarf noch einer erheblichen Weiterentwicklung – wie nicht zuletzt die zahlreichen Konfliktfälle zeigen, die bei Gerichten ausgetragen werden. Die Aus- und Fortbildung für die Polizei kann noch stärker als bisher dazu beitragen, den bei Versammlungen tätigen Einsatzkräften ein differenziertes Weltbild zu vermitteln, das Versammlungen im öffentlichen Raum unabhängig von deren Anliegen als wichtige Beteiligungsform einer Demokratie begreift. Die bisweilen übervorsichtige Orientierung der Einsatzplanung an worst case-Szenarien25 sollte ebenfalls überdacht werden. Dafür wäre es auch hilfreich, wenn die polizeiliche Vorschriftenlage an den heutigen Stand der Versammlungspraxis angepasst und nicht vorrangig von Gefahren her denken würde, die bei Versammlungen entstehen können. Der Wandel der Handlungs- und Einflussmöglichkeiten Einzelner bei komplexen Protestformen legt es nahe, auf veraltete Kategorien wie „Rädelsführer“ zu verzichten. Auch paramilitärisches Vokabular sollte nicht mehr für die Einsatzplanung verwendet werden. Stattdessen sollte auch die Polizeipraxis zu einer „Vertrauens- und Dialogkultur“26 beitragen, in der die polizeilichen Einsatzkräfte der Protestkultur grundsätzlich positiv gegenüberstehen und Protestierenden – nicht nur den Veranstalter_innen – mit Respekt entgegentreten. Hierzu gehört auch eine transparente Kommunikation der polizeilichen Strategien zum Schutz der Versammlung und Dritter – ein Thema, das nach dem missglückten „Stuttgart 21“-Einsatz am 30. September 2010 bereits in die Praxis Einzug gehalten hat.

HARTMUT ADEN   ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, dort Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS) sowie behördlicher Datenschutzbeauftragter der Hochschule. Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

Literaturverzeichnis

Brenneisen, Hartmut & Wilksen, Michael (unter Mitarbeit von Wolfgang Becker u.a.) 2011: Versammlungsrecht, 4. Aufl., Hilden: Verlag Deutsche Polizeiliteratur.

Enders, Christoph, Hoffmann-Riem, Wolfgang, Kniesel, Michael, Poscher, Ralf & Schulze-Fielitz, Helmuth (Arbeitskreis Versammlungsrecht) 2011: Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes, München: C.H. Beck.

Human Rights Council (United Nations General Assembly) 2016: Joint report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association and the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions on the proper management of assemblies, Document A/HRC/31/66, 4 February 2016. Online verfügbar unter: http://www.ohchr.org/EN/Issues/AssemblyAssociation/Pages/SRFreedomAssemblyAssociationIndex.aspx (10.3.2016).

Kniesel, Michael & Poscher, Ralf 2012: Versammlungsrecht, in: Lisken, Hans (Begründer), Denninger, Erhard & Rachor, Frederik (Hg.), Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., München: C.H. Beck, S. 1133-1241 (= Abschnitt K).

Ott, Sieghart, Wächtler, Hartmut & Heinhold, Hubert 2010: Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz), Stuttgart u.a.: Boorberg.

Der Beitrag Versammlungsfreiheit – zehn Jahre nach der Föderalismusreform erschien zuerst auf Humanistische Union.

Seit dem Inkrafttreten des Versammlungsgesetzes im Jahre 1953 haben sich die Versammlungsformen nicht unerheblich verändert. Auch die Rechtslage änderte sich in der Folge. Die letzte wesentliche Änderung war die Verlagerung der Kompetenz für das Versammlungsrecht vom Bund auf die Länder durch die Föderalismusreform I im Jahre 2006. Der Beitrag zeichnet zunächst die einzelnen Veränderungen nach und fragt dann, ob sich die mit der Föderalismusreform verknüpften Erwartungen erfüllt haben. Im Ergebnis kommt der Autor zu der Feststellung, dass die neuen Landesgesetze kein fortentwickeltes Versammlungsrecht darstellen.

I   Bestands­auf­nahme

1. Rückblick

Will man Erwartungen an neue Versammlungsgesetze formulieren, ist es hilfreich, auf das Versammlungsgeschehen von 1949 bis heute zurück zu blicken, um die Beiträge der maßgeblichen Akteure: des Gesetzgebers, des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), der Polizei und auf der Veranstalterseite die der Kooperativen und Aktionsbündnisse, die für bürgerschaftliche Selbstorganisation stehen, kritisch zu würdigen.
In der ersten Phase von 1949 bis Ende der 1950er Jahre dominierten in der politischen Willensbildung Parteien und Verbände. Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit lag noch im Dornröschenschlaf; man ging nicht auf die Straße, um sich so an der politischen Willensbildung zu beteiligen. Der Versammlungsgesetzgeber von 1953 orientierte sich denn auch an einer Vorstellung von Versammlung, die überschaubar, straff geordnet, diszipliniert und von der Polizei überwacht ablief. Es lag jenseits seiner Vorstellungskraft, dass Bürger_innen mittels Großdemonstrationen auf öffentlichen Straßen und Plätzen als public forum mit den Parlamenten konkurrieren könnten.
Die zweite Phase vom Ende der 1950er Jahre bis zum Sternmarsch der APO als Gegner der Notstandsverfassung auf Bonn im Jahre 1968 lässt sich mit der Politisierung des Versammlungsgeschehens kennzeichnen.
In der dritten Phase von 1968 bis Mitte der 1970er Jahre verstärkte sich die Politisierung zunächst mit der APO als Gegenpol zur damaligen großen Koalition. Die studentischen Aktionen gegen die Zustände an den Hochschulen wandten sich bald allgemein gegen als ungerecht empfundene politische und soziale Verhältnisse und insbesondere gegen den Vietnamkrieg. Auslöser der Studentenunruhen waren dann rechtswidrige Gewalteinsätze der Polizei anlässlich des Schahbesuchs 1967 in Berlin, bei denen der Student Benno Ohnesorg von einem Polizeibeamten erschossen wurde.
Die vierte Phase von Mitte der 1970er Jahre bis zur Asyldemo in Bonn im Jahre 1993 war die Zeit der Großdemonstrationen, insbesondere gegen den Nachrüstungsbeschluss und den Ausbau der Kernkraft. In diese Zeit fiel auch die friedliche Revolution in der DDR, die mit den Montagsdemonstrationen dafür sorgte, dass die Machthaber von der politischen Bühne abtreten mussten.
Die fünfte Phase von Beginn der 1990er Jahre bis heute ist durch zwei ganz unterschiedliche Strömungen geprägt. Einerseits findet im Versammlungsgeschehen eine Entpolitisierung statt und es entstehen verschiedene neue Veranstaltungsformen (Love-Paraden, Flashmobs, Aktionen von Fußballfans in „ihrer“ Kurve des jeweiligen Stadions mit aufwändiger Choreografie, Straßenfeste etc.), wobei hinsichtlich des maßgeblichen Versammlungsbegriffs gestritten wird, ob solche Veranstaltungen dem Regime der Versammlungs- oder des Straßenrechts unterfallen.
Andererseits kommt es zu einer erneuten Politisierung des Versammlungsgeschehens, deren neue Qualität nicht mit der Bedeutung des jeweiligen Themas, sondern mit der kontroversen Beurteilung des Themas durch die verschiedenen politischen Lager zu erklären ist. Waren das seit Beginn der 1990er Jahre rechtsextremistische Aufmärsche, die Gegenaktionen des linken Lagers hervorriefen, so sind es derzeit Aktionen von PEGIDA und vergleichbaren rechten Veranstaltern, die auf breiten Widerstand bis in die Mitte der Gesellschaft stoßen. Mit dem Aufeinandertreffen der beiden Lager und den daraus folgenden polizeilichen Notwendigkeiten ist dann auch eine neue Qualität der Rolle der Polizei im Versammlungsgeschehen verbunden.
Was die maßgeblichen Akteure angeht, so sind zunächst die Aktivitäten des (Bundes-)Gesetzgebers kurz zu skizzieren. Er führte 1985 das Vermummungs- und Passivbewaffnungsverbot ein, verschärfte 1989 das Versammlungsstrafrecht, gab der Polizei die Befugnis zur Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen, passte 2005 das Versammlungsgesetz an das Gesetz über befriedete Bezirke für Verfassungsorgane des Bundes an, fügte 2005 in § 15 VersG einen Abs. 2 ein, der den Schutz von Gedenkstätten und der Würde der Opfer des Nationalsozialismus ermöglichen sollte und verzichtete 2006 mit der Föderalismusreform auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungswesen.
Das BVerfG befasste sich mit dem Versammlungsrecht erst spät und nahm die Demonstration gegen das Kernkraftwerk in Brokdorf in seinem Brokdorf-Beschluss vom 14.5.1985 zum Anlass, sich umfassend zum Umfang und zur Bedeutung der Versammlungsfreiheit zu äußern. Sie ist Abwehrrecht und garantiert die Selbstbestimmung über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt von Versammlungen bzw. Demonstrationen. Als Leistungsrecht legt Art. 8 Abs. 1 GG der Polizei eine Schutzpflicht für Versammlungen auf, als Grundrecht des status activus und als Ausdruck der Volkssouveränität verbürgt sie die aktive Teilnahme am politischen Willensbildungsprozess jenseits von Wahlterminen und in seiner verfahrensrechtlichen Grundrechtsfunktion gewährleistet sie die Beteiligung des Veranstalters an der Entscheidungsfindung der Versammlungsbehörden durch Kooperation.1 Bedeutsam war auch, dass das Gericht die Anreise zu einer Demonstration in den Schutz durch Art. 8 Abs. 1 GG einbezog2 und damit die Kongruenz zwischen Schutzbereich des Grundrechts und Anwendbarkeit des Bundesversammlungsgesetzes (BVersG) aufhob, weil letzteres mit Ausnahme des Verbots und der beschränkenden Verfügung nach § 15 Abs. 1 BVersG keine Maßnahmen vor Beginn einer Versammlung kennt. Damit stellte sich erstmals die Frage nach der Zulässigkeit des Rückgriffs auf das Polizeirecht für sog. Vorfeldmaßnahmen.
In seiner Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Sitzblockaden stellt das BVerfG klar, dass solche Formen passiver Resistenz nicht unfriedlich sind, nicht der Gewaltbegriff des § 249 StGB die Friedlichkeit bestimmt, sondern umgekehrt, und dass ohne polizeiliche Auflösungsverfügung keine verwerfliche Nötigung vorliegen kann.3
In seiner Entscheidung zur Versammlungsqualität der Love-Parade im Jahre 2001 hat es den Versammlungsbegriff verengt und damit Versammlungen i. S. des weiten Versammlungsbegriffs den Schutz durch die Versammlungsfreiheit genommen.4
Zu rechtsextremistischen Aufmärschen hat sich das BVerfG eindeutig positioniert. Auch rechtsextremistische Inhalte unterliegen dem besonderen Schutz von Art. 5 GG. Solange kein Verstoß gegen Strafgesetze vorliegt, können die Versammlungsbehörden nicht gegen die Inhalte, sondern nur gegen die Modalitäten rechtsextremistischer Demonstrationen vorgehen und ihnen durch Auflagen ihr Einschüchterungs- und Bedrohungspotenzial als paramilitärischer Aufmarsch nehmen.5 Im Übrigen mutet es den Bürger_innen zu, mit solchen rechtsextremen Auffassungen zu leben, und das in dem Vertrauen, dass sich solche Auffassungen in einem gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozess abschleifen.6 In seinem Wunsiedel-Beschluss von 2009 macht es dann aber eine Ausnahme zum Verbot von Sonderrecht für den Fall, dass mit einer Demonstration die Gutheißung der Menschenrechtsverletzungen der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft verbunden ist.7
In seiner Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit des bayerischen Versammlungsgesetzes hat das BVerfG die Eingriffsqualität von Übersichtaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes festgestellt und die Notwendigkeit einer versammlungsgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage angemahnt.8
Mit der Fraport-Entscheidung betritt das Gericht Neuland, wenn es die Inpflichtnahme eines privaten Eigentümers einer semiöffentlichen Fläche zur Duldung einer Versammlung auf dieser für mit Art. 8 Abs. 1 GG vereinbar hält.9
Die Polizei hat in den aufgezeigten zeitlichen Phasen eine zwiespältige Figur abgegeben, die hier anhand von Zitaten von Politikern und Polizeiführern verdeutlicht werden soll. Anlässlich einer Versammlung der FDJ 1951 im Siebengebirge bei Bonn kommentierte der damalige Bundesinnenminister Lehr die Maßnahmen der Polizei mit den Worten „Die Unruhestifter haben die gebührende Prügel bekommen,“ und verdeutlichte damit (zumindest) die damalige Sichtweise von einer (linken) Versammlung als potenzieller Störung des öffentlichen Friedens.
Im Zusammenhang mit den Ausschreitungen beim Schahbesuch 1967 erläuterte der damalige Berliner Polizeipräsident seine sog. Leberwursttaktik: „Demonstrantengruppen werden an beiden Enden abgebunden und dann wird in der Mitte hineingestochen.“ Im Rahmen von Demonstrationen gegen Fahrpreiserhöhungen der städtischen Verkehrsbetriebe im Jahre 1968 gab der Bremer Polizeipräsident die taktische Marschroute aus: „Draufhauen, dranbleiben, nachsetzen.“ Man musste den Eindruck gewinnen, als sei der Schlagstockeinsatz eine Art dritter Bildungsweg für aufmüpfige Studenten.
Auf Seiten der Polizei setzte aber nach den Studentenunruhen von 1967 ein Umdenken ein. Es gab zwar noch Hardliner, wie es der Ausspruch eines ehemaligen Polizeiführers aus dem Jahre 1968 verdeutlicht: „Bei einem Vergleich zwischen früher und heute muss ich einen bedauerlichen Unterschied feststellen. Wir kannten keine Prügelszenen zwischen Polizei und Demonstranten, weil wir den damaligen Zeiten entsprechend andere Waffen hatten, um abschreckend zu wirken.“ Eine Sichtweise, mit der sich auch der Autor 1993 nach der Blockade des Bundestages am Tage der Abstimmung über die Asylrechtsreform konfrontiert sah, als ein Bundestagsabgeordneter sich als verhinderter Polizeiführer wie folgt äußerte: „Mit einer Schwadron Dragoner hätte ich diesem Spuk ein Ende gemacht.“
Im Gegensatz dazu mehrten sich ab 1968 aber die nachdenklichen Stimmen. Mit Blick auf die Ausübung der Demonstrationsfreiheit hieß es im Vorwort zur 1. Auflage des Kommentars zum VersG von Alfred Dietel und Kurt Gintzel: „Die Ausübung der Versammlungsfreiheit ist lange Zeit nur geduldet, nicht gewünscht worden. Der Gebrauch der Versammlungsfreiheit galt als potentiell gefährlich, besonders wenn es um politische Aussagen ging. Von dieser Grundauffassung ist viel geblieben.“ Eine Autorengruppe von 15 niedersächsischen Polizeiführern äußerte in der Zeitschrift „Die Polizei“: „Ein Demonstrant ist zunächst kein Störer, sondern ein Staatsbürger.“ (1970, 113)
Besonders herauszustellen ist der Polizeiführer Tonis Hunold, der im Jahre 1968 den Einsatz anlässlich des Sternmarsches der Gegner der Notstandsverfassung auf Bonn leitete und in einer Zeit, wo sich Polizei und Demonstranten als natürliche Gegner verstanden, zur Einstimmung auf den Großeinsatz folgendes Statement abgab:
„Wenn durch Besonnenheit, Gelassenheit und Duldsamkeit sich etwas mehr menschliches Denken in den polizeilichen Vorstellungen durchsetzt und hierdurch Provokationen und somit Eskalationen verhindert werden, entspricht ein solcher Verzicht auf Reaktion eher der freiheitlichen demokratischen Ordnung, als wenn durch überkommenes Prestigedenken die Voraussetzungen zum harten polizeilichen Einsatz geschaffen werden.“
Um diese für die damalige Zeit revolutionäre Aussage angemessen einschätzen zu können, muss man wissen, dass der Polizeioberrat Hunold Leiter des Verkehrsdezernats im Bonner Polizeipräsidium und als Einsatzleiter nur dritte Wahl war, weil der Leiter der Schutzpolizei und sein Vertreter während der Einsatzvorbereitung krankheitsbedingt ausfielen. Hunold leitete den Einsatz gegen polizeiinterne Widerstände mit Umsicht und Zurückhaltung und hatte mit seiner defensiven Einsatzstrategie Erfolg. Er hat das „Urheberrecht“ an Deeskalation und Kooperation.
In der letzten Phase der Entwicklung musste die Polizei sich in der Rolle zurechtfinden, rechtsextremistische Demonstrationen vor Gegendemonstranten zu schützen. Trotz der eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass auch rechtsextremistische Aufzüge zu schützen sind, ist die Erwartungshaltung an das Vorgehen der Polizei in Medien und Öffentlichkeit allzu oft eine andere. So war am 8.4.2002 in der „taz“ zu lesen: „Erkennbarer Tagesauftrag der Polizei war es, den Neonazis nach allen Kräften Hindernisse in den Weg zu legen. Dies ist zwar illegal, aber legitim und politisch als Selbstverständlichkeit zu akzeptieren.“
Was die Rolle der Polizei in solchen Rechts-Links-Lagen ausmacht, soll mit der Aussage einer jungen Polizeibeamtin belegt werden, die von einem Reporter des ZDF befragt, wie sie sich denn dabei fühle, wenn sie Rechtsextremisten schütze, zur Antwort gab: „Ich schütze keine Rechtsextremisten, ich schütze die Versammlungsfreiheit.“
Als vierter Akteur sind die Veranstalter von Demonstrationen von maßgeblicher Bedeutung für die Entwicklung des Versammlungsrechts gewesen. Bis Mitte der 1960er Jahre standen mit der überwiegenden Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit durch Parteien und Verbände den Versammlungsbehörden hierarchisch strukturierte Organisationen gegenüber, die dem Bild des Gesetzgebers des Jahres 1953 weit mehr entsprachen als die anschließend das Versammlungsgeschehen dominierenden Studentengruppen der APO-Zeit. Ab den 1970er Jahren traten dann aber immer mehr „Bürgerinitiativen“ als Veranstalter auf, insbesondere im Rahmen der Proteste gegen die Kernenergie. Gesellschaftlich noch breiter aufgestellt, sowohl auf der Veranstalter als auch auf der Teilnehmerseite, waren die Großdemonstrationen der Friedensbewegung. Heute aktuelle Demonstrationsformen, wie etwa die occupy-Bewegung, werden sogar von länderübergreifenden Aktionsbündnissen veranstaltet.
Diesem Prozess der Heterogenität auf der Veranstalterseite kann die vom BVersG vorgegebene Binnenstruktur einer Versammlung nicht gerecht werden. Aber auch die neuen Versammlungsgesetze halten am Bild einer hierarchisch strukturierten Versammlung fest, und es fragt sich, wie Polizei und Versammlungsbehörden mit Demonstrationen, die von basisdemokratisch strukturierten Aktionsbündnissen veranstaltet werden, versammlungsfreundlich verfahren können, insbesondere wie man mit solchen heterogenen Veranstaltungsstrukturen im Kooperationsverfahren zu belastbaren Absprachen kommen kann (vgl. dazu der Beitrag von Behrendes in diesem Heft).
2. Föderalismusreform
Mit der Föderalismusreform des Jahres 2006 verzichtete der Bund auf seine Gesetzgebungszuständigkeit für das Versammlungswesen. Warum er das tat, wurde nicht recht deutlich. Es ist indes müßig, darüber zu spekulieren, denn die enge Verwandtschaft zwischen dem Polizei- und Ordnungsrecht und dem Versammlungsrecht stellt einen sachlichen Grund für diesen Verzicht dar. Ihre neue Zuständigkeit zwingt die Länder nicht, eigene Versammlungsgesetze zu erlassen, weil Art. 125a GG die Möglichkeit eröffnet, das BVersG als Bundesrecht fortbestehen zu lassen.
3. Umfang der Gesetzgebungskompetenz
Entschließt sich ein Land zum Erlass eines eigenen Versammlungsgesetzes, stellt sich die Frage nach dem Gestaltungsspielraum. Hier ist die unitarisierende Wirkung der Grundrechte des Grundgesetzes zu beachten.10 Die Frage ist aber, welche Gewährleistungsgehalte dem einschlägigen Grundrecht innewohnen. Hinsichtlich Art. 8 Abs. 1 GG schließt etwa das zum Normprogramm dieses Grundrechts gehörende Erlaubnisverbot die Einführung einer Erlaubnispflicht durch den Landesgesetzgeber aus. Ob aber Art. 8 Abs. 1 GG nach der Rechtsprechung des BVerfG ein auf die gemeinsame Meinungsbildung und -äußerung verengter Versammlungsbegriff zu entnehmen ist, ist höchst umstritten und wird von der ganz herrschenden Meinung verneint.11 Jedenfalls ist der Gestaltungsspielraum der Landesgesetzgeber umso größer, je mehr sich das BVerfG bei seiner Grundrechtskonkretisierung zurückhält.
Insoweit haben die Länder Gestaltungsspielräume. In formaler Hinsicht sind sie in der Entscheidung frei, ein eigenes Versammlungsgesetz zu erlassen oder die entsprechenden Regelungen in ihrem Polizeigesetz unterzubringen. Materiell offene Regelungsbereiche sind das Kooperationsverfahren, die Justierung der Rechte von Veranstalter, Leiter und Teilnehmer, die Organisationsstruktur von Versammlungen und Demonstrationen, die Bewertung des Gefahrenpotenzials insbesondere von Aufzügen gegenüber stationären Versammlungen, der Umfang von Eingriffsermächtigungen, das Verhältnis des Versammlungsgesetzes zum Polizeigesetz und die Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände.
Es besteht weder eine Gestaltungsbeschränkung dergestalt, dass vom Versammlungsgesetz des Bundes nur abgewichen werden darf, wenn es dafür ein landesspezifisches Bedürfnis gibt, noch eine Harmonisierungspflicht für die Landesgesetzgeber. Diese können vielmehr voneinander abweichendes Recht setzen, ohne dass das einer besonderen Begründung bedürfte.12
4. Stand der Gesetzgebung
Von der neuen Gesetzgebungskompetenz haben Bayern, Berlin, Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein in unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht. Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein haben eigenständige komplette Versammlungsgesetze erlassen, die in ihrer Grundstruktur zwar dem BVersG folgen, mit speziellen Regelungen aber auch eigene Akzente setzen.
Brandenburg hat das BVersG mit Ausnahme von § 16 übernommen und als neuen § 16 das Gesetz über Versammlungen und Aufzügen an und auf Gräberstätten eingefügt, um Versammlungen auf historisch bedeutsamen Grabstätten, etwa zur Ehrung von Nazigrößen auf dem Waldfriedhof Halbe, verhindern zu können.13
Mit Gesetz vom 25.1.2012 übernahm Sachsen14 das BVersG mit Änderungen bei den §§ 1 und 15, nachdem der sächsische VerfGH das VersG vom 20.1.2010 wegen Verstoßes gegen Art. 70 Abs. 1 sächsVerf für formell verfassungswidrig erklärt hatte.
Auch Sachsen-Anhalt15 gab sich mit Gesetz vom 3.12.2009 ein eigenes Versammlungsgesetz, das in § 18 die Voraussetzungen für Bild- und Tonaufzeichnungen und mit den in den §§ 13 Abs. 2, 14 enthaltenen Verboten an bestimmten mit dem Nationalsozialismus in Zusammenhang stehenden Orten oder Tagen eigenständige Teilregelungen enthält.
Berlin hat mit dem Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23.4.201316 keine umfassende Regelung des Versammlungswesens getroffen, sondern nur den als Bundesrecht fortgeltenden § 19a BVersG durch eine landesrechtliche Regelung ersetzt, die allerdings über die Regelung in §§ 12a, 19a BVersG mit der neuen Befugnis zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen hinausgeht. Im Übrigen hat der Gesetzgeber das BVersG fortbestehen lassen. Diese teilweise Ersetzung hat der VerfGH Berlin für verfassungsgemäß erachtet.17
II   Erwartungen
Der Rückblick zeigt, dass – anders als es sich der Versammlungsgesetzgeber von 1953 vorstellen konnte – die Versammlungsfreiheit zu einem maßgeblichen Faktor des politischen Willensbildungsprozesses und das Versammlungsgeschehen zu einem wesentlichen Bestandteil des politischen Alltags und der demokratischen Kultur geworden ist. Diese Entwicklung müsste sich in neuen Versammlungsgesetzen wiederfinden.
Durch die Verengung des Versammlungsbegriffs auf die öffentliche Meinungsbildung und -äußerung wurde Fun-Veranstaltungen wie der Love-Parade der Schutz durch Art. 8 Abs. 1 GG genommen. Das hatte zur Folge, dass solche Veranstaltungen dem Regime des Straßenrechts unterlagen. Entschied bis dahin die Versammlungsbehörde auf der Grundlage der Konzentrationsmaxime aus einer Hand über alle sonst erforderlichen Erlaubnisse im Rahmen einer beschränkenden Verfügung, waren jetzt die kommunalen Behörden als Ordnungsbehörden zuständig. Das hatte in NRW bei der Love-Parade in Duisburg 2011 fatale Folgen. Ohne die Änderung der Rechtsprechung des BVerfG zum Versammlungsbegriff wäre nicht die für die Katastrophe maßgeblich verantwortliche Stadt Duisburg mit einem Oberbürgermeister an der Spitze, der die Veranstaltung politisch unbedingt wollte, und unkoordiniert nebeneinander her arbeitenden Ämtern – allgemeine Ordnungsbehörde hier und Baubehörde dort -, zuständig gewesen, sondern das Polizeipräsidium Duisburg als Versammlungsbehörde. Diese aber hätte als aus einer Politikferne agierende Behörde in Ansehung der erkennbar zur Katastrophe führenden Umstände die Veranstaltung nicht zugelassen.
Den Herausforderungen für die Polizei bei Demonstrationen mit zwangsläufigen Gegenaktionen ist im Hinblick auf die der Polizei obliegende Schutzpflicht und ihre Rolle als Regulativ widerstreitender Interessen durch entsprechende Befugnisse Rechnung zu tragen.
Aus der Rechtsprechung des BVerfG ergibt sich die Notwendigkeit der Klärung des Verhältnisses zwischen Versammlungsrecht und Polizeirecht und der Regelung der Befugnis zur Anfertigung von Übersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes. In dem Zusammenhang ist auch zu klären, inwieweit in Ansehung der inneren Versammlungsfreiheit überhaupt verdeckte polizeiliche Maßnahmen zulässig sein können. Durch Verfahrensregelungen zu konkretisieren ist auch die Inpflichtnahme des privaten Eigentümers einer semiöffentlichen Fläche zur Duldung einer Versammlung. Hier ist Grundrechtsschutz durch Verfahren als Kompensation für den Eingriff in sein Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG geboten.
Auf der Agenda neuer Versammlungsgesetze stehen zudem noch von Obergerichten festgestellte Defizite des BVersG hinsichtlich des voraussetzungslos eingeräumten Anwesenheitsrechts der Polizei bei Versammlungen in geschlossenen Räumen18 und einer Pflicht zur Mitteilung der Personalien der vorgesehenen Ordner.19
Im Schrifttum20 werden weitere Defizite festgestellt:
fehlende Sonderregelungen für Großdemonstrationen und demonstrative Aktionen mit kleinem Teilnehmerkreis,
Ausblendung von nichtöffentlichen Versammlungen,
klare Festlegung des Anwendungsbereichs der Versammlungsgesetze bezüglich An- und Abreise der Versammlungsteilnehmer und
Offenlassen des Verhältnisses von Demonstration und Gegendemonstration.

Auf diesem Hintergrund lassen sich folgende Erwartungen an die Gesetzgeber adressieren:21
Ausbau des Versammlungsrechts als Grundrechtsgewährleistungsrecht; Stärkung der bürgerschaftlichen Selbstorganisation,
Abstimmung zwischen Versammlungsrecht und Polizeirecht, insbesondere im Hinblick auf Vorfeldmaßnahmen,
Regelungen für aktuelle Entwicklungen und
Konzentration der behördlichen Zuständigkeit auf die Polizei.
III   Neuerungen
1. Versammlungsbegriff
Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein haben den verengten Versammlungsbegriff des BVerfG22 übernommen23 und damit Veranstaltungen, die nicht – überwiegend24 – auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung durch Erörterung oder Kundgebung gerichtet sind, den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG genommen.
Der verfassungsrechtliche und der versammlungsrechtliche Versammlungsbegriff können sich entsprechen, müssen es aber nicht. Die Landesgesetzgeber sind insoweit frei, den Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG auf der Ebene des Landesrechts konkretisierend zu erweitern, denn Versammlungsgesetze sind nicht nur Vorbehaltsgesetze i.S. von Art. 8 Abs. 2 GG, sondern auch Ausführungsgesetze zu Art. 8 Abs. 1 GG. Ob die Landesgesetzgeber aber in ihrem Versammlungsgesetz den Versammlungsbegriff durch seine Fixierung auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozess verengen können, hängt von der Verfassungsmäßigkeit dieser Verengung ab. Der Meinungsstreit um den maßgeblichen Versammlungsbegriff kann also vom Gesetzgeber nur zu Gunsten eines verengten Versammlungsbegriffs entschieden werden, wenn dieser von Art. 8 Abs. 1 GG vorgegeben wird.
Die vom BVerfG vorgenommene komplementäre Verschränkung der Versammlungsfreiheit mit der Meinungsfreiheit verabsolutiert die grundtheoretische Verankerung in der Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess und vernachlässigt die andere Traditionslinie, die die Versammlungsfreiheit als Garantie der Persönlichkeitsentfaltung in Gemeinsamkeit sieht.25 Diese Fixierung der Versammlungsfreiheit auf die Meinungsfreiheit und diese auf ihre politische Bedeutung lässt sich weder mit dem Wortlaut noch systematisch oder teleologisch begründen.26 Ein allein demokratisch-funktionales Demonstrationsgrundrecht stellte im primär abwehrrechtlich ausgerichteten Grundrechtskatalog des GG einen Fremdkörper dar.27
Die Verengung auf die gemeinsame Meinungsbildung und -äußerung überzeugt auch deshalb nicht weil der Schutz speziell der meinungsbildenden und -äußernden Versammlung durch Art. 8 i.V. mit Art. 5 GG gewährleistet wird. Deshalb kann wegen der thematischen Offenheit von Art. 8 Abs. 1 GG auf einen bestimmten Inhalt des Versammlungszwecks neben der inneren Verbindung gänzlich verzichtet werden.28 Gegen die Verengung spricht auch der Zusammenhang der Versammlungsfreiheit mit der freien Entfaltung der Persönlichkeit; die Versammlungsfreiheit soll die Vereinzelung verhindern und die Persönlichkeitsentfaltung in Gruppenform ermöglichen.29
Die verengende Auslegung unterläuft auch das traditionelle und einfachgesetzliche Versammlungsverständnis, wie es § 17 BVersG zugrunde liegt. Diese Bestimmung die u.a. Volksfeste einbezieht, macht deutlich, dass das BVersG einen weiten Versammlungsbegriff zur Grundlage hat.
Die Verengung des Versammlungsbegriffs krankt letztlich daran, dass sie mit der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die freiheitliche Demokratie des Grundgesetzes die Beschränkung des Schutzbereiches rechtfertigt, was auf eine Fehldeutung von Art. 8 Abs. 1 GG als Versammlungsbeschränkung hinausläuft.30 Aus der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für das demokratische Gemeinwesen müsste nicht ein verengter, sondern im Gegenteil ein weiter Versammlungsbegriff folgen und umgekehrt gefragt werden, ob nicht politische Demonstrationen eines verstärkten Grundrechtsschutzes bedürften.31
Hinsichtlich des Versammlungsbegriffs stellt sich für die Länder, die anders als Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein den Versammlungsbegriff nicht definiert haben, die Frage, ob sie insoweit einen Gestaltungsspielraum haben oder der verengte Versammlungsbegriff des BVerfG für sie gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG bindend ist. Dessen Bindungswirkung folgt aus der Entscheidungsformel und den diese tragenden Gründen.32 Den Leitsätzen einer Entscheidung kommt insoweit nur erste indizielle Bedeutung zu.33 Welche Gründe die tragenden sind, lässt sich allein objektiv bestimmen; es sind die Gründe, die nicht mit Hilfe einer Substraktionsmethode hinweggedacht werden können, ohne dass das konkrete Entscheidungsergebnis nach dem in der Entscheidung zum Ausdruck gekommenen Gedankengang entfiele.34
Im Beschluss zur Love-Parade vom 12.7.2001 hatte das BVerfG den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und als dafür tragenden Grund angegeben, dass es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei, den Begriff der Versammlung i.S. des BVersG in Anlehnung an den verfassungsrechtlichen Versammlungsbegriff zu deuten und auf Veranstaltungen zu begrenzen, die durch eine gemeinschaftliche, auf Kommunikation ausgelegte Entfaltung mehrerer Personen gekennzeichnet sind; dementsprechend seien Versammlungen i.S. des Art. 8 Abs. 1 GG örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung.35
Bei einstweiligen Anordnungen ist streitig, ob ihnen wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung, die allenfalls Ergebnis einer summarischen Prüfung ist, überhaupt Bindungswirkung beizumessen ist.36 Aber selbst, wenn man das bejaht, kann die Bindungswirkung nur im Rahmen der Vorläufigkeit der Entscheidung bestehen, mithin keine über ihre Geltungsdauer als vorläufiges Verfahren hinausreichende Wirkung haben.37
Dauerhafte Bindungswirkung könnte aber der Senatsentscheidung vom 24.10.2001 zukommen, in deren 2. Leitsatz das BVerfG die Versammlung i.S. des Art. 8 Abs. 1 GG als örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtete Erörterung oder Kundgebung definiert hatte.38 Ob es sich dabei um tragende Gründe handelt, ist nach der Substraktionsmethode zu ermitteln. In der Entscheidung ging es um die Frage, ob Art. 103 Abs. 2 GG verletzt wird, wenn die Strafgerichte das Tatbestandsmerkmal der Gewalt in § 240 Abs. 1 StGB auf Blockadeaktionen anwenden, bei denen die Teilnehmer über die durch ihre körperliche Anwesenheit verursachte psychische Einwirkung hinaus eine physische Barriere errichten. In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt wollten die Demonstranten gegen die geplante Wiederaufarbeitungsanlage in Wackersdorf, also gegen die Nutzung der Kernenergie protestierten. Damit lag selbst bei Zugrundelegung des engsten Versammlungsbegriffs, der zusätzlich zur öffentlichen Meinungsbildung noch verlangt, dass der Gegenstand der Meinungsbildung eine politische Qualität haben muss,39 auf jeden Fall eine Versammlung vor. Das BVerfG musste sich also hinsichtlich des maßgeblichen Versammlungsbegriffs gar nicht festlegen, um den Streitgegenstand – Verletzung von Art. 103 Abs. 2 GG bei Anwendung von § 240 Abs. 1 StGB – entscheiden zu können. Dann kann es sich aber bei seinen Ausführungen zum Versammlungsbegriff nicht um tragende Gründe handeln. Das hat zur Folge, dass die zwölf Landesgesetzgeber bezüglich des Versammlungsbegriffs in einem neuen Versammlungsgesetz Gestaltungsfreiheit haben und versammlungsfreundlich verfahren können, genauso wie die Versammlungsbehörden bzw. die Polizei, die in der Versammlungspraxis von einem weiten Versammlungsbegriff ausgehen können.
2. Schutzauftrag
Der Erwartung an die Gesetzgeber, die Versammlungsgesetze als Grundrechtsgewährleistungsgesetze auszubauen, ist nur Schleswig-Holstein – ansatzweise – gerecht geworden, indem in § 63 Abs. 1 die Schutzaufgabe thematisiert wird und die Träger der öffentlichen Verwaltung in die Pflicht genommen werden, friedliche Veranstaltungen zu schützen und die Versammlungsfreiheit zu wahren.
3. Kooperation, Zusammenarbeit
Die vom BVerfG aus § 14 BVersG abgeleitete Kooperationspflicht40 der Versammlungsbehörde regeln Bayern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.41 Über die Festlegung der Kooperationspflicht hinaus machen nur Sachsen und Schleswig-Holstein substanzielle Vorgaben für die Kooperation mit dem Veranstalter. Bedeutsam ist, dass die Kooperation auch auf die Phase nach Beginn der Versammlung ausgedehnt wird, indem die Behörde Veranstalter bzw. Leiter über erhebliche Änderungen der Gefahrenlage zu informieren hat. Wenn der Gesetzgeber noch darauf hinweist, das Konfliktmanagement Bestandteil der Kooperation ist, so bringt er damit nur die Binsenweisheit zum Ausdruck, dass die Versammlungsbehörde über Auflagen praktische Konkordanz zwischen der Versammlung und den mit ihr konfligierenden Rechtspositionen herzustellen hat.
4. Anzeige statt Anmeldung
Die Umbenennung42 ist reine Begriffskosmetik und ändert nichts an der verfassungsrechtlichen Bedenklichkeit einer Anmelde- oder Anzeigepflicht, die aus dem eindeutigen Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 GG folgt und die Einführung einer solchen Pflicht über Art. 8 Abs. 2 GG ausschließt.43
5. Militanzverbot
Bayern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt haben ausdrücklich oder der Sache nach ein Militanzverbot in ihr Versammlungsgesetz aufgenommen, mit dem gegen die einschüchternde Wirkung von rechtsextremistischen Aufzügen, insbesondere solchen mit paramilitärischem Gepräge, vorgegangen werden kann.44
6. Untersagung der Teilnahme
Im Vorfeld von Versammlungen auf der Grundlage der Polizeigesetze verfügte Meldeauflagen bedürfen als Durchsetzungsmaßnahmen einer Grundverfügung. Das müsste nach Polizeirecht ein Teilnahmeverbot sein, das die Polizeigesetze aber nicht kennen. Insoweit ist zu begrüßen, dass das ndsVersG nunmehr in § 10 Abs. 3 Satz 1 eine solche Grundverfügung als Untersagung der Teilnahme vorsieht. Konsequent wäre es allerdings gewesen, dann auch die Meldeauflage als Durchsetzungsmaßnahme im VersG zu regeln. Auch das s-hVersG kennt in § 14 Abs. 1 die Teilnahmeuntersagung, beschränkt sie aber auf den Zeitpunkt unmittelbar vor Beginn der Versammlung und schafft damit keine Grundverfügung für eine Meldeauflage, mit der die Teilnahme verhindert werden soll.
7. Übersichtsaufnahmen
Alle Länder mit eigenem Versammlungsgesetz regeln die Zulässigkeit von offen angefertigten Übersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes, allerdings mit unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen. Bayern, Berlin, Sachsen und Schleswig-Holstein lassen Übersichtsaufnahmen als Echtzeitübertragung unter der Voraussetzung zu, dass das wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung erforderlich ist.45 Während Berlin, Sachsen und Schleswig-Holstein die Aufzeichnung der Bilder nicht erlauben, sind in Bayern Aufzeichnungen zugelassen, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass von der Versammlung eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgeht, also eine abstrakte Gefahr voraus gesetzt wird. Auch Niedersachsen erlaubt Aufnahmen in Echtzeit, setzt dafür aber eine abstrakte Gefahr voraus. Aufzeichnungen sind nur bei einer erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit zulässig.
Die unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen haben zur Folge, dass bei länderübergreifenden Einsätzen Nachschulungsbedarf im Versammlungsrecht des Einsatzlandes besteht.
8. Anwesenheitsrecht der Polizei
Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein46 haben von § 12 BVersG abweichende Regelungen getroffen, allerdings mit ganz unterschiedlichen tatbestandlichen Voraussetzungen. Das bayVersG knüpft in Art. 4 Abs. 3 die Anwesenheit bei Versammlungen unter freiem Himmel an die Erforderlichkeit für die polizeiliche Aufgabenerfüllung. Bei Versammlungen in geschlossenen Räumen müssen tatsächliche Anhaltspunkte für die Begehung von Straftaten vorliegen oder eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu besorgen sein, womit eine abstrakte Gefahr beschrieben wird. Sachsen macht die Anwesenheit in § 11 vom Bestehen oder der Befürchtung einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit abhängig und verweist in § 18 Abs. 1 für Versammlungen unter freiem Himmel auf § 11. Da davon auszugehen ist, dass bei letzteren die Anwesenheit von Polizei nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahr möglich sein soll, ist auch bei § 11 die abstrakte Gefahr gemeint. § 10 s-hVersG lässt bei Versammlungen unter freiem Himmel die Erforderlichkeit zur polizeilichen Aufgabenerfüllung ausreichen, verlangt aber für Versammlungen in geschlossenen Räumen, dass die Anwesenheit zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die Friedlichkeit der Versammlung erforderlich ist.

9. Regelungen zum Ordnereinsatz
Da § 18 Abs. 2 Satz 1 BVersG nur die Verwendung von Ordnern als solche genehmigungspflichtig macht, aber keine Verpflichtung zur Übermittlung der Personalien der ausgewählten Ordner enthält, bestand Nachbesserungsbedarf. Sachsen und Sachsen-Anhalt haben es bei der Regelung des BVersG belassen. Schleswig-Holstein hat auf eine Genehmigung des Ordnereinsatzes verzichtet und sieht auch keine Regelungen für die Übermittlung von die Ordner betreffenden Informationen an die Polizei vor. Nach Art. 10 Abs. 4 bayVersG hat der Veranstalter der zuständigen Behörde auf deren Anforderung die persönlichen Daten der Ordner mitzuteilen, wenn Tatsachen die Ausnahme rechtfertigen, dass durch deren Einsatz die Friedlichkeit der Versammlung gefährdet wird. Nach § 5 Abs. 3 Nr. 3 ndsVersG kann die zuständige Behörde von der Versammlungsleitung die Angabe der Anzahl und der persönlichen Daten der Ordnerinnen und Ordner verlangen.
10. Anwendbarkeit des Polizeirechts
Der Erwartung an neue Versammlungsgesetze, das Verhältnis zwischen Versammlungsrecht und Polizeirecht zu klären, wird ansatzweise das s-hVersG gerecht, wenn es zu § 9 die Anwendbarkeit des Landesverwaltungsgesetzes für zulässig erklärt, soweit das VersG die Abwehr von Gefahren gegenüber einzelnen Teilnehmerinnen nicht regelt.
11. Semiöffentliche Flächen
Mit der Zulässigkeit von Versammlungen auf semiöffentlichen Flächen befasst sich nur das s-hVersG in § 18 und lässt dort Versammlungen ohne Zustimmung des Eigentümers zu, wenn sich die Grundstücke im Eigentum von Unternehmen befinden, die ausschließlich im Eigentum der öffentlichen Hand stehen oder von ihr beherrscht werden. Die Regelung bezieht sich demnach nicht auf semiöffentliche Flächen in privatem Eigentum.
12. Rolle der Polizei in Abgrenzung zu den Versammlungsbehörden
In den neuen Versammlungsgesetzen von Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein wird die Rolle der Polizei im Versammlungsgeschehen zu Gunsten der Versammlungsbehörden zurückgedrängt. Bei den Befugnisnormen ist von Polizei nur noch in Zusammenhang mit dem Anwesenheitsrecht und der Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen die Rede. Die Auflösung von Versammlungen in geschlossenen Räumen und die Ausschließung von Teilnehmern obliegt nicht mehr der Polizei, sondern der zuständigen Behörde. Zuständige Behörde ist in Bayern die Kreisverwaltungsbehörde,47 in Niedersachsen sind es die Landkreise, kreisfreien Städte, die großen Städte und selbständigen Gemeinden, in Hannover dagegen die Polizeidirektion Hannover48 und in Schleswig-Holstein die Ordnungsbehörden der Kreise und kreisfreien Städte.49 Dabei machen Bayern und Niedersachsen eine zeitliche Zäsur und bestimmen, dass vor Beginn der Versammlung die unteren Verwaltungsbehörden und nach Beginn die Polizei für das Versammlungsgeschehen zuständig ist.50 Schleswig-Holstein verzichtet sogar darauf und gibt der Polizei nur noch die Kompetenz, in unaufschiebbaren Fällen an Stelle der zuständigen Behörde Maßnahmen treffen zu können.51 Sachsen hingegen setzt differenziert nach den im VersG vorgesehenen Maßnahmen die Kreispolizeibehörden oder den Polizeivollzugsdienst als zuständige Entscheidungsträger ein, allerdings ohne eine zeitliche Zäsur.52
IV   Ausblick
1. Fortentwicklung des Versammlungsrechts?
In Anbetracht der Neuerungen einerseits und der Erwartungen an die Landesgesetzgeber andererseits kann von einer konzeptionellen Fortentwicklung des Versammlungsrechts nicht gesprochen werden. Feststellen lassen sich nur einzelne Schritte in die richtige Richtung, etwa die Regelungen zum Schutzauftrag und zur Kooperation, zum Militanzverbot und zu den semiöffentlichen Flächen. Alle anderen „Neuerungen“ waren überflüssig (Versammlungsbegriff), substanzlos (Umbenennung von Anmeldung in Anzeige) oder überfällig (Übersichtsaufnahmen, Teilnahmeuntersagung, Anwesenheitsrechtsänderungen und Regelungen zum Ordnereinsatz).
Geht man die Erwartungen an die Gesetzgeber durch, so zeigt sich folgendes Bild. Ein Ausbau des Versammlungsrechts als Grundrechtsgewährleistungsrecht hat mit dem Schutzauftrag, der Konkretisierung der Kooperation und der Regelung zu den semiöffentlichen Flächen nur im s-hVersH stattgefunden.
Das Verhältnis von Versammlungsrecht und Polizeirecht ist ebenfalls nur in Schleswig-Holstein angegangen worden. Im Hinblick auf die Problematik der auf das Polizeirecht gestützten Vorfeldmaßnahmen hat nur Niedersachsen mit der Untersagungsverfügung einen Schritt in die richtige Richtung getan.
Aktuellen Entwicklungen haben sich die Gesetzgeber nicht gestellt. Hier brennt der Polizei vor allem das Problemfeld des Aufeinandertreffens rechtsextremistischer Aufzüge und gewalttätiger Gegendemonstrationen unter den Nägeln. Das geringere Problem ist dabei das Trennen der beiden Veranstaltungen, insbesondere, wenn sie stationär stattfinden. Problematisch wird es aber, wenn gewaltbereite Autonome die Versammlung dadurch verhindern, dass sie schon weit im Vorfeld ansetzen und die Teilnehmer der rechten Versammlung erst gar nicht zum Versammlungsort lassen. Das geht bis zum Lahmlegen öffentlicher Verkehrsmittel. Noch problematischer wird es, wenn das Protestlager gegen die Versammlung der Rechten bis in die bürgerliche Mitte reicht und der gebündelte Protest sich in geballter Form von tausenden Gegendemonstranten in einer Innenstadt formiert und unmöglich macht, dass die Rechten überhaupt an ihren Versammlungsort gelangen. Hier kann die Frage des Umfangs der polizeilichen Schutzpflicht – konkret möglicherweise durch Einsatz von Hubschraubern, um die Rechten zum Versammlungsort zu bringen – nicht nur nach Maßgabe des polizeilichen Notstandes beantwortet werden, sondern die Schutzpflicht müsste vom Gesetzgeber konkretisiert werden.
Noch enttäuschender ist die Sichtweise der Gesetzgeber zur Rolle der Polizei im Versammlungsgeschehen. Hier ist ein Rückschritt erfolgt, indem die Polizei in der Eigenschaft als Versammlungsbehörde und als Polizeivollzugsdienst in der Rolle des Entscheiders vor Ort zurückgedrängt wird. Das in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und insbesondere Schleswig-Holstein etablierte Modell der geteilten, an der zeitlichen Zäsur des Beginns der Versammlung orientierten Verantwortlichkeit von Versammlungsbehörden und Polizei wird den tatsächlichen Anforderungen für eine professionelle Lagebewältigung nicht gerecht und verhindert die Erfüllung versammlungsgesetzlicher Pflichten, die diesen Behörden auferlegt sind.
Verfügungs- und Durchsetzungskompetenz gehören im Versammlungsrecht in eine Hand. Eine Trennung führt nicht nur zu Kompetenzkonflikten und Entscheidungsverzögerungen53, sie geht vor allem an sachlichen Befunden vorbei. Die Sachkompetenz im Umgang mit Menschenmengen ist nicht bei den Ordnungsbehörden – wie die Katastrophe bei der Love-Parade in Duisburg gezeigt hat -, sondern bei der Polizei vorhanden und muss schon vor Beginn einer Versammlung zum Tragen kommen. Vor Beginn einer Versammlung verhängte Verbote oder ausgesprochene beschränkende Verfügungen setzen nicht nur diese polizeiliche Sachkompetenz voraus, sondern zudem die für die Gefahrenprognose unverzichtbaren Lageerkenntnisse, über die auch wieder nur die Polizei verfügt. Beides von der Bereitschaft der Ordnungsbehörde zur Beteiligung der Polizei an ihrer Entscheidungsfindung abhängig zu machen, ist gefährlich und vom Gesetzgeber zu vertreten.
Noch schwerer wiegt aber, dass das Teilungsmodell das Gelingen von Kooperation im Ansatz verhindert. Kooperation lässt sich zwar zeitlich aufteilen in die Phase vor und nach Beginn der Versammlung, doch setzt das die ungeteilte Kooperationsverantwortung voraus. Kooperation lebt von Vertrauen auf beiden Seiten. Dies Vertrauen bildet sich in der Phase vor Beginn. Fronten, die in dieser Phase aufgebaut worden sind, lassen sich nach Beginn nicht wieder abbauen. Deshalb gehört das Kooperationsverfahren in die Hand der Polizei (vgl. dazu den Beitrag von Behrendes in diesem Heft). Das Gelingen von Kooperation als Voraussetzung für polizeiliche Lagebewältigung und gleichzeitige versammlungsfreundliche Verfahrensweise zeigt sich am Beispiel Nordrhein-Westfalens, wo die Polizei Versammlungsbehörde ist und auf eine erfolgreiche, an Deeskalation und Kooperation orientierte Demonstrationspraxis zurückblicken kann. Hinzu kommt noch, dass die Polizei der im Versammlungsrecht vorausgesetzten Neutralität als aus einer gewissen Politikferne agierenden Behörde eher gerecht werden kann als die von kommunalen politischen Entscheidungsträgern abhängige Ordnungsbehörde.54
Die Verantwortungsteilung hat auch nachteilige Folgen für die Demonstranten selber. So hat der VGH Kassel eine Handlungspflicht der Polizei zum Schutze eines rechten Aufzuges vor einer Verhinderung durch linke Gegendemonstranten abgelehnt, weil die zuständige Versammlungsbehörde vorher ihrer Schutzverpflichtung nicht nachgekommen war.55
Insgesamt zeigt sich die mangelnde Tauglichkeit des Teilungsmodells von Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Schleswig-Holstein. Die Landesgesetzgeber sollten Vertrauen in die Polizei im institutionellen Sinne setzen, die in der Vergangenheit bewiesen hat, dass sie nicht nur eine „Staatspolizei“ ist, die demokratisch zu Stande gekommene Entscheidungen durchzusetzen hat, sondern auch eine Bürgerpolizei, die als Beschützer der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit in der Pflicht ist, Freiheitsräume für Veränderungen, für die Austragung politischer Konflikte gerade für Minderheiten offen zu halten hat.
2. Fazit
Die „neuen“ Versammlungsgesetze stellen unter dem Strich kein fortentwickeltes Versammlungsrecht dar. Hätten die Landesgesetzgeber es beim BVersG belassen, so hätte sich das im Versammlungsgeschehen nicht nennenswert niedergeschlagen. Für die Landesgesetzgeber, die ihr Gesetzgebungsrecht noch nicht oder nur teilweise genutzt haben, dürfte sich daraus Folgendes ergeben. Ist kein politischer Wille zu einer echten, an den oben skizzierten Erwartungen orientierten konzeptionellen Fortentwicklung des Versammlungsrechts vorhanden, sollten sie es beim BVersG belassen. So würde sich die alte Weisheit bewahrheiten, dass nichts länger währt als das Provisorium.

MICHAEL KNIESEL   war nach dem Studium der Rechtswissenschaften an der Universität Münster zunächst Polizeidezernent beim Regierungspräsidenten Münster. Nach Tätigkeiten bei der Bereitschaftspolizei und dem Landeskriminalamt NRW wurde er Leiter des rechtswissenschaftlichen Fachbereichs der Polizei Führungsakademie. Von 1988 bis 1993 war er Polizeipräsident in Bonn und anschließend bis 1995 Staatsrat beim Innensenator in Bremen. Seit dieser Zeit arbeitet er als Rechtsanwalt. Er ist neben Prof. Bodo Pieroth und Prof. Bernhard Schlink Ko-Autor des Buches „Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht“, 7. Auflage 2012.

Anmerkungen:

Der Beitrag Neue Versammlungsgesetze – Neues Versammlungsrecht? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Als Rechtsanwalt, der häufig Veranstalter_innen vertritt und Versammlungen begleitet, beschreibt Peer Stolle, wie es zu einer Aushöhlung der Versammlungsfreiheit kommt – durch eine stark reglementierende behördliche Praxis und eine nicht auf die Sicherung von politischen Freiheitsrechten ausgerichtete polizeiliche Einsatzplanung. Diese Aushöhlung eines der wichtigsten Grundrechte darf nicht isoliert im Zusammenhang mit bestimmten politischen Gruppen gesehen werden, sondern muss als Angriff auf das Grundrecht insgesamt gewertet werden. Es gehört zur Wahrnehmung von Grundrechten, die Bestimmung der Weite ihres Schutzbereiches nicht den Behörden und den Gerichten zu überlassen. Stolle macht deutlich, dass nicht die Ausübung von Grundrechten rechtfertigungsbedürftig ist, sondern deren Einschränkung.

Die Versammlungsfreiheit wird sowohl in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts  als auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur – zu Recht – als eines der zentralen politischen Grundrechte angesehen, das konstitutiv für ein demokratisches Gemeinwesen ist. Trotzdem tendieren die Versammlungs- und Polizeibehörden dazu, Versammlungen grundsätzlich als Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung anzusehen, wobei sie in der Konsequenz von vielen Instanzengerichten in dieser Sichtweise sogar gestärkt werden. Beim Lesen von Auflagenbescheiden und auch von erstinstanzlichen Entscheidungen von Verwaltungsgerichten kann sich die/der geneigte Leser_in des Eindruckes nicht erwehren, dass Versammlungsteilnehmer_innen nicht als Grundrechtsträger_innen, sondern als potentielle Störer_ innen angesehen werden und dementsprechend behandelt werden müssten. Aus den Bescheiden und Beschlüssen ist zu lesen, dass den von der Versammlung ausgehenden vermeintlichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung nur durch immer komplizierter wirkende Handlungsanweisungen in Form von Auflagen durch die Versammlungsbehörde, mit deren Durchsetzung die Polizei beauftragt wird, begegnet werden könne. Diese stark reglementierende behördliche Praxis sowie eine nicht auf die Sicherung von politischen Freiheitsrechten ausgerichtete polizeiliche Einsatzplanung führen zu einer Aushöhlung der Versammlungsfreiheit.
In dem folgenden Artikel soll aus der Sicht eines Rechtsanwaltes, der öfter Veranstalter_innen von Versammlungen vertritt und häufig Versammlungen begleitet, dargestellt werden, wie das eigentliche Wesensmerkmal effektiver politischer Grundrechte, die Staatsferne, in der Praxis konterkariert und die Versprechungen der Versammlungsfreiheit nicht erfüllt werden.
1. Das Kooperationsgespräch
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Brokdorf-Beschluss1 eine Verpflichtung der Versammlungsbehörde zur versammlungsfreundlichen Kooperation festgeschrieben. Die Behörde ist daher verpflichtet, frühzeitig mit Veranstalter_innen einer Versammlung Kontakt aufzunehmen, um mögliche Fragen und Bedenken, insbesondere hinsichtlich einer möglichen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, in einem gemeinsamen Prozess auszuräumen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber gleichzeitig festgelegt, dass dann, wenn der/die Veranstalter_in mit der Behörde kooperiert, die Schwelle für ein späteres behördliches Einschreiten höher liegt. Dies bedeutet, dass nicht nur die Behörde auf die Veranstalter_innen zugehen soll, sondern dass indirekt auch Druck für die Veranstalter_innen entsteht, im Vorfeld mit der Versammlungsbehörde zusammen zu arbeiten, da sie ansonsten riskieren, dass diese fehlende Kooperation als eine Begründung für ein frühes behördliches Einschreiten, sei es durch Beauflagung oder sogar durch ein Verbot, herangezogen wird.
Diese eigentlich zu begrüßende und im Grundsatz auch richtige Rechtsprechung führt in der Praxis allerdings dazu, dass selbst bei kleineren Versammlungen, die kein großes Gefährdungspotential aufweisen, die Veranstalter_innen von der Versammlungsbehörde zu einem Kooperationsgespräch eingeladen werden. Je nach Thema der Versammlung, deren prognostizierter Größe und Ausstrahlungswirkung kann man sich als Veranstalter_in bei einem solchen Kooperationsgespräch im günstigen Fall zwei Beamt_innen des zuständigen Polizeiabschnittes gegenüber sehen, mitunter aber auch 10 bis 12 Beamt_innen von verschiedenen Abteilungen und Behörden, deren genaue Aufgabe und Funktion oft im Dunkeln bleibt. Bei „einschlägigen“ Versammlungen sitzen auch gerne Vertreter_innen des polizeilichen Staatsschutzes mit am Tisch. Nimmt auf Veranstalter_innenseite nur eine Einzelperson an dem Kooperationsgespräch teil, kann bei dieser sehr leicht ein Gefühl der Ohnmacht und des Ungleichgewichts entstehen.
Im Rahmen dieses Kooperationsgesprächs werden oft nur die beantragte Route abgesprochen, soweit vorhanden, „Wünsche“ der Versammlungsbehörde auf Änderungen im zeitlichen und örtlichen Ablauf artikuliert und die Frage des Einsatzes von Ordner_innen und die zu erwartende Teilnehmer_innenzahl erörtert; Fragen, die auch unproblematisch telefonisch oder per Email geklärt werden könnten. Die Erörterung dieser Fragen kann aber ein mehr als einstündiges Gespräch in den Räumen der zuständigen Behörde beanspruchen. Gerne werden in diesem Zusammenhang aber Veranstalter_innen seitens der Versammlungsbehörde mit Interneteinträgen in Bezug auf die Versammlung bzw. mit so genannten „Erkenntnissen“ der Verfassungsschutzbehörden, die für die Erstellung einer Gefahrenprognose relevant sein sollen, konfrontiert. In der Regel ist es den Veranstalter_innen in diesem Rahmen nicht möglich, die Stichhaltigkeit dieser „Erkenntnisse“ und den Aussagegehalt der präsentierten Informationen zu beurteilen. Die Veranstalter_innen sind auf jeden Fall gut beraten, sich in dieser Situation nicht zu Behauptungen der Behörde zu äußern, die sie nicht kennen und die sie nicht überprüfen können. Nach der Durchführung des Kooperationsgespräches hat man als Veranstalter_in – wenn nicht bereits dort schon alle Fragen geklärt worden sind – die Möglichkeit, auch später zu den aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen. Dies sollte auch genutzt werden, um sich nicht zu Modifikationen bewegen zu lassen, für die es keine rechtliche Grundlage gibt.
2. Die Beauflagung von Versammlungen
Versammlungen sind bekannterweise nicht genehmigungsbedürftig; das heißt, sie sind lediglich anzeigepflichtig (es sei denn, es handelt sich um eine Spontanversammlung, bei der sogar die Anzeigepflicht entfällt). Daraus folgt wiederum, dass man eigentlich als Veranstalter_in mit der Anmeldung – sprich Mitteilung der Durchführung einer Versammlung an einem bestimmten Datum zu einem bestimmten Thema – seiner gesetzlichen Pflicht Genüge getan hat. Aus unerklärlichen Gründen wird diese fehlende Genehmigungsbedürftigkeit als grundrechtlicher Fortschritt angesehen. Dabei wird oft verkannt, dass in vielen Rechtsordnungen nicht einmal eine Anzeigepflicht  von Versammlungen besteht, von einer Genehmigungsbedürftigkeit ganz zu schweigen.2
Obwohl Versammlungen grundsätzlich nur anzeigepflichtig sind, enthalten die Bescheide, mit denen die Anmeldung der Versammlung bestätigt wird, nebst Hinweisen zur Durchführung einer Versammlung und zu den Rechten und Pflichten eines Versammlungsleiters in der Regel Auflagen. Je nach Versammlungsbehörde, Bundesland und Veranstalterkreis3 sind diese unterschiedlich und machen es den Veranstalter_ innen und Teilnehmer_innen von Versammlungen bei der Durchführung oft schwer.
Gesetzlich ist gemäß § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz eine Beauflagung einer Versammlung nur dann möglich, wenn diese unerlässlich ist, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch die Versammlung zu verhindern; d. h. die Prognose muss ergeben, dass mit Zusammentritt und Ablauf der Versammlung mit hoher Sicherheit (mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit) ein Schaden an den der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgütern eintreten wird. Insofern besteht auch eine Begründungspflicht für die Behörde. Es bedarf einer auf den konkreten Einzelfall bezogene Gefahrenprognose, die auf nachweisbare Tatsachen gestützt wird und nicht auf bloßen Vermutungen und Möglichkeitserwägungen.4 Trotz dieser eindeutigen Vorgaben kommt es aber nicht selten vor, dass Versammlungsbehörden so genannte Standardauflagen verwenden und zu deren Begründung lediglich auf ihre grundsätzliche abstrakte Geeignetheit, möglichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu begegnen, verweisen.  Oder sie zitieren  Entscheidungen von Verwaltungsgerichten, mit denen die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Auflage in Bezug auf eine andere Versammlung in der Vergangenheit bestätigt worden ist. Eine Prüfung in Bezug auf die konkrete zu beauflagende Versammlung findet sich in vielen Bescheiden ebenso wenig wie eine Auseinandersetzung, ob die Auflage unerlässlich ist, um unmittelbare Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu unterbinden.
Davon abgesehen, dass diese Bescheide oft sehr spät, das heißt manchmal nur ein bis drei Tage vor der fraglichen Versammlung, ergehen, wodurch die Möglichkeit der Inanspruchnahme von einstweiligem Rechtsschutz enorm eingeschränkt ist, wird durch die Anzahl und die Detailliertheit der Auflagen das Konfliktpotential bei der Durchführung der Versammlung erhöht. So finden sich in den Auflagenbescheiden Regelungen, dass Fronttransparente nur 5 Meter, in einigen Fällen sogar nur 3,50 Meter lang sein dürfen. Dies gilt selbst für Versammlungen mit mehreren tausend Teilnehmer_innen, die auf großen mehrspurigen Straßen entlanglaufen. Auch der Einsatz von Seitentransparenten wird begrenzt. Sie dürfen oft nur 2 Meter lang sein, nicht zusammen bzw. nicht miteinander verknotet getragen werden und der Abstand zwischen Seitentransparenten soll mindestens einen Meter betragen. Erlassen wurden sogar schon Auflagen, die festlegen, dass der Platz bei längs getragenen Transparenten zwischen der letzten Reihe und dem nächsten Seitentransparent maximal 10 Meter betragen soll. Des Weiteren befinden sich in solchen Bescheiden Auflagen hinsichtlich der Länge von Fahnen- und Transparentstangen. Diese dürfen oft nicht weniger als 1 Meter (Verhinderung eines Einsatzes als Schlagwerkzeug) und nicht länger als 1,50 Meter (Schutz vor Kollision mit elektrischen Oberleitungen) betragen. Auch der Durchmesser ist geregelt; dieser darf in der Regel nicht größer als 3 Zentimeter sein. Es wird weiter beauflagt, dass Straßen und Kreuzungen nicht blockiert werden dürfen, dass eingesetzte Ordner_innen vorher der polizeilichen Einsatzleitung mit Name und Adresse bekannt gemacht werden sollen, dass Transparente nicht als Sichtschutz eingesetzt werden dürfen und dass die Lautstärke, die von der Versammlung bzw. den dort mitgeführten Lautsprecherwagen oder Megaphonen ausgeht, nicht überschritten werden darf, wobei oft auch konkrete dB-Zahlen, gemessen an der Entfernung von der Versammlung bis zum nächsten Fenster, in den Bescheiden aufgeführt werden.5
Es ist schnell erkennbar, dass solche Auflagen von den Veranstalter_innen nahezu  Unmögliches verlangen. Insbesondere das Glasflaschen- und Büchsenverbot ist für Veranstalter_innen tatsächlich nicht durchsetzbar, da es schlicht nicht kontrolliert werden kann, ob Teilnehmer_innen einer Versammlung solche Gegenstände mit sich führen. Aber auch konkrete Regelungen von Transparentlängen und der Beschaffenheit von Fahnenstangen liegen außerhalb der Einflussmöglichkeiten von Leiter_innen und beeinträchtigen darüber hinaus die Artikulationsmöglichkeiten der Teilnehmer_ innen, die ihre mitgebrachten Transparente und Fahnen nicht zur Manifestation ihrer Meinung einsetzen können.
Aus dieser kurzen Zusammenstellung wird auch deutlich, wie stark das geltende Versammlungsrecht noch von  überkommenen Vorstellungen, nach denen die Zusammensetzung, der Ausdruck und der Ablauf einer Versammlung von den jeweiligen Veranstalter_innen bestimmt werden, geprägt ist. Dabei wird verkannt, dass Versammlungen sehr unterschiedliche Gepräge haben, oft auch von Bündnissen bzw. mehreren Veranstalter_innen geprägt sind und ganz unterschiedliche Milieus anziehen, auf die ein einzelner/eine einzelne Veranstalter_in in der Regel wenig Einfluss hat.
Je detailreicher die Auflagen und je höher ihre Anzahl, desto größer auch das Konfliktpotential. Die Einsatzleitung nutzt die Auflagen, um permanent Druck auf den/die Leiter_in auszuüben, die Einhaltung der verschiedenen Auflagen sicher zu stellen. Des Weiteren ermächtigen tatsächliche oder vermeintliche Verstöße gegen Auflagen die Polizei zu entsprechenden Vorkontrollen bzw. polizeilichen Einsätzen, die dann wiederum zu Protesten seitens der Versammlungsteilnehmer_innen führen können.,Dadurch erst entstehen Spannungs- und konfliktgeladene Situationen,, die vermieden werden könnten, wenn entsprechende Auflagen im Vorfeld nicht erlassen worden wären. Konflikte bei Versammlungen entstehen oft nicht in Situationen, in denen es zu Gewalthandlungen von Versammlungsteilnehmer_innen kommt, sondern wenn Polizeibeamt_innen – oft ohne Augenmaß für die Situation und ohne vorherige Ankündigung – Verstöße gegen Auflagen ahnden wollen, wobei diese auch oft sehr weit ausgelegt werden.
Besondere Probleme bestehen auch bei Versammlungen, die sich gegen eine andere Versammlung (bspw. Neonazi-Demo) oder Veranstaltung (bspw. Klima-Gipfel) richten. Grundsätzlich muss durch die durchzuführende Versammlung ein Beachtungserfolg möglich sein, d. h. die geäußerte Kritik und Ablehnung muss von dem Adressaten wahrgenommen werden können, sei es akustisch oder optisch. Protest ist daher in  Hör- und Sichtweite des Protestanlasses grundgesetzlich geschützt. Die Versammlungsbehörden neigen aber in vielen Fällen dazu, Gegendemonstrationen nur an ganz anderen Orten zuzulassen; weit vom eigentliche Protestgegenstand entfernt. In Dresden führte dies zu der absurden Situation, dass den „verschiedenen Lagern“ jeweils eine Elbseite der Stadt als Versammlungsort zugewiesen wurde. Eine solche Beauflagung führt zu der Situation, dass die Gegendemonstrant_innen natürlich nicht an den ihnen zugewiesenen Orten weitab vom Geschehen demonstrieren werden, sondern an der Stelle, an der sie ihren Protest artikulieren wollen, also in der Nähe der Neonaziversammlung. Da es dort keine bestätigten Kundgebungsorte als Anlaufpunkte gibt, wird die Situation unübersichtlicher, was wiederum den eingesetzten Polizeieinheiten die Rechtfertigung für Maßnahmen gibt, die das Versammlungsrecht beschränken.
3. Die Durchführung von Versammlungen
Auch im unmittelbaren Vorfeld einer Versammlung bzw. während ihrer Durchführung sind Veranstalter_innen bzw. die Teilnehmer_innen oft mit einer Vielzahl von einschneidenden polizeilichen Maßnahmen konfrontiert. Das Repertoire reicht von so genannten Gefährderansprachen (mit dem Ziel, dass die betroffene Person an einem bestimmten Versammlungsgeschehen nicht teilnehmen kann) über Meldeauflagen, Aufenthaltsverbote für den Versammlungsort bis hin zu „Ingewahrsamnahmen“ bei der Anreise zu einer Versammlung. Vor allem letzteres wurde beispielsweise im Zusammenhang mit den Protesten bei dem G 8-Gipfel in Heiligendamm 2007 praktiziert.6 Betroffen waren aber auch beispielsweise Aktivist_innen, die zu den Blockupy-Aktionstagen 2011 nach Frankfurt/Main anreisen wollten.7 Solche Maßnahmen zielen allein und ausdrücklich darauf ab, schon die Teilnahme an einer Versammlung an sich zu unterbinden. Dies gilt auch für die oft weiträumigen Absperrungen beispielsweise mit Hamburger Gittern, denen sich Gegendemonstrant_innen ausgesetzt sehen.
Ein weiteres Ärgernis sind polizeiliche Vorkontrollen. Dabei werden sämtliche Personen, die zum Versammlungsort gelangen wollen, teilweise sehr penibel von Polizeikräften durchsucht. Manchmal beschränkt es sich darauf, dass Einsicht in mitgeführte Taschen begehrt wird; in den seltensten Fällen wird sich damit begnügt, die Tasche von außen abzutasten. Im Rahmen von Vorkontrollen werden aber nicht nur mitgeführte Taschen durchsucht, sondern die gesamte Person und die von ihr getragene Kleidung. Dies führt selbst dazu, dass in den kleinsten Taschen nachgeschaut wird, ohne dass erkennbar wird, nach was für Gegenständen überhaupt durchsucht wird. Es ist überhaupt nicht nachvollziehbar, welche Gegenstände beispielsweise in der Außentasche der Gürteltasche aufbewahrt werden könnten, die unter das Verbot des Beisichführens von Schutzwaffen oder gefährlichen Gegenständen fallen könnten. Diese ausführlichen und peniblen Durchsuchungen müssen als reine Schikane angesehen werden. Fragt man bei den eingesetzten Polizeibeamten nach, welchem Zweck diese Maßnahme dient, bekommt man lediglich die Auskunft, dass eine polizeiliche Maßnahme nicht gestört werden soll. Auch auf den Hinweis, dass verdachtsunabhängige Vorkontrollen rechtswidrig sind, wird lediglich entgegnet, wenn man sich nicht durchsuchen lasse, könne man halt nicht an der Versammlung teilnehmen.
Diese offensichtlich rechtswidrige Praxis findet ihre Fortsetzung in der Zensur geplanter Meinungskundgaben im Zusammenhang mit der Versammlung. So werden Versammlungsteilnehmer_innen, die Flugblätter mit sich führen, aufgefordert, ein Exemplar vorab der Polizei zur Kontrolle zur Verfügung zu stellen. Genauso verhält es sich bei mitgeführten Transparenten. Auch dabei konnte beobachtet werden, dass die Betroffenen aufgefordert worden sind, die Transparente zu entrollen und deren Inhalt vorab den Polizeikräften zur Kenntnis zu geben. Begründet werden diese rechtswidrigen Maßnahmen mit dem Hinweis, dass dadurch strafbare Äußerungen im Rahmen einer Versammlung schon im Vorfeld verhindert werden könnten; außerdem wäre es doch auch im Interesse des Veranstalters einer Versammlung, wenn vorab geprüft wird, ob mitgeführte Transparente oder Flugblätter strafbaren Inhalts seien; ansonsten müsste der Eingriff erst später bei der Durchführung der Versammlung erfolgen, wodurch dann auch der Ablauf der Versammlung beeinträchtigt werden würde. Insofern, so die Begründung, sei eine Vorabkontrolle doch im gegenseitigem Interesse.
Eine enorme Beeinträchtigung der Außenwirkung einer Versammlung stellt die Begleitung von Demonstrationen durch polizeiliches Spalier dar. Für die Versammlungsteilnehmer_innen wird es dadurch unmöglich, mit ihrem Anliegen nach Außen zu treten; Passant_innen können von Außen nur einen polizeilichen Wanderkessel wahrnehmen. Der eigentlich mit der Versammlung verfolgte Kommunikationszweck wird damit in toto vereitelt.
Vermutete und tatsächliche Verstöße gegen Auflagen (s.o. unter 2.) führen oft zu mitunter sehr rabiaten Einsätzen der Polizei. Das erfolgt meist dadurch, dass eine Gruppe von fünf bis fünfzehn Polizeibeamt_innen ohne jede Ankündigung in die Versammlung hineinstürmt, ohne dass für die Teilnehmer_innen der Anlass erkennbar wäre, und Festnahmen vornimmt. In fast gar keinem Fall werden die wesentlichen Förmlichkeiten der §§ 163 a, b StPO eingehalten. Ausgelöst durch diese rechtswidrigen Einsätze kommt es dann nicht selten in der Folge zu weiteren Rangeleien, die weitere Festnahmen, meist wegen des Vorwurfs des Widerstandes gegen Vollstreckungsbeamte, zur Folge haben. Zu beobachten ist ferner, dass solche Einsätze oft nach einer Versammlung stattfinden, wo dann für die Umstehenden überhaupt kein Anlass mehr erkennbar, das Unverständnis daher höher ist. In den letzten Jahren avancierte der Einsatz von Pfefferspray bei Versammlungen zur Standardmaßnahme, obwohl bekannt ist, dass durch den Einsatz von Pfefferspray nicht nur kurzfristige schwerwiegende gesundheitliche Beeinträchtigungen verursacht werden, sondern der Einsatz von Pfefferspray auch lethal wirken kann.
Einen besonders schwerwiegenden Eingriff in die Versammlungsfreiheit stellt die Einkesselung größerer Gruppen von Versammlungsteilnehmer_innen, teilweiser ganzer Blöcke dar wie bei der Blockupydemonstration 2013, wo 900 Demonstrant_innen stundenlang festgehalten worden sind..  Von sämtlichen Teilnehmer_innen wurden die Personalien aufgenommen, Lichtbilder gefertigt und Strafverfahren eingeleitet. Auch wenn der überwiegende Großteil der Verfahren eingestellt worden ist, bleiben die Betroffenen mit ihren Daten im polizeilichen Informationssystem INPOL gespeichert – meist mit dem Zusatz „linksextremistischer Gewalttäter“. Solche Eintragungen führen dazu, dass die Betroffenen bei einer erneuten polizeilichen Kontrollmaßnahme mit zusätzlichen Schikanen zu rechnen haben.
Die Teilnahme an Versammlungen hat somit oft auch ein Nachspiel, sei es durch Datenerhebungen und -speicherungen und/oder durch die Einleitung von Strafverfahren. Allein schon das in Deutschland geltende Schutzwaffen- und Vermummungsverbot – eine Regelung, die dem Versammlungsrecht vieler Länder fremd ist – führt regelmäßig zur Kriminalisierung von Versammlungsteilnehmer_innen. In der letzten Zeit gerieten auch Leiter_innen einer Versammlung in das Visier der Strafverfolgungsbehörden, um sie für Verstöße haftbar zu machen, die von  Versammlungsteilnehmer_innen begangen wurden.
4. Fazit
Nicht jede Versammlung ist gleich. Und nicht bei jeder Demonstration können die beschriebenen polizeilichen Maßnahmen beobachtet werden. Natürlich unterscheidet sich das polizeiliche Einsatzkonzept bei einer Mahnwache von Falun-Gong-Anhänger_ innen vor der chinesischen Botschaft von einer Großdemonstration gegen einen Staatsgipfel oder von einer Demo von Gewerkschaftler_innen. Es ist allerdings auch festzustellen, dass eine Vielzahl von polizeilichen und versammlungsrechtlichen Maßnahmen, die zunächst beispielsweise nur im Zusammenhang mit Versammlungen von Neonazis erprobt worden sind, auch auf Versammlungen anderen politischen Gehalts übertragen werden.
Die Beschränkung bzw. Aushöhlung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit kann daher nicht isoliert im Zusammenhang mit bestimmten politischen Gruppen gesehen werden, sondern muss als Angriff auf das Grundrecht insgesamt gewertet werden. Diese Formen der präventiven Aushöhlung der Versammlungsfreiheit, die eigentlich den Charakter von Versammlungen als staatsferne und staatskritische Veranstaltungen ad absurdum führen, müssen immer wieder thematisiert und offensiv kritisiert werden. Dazu gehört auch, dass durch engagierte juristische Arbeit behördliche Maßnahmen gerichtlich überprüft und in ihrem Anwendungsbereich eingeschränkt wird. Dabei sollte sich nicht darauf verlassen werden, dass die Instanzengerichte zu einer versammlungsfreundlichen Rechtsprechung neigen. Vielmehr gehört es auch zur Wahrnehmung von Grundrechten, mit diesen auch immer wieder kreativ umzugehen und nicht die Bestimmung der Weite ihres Schutzbereiches den Behörden und den Gerichten zu überlassen. Ausgangspunkt muss immer sein: nicht die Ausübung von Grundrechten ist rechtfertigungsbedürftig, sondern deren Einschränkung. Das heißt auch, dass das, was als Ausübung eines Grundrechts angesehen wird, einer Veränderung unterliegen kann. Welcher Ausdrucks- und Kommunikationsformen man sich bedient, wird von Artikel 8 GG nicht vorgegeben. Insofern gilt es, dieses Grundrecht mit neuem Leben zu füllen, ihm ein neues Gesicht zu verleihen, um einer obrigkeitsstaatlichen Einschränkung der Versammlungsfreiheit entgegen zu wirken.

PEER STOLLE   Jahrgang 1973, Dr. jur., Rechtsanwalt und Fachanwalt für Strafrecht in Berlin in der Kanzlei dka Rechtsanwälte Fachanwälte. Er gehört dem Vorstand des Republikanischen Anwältinnen- und Anwältevereins an. Buchveröffentlichung: Situative Kriminalprävention: Konzept, Empirie, Bewertung. Exemplifiziert an der Videoüberwachung öffentlicher Orte. Berlin 2015; Die Sicherheitsgesellschaft. Soziale Kontrolle im 21. Jahrhundert. 3. Auflage, Wiesbaden 2015 (zusammen mit Tobias Singelnstein).

Anmerkungen:

Der Beitrag Die Versprechungen der Versammlungsfreiheit und ihre tatsächlichen Grenzen erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die in Artikel 8 Absatz 1 Grundgesetz garantierte Versammlungsfreiheit ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Kernelement der öffentlichen Meinungsbildung und der politischen Partizipation. Dennoch stehen Versammlungen immer wieder im Fokus polizeilicher Überwachung. Die Teilnehmer_innen werden häufig durch polizeiliche Maßnahmen eingeschränkt und dadurch in ihrer freien Willensäußerung behindert. Die Autoren stellen diese widersprüchliche polizeiliche Praxis u.a. anhand von empirischem Material aus dem Forschungsprojekt „ViDemo“ dar. Sie gelangen zu dem Schluss, dass einige polizeiliche Überwachungsbefugnisse im Rahmen eines grundrechtsfreundlichen Versammlungsrechts abgeschafft werden sollten und die bestehende polizeiliche Kontroll- und Überwachungspraxis eines systematischen und kontinuierlichen Monitorings bedarf.

Versamm­lungs­frei­heit und polizei­liche Kontrolle – ein Widerspruch in sich?

Versammlungsfreiheit und polizeiliche Überwachung bzw. Kontrolle von Demonstrationen stehen immer wieder in einem deutlichen Spannungsverhältnis. Ungeregelte und mehr oder weniger spontane Willensäußerungen auf der einen Seite stehen gegen die Durchsetzung staatlicher Ordnungsansprüche auf der anderen. Offenkundig wurde dies in den letzten Jahren immer wieder in der Rechtsprechung zu polizeilichen Bild- und Tonaufnahmen bei Versammlungen („Videoüberwachung“).1 Auch neuere Entscheidungen zu den Grenzen eines polizeilichen Anwesenheitsrechts in Versammlungen2 gehen in diese Richtung und hinterfragen eine aus Sicht vieler Betroffener alltägliche polizeiliche Überwachungs- und Kontrollpraxis.
Zwar hat die (zunächst nur west-)deutsche Polizei seit der so genannten Brokdorf-Entscheidung des BVerfG3 von 1985 den verfassungsrechtlichen Rang der Versammlungsfreiheit und deren Auswirkungen auf die Auslegung des Versammlungsgesetzes von 1953 (VersG) beziehungsweise der Landesversammlungsgesetze durchaus anerkannt (vgl. Dübbers 2015: 31 f.) und bekennt sich als Organisation zur Versammlungsfreiheit unabhängig von deren Inhalten.4 Nicht selten jedoch machen Teilnehmer_innen insbesondere politischer Versammlungen aus dem politisch linken wie auch aus dem rechten Spektrum die Erfahrung, dass ihre Versammlungen durch Vorkontrollen und ein Großaufgebot an Polizei während der Versammlung wie auch zum Teil extensive Videoüberwachung geprägt sind und somit beeinträchtigt werden. Dort wo Verwaltungsgerichte dieser Überwachung Grenzen im Sinne des verfassungsrechtlichen Schutzes nicht nur der Versammlungsfreiheit, sondern auch des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gezogen haben,5 werden rechtliche Begrenzungen von der Polizei mehr oder weniger hingenommen und umgesetzt. Es ist aber auch festzustellen, dass das Nichtvorliegen einer Gerichtsentscheidung im eigenen Bundesland dazu führen kann, das Beschränkungen der polizeilichen Arbeit im Lichte der Versammlungsfreiheit weiter ignoriert6 oder „kreativ“ umgangen werden, so zum Beispiel im Falle von Videoüberwachung durch das nicht volle Ausfahren von Mastkameras oder deren Wegdrehen bzw. die Ausrichtung auf den Boden.7 Wo ein Ignorieren gerichtlicher Maßgaben nicht länger möglich erscheint, wird seitens der Innenbehörden und der Polizei auf Gesetzesänderungen bspw. zugunsten der Zulässigkeit polizeilicher Bild- und Tonaufnahmen gedrängt; besonders offenkundig wurde dies im Fall des Berliner Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23. April 2013.8
Wir werden im Folgenden die rechtlichen Rahmenbedingungen umreißen, die das Spannungsfeld von Versammlungsfreiheit und polizeilichen Eingriffsbefugnissen charakterisieren und dabei auch kurz auf Veränderungen eingehen, die sich durch die neue Ländergesetzgebung ergeben, welche die Föderalismusreform ausgelöst hat. Dieser Blick in Recht und Rechtsprechung soll mit exemplarischen Blicken in die Polizeipraxis konfrontiert werden, um Kontingenzen polizeilichen Handelns aufzuzeigen und die Frage zu vertiefen, welche Wechselwirkungen polizeiliche Kontroll- und Überwachungspraxis einerseits und Versammlungsfreiheit andererseits eingehen.
An dieser Stelle bedürfen die im Konfliktverhältnis mit der Versammlungsfreiheit analysierten drei Begriffe Überwachung, Kontrolle und Polizeipraxis einer Erläuterung. „Überwachung“ soll hier das Erheben, Speichern und Nutzen (Auswerten, Verknüpfen usw.) von Informationen bezeichnen. Während der nah verwandte Begriff der „Kontrolle“ zwar nicht ohne Aspekte von Überwachung auskommt, fokussiert er aber die aktive Anwendung der Erkenntnisse zur Beeinflussung oder Steuerung. Entsprechend dieser Unterscheidung ist für ein umfassendes Verständnis (rechtlicher, technischer usw.) Arrangements von Überwachung und Kontrolle die Analyse ihrer tatsächlichen Anwendung und Umsetzung, sprich: der Praxis unumgänglich (Zurawski 2011). Dieser Fokus auf die Polizeipraxis ist auch im Kontext juristischer Bewertungen von Bedeutung, denn Überwachungskritik, die sich fast zwangsläufig den „imaginären Energien“ (Kammerer 2008a: 345 ff.) von Überwachung/Kontrolle widmet, tritt häufig als Analyse von Potenzialitäten auf (Daphi et al. 2013). Er ist auch prägend für die freiheitsbetonende Rechtsprechung, insbesondere des Bundesverfassungsgerichts9 welche v.a. die mögliche Abschreckungswirkung von Überwachung thematisiert. Dieser prospektive und spekulative Kritikmodus ist aus sozialwissenschaftlicher Sicht recht eng gefasst. In der Analyse von de facto bestehenden Überwachungs- und Kontrollpraxen findet diese Potenzialanalyse also eine notwendige Ergänzung.
Dazu greifen wir exemplarisch auf empirisches Material zurück, darunter Feldbeobachtungen auf Versammlungen, Gruppendiskussionen mit Polizeibeamt_innen und Demonstrierenden sowie Expert_innengespräche, die überwiegend aus dem laufenden Forschungsprojekt „ViDemo“ stammen und mit entsprechenden Einzelnachweisen gekennzeichnet sind.10
Verfassungsrechtliche Garantie der Versammlungsfreiheit
Art. 8 GG schützt nach Auffassung des BVerfG im so genannten Brokdorf-Urteil11 die Versammlungsfreiheit gleichsam als Urelement der Meinungsbildung und politischen Partizipation. Das Gericht sieht diese als konstitutives Element gerade auch der heutigen Demokratie. Versammlungsfreiheit im Sinne des Art. 8 GG ist nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG die verfassungsrechtliche Zusicherung der ungehinderten örtlichen Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung, eine Beschränkung auf politische Themen ist hierbei nicht intendiert.12 Eine Beschränkung durch Gesetz, insbesondere das VersG des Bundes, die Versammlungsgesetze der Länder oder andere Gesetze ist nur zulässig, soweit diese mit den verfassungsrechtlichen Garantien und den in der Verfassung angelegten Begrenzungsmöglichkeiten nach Art. 8 GG vereinbar ist. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit durch die Polizei – wozu auch Maßnahmen ohne direktes Einschreiten bspw. durch Verbot, Auflagen oder Beschlagnahmen von Transparenten und anderen Gegenständen gehören können – sind mithin nur zulässig, soweit diese ausdrücklich durch Gesetz erlaubt sind und wenn und soweit dieses Gesetz mit der Verfassung vereinbar ist. Für das restriktive VersG von 1953 ist eine Bejahung der Verfassungsmäßigkeit allerdings nur mit erheblichen Einschränkungen und rechtlichen Auslegungskünsten möglich, wie schon das Brokdorf-Urteil des BVerfG belegt. Dennoch haben die meisten Landesgesetzgeber ihre seit 2006 neu begründete Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich bisher nicht oder zumindest kaum „freiheitserweiternd“ genutzt (Koll 2015: 397 ff.). Stattdessen gab es verschiedene, teils erfolgreiche Versuche der Ausweitung behördlicher Befugnisse.13 Bayern indes scheiterte mit seinem Versuch einer drastischen Einschränkung der Versammlungsfreiheit in vielen Punkten vor dem BVerfG.14
Unterhalb des Versammlungsrechts gibt es weitere Regelungen, welche die polizeiliche Praxis regulieren, u.a. auf der Ebene ministerieller oder polizeilicher Erlasse. Diese stellen indes nur „Binnenrecht“ dar und können daher Bürger_innen nicht verpflichten oder polizeiliche Grundrechtseingriffe legitimieren. Solche Erlasse verpflichten beispielsweise in einigen Bundesländern (Berlin, Niedersachsen) Polizist_innen Videokameras, die gerade nicht aufzeichnen, erkennbar nach unten zu halten. Dass gegenteiliges Verhalten häufig zu beobachten ist (auch bei mehreren Demonstrationsbeobachtungen im ViDemo-Projekt), macht deutlich, dass zwischen Recht, Organisationskultur und entsprechenden Leitlinien sowie polizeilicher Alltagspraxis nicht selten keine Konkordanz herrscht. Welche Versprechungen des Rechts werden also in der Realität eingelöst?
Realitäten polizeilicher Beschränkungen und Überwachung bei Versammlungen
Trotz eines im Grunde versammlungsfreundlichen verfassungsrechtlichen und verfassungsgerichtlichen Befundes ist die Versammlungsfreiheit immer wieder erheblichen Beschränkungen durch polizeiliche Maßnahmen unterworfen und fühlen sich Menschen durch polizeiliche Maßnahmen eingeschränkt, eingeschüchtert oder in ihrer freien Willenskundgabe behindert (Ullrich 2012: 40 ff.). Vermeintlicher oder tatsächlicher Dissens der Demonstrierenden gegenüber dem Staat oder Mehrheitsauffassungen ist offenbar nicht selten bereits hinreichender Anlass für versammlungsbehördlichen/polizeilichen „Argwohn“ und Eingriffsmaßnahmen, wie ein Nichtannahmebeschluss des BVerfG aus dem April 2015 (1 BvR 3279/14) eindrücklich unterstreicht: „Insbesondere begründen eine feindliche Positionierung der Versammlungsteilnehmer gegenüber dem deutschen Staat und die Tatsache, dass diese die Polizei als Exekutive und Repräsentant staatlicher Macht in besonderem Maße als Übel ansehen, ebenso wenig einen tragfähigen Gesichtspunkt für die Prognose einer drohenden Gewalttätigkeit der Versammlung, wie die zu erwartende Teilnahme einer erheblichen Zahl von Angehörigen der linksautonomen Szene.“
Den Hintergrund dieses gerichtlichen Aufrufs zur Zurückhaltung an die Polizei klärt ein Blick in deren Praxis und die diese strukturierenden Deutungen des Protestgeschehens auf. Dazu gehört nicht nur die Einschätzung von regelmäßigen Demonstrationsbeobachter_innen und den beiden Verfassern, dass Demonstrationen mit hoch dissidentem oder antagonistischem Charakter verstärkter Kontrolle unterliegen (vgl. a. Fernandez 2008: 8). Auch die in „ViDemo“ befragten Polizist_innen machen deutlich, dass inhaltlich-politische Bewertungen gelegentlich in die Gefahrenabschätzung eingehen. Den Schwerpunkt in den Darstellungen entsprechender Anhaltspunkte, die Umfang und Strategie der polizeilichen Demonstrationskontrolle beeinflussen, bilden zwar zulässige Faktoren wie die Größe der Versammlung und vor allem eine – zumindest teilweise objektivierbare – Gewaltantizipation (gewalttätige Vorerfahrung bei bestimmten Anmeldern; öffentliche Ankündigung von Militanz, aggressives Auftreten eines „Schwarzen Blocks“ etc.). Aber auch bestimmte politische Spektren und Themen werden als Indikatoren aufgeführt. Mit Problemerwartung seitens der Polizei belegt sind einerseits die klassischen extremismustheoretisch begründeten Bereiche der Tätigkeit des Verfassungsschutzes und des Staatsschutzes („links“, „rechts“, „Islamismus“)15 und deren potenziell konfrontatives Zusammentreffen (Demonstration und Gegendemonstration), die in sehr vielen Interviews thematisiert werden. Andererseits können auch antagonistische sozialpolitische Themen wie „Arbeitskampf“ aus polizeilicher Sicht schon Gefahr signalisieren:

„Int:   Was sind denn so die Themen, … wo man quasi vorsichtig wird oder ich weiß nicht, wie Sie’s unterteilen würden.

P:   Das sind jetzt die Erfahrungen, die wir als Polizei haben, was die Aufgaben aus dem Artikel acht im Versammlungsgesetz ja geben, … okay, welche von diesen Versammlungen oder ähnlichem würden entsprechend, sage ich mal, Fragen der Absicherung und des Schutzes was Besonderes bedürfen. Und da sind natürlich bestimmte Gebiete natürlich ganz klar. Das sind dann diese politischen Versammlungen, insbesondere, wenn’s um rechts-links geht, ist keine Frage, aber auch andere, die tendenziell irgendwo in Richtung, sagen wir, Arbeitskampf gehen oder wo es um gesellschaftliche Themen geht, wo man aus der Erfahrung heraus sagt, dort müsste man entsprechenden Schutz bieten, beziehungsweise da gibt’s Gegenreaktionen, das Klientel entsprechend ist so aufgebracht, dass dritte unzumutbar behindert werden, beziehungsweise auch das anders Denkende, die möglicherweise, sage ich mal, sich dran beteiligen, sagen wir mal, Angriffe erleiden et cetera.“ (006_GD, Abteilungsführer in eine Landesbereitschaftspolizei, Hervorh. d.A.)
Diesem Schema „politischer“ Gefahrenprognosen entspricht eine weitere Schilderung über eine Demonstration von Studierenden, die nach Einschätzung desselben Interviewten „eigentlich vom Grundanliegen erst mal, da ging es um diese Studiengebühren, vom Grundanliegen überhaupt keine Gefahr dargestellt“ habe (ebd., Hervorh. d.A.). Die hier dargestellten Fälle verbleiben auf eine polizeispezifische Art im legalen Rahmen, indem die politische Einordnung als – rechtlich, wie oben gezeigt durchaus zweifelhafter – Anhaltspunkt verstanden wird, der aus Polizeisicht auf drohenden Konflikt oder Gewalt hindeutet (und damit möglicherweise durch die massive Polizeipräsenz erst zu deren Entstehung beiträgt).
Anders gelagert sind die Fälle, in denen ohne erkennbaren Gefahrenbezug direkte Distanz oder Abneigung gegen bestimmte Meinungen signalisiert wird, wie im folgenden Interview mit einem Beamten, der über Jahrzehnte in leitender Funktion Demonstrationen polizeilich begleitet hat. Zur Loveparade und dem 2015 in Berlin stattgefundenem „Zug der Liebe“ meint der Befragte:
„Mit Politik hat das doch nichts mehr zu tun“ (041_FP). Mit Bezug auf den alternativ geprägten Stadtbezirk Friedrichshain-Kreuzberg, von dem vielfältige politische Aktivitäten ausgehen, äußert er abschätzig: „die machen irgendwelche Veranstaltungen zu Frauen-Lesben-Lycra – da fehlt mir wirklich jedes Verständnis“ (041_FP).
Als Gegenstück zu den ‚gefährlichen‘ und daher von den Handelnden abgelehnten Demonstrierenden finden sich in vielen Interviews und Gruppendiskussionen Angabe zu politischen Gruppen und Anliegen, die im Wissenssystem der Befragten keine Gefahr darstellen. In diesem Zusammenhang genannt werden beispielsweise Bauern-/Agrarthemen, Studierendenthemen und immer wieder Gewerkschaftsdemonstrationen.
Selbstverständlich kann kein einfacher kausaler Zusammenhang zwischen solchen Einschätzungen und dem Charakter polizeilichen Handelns postuliert werden.16 Die Verbindung konkretisiert sich aber, wenn entsprechende Erwartungshaltungen in Ausrüstung, Auftreten und operative Klassifikationen übersetzt werden. So erfolgen die Einordnungen von Demonstrationen teilweise noch auf Basis unterkomplexer Ampel-Systeme wie auch im Fußball-Policing, wie ein interviewter Angehöriger der Bundespolizei zu Protokoll gab (grün = friedlich, gelb = u.U. gewaltbereit, rot = „Schwarzer Block – nur auf gewalttätige Auseinandersetzungen aus“, 002_INT).
Drohen nach Ansicht der Versammlungsbehörde oder der Polizei (erhebliche) Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, greift diese im Vorfeld von Versammlungen zu beschränkenden Auflagen oder einem Verbot der gesamten Versammlung (vgl. § 15 VersG). Diese Maßnahmen stellen ‚klassische‘ unmittelbare staatliche Eingriffe in die Versammlungsfreiheit dar. Die immer wieder gerichtlich beanstandeten Auflagen17 richten sich bspw. auf Beschränkungen zum Inhalt von Transparenten, der Länge von Transparentstangen, der Ordnerzahlen, die Dauer, den Ort und die Route einer Versammlung usw.). Hat die Versammlung bereits begonnen, kommt grundsätzlich auch deren Auflösung in Betracht. Vorrang in der behördlichen Praxis haben heute indes insbesondere bei Versammlungen aus dem linken oder rechten Spektrum massive Auflagen als unmittelbare Beschränkungen der Art und Weise der Durchführung sowie zum Teil auch zu Ort und Zeit. Grund hierfür ist, dass die rechtlichen Hürden insbesondere für Verbote wie auch für die Auflösung von Versammlungen durch die Rechtsprechung in den letzten Jahrzehnten verbreitet recht hoch angesetzt wurden,18 weshalb es in Folge und als Umgehungsstrategie immer wieder bspw. zu ausgesprochen massiven Beschränkungen wie dem stundenlangen Festsetzen von Bussen bei der Anreise oder einer Einkesselung vor Ort sowie massiven Durchsuchungen kommt (Kretschmann 2014; Steven & Narr 2014; Stolle & Voigt 2014).19
Ein Element mittelbarer polizeilicher Kontrolle stellt die in der Regel nicht erkennbare Anwesenheit von Polizeibeamt_innen in der Versammlung selbst wie ggf. bereits bei deren Vorbereitung dar. Wer befürchten muss, dass andere Aktivist_innen der Polizei angehören, ist nicht einmal im vermeintlich geschützten Rahmen Gleichgesinnter vor Überwachung sicher. Solche polizeilichen Aktivitäten müssen daher aus rechtlicher Sicht als eingriffsintensive Maßnahme angesehen werden. Dies gilt vor allem wegen der mangelnden Erkennbarkeit für die Teilnehmer_innen, was diese bereits in der Vorbereitungsphase einer Versammlung wie auch in deren Verlauf erheblich einschüchtern kann und damit die Versammlungsfreiheit negativ berührt. Zwar legt § 12 VersG (nach § 18 Abs. 1 VersG auch unter freiem Himmel anwendbar) fest, dass sich die in der Versammlung anwesenden Polizeibeamt_innen dem Veranstalter zu erkennen geben müssen; ein Anwesenheitsrecht kann hieraus indes nicht abgeleitet werden und die polizeiliche Praxis hierzu kann schwerlich mit Art. 8 GG ein Einklang gebracht werden.20 Denn das Sich-Zu-Erkennen-Geben gegenüber dem Veranstalter kann das Problem des Grundrechtseingriffs und der Einschüchterung gegenüber den Teilnehmer_innen nicht beseitigen.
Sieht man Versammlungen nicht als potentielle Gefahr – was indes noch immer unterliegendes Verständnis des Versammlungsrechts ist21 und sich in der Polizeipraxis zum Teil noch immer in Begriffen wie „Gegner“, „Gegnerseite“, „Gegenseite“22 usw. ausdrückt – kann es ein „Anwesenheitsrecht“ der Polizei nur dann geben, wenn eine Versammlung im konkreten Einzelfall nach den Maßstäben des Versammlungsrechts (z.B. §§ 15, 13 VersG) verbots- respektive auflösungsfähig wäre. Nur dann könnte es als Alternative zum Verbot zulässig sein, dass die Polizei selbst in der Versammlung anwesend ist, um potentielle Straftäter_innen zu verunsichern und einem Konformitätsdruck auszusetzen.
Eine weitere Möglichkeit, die nach Berichten in einer Gruppendiskussion in der Polizeipraxis genutzt wird, um die rechtlichen Grenzen im eigenen Interesse zu verschieben, sind zur „Aufklärung“ eingesetzte zivil gekleidete Beamt_innen, die sich nicht im eigentlichen Demonstrationszug aufhalten, sondern im Umfeld Informationen sammeln sollen. Die sehr oft undeutliche Grenze der Demonstration ermöglicht ihnen so ein flexibles Agieren in einer räumlichen wie auch rechtlichen Grauzone. Eine gesonderte Problematik – und einen noch tieferen Eingriff – stellen verdeckte Ermittler dar, die weit über das Versammlungsgeschehen hinaus, aber im Rahmen ihres Einsatzes auch bei Demonstrationen, unerkannt agieren und nach verschiedenen Berichten von Betroffenen bei in den letzten Jahren publik gewordenen spektakulären Fällen durchaus auch radikalisierend und somit funktional als agents provocateurs agieren können.23
Die Überwachung durch die erkennbare und nicht selten massive Anwesenheit von Polizei außerhalb der Versammlungen stellt ein weiteres Instrument der mittelbaren Kontrolle dar, weil hier die Teilnehmer_innen die (mögliche) Überwachung durch die Polizei „vor Augen“ haben und deren mögliches Einschreiten jederzeit gewärtigen müssen. Bereits eine bloße, aber massive Polizeipräsenz wird daher heute überwiegend als Eingriff in das Versammlungsgrundrecht gesehen.24
Neben der Anwesenheit von Polizei findet die mittelbare polizeiliche Kontrolle ihr ‚prominentestes‘ Mittel in Videoaufnahmen und -aufzeichnungen bei Versammlungen (Ullrich 2014). Bild- und Tonaufzeichnungen, seit 1989 im VersG geregelt, aber schon viel länger Teil polizeilicher Praxis,25 gehen dabei in der Intensität des Grundrechtseingriffs wegen ihrer Speicherbarkeit deutlich über eine ‚bloße‘ Beobachtung durch Polizist_innen hinaus.26 Es wird die Teilnahme an einer Versammlung und das Verhalten dort wie ggf. auch die Inhalte der Meinungskundgabe und die (Binnen-)Kommunikation nicht nur staatlicherseits erfasst, sondern auch beliebig reproduzierbar gespeichert und damit einer späteren Auswertung (z.B. Identifizierung durch Bilderkennung und Abgleiche) und Nutzung (z.B. Anlegung von Bilddateien; Gefährderansprachen als Anschlussmaßnahme) zugänglich gemacht.
Für so genannte Übersichtsaufnahmen (Bildübertragung ohne Speicherung) von Versammlungen hat die Rechtsprechung27 auf breiter Linie (erst) seit Beginn dieses Jahrzehnts akzeptiert, dass diese ebenso einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen wie ‚gezielte‘ Aufnahmen, weil die Technik eine solche Unterscheidung heute nicht mehr eindeutig trägt.28 Dies gilt auch dann, wenn verschiedentlich, jedoch keineswegs überall, technische Vorkehrungen wie die Trennung von Übertragungs- und Aufzeichnungsgeräten etabliert wurden. Erschwerend mit Blick auf die Eingriffsqualität, weil hochgradig Unsicherheit produzierend, wirkt dabei besonders, dass die Teilnehmer_innen einer Versammlung im Einzelfall nicht wissen, ob die Polizei im konkreten Einzelfall und jeweiligen Augenblick Aufnahmen (Einzel- oder Übersicht; Kamera-Monitor-Prinzip) oder Aufzeichnungen (Datenspeicherungen) erstellt, ob also ‚nur“ eine Beobachtung oder auch eine Datenspeicherung stattfindet. Mit Blick auf die dabei unter Umständen geltenden unterschiedlichsten Rechtsgrundlagen (‚präventiv‘ nach §§ 12a, 19a VersG oder Landesrecht, Übersichtsaufnahmen nach spezieller versammlungsrechtlicher Grundlage im Landesrecht und Beweissicherung nach der StPO) kommt hinzu, dass situativ seitens der Teilnehmer_innen nicht zu erkennen und zu bewerten ist, welche Rechtsgrundlage gerade zur Anwendung kommen soll und ob deren Voraussetzungen vorliegen. Aus den vorgenannten Gründen findet sich in der Rechtsprechung zu Bild- und Tonaufnahmen aktuell eine Weiterentwicklung dahingehend, dass bereits das Zeigen z.B. einer so genannten Mastkamera durch die Polizei einen Grundrechtseingriff29 darstellen kann. Dieser Eingriff resultiert möglicherweise nicht nur aus drohenden tatsächlichen Nachteilen der Erfassung, sondern auch aus der symbolischen Bedeutung der Videokameras als Stigmatisierungssignal für Teilnehmende an einem Protest (Ullrich 2012: 43 f.).
Aus Sicht befragter Polizist_innen gibt es übrigens sehr unterschiedliche Einschätzungen zu der Frage, ob die Nutzung von Kameras über die reine Beweissicherung hinausgehende Effekte zeitige. Kameras werden gelegentlich als Einsatzmittel wie jedes andere dargestellt („Das ist mein Arbeitsmittel und das brauch ich und wenn der sich korrekt verhält, nichts macht, dann brauch ich ihn auch nicht filmen“, 022_GD), welches lediglich Transparenz und Objektivität im Sinne aller Beteiligten sicherstelle:
„Aber gerade wenn sich andeutet, dass ne Situation wirklich irgendwo ein bissel delikat wird, denke ich natürlich, wenn die entsprechende Begründung da ist, logisch, dass es ein Mittel ist, was sich halt am Ende auch bewährt hat irgendwo, in beiderseitigem, also sowohl dem Straftäter natürlich dann seine Straftat nachzuweisen, auf der anderen Seite auch, dass die Kollegen für sich nachweisen können, wir haben hier nicht über die Stränge geschlagen.“ (006_GD; Stabsmitarbeiter gehobener Dienst)
Im Gegensatz dazu gibt es verschiedene Interviewaussagen, die von der festen Überzeugung geprägt sind, dass die Anwesenheit, bzw. das Zeigen von Kameras eine abschreckende Wirkung habe, beispielsweise auf Demonstrierende, die sich zu vermummen beginnen und auf das Zeigen der Kamera hin davon absehen. Diese durchaus plausible, und auch durch Aussagen von Demonstrations-Teilnehmer_innen gedeckte Ansicht (Ullrich 2012: 45 ff.) verdeutlicht die Wirkung von Kameras als Machtverstärker.

Eingriffe in die „äußere“ und „innere“ Versammlungsfreiheit
Verbot und Auflösung von Versammlungen stellen die unmittelbarsten und wohl ‚wirkungsvollsten‘ Eingriffe in die so genannte äußere Versammlungsfreiheit dar, weil sie dieser die Grundlage in toto entziehen. Daher setzt die Rechtsprechung des BVerfG30 insbesondere dem Verbot einer Versammlung sehr enge Grenzen; die Verwaltungsgerichte31 folgen dem mehr oder weniger in der gerichtlichen Praxis, wobei durchaus Unterschiede in den einzelnen Bundesländern festzustellen sind.
Bei Anwesenheit der Polizei in der Versammlung wie auch bei polizeilichen Bild- und Tonaufnahmen und -aufzeichnungen wird aus Sicht des Rechts hingegen ein Eingriff in die ‚innere‘ Versammlungsfreiheit angenommen. Dies meint eine ‚mittelbare‘ Einwirkung auf den Willen und Entschluss der (potentiellen) Teilnehmer_innen, an einer Versammlung teilzuhaben oder hiervon angesichts eines ‚Überwachungsdrucks‘ durch (mögliche) polizeiliche Maßnahmen Abstand zu nehmen. Für die Bejahung eines Eingriffs genügt hier nach ganz überwiegender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur ausgehend von den Entscheidungen des BVerfG zur Volkszählung und zu Brokdorf bereits die Möglichkeit eines „Gefühls des Überwachtwerdens“ bei den von einer staatlichen Informationserhebung potentiell betroffenen Teilnehmern. Damit verbunden seien Einschüchterungs- oder Abschreckungseffekte (‚chilling effects‘), die eine uneingeschränkte Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erschweren oder verunmöglichen.32 Es ist erstaunlich, dass trotz der immensen Bedeutung dieses Postulats für die bundesdeutsche Rechtsprechung kaum Forschung existiert, die sich der letztlich empirischen Fragestellung der Verbreitung entsprechender „Gefühle“ in der Praxis widmet.
Diskussion zur Eingriffsintensität
Rechtsprechung und Literatur gehen überwiegend davon aus, dass eine offene Überwachung eine geringere Eingriffsintensität hat als die nicht offene oder verdeckte Überwachung, weil letztere angesichts der Ungewissheit über das Maß der Überwachung das Gefühl der Ohnmacht gegenüber der Überwachung mangels Gegen- oder Ausweichmaßnahmen noch verstärkt.33 Woher diese Annahmen stammen (z.B. Empirie/Alltagswissen/Sachvortrag von Kläger_innen) ist indes nicht erkennbar. Es ist vielmehr anzunehmen, dass es sich um Vermutungen und subjektive Einschätzungen der entscheidenden Richter_innen einerseits und der Verfasser juristischer Diskussionsbeiträge andererseits handelt, wobei letztere vermutlich „näher dran sind“ an einer eigenen Grundrechtsinanspruchnahme oder auch Berichten ihrer Mandant_innen hierüber.
Die Gegenthese argumentiert, dass auch und gerade der offenen Durchführung von Bild- und Tonaufnahmen sowie -aufzeichnungen im Bereich der Versammlungsfreiheit eine hohe Eingriffsintensität zukomme, weil diese nicht nur auf die Datenerhebung (Bild und Ton) abziele, sondern darüber hinaus und explizit eine verhaltenslenkende Wirkung erzielen solle.34 Die unter Umständen abschreckende Wirkung der Maßnahme wurde auch im Gesetzgebungsverfahren 1989 diskutiert.35 Diese Einschätzung führte jedoch nicht zum Verzicht auf diese Neuregelung. Bis heute wird indes die Frage der Einschüchterung und Verhaltenslenkung bei sonstigen polizeilichen Maßnahmen der Videoüberwachung intensiv diskutiert.36 Nach verbreiteter Auffassung in Literatur37 und Rechtsprechung38 soll das offene Zeigen zum Beispiel der Videokamera den Betroffenen deutlich machen, dass eventuelle Gesetzesüberschreitungen dokumentiert werden können und damit strafrechtlich besser verfolgbar sind. Hierdurch soll vor Gesetzesübertretungen „gewarnt“ und diese möglichst verhindert werden (Verhütung von Straftaten als Teil der Gefahrenabwehr).
Dass die Polizei in der Versammlungsrealität die damit verbundenen tatbestandlichen Anforderungen an die Zulässigkeit stets hinreichend beachtet, muss mit guten Gründen aus eigener Anschauung wie auch bei Auswertung der Rechtsprechung bezweifelt werden. Vielmehr wird auch gefilmt, um das eigene Handeln zu dokumentieren und/oder um vorgezogene Beweissicherung noch unterhalb der rechtlichen Anforderungen des Strafprozessrechts zu betreiben.39 Dies klingt im oben angeführten Zitat (006_GD, Stabsmitarbeiter) schon an und findet in weiteren Interviewsequenzen eine Bestätigung. Beides ist mangels Eingriffsbefugnissen rechtswidrig und verdeutlicht wiederum die Spannung zwischen der rechtlichen Programmierung und Steuerung der Organisation Polizei auf der einen Seite und den „lebensweltlichen“ Sekundärmotivierungen, die in ihrer Praxis entstehen, auf der anderen.
Auf der „anderen Seite“ hat der Einsatz von Videokameras durch Polizei und die schier ubiquitäre Verfügbarkeit von Smartphones etc. dazu geführt, dass heute nicht mehr nur Einzelne das Polizeigeschehen ebenfalls dokumentieren, sondern fast jede_r hierzu in der Lage ist und die Bilder in kürzester Zeit veröffentlichen kann („sousveillance“, „Bürgerkamera“). Dies kann in einer Spirale von Überwachung und Gegenüberwachung wiederum auch zu einer weiteren technischen, taktischen und rechtlichen Aufrüstung auf Seiten des Staates führen (Fernandez & Huey 2009; Marx 2003; Wilson & Serisier 2010). Deutlich bemerkbare Reaktionen sind in den vergangenen Jahren vor allem die zunehmenden Aktivitäten von Polizeien in sozialen Medien, womit auf die Öffentlichkeitswirksamkeit von Bildern der Demonstrierenden reagiert wird, welche Polizeiverhalten skandalisieren. Wenn solche polizeilichen Kommentierungen wertenden Charakter haben und inhaltlich auf Versammlungen Einfluss zu nehmen in der Lage sind, sind sie auch rechtlich problematisch.40 Eine andere polizeiliche Reaktion auf die Ubiquität von Videoaufzeichnungen scheint in vielen ähnlich lautenden Narrationen von Polizist_innen auf, in denen es um ein Bedrohungsgefühl geht, das durch Aufnahmen von Demonstrierenden ausgelöst wird. Daraus können auch Versuche folgen, die Aufzeichnungen zu behindern oder sich wiederum für eine Ausweitung polizeilicher Aufzeichnungsbefugnisse einzusetzen. Auch die Gerichte, so der Eindruck vieler befragter Polizist_innen, würden immer mehr Wert auf den Videobeweis legen.

Schlussfolgerungen
Versammlungsfreiheit ist gerichtet auf Staatsferne und einen ‚staatsfreien Raum‘, in dem auch diejenigen demonstrieren, die dem Staat, seinen Organen und Handlungen wie auch ggf. der Mehrheitsmeinung skeptisch bis ablehnend gegenüber stehen. Es gibt – so auch das BVerfG – keine (Rechts-)Pflicht zum Wertekonsens, der Bejahung der Ordnung des Grundgesetzes oder der kapitalistischen Produktions- und Eigentumsverhältnisse. Versammlungsfreiheit ist damit auch und insbesondere ein Recht der Minderheit und unterliegt keinen Beschränkungen jenseits der Strafgesetze und gleichgewichtigen Grundrechten Dritter, soweit diese nicht „im Rahmen der praktischen Konkordanz“ bei der Ausübung der Versammlungsfreiheit zurückstehen müssen.
Diese vom BVerfG in ständiger Rechtsprechung herausgearbeiteten und bestätigten Grundsätze zum Schutz aus Art. 8 GG finden in der versammlungsbehördlichen und polizeilichen Praxis nicht durchgängig hinreichende Beachtung. Die engen rechtlichen Grenzen für die Zulässigkeit von Verboten und Auflösungen von Versammlungen werden daher offenbar bei Versammlungen aus dem politischen Randspektrum „überkompensiert“, durch z.T. ausufernde Überwachung mit dem Ziel der Verhaltenslenkung oder auch Einschüchterung. Solange akzeptiert wird, dass die Verhaltenslenkung qua Bild- und Tonaufzeichnung legitimer Zweck polizeilicher Überwachung ist, besteht ein erhebliches Potential zu einer solchen Überwachung, das wohl eine einschüchternde Wirkung jenseits der impliziten Aufforderung zur Unterlassung von Straftaten entfalten kann.
Ein wenig wirksames Korrektiv respektive eine Begrenzung besteht allenfalls in den tatbestandlichen Voraussetzungen der jeweiligen Eingriffsbefugnisse, wenn und soweit diese seitens der Polizei Beachtung finden. Hier herrscht indes eine große Varianz in den Praxen unterschiedlicher Polizeigliederungen, was den realen Umgang mit den gesetzlichen Eingriffsschwellen angeht.41 Da die Nichtbeachtung für die handelnden Hoheitsträger jedoch in der Regel folgenlos bleibt und nur selten einer gerichtlichen Kontrolle unterliegt, die sich zudem in der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit erschöpft, kann einer exzessiven und rechtswidrigen Praxis kaum wirksam begegnet werden.
Der Versammlungsfreiheit mehr gedient wäre daher mit einer Abschaffung der präventiven Befugnisse zu Bild- und Tonaufzeichnungen bei Versammlungen und ihren Entsprechungen im Ensemble der polizeilichen Überwachungs- und Kontrollbefugnisse. Ebenso gehört das polizeiliche Anwesenheitsrecht in der Versammlung abgeschafft, weil dieses mit einem freiheitlichen Verständnis von Versammlungsfreiheit nicht vereinbar ist.
Das hier skizzierte Spannungsverhältnis von Rechtslage und polizeilichen Praxen macht auch deutlich, dass ein demonstrationsfreundliches Versammlungsrecht nicht das alleinige Ziel bürgerrechtlicher Kritik sein kann. Eine solche Gesetzgebung (die derzeit eher hypothetischer Natur ist) kann – das zeigen die existenten widerrechtlichen und Grauzonen-Praktiken – nur dann wirksam sein, sein, wenn sie durch Einrichtungen eines systematischen und kontinuierlichen Monitorings der polizeilichen Kontroll- und Überwachungspraxen flankiert ist. Ein Ensemble an Möglichkeiten steht hierfür zur Verfügung, nicht zuletzt auch kritische Forschung über (nicht für) die Polizei (die i.d.R. mit großen Problemen, besonders beim Feldzugang zu kämpfen hat), zivilgesellschaftliche Polizeibeobachtung und effektive Beschwerdestellen (Töpfer 2014).

CLEMENS ARZT   Prof. Dr. iur., Jahrgang 1958, ist Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche und private Sicherheit (FÖPS) der HWR Berlin, Arbeitsschwerpunkte im deutschen und ausländischen Polizei- und Versammlungsrecht. Zahlreiche Veröffentlichungen hierzu, neben Aufsätzen, Kommentierungen zum ATDG, RED-G, BPolG und PolG NRW und Mitarbeit an der 2. Auflage des Kommentars zum Versammlungsrecht von Ridder u.a. (erscheint 2016).
PETER ULLRICH   Dr. phil. Dr. rer. med., Jahrgang 1976, Ko-Leiter des Forschungsbereichs Soziale Bewegungen, Technik, Konflikte am Zentrum Technik und Gesellschaft der Technischen Universität Berlin. Jüngste Buchveröffentlichungen: „Conceptualizing Culture in Social Movement Research“, Houndsmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2014 (Hrsg., zus. mit B. Baumgarten und P. Daphi) und „Demokratietheorie und Partizipationspraxis“, Wiesbaden: Springer VS 2015 (zusammen mit S. Alcántara, N. Bach, R. Kuhn), forscht derzeit in seinem DFG-geförderten Projekt über Videoüberwachung von Versammlungen.
Literatur
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Anmerkungen:

Der Beitrag Versammlungsfreiheit versus polizeiliche Kontroll- und Überwachungspraxis* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Kommt es bei einer Versammlung zu Ausschreitungen, wird die Frage nach der Verantwortlichkeit von der Polizei einerseits und den Teilnehmern andererseits meist unterschiedlich beantwortet. Dabei könnten solche Auseinandersetzungen vermieden werden, wenn beide Parteien gewisse „Spielregeln“ einhalten. Wie das geschehen könnte, zeigt Udo Behrendes, ein langjähriger Praktiker. Nach einer kurzen Einführung in die Gesetzeslage weist er auf die kritischen Punkte einer Versammlung hin; anschließend legt er die „Spielregeln“ dar, wie die Beteiligten zu einer Übereinkunft kommen können.

Artikel 8 Grundgesetz (GG) und die Versammlungsgesetze des Bundes und der Länder stellen die „Spielregeln“ für Versammlungen und Demonstrationen auf, nach denen sich die Protagonist_innen „vor Ort“, Demonstrant_innen und Polizist_innen verhalten sollen. Die soziale Wirklichkeit wird jedoch von weit mehr Faktoren beeinflusst als nur von der Rechtslage. Insoweit macht es Sinn, mit einem etwas weiter gestellten Blick auf diese (im Übrigen in allen Staaten und Gesellschaften und zu allen Zeiten fragile und ambivalente) Beziehung zu schauen, um sich den tatsächlichen Bedingungen für das Gelingen friedlicher Versammlungen im Sinne der Verfassung nähern zu können. Dieser Beitrag orientiert sich dabei am Appell von Jürgen Seifert: „Ein Bürgerrechtler muss sich in die Sicht der Polizei versetzen können; aber auch die Polizei (d. h. zugleich: jede Polizistin und jeder Polizist) sollte sich in Demonstranten versetzen können. Für beide Seiten gilt: Feindbilder trüben den Blick! Hass macht blind!“ (Seifert 1998: 206)
Der rechtliche Rahmen
Das aus dem Jahr 1953 stammende Bundesversammlungsgesetz (BVersG) wurde vom Gesetzgeber nie umfassend evaluiert und novelliert, sondern immer nur punktuell erweitert, z. B. in den 1980er Jahren mit Verboten von Vermummung und Passivbewaffnung sowie polizeilichen Befugnissen zur Videografie und in den 2000er Jahren mit Schutzvorschriften für zentrale Gedenkstätten für die Opfer des Nationalsozialismus.
Die Föderalismusreform 2006 hat dann zu länderspezifischen Modifizierungen und damit zu einem versammlungsrechtlichen Flickenteppich geführt. Diejenigen Bundesländer, die bislang von der neuen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht haben, regeln nun Einzelaspekte anders als im BVersG (das in den Ländern weitergilt, die von der Gesetzgebungskompetenz noch keinen Gebrauch gemacht haben). Dabei haben sie durch einzelne Vorschriften und semantische Neuschöpfungen zum Teil eher Verwirrung gestiftet als zur Normenklarheit beigetragen (vgl. hierzu u. a. den Beitrag von Kniesel in diesem Heft).
Vorschläge zu einer umfassenden Novellierung und Harmonisierung, die 2006 durch eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe (vgl. Gintzel 2010) und 2011 durch den wissenschaftlichen „Arbeitskreis Versammlungsrecht“ (Enders et al. 2011) vorgelegt worden sind, wurden nicht oder nur in einzelnen Punkten aufgegriffen. Auch wenn es in einigen Landesgesetzen nun durchaus bessere Einzelbestimmungen zu Themen wie z. B. dem Vermummungsverbot (vgl. nächstes Kapitel) oder dem polizeilichen Videografieren als im BVersG gibt, führen unterschiedliche landesgesetzliche Regelungen gerade bei Großdemonstrationen mit überregionalem Teilnehmer_innenkreis und Polizeikräften aus unterschiedlichen Bundesländern zu erhöhtem Informations- bzw. Schulungsbedarf und bergen damit letztlich die Gefahr von (zusätzlichem) Fehlverhalten auf beiden Seiten.
Ein genereller Konstruktionsmangel des Versammlungsrechts ist ebenfalls im Rahmen der Föderalismusreform noch verstärkt worden: In den meisten Bundesländern sind „Versammlungsbehörde“ und „Polizei“ nicht identisch. Während häufig eine kommunale oder staatliche Verwaltungsbehörde für Anmeldung, Auflagen bis hin zu einem Verbot im Vorfeld einer geplanten Demonstration zuständig ist, beginnt die polizeiliche Zuständigkeit erst mit dem tatsächlichen Geschehen am Veranstaltungstag. Es liegt auf der Hand, dass dieser Wechsel der Dialogpartner_innen weder auf Veranstalter_innenseite noch auf Behördenseite für Verlässlichkeit und Vertrauensbildung förderlich ist. In der Praxis werden diese Auswirkungen zwar meist dadurch minimiert, dass die Versammlungsbehörde die Polizei an den Vorfeldüberlegungen und Kooperationsgesprächen mit den Veranstalter_innen beteiligt – diese Praxis versucht aber damit nur etwas zu heilen, was in der unsinnigen Zuständigkeitstrennung gesetzlich angelegt ist (vgl. auch hierzu den Beitrag von Kniesel in diesem Heft).
Die summarische Betrachtung führt daher zu dem Zwischenfazit, dass das derzeitige Patchwork-Versammlungsrecht in Deutschland sowohl für Versammlungsveranstalter_innen und -teilnehmer_innen als auch für die Polizei viele (vermeidbare) Unsicherheiten produziert. Dies soll kurz exemplarisch anhand der Regelungen zum Vermummungsverbot aufgezeigt werden.
Die Ambivalenz des Vermummungsverbots
Als Reaktion auf das zunehmende Auftreten militanter „schwarzer Blocks“ im Demonstrationsgeschehen wurden Mitte der 1980er Jahre das Vermummungs- und Passivwaffenverbot in das BVersG eingefügt. Damit erhielt die Polizei neue Befugnisse gegen typische Vorbereitungshandlungen von Gewalttätigkeiten. Mit der Ausgestaltung als Straftatbestand entstand aber direkt ein Dilemma: Die Polizei musste nun aufgrund ihres Legalitätsprinzips (vgl. § 163 Strafprozessordnung) gegen entsprechende Aufmachungen vorgehen und setzte damit in der Praxis nicht selten in einer (noch) nicht gewalttätigen Phase einer Demonstration durch ihre Strafverfolgungsmaßnahmen eine Eskalationskette in Gang, die gerade durch das Verbot verhindert werden sollte.
Das BVersG enthält zwar die Befugnis der Versammlungsbehörde bzw. der Polizei, Ausnahmen vom Vermummungsverbot zuzulassen – diese Option ist aber wenig praxistauglich, da das entsprechende Outfit in der Regel nicht bei der Demonstrationsanmeldung „beantragt“, sondern erst während einer Veranstaltung von Teilgruppen angelegt wird. Die für die ausdrückliche Ausnahme notwendige Prognose der Nicht-Militanz eines solchen Verhaltens kann in einem dynamischen Geschehen „vor Ort“ dann kaum noch mit hinreichender Sicherheit gestellt werden.
Dennoch kann man von Seiten der Polizei (auf der Grundlage der überwiegenden Meinung in Rechtsprechung und Fachliteratur – vgl. Güven 2012) aber durchaus flexibel mit diesen Bestimmungen umgehen, wenn man die Vorschriften von ihrem Sinn her interpretiert. Es ging dem Gesetzgeber ja nicht darum, eine Kleiderordnung für Versammlungen vorzuschreiben, sondern um eine bessere Handhabe gegen Militante, die sich im Zuge strafbarer Aktionen vor der Identifizierung durch die Polizei schützen wollen. Wenn es aber zum Beispiel in der konkreten Situation nachvollziehbar ist, dass die Vermummung nur der Verhinderung der Fertigung von Portraitfotos durch Meinungsgegner_innen dient, kann man eben nicht von der durch das Gesetz angenommenen Zielrichtung ausgehen. Aber auch, wenn aus dem Gesamtklima einer Demonstration deutlich wird, dass entsprechende Gruppierungen die Vermummungs-Utensilien eher habituell bzw. aus Imponiergehabe angelegt haben, kann man nach Sinn und Zweck der Vermummungs-Vorschriften von ihrer pauschalen Anwendung absehen.
Allerdings wird man eine solche Einschätzung aus der Blickrichtung der Polizei natürlich nie mit absoluter Sicherheit treffen können – und viele Polizist_innen wollen (auch gegenüber ihren Kolleg_innen) nicht die Verantwortung für die Restrisiken einer entsprechenden Bewertung übernehmen. Daher kommt es in der Praxis leider häufig zu einem eher undifferenzierten Vorgehen gegen Personen mit Vermummungs-Outfit. Insoweit sind die neueren Regelungen der schleswig-holsteinischen und niedersächsischen Versammlungsgesetze sehr zu begrüßen, die das Vermummungsverbot erst bei einer konkretisierenden polizeilichen Weisung, entsprechende Utensilien abzulegen, wirksam werden lassen. Damit ist zumindest in diesen Ländern eine Zwischenstufe eingebaut worden, die die Gefahren einer stereotypen Handlungskette minimiert.

Die Umsetzung des rechtlichen Rahmens:
Beurteilungs- und Ermessensfragen
Auch wenn die gesetzlichen Rahmenbedingungen in der Gesamtsicht defizitär sind – die Polizei ist, wie gerade am Beispiel des Vermummungsverbots aufgezeigt, nach wie vor in der Lage, viele versammlungsrechtliche Regelungen flexibel anzuwenden: Sie beurteilt, ob und inwieweit durch eine Demonstration eine „Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung“ (als zentrale rechtliche Voraussetzung für die meisten polizeilichen Eingriffsbefugnisse nach den Versammlungsgesetzen) vorliegt. Sie kann (muss aber nicht) videografieren, sie kann (muss aber nicht, zumindest nicht „reflexartig“) gegen das Vermummungs- und Passivwaffenverbot vorgehen, sie kann (muss aber nicht) Teilnehmer_innen ausschließen bzw. einschließen. Der Schlüssel für die der jeweiligen Situation angemessene polizeiliche Einsatzgestaltung liegt somit in der tatsächlichen Umsetzung dieser, dem polizeilichen Ermessen anvertrauten rechtlichen Rahmenbedingungen. Martin Kutscha konstatierte bereits vor 30 Jahren: „Nach wie vor verhilft die Unbestimmtheit […] den zuständigen Polizeibehörden […] zu erheblichen Interpretations- und Entscheidungsspielräumen, so dass von der geforderten „Demonstrationsfreundlichkeit“ im Einzelfall mal mehr und mal weniger übrigbleibt.“ (Kutscha 1986: 29).
Aus Veranstalter_innensicht stellt sich auf Grundlage dieses Befundes damit die „professionelle“ Frage, ob man die Überlegungen zur Ausgestaltung der Interpretations- und Ermessensspielräume der Polizei allein überlassen will oder ob man darauf Einfluss nehmen möchte. In einem konstruktiven Dialog mit der Polizei liegt die große Chance, zu einer möglichst gemeinsamen Lagebeurteilung zu kommen, konkrete Vereinbarungen zu schließen und damit die Risiken für alle Beteiligten zu minimieren. Ein solcher, von gemeinsamer Verantwortung getragener Dialog wird umso mehr zu von beiden Seiten positiv bewerteten Ergebnissen führen, als man sich wechselseitig mit Wertschätzung, Empathie, Offenheit und Ehrlichkeit begegnet. Die einzelnen Bausteine (aber auch die Stolpersteine) einer so verstandenen Vertrauenskultur werden nachfolgend kurz beleuchtet und durch eigene Erfahrungen illustriert.
„Versammlungsfreundliche“ Veränderungen des polizeilichen Aufgabenverständnisses
Die Polizei in der Bundesrepublik Deutschland hat ihre grundsätzlichen Einstellungen und Haltungen zu gesellschaftlichem und politischem Protest in den letzten 60 Jahren grundlegend verändert. Bis Mitte der 1960er Jahre nahm man politische Demonstrationen überwiegend als potenziell destruktive, irrationale Zusammenrottungen wahr, aus denen sich rasch eine Bedrohung der staatlichen Ordnung insgesamt entwickeln könne (Busch et. al. 1985: 319). Ende der 1960er Jahre sahen aber auch, rund 20 Jahre nach Verkündung des Grundgesetzes, lediglich 53% der repräsentativ befragten Bundesbürger_innen Demonstrationen als eine zulässige Form der Meinungsäußerung an (Vogel 1969: 16).
Zu dieser Zeit der „Studentenunruhen“ fand in der Polizei ein intensiver Diskussionsprozess statt (vgl. Kniesel/Behrendes 1996: 301 f.), in dessen Verlauf andere Einsichten langsam die Oberhand gewannen. Zwar dominierte zunächst noch das eher auf Unterdrückung und Konfrontation gerichtete Vorgehen unter Einsatz von Gummiknüppeln, Wasserwerfern und Pferden das Straßenbild (Hannover 1968: 51), sukzessive ließen aber auch schon damals Einsatzstrategien aufhorchen, die auf Kommunikation und Deeskalation gerichtet waren (zu dem hierfür exemplarischen polizeilichen Einsatz anlässlich des „Sternmarsches auf Bonn“ am 11.5.1968 vgl. den Beitrag von Kniesel in diesem Heft).
Der Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1985 (NJW 1985, S. 2397 ff.) markierte einen weiteren, nunmehr allgemein verbindlichen Meilenstein für die polizeiliche Bewusstseinsbildung in Sachen Demonstrations- und Versammlungsfreiheit. Was Ende der 1960er Jahre noch Ergebnis polizeilicher Pionierarbeit war, ist inzwischen zur verpflichtenden Einsatzlinie geworden. Die bundesweit gültige Polizeidienstvorschrift (PDV) 100 (Führung und Einsatz der Polizei) stellt in ihrer Nr. 4.4.3.1 zum Umgang mit Demonstrationen u. a. folgenden Grundsatz auf: „Mit dem Veranstalter und dem Leiter der Versammlung […] ist frühzeitig und grundsätzlich eng zusammenzuarbeiten. Die Polizei ist gehalten, versammlungsfreundlich zu verfahren.“
Wechselseitige Selbst-, Fremd- und Feindbilder
Trotz vorbildlicher Praxisbeispiele, Brokdorf-Beschluss und PDV 100 nehmen jedoch nach wie vor viele Demonstrant_innen die Polizei nicht als „versammlungsfreundlich“ wahr – und umgekehrt viele Polizist_innen die Demonstrant_innen nicht als respektvoll ihrer Funktion gegenüber. Wechselseitig erschweren häufig das eigene Rollenverständnis einerseits und klischeehafte Fremd- und Feindbilder andererseits den (zwangsläufigen) Umgang miteinander.
Ob es sich in den 1950er Jahren um Proteste gegen die „Wiederbewaffnung“ handelte, in den 1960er Jahren gegen die „Notstandsgesetze“, in den 1970er Jahren gegen „AKW“, in den 1980er gegen den „NATO-Doppelbeschluss“, in den 1990er Jahren gegen „Neonazis“, in den 2000er Jahren gegen „Castor-Transporte“ oder in den 2010er Jahren mit „Blockupy“ gegen die internationalen Finanzmärkte – das eigene Rollenverständnis der Demonstrant_innen in Bezug zur Polizei wies, unabhängig vom jeweiligen Protestgegenstand, immer ähnliche Aspekte auf: Die Unzufriedenheit mit dem Parteien-, Verbände- und Verwaltungsstaat, der insbesondere in übergreifenden, existentiellen Menschheitsfragen (Umwelt- und Energiepolitik, Friedenspolitik, Globalisierung) nicht in der Lage war (und ist), einen gesamtgesellschaftlichen Konsens herzustellen (vgl. schon Mayer-Tasch 1985: 35 ff.) und die daraus resultierende Staatsverdrossenheit bzw. Parteien-und Repräsentationsverdrossenheit (vgl. schon Schwind et al. 1990: 107) lässt das Engagement in „Bewegungen“, „Initiativen“ und die Teilnahme an demonstrativen Aktionen als unmittelbare und „echte“ Demokratie erscheinen. Dies geht oft einher mit einem Gefühl moralischer Überlegenheit gegenüber „Angepassten“ und „Etablierten“ – und gegenüber der Polizei, die das kritisierte „System“ auf der Straße repräsentiert.
Insbesondere bei umstrittenen Großprojekten geht man oft davon aus, dass das polizeiliche Handeln weniger durch Recht und Gesetz als durch (partei-)politische Vorgaben gelenkt wird (vgl. Willems et al. 1988: 238). Auch wenn dies nach Erfahrung des Verfassers keineswegs die Regel ist, bestätigen leider immer wieder Einzelbeispiele dieses Vorurteil. Eine Ursache dafür liegt in dem nach wir vor ungenau konturiertem Verhältnis von politischer und professioneller Polizeiführung (vgl. Behrendes 2013b). In der Folge wird die Polizei dann nicht selten als Ersatz-Adressat des Protests bzw. als politischer Gegner wahrgenommen.
Die Polizei selbst sieht sich demgegenüber in einer neutralen Position zum Demonstrationsanlass. Zu „Rolle und Selbstverständnis“ führt die PDV 100 in ihrer Nr. 1.1 u. a. aus: „.Die Polizei gewährleistet durch den Schutz der Grundrechte auch die Austragung von Konflikten in den durch Recht und Gesetz gezogenen Grenzen. Gesellschaftliche Probleme sind mit politischen und nicht mit polizeilichen Mitteln zu lösen. Bei demokratischen Auseinandersetzungen hat sich die Polizei thematisch neutral zu verhalten; ihr Eingreifen ist nur zulässig und geboten, wenn der Inhalt oder die Art und Weise der Konfliktaustragung gegen Recht und Gesetz verstoßen“.
Der Blick auf die Demonstrant_innen durch die „polizeiliche Brille“
Die Polizei weiß natürlich, dass über 95% aller Demonstrationen friedlich und rechtmäßig verlaufen. Ihr Bild vom „Demo-Einsatz“ wird aber dominiert von denjenigen Kundgebungen, die je nach Thema bzw. Veranstalter_innenkreis rechtswidrige bis gewalttätige Verläufe befürchten lassen. Auch wenn man weiß, dass in einer größeren Demonstration meist nur Teilgruppen als gewaltaffin anzusehen sind, fokussiert man sich bei der gesamten Einsatzvorbereitung oft ausschließlich auf diese „Problemgruppen“ und stimmt das gesamte eigene Auftreten darauf ab.
Polizist_innen neigen dazu, vorrangig in Worst-Case-Szenarien zu denken und zu planen. Die Eigensicherung hat gerade für die Angehörigen der meist bei Demonstrationen eingesetzten Bereitschaftspolizei-Einheiten höchste Priorität. Man will auf alle Eventualitäten vorbereitet sein und erwartet von der Polizeiführung in erster Linie die Ausgestaltung dieser Binnensicht. Beim Austausch von Demo-Erfahrungen erzielt, wie überall beim „Story Telling“, der Ausnahmefall einen höheren Aufmerksamkeitsgrad und Behaltewert als der Normalfall. Da es immer mal wieder auch Steinwürfe aus einer ansonsten völlig friedlichen Gesamtveranstaltung gegeben hat, will man auch bei einer bevorstehenden, als völlig friedlich eingeschätzten Demonstration, für solche atypischen Entwicklungen im Wortsinne gewappnet sein. Springerstiefel, die mit Körperprotektoren ausgerüstete Schutzkleidung und der Einsatzhelm werden daher nicht als Spezial- sondern als Standardausstattung für jeden Demonstrationseinsatz angesehen, auch wenn es keinerlei Erkenntnisse über zu erwartende Gewalttätigkeiten von Seiten der demonstrierenden Gruppen gibt. Da man sich selbst ja lediglich vorsorglich schützen will, kann man meist auch nicht verstehen, dass dieses Outfit eben von vielen Demonstrant_innen nicht als „versammlungsfreundlich“ sondern als einschüchternd, ablehnend und feindlich wahrgenommen wird (vgl. Willems et al. 1988: 168).
Hinzu kommt, dass bei der Polizei auch zuweilen das Gespür für die Ambivalenz eines „martialischen“ Aussehens, gerade im Hinblick auf tatsächlich gewaltaffine Teilnehmer_innen, nicht sehr ausgeprägt ist: Ein Auftreten, das den einen Menschen einschüchtert, kann bei dem anderen gerade die Aggression freisetzen, vor der man sich eigentlich schützen wollte.
Letztlich wird der „Blick durch die polizeiliche Brille“ auch noch oft durch den Hang zur Stereotypenbildung getrübt. Man hat vielfältige Erfahrungen mit verschiedenen Demonstrant_innengruppen und nimmt sie dann häufig als die „Linken“, die „Rechten“, die „Antifas“ und die „Autonomen“ wahr und schreibt ihnen relativ pauschal bestimmte Verhaltensweisen zu. Dieses „Labeln“ führt dazu, dass man sich dann auch eher selbst „standardisiert“ verhält, nämlich im gesamten Auftreten habituell Stärke demonstriert (vgl. Willems et al. 1988: 160).
Routinen und Standards sind zwar einerseits Kennzeichen von Professionalität – sie können aber auch zuweilen den Blick auf die vielleicht besonderen Chancen in einer individuellen Situation verstellen.
Der Blick auf die Polizei durch die „Brille der Aktivist_innen“
Die Erwartungen an die Polizei sind aber auch auf Seiten der Demonstrant_innen durch Einstellung, zurückliegende eigene Erfahrungen, aber auch das „Story Telling“ Anderer vorgeprägt. Man geht häufig von einer negativen Haltung der Polizei zum Thema der Demonstration aber auch gegenüber den Demonstrant_innen aus. Einzelne Gruppierungen versuchen in diesem Zusammenhang auch gezielte Provokationen der Polizei zu rechtfertigen – man sorge dadurch nur dafür, dass die Polizei dann bei ihrer (als unangemessen erwarteten) Reaktion ihr wahres Gesicht zeige (vgl. auch Seifert 1998: 207). Der Polizei werden häufig pauschal bestimmte Motive, Interessen und Einstellungen zugeschrieben. Diese Attribuierungsprozesse können dann in Konfliktsituationen, die durch Misstrauen und fehlende Kommunikation gekennzeichnet sind, ihre eigene Dynamik entfalten (vgl. Willems et al. 1988: 162 f.).
„Isolierung“ oder Integration gewaltaffiner Gruppen?
Der vom BVerfG im berühmten Brokdorf-Beschluss formulierte Anspruch ist natürlich auf den ersten Blick vollkommen berechtigt: „Steht kollektive Unfriedlichkeit nicht zu befürchten, […].muss für die friedlichen Teilnehmer der […].Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten bleiben, wenn einzelne andere Demonstranten oder eine Minderheit Ausschreitungen begehen.“ Gibt es im Vorfeld einer geplanten Demonstration Erkenntnisse, dass gewaltaffine Gruppierungen teilnehmen werden, sieht das BVerfG einen Vorrang der Demonstrationsveranstalter_innen „bei der Isolierung unfriedlicher Teilnehmer“ (NJW 1985, S. 2400). Erst wenn die Veranstalter_innen dazu nicht bereit oder in der Lage sind, kommen Maßnahmen der Versammlungsbehörde bzw. der Polizei in Betracht, die ihrerseits natürlich auch alles versuchen müssen, nur gezielt gegen entsprechende Gruppierungen vorzugehen, so dass die friedlichen Demonstrationsteilnehmer_innen möglichst nicht beeinträchtigt werden.
Probleme bei der Umsetzung der „Isolierungs“-Vorgaben des BVerfG
Den „Isolierungs“-Ansprüchen des BVerfG werden gerade bei Großdemonstrationen mit heterogenen Teilnehmer_innenkreisen weder die Veranstalter_innen, noch die Polizei umfassend genügen können.
Die Einwirkungsmöglichkeiten der Veranstalter_innenebene werden je nach Zusammensetzung der teilnehmenden Organisationen und Gruppierungen, der Teilnehmer_innenzahl und des Demothemas sehr unterschiedlich sein. Häufig gelingt es ja ohnehin nur in sehr langwierigen, basisdemokratisch strukturierten Prozessen, einen Grundkonsens über Zielrichtung und Art des demonstrativen Protests zu finden (vgl. Willems et al. 1988: 200 ff.). Unabhängig von der Frage, ob ein Ausschluss bestimmter Gruppierungen überhaupt gewollt ist (die Sorge vor der „Spaltung der Bewegung“ wird dem regelmäßig entgegenstehen), würde er sich aber auch rechtlich kaum durchsetzen lassen, da es das Wesen einer öffentlichen Versammlung ist, dass sich grundsätzlich jede(r) Interessierte unabhängig von der Zustimmung der Versammlungsveranstalter_innen oder -leiter_innen der Demonstration anschließen kann. Realistisch stellt sich für verantwortlich Handelnde auf der Veranstalter_innenebene daher dann oftmals die Frage, ob es gelingt, auch gewaltaffine Gruppen in einen friedlichen Grundkonsens einzubinden oder mit der Polizei zusammenzuarbeiten, um diese Gruppen zu separieren oder die Veranstaltung wegen drohender Gewalttätigkeiten abzusagen.
Versammlungsbehörde bzw. Polizei müssen ihrerseits einschätzen, ob sie auf die Integrationskraft der Veranstalter_innenebene vertrauen können. Vorbeugende behördliche Teilverbote für gewaltaffine Gruppierungen sind zwar rechtstheoretisch denkbar, in der Praxis aber kaum umsetzbar. Teilnehmer_innen solcher Gruppierungen werden häufig, zunächst in unauffälligem Outfit, individuell oder in Kleingruppen zu der Demo anreisen. Vorkontrollen auf den Anfahrtswegen werden daher je nach Größenordnung der Veranstaltung und räumlicher Situation dem „Isolierungs-Anspruch“ des Bundesverfassungsgerichts nur unzureichend genügen können.
Darüber hinaus wird es auch in der Situation einer laufenden Veranstaltung zumeist nie „klinisch sauber“ gelingen, die aus dem Schutz der Masse friedlicher Demonstrant_innen agierenden Gewalttäter_innen (z. B. Steinewerfer_innen aus der zehnten Demo-Reihe) festzunehmen. Jede polizeiliche Umsetzung des „Isolierungs-Anspruchs“ birgt daher ihrerseits ein hohes Eskalationspotential, weil sich dann häufig zunächst nicht gewaltbereite Demonstrant_innen, die aber in einem dynamischen Geschehen manchmal gar nicht das Ziel einer polizeilichen Aktion erkennen, dem Vorgehen entgegenstellen.
Praxisbeispiel: Integration statt Isolierung
Trotz dieser schwierigen „Gemengelage“ zeigen Praxisbeispiele, dass es bei vertrauensvoller Kommunikation zwischen Veranstalter_innen und der Polizei gelingen kann, auch größere, generell gewaltaffine Gruppierungen auf einen friedlichen Demonstrationsverlauf zu verpflichten – somit zu integrieren statt zu isolieren. Dies soll anhand einer Großdemonstration in Bonn am 14.11.1992 anlässlich der geplanten Änderung des Asylrechts kurz illustriert werden:
Ein Trägerkreis von über 30 Organisationen (darunter auch die Humanistische Union) hatte mit weiteren, mehreren hundert Unterstützergruppen unter der Überschrift „Grundrechte verteidigen – Flüchtlinge schützen – Rassismus bekämpfen!“ zu einer Großdemonstration in Bonn aufgerufen (inhaltliche Dokumentation der Veranstaltung vgl. FriedensForum 7/1992). In einem angespannten politischen Klima, kurz nach dem Brandanschlag auf eine Flüchtlingsunterkunft in Rostock-Lichtenhagen und unmittelbar vor einem SPD-Sonderparteitag zur Frage der Änderung des Artikels 16 GG, kamen mehr als 100.000 Demonstrant_innen nach Bonn, das zwar nicht mehr Bundeshauptstadt, aber nach wie vor Parlaments- und Regierungssitz war. Der damalige Bonner Polizeipräsident Michael Kniesel hatte die Universität als Eigentümerin der Hofgartenwiese per Duldungsverfügung angewiesen, diese größte Fläche in der Bonner Innenstadt für die Abschlusskundgebung bereit zu stellen. „Wir sind stark. Aber wir zelebrieren diese Stärke nicht“ war seine nach innen und außen gerichtete Leitlinie für den polizeilichen Einsatz.
Besondere Sorgen bereitete sowohl dem Veranstalter_innenkreis als auch der Polizei der „antifaschistisch/internationalistische Block“, in dem rund 3.500 Teilnehmer_ innen „autonomer“ Gruppierungen aus allen Regionen Deutschlands einen eigenen Aufzugsweg zu einer separaten Abschlusskundgebung auf dem Bonner Münsterplatz planten. Das Bundesamt für Verfassungsschutz hatte im Vorfeld öffentlich (was relativ selten vorkommt) vor der besonderen Militanz dieser Gruppierungen gewarnt, die zum Teil der damaligen RAF nahestanden. Der Verfasser dieses Beitrages war innerhalb des polizeilichen Gesamteinsatzkonzepts mit der Betreuung dieser Teildemonstration beauftragt. Polizeilicher Haupt-Ansprechpartner des Veranstalter_innenkreises war Manfred („Mani“) Stenner (2014 verstorben), Geschäftsführer des in Bonn ansässigen „Netzwerks Friedenkooperative“, der auf eine langjährige Erfahrung als Organisator von vielen (Groß-)Demonstrationen zurückgreifen konnte. Mit Mani Stenner (vgl. zu seiner friedenspolitischen Vita FriedensForum 6/2014) gab es schon nach den Erfahrungen zurückliegender Demonstrationen in Bonn einen simplen gemeinsamen Nenner als Zielrichtung von Kommunikation und Kooperation: „Wir wollen nicht, dass bei Demonstrationen Menschen zu Schaden kommen – weder Menschen mit Transparenten, noch Menschen in Uniformen“. Mani Stenner brachte darüber hinaus auch sein „professionelles“ Ziel als Sprecher der Veranstalter_innenkreises klar auf den Punkt: „Ich will, dass die Tagesthemen am Abend Bilder von den 100.000 auf der Hofgartenwiese zeigen und über unsere inhaltlichen Forderungen berichten und nicht über Randale auf dem Münsterplatz.“
Durch seine Vermittlung kam es im Vorfeld der Demonstration zu einem Treffen mit Vertreter_innen des „autonomen Blocks“ auf einer Bonner Polizeiwache. Vorbedingungen dafür waren u. a. die Wahrung der Anonymität dieser Vertreter_innen und das Akzeptieren ihrer Sonnenbrillen und PLO-Tücher während des Gesprächs, da man Aufnahmen mit verdeckten Kameras befürchtete. Mit Hilfe der Gesprächsmoderation von Mani Stenner gelang es schließlich (in einem gleichwohl mühsamen, mehrstündigem Austausch) die Rahmenbedingungen für eine „politische“ (gleich gewaltfreie) Demonstration dieses „autonomen Blocks“ auszuloten: Die sichtbare polizeiliche Präsenz zur Begleitung der rund 3.500 „Autonomen“ auf ihrem Aufzugsweg vom Bonner Norden zum Münsterplatz sollten 30 Polizist_innen in normaler Uniform (ohne Schutzausstattung) übernehmen, die sich in erster Linie um die Verkehrsregelung auf dem Demoweg kümmern sollten. Den Veranstalter_innen wurde gleichzeitig verdeutlicht, dass rund 1.000 weitere Polizeibeamt_innen mit Schutzausrüstung etwas abgesetzt als „Plan B“ bereit standen, falls es doch zu Gewalttätigkeiten kommen sollte.
Am Veranstaltungstag verlief diese Teildemonstration dann, abgesehen von einigen Farbbeutelwürfen gegen die Fassade des am Aufzugsweg liegenden Bundesinnenministeriums und einigen Leuchtraketen, weitestgehend störungsfrei.
Auszüge der anschließenden Presseberichterstattung vom 16.11.1992:
taz: „Auch der „internationalistisch antifaschistische Block“ ließ sich auf seiner getrennten Kundgebung auf dem Münsterplatz nicht von den zahllosen unbewachten Kaufhausschaufenstern ringsum provozieren. Aus den Lautsprechern des „Antifa“-Wagens hörten die etwa 4.000 Schwarzjacken eins ums andere Mal die Aufforderung, Ruhe zu bewahren: „Hier hat keiner ein Interesse, dass irgendetwas abgeht.““
FAZ: „Die vielfältigen Absprachen zwischen Polizei und Organisatoren der Demonstration zahlten ich aus. „Sorgen“ des Verfassungsschutzes in Köln, es könne zu Gewalttaten kommen, waren von der städtischen Polizei als nicht begründet verworfen worden. Sogar ein Sprecher der Autonomen hatte gesagt, die Seinen hätten mit der Polizeieinsatzleitung gesprochen und er hatte die Polizeiführung „kooperativ“ genannt.“
Die Welt: „Die Polizei zeigte diskrete Präsenz – weiße Mützen statt Schutzhelme.“
Konsequenzen der Nicht-Integration gewaltaffiner Gruppen?
Das gerade dargestellte Praxisbeispiel zeigt auf, dass es erfahrenen und innerhalb des jeweiligen Trägerkreises anerkannten Veranstalter_innen gelingen kann, auch gewaltaffine Gruppen auf friedliches Verhalten zu verpflichten und die flankierenden Bedingungen dafür auch mit der Versammlungsbehörde bzw. der Polizei konstruktiv zu erörtern und zu vereinbaren. Natürlich kann dieses Beispiel nicht als „Blaupause“ für alle Demoanlässe dienen – jede Veranstaltung ist anders und muss individuell geplant werden. An dem Beispiel können aber die Grundbedingungen für erfolgreiche Kommunikation und Kooperation im Versammlungsgeschehen aufgezeigt werden: Empathiefähigkeit und Respekt auf beiden Seiten; Dialog auf „Augenhöhe“; Dialogpartner_innen mit „Prokura“ ihrer Organisationen; Verlässlichkeit hinsichtlich getroffener Vereinbarungen.
Diese Grundbedingungen werden nicht immer gegeben sein. Je nach Thema, generellem Klima, Binnenstruktur einer Veranstaltung und nicht zuletzt nach der Einstellung und Kompetenz der im konkreten Fall handelnden Personen auf beiden Seiten wird es eben nicht immer zu einer tragfähigen Vereinbarung nach innen und außen kommen.
Wird dem Veranstalter_innenkreis deutlich, dass die Integration gewaltaffiner Gruppen im Sinne der Friedlichkeit nicht gelingt, stellt sich die Frage nach der Konsequenz und Verantwortung – rechtlich und moralisch. Auch Vertreter_innen der Friedens- und Bürgerrechtsbewegung ist bewusst, dass es der Strategie solcher Gruppen entspricht, bei ihren militanten Aktionen andere Demonstrant_innen „ungefragt und ungewollt als Schutz und Unterstützung bietende Masse“ zu nutzen bzw. zu benutzen (vgl. Speck 2009). Mit dieser Strategie stellen sie die „Gewaltfalle“ für die anderen, (zunächst) friedlichen Demonstrant_innen, aber auch für die Polizei auf: Sie setzen darauf, dass sich die friedlichen Teilnehmer_innen solidarisch verhalten und der Polizei den Zugriff auf die Gewalttäter_innen erschweren, in der Folge selbst in Auseinandersetzungen mit der Polizei hineingezogen werden und dadurch letztlich eine tumultartige Situation entsteht, die wiederum Anlässe für neue Eskalationen und weitere Solidarisierungen bietet.
Renate Wanie hat dazu ein eindeutiges Statement abgegeben: „Randale ist keine Politik, Randale ist Randale. Gesellschaftliche Veränderungen in Richtung Emanzipation und Freiheit werden in hochentwickelten Gesellschaften nicht über Gewalteskalationen herbeigeführt. […] Die Kritik an Randalierern aus Demonstrationen heraus spaltet die Friedensbewegung nicht. Steine werfen spaltet die Friedens- und Antikriegsbewegung.“ (Wanie 2009) Dem ist nur hinzuzufügen, dass es „Polit-Hooligans“ gibt, für die Gewalt nicht nur (falsches) Mittel zum (politischen) Zweck, sondern reiner Selbstzweck ist – die politische „Begründung“ wird dem „Kick“ des vorrangigen Macht- und Gewalterlebnisses nur als Feigenblatt umgehängt.
Dauerthema Gegendemonstration
Seit Jahrzehnten stellen Demonstrationen gegen andere Demonstrationen ein schwieriges Handlungsfeld für alle Beteiligten dar. In erster Linie denkt man dabei immer an Gegen-Demonstrationen anlässlich rechtsextremistischer Kundgebungen. Das Gesamtspektrum ist aber deutlich weiter gefasst: Nationalistische Türk_innen vs. Kurd_innen oder Israel-Unterstützer_innen vs. Palästina-Unterstützer_innen sind ebenfalls wiederkehrende Konstellationen – mit Blick auf die politische (Welt-)Lage könnte das Gesamtspektrum bald noch weitere Facetten erhalten. Insoweit macht es Sinn, zunächst auf die grundsätzliche Situation Demo/Gegendemo zu schauen, um dann den häufigsten Anwendungsfall (plakativ: „Rechts-/Links-Demo“) etwas genauer zu betrachten.
Ausgangs- und Gegendemonstration stehen gleichermaßen unter dem Schutz des Art. 8 GG. Versammlungsbehörde und Polizei haben im Rahmen „praktischer Konkordanz“ grundsätzlich dafür zu sorgen, dass beide Veranstaltungen ungestört nebeneinander stattfinden können – genau dies ist aber in der Regel leider nicht das Ziel von Gegendemonstrant_innen.
Das BVerfG hat daher bereits vor 25 Jahren klar gemacht, dass der Grundrechtsschutz von Gegendemonstrant_innen endet, wenn ihr Ziel die Verhinderung der Ausgangsdemonstration ist (vgl. NJW 1991, S. 2694 f.). Das BVersG (§ 21) beschreibt derartige Verhaltensweisen als Straftatbestand: „Wer in der Absicht, nicht verbotene Versammlungen […] zu verhindern […] oder sonst ihre Durchführung zu vereiteln, […] grobe Störungen verursacht[…].“ Die Polizei hat daher in solchen Konstellationen den gesetzlichen Auftrag, illegale Aktionen von Meinungsgegner_innen bzw. Gegendemonstrant_innen zu unterbinden und entsprechende Straftaten zu verfolgen (Legalitätsprinzip nach § 163 Strafprozessordnung).
Blockaden „rechter“ Demonstrationen
Werden von „rechten“ Parteien oder Organisationen Demonstrationen angemeldet, kommt es meist reflexartig zu Gegendemonstrationen, deren Veranstalter_innen in der Regel keinen Hehl daraus machen, dass nicht die kommunikative Auseinandersetzung, sondern die „Verhinderung des rechten Aufmarsches“ das Ziel ist, was sich häufig auch schon im Namen der zum Teil auf Dauer angelegten lokalen Aktionsbündnisse widerspiegelt (z. B. „Köln stellt sich quer“).
Damit geschieht im Übrigen genau das, was „rechte“ Veranstalter_innen bezwecken wollen: Mit der Gegendemonstration sieht man sich als „wichtig“ wahrgenommen, es entsteht größere öffentliche Aufmerksamkeit und man kann sich gegenüber seinem Sympathisant_innenklientel als „Opfer“ illegaler „linker“ Aktionen inszenieren.
An die Versammlungsbehörde bzw. die Polizei wird dabei oft (auch von Persönlichkeiten der jeweiligen Stadtgesellschaft, die es eigentlich besser wissen müssten) der Anspruch formuliert, die „rechte“ Ausgangsveranstaltung zu verbieten. Verweist dann die Polizei auf die in den meisten Fällen entgegenstehende Rechtslage, wird von interessierten Kreisen immer wieder gern das Klischee der auf dem rechten Auge blinden Polizei bemüht – wodurch natürlich (zuweilen auch bewusst) das Klima zwischen Polizist_innen und Gegendemonstrant_innen negativ beeinflusst wird.
Diese nahezu rituellen Abläufe hat der Verfasser in den letzten 25 Jahren in zig Fällen erlebt – und in vielen Gesprächen, zumeist erfolglos, an die Veranstalter_innen solcher Gegendemonstrationen appelliert, doch mit kreativeren (für die es natürlich auch einige beeindruckende Beispiele gibt) und weniger eskalationsimmanenten Protestformen auf „rechte“ Aufmärsche zu reagieren.
Zwar sind gewaltfreie Blockaden „friedlich“ im Sinne von Art. 8 GG und können im Einzelfall in einem gewissen Rahmen als eigenständige Demonstrationsform zulässig sein – etwa wenn sie nur kurzfristig und „symbolisch“ angelegt sind, also keine massive Störung oder gar Verhinderung der anderen Demonstration bezwecken (vgl. zur komplexen Rechtsmaterie der „Blockadeproblematik“ z. B. Dietel/Gintzel/Kniesel 2011: 330 ff.). Ab einer bestimmten Intensität, insbesondere wenn sie als „Verhinderungsblockaden“ angelegt sind, muss man sie jedoch als rechtswidrig und strafbar einstufen.
Die Polizei hat also in solchen Konstellationen den Auftrag, die jeweilige „rechte“ Demonstration zu schützen und den geplanten Verlauf des Aufzuges grundsätzlich zu ermöglichen. Sie muss dabei teilweise gebetsmühlenartig im öffentlichen Diskurs darauf hinweisen, dass sie damit nicht die Inhalte der „rechten“ Kundgaben unterstützt, sehr wohl aber das Recht dieser Menschen, nicht-strafbare Inhalte öffentlich äußern zu dürfen. Wer von der Polizei etwas anderes erwartet oder fordert, skizziert damit das Bild einer Polizei, die Gesinnungen wertet und politische Zensur ausübt – sie wäre nicht mehr die Bürger(rechts)polizei des Staates des Grundgesetzes! (vgl. hierzu generell Behrendes 2013a)
Bausteine einer Vertrauenskultur
Die Grundbedingungen für den Aufbau einer Vertrauenskultur zwischen Demonstrant_innen und Polizist_innen bzw. zwischen Veranstalter_innenebene und Polizeiführung sind bereits oben benannt worden: Empathiefähigkeit und wechselseitiger Respekt für das Rollenverständnis auf beiden Seiten; Dialogbereitschaft und -fähigkeit auf „Augenhöhe“; Dialogpartner_innen mit „Prokura“ ihrer Organisationen; Verlässlichkeit hinsichtlich getroffener Vereinbarungen.
Gerade in Großstädten, in denen häufig die gleichen Veranstalter_innenkreise von Demonstrationen immer wieder Ansprechpartner_innen der Behörden sind, sollte dabei auch über den Tag hinaus gedacht werden: „Nach der Demo ist vor der Demo“. Dies soll kurz an einem Praxisbeispiel aus der ehemaligen Bundeshauptstadt Bonn illustriert werden.
Bonner Forum BürgerInnen und Polizei e.V.
Das „Bonner Forum BürgerInnen und Polizei e.V.“ wurde 1995 als Dialogexperiment zwischen Polizeiangehörigen und Menschen aus politischen Initiativen (u.a. der Friedens- und Bürgerrechtsbewegung) gegründet. Diejenigen, die sich bei Demonstrationen in Bonn häufig „auf verschiedenen Seiten der Barrikade“ befanden bzw. empfanden, wollten ihre wechselseitigen Wahrnehmungen und Erfahrungen in einer offenen Gesprächsatmosphäre diskutieren. Da ein offener Dialog bei Wahrung der eigenen Identität und Abgrenzung nach Überzeugung der Mitglieder beider Seiten nur auf einer Diskussionsebene außerhalb der Polizeiorganisation geschehen konnte, hat sich das „Bonner Forum BürgerInnen und Polizei“ als Verein konstituiert und in der Vereinssatzung „Spielregeln“ einer fairen Diskussions- und Streitkultur festgelegt. Das erste Projekt war (noch während der Gründungsphase) die Organisation von Bürger_innen-Hospitationen im polizeilichen Alltagsdienst. Anschließend griff man in öffentlichen Themenabenden grundsätzliche und damals aktuelle Problemfelder im Verhältnis „polizeikritischer“ Bürger_innen und Polizei auf. Dabei ging es, neben lokalen Schwerpunktsetzungen u. a. um: Rassismus in der Polizei?; Polizei und KurdInnen; Castor, Demos und die Polizei; Brauchen wir eine(n) Polizeibeauftrage(n)?; Polizei im NS-Staat; Polizei und Abschiebung.
Die Mehrzahl der Polizeiangehörigen stand der Initiative eher gleichgültig, skeptisch oder ablehnend gegenüber; die aktiven Mitglieder des Bonner Forums wurden zum Teil misstrauisch beobachtet. Ähnlich distanziert verhielt sich die Polizeiorganisation. Aber auch die Mitglieder der „Bürger_innenseite“ sahen sich teilweise Misstrauen und Ablehnung in ihren jeweiligen Organisationen und Initiativen ausgesetzt. Insgesamt war das Bonner Forum in beiden „Lagern“ zwar nie mehrheitsfähig – die erzielten Ergebnisse wurden aber häufig anerkannt.
Im Vorfeld des Castor-Transportes im März 1998 nach Ahaus kam es zu einer Grobkonzeption des Bonner Forums für eine Clearingstelle zwischen der Veranstalter_innenebene der Protestbewegungen und der polizeilichen Einsatzleitung in Münster. Nach Sondierungsgesprächen mit der Bürgerinitiative Ahaus und dem für die polizeiliche Einsatzbewältigung zuständigen Polizeipräsidenten unterbreitete das Bonner Forum den Vorschlag, ein aus Fachleuten der Protestbewegungen und der Polizei paritätisch zusammengestelltes, unabhängiges Beratungs- und Vermittlungsgremium zu organisieren. Dessen Aufgaben sollten in der Unterstützung konstruktiver Kommunikation zwischen polizeilicher Einsatzleitung und Veranstalter_innenebene, der Minimierung von Falschmeldungen sowie wechselseitiger Fehleinschätzungen von Ereignissen und im Erarbeiten von Vorschlägen zur Lösung einzelner Konfliktfelder liegen. Nach Intervention des nordrhein-westfälischen Innenministeriums zog der zuständige Polizeipräsident seine grundsätzliche Bereitschaft zur Umsetzung dieses Vorschlages zurück.
Das Modell der Clearingstelle ist später auch im Vorfeld anderer Großdemonstrationen diskutiert worden – zu einer Praxiserprobung ist es aber bislang (noch) nicht gekommen.
Nach einer sehr aktiven Phase im Zeitraum 1995 – 2000 ist das Bonner Forum anschließend mit seiner Angebots- und Vermittlungsstruktur in eine „Stand-by-Funktion“ getreten, die nur noch selten öffentlichkeitswirksam aktiviert wurde. Die Kontakte beider Seiten wurden allerdings immer wieder im Vorfeld bundesweiter polizeilicher Großeinsätze (z. B. 2007 anlässlich des G-8-Gipfels in Heiligendamm) genutzt, um die Kooperation zwischen Veranstalter_innen von Großdemonstrationen und der jeweiligen Polizeibehörde in Gang zu bringen bzw. zu unterstützen. (vgl. zum Bonner Forum insgesamt Behrendes/Stenner 2008: 77-80).
Etablierung einer belastbaren, auf Dauer angelegten Dialogstruktur
Auch das Praxisbeispiel „Bonner Forum“ kann natürlich nicht als „Blaupause“ für entsprechende Dialogkreise in Berlin, Hamburg oder Dresden genutzt werden – man fängt immer bei den speziellen, wechselseitigen Erfahrungen in einem konkreten lokalen bzw. thematischen Bezug an und ist immer auch darauf angewiesen, Protagonist_innen zu finden, die überhaupt bereit sind, außerhalb des „Mainstreams“ ihrer Organisationen mit „langem Atem“ am Aufbau einer Dialog- und Vertrauenskultur zu arbeiten.
Aber auch allein auf eine konkrete Veranstaltung bezogen, darf sich der Dialog nicht nur auf die typischen „Kooperationsgespräche“ in der Vorbereitungsphase einer Demonstration beschränken. Diese müssen gerade auch das Ziel haben, stabile Kommunikationsstrukturen zwischen Veranstalter_innenebene und polizeilicher Einsatzleitung während der laufenden Veranstaltung zu etablieren, um bei einer situativen Eskalation möglichst schnell und möglichst abgestimmt deeskalierend reagieren zu können.
Die Polizei(führung) muss sich immer wieder bewusst machen, dass der Umgang mit politischem Protest den Lackmustest für ihre Verortung als (eher) Staats- oder (eher) Bürger(rechts)polizei darstellt (Winter 2000: 204). Sie muss ihrerseits alles tun, die Position konstruktiver Gesprächspartner_innen aus dem Veranstalter_innenkreis auch gegenüber solchen Gruppierungen zu stärken, die dem Dialog mit der Polizei ablehnend bzw. distanziert gegenüber stehen. Alle kreativen Demonstrationsformen unterhalb der Gewaltschwelle müssen dabei grundsätzlich „verhandelbar“ sein. Mit dem Zuwachs an gegenseitigem Vertrauen wird bei der Polizei die Bereitschaft steigen, gewisse Risiken bei der Lagebeurteilung im Interesse der Stärkung der gewaltfreien Teilnehmer_innen in Kauf zu nehmen. Jede(r) wünscht sich natürlich, dass man Vertrauen von der „anderen Seite“ geschenkt bekommt. Tatsächlich wird man sich Vertrauen aber gemeinsam erarbeiten müssen – dafür muss man sich wechselseitig die Gelegenheit geben.

UDO BEHRENDES   Jahrgang 1955, Leitender Polizeidirektor a. D.; von 1972 bis 2015 Polizeibeamter des Landes Nordrhein-Westfalen; nach der Ausbildung zum höheren Dienst seit 1988 u. a. Leiter von Polizeiinspektionen in Bonn und Köln, dabei häufig Einsatzleiter bei Demonstrationseinsätzen; zuletzt Leiter des Leitungsstabes des Polizeipräsidiums Köln.
Seit 1995 Sprecher der „Polizeiseite“ des „Bonner Forums BürgerInnen und Polizei“ e. V., eines Dialogexperiments zwischen Vertreter_innen der Bürger- und Friedensbewegung und Angehörigen der Polizei. Veröffentlichungen u. a. in den Themenfeldern Polizeigeschichte, Polizeikultur und Demonstrationsrecht.
Literatur
Behrendes, Udo (2013a): Orientierungspunkte einer Bürger(rechts)polizei. In: Frevel, Bernhard/Groß, Hermann (Hrsg.): Empirische Polizeiforschung XV: Konzepte polizeilichen Handelns. Frankfurt, S. 112 – 139
Behrendes, Udo (2013b): Polizeiliche Verantwortung und politische Erwartungen. In: Lehmann, Lena/Prätorius, Rainer (Hrsg.): Polizei unter Stress? Frankfurt, S. 28-34.
Behrendes, Udo/Stenner, Manfred (2008): Bürger kontrollieren die Polizei? In: Leßmann-Faust, Peter (Hrsg.): Polizei und Politische Bildung, Wiesbaden, S. 45-88.
Busch, Heiner/Funk, Albrecht/Kauß, Udo/Narr, Wolf-Dieter/Werkentin, Falco (1985): Die Polizei in der Bundesrepublik Deutschland. Frankfurt a. M. 1985
Enders, Christoph/Hoffmann-Riem, Wolfgang/Kniesel, Michael/Poscher, Ralf/Schulze-Fielitz, Helmuth: Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes. München 2011
Dietel, Alfred/Gintzel, Kurt/Kniesel, Michael (2011): Versammlungsgesetz, 16. Aufl., Köln 2011
Gintzel, Kurt (2010): Beabsichtigte Länderversammlungsgesetze – ein vermeidbares Ärgernis. in: Die Polizei 2010, S. 1-7.
Güven, Baba Nurettin (2012): Zur Reichweite des Vermummungsverbots. NStZ 2012, S. 425-429.
Hannover, Heinrich (1968): Demonstrationsfreiheit als demokratisches Grundrecht. Kritische Justiz 1968, S. 51-59.
Kniesel, Michael/Behrendes, Udo (1996): Demonstrationen und Versammlungen. In: Kniesel, Michael/Kube, Edwin/Murck, Manfred (Hrsg.): Handbuch für Führungskräfte der Polizei – Wissenschaft und Praxis. Lübeck 1996, S. 273-354.
Kutscha, Martin (1986): Der Kampf um ein Bürgerrecht. Demonstrationsfreiheit in Vergangenheit und Gegenwart. in: Kutscha, Martin (Hrsg.): Demonstrationsfreiheit. Köln 1986, S. 13-70.
Mayer-Tasch, Peter Cornelius (1985): Die Bürgerinitiativbewegung. 5. Auflage. Reinbek bei Hamburg 1985
Schwind, Dieter/Baumann, Jürgen/Schneider, Ursula/Winter, Manfred (1990): Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland. Endgutachten der Unabhängigen Regierungskommission zur Verhinderung und Bekämpfung von Gewalt (Gewaltkommission). in: Schwind/Baumann et al. (Hrsg.): Ursachen, Prävention und Kontrolle von Gewalt, Band I. Berlin 1990
Seifert, Jürgen (1998): Die Behandlung von Demonstranten als Gradmesser der Demokratie. In: Die Polizei 1998, S. 206 – 210
Speck, Andreas (2009): Zum Umgang mit der Gewalt in den eigenen Reihen. In: FriedensForum 3/2009, S. 7
Vogel, Hartmut (1969): Demonstrationsfreiheit und ihre Grenzen. in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Das Recht auf Demonstration. Bonn 1969, S. 15 ff.
Wanie, Renate (2009): Pacefahne oder Hasskappe – wir müssen uns entscheiden! In: FriedensForum 3/2009, S. 5
Willems, Helmut/Eckert, Roland/Goldbach, Harald/Loosen, Toni (1988): Demonstranten und Polizisten – Motive, Erfahrungen und Eskalationsbedingungen. München 1988
Winter, Martin (2000): Polizeiphilosophie und Protest policing in der Bundesrepublik Deutschland – von 1960 bis zur staatlichen Einheit 1990. In: Lange, Hans-Jürgen (Hrsg.), Staat, Demokratie und Innere Sicherheit in Deutschland, Opladen 2000, S. 203-220.

Der Beitrag Demonstrationen und Polizei – Bausteine einer Vertrauenskultur erschien zuerst auf Humanistische Union.

Das Komitee für Grundrechte und Demokratie organisiert seit der großen Demo gegen das geplante Atomkraftwerk in Brokdorf (1981) Demonstrationsbeobachtungen. Damit will das Komitee zum Schutz des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit beitragen und die Öffentlichkeit über aktuelle Einschränkungen aufklären. Immer wieder dokumentiert es seine Erfahrungen mit problematischen bis rechtswidrigen Einschränkungen der Versammlungsfreiheit durch Versammlungs- und Polizeibehörden, durch Parlamente und Gerichte.
Im Gespräch mit den vorgängen geht Elke Steven, Referentin des Komitees für Grundrechte und Demokratie, auf Änderungen der Demonstrationspraxis, der behördliche Auflagenpraxis und des Kommunikationsverhaltens der Polizei ein.

Fangen wir mit der Grundsatzfrage an. Hat das Komitee für Grundrechte eine Position dazu, welche Veranstaltungen oder Aktionen unter die Versammlungsfreiheit fallen und welche nicht? Oder sollte das der Selbstdefinition der Veranstalter_innen überlassen bleiben?

Wir haben darüber nie explizit gesprochen, aber für uns ist eher selbstverständlich, dass eine Versammlung im Sinne des Versammlungsrechts mit einem politischen Inhalt verbunden sein sollte. Es muss ein politisches Anliegen der Versammlung geben, wobei „politisch“ weit gefasst werden muss. Deshalb haben wir kein Problem damit, dass die Loveparade keine Versammlung im Sinne des Versammlungsrechts war, wie die Gerichte festgestellt haben.

In der Literatur zum Grundrecht der Versammlungsfreiheit werden verschiedene Kriterien diskutiert, was eine Versammlung ausmacht: ob es die gemeinsam verfolgten Ziele sind, auf die sich eine Versammlung bezieht, oder ihr Beitrag zur gemeinsamen Meinungsbildung. Sollte nach Deiner Meinung die politische Botschaft bei einer Versammlung im Vordergrund stehen, oder reicht es aus, wenn es sich um eine gemeinschaftliche Aktion im weitesten Sinne handelt?

Ich kenne zwar diese theoretischen Diskussionen, aber ich habe den Eindruck, dass sie in der Praxis nur für wenige Veranstaltungen relevant sind. Die konkreten Beispiele – finde ich – kann man ziemlich eindeutig zuordnen. Natürlich gehört ein Camp, welches sich mit Garzweiler und dem Kohleabbau beschäftigt, unter den Schutz des Versammlungsrechts. Das bestreiten die Versammlungsbehörden aber immer wieder. Natürlich sind Sitzblockaden vom Versammlungsrecht geschützt. Und man kann natürlich diskutieren, ob irgendwelche Verlautbarungen oder Blockaden über das Internet auch vom Versammlungsrecht geschützt sein sollen. Wir sind aktiv im Bereich politischer Proteste und kämpfen da gegen alle staatlichen Versuche, das Grundrecht einzuschränken.

Das heißt mit anderen Worten, das gemeinsame politische Ziel macht die Versammlung zur Versammlung?

Sagen wir: die Auseinandersetzung mit politischen Verhältnissen.

Wie sieht es mit einem anderen Grenzfall aus, den Aktionen der Critical Mass? Da treffen sich zu vorab angekündigten Terminen Menschen, um gemeinsam Fahrrad zu fahren, ohne festgelegte Route oder feststehendes Fahrziel. Sie wollen damit auf Fehler in der Verkehrs- und Stadtpolitik aufmerksam machen. Wäre das in Deinem Verständnis eine schützenswerte Versammlung?

Diese Menschen haben selbstverständlich ein politisches Anliegen. Wenn die sich selbst unter den Schutz des Versammlungsrechts stellen wollen, kann man das nur unterstützen. So wurde das Versammlungsrecht ja ursprünglich mal definiert: das Bürger (auch die Nicht-Bürger eingeschlossen, also im Sinne von Weltbürger) zusammen kommen, um gemeinsam ein politisches Anliegen vorzubringen.

Die Aktionsform ist also egal für den Versammlungscharakter?

Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit schützt diejenigen, die sich zusammentun, um ihre Meinung kund zu tun und sich gegenseitig darin zu bestärken. Sie wollen damit öffentliche Aufmerksamkeit erregen, folglich wählen sie auch die Aktionsformen unter diesem Gesichtspunkt aus. Selbstverständlich ist keine Aktionsform grundsätzlich ausgeschlossen, abgesehen von der im Gesetz verankerten Bedingung „friedlich und ohne Waffen“.

Es gibt Grenzfälle, wie z.B. hier in Köln. Den normalen Karnevalsumzug würden wir ja nicht unter das Versammlungsrecht stellen, warum sollte der den besonderen Schutz des Versammlungsrechts auch brauchen? Als aber beim zweiten Golfkrieg wegen des Krieges alle Karnevalszüge in Köln abgesagt wurden, entstand am Samstagabend ein neuer, politischer Karnevalsumzug. Dieser hatte eine friedenspolitische Perspektive. Die Versammlung gibt es seitdem jedes Jahr, und jedes Mal werden politische Themen aufgegriffen.

Und fällt dieser Umzug unter das Versammlungsrecht?

Ja. Das kann man auch damit begründen, dass dieser Umzug eine andere Form hat. Dort steht nicht der Karneval im Vordergrund, sondern das politische Anliegen. Bei diesem Beispiel scheint die Grenzziehung relativ schwierig.

Ist es denn für die Versammlung ein Nachteil, wenn die organisatorischen Vorbereitungen und Absprachen mit der Versammlungsbehörde stattfinden?

Im Gegenteil, wenn der Umzug als Versammlung anerkannt wird, ist die Kostenfrage – also wer für Straßennutzungsgebühren und Kosten des Aufräumens verantwortlich ist – eher günstiger für die Veranstalter. Die normalen Karnevalsvereine haben genügend Geld, um für die Reinigungskosten aufzukommen. Aber bei diesem selbstorganisierten, politischen Karnevalsumzug steht kein großer Verein dahinter, der das übernehmen könnte.

Aber ist nicht zu befürchten, das die Versammlungsbehörde viel strengere Auflagen erlässt als ein Ordnungsamt, das ansonsten einen Karnevalszug begleitet?

Eigentlich ist das Gegenteil der Fall. Die Versammlungsfreiheit ist als Grundrecht ein besonders geschütztes Gut. Eine Versammlung darf nicht stärker eingeschränkt werden als irgendeine andere Veranstaltung, sondern sie muss stärker geschützt werden.

Eigentlich heißt, das entspricht nicht immer dem tatsächlichen Umgang? Wenn man sich manche Auflagenbescheide für Versammlungen anschaut, scheint der Trend zur Überregulierung stark ausgeprägt, wenn etwa festgelegt wird, wie lang und dick Fahnenstangen seien dürfen …

Du hast Recht, ich kritisiere immer dieses ganze Auflagenunwesen. Es gibt ja genügend Gerichtsentscheidungen, die deutlich hervorgehoben haben, dass die Auflagen eigentlich einen anderen Zweck haben. Wenn es Gründe gäbe, eine Versammlung ganz zu verbieten, dann sind Auflagen dazu da, sie mit ihrer Hilfe doch noch möglich zu machen. Auflagen dürften also weder willkürlich noch ausufernd erteilt werden, wie es immer üblicher wird. Bei vielen Klagen gegen Versammlungsbeschränkungen werden übrigens auch die Auflagen für rechtswidrig erklärt. Allerdings werden solche Beschränkungen oft nicht gerichtlich überprüft. Eilverfahren sind schwierig zu führen und wenn erst im Nachhinein geklagt wird, wenn die Versammlung längst vorbei ist, schrecken die zusätzlichen Kosten ab. Es gibt gute Gründe, solche Klagen nicht zu führen. Aber eigentlich müsste noch viel mehr gegen diese Auflagen geklagt werden.

Jede Auflage ist auch ein potenzieller Verstoß dagegen. Ist es für Veranstalter nicht schwierig, mit so detaillierten Auflagen umzugehen, deren Einhaltung sie selbst nicht gewährleisten können?

Wenn Auflagen nicht wirklich der Abwehr konkreter Gefahren dienen, sind sie in meinen Augen rechtswidrig. Manchmal werden in den Auflagenbescheiden ja nur Dinge wiederholt, die schon im Versammlungsgesetz geregelt sind, also nicht noch einmal zusätzlich geregelt werden müssten. Und selbstverständlich werden Auflagen auch genutzt, weil sie leichtere Eingriffe in die Versammlung durch die Polizei erlauben. Aber das macht ihren rechtswidrigen Charakter aus.

Der lässt sich aber erst im Nachhinein feststellen. Wenn Gerichte teilweise Jahre später feststellen, dass diese oder jene Maßnahme rechtswidrig war, ist das der Polizei mehr oder weniger egal. So werden immer wieder Demonstrant_innen von der Polizei eingekesselt, obwohl die Gerichte schon zigmal solche Kessel untersagt haben. Siehst Du irgendeinen Weg, wie sich so eine Praxis des fortwährenden Rechtsbruchs verhindern oder zumindest eindämmen ließe?

Ich denke, das geht nur noch über das Einklagen von Schadenersatzforderungen, die nicht mehr aus der Portokasse zu bezahlen sind. Umso mehr solche Rechtsbrüche Geld kosten, umso eher wird die Polizei vielleicht darauf achten. Ansonsten bin ich da auch ratlos. Gerade was das Einkesseln von Demonstrant_innen angeht kann man ja nur empört sein angesichts der vielen Urteile gegen diese Praxis.

Wie bewertest Du vor diesem Hintergrund die Empfehlung zur Kooperation der Veranstalter mit der Versammlungsbehörde bzw. mit der Polizei?

Ich finde die Frage schwierig. Bei Großveranstaltungen gibt es kaum eine andere Chance als den Versuch, einigermaßen zu kooperieren. Bei allem anderen Versammlungen müssen die Veranstalter individuell entscheiden, was sie wie machen wollen. Bei kleineren Demonstrationen sieht das zum Beispiel anders aus. In Freiburg etwa werden aus bestimmten Kreisen Versammlungen nie angemeldet. Damit ist natürlich auch eine Kooperation von vornherein ausgeschlossen. Dafür kann es gute Gründe geben. Zum Glück hat das Bundesverfassungsgericht schon im Brokdorf-Beschluss festgestellt, dass allein die Tatsache, dass es sich um eine unangemeldete Demonstration handelt, nicht schon ein Grund für deren Auflösung ist, sondern trotzdem das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit zuerst geschützt werden muss.

Viele Auflagenbescheide der Versammlungsbehörde werden ja sehr kurzfristig, kurz vor dem Versammlungstermin erlassen. Damit ist die Klärung in einem Kooperationsgespräch oft nicht mehr möglich, es bleibt nur das gerichtliche Eilverfahren. Ist das eine Strategie der Versammlungsbehörden, oder was steckt dahinter?

Auch da gibt es sehr unterschiedliche Erfahrungen. Oft finden zwar vorher Kooperationsgespräche statt, aber der letzte Auflagenbescheid kommt trotzdem sehr kurzfristig. Das hat dann für die Anmelder zur Folge, dass sie tatsächlich nur schwer dagegen klagen können. Linke Veranstaltungen machen eher die Erfahrung, dass sie in einer Eilentscheidung nicht sehr weit kommen. Aus polizeilicher Perspektive muss man dagegen sagen, dass ihr Interesse natürlich darin besteht, alle Entwicklungen bis kurz vor der Veranstaltung zu berücksichtigen. Insofern handelt es sich nicht nur um Schikanen. Gleichzeitig muss man sagen, dass die Behörden bei NPD-, Kameradschafts- und Pegida-Demonstrationen manchmal sehr viel früher Auflagen oder Verbote erlassen haben, gegen die dann erfolgreich geklagt wurde.

Zum Stichwort Pegida und NPD – dort gibt es ja immer wieder die Situation, dass Demonstration und Gegendemonstration zeitgleich stattfinden sollen. Wie sollte die Polizei im Idealfall mit solchen konkurrierenden Versammlungen umgehen?

Das beschäftigt uns schon eine ganze Weile, aber es ist trotzdem in gewisser Weise noch eine neue Dimension. Früher waren Demonstrationen meist gegen staatliches Handeln gerichtet. Dass sich Demonstrationen gegeneinander richten, ist insofern ein relativ neues Phänomen. Darum hat es lange rechtliche Auseinandersetzungen gegeben. Ich finde es ist richtig und gut, dass inzwischen einige Punkte geklärt sind: dass es kein stärkeres Recht des ersten Anmelders auf die Versammlung gibt, sondern beide Versammlungen unter dem Grundrechtsschutz stehen; dass die Gegendemonstration auch in Hör- und Sichtweite möglich sein muss, damit man nicht die Nordseite bzw. Südseite der Stadt nach Ideologie abtrennen kann. Dann ist es tatsächlich für die Polizei relativ schwierig, weil sie beide Versammlungen schützen soll. Ich finde, das tut sie häufig nicht. Sie muss Journalisten vor Übergriffen schützen, sie muss aber auch andere vor potenziellen gewalttätigen Angriffen der Gegenseite schützen. Insofern muss man beide Demonstrationen irgendwie abgrenzen und einen Abzug beider Gruppen einigermaßen möglich machen, um den Schutz für alle Bürger zu gewährleisten.

Du hattest vorhin gesagt, Blockaden würdest Du eindeutig unter den Schutz der Versammlungsfreiheit stellen. Das bezog sich wahrscheinlich auf die klassische Blockade von Einrichtungen wie einem Atomkraftwerk und Ähnliches. Wie aber soll die Polizei mit der Blockade durch eine Gegendemonstration umgehen, wenn sie die Versammlungsfreiheit beider Seiten zu schützen hat? Sind Blockaden in Deinen Augen ein zulässiges Mittel für Gegendemonstrationen?

Grundsätzlich meine ich: jede Blockade steht zunächst einmal unter dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit. Es gibt selbstverständlich Gründe, warum die Polizei eine Versammlung auflösen kann. Was die sich gegenseitig blockierenden Versammlungen betrifft, zitiere ich gerne das OVG Münster, was nach einer längeren Auseinandersetzung – auch mit dem Bundesverfassungsgericht – um das Verbot oder Nichtverbot von Demonstrationen und über die Strafbarkeit von Sitzblockaden klar gestellt hat, das eben auch eine Sitzblockade, die sich gegen eine andere Versammlung richtet, zunächst einmal unter dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit steht. Der Tatbestand einer groben Störung liege erst dann vor, wenn es sich um eine unüberwindliche Blockade von nicht unerheblicher Dauer handelt, die nicht ohne weiteres umgangen werden kann. Zuerst ist also zu prüfen, ob sich die Blockade an den Rand drängen lässt, sodass der andere Zug daran vorbei gehen kann; oder ob es mögliche Umgehungen der Blockade gibt. Und natürlich gibt es Situationen, in denen die Auflösung einer Blockade nicht durchsetzbar ist und deshalb die blockierte Versammlung nicht fortgesetzt werden kann. Zu dem im Versammlungsgesetz geregelten Straftatbestand der Verhinderung einer Versammlung braucht es eben eine Diskussion, was das eigentlich heißt: „verhindern“. Reicht es schon, wenn ein paar Leute auf der Straße sitzen? Wie kann eine Blockade aufgelöst werden, mit welchen Mitteln darf die Polizei das durchsetzen?

Bei Polizeieinsätzen zu Demonstrationen spielen soziale Medien eine immer wichtigere Rolle, die Polizei nutzt Twitter und ähnlich schnelle Kommunikationskanäle. Hältst Du das für sinnvoll?

Also Twitter halte ich für ein sehr fragwürdiges Instrument, wenn es eingesetzt wird, um damit Versammlungen zu steuern. Es ist schwierig, weil man einerseits nicht sagen kann, die Polizei dürfe nicht twittern. Aber wenn die Polizei twittert, tut sie das im amtlichen Sinne und kann nicht einfach nur Meinungen kundtun. Sie darf nicht einfach Bilder von Abläufen oder Personen veröffentlichen, denn sie hat ein Neutralitätsgebot. Das wird dann oft verletzt.

Inwiefern?

Aufgabe der Öffentlichkeitsarbeit der Polizei wäre es allein, über eventuelle Vorfälle bei einer Versammlung zu informieren, und zwar in beide Richtungen – also auch dahingehend, ob und wie das Versammlungsrecht wahrgenommen werden konnte. Stattdessen informiert die Polizei ja viel, um zu zeigen, wie gut sie ihre Arbeit leistet. Das ist eigentlich nicht ihre Aufgabe.

Liegt das an Twitter?

Ich denke nicht. Seit vielen Jahren beobachten wir, dass die Polizei anstelle ihrer Informationspflicht gegenüber der Öffentlichkeit aktiv Public Relations im eigenen Interesse betreibt. Mit Twitter haben sich für die Polizei die Möglichkeiten verbessert, Öffentlichkeitsarbeit in diesem Sinne zu machen. Da die Meldungen und Berichte der Polizei auch sehr medienwirksam gestaltet sind, dominieren sie oft die Berichterstattung in den Zeitungen. Dabei ist die Einordnung und Kommentierung etwa des Versammlungsgeschehens keine Aufgabe der Polizei. Ich glaube, dass sich diese Situation durch Twitter selbst nicht wirklich verändert hat. Ich denke, dass der Wechsel in der Öffentlichkeitsarbeit der Polizei bereits viel früher stattfand. Twitter erleichtert diese mediale Kommunikation noch einmal.

Wie wirken sich die schnellen Medien auf die Polizeiarbeit bei Versammlungen aus?

Völlig unklar ist beispielsweise, in welchem Maße polizeiliche Aufforderungen, die über Twitter ergehen, quasi gleichgesetzt werden mit mündlichen Aufforderungen des Einsatzleiters vor Ort. Teilweise wird so getan, als ob das gleichrangig wäre. Das kann aber nicht sein; einmal ganz abgesehen von dem Stil, plötzlich von der Polizei geduzt zu werden und so zu tun, als ob man auf einer Augenhöhe kommuniziere. Das ist für mich ziemlich unerträglich. Aber es gibt auch jüngere Menschen, die das völlig anders sehen.

Vielen Dank für das Gespräch!
Das Gespräch führte Sven Lüders.

Der Beitrag „Eigentlich müsste noch viel mehr gegen diese Auflagen geklagt werden.“ erschien zuerst auf Humanistische Union.

Zwischen den Leitsätzen des Bundesverfassungsgerichts zur Versammlungsfreiheit und der Praxis vor Ort klafft oft eine große Lücke. Martin Kutscha kommentiert aktuelle Gerichtsentscheidungen und rechtswissenschaftliche Abhandlungen zum Versammlungsrecht, die sich mit polizeilichen Einschränkungen wie der Einkesselung von Demonstrant_innen oder dem Gebot der Friedlichkeit von Demonstrationen befassen. Sein Fazit: die Versammlungsfreiheit muss immer wieder neu erstritten und verteidigt werden.

Das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, ist nicht nur ein vages Versprechen. Als durch Art. 8 Grundgesetz (GG) geschütztes Grundrecht bindet es vielmehr alle Zweige der Staatsgewalt als „unmittelbar geltendes Recht“. Allerdings hat erst der berühmte „Brokdorf-Beschluss“ des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1985 die jahrzehntelange Schattenexistenz dieses Grundrechts beseitigt und verdeutlicht, dass die Versammlungsfreiheit „zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens“ gehört.1 Die Grundaussagen dieser höchstrichterlichen Leitentscheidung lassen sich in dem Postulat zusammenfassen, dass die staatlichen Behörden nach dem Vorbild friedlich verlaufender Großdemonstrationen „versammlungsfreundlich“ zu verfahren haben.2 Insbesondere dürften Auflösung und Verbot von Versammlungen nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen.3
Der „Brokdorf-Beschluss“ gehört nicht nur zu den prüfungsrelevanten Gegenständen des an den Hochschulen gelehrten Staatsrechts, sondern auch zu den wenigen verfassungsgerichtlichen Entscheidungen, die jungen Polizist_innen nach ihrer Fachhochschulausbildung jeweils mehr oder weniger geläufig sind.
Hehrer Anspruch und harte Realität
Umso mehr erstaunt die Diskrepanz zwischen den deutlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und dem Verhalten der Staatsgewalt, die ja an dessen Entscheidungen gebunden ist,4 bei manchen Protestdemonstrationen. Erinnert sei hier nur an die massiven Überwachungs- und Repressionsmaßnahmen während der Demonstrationen gegen den G-8-Gipfel in Heiligendamm im Jahre 20075 und während der Protestaktionen gegen den Gipfel im bayerischen Elmau im Jahre 2015, insbesondere aber auch gegen die „Blockupy“-Protestaktionen in Frankfurt am Main:6 Mehrfach wurde über die Frankfurter Innenstadt eine Art von Belagerungszustand verhängt, der vom eingangs zitierten Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht viel übrig ließ. In manchen Fällen haben die Gerichte korrigierend eingegriffen, in anderen aber die grundrechtsbeschränkenden Maßnahmen der Exekutive auch bestätigt. Das gilt z. B. für das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 23. Juni 2014, das die Einkesselung eines großen Teils der Demonstrant_innen bei „Blockupy“ 2013 billigte. Zur Begründung verwies das Gericht auf das unfriedliche Verhalten von Personen, die sich in einem „Schwarzen Block“ befunden hätten. Mithilfe von Transparenten und aufgespannten Regenschirmen hätten die Demonstranten, um sich zu schützen, eine „Schildkrötenformation“ gebildet.7
Wie schrecklich! Da werden Bilder aus dem Lateinunterricht lebendig, in welchem vielleicht die Marschformation „testudo“ der römischen Legionäre beschrieben wurde. Diese schützten sich vor dem feindlichen Pfeilhagel, indem sie ihre Schilde sowohl an den Seiten als auch über den Köpfen möglichst lückenlos aneinander fügten. Sollten etwa auch die „Blockupy“-Demonstrant_innen, ebenso waffenstarrend wie die römischen Legionäre, die kriegerische Eroberung der Europäischen Zentralbank im Sinn gehabt haben?
Das Verwaltungsgericht Frankfurt rechtfertigte die Einkesselung jedenfalls als zulässige „Minusmaßnahme“ gegenüber der in § 15 Abs. 3 Versammlungsgesetz geregelten Auflösung, obwohl doch ein „Polizeikessel“ das genaue Gegenteil einer Auflösung ist, nämlich eine Art Zwangsversammlung, die vom Versammlungsrecht nicht vorgesehen ist.8 Bei einiger Dauer der Einschließung handelt es sich dabei sogar um eine Freiheitsentziehung und damit um einen schweren Eingriff in das Grundrecht auf Freiheit der Person, der im Übrigen nach Art. 104 Abs. 2 GG einem Richtervorbehalt unterliegt.
Vor allem aber stellt sich die Frage, ob sich friedliche Demonstrationsteilnehmer_ innen das unfriedliche Verhalten Anderer zurechnen lassen müssen. Davon scheint offenbar auch das Verwaltungsgericht Frankfurt auszugehen.
Haftung für das Verhalten anderer?
Müssen demonstrierende Bürger und Bürgerinnen, die sich selbst friedlich verhalten, für das unfriedliche Verhalten anderer haften? Diese Frage stellt sich nicht nur bei den „Blockupy“-Protesten, sondern so ziemlich bei allen Versammlungen, die sich nicht auf einen kleinen und überschaubaren Personenkreis beschränken. Schließlich tauchen bei zahlreichen Anlässen im Internet Aufrufe bekannter oder unbekannter Urheber mit militantem Tenor auf. Sollten diese schon zur Annahme einer „unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit“ und damit als hinreichender Grund für ein Versammlungsverbot ausreichen?
Stimmen in der wissenschaftlichen Literatur gehen in der Tat von einer Haftung auch friedlicher Versammlungsteilnehmer_innen für das Verhalten anderer aus: So konstatiert z. B. Norbert Ullrich richtig, dass Art. 8 ein „Grundrecht des Einzelnen“ sei, meint dann aber, es könne „auch für sich genommen friedlichen und unbewaffneten Teilnehmern das unfriedliche Gesamtgepräge der Versammlung zugerechnet werden.“9
Weitaus entschiedener noch argumentiert Otto Depenheuer in seiner Kommentierung des Art. 8 GG im hochangesehenen „Maunz/Dürig“: Das Gebot der Friedlichkeit, so Depenheuer, erfordere eine „gesteigerte Rechtstreue der Versammlungsteilnehmer“. Diese begründe
„je nach Situation eine besondere Verantwortung jedes Versammlungsteilnehmers für die Friedlichkeit der Versammlung. Neben der Grundvoraussetzung, selber friedlich zu sein, obliegen den Versammelten bei drohender und zu erwartender Unfriedlichkeit durch gewaltbereite Chaoten Kooperationspflichten mit den Ordnungsbehörden zu deren Vermeidung. Bei aufflammender Gewalt verlangt der Friedlichkeitsvorbehalt von friedlichen Versammlungsteilnehmern aktives Eintreten für die Friedlichkeit, d.h. die Verhinderung von Gewalt durch eindeutige und unmissverständliche Distanzierung von Gewalttätern. Bei entfesselter und nicht mehr beherrschbarer Gewalt verlangt das Friedlichkeitsgebot die Isolierung der Gewalttäter, Unterbindung der Gewalt bis hin zu vorläufiger Festnahme und Überstellung an die Ordnungskräfte, oder die Beendigung der Teilnahme an der nunmehr unfriedlichen Versammlung.“10
Aus dem Gebot der Friedlichkeit wird danach eine Rechtspflicht der Versammlungsteilnehmer_innen, sich gegebenenfalls als verlängerter Arm der Polizei zu betätigen und selbst mit physischer Gewalt gegen „Störer“ vorzugehen. Es liegt auf der Hand, dass die Grundrechtswahrnehmung auf diese Weise mit einem unkalkulierbaren Risiko belastet wird. Wer sportlich weniger fit und mit Nahkampftechniken weniger vertraut ist, sollte demnach füglichst auf die Teilnahme an einer größeren Versammlung verzichten. Dies wäre jedenfalls die – vielleicht sogar erwünschte – Konsequenz aus der eben zitierten Position. Auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich diese allerdings nicht stützen. Im „Brokdorf-Beschluss“ wird vielmehr darauf hingewiesen, dass für die friedlichen Teilnehmer der Schutz der Versammlungsfreiheit auch dann erhalten bleibt, wenn einzelne Demonstranten oder eine Minderheit Ausschreitungen begehen.
„Würde unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese es in der Hand, Demonstrationen ‚umzufunktionieren’ und entgegen dem Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen (…); praktisch könnte dann jede Großdemonstration verboten werden, da sich nahezu immer ‚Erkenntnisse’ über unfriedliche Absichten eines Teiles der Teilnehmer beibringen lassen.“11
Straßenprotest gegen die Regierung – Beginn eines Bürgerkrieges?
Was ist der Grund für die Versuche, friedlichen Demonstrant_innen das mögliche Verhalten anderer zuzurechnen und jede Versammlungsteilnahme auf diese Weise mit einem erheblichen Risiko zu belasten? Einiges spricht dafür, dass in Teilen der Machteliten und auch der juristischen Fachwelt Versammlungen bzw. Demonstrationen, die scharfe Kritik an der Regierungspolitik in die Öffentlichkeit tragen, als Bedrohung der „guten Ordnung“ des Bestehenden wahrgenommen werden. Stellvertretend sei hier Hans Stöcker, in den achtziger Jahren Referatsleiter im Bundesjustizministerium, zitiert:
„Demokratische Regierungen“, so schrieb er, „stehen regelmäßig für die Mehrheit oder doch einen großen Teil der Wählerschaft. Demonstrationen gegen die Regierung oder eine von ihr betriebene Politik bedeuten darum nichts anderes, als daß sich ein Teil der Bevölkerung, regelmäßig eine Minderheit, gegen den anderen Teil, regelmäßig die Mehrheit, provokativ in Szene setzt. Dies ist nicht Ausweis einer intakten Demokratie, in der sich die Minderheit der Mehrheit beugt, sondern oft ein kleinerer oder größerer Schritt auf dem Weg zum Bürgerkrieg.“12
Mit dieser Argumentation dürfte sich Stöcker des Beifalls zahlreicher Diktatoren, die ihr Herrschaftssystem mit dem Euphemismus „Demokratie“ schmücken, sicher sein. Jedenfalls rechtfertigt sie die Praktizierung von Instrumenten des Ausnahmezustandes gegenüber Protestdemonstrationen, die als Provokation der Regierenden empfunden werden.
Interessant ist insoweit der Vergleich mit dem Internet. Im Netz herrschen nicht nur Überwachung und Kommerz, sondern es ist auch ein Tummelplatz für kriminelle Aktivitäten, für Cybermobbing etc. mit häufig gravierenden Folgen für die Betroffenen.13 Trotzdem ist noch niemand auf die Idee gekommen, solche Praktiken den zahlreichen „ordentlichen“ User_innen zuzurechnen und eine Art Kollektivhaftung bei der Internetnutzung zu etablieren.
Protest Policing im Wandel
Richtig ist das Grundrecht der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit als Stachel im Fleisch des repräsentativ-parlamentarischen Regierungssystems beschrieben worden.14 Die Wahrnehmung dieses Grundrechts stört die massenmediale Performance der Regierung. Wenn nicht mehr die Verwirklichung eines demokratischen Sozialstaats, sondern das Akzeptanzmanagement für ein – scheinbar alternativloses – neoliberales Wirtschafts- und Finanzsystem der Hauptzweck heutigen Regierens ist, sind Protestdemonstrationen gegen die politischen Grundentscheidungen dysfunktional. Sie vermitteln ein Legitimationsdefizit der Regierung, sofern es ihnen gelingt, überzeugende Alternativen zur herrschenden Politik in das Licht öffentlicher Wahrnehmung zu rücken.
In der Tat lässt sich nicht nur in den krisengeschüttelten Staaten Europas, deren Gesellschaften unter Sozialabbau und der Durchsetzung von Austeritätskonzepten besonders leiden (Griechenland, Spanien etc.), eine Zunahme sozialer Protestaktionen beobachten. „Auch in den Profiteursländern der Krisenpolitik“, so schreibt die Wiener Kriminologin Andrea Kretschmann, „findet die wachsende Prekarisierung zusehends breiterer Schichten und die Sensibilisierung für die Zunahme sozialer Ungleichheiten in einer neuen Konjunktur von Protesten ihren Ausdruck.“15 Daraus sollte indessen kein Automatismus zunehmender Repression abgeleitet werden. Die schwindende Rolle sozialstaatlicher Befriedungspolitik könnte jedoch eine Erklärung für einen Wandel des Protest Policing sein.16 Der Kontrast zwischen dem hehren Anspruch, Politik aus dem Geiste der Menschenrechte zu betreiben, und der harten Realität staatlichen Machtgebrauchs bei unliebsamen Demonstrationen ist jedenfalls augenfällig.
Aus bürgerrechtlicher Sicht bleibt es dabei: Unsere Grundrechte sind nur dann stark, wenn sie von den Bürgern und Bürgerinnen als „Grundrechtsträger_innen“ als die eigene Sache begriffen und entsprechend verteidigt werden.

MARTIN KUTSCHA Prof. Dr., ist Staatsrechtsprofessor im Ruhestand und im Bundesvorstand der Humanistischen Union. Er hat zahlreiche Veröffentlichungen zu Verfassungsfragen und insbesondere zu den Grundrechten vorgelegt.

Anmerkungen:

Der Beitrag Grundrechtsausübung als Wagnis? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Unter den versammlungsrechtlichen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes des letzten Jahrzehnts ragt das Fraport-Urteil von 2011 heraus: Das Gericht antwortet damit auf den Strukturwandel der Öffentlichkeit und das Verschwinden des öffentlichen Raumes in seiner bisherigen Form, die durch eine voranschreitende Privatisierung öffentlicher Aufgaben und Aufgabenwahrnehmung gekennzeichnet sind. Michael Plöse analysierte das Urteil unmittelbar nach seiner Veröffentlichung und würdigte es als Versuch, die Geltung des Versammlungsrechts auch in den neuen, meist privaten oder privatisierten Räumen zu gewährleisten.* In der vorliegenden, überarbeiteten Fassung hat er die tagesaktuellen Bezüge gekürzt und zugleich einige Anmerkungen zur Rezeption des Urteils in Literatur und Rechtsprechung angefügt, die in der Online-Version dieses Beitrags ausführlich dargestellt werden.

In seinem Urteil vom 22. Februar 2011 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG)1 festgestellt, dass auch privater bzw. privatisierter, vormals öffentlicher Raum nicht allein dem Gutdünken des Eigentümers untersteht, sondern in seiner Funktion als Forum ein Ort für gesellschaftliche Auseinandersetzungen bleibt. Deshalb gewährleiste das Grundgesetz auch an diesen Plätzen Meinungs- und Versammlungsfreiheit. Damit stellte Karlsruhe die Grundrechtsgeltung in Räumen mit privater Rechtsform klar, besonders dort, wo deren Eigentumsanteile mehrheitlich in öffentlicher Hand liegen. Das Verfassungsgericht reagierte damit auf die sich verschiebenden Orte des öffentlichen Meinungsstreits, die längst nicht mehr allein auf oder entlang der Straße zu finden sind. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Privatisierung öffentlicher Aufgaben und der Kommerzialisierung sozialer Begegnungsräume bleibt weiterhin zu beobachten, wie die Entscheidung gegen Versuche mobilisiert werden kann, das „Elend der Welt“2 von der unbeschwerten „Wohlfühlatmosphäre“ der Konsumwelten fern zu halten.

Die Kulisse: Kein Ort für politisches Engagement?
Im Zentrum des Geschehens steht der internationale Flughafen von Frankfurt am Main. Er wird von der Fraport Aktiengesellschaft (Fraport AG) betrieben, einem Konsortium, das mehrheitlich im Eigentum des Landes Hessen und der Stadt Frankfurt steht. Neben der Abwicklung des Flugverkehrs vermietet die Fraport AG sowohl innerhalb des abgetrennten Boarding-Bereiches als auch im öffentlich zugänglichen Teil des Flughafens eine Vielzahl von Läden und Serviceeinrichtungen sowie eine Reihe von Restaurants, Bars und Cafés, die sie als „City in the City“ versteht und u.a. mit folgenden Slogans bewarb: „Airport Shopping für alle!“ und „Auf 4.000 Quadratmetern zeigt sich der neue Marktplatz in neuem Gewand und freut sich auf Ihren Besuch!“
Wie sich die Flughafengesellschaft diesen Besuch ihrer Gäste – Flugreisende, deren Angehörige, Kundinnen und Flaneure – im Einzelnen vorstellt, legte sie in einer vom Land Hessen genehmigten Flughafenbenutzungsordnung fest, die u.a. das Sammeln, Werben und Verteilen von Flugblättern und sonstigen Druckschriften unter Einwilligungsvorbehalt sowie Versammlungen in den Gebäuden des Flughafens gänzlich unter Verbot stellte. Gleichwohl kam es nach den Feststellungen des BVerfG zwischen 2000 bis 2007 zu 45 Versammlungen mit drei bis 2.000 Personen sowohl innerhalb als auch außerhalb der Terminals. Immer wieder fanden publikumswirksame Unterhaltungs- und Werbeveranstaltungen statt, z.B. ein Public Viewing anlässlich der Fußballweltmeisterschaft 2010.
Die Akteure: Meinungs- und Versammlungsfreiheit vs. Hausrecht
Die Beschwerdeführerin engagierte sich im antirassistischen Aktionsbündnis gegen Abschiebung. Sie kritisierte vor allem die Mitwirkung privater Fluggesellschaften und der Flughafeneinrichtungen an der Abschiebepraxis der Bundesrepublik. Allein im Jahr 2009 wurden 3.270 der insgesamt 7.289 auf dem Luftweg vorgenommenen Abschiebungen über den Frankfurter Flughafen abgewickelt.3 Dabei kommt es immer wieder zu schweren Misshandlungen, Selbsttötungen und Todesfällen während oder nach dem Transport.4
Als die Beschwerdeführerin im März 2003 zusammen mit fünf weiteren Aktivist_innen in der Abflughalle des Flughafens Informationen über eine bevorstehende Abschiebung an den betreffenden Piloten weitergeben und Flugblätter an die Fluggäste verteilen wollte,5 erteilte ihr die Fraport AG ein „Flughafenverbot“. Ihr wurde ein Strafantrag wegen Hausfriedensbruchs angedroht, sollte sie erneut „unberechtigt“ auf dem Flughafen angetroffen werden. Dabei verwies die AG auf ihre Flughafenbenutzungsordnung. In einem weiteren Schreiben stellte sie klar, dass sie nicht abgestimmte Demonstrationen im Terminal aus Gründen des reibungslosen Betriebsablaufes und der Sicherheit grundsätzlich nicht dulde.

Der Prolog: Privateigentum unterliegt nicht der Grundrechtsbindung!?
Gegen das Hausverbot erhob die Aktivistin zunächst Klage vor dem Amtsgericht Frankfurt am Main,6 blieb damit jedoch in erster und zweiter Instanz ohne Erfolg: Die Fraport AG unterliege bei der Ausübung ihres Hausrechts nicht der staatlichen Grundrechtsbindung und müsse daher auch keine Proteste gegen Abschiebungen zulassen, lautete die Begründung des Landgerichts vom 20. Mai 2005.7 Daran ändere auch die mehrheitliche Beteiligung der öffentlichen Hand nichts, so lange diese sich nicht auf 100 Prozent belaufe.8 Zudem übe die Flughafengesellschaft im Zusammenhang mit den Abschiebungen keine hoheitlichen Befugnisse aus. Auch die allen Privatrechtssubjekten gemeine mittelbare Grundrechtsbindung der AG ergäbe in der Abwägung zwischen Eigentumsrecht und Meinungsfreiheit keine Pflicht der beklagten Gesellschaft, auf ihrem Gelände Meinungskundgaben und Demonstrationen hinnehmen zu müssen. Eine gegenteilige Auffassung hatten hingegen das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. und der Hessische Verwaltungsgerichtshof bereits 2003 aus Anlass einer Demonstration gegen den Irakkrieg – ebenfalls im Flughafenbereich – vertreten.9
Nachdem auch der Bundesgerichtshof (BGH) im Revisionsverfahren das Hausverbot aufrecht erhielt, erhob die Klägerin im März 2006 Verfassungsbeschwerde.10 Wie bereits in den Vorinstanzen argumentierte auch der BGH mit der mangelnden Grundrechtsbindung der Aktiengesellschaft, ließ dabei aber offen, ob eine solche Bindung der Flughafengesellschaft die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben voraussetze. Der BGH bestritt vielmehr unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach das von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Recht, über den Ort der Versammlung selbst zu bestimmen, kein Nutzungsrecht begründe, wo dieses nicht bereits nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen besteht,11 jeglichen Anspruch der Klägerin auf Durchsetzung ihrer Meinungs- und/oder Versammlungsfreiheit, weil sie sich damit außerhalb des bestimmungsgemäßen Gebrauchs des Flughafens begebe. Anders ausgedrückt: Wenn die Eigentümerin keine bzw. nur die genehmigte Meinungsfreiheit wünscht und dies in ihrer Hausordnung festschreibt, muss sie auch nichts anderes dulden. Angesichts der mit der Herstellung politischer Aufmerksamkeit immer verbundenen Irritation „in geschäftiger Routine“12 kann die Flughafengesellschaft dabei unterstützend immer auch eine drohende Störung „der Abwicklung des Flugverkehrs“ behaupten.
Die Katastrophe: Keine „,Wohlfühlatmosphäre‘
in einer reinen Welt des Konsums“
Im seinem Urteil stellte der Erste Senat des BVerfG fest,13 dass die Zivilgerichte, indem sie die Verbote der Flughafengesellschaft ohne Weiteres bestätigten, die Beschwerdeführerin in ihren Grundrechten der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) und der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) verletzt haben. Damit hob es zugleich die Urteile der Vorinstanzen auf und verwies das Verfahren zur erneuten Entscheidung an das AG Frankfurt a.M. zurück.
Beachtenswert ist das Urteil vor allem im Hinblick auf die rechtspolitische Neuausrichtung der Versammlungsfreiheit; bricht es doch mit gängigen dogmatischen Mustern, um den Gewährleistungsgehalt des Grundrechts auch auf private Bereiche auszudehnen. Dabei zeigt sich das Gericht überaus entscheidungsfreudig, äußert sich – ohne dazu durch den vorgelegten Fall verpflichtet zu sein – zu nahe liegenden Anschlussfragen und schreibt der Legislative damit so manche verfassungsrechtliche Maßgabe für die gesetzliche Neugestaltung des Versammlungsrechts in sein obiter dictum.
Knackpunkt der Entscheidung ist zunächst die Frage, inwieweit staatliche Hoheitsträger an Grundrechte gebunden bleiben, wenn sie in privatrechtlich organisierter Form am Wirtschaftsleben teilnehmen. Weiterhin geht es darum, ob und in welchem Umfang Versammlungen und Meinungskundgaben auch in privat(isiert)en Räumen geduldet werden müssen, wenn diese dem allgemeinen Publikumsverkehr offen stehen. Schließlich war die Frage zu beantworten, welche Anforderungen an eine grundrechtsbeschränkende Gesetzesgrundlage zu stellen sind, insbesondere ob sich diese im Falle der Versammlungsfreiheit auch aus dem Zivilrecht ergeben kann.
Die Katharsis: Keine Flucht ins Privatrecht!
An dem alten Grundsatz des öffentlichen Rechts, wonach die öffentliche Hand ihre Grundrechtsbindung nicht dadurch abschütteln kann, dass sie als zivilrechtlich organisierte Aktiengesellschaft in Erscheinung tritt, hält das BVerfG ohne Abstriche fest. Dabei komme es auch nicht darauf an, ob der Staat nun 100 oder 51 Prozent der Anteile an dem Unternehmen hält. Maßgeblich sei vielmehr, ob er aufgrund seiner Gesellschafterstellung in der Lage ist, Einfluss auf das operative Geschäft der Firma zu nehmen. Eine unmittelbare Grundrechtsbindung ergebe sich dabei gerade für solche Unternehmen, die vom Staat wegen dessen Gesamtverantwortung „beherrscht“ würden. Bei ihnen handle es sich nicht um private Aktivitäten unter Beteiligung des Staates, sondern um staatliche Aktivitäten unter Beteiligung von Privaten. Diese Unternehmen seien bei der Entfaltung ihrer Aktivitäten daher „unmittelbar durch die Grundrechte gebunden und können sich umgekehrt gegenüber Bürgern nicht auf eigene Grundrechte stützen.“ (Rn. 54)
Hier muss der Staat also nicht erst mittels seiner Gesellschafteranteile auf die Geschäftsleitung einwirken, um die Durchsetzung von Grundrechten zu bewerkstelligen. Vielmehr ist das Unternehmen selbst grundrechtsverpflichtet, unabhängig von der Rechtsform, in der es in Erscheinung tritt. Solche staatlichen Aktivitäten sind damit nicht als „Ausdruck freier subjektiver Überzeugungen in Verwirklichung persönlicher Individualität“ zu verstehen, sondern als treuhänderische Aufgabenwahrnehmung für die Bürger_innen und diesen gegenüber rechenschaftspflichtig (Rn. 48); so auch die zu 51 Prozent in öffentlicher Trägerschaft befindliche Frankfurter Flughafengesellschaft Fraport AG. Sie muss bei ihrer Aufgabenwahrnehmung die Grundrechte der Bürger_innen beachten.
Durch die Grundrechtsbindung gewinnt diese Rechtsprechung Terrain gegenüber den privaten Teilhaber_innen zurück, die sich üblicherweise in weitgehender unternehmerischer Freiheit aus den Dividenden der privatisierten Staatsbetriebe befriedigen konnten, während Investitionskosten und Schulden üblicherweise auf die Steuerzahler_innen umgelegt und damit sozialisiert werden. Diese – so das BVerfG – würden daher durch die Grundrechtsbindung auch nicht übermäßig belastet, „denn ob sie sich an einem öffentlich beherrschten Unternehmen beteiligen oder nicht, liege in ihrer freien Entscheidung, und auch wenn sich die Mehrheitsverhältnisse erst nachträglich ändern, steht es ihnen wie bei der Änderung von Mehrheitsverhältnissen auch sonst frei, hierauf zu reagieren.“ (Rn. 55) – Es gilt also: Wer aus den Vorzügen staatlicher Unternehmensbeteiligung wirtschaftlichen Profit zieht, ist auch dessen Schranken unterworfen.
Die Aufklärung: Was ist ein öffentlicher Raum?
Wer eine Versammlung durchführen oder seine Meinung öffentlich kundtun will, erfährt dabei hinsichtlich der Auswahl von Inhalt, Ort, Zeit und Gestaltungsart grundrechtlichen Schutz.14 Das heißt aber nicht, dass damit automatisch ein Zutritts- oder Versammlungsrecht auch für Privatgrundstücke verbunden wäre.15 In Zeiten stetiger Verlagerung öffentlicher Begegnungs- und Kommunikationsräume von der Straße in Einkaufscenter und Ladenpassagen stellt sich indes die Frage, wohin der Protest noch getragen werden kann, um die politischen „Anliegen – gegebenenfalls auch in Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen – am wirksamsten zur Geltung [zu] bringen.“ (Rn. 64)
Bei der Beantwortung dieser Frage hat sich das BVerfG von der Rechtsprechung jener Gerichte inspirieren lassen, die schon länger mit dem Phänomen der Privatisierung öffentlicher Räume konfrontiert sind: den Verfassungsgerichtshöfen von Kanada16 und den USA17. Diese stellen schon seit den 1990er Jahren auf das Leitbild des öffentlichen Forums ab, das dadurch charakterisiert sei, „dass auf ihm eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht.“ (Rn.70)
Was für Versammlungen auf öffentlichem Straßenland gilt, müsse entsprechend auch für Stätten gelten, die in ähnlicher Weise für den öffentlichen Verkehr geöffnet sind und an denen Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Dies gelte unabhängig davon, ob diese Flächen in öffentlicher oder privater Trägerschaft stehen, ob sie überdacht oder im Freien sind. Damit wird die Idee vom kommunikativen Gemeingebrauch der Straße, den der Staat nicht über Gebühr beschränken darf,18 auf den privaten Publikumsverkehr erstreckt.
Wann immer also ein Ort – egal mit welcher Intention (z.B. zum Zwecke des Konsums oder der Erholung) – zum öffentlichen Verweilen einlädt, kann er nicht nur ausschließlich für die unmittelbar erwünschten Tätigkeiten eröffnet, für andere, unerwünschte, aber geschlossen werden. Wer für seine kommerziellen Angebote mit Slogans wie „Airport Shopping für alle!“ wirbt, kann sich nicht ohne Weiteres gegen jegliche (politischen) Störfaktoren abschotten:

„Vielmehr besteht zwischen der Eröffnung eines Verkehrs zur öffentlichen Kommunikation und der Versammlungsfreiheit ein unaufhebbarer Zusammenhang: Dort wo öffentliche Kommunikationsräume eröffnet werden, kann der unmittelbar grundrechtsverpflichtete Staat nicht unter Rückgriff auf frei gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den Gebrauch der Kommunikationsfreiheiten aus den zulässigen Nutzungen ausnehmen: Er würde sich damit in Widerspruch zu der eigenen Öffnungsentscheidung setzen.“ (Rn. 68)
Das gelte selbst dann, wenn der Fiskus an diesen Unternehmen nicht beteiligt ist. In diesem Fall könnten Private im Wege der mittelbaren Drittwirkung von Grundrechten in Anspruch genommen werden. Das bedeutet zugleich, dass die Wahrnehmung von Eigentümerbefugnissen überall dort den Eigengesetzlichkeiten der öffentlichen Auseinandersetzung unterworfen ist und der Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG seine Grenze findet, wo mit Willen des Eigentümers ein allgemeiner Zugang für die Öffentlichkeit geschaffen wird und dadurch ein Forum gesellschaftlicher Auseinandersetzung entsteht. So auch am Frankfurter Flughafen,
„wo die Verbindung von Ladengeschäften, Dienstleistungsanbietern, Restaurationsbetrieben und Erholungsflächen einen Raum des Flanierens schafft und so Orte des Verweilens und der Begegnung entstehen. Werden Räume in dieser Weise für ein Nebeneinander verschiedener, auch kommunikativer Nutzungen geöffnet und zum öffentlichen Forum, kann aus ihnen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG auch die politische Auseinandersetzung in Form von kollektiven Meinungskundgaben durch Versammlungen nicht herausgehalten werden. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet den Bürgern für die Verkehrsflächen solcher Orte das Recht, das Publikum mit politischen Auseinandersetzungen, gesellschaftlichen Konflikten oder sonstigen Themen zu konfrontieren.“ (Rn. 70)
Noch deutlichere Worte finden sich an der Stelle der Urteilsbegründung, wo es um die Zulässigkeit einer Beschränkung der Meinungsfreiheit geht:
„Deshalb kann das Verbot des Verteilens von Flugblättern insbesondere auch nicht auf den Wunsch gestützt werden, eine ,Wohlfühlatmosphäre‘ in einer reinen Welt des Konsums zu schaffen, die von politischen Diskussionen und gesellschaftlichen Auseinandersetzungen frei bleibt. Ein vom Elend der Welt unbeschwertes Gemüt des Bürgers ist kein Belang, zu dessen Schutz der Staat Grundrechtspositionen einschränken darf. Unerheblich sind folglich Belästigungen Dritter, die darin liegen, dass diese mit ihnen unliebsamen Themen konfrontiert werden. Erst recht ausgeschlossen sind Verbote zu dem Zweck, bestimmte Meinungsäußerungen allein deshalb zu unterbinden, weil sie von der Beklagten nicht geteilt, inhaltlich missbilligt oder wegen kritischer Aussagen gegenüber dem betreffenden Unternehmen als geschäftsschädigend beurteilt werden.“ (Rn. 103)
Damit ist der private, aber öffentlich zugängliche Bereich jedoch der Verfügungsbefugnis des Unternehmers keinesfalls entzogen. Wie auch bei staatlichen Verwaltungseinrichtungen bestimmte Bereiche für die Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind,19 gilt dies im besonderen Maße für privat betriebene Einrichtungen, „die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und entsprechend ausgestaltet sind.“ (Rn. 70) Wenn also auch öffentlich zugängliche Orte ausschließlich oder ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen, kann dort gegen den Willen des Eigentümers keine Versammlung durchgesetzt werden. Bei Ladenpassagen und Flaniermeilen – so schiebt das BVerfG rasch hinterher – könne dies jedenfalls nicht angenommen werden, für den einzelnen Laden oder das Restaurant aber wohl schon.
Auf der Drehbühne: Offene Raumbegrenzung
Allerdings kann auch an Orten, an denen die Durchführung von Versammlungen nicht (generell) versagt werden darf, diese im Einzelfall auf der Grundlage eines entsprechenden Gesetzes untersagt werden, um unmittelbare, konkret nachweisbare Gefahren für elementare Rechtsgüter abzuwehren, die – wie Leib, Leben und Freiheit von Personen – der Versammlungsfreiheit gleichwertig gegenüberstehen. Als ein solches Gesetz zieht das BVerfG zunächst das als Bundesrecht erlassene Versammlungsgesetz von 1953 heran, das zwar nach der Föderalismusreform in vielen Bundesländern fortgilt (Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG), aber jederzeit durch Landesrecht ersetzt werden kann. Daneben könnten Eingriffe durch die Flughafenbetreiberin aber auch auf das privatrechtliche Hausrecht gemäß §§ 903 Satz 1 und 1004 BGB gestützt werden. Allerdings muss die Geltendmachung zivilrechtlicher Eigentümerbefugnisse als einseitig verbindliche Entscheidung einer in öffentlicher Hand befindlichen Betreibergesellschaft durch „legitime Gemeinwohlzwecke am Maßstab der Grundrechte und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes“ gerechtfertigt werden (Rn. 58).
Nichtsdestotrotz überrascht die Möglichkeit zur Beschränkung der Versammlungsfreiheit durch Bestimmungen des BGB zunächst. Gemäß Art. 8 Abs. 2 GG ist eine solche durch oder aufgrund eines Gesetzes nur für Kundgebungen und Demonstrationen unter freiem Himmel zulässig. Zudem müssen die auf dieser Grundlage geschaffenen (Eingriffs-)Gesetze nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG bewusst und ausdrücklich Regelungen zur Versammlungsfreiheit der Bürger_innen enthalten (bereichsspezifische Gesetzesermächtigungen und Zitiergebot), die hinreichend klar machen, unter welchen Umständen demonstrierende Bürger_innen durch welche Maßnahmen der Behörden in ihrer Versammlungsfreiheit oder in anderen Grundrechten beschränkt werden dürfen (Gebot der Normenklarheit).
All das sollte man für eine zivilrechtliche Regelung, die den Eigentümer berechtigt, vom Störer die Beseitigung der Beeinträchtigung zu verlangen (wie z.B. § 1004 Abs. 1 BGB), kaum annehmen können und bleibt auch unbelegt. Schon die Anwendung des Tatbestandsmerkmals „Versammlungen unter freiem Himmel“ auf Proteste in überdachten Shopping-Centern oder auf Indoor-Kundgebungen in Flughäfen mag irritieren. Vor dem Hintergrund der Erweiterung des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit auch auf private Räume ist dies jedoch nur konsequent. Zur Begründung wird auch hier das Leitbild des öffentlichen Forums herangezogen und insbesondere gegenüber Versammlungen in geschlossenen Räumen abgegrenzt, in denen „die Versammlungsteilnehmer unter sich und von der Allgemeinheit abgeschirmt bleiben“ (Rn. 77). Demgegenüber sei das Gefahrenpotential öffentlicher Foren ebenso wie bei Versammlungen unter freiem Himmel, bei denen Versammlungsteilnehmer_innen unmittelbar mit Dritten zusammen treffen und kontinuierlich Zulauf erhalten können, ungleich höher. Damit folgt das BVerfG im Wesentlichen dem Musterentwurf für ein neues Versammlungsgesetz des Arbeitskreises Versammlungsrecht20 und empfiehlt es mehr als deutlich dem Gesetzgeber zur baldigen Umsetzung.
Die Ironie: Ein Wolf im Schafspelz?
Moment mal, werden die Polizeirechtscracks sagen, wenn jetzt sogar das BGB eine zulässige Eingriffsgrundlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 GG darstellen soll, ist damit doch auch der Uraltstreit darüber entschieden, ob neben dem VersG und der StPO auch noch andere Gesetze als Grundlage für hoheitliche Eingriffe herangezogen werden können, insbesondere die Polizeigesetze der Länder? – Doch weit gefehlt; das BVerfG weicht hier geschickt auf ein Nebengleis aus:
„Da die öffentliche Hand hier wie jeder Private auf die allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts zurückgreift, ihr also keine spezifisch hoheitlichen Befugnisse eingeräumt werden und sie ihre Entscheidungen grundsätzlich auch nicht einseitig durchsetzen kann, sind die sonst an Eingriffsgesetze zu stellenden Anforderungen zurückgenommen. […] Dies ist die Konsequenz dessen, dass der Staat überhaupt in den Formen des Privatrechts handeln darf.“ (Rn. 82)
Im Klartext heißt das: Wenn der Staat nicht als Hoheitsträger, sondern als Teilnehmer am Zivilrechtsverkehr, und damit als ein gegenüber anderen Teilnehmer_innen Gleichgestellter auftritt, unterliegt er nicht den sonst erforderlichen formellen Anforderungen für hoheitliches Eingriffshandeln. Er kann sich wie jeder andere Zivilist auch auf die für das bürgerliche Recht maßgeblichen Regelungen berufen, darf dabei jedoch die Gemeinwohlorientierung nicht aus den Augen verlieren.
Wie jetzt? Grundrechtsbindung des Staates auch bei Teilnahme im Zivilrechtsverkehr: Ja. – Unterworfenheit unter die öffentlich-rechtlichen Bestimmungen für grundrechtsbeschränkendes Handeln: Nein? Auch diese Karlsruher Weichenstellung erscheint im Ergebnis nicht inkonsequent. Denn tritt die öffentliche Hand als Teilnehmerin an zivilrechtlichen Vertragsgestaltungen auf, fehlt es ihr ja gerade an hoheitlichen Einwirkungsbefugnissen. Die unmittelbare Grundrechtsbindung des privaten Unternehmens kompensiert also das Fehlen öffentlich-rechtlicher Eingriffsgrundlagen auf die gesellschaftsrechtlich neutrale Vertragsgestaltung, die für den Fiskus in der Regel wenig durchsetzungsfähige Einwirkungsmöglichkeiten gegenüber der Geschäftsführung zulässt (vgl. nur § 119 Abs. 2 AktG).21 Zugleich hat das BVerfG deutlich gemacht, dass der Rückgriff auf zivilrechtliche Bestimmungen allenfalls zusätzlich und lediglich generalisierend erfolgen darf. Polizeiliche Eingriffe und versammlungsbeschränkende Entscheidungen dürfen daher auch in öffentlich zugänglichen Privateinrichtungen (weiterhin) nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes oder der StPO erfolgen.

Daher sind auch Demonstrationen im Flughafen bei der Versammlungsbehörde anzumelden, die ihrerseits zwar „die Flughafenbetreiberin als Betroffene grundsätzlich einzubeziehen und gegebenenfalls deren Einschätzungen zu berücksichtigen“ hat, sachlich aber „allein an die Vorgaben der für sie selbst geltenden Ermächtigungsgrundlagen – und damit vorrangig an das Versammlungsgesetz – gebunden“ bleibt (Rn. 83). Demgegenüber sind Private darauf beschränkt, die Nutzungsbedingungen ihrer Einrichtungen z.B. in Flughafenbenutzungsordnungen abstrakt-generell zu regeln, soweit sie dabei die Ausübung von Versammlungen und Meinungskundgaben lediglich nach Maßgabe der verfassungsrechtlichen Anforderungen auf die räumlichen Gegebenheiten und insbesondere an die spezifischen Funktionsbedingungen und Gefahrenlagen transparent anpassen.
Die Moral: Nur ein Anfang!?
Zukünftig müssen antirassistische Gruppen also keine Strafanzeige mehr befürchten, wenn sie auf dem Frankfurter Flughafen Flyer verteilen und Fluggäste informieren. Bei ordnungsgemäßer Anmeldung ist die Flughafengesellschaft sogar verpflichtet, ihnen dafür einen angemessenen und öffentlich wahrnehmbaren Platz zur Verfügung zu stellen. Jedenfalls so lange wie hierdurch nicht die Störanfälligkeit des Flughafens „in seiner primären Funktion als Stätte zur Abwicklung des Luftverkehrs“ außer Verhältnis in Anspruch genommen wird (Rn. 91). Dringend ausprobierenswürdig erscheint die Durchführung entsprechender Aktionen in rein privaten Konsum Centern, z.B. den Potsdamer Platz Arkaden in Berlin.22
Über die Störanfälligkeit öffentlicher Anlagen kann indes im Einzelfall noch kräftig gestritten werden. Das beweist schon das Minderheitenvotum des Verfassungsrichters Wilhelm Schluckebier, der den Zerriss dieser progressiven Rechtsprechung nicht den Staatsrechtslehrern überlassen wollte. Mit Verweis auf die an Flughäfen durch kleinere Störungen drohenden Kettenreaktionen im internationalen Flugverkehr und die „weitgehende Unausweichlichkeit beeinträchtigender Folgen für eine außergewöhnlich große Zahl von Flugreisenden und damit anderen Grundrechtsträgern“ beschwört er ein Friedensgebot durch politischen Grundrechtsverzicht der Protestierenden (Rn. 126). Die gleiche Argumentation könnte freilich auch für ein Verbot von Demonstrationen auf vielbefahrenen Straßen oder von Streikmaßnahmen zum Tragen kommen. Dabei hängt der Erfolg jeglichen Protests doch wesentlich davon ab, irgendjemanden zu stören. In einer lebendigen Demokratie findet kreativer Protest daher erst dort seine Grenzen, wo andere nicht lediglich nur gestört, sondern in ihren geschützten Rechtsgütern konkret gefährdet werden.
Der Leitgedanke des öffentlichen Forums wirft hingegen, neben einer Rückeroberung des öffentlichen Raumes durch dessen Politisierung, wie sie nicht nur in Inszenierungen des Weltelends, sondern auch in einer hedonistischen Reclaim-the-street- Party denkbar und schutzwürdig ist, noch ganz andere Assoziationen auf. So ließe sich der Forumsgedanke auch auf soziale Netzwerke und öffentliche Protestaktionen beziehen, die zwar öffentlich wahrnehmbar, aber ganz privat stattfinden: Online-Demos zum Beispiel.23 Auch hier war die Abschiebepraxis am Frankfurter Flughafen bereits 2001 Paradebeispiel für virtuelle Versammlungen und Anlass zur Strafverfolgung der Aktivist_innen (in diesem Fall der Initiative Libertad!), die vom Vorwurf der Anstiftung zur Nötigung und Datenmanipulation zwar letztlich freigesprochen wurden,24 aber Durchsuchungen von Wohn- und Geschäftsräumen zu dulden hatten.
Solche virtuellen Foren hatte das BVerfG jedoch wohl eher nicht im Sinn, wenn es unter Verweis auf seine frühere Rechtsprechung davon ausgeht, dass Demonstrationen in ihrer idealtypischen Ausformung „gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen“ seien. Dabei fällt auf, dass die weiteren Definitionsmerkmale ebenso gut auch auf Onlineforen zutreffen könnten, wenn es darum gehen soll, dass „die Teilnehmer in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen.“ (Rn. 63)
In dem Maße wie sich der öffentliche Raum an andere Orte, wie Einkaufscenter oder auch in das Internet verlagert, wird ihm der öffentliche Protest folgen und sich damit von seinem verfassungsmäßigen „Idealtypus“, „nach dem Vorbild friedlich verlaufener Großdemonstrationen“25, zu anderen Formen weiterentwickeln. Idealtypische Ausformungen der Versammlungsfreiheit werden dann weniger als Leitbild denn als Urbild in Erinnerung bleiben. Das Recht jedoch folgt in der Regel der Tat.
Epilog: Wirkung und Rezeption des Urteils
Es mag überraschen, dass ein Zerriss der Entscheidung in der rechtswissenschaftlichen Literatur, die sonst nicht mit Kritik spart, wann immer Karlsruhe ein beliebiges Verfahren für staatspolitische Dezisionen im obiter dictum nutzt,26 ausgeblieben ist.27 Zwar werden hier und dort Zweifel an der Tauglichkeit und dogmatischen Notwendigkeit der Figur des öffentlichen Forums geäußert,28 die parallele Zuständigkeit von Hausrechtsinhaber_in und Versammlungsbehörde sowie die gegen den Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 GG vom BVerfG für „verfassungsrechtlich unbedenklich“ gehaltene privatrechtliche Anzeigepflicht von Versammlungen und Meinungskundgaben (Rn. 89, 92) dogmatisch bestritten,29 die Tauglichkeit des privaten Hausrechts als ausreichende Grundrechtsbeschränkung in Zweifel gezogen30 und prognostiziert, dass diese in das Belieben des Eigentümers gestellte Beschränkungsmöglichkeit in der Praxis dazu führen dürfte, dass von der eben erst auf den Privatbereich erstreckten Versammlungsfreiheit „faktisch nicht mehr viel übrig“ bleibt,31 weshalb der Landesgesetzgeber ihren Inhalt und die Grenzen ihrer Ausübung versammlungsrechtlich regeln sollte.32 Nichtsdestotrotz wird die bei Gelegenheit der versammlungsrechtlichen Fallgestaltung zum Anlass genommene grundlegende Klärung der Grundrechtsbindung formell privatrechtlich agierender öffentlicher Verwaltungsträger und die (Mit-)Indienstnahme (tatsächlich) privater Anteilseigner_innen in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen allgemein goutiert,33 als konsequente Kehrseite der für die staatliche Beteiligung ohnehin fehlenden Grundrechtsfähigkeit angesehen,34 nicht selten sogar als überfällig gefeiert.35 Hingegen wird das Urteil in versammlungsrechtlicher Hinsicht nicht als ein „grundstürzender Neuanfang“ angesehen,36 sondern als Fortführung einer seit dem Brokdorf-Beschluss konsistenten, im Übrigen zwischen den wandlungsfähigen Ansprüchen an einen liberalen „Zeitgeist“ und der Pragmatik einer Rechtskollisionen vermeidenden „Staatsräson“ um Ausgleich bemühten Verfassungsrechtsprechung gewertet.37
Mit großer Spannung wurde dabei über die Ausstrahlungswirkung des Urteils38 auf die Verwaltungspraxis und Rechtsprechung spekuliert: Worauf wird das den Anspruch auf Zutritt eröffnende Tatbestandsmerkmal vom „Leitbild des öffentlichen Forums“, auf dem „eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann“, so dass „ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht“ (Rn. 70), angewendet werden? – Wie weit reicht die auf das private Hausrecht gestützte Möglichkeit zur Beschränkung der Versammlungsfreiheit und welche Anforderung an deren Rechtfertigung werden gestellt? – Welche Auswirkungen hat die obiter dictum fallengelassene Bemerkung (Rn. 56), dass Private – etwa im Wege mittelbarer Drittwirkung von Grundrechten – auch ganz ohne Staatsbeteiligung „unbeschadet ihrer eigenen Grundrechte ähnlich oder auch genauso weit durch die Grundrechte in Pflicht genommen werden“ können wie staatlich beherrschte Unternehmen, „insbesondere wenn sie in tatsächlicher Hinsicht in eine vergleichbare Pflichten- oder Garantenstellung hineinwachsen wie traditionell der Staat“?
In der anfänglichen Irritation über die Spannweite der vom BVerfG aufgestoßenen Türen zum öffentlich genutzten Privatbesitz genügte es so mancher privatisierungskritischen Initiative, das Urteil ausgedruckt vor sich her zu tragen, wenn sie ihren Protest an die Orte des Geschehens (z.B. den Bahnhof Alexanderplatz) trugen, um damit die privaten Sicherheitsdienste zu beeindrucken und eine Duldung ihrer Aktionen zu erreichen. Auch in umgekehrter Richtung schienen die vermeintlichen Vorteile der noch im gleichen Jahr von der Stadt Hamburg vorangetriebenen Privatisierung des Bahnhofsvorplatzes und die Erstreckung der Bahnhofshausordnung auf das (vormals) öffentliche Straßenland an Bedeutung zu verlieren. Und in Berlin blieb selbst im Vorweihnachtstrubel die sonst alljährlich erhobene Forderung nach einem Versammlungsverbot für die als hochpreisige Flaniermeile und gern genutzte Demonstrationsroute bekannte Friedrichstraße aus.39
Gleichwohl ließen die ersten Judikate nicht lange auf sich warten:40 Den Anfang machte das OLG Schleswig-Holstein, das kaum drei Tage nach der Urteilsverkündung des BVerfG in dessen neuer Rechtsprechung keinen Grund zu erkennen vermochte, den einer Tochtergesellschaft der Deutschen Bahn (DB AG) als Netzbetreiberunternehmen zugesprochenen Schadensersatzanspruch gegen „eine langjährig aktive Antimilitaristin“ wegen einer Gleisblockade im Februar 2008 in Zweifel zu ziehen.41 Die Grundrechtsbindung des Unternehmens könne nicht weiter reichen als vor seiner Privatisierung. Daher sei die Bahn nach wie vor auf ihren Beförderungsauftrag beschränkt.42 Zum anderen sei die „die im Sinne des § 823 Abs. 1 BGB widerrechtliche Aktion“ nicht von der Versammlungsfreiheit gedeckt, wie diese auch keine Verhaltensweisen rechtfertige, die dem Einzelnen verboten sind. Allein die Form einer Versammlung gebe einem Versammlungsteilnehmer nicht das Recht, im Rahmen der Versammlung Dinge zu tun, die er als Einzelner nicht tun du?rfe.
Auch um die Zulässigkeit von Versammlungen in Flughäfen wurde bald wieder gestritten: Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durchkreuzte den Versuch des Landratsamtes, dem Bayerischen Flüchtlingsrat eine Demonstration in dem für den allgemeinen Publikumsverkehr geöffneten Bereich des Terminal 2 des Münchener Flughafens zu verbieten.43 Für das behördlich verfügte Teilverbot forderte er klare Nachweise über von der Versammlung herrührenden unmittelbare Gefährdungen und ließ angesichts der vom BVerfG aufgestellten „strengen Anforderungen“ „bloße Vermutungen ohne das Vorliegen hinreichender tatsächlicher Anhaltspunkte“ nicht genügen. Ebenso strenge Anforderungen stellten die Verwaltungsgerichte in Frankfurt am Main, als sich das Blockupy-Bündnis im Mai 2013 mit mehreren hundert Menschen anschickte, im Terminal 1 des Flughafens Frankfurt gegen Abschiebungen zu protestieren. Sie hoben eine entsprechende Verbotsverfügung des Polizeipräsidiums auf, beschränkte jedoch die Zahl der Teilnehmer_innen.44
Schließlich war es im Juni 2015 wieder Sache des für das private Grundstücksrecht zuständigen 5. Zivilsenats des BGH,45 das Demonstrationsrecht aus dem Terminal heraus zurück auf die Straße und damit weg vom Konsum zu tragen – wohlgemerkt auf eine Privatstraße innerhalb des Betriebsgeländes des Flughafens Berlin-Brandenburg in Schönefeld. Die zivilrechtlichen Vorinstanzen hatten die Klage der Ordensleute gegen Ausgrenzung, mit der sie die Duldung ihrer Versammlungen vor dem Cargo-Center durchsetzen wollten, mit der Begründung abgelehnt, es handle sich nicht um einen Ort der als öffentlicher Kommunikationsraum dem Leitbild des öffentlichen Forums entspräche. Dem folgte der BGH nicht: Orte der allgemeinen Kommunikation entstünden nicht dadurch, dass sich in ihnen eine zum Verweilen und Flanieren einladende Fußgängerzone befinde. Unzweifelhaft verbürge die Versammlungsfreiheit die Durchführung von Versammlungen „auf öffentlichem Straßenraum als dem Leitbild des öffentlichen Forums“. Maßgeblich sei daher allein, „dass das Straßennetz des Betriebsgeländes – wie der öffentliche Straßenraum – allgemein und ohne Einschränkung dem Publikum geöffnet ist und es dadurch die Bedingungen bietet, um Forderungen einem allgemeinen Publikum zu Gehör zu bringen und Protest oder Unmut ,auf die Straße zu tragen‘.“
Große Schwierigkeiten hatte hingegen das VG Stuttgart, die Kopfbahnsteighalle des symbolträchtigen städtischen Hauptbahnhofs als öffentliches Forum zu subsumieren. Entsprechende Versammlungsverbote für die „Montagsdemos gegen Stuttgart 21“, die im Frühjahr 2012 und im November 2014 durch den Bahnhof marschieren oder sich darin versammeln wollten, hielt das Gericht – mit dem Hinweis auf die konkreten baulichen und funktionsspezifischen Besonderheiten und den sich daraus ergebenden Gefährdungen – aufrecht.46
Was der Erste Senat des BVerfG in seinem Fraport-Urteil über die mittelbare Grundrechtsbindung von Privatunternehmen ohne Staatsbeteiligung nur am Rande angedeutete hatte, konnte schließlich dessen dritte Kammer im Juli 2015 ausbuchstabieren:47 Auf ihre Anordnung hin durfte in Passau, auf dem in rein privatem Eigentum stehenden Nibelungenplatz, ein viertelstündiger „Bierdosen-Flashmob für die Freiheit“ stattfinden, bei dem Teilnehmer_innen auf das Kommando „Für die Freiheit – trinkt AUS!“ jeweils eine Dose Bier öffneten und schnellstmöglich leer tranken. Es folgten Redebeiträge zum Verlust des staatlichen Gewaltmonopols durch den zunehmenden Einsatz privater Sicherheitsdienste und die damit verbundene Beschränkung von Freiheitsrechten. Auch wenn die GmbH & Co. KG nicht wie die staatliche Gewalt unmittelbar an Grundrechte gebunden sei, so das BVerfG, sei die Versammlungsfreiheit im Wege der mittelbaren Drittwirkung nach Maßgabe einer Abwägung zu beachten. Dabei bestimme sich die Reichweite dieser Bindung nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz in Ausgleich der sich gegenüberstehenden Grundrechte: Das Hausverbot mache den Veranstalter_innen die Durchführung ihrer Versammlung unmöglich. Eine gleichwertige Beeinträchtigung von Eigentumsrechten sie demgegenüber nicht zu erkennen, zumal die Beeinträchtigung nur von kurzer Dauer sei, der Veranstalter zugesichert habe, entstehenden Müll selbst zu entsorgen und sich um alkoholisierte Personen durch eingesetzte Ordner_innen zu kümmern. Der thematische Bezug zum Versammlungsort sei evident, die Versammlung könne deshalb auch nicht ebenso gut an anderer Stelle stattfinden.
Neben der dogmatischen Kritik wurde in der Literatur schließlich auch der theoretische und gesellschaftspolitische Hintergrund der Fraport-Entscheidung beleuchtet: Jan Phillip Schaefer tat dies z.B., indem er das Urteil angesichts des in Folge der Privatisierung öffentlicher Räume fortschreitenden „Strukturwandels der Öffentlichkeit“ treffend als „Aktivierung des Bürgers“ würdigte.48 Unter den Bedingungen des Gewährleistungsstaates würden die Grundrechte den Bürger_innen an die Hand gegeben, „um [dessen] Gewährleistungsauftrag entweder zu unterstützen bzw. zu ergänzen oder, falls die Rechtsposition des Grundrechtsträgers hierfür zu schwach ausgeprägt ist, die staatliche Gewährleistungsverantwortung zu aktivieren.“49 – Ein Gedanke, der sich freilich auch auf andere Bereiche ausdehnen ließe, in denen der/die Einzelne eigene oder allgemeine Interessen gegen mächtige Organisationen durchsetzen muss (z.B. im Datenschutz).
Indes, so wird eingewandt, werde der Begriff der Öffentlichkeit schon seit dem kantischen Ideal „einer Gesellschaft mündiger Bürger“ – typisch deutsch – als ein Raum des räsonierenden Bürgers (d.h. männlich, weiß, vermögend, nicht beeinträchtigt usw.) idealisiert, in dem die vernünftige Entscheidung als weitgehend unpolitische, möglichst unkontroverse Politik heranreift. Was die Verwaltungs(rechts)wissenschaft als „regulierte Selbstregulierung“ rezipiert habe, finde seit dem Lüth-Urteil auch in der Rechtsprechung des BVerfG „als liberaler Etatismus“ seinen Ausdruck,50 etwa wenn im Brokdorf-Beschluss von einer demokratischen Funktionalität der Meinungsfreiheit und von einer den demokratischen Repräsentativgedanken ergänzenden Funktion der Versammlungsfreiheit die Rede ist.51
Vor diesem ideologischen Hintergrund ist das Versammlungsgesetz bis heute noch „als negatives Statusrecht“52 einem eher antiquierten Öffentlichkeitsbegriff verhaftet, in dem Begriffe wie „öffentliche Ordnung“ (z.B. in § 15 VersG) Konformitätspflichten auslösen und damit einen „Raum der Zumutungen“53 verunmöglichen, der zum Weiterdenken anregen kann. Von daher ist die Deutlichkeit anzuerkennen, mit der das BVerfG in der Fraport- und in der Flash-Mob-Entscheidung den „grundrechtskonformen Öffentlichkeitsbegriff von moralisch-sittlichen Implikationen frei“ hält.54 Beide Beschlüsse öffnen die Versammlungsfreiheit für Protestformen, die nach den Love- und Fuck-Parade-Beschlüssen in Verruf geraten schienen.55

MICHAEL PLÖSE  studierte Rechtswissenschaft und Sozialwissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin, war dort im arbeitskreis kritischer juristinnen und juristen (akj-berlin) aktiv. Seit 2007 Lehrbeauftragter für Staats- und Verwaltungsrecht an der Juristischen Fakultät der HUB, seit 2010 auch an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (Fachbereich 5 – Polizei und Sicherheitsmanagement). Er promoviert mit einem Stipendium der Hans-Böckler-Stiftung bei Prof. Rosemarie Will zur „Sicherheitsrechtsprechung des BVerfG vor und nach dem 11. September 2001“. Kontakt: ploese@rewi.hu-berlin.de

Anmerkungen:

Der Beitrag Von der Privatisierung der Öffentlichkeit zur Öffnung des Privatbesitzes? erschien zuerst auf Humanistische Union.