Zwischen 2006 und 2018 stiegen die durchschnittlichen Nettokaltmieten in manchen deutschen Großstädten um bis zu 100 Prozent, während im gleichen Zeitraum mehr als 40 Prozent des einstigen Bestands von 2,1 Millionen Sozialwohnungen verloren gingen. 2018 verfügten die Miethaushalte über ein mittleres Nettohaushaltsvermögen von 5.300 Euro, während jene mit Eigentumswohnungen über ein mittleres Vermögen von 232.300 Euro verfügten. Im gleichen Jahr verzeichnete der Immobilienkonzern Deutsche Wohnen einen operativen Gewinn von knapp 480 Millionen Euro. Mit diesen wenigen Zahlen (vorwiegend aus Bundestags-Drucksache 19/12786) lassen sich die Probleme am deutschen Wohnungsmarkt umreißen. Welche Probleme mit steigenden Mieten und Neubaupreisen, dem zunehmenden Mangel an Sozialwohnungen und bezahlbarem Wohnraum verbunden sind, aber auch welche wohnungspolitischen Alternativen existieren, ist das Thema dieser Ausgabe der vorgänge.

Den Themenschwerpunkt eröffnen wir mit einem Beitrag aus dem aktuellen Bericht zur „Entwicklung der Menschenrechtssituation in Deutschland“ des Deutschen Instituts für Menschenrechte. Der Bericht macht das Ausmaß und die alltäglichen Probleme, die aus der Wohnungslosigkeit entstehen, sichtbar. Dabei geht er besonders auf die ordnungsrechtliche Unterbringung Obdachloser durch die Kommunen ein. Diese als kurzfristige, für akute Notlagen gedachte Unterbringung weit unterhalb eines menschenwürdigen Wohnstandards weitet sich nach Beobachtungen des Instituts aus – und wird in manchen Fällen zum jahrzehntelangen Dauerzustand, aus dem es für die Betroffenen kaum noch einen Ausweg respektive eine Rückkehr in „normale“ Wohnverhältnisse gibt. Dem stellt das Institut menschenrechtliche Mindestanforderungen gegenüber, die sich aus dem Recht auf Wohnen ergeben und fordert verbindliche, gesetzlich verankerte Standards für die Unterbringung wohnungsloser Menschen.

Der folgende Text von Gunter Rudnik widmet sich jenen, die zwar (noch) eine eigene Wohnung haben, diese aber nicht selbst finanzieren können und deshalb auf staatliche Hilfen angewiesen sind. Für die Bezieher*innen der sozialen Grundsicherung nach SGB II („Hartz IV“) bedeutet dies, dass ihre „Kosten der Unterkunft und Heizung“ (KdUH) bis zu einer Angemessenheitsgrenze von den Jobcentern übernommen werden. Das Dilemma besteht jedoch darin, dass die Regelsätze für angemessene KdUH nur sehr langsam, die Mieten und Betriebskosten dagegen rapide steigen. Zu welchen Folgeproblemen das führen kann, schildert der Autor ausgehend von seinen Erfahrungen als Berliner Sozialrichter.

Der Beitrag von Sebastian Gerhardt bietet eine ökonomische Perspektive auf den Wohnungsmarkt in Deutschland. Er stellt die Entwicklung der Bau-Investitionen und des verfügbaren Wohnraumangebots dar, identifiziert maßgebliche Faktoren für die steigenden Mietpreise und analysiert die Eigentumsverhältnisse am deutschen Wohnungsmarkt. Dabei zeigt sich, dass die Wohnarmut vor allem ein Mieterproblem ist – aber das selbstgenutztes Wohneigentum auch keine brauchbare sozialpolitische Alternative darstellt. Gerhardt setzt sich kritisch mit den gängigen wohnungspolitischen Maßnahmen (Mietpreisbremse/Mietendeckel, Eigentumsförderung, Wohngeld, sozialer Wohnungsbaus) auseinander – die für ihn jedoch keine nachhaltigen Lösungen des Angebotsdilemmas bieten.

Die wohnungspolitischen Debatten wurden im vergangenen Jahr vor allem durch zwei Berliner Initiativen beflügelt: eine Volksinitiative zur Enteignung bzw. Rekommunalisierung größerer Wohnungsgesellschaften sowie den Vorstoß des Berliner Senats zur Einführung eines Mietendeckels. Damit liegen neben den eher kompensatorischen sozialstaatlichen Instrumenten erstmals markante Alternativen auf dem Tisch – die zugleich heftige Kontroversen auslösten. Mit diesen Kontroversen befassen sich die letzten drei Beiträge unseres Schwerpunkts:

Zunächst stellt Julian Zado den mittlerweile für Berlin in Kraft getretenen gesetzlichen Mietendeckel vor. Er erläutert in seinem Beitrag die politischen Hintergründe, die den Senat dazu veranlassten, für fünf Jahre eine feste Mietobergrenze für alle vor 2014 erstmals bezugsfertig gewordenen Wohnungen einzuführen. Über die Frage, ob die Berliner Regelung schon formell oder auch materiell verfassungswidrig sei, wurde bereits vor der Verabschiedung des Gesetzes heftig gestritten. Letztlich wird diese Frage von den Gerichten zu entscheiden sein – vor dem Bundesverfassungsgericht klagen bereits mehrere Vermieter*innen gegen den Mietendeckel.

Noch umstrittener als das bereits beschlossene Gesetz ist der von einer Volksinitiative eingebrachte Vorschlag zur Enteignung privater Wohnungsunternehmen. Auch er löste eine wahre Flut juristischer Gutachten aus, in denen die generelle Anwendbarkeit von Artikel 15 Grundgesetz bzw. die Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Enteignungslösung geprüft wurden. Wir dokumentieren hier auszugsweise zwei Stellungnahmen des Rechtsanwalts Dr. Reiner Geulen sowie des Staatsrechtlers Prof. Dr. Joachim Wieland. Beide bewerten die Berliner Initiative als zulässigen wohnungspolitischen Eingriff.

Ob dieser auch politisch sinnvoll und zielführend ist, bleibt jedoch eine andere Frage, die Carsten Kühl in seinem Beitrag kritisch beurteilt. Relativ unstrittig sei, dass der Staat regulierend in den Wohnungsmarkt eingreifen darf und soll – der Streit beginne aber bei der Frage, „welche Instrumente, in welcher Dosierung die richtigen sind“. Für die Probleme am Wohnungsmarkt macht Kühl u.a. das „Schwarmverhalten“ der jüngeren Generation verantwortlich. Deren Drang in die Großstädte führe zu regionalen Ungleichgewichten, denn insgesamt sei in Deutschland genügend Wohnraum vorhanden – nur leider am falschen Ort. Hinzu komme der Strukturwandel in ehemaligen Industrieregionen, der zu Einkommensverlusten und damit steigenden Mietbelastungen führe. Das könne kurzfristig durch Anpassungen im Wohngeldgesetz kompensiert werden – langfristig führe jedoch kein Weg an größeren öffentlichen Investitionen in neue Sozialwohnungen vorbei.

Ich wünsche Ihnen im Namen der gesamten Redaktion eine anregende Lektüre mit dieser Ausgabe der vorgänge und freue mich über Ihre Anregungen und eventuelle Kritik.

Sven Lüders

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) ist die unabhängige, gesetzlich beauftragte Einrichtung zur Beobachtung und Kontrolle der menschenrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands. Als solche erstattet es dem Deutschen Bundestag jährlich Bericht. Im letzten Arbeitsbericht (für den Zeitraum Juni 2018 bis Juli 2019), der dem Bundestag im Dezember 2019 vorgelegt wurde, war die Wohnungslosigkeit einer von drei Themenschwerpunkten. Der Bericht geht auf das vermutete Ausmaß der Wohnungslosigkeit, die Probleme der sogenannten ordnungsrechtlichen Unterbringung Obdachloser sowie die menschenrechtlichen Anforderungen des „Rechts auf Wohnen“ ein. Wir drucken hier Auszüge aus dem Berichtsteil.

2.1 Einleitung

Die genaue Zahl der wohnungslosen Menschen in Deutschland ist unbekannt. Es gibt zwei aktuelle Schätzungen zu jeweils einem Stichtag in 2018. Die eine geht von zwischen 313.000 und 337.000 wohnungslosen Menschen aus, die andere von 542.000.[1] Diese Menschen lebten auf der Straße, in Behelfsunterkünften wie Baracken oder Wohnwagen oder sind vorübergehend bei Freund_innen oder Verwandten untergekommen. Ein Großteil der Wohnungslosen lebte allerdings übergangsweise in kommunalen Wohnungslosenunterkünften oder wurde vorübergehend durch freie Träger untergebracht. […]

Die steigende Zahl der Wohnungslosen[2] in den letzten Jahren hat – auch im Kontext von Armut, Wohnraumverknappung und Zuwanderung (aus EU-Ländern und Drittstaaten) – zur Erkenntnis geführt, dass das Wissen über Ausmaß und Lebensbedingungen wohnungsloser Menschen in Deutschland nur sehr begrenzt ist. Die wenigen verfügbaren Daten weisen auf eine steigende Zahl von Wohnungslosen hin – und insbesondere auf eine steigende Zahl von Wohnungslosen, die durch die Kommunen untergebracht werden müssen: In Niedersachsen ist die Zahl von 4505 Personen im Jahr 2013 auf 6588 Personen im Jahr 2016 angestiegen.[3] Der Anteil der kommunal untergebrachten Personen am Gesamtanteil der Wohnungslosen ist sehr hoch: In NRW waren zum Stichtag 30. Juni 2018 knapp 70 Prozent der Wohnungslosen (30.736 Personen) durch die Kommunen untergebracht.[4]

Die Kommunen sind aus den Ordnungs- und Polizeigesetzen der Länder verpflichtet, unfreiwillig obdachlosen Menschen eine Unterbringung zu gewähren, die sogenannte ordnungsrechtliche Unterbringung. Weitergehende Anforderungen an das Wo und Wie der Unterbringung sind nicht gesetzlich geregelt, sondern werden von der Rechtsprechung entwickelt. In der Praxis sieht die Unterbringung von Kommune zu Kommune sehr unterschiedlich aus: Wohnungslose können in „Normalwohnraum“ (Wohnungen) untergebracht werden oder aber in Mehrbettzimmern in Sammelunterkünften; hygienisch einwandfrei oder an der Grenze zur Verwahrlosung; am Rande der Stadt oder nah zur ärztlichen und sozialen Versorgung; mit Anknüpfung an das Hilfesystem und damit der Möglichkeit, wieder eine Wohnung zu erlangen, oder völlig auf sich gestellt.

Über das Ausmaß, die Bedingungen und Dauer der ordnungsrechtlichen Unterbringung Wohnungsloser liegen bundesweit keine verlässlichen Daten vor. Dies ist umso erstaunlicher, als die Zahl der ordnungsrechtlich untergebrachten Personen in den letzten Jahren gestiegen ist.[5] Die ordnungsrechtliche Unterbringung findet nicht mehr – wie eigentlich vom Gesetzgeber vorgesehen – für eine sehr kurze Zeit statt, sondern dauert in vielen Fällen mehrere Monate bis Jahre, teilweise bis an das Lebensende der Betroffenen. Dieser Entwicklung vom Notversorgungssystem hin zu einer mittel- bis längerfristigen Unterbringungsform ist bis heute keine entsprechende Entwicklung von Standards gefolgt.

Dieser Situation stehen grund- und menschenrechtliche Verpflichtungen Deutschlands gegenüber – in erster Linie das Recht auf Wohnen als Teil des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard (Artikel 11 UN-Sozialpakt). Dabei zielt das Recht auf Wohnen nicht auf die Bereitstellung einer spezifischen Wohnung durch den Staat ab. Der Staat muss aber in einer Gesamtstrategie durch gesetzliche und politische Maßnahmen darauf hinwirken, dass alle Menschen ihr Recht auf angemessenes Wohnen wahrnehmen können. Das Recht auf menschenwürdiges Wohnen ergibt sich auch aus dem Grundgesetz (Artikel 1 iVm Artikel 20 GG) beziehungsweise der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. […]

Daher hat sich das Deutsche Institut für Menschenrechte mit der Situation in diesen (Not-)Unterkünften – konkret der ordnungsrechtlichen Unterbringung Wohnungsloser durch die Kommunen – beschäftigt. Ein Überblick über den Erkenntnisstand (Kapitel 2.2) verdeutlicht, dass es bisher kaum verlässliche Daten zum Ausmaß von Wohnungslosigkeit und nur begrenzt Erkenntnisse zu den Lebenslagen wohnungsloser Menschen gibt. In einer rechtlichen Analyse (Kapitel 2.3) wird untersucht, welche Anforderungen sich aus dem Grund- und Menschenrechtsschutz für die ordnungsrechtliche Unterbringung ergeben. Die empirische Analyse (Kapitel 2.4) fokussiert auf die Praxis der ordnungsrechtlichen Unterbringung. Dafür hat das Institut insgesamt 28 Interviews mit Expert_innen (wohnungslose Menschen, Behörden, freie Träger) geführt sowie Studien und Informationen der Länder beziehungsweise Kommunen ausgewertet. Insgesamt erlaubt die Analyse keine repräsentativen Aussagen zur Unterbringungssituation wohnungsloser Menschen in Deutschland. Sie wirft exemplarisch Schlaglichter auf zentrale Problemlagen.

2.2 Wohnungs­lo­sig­keit in Deutschland – Überblick zum Erkennt­niss­tand

2.2.1 Zahl der Wohnungs­losen

Es gibt in Deutschland bisher keine bundesweite Statistik zur Zahl der wohnungslosen Menschen. Somit ist aktuell nicht umfassend bekannt, wie viele Menschen wohnungslos sind, wer diese Menschen sind, wo sie untergebracht sind, wie lange sie auf der Straße leben oder in Notunterkünften bleiben. Es gibt zwei aktuelle Schätzungen zu jeweils einem Stichtag in 2018: Die Gesellschaft für innovative Sozialforschung e.V. schätzt zwischen 313.000 und 337.000 wohnungslose Menschen (31.05.2018).[6] Die Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e.V. schätzt 542.000 wohnungslose Menschen (30.06.2018).[7] Die beiden Schätzungen lassen sich nicht miteinander vergleichen, da sie auf unterschiedlichen Erhebungsmethoden beruhen und nicht die gleichen Personengruppen umfassen. Die Unterschiede lassen sich insbesondere darauf zurückführen, dass die zweite Schätzung im Gegensatz zur ersten eine Dunkelziffer miteinberechnet und die Zahl der anerkannten wohnungslosen Geflüchteten grundlegend anders geschätzt wird. Die Schätzungen werden voraussichtlich ab 2022 durch eine bundesweite Wohnungslosenstatistik ergänzt.[8]

Genauere Aussagen dazu, wer diese Personen sind, können somit nur sehr grob erfolgen: Ein großer Anteil der Wohnungslosen in Deutschland sind Geflüchtete mit Schutzstatus, die nach erfolgreichem Abschluss des Asylverfahrens nicht mehr verpflichtet sind, in einer Gemeinschaftsunterkunft zu wohnen.[9] Die Mehrheit der Wohnungslosen ist alleinstehend. Der Frauenanteil an der Gesamtzahl der Wohnungslosen wird auf zwischen 27 und 37 Prozent geschätzt; der Anteil der Kinder zwischen acht und 25 Prozent. Bei den wohnungslosen Geflüchteten mit Anerkennungsstatus wird der Kinderanteil auf rund 37 Prozent geschätzt.[10]

Einige Bundesländer erheben Daten zum Ausmaß von Wohnungslosigkeit (siehe Tabelle), die allerdings nicht miteinander vergleichbar sind.[11] Nordrhein-Westfalen (NRW) ist bisher das einzige Bundesland, welches auf eine jahrzehntelange statistische Erfassung von Daten zu wohnungslosen Personen zurückgreifen kann. Dort waren zum Stichtag 30. Juni 2018 insgesamt 44.434 Personen wohnungslos gemeldet. Dies ist ein deutlicher Anstieg zu den Vorjahren (2017: 32.286; 2016: 25.045; 2015: 20.996).[12] Von den erfassten Wohnungslosen waren 14,3 Prozent unter 18 Jahre, mehr als zwei Drittel männlich (69,7 Prozent) und mehr als ein Drittel (37 Prozent) hatten eine nichtdeutsche Staatsangehörigkeit. Vergleichbare amtliche Statistiken werden beispielsweise auch in Bayern und seit 2017 auch in Rheinland-Pfalz geführt.[13] In Hamburg wird außerdem die Zahl der Personen erhoben, die auf der Straße leben.[14] […]

Aus den wenigen verfügbaren Zahlen lassen sich einige Entwicklungen ablesen: So ist die Zahl der Wohnungslosen in den letzten Jahren kontinuierlich angestiegen. Dies zeigt sich sowohl in den Schätzungen zur Gesamtzahl der Wohnungslosen in Deutschland[15] als auch in den verfügbaren amtlichen Statistiken der Länder[16]. Ein Grund für den Anstieg ist die große Zahl der Geflüchteten mit Schutzstatus, die – weil sie keine Wohnung finden – nach wie vor in den Gemeinschaftsunterkünften leben müssen.[17] Deutlich angestiegen ist auch – gemessen an der Gesamtzahl der Wohnungslosen – der Anteil der wohnungslosen Frauen[18] sowie derjenigen Wohnungslosen mit nichtdeutscher Staatsangehörigkeit[19]. Einen deutlichen Anstieg gibt es auch bei den von Wohnungslosigkeit betroffenen Kindern.[20] Zahlen aus Hamburg verdeutlichen, dass sich dort in den letzten zehn Jahren die Zahl der Personen, die ohne jede Unterkunft auf der Straße leben, fast verdoppelt hat.[21] […]

2.2.2 Forschungs­stand: Wie geht es wohnungs­losen Menschen?

Es liegen keine umfassenden Erkenntnisse zur Situation wohnungsloser Menschen vor. Quantitative Studien zum Umfang und Ausmaß von Wohnungslosigkeit sind überwiegend regional begrenzt; wenige Erkenntnisse gibt es zum ländlichen Raum[22] sowie zu den neuen Bundesländern[23].

Darüber hinaus liegt eine Reihe von Evaluationen konkreter Modellprojekte vor. Bestehende qualitative Studien befassen sich mit den Lebenslagen wohnungsloser Menschen. Dabei beziehen sich die Erkenntnisse überwiegend auf alleinstehende Männer. Es gibt kaum partizipative Forschungsansätze und wenige Studien, die die Betroffenenperspektive systematisch erfassen[24]. Es fehlt an Wissen, wie Wohnungslosigkeit überwunden werden kann.[25]

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Wohnungslosigkeit überwiegend in der materiellen Situation (unter anderem Mietschulden) begründet ist – oft in Kombination mit weiteren Risikofaktoren wie geringem Einkommen beziehungsweise Mischeinkommen, Konflikten im familiären Umfeld, Entlassungen aus institutionellen Einrichtungen (zum Beispiel Gefängnissen, der Psychiatrie oder der Jugendhilfe) oder gesundheitliche Einschränkungen.[26] Von Wohnungslosigkeit betroffene Menschen sind häufig langzeitarbeitslos und haben geringe Bildungsqualifikationen.[27] Sie leben überwiegend von Transferleistungen.[28] Viele Wohnungslose sind mit sogenannten multiplen Problemlagen konfrontiert, beispielsweise wenn zu einer Suchterkrankung noch eine weitere chronische Erkrankung oder eine psychische Beeinträchtigung kommt. Es fehlt ihnen an ausreichendem Zugang zu medizinischer Versorgung.[29] Wohnungslose sind – in unterschiedlicher Ausprägung – sozial isoliert und erfahren Stigmatisierung, Diskriminierung und Gewalt im öffentlichen Raum.[30]

Einige qualitative Studien enthalten Ergebnisse zur Lage betroffener Gruppen. So stehen bei wohnungslosen Frauen nicht selten Gewalterfahrungen wie sexueller Missbrauch und häusliche Gewalt in direktem Zusammenhang mit ihrer Wohnungslosigkeit. Frauen sind häufig verdeckt wohnungslos und begeben sich damit in (auch sexuelle) Abhängigkeiten. Sie meiden gemischtgeschlechtliche Unterbringungsformen und suchen seltener Hilfe. Das bestehende Hilfesystem ist nur sehr bedingt auf wohnungslose Frauen ausgerichtet.[31]

Zu anderen Gruppen gibt es nur vereinzelt Erkenntnisse: So tritt Wohnungslosigkeit gehäuft im Zusammenhang mit psychischen Erkrankungen auf. Die Erkrankungen bestehen teilweise vermutlich bereits vor der Wohnungslosigkeit, können sich aber auch erst währenddessen entwickeln oder chronifizieren.[32] Bei jungen wohnungslosen Menschen unter 25 Jahre tritt Wohnungslosigkeit in vielen Fällen unmittelbar vor oder nach dem Erreichen der Volljährigkeit ein, wobei ein zentraler Aspekt für diese Lebenssituation die familiären Umstände sind.[33] Ganz vereinzelt gibt es auch Erkenntnisse zu wohnungslosen Menschen mit Migrationshintergrund,[34] älteren Wohnungslosen[35] oder wohnungslosen Familien[36], nicht aber beispielsweise zu LGBTI-Personen[37].

2.2.3 Kontext­be­din­gun­gen: Armut, Wohnungsnot, Zuwanderung

Das aktuelle Ausmaß von Wohnungslosigkeit ist eng verknüpft mit den steigenden Mieten und dem zunehmenden Wohnungsmangel einerseits sowie Zuwanderungen und der Zunahme von Armut andererseits.

Die Armutsquote[38] in Deutschland ist unverändert hoch,[39] mit weiter steigenden Tendenzen: Jede sechste Person ist durchschnittlich von Armut betroffen, das sind circa 13,7 Millionen Menschen. Dabei ist die Armutsquote regional sehr unterschiedlich verteilt: in den Stadtstaaten Berlin und Bremen sowie in den neuen Bundesländern ist sie am höchsten.[40] Besonders betroffen sind Arbeitslose, Alleinerziehende, Menschen mit geringem Qualifikationsniveau und Migrant_innen.[41] Schaut man nach dem „Wohnstatus“, so wird deutlich, dass Armut auch ein „Mieterproblem“ ist: 28,9 Prozent der zur Miete wohnenden Personen sind arm, aber nur 4,1 Prozent derjenigen, die Eigentum besitzen.[42]

Gleichzeitig gibt es einen großen Mangel an bezahlbarem und diskriminierungsfrei zugänglichem Wohnraum, vor allem in den Großstädten, aber auch in anderen Regionen Deutschlands. Angebots- und Bestandsmieten sind, insbesondere in den Großstädten und Ballungszentren, in den letzten Jahren stark angestiegen, Tendenz steigend.[43] Der soziale Wohnungsbau, ursprünglich gedacht für Personen, die nur über ein geringes Einkommen verfügen und somit auf dem freien Wohnungsmarkt benachteiligt sind, ist seit Jahren rückläufig: Gab es 2006 deutschlandweit noch 2,01 Millionen, Sozialwohnungen lag die Anzahl Ende 2018 nur noch bei 1,18 Millionen. Zwar werden in vielen Kommunen aktuell wieder neue Sozialwohnungen geschaffen, diese Zahl ist aber weitaus geringer als die Zahl jener Wohnungen, die jährlich aus der Sozialbindung herausfallen.[44]

Besonders von der Situation am Wohnungsmarkt betroffen sind Menschen mit unterdurchschnittlichem Einkommen. Nicht nur gibt es für sie zu wenig bezahlbaren Wohnraum, sie müssen auch überproportional viel Geld für Miete ausgeben: Im Jahr 2014 zahlten 40 Prozent aller Haushalte mehr Miete, als sie sich nach ihrem Einkommen leisten könnten, bei knapp 19 Prozent betrug die Miete sogar mehr als 40 Prozent ihres Einkommens.[45] Sozialverbände bemängeln seit Langem, dass die Höhe des Betrags, den Leistungsbezieher_innen nach SGB II für Unterkunft und Heizung erstattet bekommen (sogenannte Kosten der Unterkunft), nicht ausreiche, um die tatsächlichen Mietkosten zu decken.[46] In der Folge wohnen Menschen in Haushalten mit unterdurchschnittlichem Einkommen qualitativ schlechter, das heißt auf zu wenig Raum und mit unterdurchschnittlichen Ausstattungsstandards.[47] Dabei ist die Anzahl und Ausstattung der verfügbaren (Sozial-)Wohnungen das Eine – selbst wenn diese Wohnungen auf dem Wohnungsmarkt existieren, sind sie für bestimmte Gruppen, beispielsweise Migrant_innen oder Geflüchtete,[48] nicht oder nur sehr schwer zugänglich.

Nicht zuletzt spielt die Zuwanderung – aus EU-Ländern und Drittstaaten – eine nicht unbedeutende Rolle bei der Entwicklung von Wohnungslosigkeit: Schätzungen gehen davon aus, dass ein großer Teil der wohnungslosen Menschen in Deutschland Geflüchtete sind, die – trotz Anerkennung eines Schutzstatus – nach wie vor in Gemeinschaftsunterkünften leben müssen.[49] […]

2.3 Rechtliche Analyse: Das Recht auf Wohnen und Mindest­an­for­de­rungen an die ordnungs­recht­liche Unter­brin­gung

Deutschland hat sich durch menschenrechtliche Verträge verpflichtet, allen Menschen das Recht auf Wohnen als Teil des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten. Auch aus dem Grundgesetz ergibt sich das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum, zu dem auch eine Unterkunft gehört. Das Menschenrecht auf Wohnen zielt darauf ab, allen Menschen im Hoheitsbereich des Staates eine angemessene Unterkunft zu ermöglichen; es bedeutet jedoch nicht etwa das Recht des Einzelnen auf staatliche Bereitstellung einer spezifischen Wohnung. Vielmehr ist der Staat verpflichtet, in einer Gesamtstrategie durch gesetzliche und politische Maßnahmen darauf hinzuwirken, dass alle Menschen ihr Recht auf angemessenes Wohnen wahrnehmen können.[50] Zu diesen Umsetzungselementen zählen etwa die Wohnungsbaupolitik und das Bau- und Bauplanungsrecht ebenso wie der gesetzliche Mieterschutz, Antidiskriminierungsgesetze, Sozialleistungsansprüche und das Recht auf kurzfristige Notunterbringung im Fall von Wohnungslosigkeit.

Diesem breiten Ansatz entsprechend hat der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpaktausschuss) 2018 Empfehlungen an Deutschland zu unterschiedlichen Aspekten des Rechts auf Wohnen ausgesprochen. Das Thema Wohnungslosigkeit war erneut Schwerpunkt: Der Ausschuss empfiehlt Deutschland, mehr bezahlbaren Wohnraum insbesondere für die am stärksten benachteiligten Gruppen, dazu zählen Wohnungslose, bereitzustellen. Außerdem empfiehlt er, die öffentlichen Ausgaben für Wohnen zu erhöhen, Wohnungslosigkeit zu verringern und ausreichend Unterkünfte einschließlich Notaufnahmen sowie soziale Rehabilitationszentren bereitzustellen. Nicht zuletzt empfiehlt der Ausschuss die Einführung einer Wohnungslosenstatistik nach Geschlecht, ethnischer Zugehörigkeit und anderen relevanten Kriterien. Der Ausschuss regt an, dass Deutschland Maßnahmen ergreift, um die Auswirkungen von Spekulationen auf Zugang zu bezahlbarem Wohnen auf dem städtischen Wohnungsmarkt einzudämmen.[51] […]

2.3.1 Das Recht auf Wohnen im nationalen und inter­na­ti­o­nalen Recht

2.3.1.1 Das Menschenrecht auf angemessenes Wohnen

Das Recht auf Wohnen findet sich bereits in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und wurde in Folge mit dem Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) in Artikel 11 als Teilaspekt des Rechts auf einen angemessenen Lebensstandard in einen verbindlichen Vertrag überführt. Auch in anderen Menschenrechtsverträgen finden sich Aspekte des Rechts auf Wohnen, etwa in Artikel 5 lit e) iii) Anti-Rassismus-Konvention, Artikel 27 Absatz 3 UN-Kinderrechtskonvention und Artikel 19 lit. a) UN-Behindertenrechtskonvention. Mit der Ratifikation eines menschenrechtlichen Vertrages übernimmt der Staat die Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflicht für die dort verankerten Rechte. Die Rechte aus den Menschenrechtsverträgen sind in Deutschland unmittelbar geltendes Recht und auch bei der Auslegung der nationalen Gesetze heranzuziehen (Grundsatz der völkerrechtsfreundlichen Auslegung).

Der UN-Sozialpaktausschuss betont, dass das Recht auf Wohnen mehr als „ein Dach über dem Kopf“ bedeutet; der Wohnraum muss angemessen sein. Die Angemessenheit ist zunächst länderspezifisch zu beurteilen, nämlich in Bezug zur wirtschaftlichen Situation eines Landes und zum allgemeinen Lebensstandard. Zudem hat der Ausschuss aber mit Geltung für alle Staaten sieben Kriterien herausgearbeitet, um die Angemessenheit einer Unterkunft zu beurteilen: der gesetzliche Schutz der Unterkunft, die Verfügbarkeit von Diensten, die Bezahlbarkeit des Wohnraums, seine Bewohnbarkeit, der diskriminierungsfreie Zugang zu Wohnraum, ein geeigneter Standort und die kulturelle Angemessenheit.[52] Auch in Entscheidungen zu Individualbeschwerden hat sich der Ausschuss bereits mit einzelnen Verpflichtungen aus dem Recht auf Wohnen befasst.[53]

Das Recht auf Wohnen ist auch für die Ausübung weiterer Menschenrechte von zentraler Bedeutung, etwa für das Wahlrecht oder die Rechte auf Privatsphäre, soziale Sicherheit, Arbeit oder Bildung.[54] Als angemessen kann eine Unterkunft zudem nur gelten, wenn sie in Übereinstimmung mit anderen menschenrechtlichen Verpflichtungen steht.[55] Besonders relevant sind dabei das Recht auf Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt aus der Istanbul-Konvention des Europarats und das Recht von Menschen mit Behinderungen auf Leben in der Gemeinschaft aus der UN-Behindertenrechtskonvention.

Das Menschenrecht auf Wohnen umfasst auch die staatliche Verpflichtung, Menschen im Falle von Wohnungslosigkeit unterzubringen.[56] Für die kurzfristige Unterbringung in Notsituationen können dabei auch niedrigere Standards als angemessen angesehen werden als für eine dauerhafte Unterkunft. Allerdings weist die UN-Sonderberichterstatterin zum Recht auf angemessenes Wohnen darauf hin, dass die Staaten die Standards verbessern müssen, sobald abzusehen ist, dass Notunterkünfte nicht mehr nur vorübergehend, sondern als längerfristige Lösung dienen werden.[57]

2.3.1.2 Verankerung und Umsetzung des Rechts auf Wohnen im deutschen Recht

In Deutschland ist ein Recht auf angemessenen Wohnraum in zehn Landesverfassungen verankert.[58] In drei Landesverfassungen wird es durch ein Recht auf „Sicherung von Obdach im Notfall“ ergänzt.[59] Die Regelungen werden allerdings überwiegend als Staatszielbestimmungen angesehen, nicht als durchsetzbare individuelle Rechte und haben daher kaum praktische Bedeutung.[60]

Im Grundgesetz hingegen findet sich kein explizites Recht auf Wohnen. Allerdings ergibt sich nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus der Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20) das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum, zu dem auch die Unterkunft gehört.[61] Dieses Recht wird einfachgesetzlich durch die sozialrechtlichen Ansprüche umgesetzt, etwa auf Wohngeld[62] (§ 3 WoGG) beziehungsweise auf die Kosten der Unterkunft (§ 22 SGB II und §§ 35 und 36 SGB XII) oder durch die Hilfen in besonderen sozialen Schwierigkeiten (§§ 67 ff. SGB XII). Zur Abwehr unmittelbarer Gefahren und zur Überbrückung zeitlicher Lücken tritt neben das Sozialrecht die hier untersuchte Unterbringung nach Polizei- und Ordnungsrecht.

2.3.1.3 Polizei- und ordnungsrechtliche Unterbringung unfreiwillig obdachloser Menschen

Die polizei- und ordnungsrechtlichen Maßnahmen zur Unterbringung von unfreiwillig obdachlosen Menschen werden nach den jeweiligen landesrechtlichen Polizei-, Ordnungs-, Sicherheits- oder Verwaltungsgesetzen vollzogen. Es geht dabei um die Beseitigung einer akuten Gefahrenlage der unfreiwilligen Obdachlosigkeit, die eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellt. Dabei hat sich das Verständnis, welche Schutzgüter durch Obdachlosigkeit gefährdet sind, mit der Zeit fundamental gewandelt: Während früher die obdachlose Person als Störer für Rechtsgüter der Allgemeinheit angesehen wurde, wird nun auf die Gefährdung der Grundrechte des obdachlosen Menschen (sein Recht auf Leben, auf Gesundheit, auf körperliche Unversehrtheit und die Garantie der Menschenwürde) abgestellt. Diese Gefahr müssen die Behörden durch die Unterbringung abwenden.[63]

Trotz dieses Bedeutungswandels hin zu den Grund- und Menschenrechten als Schutzgut fand aber keinerlei ausdrückliche gesetzliche Regelung der Unterbringungspflicht statt. Noch immer werden die Maßnahmen unter die allgemeine polizei- und ordnungsrechtliche Gefahrenabwehrklausel (sogenannte polizeiliche Generalklausel) gefasst. In der Rechtsprechung wird die Rechtmäßigkeit der Art und Weise der Unterbringung im Einzelfall anhand des Menschenwürdemaßstabs geprüft.[64] Die ordnungsrechtliche Unterbringung ist ein Mittel zur kurzfristigen Gefahrenabwehr. Es soll sich nicht um reguläres Wohnen handeln, sondern um eine vorübergehende Unterbringung.[65] Daher ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass geringere Standards zur Anwendung kommen, als dies für eine dauerhafte Wohnung der Fall wäre.[66]

Eine grund- und menschenrechtliche Herausforderung stellt der Befund dar, dass die ordnungsrechtliche Unterbringung, die rechtlich in Deutschland als Mittel der kurzfristigen Gefahrenabwehr mit entsprechend niedrigen Standards konstruiert ist, in der Realität für nicht wenige Menschen über lange Zeiträume ihr Wohnen darstellt und sie wenig Chancen haben, aus der ordnungsrechtlichen Unterbringung wieder herauszukommen.[67]

2.3.2 Grund- und menschen­recht­liche Kriterien für die vorüber­ge­hende Unter­brin­gung

Die menschenrechtlichen Anforderungen an angemessenes Wohnen gelten auch für die ordnungsrechtliche Unterbringung wohnungsloser Menschen in Deutschland. Als Analyserahmen werden in der Folge die vom UN-Sozialpaktausschuss 1991 entwickelten Kriterien für angemessenes Wohnen (Abbildung) zugrunde gelegt. Diese werden um die Anforderungen aus den jüngeren Menschenrechtskonventionen, insbesondere der Istanbul-Konvention gegen Gewalt gegen Frauen und der UN-Behindertenrechtskonvention ergänzt.

Wie der Abgleich der internationalen Kriterien mit der nationalen Rechtsprechung im Folgenden zeigt, werden überwiegend die gleichen Aspekte berücksichtigt, um die Angemessenheit beziehungsweise Menschenwürdigkeit der Unterbringung zu beurteilen. In einigen Bereichen, und zwar beim diskriminierungsfreien Zugang, insbesondere der Barrierefreiheit und der Berücksichtigung weiterer besonderer Bedarfe, sowie beim Gewaltschutz ergeben sich aus den Menschenrechten weitergehende Anforderungen. Andere Aspekte, etwa bezüglich des Standorts, scheinen bislang kaum zum Gegenstand von Gerichtsverfahren gemacht worden zu sein.

Abbildung 1: Grund- und menschenrechtliche Kriterien für die vorübergehende Unterbringung Wohnungsloser

Die Gerichte entscheiden jeweils nur die im Einzelfall aufgeworfenen Fragen. Häufig wird im Eilrechtsschutz entschieden, in dem die Rechtsfragen nur summarisch geprüft werden. Deshalb kann sich aus der Rechtsprechung kein systematisches Gesamtkonzept für die ordnungsrechtliche Unterbringung ergeben. Die vom UN-Sozialpaktausschuss entwickelten Kriterien für das Recht auf angemessene Unterbringung werden bislang von den deutschen Gerichten nicht als Auslegungshilfe herangezogen. Bei der Analyse der Rechtsprechung ist auch zu berücksichtigen, dass wohnungslose Menschen über eine geringe Beschwerdemacht verfügen und ihre Rechte selten ohne Unterstützung vor Gericht einklagen werden. […]

2.5 Fazit

Wohnungslosigkeit in Deutschland ist kein Randphänomen. Wie viele und welche Menschen davon betroffen sind, ist unklar. Offizielle Zahlen gibt es bisher nicht. Nach einer Schätzung waren am 31.05.2018 zwischen 313.000 und 337.000 Menschen wohnungslos. Eine weitere Schätzung geht von 542.000 Wohnungslosen zum Stichtag 30.06.2018 aus.[68] Wohnungslosigkeit ist eng verknüpft mit einem Mangel an bezahlbarem Wohnraum. Es sind die Menschen mit geringem Einkommen, die unter der steigenden Verknappung von Wohnraum am meisten leiden – und somit zunehmend von Wohnungslosigkeit bedroht und betroffen sind.

In Deutschland sind die Kommunen rechtlich verpflichtet, unfreiwillig obdachlose Menschen vorübergehend unterzubringen (sogenannte ordnungsrechtliche Unterbringung). Statistiken machen deutlich: Mehrere zehntausend Menschen in Deutschland waren im Jahr 2018 gezwungen, diese Form der Unterbringung in Anspruch zu nehmen. Ursprünglich nur als Notlösung konzipiert und für kurze Zeit gedacht, wird diese zunehmend zur längerfristigen Unterbringungsform: Rund ein Drittel der untergebrachten Personen lebt länger als zwei Jahre dort. Es erfolgt derzeit eher ein Ausbau als ein Abbau der ordnungsrechtlichen Unterbringung durch die Kommunen.

Inwieweit die Kommunen ihrer Unterbringungsverpflichtung von wohnungslosen Menschen nachkommen können, ist deutschlandweit sehr verschieden. Die empirische Analyse fokussiert auf ausgewählte Praxis in den Kommunen. Dafür hat das Institut 28 Expert_innen (Wohnungslose Menschen, Behörden, freie Träger) interviewt sowie Studien und Informationen der Länder beziehungsweise Kommunen ausgewertet. Die Ergebnisse zeigen große Unterschiede bezüglich des Zugangs, der Ausstattung und der Überwindung der ordnungsrechtlichen Unterbringung: Der Zugang zu einer Unterkunft hängt maßgeblich davon ab, ob die Kommune ausreichend Unterbringungsplätze zur Verfügung hat; aber auch davon, wie die Kommune ihre Unterbringungsverpflichtung versteht (welche Personen müssen wie lange und unter welchen Bedingungen untergebracht werden). Die Bandbreite der Unterkünfte ist groß und reicht von „Normalwohnraum“ (Wohnungen) bis zu Mehrbettzimmern in Sammelunterkünften, von hygienisch einwandfrei bis an die Grenze zur Verwahrlosung.

Kommunal große Unterschiede gibt es auch bei der Frage, ob und in welchem Umfang bedarfsgerechte Hilfen und Unterstützung beim Wiedererlangen von Wohnraum angeboten werden. Somit verbleiben wohnungslose Menschen teilweise jahrelang in der ordnungsrechtlichen Unterbringung – oder auch in Einrichtungen der Wohnungslosenhilfe nach §§ 67ff. SGB XII, in den Notunterkünften, in verdeckter Wohnungslosigkeit oder gänzlich auf der Straße. Deutlich wird auch, dass viele Menschen in der ordnungsrechtlichen Unterbringung landen, die eigentlich Anspruch auf eine (umfassendere) Versorgung in einem anderen Bereich des Hilfesystems – beispielsweise dem Versorgungssystem für psychisch Kranke, der Suchtkrankenhilfe oder dem Pflegesystem – hätten.

Mit der teilweise jahrelangen Wohndauer verändern sich die grund- und menschenrechtlichen Anforderungen an die ordnungsrechtliche Unterbringung. Bisher haben der Bund und die meisten Länder lediglich auf die Umsetzungsverpflichtung der Kommunen verwiesen. Aus den grund- und menschenrechtlichen Verpflichtungen entsteht aber auch ein Gestaltungsauftrag an Bund und Länder, die ordnungsrechtliche Unterbringung weiterzuentwickeln. Denkbar wäre beispielsweise ein Modellprojekt des Bundes, das dazu beitragen könnte, Mindestanforderungen an die ordnungsrechtliche Unterbringung zu entwickeln. Vorschläge für Mindeststandards liegen vonseiten der Fachverbände aus der Wohnungslosenhilfe vor.[69]

Neben räumlichen und personellen Standards, braucht es aber eine weitergehende Diskussion: Wie kann ein sicheres Miteinander in den Unterkünften gewährleistet werden? Was können Betroffene tun, wenn sie sich in ihren Rechten verletzt fühlen? Wie kann ein effektives Monitoring beziehungsweise eine Rolle der Aufsichtsbehörden aussehen? Wie können Menschen mit weitergehenden Schutzbedarfen identifiziert werden? Hier lohnt der Blick in andere Regelungssysteme, in denen viele Menschen auf wenig Raum untergebracht sind, zum Beispiel die Unterbringung Geflüchteter. Die hier ausgearbeiteten Konzepte zu Gewaltschutz, Beschwerde, Identifikation von Schutzbedarfen etc. sollten auch in die Standard-Diskussion zur ordnungsrechtlichen Unterbringung eingehen.

Nicht zuletzt braucht es eine rechtliche Klarstellung für die Kommunen, dass die Verpflichtung zur ordnungsrechtlichen Unterbringung für wohnungslose Menschen aller Herkunft gilt. Diese Klarstellung könnte sowohl durch die Innenbehörden der Länder erfolgen[70], aber auch durch eine Weiterentwicklung der Rechtsprechung.

Eine Verbesserung innerhalb der ordnungsrechtlichen Unterbringung kann aber nur ein Baustein von vielen sein, um die Lebensbedingungen wohnungsloser Menschen menschenrechtskonform auszugestalten. Ziel staatlichen Handelns sollte es in erster Linie sein, Wohnungslosigkeit zu vermeiden beziehungsweise zu überwinden. Dies hängt neben einer effektiven Organisation aller Hilfe vor Ort maßgeblich davon ab, ob es in den Kommunen genügend Wohnraum – insbesondere auch für Haushalte mit wenig oder keinem Einkommen – gibt, und ob Betroffene auch vorrangigen Zugang zu diesen Wohnungen bekommen.

Der Bericht des DIMR wurde unter einer Creative Commons Lizenz veröffentlicht (CC BY-NC-ND 4.0). Der vollständige Bericht (mit den im Text erwähnten Literaturangaben) liegt als BT-Drucksache 19/15829 vom 10.12.2019 vor bzw. kann über die Webseite des Instituts heruntergeladen werden: https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/.

Anmerkungen

1 313.000 – 337.000 (Stichtag 31.05.2018): Schätzung der Gesellschaft für innovative Sozialforschung e.V. im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 203); 542.000 (Stichtag 30.06.2018): Schätzung der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e.V. (BAG W (2019c)).

2 Die Steigerung wird aus den Schätzungen der BAG W deutlich (2019c) sowie aus den Zahlen der Bundesländer (Kapitel 2.2.1 und 2.4.2).

3 Zentrale Beratungsstelle Niedersachsen (2018b), S. 5. Siehe auch Kapitel 2.4.2.

4 Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (2019), S. 3.

5 Kapitel 2.4.2.

6 Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 203. Die Schätzung wurde im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales durchgeführt. Zur Schätzmethode: ebd., S. 192ff.

7 Geschätzt wird außerdem eine Jahresgesamtzahl für 2018 von 678.000 Wohnungslosen (BAG W (2019c)). Zur Schätzmethode: Specht / Neupert (2019).

8 Deutsche Bundesregierung (2019).

9 Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019) gehen von einem Anteil von 50 Prozent aller Wohnungslosen aus (S. 111). Die BAG W schätzt den Anteil der wohnungslosen Geflüchteten dreimal höher als den der anderen Wohnungslosen (2019c, S. 1).

10 Schätzungen Haushaltstyp (alleinstehend): BAG W (2019c), Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 112; Schätzungen Frauen/Kinderanteil: BAG W (2019c), Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 114 ff. Die BAG W-Zahlen beziehen sich lediglich auf die Wohnungslosen, die nicht zu den Geflüchteten mit Anerkennungsstatus gehören.

11 Die Unterschiede beziehen sich unter anderem auf den Kreis der erfassten Personen und den Erfassungszeitraum.

12 Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (2019), S. 4. Die Zahl umfasst zwei Personengruppen: die kommunal ordnungsrechtlich untergebrachten Wohnungslosen und die durch freie Träger der Wohnungslosenhilfe untergebrachten beziehungsweise betreuten Wohnungslosen.

13 Bayern: https://www.stmas.bayern.de/wohnungslosenhilfe/ (abgerufen am 13.08.2019); Rheinland-Pfalz: https://msagd.rlp.de/de/service/presse/detail/news/detail/News/einfuehrung-einer-wohnungsnotfallstatistik-in-rheinland-pfalz/ (abgerufen am 13.08.2019).

14 Zuletzt im Jahr 2018: Ratzka / Kämper (2018).

15 BAG W (2019c).

16 Zum Beispiel ist in NRW die Anzahl an wohnungslosen Personen, die in den kommunalen Einrichtungen sowie denen der freien Träger untergebracht bzw. betreut wurden, zwischen 2014 und 2018 von 20.468 auf 44.434 Personen gestiegen. (Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (2019), S. 4).

17 Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019) gehen von einem Anteil von 50 Prozent aller Wohnungslosen aus (S. 111). Die BAG W schätzt den Anteil der wohnungslosen Geflüchteten dreimal höher als den der anderen Wohnungslosen (2019c, S. 1). In Hamburg ist ihre Zahl drei Mal so hoch wie die aller anderen Wohnungslosen, die ordnungsrechtlich untergebracht sind: Freie und Hansestadt Hamburg (2019), S. 32.

18 Von 22,2 Prozent im Jahr 2011 auf 27,0 Prozent aller Wohnungslosen im Jahr 2017, laut Auskunft der freien Träger der Wohnungslosenhilfe (vgl. Neupert (2018), S. 124).

19 Von 9,1 Prozent im Jahr 2007 auf 29,7 Prozent aller Wohnungslosen im Jahr 2016, laut Auskunft der freien Träger der Wohnungslosenhilfe (vgl. Neupert (2018), S. 125).

20 Laut Schätzung der BAG W sind im Jahr 2016 rund doppelt so viele Kinder wohnungslos gewesen als im Jahr 2008 (Kinder mit einem Elternteil: 4,7 Prozent (2016), 2,8 Prozent (2008); Kinder mit einem Paar: 5,1 Prozent (2016), 2,5 Prozent (2008); vgl. BAG W (2008b), S. 7, BAG W (2018), S. 3). In Niedersachsen hat sich die Zahl der minderjährigen Wohnungslosen, die ordnungsrechtlich untergebracht sind, von 2013 (910) auf 2016 (1.805) fast verdoppelt (Zentrale Beratungsstelle Niedersachsen (2018b), S. 7).

21 Von 1.029 Personen im Jahr 2009 auf 1.910 Personen im Jahr 2018 (vgl. Ratzka / Kämper (2018), S. 12).

22 Unter anderem: Evers / Ruhstrat (2015); Evers / Ruhstrat (2010).

23 Ausnahme: Busch-Geertsema / Ruhstrat (1998).

24 Ausnahme zum Beispiel Gerull (2018). Zu den möglichen Gründen für die wenigen partizipativen Studien siehe Gerull (2010).

25 Vereinzelt, siehe zum Beispiel Gerull (2016).

26 Zum Beispiel: Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 82-85, 149-154; Frietsch / Holbach (2016); BAG W (2018), S. 7; Knopp / Bleck / van Rießen (2014), S. 14 f.; Enders-Dragässer / Sellach (2005), S. 36-49; Busch-Geertsema / Evers / Ruhstrat (2005), S. 17, 44, 102 ff.; Fichtner u.a. (2005). S. 13 ff.

27 Zum Beispiel: Gerull (2016), S. 21 ff.; BAG W (2018), S. 3 ff.; Brem (2012), S. 314 ff.; Enders-Dragässer / Sellach (2005), S. 64-82.

28 Zum Beispiel: BAG W (2018), S. 4 f.; Knopp / Bleck / van Rießen (2014), S. 11; Enders-Dragässer / Sellach (2005), S. 50 ff.; Fichtner u.a. (2005), S. 44 ff.

29 Zum Beispiel: Brem (2012), S. 320 f.; Enders-Dragässer / Sellach (2005), S. 134 ff.; Fichtner u.a. (2005), S. 99 ff.

30 Unter anderem: Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 162; Gerull (2018); Gerull (2016), S. 21 ff.; Schulte-Scherlebeck / Lange / Kletzin (2015); Brem (2012), S. 322; Pollich (2012); Fichtner u.a. (2005), S. 71 ff.; Rosenke (2005); Breuer (2005).

31 Unter anderem: Hauprich (2018); Köppen / Krägeloh / Heise (2012); Enders-Dragässer / Sellach (2005); Enders-Dragässer / Huber / Sellach (2004).

32 So auch die Seewolf-Studie (Bäuml u.a. 2017), deren Ergebnisse aber umstritten sind: Busch-Geertsema (2018b); Diakonie/EBET (2017).

33 Hoch (2016a und b); Frietsch / Holbach (2016); Knopp / Bleck / van Rießen (2014). Für einen Überblick über die aktuelle Datenlage zu jungen Wohnungslosen siehe Deutscher Bundestag (2018a).

34 Pries / Tuncer-Zengingül (2012).

35 Brem (2012); Brem / Seeberger (2009).

36 Gerull / Wolf-Ostermann (2012).

37 So auch Hniopek / Thiele (2019).

38 Anteil der Personen an der Gesamtbevölkerung, deren Haushaltsnettoeinkommen weniger als 60 Prozent des mittleren Haushaltsnettoeinkommens der Gesamtbevölkerung beträgt.

39 Nach dem Mikrozensus lag sie im Jahr 2017 bei 15,8 Prozent (2005: 14,7), laut Sozio-ökonomischem Panel bei 16,8 Prozent (2005: 13,9); siehe: Aust u.a. (2018), S. 12. Zur öffentlichen Debatte bezüglich der Armutsquote siehe auch: Spiegel Online vom 20.09.2016: https://www.spiegel.de/spiegel/georg -cremer-fordert-mehr-fakten-in-der-debatte-um-armut-a-1112816.html (abgerufen am 17.10.2019).

40 Statistisches Bundesamt: https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2019/07/PD19_ 282_634.html (abgerufen am 27.09.2019).

41 Ausführlich: Aust u.a. (2018).

42 Ebd., S. 24.

43 Zum Beispiel: Deutscher Bundestag (28.08.2019); Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung): https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/WohnenImmobilien/Immobilienmarktbeobachtung /ProjekteFachbeitraege/mieten/start-node.html (abgerufen am 25.10.2019); Tagesspiegel vom 26.12.2018: https://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/mieterbund-warnt-mieten-steigen-unaufhaltsam-und-kein-ende-in-sicht/23798760.html (abgerufen am 12.10.2019).

44 Deutscher Bundestag (28.08.2019), S. 4; Tagesschau vom 14.08.2019: https://www.tagesschau.de/ inland/sozialwohnungen-111.html (abgerufen am 12.10.2019).

45 Lebuhn u.a. (2017), S. 69. Eine Mietbelastungsquote von über 30 Prozent gilt als problematisch, da dann nicht genug Geld zur sonstigen Lebensführung bleibt.

46 Sozialverband VdK: https://www.vdk.de/deutschland/pages/presse/presse-statement/77459/vdk _wohnen_ist_ein_menschenrecht_fuer_alle (abgerufen am 16.08.2019); Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: https://www.bagfw.de/gremien-themen/sozialkommission-ii/detail/position-der-bagfw-zur-ermittlung-angemessener-kosten-der-unterkunft-und-heizung-im-sgb-ii-und-xii-und-weitere-vorschlaege (abgerufen am 16.08.2019).

47 Holm (2019), S. 102.

48 Auspurg u.a. (2019); ADS (2015); BR Data/Spiegel Online (2017): https://www.hanna-und-ismail.de/ (abgerufen am 25.10.2019).

49 Siehe Kapitel 2.2.1.

50 UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991), Ziff. 11; UN, Menschenrechtsrat (2018), Ziff. 7 und 8.

51 UN, Fachausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (2018), Ziff. 55.

52 UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991), Ziff. 7 und 8; Saul / Kinley / Mowbray (2014), S. 929.

53 UN, Fachausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (2017), Mitteilung Nr. 5/2015, Mohamed Ben Djazia and Naouel Bellili v. Spain, Views angenommen am 20. 06 2017, UN Doc. E/C.12/61/D/5/2015. Ausführlich zur Entscheidung siehe Bettzieche (2018).

54 UN, Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1991), Ziff. 9.

55 UN, Commission on Human Rights (1995). Ziff. 12 und 13.

56 Ebd., Ziff. 11.

57 UN, Menschenrechtsrat (2018), Ziff. 16.

58 Berlin, Brandenburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Bremen, Bayern, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt.

59 Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt.

60 Dreier (2015), Art. 20 Rn. 22, 23, Ziff. 135.

61 Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 09.02.2010 – 1 BvL 1/09, Rn. 135, 200.

62 Das Wohngeld dient zur Sicherung angemessenen und familiengerechten Wohnens. Es kann als Miet- oder Lastenzuschuss gezahlt werden.

63 Denninger (2012), Rn. 151; Gusy (2017), Rn. 342; Steinmeier (1992) übt am Verharren der Praxis an der Konstruktion des Obdachlosen als Störers Kritik, S. 94 ff., 221 ff., 370; Ruder (2015), S. 8.

64 Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss. vom 03.08.2012 – 4 CE 12.1509, Rn. 5; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 25.06.1991 – 11 UE 3675/88, Leitsatz 1; Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 07.03.2011 – 8 B 217/11, Leitsatz 2 und Rn 28; Huttner (2017), S. 120 ff.; Ruder (2015), S. 20; Rosenke (2017b).

65 Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 30.07.2013 – 3B 380/13, Rn. 12.

66 Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 03.02.2017 – B 209/2017, Leitsatz 3; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 30.07.2013 – 3 B 380/13, Rn. 12; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 10.10.2008 – 4 CE 08.2647, Rn. 7 (Obdachlosenfürsorge dient nicht der „wohnungsmäßigen Versorgung“, sondern der Beschaffung einer vorübergehenden Unterkunft einfacher Art); Verwaltungsgericht Ansbach, Urteil vom 05.04.2012 – AN 5 K 11.01070, Rn. 17-18; Verwaltungsgericht Oldenburg, Beschluss vom 05.06.2012 – 7 B 3428/12, Rn. 9.

67 Siehe Kapitel 2.4.2 zur Unterbringungsdauer.

68 313.000 – 337.000: Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 203; 542.000: BAG W (2019c). Zu den Unterschieden der beiden Schätzungen, siehe Kapitel 2.2.1.

69 Qualitätsgemeinschaft Soziale Dienste (2018); BAG W (2013); KAGW (2012).

70 Busch-Geertsema / Henke / Steffen (2019), S. 212.

Der Beitrag Wohnungslosigkeit: Unterbringung Wohnungsloser durch die Kommunen Auszüge aus dem Bericht an den Deutschen Bundestag erschien zuerst auf Humanistische Union.

Steigende Mieten und Betriebskosten haben besonders für die Empfänger*innen sozialer Grundsicherungsleistungen drastische Auswirkungen: Für sie gelten strenge Regeln, bis zu welcher Grenze Miet- und Heizungskosten von den Sozialbehörden übernommen werden. Übersteigen die Kosten ihrer Wohnung diese Angemessenheitsgrenzen, stehen sie häufig vor der Alternative, die Mehrkosten aus evtl. vorhandenen Zuverdiensten oder Rücklagen selbst zu bestreiten oder sich eine günstigere Wohnung zu suchen. Am Beispiel der Berliner Situation erläutert der Sozialrichter Gunter Rudnik, welche Probleme sich dabei für die Betroffenen auftun und welche Konsequenzen ihnen drohen.

Wer Grundsicherungsleistungen nach dem SGB II (sog. Hartz IV) oder SGB XII (Sozialhilfe) bezieht, in einer preiswerten Wohnung wohnt, keine Mietschulden hat und nicht umziehen muss, den stören die zunehmende Wohnungsknappheit und massiv gestiegene Mieten wenig. Leistungsberechtigte nach dem SGB II und SGB XII erhalten neben den Regelleistungen und ggf. Leistungen für Mehrbedarfe auch Leistungen für die Kosten der Unterkunft und Heizung (KdUH). Diese KdUH müssen jedoch angemessen sein. Bei unangemessen hohen Kosten sind die Jobcenter-Leistungen dafür grundsätzlich auf einen angemessenen Betrag zu begrenzen. Selbst Steigerungen bei den KdUH berühren daher die Leistungsberechtigten herzlich wenig, solange die Mieten nicht über die vorgegebenen Angemessenheitsgrenzen rutschen.

Dieser Beitrag beschäftigt sich nicht mit dem gerade skizzierten Regelfall, sondern mit einigen Problemfällen. Diese bieten hinreichenden Anlass für eine ernsthaft zu führende öffentliche Diskussion. Wegen der näheren Kenntnis des Autors über die Berliner Situation beziehen sich die folgenden Ausführungen vorrangig auf die Hauptstadt.

So viele unange­mes­sene Mieten?

Besorgnis erregen sollte zunächst, dass von den rund 244.000 Haushalten in Berlin mit SGB II-Leistungen (im Jahr 2018) bei fast 90.000 die KdUH oberhalb der durch die zuständige Senatsverwaltung festgelegten Angemessenheitsgrenzen liegen[1], also bei deutlich mehr als jedem dritten Haushalt. Noch 2017 – vor einer massiven Anhebung der Grenzwerte zum 1. Januar 2018 – betraf dies rund die Hälfte der betroffenen Haushalte.[2] Zwar werden in Einzelfällen auch Kosten oberhalb der Angemessenheitsgrenze übernommen. Jedoch werden in einer Vielzahl der Fälle die Leistungen für die KdUH auf Höhe der festgesetzten Richtwerte gedeckelt. Dies führt schnell zu Mietschulden und nicht selten sogar zum Wohnungsverlust. Tatsächlich gibt es Fälle, in denen Grundsicherungsberechtigte über ihre Verhältnisse in viel zu teuren Wohnungen leben. Dass so viele Grundsicherungshaushalte unangemessene Mieten haben sollen, ist jedoch kaum zu glauben. Eher erscheinen Zweifel angebracht, ob die Angemessenheitsgrenzen zutreffend bestimmt wurden.

Die Grenzwerte für die Angemessenheit der KdUH zu bestimmen ist eine praktisch sehr wichtige, aber politisch und juristisch sehr schwierige Angelegenheit. Dabei kommt man ohne Wertungen nicht aus. Maßstäbe für diese Wertungen wurden zunächst insbesondere von der Rechtsprechung und inzwischen zunehmend vom Gesetzgeber herausgearbeitet. Noch bei Einführung des SGB II und SGB XII versuchte der parlamentarische Gesetzgeber (also Bundestag und Bundesrat), das Problem an die Exekutive weiterzureichen. Diese sollte das Problem durch eine Verordnung bewältigen. Das hat nicht funktioniert. Das Thema ist auch zu wichtig, um es in dieser Weise dem politischen Prozess zu entziehen.

Die aktuelle Rechtslage lässt es zwar zu, dass im jeweiligen Einzelfall eine gerichtliche Entscheidung getroffen werden kann, denn der unbestimmte Rechtsbegriff der Angemessenheit lässt sich durch Auslegung im Einzelfall hinreichend konkretisieren.[3] Die Entscheidung des jeweils zuständigen Gerichts ist dadurch aber nicht wirklich vorhersehbar. Zu viele Kriterien müssen berücksichtigt werden, so dass das Ergebnis letztlich davon abhängt, wie das jeweils entscheidende Gericht in seiner jeweiligen Besetzung die Akzente setzt.

Nun, das ist zunächst eine Behauptung. Diese Behauptung mag denjenigen keine Sorge bereiten, die erwarten, dass die Gerichte ohnehin die Aufgabe haben, Einzelfälle einer rechtskonformen, vielleicht sogar gerechten Lösung zuzuführen, weshalb die Entscheidungen jeweils voneinander abweichen dürfen und dies sogar auch sollen. Was aber ist, wenn die damit generierten Abweichungen wegen unterschiedlicher Akzentsetzungen nicht mehr als nachvollziehbar angesehen werden? Im Folgenden soll die Behauptung belegt werden. Die Notwendigkeit eines intensiven demokratischen Diskurses erscheint unabdingbar: Lasst die Juristen mit diesem Problem nicht allein!

Die konsti­tu­ti­o­nellen Vorgaben

Doch fangen wir von vorn an! Zur Selbstvergewisserung hilft zunächst ein Blick auf den aktuellen Stand des Gesellschaftsvertrages, mit anderen Worten: auf unsere derzeitige Verfassung. Beginnen wir – ganz föderal – mit dem Bundesland Berlin.

Art. 22 Abs. 1 der Verfassung von Berlin (VerfBE) bestimmt: „Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte die soziale Sicherung zu verwirklichen. Soziale Sicherung soll eine menschenwürdige und eigenverantwortliche Lebensgestaltung ermöglichen.“ Art. 28 Abs. 1 VerfBE regelt: „Jeder Mensch hat das Recht auf angemessenen Wohnraum. Das Land fördert die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungseigentum.“ Die VerfBE[4] gibt soziale Rechte vor und postuliert dabei auch ein Menschenrecht („jeder Mensch“) auf angemessenen Wohnraum. Als Verfassung überlässt sie die nähere Ausgestaltung dem demokratischen Prozess. Dies bedeutet indes nicht, dass sie das enthaltene Recht auf angemessenen Wohnraum nicht ernst genommen wissen wollte. Der Staat ist in seinem Handeln auf die Realisierung dieses Menschenrechts verpflichtet. Dabei hat er jeweils entsprechend dem aktuellen Stand des Gemeinwesens zu klären, inwieweit ein ungedeckter Bedarf besteht und zugleich auch, was „angemessen“ ist.

Das Grundgesetz enthält bekanntlich kaum ausdrückliche soziale Grundrechte oder entsprechende Staatszielbestimmungen neben dem Sozialstaatsgebot. Anders ist das in der EU mit ihrer Verfassung und deren Grundrechte-Charta (EU-GRC). Hier gilt nach Art. 34 Abs. 3: „Um die soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen, anerkennt und achtet die Union das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung, die allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen sollen, nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten.“

Obwohl das Grundgesetz ausdrücklich keine entsprechende Bestimmung enthält, leitet das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) aus dem Gebot der Menschenwürde und dem Sozialstaatsprinzip das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminium ab. Dazu zählt auch die Sicherung der Unterkunft.[5] „Die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums muss durch einen gesetzlichen Anspruch gesichert sein.“[6] In einem jüngeren Beschluss führt das BVerfG näher aus, dass das SGB II im Zusammenwirken mit anderen Leistungen dazu dient, über die Verhinderung der bloßen Obdachlosigkeit hinaus das Existenzminimum sicherzustellen.[7] Dazu gehört auch, den gewählten Wohnraum in einem bestehenden sozialen Umfeld nach Möglichkeit zu erhalten.[8] Die Wohnung erfüllt auch Teilhabefunktionen.

Wie man es dreht und wendet: Der Sicherstellung und dem Schutz vor Verlust angemessenen Wohnraums kommt Verfassungsrang zu, jedenfalls soweit dadurch das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum berührt ist. Als wesentliches Element des Grundrechts auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ist es jeweils aktuell einzulösen. Nach allen konstitutionellen Vorgaben ist das Recht auf Wohnung durch die Angemessenheit begrenzt. Versteht man dieses Menschenrecht als soziales Schutzrecht, markiert die Angemessenheit die Grenze des verfassungsrechtlichen Schutzes.

Grund­si­che­rungs­recht­liche Maßstäbe für die Angemes­sen­heit von Wohnraum

Weil zur Ausfüllung dieses Merkmals des Wohnrechts stets Wertungen erforderlich sind, entwickelt sich das, was als angemessen anzusehen ist, mit der Entwicklung unserer Gesellschaft. Es handelt sich um ein dynamisches, nicht um ein statisches Merkmal. Was heute noch zumutbar und angemessen erscheint, kann in einiger Zeit unzumutbar sein; was heute als unangemessen üppig angesehen werden kann, könnte in einiger Zeit als noch angemessen betrachtet werden.

Wichtigster Maßstab für die Angemessenheit ist (wie auch sonst im Recht der Existenzsicherung als Teilhaberecht) der Vergleich mit der Wohnsituation solcher einkommensschwachen Haushalte, in denen der Lebensunterhalt nicht aus Mitteln der staatlichen Existenzsicherung bestritten wird.[9] Was für diese Vergleichsgruppe regelhaft ist, kann für Grundsicherungsberechtigte nicht unangemessen sein. Anderenfalls würde der Teilhabeaspekt der Menschenwürde ignoriert, der auch im Bereich des physischen Existenzminimums, insbesondere bei der Unterkunft, zum Tragen kommen muss.

Die daraus abgeleiteten Kriterien des einfachen Standards oder der im unteren Preissegment für vergleichbare Wohnungen am Wohnort marktüblichen Wohnungsmieten klingen zunächst einleuchtend und handhabbar. Tatsächlich lassen sich die Grenzen dafür jedoch ohne weitere Maßstäbe gerade nicht einfach bestimmen. Was sind einkommensschwache Haushalte? Was ist ein einfacher Standard? Wo liegt die Grenze des unteren Preissegments?

Ein Blick auf die Bestimmung der Angemessenheitsgrenzen für Berlin kann die Problematik verdeutlichen. Weil die früheren Vorgaben durch die Senatsverwaltung nicht nachvollziehbar und daher frühzeitig von der Rechtsprechung kassiert worden waren, ergab sich die Situation, dass praktisch jeder Senat des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg (LSG), der mit Grundsicherungsfragen befasst war, zwar unter Anwendung der Werte des qualifizierten Mietspiegels von Berlin, jedoch unter jeweils besonderer Akzentsetzung ein eigenes System zur Bestimmung des unteren Preissegments entwickelte. Egal, wie die im konkreten Fall zuständige Kammer des Sozialgerichts Berlin als erste Instanz entschied, die Fälle gingen meist weiter in die Berufungsinstanz. Dort hing es von der nur nach Eingangsnummer – also wirklich zufällig – bestimmten Zuständigkeit des jeweiligen LSG-Senats ab, wie die Angemessenheitsmaßstäbe konkret zur Anwendung kamen.

Ein 2009 am Sozialgericht Berlin entwickeltes Konzept, durch unter den Kammern abgestimmte Maßstäbe überzeugte zunächst auch die Senate des LSG. Es hat an den Werten des qualifizierten, zweijährlich angepassten Mietspiegels für einfache Wohnlagen in Berlin angesetzt. Ein schlüssiges System zur Bestimmung marktüblicher Wohnungsmieten im unteren Preissegment schien gefunden. Das Problem dabei war und ist jedoch, dass sich der Wohnungsmarkt in Berlin in den letzten 11 Jahren dramatisch verändert hat: durch den Wegfall der Bindungen von bisherigen Sozialwohnungen, durch massiven Zuzug bei gleichzeitiger Reduzierung des sozialen Wohnungsbaus sowie umfangreiche Privatisierungen und eine Dynamisierung des Wohnungsmarktes aufgrund des zunehmenden Einsatzes von Eigentumswohnungen als Kapitalanlage. So kam es seit 2006 zu einem Rückgang bei den Sozialmietwohnungen um rund 99.000 Wohnungen bzw. 49 %.[10] Der Mietspiegel wertet vorrangig Bestandsmieten in den letzten vier Jahren aus und hat damit ein Problem, die jeweils aktuellen Angebotsmieten zeitnah einzupreisen. Außerdem ist die Erstellung des Mietspiegels auch von der Mitwirkung der Vermieter abhängig, so dass gerade in Berlin die verhältnismäßig günstigen Wohnungen der großen, vor allem städtischen Wohnungsgesellschaften überproportional erfasst werden. Die auf dieser Datengrundlage ermittelten Grenzwerte sind daher tendenziell zu niedrig. Dies gilt auch für die Richtwerte der Senatsverwaltung, die ab 2012 dem Vorbild des sozialrichterlichen Konzepts folgten. Ergebnis war, dass 2017 annähernd jeder zweite Haushalt mit Leistungen von Jobcentern KdUH oberhalb der Grenzwerte hatte. Die Senatsverwaltung hat 2018 einen Befreiungsschlag versucht, indem sie nunmehr auch Mieten der Wohnungen in der mittleren Wohnlage berücksichtigt. Das hat zu einer deutlichen Anhebung der Richtwerte geführt, eine Vielzahl von Haushalten fiel aus dem „Kostensenkungsmodus“.

Da die KdUH immer noch bei ca. 36 % der Haushalte die Richtwerte überschreiten, kann das Problem nicht als gelöst angesehen werden. Dies wird bei folgendem Vergleich deutlich: Auch nach der Anhebung der Richtwerte liegen die durchschnittlichen Unterkunftskosten der Sozialwohnungen noch immer höher als die aufgrund der Mietspiegeldaten ermittelten Angemessenheitswerte. Die durchschnittliche Bruttokaltmiete im Sozialen Wohnungsbau beträgt 8,43 Euro/m², während die Angemessenheitsgrenzwerte für Zweipersonenhaushalte 8,25 Euro/m², für Dreipersonenhaushalte sogar nur 7,84 Euro/m² betragen.[11] Gerade die Sozialwohnungen sind aber für einkommensschwache Haushalte vorgesehen, also für die eigentliche Referenzgruppe bzw. für die Grundsicherungsberechtigten selbst gedacht. Zudem ist zu fragen, ob nicht die Angemessenheitsgrenzwerte nach dem Wohngeldgesetz stärker zu beachten sind, denn Wohngeld wird an einkommensschwache Haushalte ohne Grundsicherungsleistungen gezahlt. Wohngeldberechtigte gehören damit zur maßgeblichen Referenzgruppe. Diesen Ansatz lässt das Bundessozialgericht (BSG) bisher nur als Notlösung gelten, wenn sich statistisch keine anderen Angemessenheitskonzepte entwickeln lassen.

Im Anschluss an die höchstrichterliche Rechtsprechung hat der Gesetzgeber weitere Kriterien vorgegeben, die die Exekutive bei der Bestimmung der Angemessenheitsgrenzen beachten soll:[12] Die Festsetzung der Grenzwerte soll mietpreiserhöhende Wirkungen vermeiden; Wohnraum des festgelegten einfachen Standards soll tatsächlich verfügbar sein; sozial ausgeglichene Bewohnerstrukturen sollen erhalten bzw. geschaffen werden, mit anderen Worten: Ghettoisierung und Gentrifizierung sollen vermieden werden.

Die Wohnungs­si­tua­tion in Berlin

Die für Berlin vorgegebenen Grenzwerte können nicht für sich in Anspruch nehmen, diese Vorgaben zu erfüllen.

In Berlin gab es Ende 2017 ca. 2.002.900 Haushalte, denen nur 1.932.296 Wohnungen, davon rund 85 % Mietwohnungen, gegenüber standen.[13] Es liegt damit auf der Hand, dass es deutlich zu wenige Wohnungen in Berlin gibt. Viele Haushalte müssen sich mit mindestens einem anderen Haushalt die Wohnung teilen. Die Fluktuationsreserve, also kurzfristiger Leerstand, der durch normalen Mieterwechsel entsteht, ist seit Jahren viel zu niedrig und damit ein weiteres Merkmal deutlicher Wohnungsknappheit.

2018 übernahmen die Jobcenter für 21.000 von den knapp 90.000 Haushalten mit KdUH oberhalb der vorgegebenen Grenzwerte als Einzelfallentscheidungen die vollen Kosten.[14] Das betraf vor allem Alleinerziehende, Schwangere und Schwerbehinderte. Das bedeutet, dass die Jobcenter in ca. 69.000 Fällen die Mehrkosten nicht übernommen haben. Diese 69.000 Haushalte werden im Rahmen der Kostensenkung gezwungen, sich auf einem praktisch implodierten Wohnungsmarkt umzusehen. Marktwirtschaftlich gesprochen bedeutet das, dass eine zusätzliche Nachfrage von 69.000 Bewerberhaushalten zu den ohnehin vorhandenen Wohnungssuchenden erzeugt wird. Das entspricht (bei 1,9 Mitgliedern pro Haushalt – siehe Wohnraumbedarfsbericht 2019), dass sich eine Großstadt von 131.000 Einwohnern auf die Wohnungssuche begibt. Es darf daher bezweifelt werden, dass die Festlegung der Grenzwerte keine mietpreiserhöhende Wirkung hat.

Gleiches gilt für die Verfügbarkeit. Richten sich die Angemessenheitswerte vorrangig nach den Bestandsmieten der letzten vier Jahre, kann angesichts dramatisch gestiegener Angebotsmieten kaum angenommen werden, dass ausreichend angemessene Wohnungen zur Verfügung stehen. So betrug 2018 der Richtwert der Senatsverwaltung 6,46 Euro/m² nettokalt (für Einpersonenhaushalte; je nach Haushaltsgröße differieren die Angemessenheitswerte; der Wert für die Einpersonenhaushalte ist der höchste) als statistischer Durchschnittswert unter Berücksichtigung auch der mittleren Wohnlage. Die durchschnittliche Angebotsmiete lag dagegen bei 10,96 Euro/m², für Wohnungen unter 40 m² (also für Einpersonenhaushalte) sogar bei 11,86 Euro/m².[15] Von den Haushalten mit KdUH oberhalb der festgesetzten Richtwerte sind 33.000 Einpersonenhaushalte.16 Im Zeitraum Januar bis September 2018 wurden für diese Zielgruppe jedoch nur 789 Wohnungen mit einer Miete bis zum Grenzwert angeboten (im gesamten Jahr 2017 bei niedrigeren Grenzwerten nur 706).[17] Die städtischen Wohnungsbaugesellschaften arbeiten auch nicht mehr mit Wartelisten, durch die bedürftige Wohnungssuchende nach einer gewissen Zeit mit einer Wohnung rechnen konnten. Es finden nur noch Vergabeverfahren mit Besichtigungsterminen und anschließender Losentscheidung statt. Wer in einem Aufstockungshaushalt (also neben Erwerbseinkommen noch Jobcenterleistungen beziehend) mit KdUH über den Grenzwerten lebt, kann in der Regel die Besichtigungstermine, die tagsüber stattfinden, nicht wahrnehmen und hat damit von vornherein schlechte Karten. Von der Verfügbarkeit angemessenen Wohnraums kann bei realistischer Betrachtung nicht ausgegangen werden.

Sofern Wohnungen innerhalb der Vorgaben angeboten werden, liegen diese ganz überwiegend in einem der Stadtbezirke Marzahn-Hellersdorf, Spandau oder Treptow-Köpenick.[18] Es findet damit tatsächlich eine zunehmende Ghettoisierung statt, weil die Grundsicherungsempfänger vor allem in diese Bezirke gedrängt werden.

Dies alles sollte deutlich gemacht haben, dass die Suche nach befriedigenden statistischen Lösungen, die die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben umzusetzen vermögen, sehr schwierig ist. Einige Kammern am Sozialgericht Berlin wenden das von den KollegInnen entwickelte Konzept nicht an und greifen auf die um 10 Prozent erhöhten Werte der Höchstgrenzen nach dem Wohngeldgesetz (die Notlösung des BSG) zurück. So geht inzwischen auch ein Senat am LSG vor. Soweit das am Sozialgericht noch herrschende Konzept, das sich ebenfalls auf die Rechtsprechung des BSG berufen kann, verfolgt wird, sind die Angemessenheitswerte in der Regel strenger als die neuen Werte der Senatsverwaltung. Es bleibt also dem Zufall überlassen, bei welcher Kammer am Sozialgericht und bei welchem Senat am LSG man mit einer Klage landet und welche Ergebnisse ein Klage- oder Berufungsverfahren dann zeitigt.

Folgen auflau­fender Mietschulden

Liegen die KdUH über den Richtwerten und erfolgt die „Kostensenkung“ durch das Jobcenter, muss die Differenz zwischen den mietvertraglichen Kosten und den Leistungen des Jobcenters irgendwie ausgeglichen werden. Der durchschnittliche Fehlbetrag lag 2018 im Bezirk Neukölln bei 139 Euro, in Mitte bei 147 Euro – wohlgemerkt monatlich.[19] Aufstockende Haushalte setzen in der Regel ihre Freibeträge aus dem Erwerbseinkommen dafür ein. Leistungsberechtigte ohne Einkommen finanzieren die Lücken häufig durch Verzicht und setzen Teile ihrer Regelleistung dafür ein. Bei den genannten Größenordnungen ist das langfristig kaum durchzuhalten.

Wenn Mietschulden auflaufen, wird es riskant. Denn inzwischen nutzen Vermieter gern jede Möglichkeit, Mieter aus noch recht günstigen Wohnungen zu kündigen. Sie können durch deutlich höhere Angebotsmieten oder erhöhte Neumieten nach einer Sanierung ihre Einnahmen deutlich erhöhen.[20] Es gibt einen statistisch relevanten Zusammenhang zwischen der Höhe der möglichen Mietsteigerung und der Häufigkeit von Zwangsräumungen.[21]

Das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) erlaubt die fristlose Kündigung, wenn Schulden mindestens in der Gesamthöhe von zwei Monatsmieten aufgelaufen sind. Ist eine fristlose Kündigung zulässig, gilt dies erst recht für eine ordentliche Kündigung. Dabei ist die ordentliche Kündigung tatsächlich die gefährlichere. Eine fristlose Kündigung wird nämlich unwirksam, wenn der Vermieter spätestens bis zum Ablauf von zwei Monaten nach Erhebung einer Räumungsklage hinsichtlich der fälligen Miete befriedigt wird oder sich eine öffentliche Stelle zur Befriedigung verpflichtet.[22] Das Jobcenter kann also innerhalb von zwei Monaten nach Erhebung der Räumungsklage (oder schon davor) die Mietschuldenübernahme erklären und damit den Wohnraum sichern. Eine vergleichbare Regelung gibt es erstaunlicher Weise für die ordentliche Kündigung nicht. Im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben sollte der Gesetzgeber hier tätig werden. Kann im sozialgerichtlichen Eilverfahren einem Jobcenter nach ausgesprochener fristloser Kündigung die Übernahme der Mietschulden (als Darlehen) auferlegt werden, geht dies bei ordentlichen Kündigungen ins Leere. Da dies immer mehr Vermietern bekannt ist, kann ein Schutz vorhandenen Wohnraums auch bei Inanspruchnahme der Sozialgerichte kaum noch erwirkt werden.

Mietschulden können schnell auflaufen. Angesichts der schwierigen Wohnungsmarktsituation sind die Fallzahlen gezielter Mietschulden notorischer Mietschuldner deutlich rückläufig.[23] Zu höheren Mietschulden führen oft medizinische Umstände. Depressiv Erkrankte beispielsweise neigen wegen der krankheitsbedingten Antriebslosigkeit dazu, Briefe nicht zu öffnen. Oft widersprechen sie nicht den Mieterhöhungsverlangen, passen die Überweisungsaufträge nicht den neuen Mieten an oder teilen Betriebskostennachforderungen nicht den Jobcentern mit. Aber auch Zahlungsverzögerungen durch das Jobcenter können zu erheblichen Mietschulden führen. Ziehen Kinder oder ehemalige EhepartnerInnen bzw. LebensgefährtInnen aus der bislang gemeinsamen Wohnung, sinken die Grenzwerte der Angemessenheit deutlich, während die Miete konstant bleibt. Leitet das Jobcenter dann die Kostensenkung ein, kommt es leicht nach wenigen Monaten zu erheblichen Mietrückständen. Sicherlich wird man in solchen Fällen erwarten dürfen, dass die Betroffenen in eine kleinere Wohnung umziehen. Dies ist in schwierigen Trennungssituationen für viele Betroffenen jedoch nicht das zunächst Naheliegende. Und der Wohnungsmarkt ist für Einpersonenhaushalte, wie angesprochen, praktisch verschlossen.

Wird das Mietverhältnis rechtmäßig gekündigt, muss die Wohnung nach Ablauf der Mietzeit geräumt werden. Viele Betroffene kommen dem nach. Häufig finden sie Unterschlupf bei Angehörigen oder Freunden. Dies stellt für alle Beteiligten eine große Belastung dar. Anhaltendes Couch-Surfing zählt nicht zu den optimalen Voraussetzungen, um die bestehende wirtschaftliche Hilfebedürftigkeit zu beenden. Wechselnde Unterkünfte führen zudem oft dazu, dass Jobcenter ihre Zuständigkeit in Frage stellen. Das führt zu weiteren Komplikationen.

Wenn die Betroffenen nicht freiwillig die gekündigte Wohnung verlassen, können Vermieter Räumungsurteile erwirken, die dann auch vollstreckt werden können. 2018 wurden in Berlin insgesamt 4.918 Räumungsanträge an die Gerichtsvollzieher gestellt.[24] Das entspricht annähernd 20 Räumungen in Berlin pro Arbeitstag. Diese Zahl erscheint gerade vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben entschieden zu hoch.

Obdachlosigkeit ist teuer. Wenn Hilfebedürftige ihre Mietwohnung verlieren und nicht bei Angehörigen oder Freunden unterkommen, müssen sie eine andere Unterkunft finden. Dafür sind die Kosten durch die Grundsicherungsträger zu übernehmen. Die Preise dafür werden pro Nacht berechnet und übersteigen selbst im Hostel die Angemessenheitsgrenzwerte für die monatlichen Unterkunftskosten deutlich. Ein Platz im Obdachlosenwohnheim ist kaum unter 1.000 Euro pro Person und Monat zu bekommen. Für die Solidargemeinschaft ist es daher in der Regel weitaus günstiger, wenn der vorhandene Wohnraum gesichert werden kann.

Der Umgang mit Mietschulden durch die Jobcenter

Verlieren Leistungsberechtigte die Kontrolle über ihre Mietschulden, nutzen sie oft das Angebot des Jobcenters, dass dieses die laufenden Mietzahlungen direkt an die Vermieter vornimmt. Das gewährt allen Seiten Sicherheit.

Schwer nachvollziehbar ist dagegen, wie Jobcenter oft mit Verlangen auf Übernahme von Mietschulden umgehen. 2018 gingen bei den Berliner Jobcentern 6.121 Anträge auf Mietschuldenübernahme ein; bewilligt wurde knapp die Hälfte.[25] In einigen Stadtbezirken lag die Bewilligungsquote bei über 75 %, in Neukölln nur bei 13,6 %, wobei überhaupt nur 30 % der Anträge bearbeitet wurden, während die Bearbeitungsquote in den anderen Stadtbezirken bei 80 % lag.[26] Dies bedeutet, dass auch in den anderen Stadtbezirken im Schnitt jeder fünfte Antrag nicht bearbeitet wurde. Sicherlich ist nicht jedem Verlangen auf Mietschuldenübernahme stattzugeben. Wer wiederholt die ihm für die KdUH durch die Solidargemeinschaft bereit gestellten Mittel für andere Zwecke einsetzt und entstehende Mietschulden nicht mehr unter Kontrolle bringt, muss mit sehr begrenztem Verständnis rechnen. Dass eine Vielzahl von Anträgen durch die Sozialbehörden jedoch nicht zeitnah bearbeitet wird, erscheint angesichts der verfassungsrechtlichen Vorgaben inakzeptabel.

Mietver­teu­e­rung bewirkt Hilfe­be­dürf­tig­keit

Ein weiteres Problem zunehmender Wohnungsknappheit und – damit verbunden – steigender Mietkosten besteht darin, dass Wohnraum auch für Erwerbstätige teurer wird, die allein wegen der steigenden Unterkunftskosten in die Situation der Hilfebedürftigkeit geraten können. Die Ausrichtung der Wohnungswirtschaftspolitik seit den 1980er Jahren, dem Markt und dem Gewinnstreben die Gestaltung der Wohnungssituation zu überlassen und dafür einkommensschwachen Haushalten Sozialleistungen einzuräumen, hat das Wohnungsproblem nicht lösen können. Dies gilt praktisch für alle größeren Städte in der Bundesrepublik. Auf der anderen Seite sind die aus Wohnungseigentum generierten Gewinne häufig steuerfinanziert. Auf ca. 1.650.000 Mietwohnungen in Berlin kamen im Dezember 2017 ca. 370.000 Haushalte mit Grundsicherungsleistungen.[27] Ein Fünftel der in Berlin zu zahlenden Mieten sind mithin weitgehend steuerfinanziert. Dabei ist das Wohngeld noch gar nicht berücksichtigt.

Resümee

Nehmen wir ernst, dass das Recht auf Wohnung ein wichtiger Teil des Grundrechts auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ist, müssen die rechtlichen Vorgaben und der Umgang mit dem Wohnungsproblem neu justiert werden. Menschenwürde kommt jedem Menschen zu. Sie kann auch denjenigen nicht abgesprochen werden, die aufgrund eigenen schuldhaften Verhaltens in Not geraten.[28] Die Akzeptanz der Menschenwürde und der Souveränität jedes Einzelnen schließt nicht aus, dass Betroffene Konsequenzen für eigene Fehler zu tragen haben. Mit der Menschenwürde ist es aber nicht zu vereinbaren, dass Leben und Gesundheit der Betroffenen gefährdet, ihre soziale Ausgrenzung befördert und die Chancen auf ein selbstbestimmtes, teilhabegetragenes Leben ohne Abhängigkeit von Leistungen der Solidargemeinschaft stark minimiert oder gar ausgeschlossen werden.

Die Möglichkeiten, den Verlust angemessenen Wohnraums durchzusetzen, müssen überdacht werden. Auch ordentliche mietschuldenbedingte Kündigungen sollten abwendbar sein.

Unter dem Aspekt der Teilhabe sollte diskutiert werden, wie die Angemessenheit für Wohnraum klarer definiert werden kann. Das bisherige System der Angemessenheitsprüfung ist ein Beschäftigungsprogramm für die Jobcenter und die Sozialgerichte. Dabei sollte das Referenzsystem des Wohngeldes nicht nur als Notlösung verstanden werden, zumal bis 2004 die Unterkunftsleistungen in der Sozialhilfe als pauschaliertes Wohngeld erbracht wurden.

Zudem ist zu überlegen, welche wirtschaftlichen und rechtlichen Instrumente eingesetzt werden können und müssen, um zu verhindern, dass zu Lasten der Solidargemeinschaft aus den Kosten für die Unterkunft hilfebedürftiger Menschen spekulationsbegründeter Profit gezogen wird; und umgekehrt, dass steigende Unterkunftskosten Erwerbstätige zu Hilfebedürftigen im Bereich der sozialen Grundsicherung machen.

Schließlich sollte in Betracht gezogen werden, (wieder) staatliche Instrumente der Wohnraumvermittlung zu installieren. Sicherlich wird man sagen können, dass ein Einpersonenhaushalt in Berlin mit einer Wohnfläche von über 100 m² und einer Monatsmiete von über 1.000 Euro unangemessen ist. Die Chancen für den Betroffenen, eine angemessene Wohnung selbst zu finden, sind jedoch äußerst gering. Im fraglichen Wohnungsmarktsegment, das jährlich nur ca. 1000 Angebote bereithält, konkurrieren nicht nur die 33.000 Haushalte mit „kostengesenkten“ Grundsicherungsleistungen, sondern auch die Singles mit geringem Erwerbseinkommen sowie Studierende und Auszubildende. Schlicht die Leistungen abzusenken und abzuwarten, bis der Gerichtsvollzieher die Wohnung räumt, kann nicht die richtige Lösung sein. Sinnvoller wäre, den Betroffenen gezielt zu helfen, etwa auch über die Vermittlung eines (Ring-) Tauschs, womit inzwischen städtische Wohnungsgesellschaften begonnen haben. Schließlich ist zu bedenken, dass viele Grundsicherungsberechtigten auch aus verschiedenen anderen Gründen nicht nur der finanziellen Unterstützung bedürfen. Ihnen diese gerade bei der Wohnungssuche zu versagen, leuchtet nicht ein. Das Sozialgesetzbuch ist so konzipiert, dass die Jobcenter den Hilfebedürftigen für deren Teilhabe die erforderliche Unterstützung als direkte Hilfe, aber auch als Hilfe zur Selbsthilfe angedeihen lassen sollen.

GUNTER RUDNIK studierte an der Universität Leipzig Jura. Anschließend absolvierte er das Referendariat in Hannover. 1997 wurde er am Sozialgericht Berlin Richter. Er war von 2006 bis 2008 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bundessozialgericht. Seit 2013 ist er Richter am Landessozialgericht Berlin-Brandenburg. Seit 2011 ist er Lehrbeauftragter der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin in einem Masterstudiengang und lehrt die Einführung in die Rechtsmethodik und das Sozialrecht.

Anmerkungen:

1 Berliner Zeitung vom 22.11.2019, S. 1.

2 Ebd.

3 Das meint das BVerfG: Beschlüsse v. 10.10.2017, 1 BvR 617/14 RdNr. 16, und 06.10.2017, 1 BvL 2/15.

4 So z.B. auch die ostdeutschen Landesverfassungen sowie Art. 106 Abs. 1 der VerfBAY: „Jeder Bewohner Bayerns hat Anspruch auf eine angemessene Wohnung.“

5 BVerfG, Urteil vom 09.02.2010, 1 BvL 1/09, RdNr. 135.

6 A.a.O., RdNr. 136.

7 BVerfG, Beschluss vom 01.08.2017, 1 BvR 1910/12, RdNr. 16.

8 Ebd.

9 BSG, Urteil vom 29.08.2019, B 14 AS 43/18 R, RdNr. 31.

10 Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, Wohnraumbedarfsbericht 2019, S. 26f.

11 AV Wohnen 2018 Anlage 1 Ziff. 3.

12 § 22a SGB II.

13 Wohnraumbedarfsbericht 2019 (a.a.O.), S. 40.

14 Berliner Zeitung vom 03.12.2019, S. 14.

15 Wohnraumbedarfsbericht 2019 (a.a.O.), S. 30.

16 Ebd. S. 52.

17 Ebd. S. 54.

18 Ebd. S. 54 f.

19 Berliner Zeitung vom 03.12.2019, S. 14.

20 Berliner Zeitung vom 22.11.2019, S. 1.

21 Ebd., S. 2 unter Verweis auf eine Studie von Holm aus dem Jahr 2015.

22 § 569 Abs. 3 Ziff. 2 BGB.

23 Berliner Zeitung vom 22.11.2019, S. 2.

24 Berliner Zeitung vom 04.12.2019, S. 2/3.

25 Berliner Zeitung vom 03.12.2019, S. 14.

26 Ebd.

27 Wohnraumbedarfsbericht 2019 (a.a.O.), S. 44, 50.

28 BVerfG, Urteil vom 05.11.2019 (Sanktionen).

Der Beitrag Soziale Grundsicherung und das Recht auf Wohnen Wohnungsknappheit und steigende Mieten – besondere Herausforderung für Grundsicherungsberechtigte erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der folgende Beitrag unternimmt zunächst eine Bestandsaufnahme der Verteilung des Wohneigentums sowie der Schaffung neuen Wohnraums. Darauf aufbauend setzt er sich mit den wichtigsten sozialpolitischen Modellen auseinander, mit denen unzumutbare Mieten abgefedert werden sollen. Auf längere Sicht hält er sie für wenig geeignet, den rasanten Rückgang bezahlbaren und dennoch qualitativen Wohnraums aufzuhalten. Die gegenwärtige Entwicklung am Wohnungsmarkt verschärfe die soziale Segregation der Wohnquartiere. Die Lösung aus diesem Dilemma biete allein der (Wieder-)Aufbau eines kommunalen Wohnungsbestandes, der langfristig von der öffentlichen Hand bewirtschaftet werde.

In der deutschen Wohnungspolitik hat sich in den letzten Jahren viel geändert. An die Stelle demonstrativer Passivität ist teils hektische Betriebsamkeit getreten. Während die Bundespolitik sich aber nur zaghaft bewegt, hat die Kritik an steigenden Wohnkosten und fehlenden Wohnungen auf der Ebene der Städte und Länder zu praktischen Vorschlägen geführt, die weit über die bestehenden Regulierungen hinausgehen. So sollen kommunale Wohnungsunternehmen gestärkt oder wieder gegründet werden. Am 30. Januar 2020 hat das Berliner Abgeordnetenhaus mit den Stimmen der SPD, LINKEN und Grünen den sogenannten Mietendeckel beschlossen.1 In der Begründung des Gesetzesvorhabens heißt es knapp: „Die weiterhin steigende Nachfrage nach Wohnraum konnte bisher nicht durch eine entsprechende Angebotserweiterung durch ausreichenden Neubau gedeckt werden.“ (SenStadtWohn 2019, 2) Es sei festzustellen, dass „der Druck auf Angebots- und Bestandsmieten durch eine gestiegene Renditeerwartung der Eigentümer wächst. Die Wohnungsmarktanspannung verschärft sich in Berlin daher mit der Folge, dass die Mieten stärker als die Einkommen steigen.“ Bis zur „Entspannung auf dem Wohnungsmarkt“, insbesondere durch eine „zügige Ausweitung des Wohnungsangebots“, sollen deshalb für fünf Jahre Mieterhöhungen stark limitiert werden und Obergrenzen gelten, die sich am Mietspiegel 2013 orientieren.

Abgesehen vom Neubau und den Sonderregelungen im Sozialwohnungsbau umfasst das Landesgesetz die gesamte Breite des Berliner Mietwohnungsmarkts. Entsprechend heftig sind die Reaktionen der Eigentümerseite und ihrer Lobby. Eine Verfassungsklage gegen das Gesetz ist von Seiten der CDU und FDP bereits in Vorbereitung. Ausgangspunkt der besitzbürgerlichen Kritik sind die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes und der privatrechtliche Charakter des Mietverhältnisses, der nur auf Bundesebene zu regulieren sei. Auch der Mieterschutz liege in der Kompetenz des Bundes, der insbesondere in den Gesetzen zur „Mietpreisbremse“ davon rechtzeitig Gebrauch gemacht habe.

Die Position der Berliner Landesregierung stützt sich dagegen auf eine Argumentation, die der Jurist Peter Weber im Herbst 2018 vorgelegt hat: Schon seit der Föderalismusreform 2006 hätten die Bundesländer eine eigene Gesetzgebungskompetenz im Wohnungswesen. Diese Landeskompetenz mache es möglich, Miethöhen durch ein öffentliches Preisrecht zu begrenzen – was offenbar zwölf Jahre lang niemand in Politik, Wissenschaft und Verwaltung aufgefallen war. Die Idee eines Mietendeckels wurde zuerst von der SPD stark gemacht und später insbesondere von der Linkspartei aufgegriffen (Weber 2018, Holm 2019). Wie die Gerichte entscheiden werden, ist offen.

Schon heute aber steht fest, an welche Grenzen der Mietendeckel in seiner Anwendung stoßen wird. Erstens ist absehbar, dass die Vermieter geeignete Umgehungsstrategien suchen und finden werden. Es wird sich eine Grauzone des Wohnungsmarkts bilden, in der mit allerhand Tricksereien und kreativen Konstruktionen Mieteinnahmen oberhalb des Erlaubten realisiert werden.

Zweitens wird es große Vollzugsprobleme geben. Recht setzt sich nicht von selbst durch. Auch wenn es sich um öffentliches und nicht privates Preisrecht handelt: Den Mietendeckel tatsächlich zur Anwendung zu bringen, wird entscheidend von den Mieter*innen abhängen, denn die öffentliche Verwaltung wird nicht von sich aus, sondern nur auf Antrag tätig. Und selbst dort, wo die Verwaltung tätig wird, ist bisher völlig unklar, wie sie diese Aufgabe angesichts der faktisch nicht existierenden Wohnungsämter in den Berliner Bezirken überhaupt schultern soll.

In den Umsetzungsproblemen zeigt sich, dass der Mietendeckel an einem Symptom ansetzt, nicht an den Ursachen. Ein Mietenstopp kann der Wohnungspolitik nur etwas Zeit verschaffen. Doch diese Zeit muss auch genutzt werden. Im Sondermemorandum „Gutes Wohnen für alle“ stellt die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik (2019) hierzu fest: „Zur kurzfristigen Entlastung kann ein Staat, ein Bundesland oder auch eine Kommune immer nur auf Regulierung setzen – dies gilt auch für viele andere Politikbereiche. Notwendig ist aber, dass der Regulierung auch die Gestaltung folgt.“ (S. 8) Wie in der Gesetzesbegründung angeführt geht es um eine „zügige Ausweitung des Wohnungsangebots“.

1. Politik, Bauwirt­schaft und Wohnungs­markt seit 1990

Zur Anpassung des Wohnungsmarktes an die wirtschaftliche Dynamik waren immer staatliche Interventionen nötig. Dazu gehörten Mietobergrenzen ebenso wie steuerliche Förderungen. Die Vorstädte in den USA waren die fordistische Kombination von Auto und billigem Hausbau mit der staatlichen Förderung des Hypothekenmarktes, insbesondere in Form der Absetzbarkeit der Hypothekenzahlungen von der Einkommenssteuer (Isenburg 2002, Gerhardt 2010). In der Bundesrepublik entwickelte sich mit den Neubauprogrammen der Nachkriegszeit ein „sozialer Wohnungsbau“ als Investorenförderung mit „sozialer Zwischennutzung“ (Donner 2000). Flankiert wurde er durch die Schaffung des Wohngelds als Lohnsubvention. Mit der Wirtschaftskrise der 1970er Jahre setzte sich dann eine Orientierung auf einen residualen Wohnungsbau durch. Das hieß: Nur mehr für besonders Bedürftige sollten besondere Wohnungen mit staatlicher Förderung bereitgestellt werden. Ein integraler Wohnungsbau mit einer breiten sozialen Mischung hatte in der Bundesrepublik keine parlamentarischen Fürsprecherinnen und Fürsprecher. Die Folgen für den Wohnungsneubau wurden rasch deutlich.

Für die Bundesrepublik war in den 1990er Jahren ein durchweg fehlendes Problembewusstsein für die Wohnungsfrage kennzeichnend. In den alten Bundesländern hatte sich die marktwirtschaftliche „Normalisierung“ der Wohnungswirtschaft in der Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit manifestiert. In den neuen Ländern ging es um die Balance zwischen der Investitionsförderung und dem Umgang mit dem deutlichen Bevölkerungsrückgang. Neoliberale Privatisierungsprogramme trafen nur lokal auf entschlossenen Widerstand.

Der Neubau von Sozialwohnungen wurde weitgehend eingestellt. Systembedingt sank die Anzahl der gebundenen Wohnungen, sobald die Förderung auslief. Im Jahr 1988 gab es in Bayern 495.240 Sozialwohnungen, im Jahr 2014 waren es nur mehr 147.078. In Berlin sank die Zahl der Sozialwohnungen im gleichen Zeitraum von 339.828 auf 135.346, in NRW von 1.410.950 auf 488.858 (Bundesregierung 2017a). Selbst in den neuen Ländern, die erst in den 1990er Jahren in das System eingestiegen waren, ging die Zahl der Sozialwohnungen inzwischen deutlich zurück, in Brandenburg beispielsweise von 113.215 im Jahr 2004 auf noch 48.911 im Jahr 2016 (Bundesregierung 2017a).

Ein entscheidendes Feld sozialstaatlichen Handelns wurde systematisch geräumt. Anfang 2005 wechselte in Berlin ein Großteil des Personals der Wohnungsämter in die Jobcenter – die alte Aufgabe schien überflüssig. Ende 2005 wurde mit der Eigenheimzulage sogar ein Eckpfeiler der bundesdeutschen Eigentumsförderung und Regionalentwicklung gestrichen, mit der Föderalismusreform 2006 die Zuständigkeit für den sozialen Wohnungsbau in die alleinige Verantwortung der Bundesländer übertragen. Doch die meisten Bundesländer kamen ihrer Verantwortung für den sozialen Wohnungsbau nicht nach.

Die Vereinigung verschaffte der deutschen Bauwirtschaft einen kurzen Boom. Der Anteil des Wohnungsbaus an allen Investitionen stieg in den Jahren 1994 bis 1999 auf über 30 Prozent und lag zwischen 1993 und 1999 bei mehr als 7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Doch auch in diesem Boom wurde die Investitionsquote (= Investitionen/BIP) der frühen 1970er nicht erreicht, und er brach 1999 ab. Die sinkenden Neubauzahlen ab Ende der 1990er Jahre galten aber nur als Krise der Bauwirtschaft und nicht als Problem des Wohnungsmarkts. Symbol der Krise der Bauwirtschaft wurde die öffentlichkeitswirksame Pleite der Philipp Holzmann AG 1999-2002.

In den acht Jahren zwischen 1996 und 2004 verringerte sich die Anzahl der Bauunternehmen mit mehr als 20 Beschäftigten um über 40 Prozent. Die Beschäftigung im Baugewerbe, die von 1991 bis 1995 von 2,8 Millionen auf 3,2 Millionen zugenommen hatte, ging bis 2006 um über eine Million zurück. Insbesondere in Ostdeutschland war der Rückgang nach 1999 massiv. Inzwischen hat die Zahl der Erwerbstätigen im Baugewerbe wieder 2,5 Millionen erreicht. Diese Zahlen geben nur einen groben Hinweis, in welchem Umfang in der Bauwirtschaft Qualifikationen und Arbeitserfahrungen entwertet und zerstört worden sind – mit langfristigen Folgen: Die DB-Research machte im Januar 2019 neben der alten Baulandfrage den Arbeitskräftemangel als zentralen Engpass des Wohnungsbaus aus (Möbert 2019).

Die Jahrtausendwende war gekennzeichnet von einer regelrechten Welle der Wohnungsprivatisierung. Der verkaufswilligen Politik standen in dieser ersten Verkaufswelle finanzstarke Investoren überwiegend aus den USA gegenüber. Die Private-Equity-Branche hatte bei ihrer Suche nach Verwertungsmöglichkeiten die Wohnungsgesellschaften als Renditequelle entdeckt. Neben Cerberus trat eine Reihe weiterer finanzstarker und global agierender Private-Equity-Fonds (Terra Firma, Fortress, Oaktree etc.) erstmals auf den hiesigen Wohnungsmärkten auf. Sie profitierten von der neoliberalen Politik. „Mit dem Wegfall der Wohnungsgemeinnützigkeit im Jahr 1990 und der seit 2002 geltenden Steuerfreiheit bei der Veräußerung von inländischen Kapitalgesellschaften“, so ein BBSR-Bericht im Rückblick, waren „entscheidende Hürden für die Privatisierung ehemals gemeinnütziger Wohnungsunternehmen aus dem Weg geräumt worden“ (BBSR 2017a, S. 20). Im Ergebnis hatten Ende 2015 börsennotierte Wohnungsunternehmen etwa 900.000 Wohnungen in ihrem Bestand (BBSR 2017a, S. 29). Auf den Wohnungsmärkten (insbesondere in den Ballungszentren) war eine deutliche Machtverschiebung zugunsten aggressiv agierender Akteurinnen und Akteure zu beobachten. Auch traditionelle Wohnungsunternehmen passten ihre Unternehmenspolitik dem neuen Trend an – unterstützt von einer Politik, die auf marktwirtschaftliche, nicht zuletzt finanzmarktwirtschaftliche Lösungen setzte.

Die offene Anbiederung an die Finanzmärkte ist seit der Krise der Jahre 2007 und 2008 nicht mehr „politisch korrekt“ und wird in der Öffentlichkeit vermieden. Aber die Ergebnisse der Privatisierungen wirken fort. Im Zeitraum zwischen 2008 und 2009 kamen die Veränderungen zum Tragen, die zur aktuellen Krise auf dem Wohnungsmarkt führten. Zum einen senkte der politisch gewollte Druck auf die Reallöhne (Hartz IV) die Kaufkraft der Durchschnittshaushalte, was einen profitablen Geschosswohnungsbau außer in bestimmten Marktsegmenten ausschloss. Zum anderen hatten die rückläufigen Neubauzahlen den Wohnungsmarkt bereits verengt.

2. Wohnraum­mangel und Mietstei­ge­rungen

In Deutschland fehlen heute über eine Million Wohnungen. Die offiziellen Projektionen gehen von einem notwendigen Neubau in der Größenordnung von 350.000 bis 400.000 Wohnungen pro Jahr aus. Die Wohnungen, die aktuell gebaut werden, sind aber für Normalverdienende regelmäßig zu teuer. Es mangelt vor allem an kleinen und mittelgroßen Mietwohnungen für normalverdienende und einkommensschwache Haushalte in den Großstädten und Ballungszentren. Die Neubauzahlen haben sich zwar mit etwa 300.000 im Jahr 2018 gegenüber dem Tiefpunkt 2009/2010 verdoppelt. Die intensivierte amtliche Begleitforschung stellt „eine Belebung des Wohnungsneubaus“ fest – aber „ohne dass sich dadurch bislang eine Entspannung und ein preisdämpfender Einfluss bemerkbar machen“ (BBSR 2017b, S. 8). Der aktuelle Wohnungsmangel führt zu steigenden Mieten, jedoch nicht zu einer adäquaten Angebotserhöhung.

Die durchschnittliche Wohnkostenbelastung liegt – im Bundesdurchschnitt – relativ stabil bei rund 26 Prozent des verfügbaren Haushaltseinkommens. Neben robusten Mieterrechten wirkten sich hier in den letzten Jahren die gesunkenen Energiepreise und (in selbst genutztem Wohneigentum!) die geringen Zinsen aus. Bei Haushalten mit weniger als 60 Prozent des medianen Äquivalenzeinkommens (12.400 EUR pro Jahr) war dagegen schon für den Zeitraum zwischen 2010 und 2015 ein Anstieg der Wohnkostenbelastung von 35,1 Prozent auf 41,1 Prozent zu beobachten, während sich die Wohnkostenbelastung bei Haushalten mit einem darüber liegenden Einkommen weitgehend konstant verhielt (BMAS 2017, S. 531). Seit 2015 hat sich die Lage nicht gebessert.

Werden heute Wohnungen neu vermietet, so übersteigen die am Markt realisierbaren Preise in vielen Städten nicht selten das Doppelte der ortsüblichen Bestandsmieten. Nach Angaben der Bundesregierung stiegen die Angebotsmieten von 2010 bis 2017 in 14 Großstädten um durchschnittlich 34 Prozent; Berlin, München und Stuttgart liegen deutlich darüber. Die Angebotsmieten lagen dabei – bedingt durch die hohe Nachfrage – weit über den Bestandsmieten. Dieser Trend hat inzwischen auch Gebiete jenseits der Großstädte erreicht (MEMORANDUM 2018, Bundesbank 2019). Auch der Aufwärtstrend bei den Bestandsmieten hat sich nur konjunkturell abgeschwächt, ist aber ungebrochen.

Der Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen geht davon aus, dass sich der Wohnungsmarkt langfristig polarisieren wird: In den einkommensschwächeren Bereich der „Bescheidenen und Funktionalen“ einerseits, und in den Bereich der „einkommensstarken Kommunikativen, Anspruchsvollen und Häuslichen“ andererseits (GdW 2018). Eine marktwirtschaftliche Lösung der Wohnungsfrage heißt: Eine weitere Zementierung der gesellschaftlichen Spaltung. Angesichts der akuten Engpässe bei der Flüchtlingsunterbringung Ende 2015 macht sich mancherorts schon die Idee breit, das Ziel eines angemessenen Wohnens für alle gleich ganz durch die Bereitstellung einer bloßen „Unterkunft“ für Bedürftige zu ersetzen. In Berlin werden bereits Wohnungslose in nicht ausgelastete Sammelunterkünften für Geflüchtete untergebracht.

Ohne politische Antwort wirkt der ökonomische Druck auf dem Wohnungsmarkt ganz von selbst zugunsten der besitzenden Klasse. Die sogenannte „Mietpreisbremse“ der Großen Koalition hat daran nichts geändert. Denn auf angespannten Wohnungsmärkten können sich die Vermieter*innen ihre neuen Mieter*innen aussuchen – und Neumieter*innen sind in der Regel froh, wenn sie ausgesucht werden. Wer es sich leisten kann, wird daher auch eine überhöhte Miete für die gewünschte Wohnung zahlen.

SPD wie Union reden neuerdings gern über den fehlenden bezahlbaren Wohnraum als „die soziale Frage unserer Zeit“. Gleichzeitig stützen die staatlichen Förderungen die bestehenden Marktverhältnisse, die durch die extrem ungleiche Verteilung des Immobilienvermögens geprägt sind. Der Löwenanteil der öffentlichen Ausgaben zur „sozialen Sicherung des Wohnens“ entfällt auf die Subjektförderung, die in den Taschen der Vermieter landet und keinen neuen Wohnraum schafft: Im Jahr 2018 waren das über 16 Milliarden Euro für die „Kosten der Unterkunft“ nach Sozialgesetzbuch II und XII und weitere 1,1 Milliarden Euro für das Wohngeld. Damit verglichen sind die derzeit 1,5-2 Milliarden Euro pro Jahr zur „sozialen Wohnraumförderung“ des Bundes Peanuts.

3. Freiheit durch Eigentum?

Doch warum ist der aktuelle Wohnungsbau dort, wo er stattfindet, für Normalverdienerinnen und -verdiener zu teuer? Eine gar nicht so neue Diagnose der Probleme bei der Wohnraumversorgung lautet: Die Baulandpreise seien schuld, es gebe einfach nicht genug Flächen. „Hohe Grundstückspreise lassen einen frei finanzierten Wohnungsneubau zu bezahlbaren Mieten vielfach nicht mehr zu“ (BBSR 2017d, S. 2). Aus einer betriebswirtschaftlichen Sichtweise klingt das plausibel. Ähnlich wurde der Wohnungsmarkt schon Anfang der 1970er Jahre in der SPD diskutiert, und es wurden entsprechende Reformvorschläge entwickelt (SPD 1972, S. 129ff.; Vogel 1972; Vogel 2017). Die Wiederaufnahme dieser Vorschläge heute hat allerdings bisher weder die Gründe für das Scheitern der Reform in den 1970er Jahren noch die sozialwissenschaftliche Debatte dazu ernst genommen (Brede/Dietrich/Kohaupt 1976; Krätke 1981). Damals wie heute gilt: Preise fallen nicht vom Himmel. Tatsächlich verhält es sich bei der Preisbildung für Bauland umgekehrt: Die mit den Immobilien erzielbaren Gewinne (z.B. durch Miteinnahmen) führen zu den hohen Preisen für Grundstücke.

Die entscheidende Besonderheit der Nachfrage nach Wohnungen besteht darin, dass hier direkt über die räumlichen Bedingungen der sozialen Reproduktion entschieden wird. Für abhängig Beschäftigte, d.h. für die Mehrheit der Bevölkerung, beanspruchen die Kosten der Wohnung regelmäßig den größten Einzelposten auf der Ausgabenseite und stellen damit einen erheblichen Anteil der Reproduktionskosten der Arbeitskraft dar. Wenn es gar um den Erwerb von Wohneigentum geht, verfügt die Mehrzahl der Haushalte nicht über die Mittel, die teuerste Anschaffung ihres Lebens aus eigener Kraft zu bestreiten (Riessland 2014).

Deshalb gab es immer zwei Wege, wie Wohnungen für die Haushalte abhängig Beschäftigter bereitgestellt werden konnten: erstens die Mietwohnung und zweitens das Wohneigentum auf Kredit. So oft aber kapitalismusfreundliche Reformerinnen und Reformer die Schaffung von Wohneigentum als Weg zu sozialer Integration und Harmonie gepredigt haben, so selten war dieser Weg erfolgreich – und schon gar nicht von Dauer. Zwar leben nach Jahrzehnten der Eigenheimförderung heute etwa 50 Prozent der bundesdeutschen Haushalte in selbst genutztem Wohneigentum. Jenseits der großen Städte und im Westen gilt dies auch für die Mehrheit der abhängig Beschäftigten. Doch nur zu leicht kann die Dynamik des Kapitalismus mit dem Wohnen in der eigenen Immobilie in Widerspruch treten: Wenn ein neuer Job nur andernorts zu finden ist, muss erst einmal eine neue Käuferin oder ein neuer Käufer für das alte Heim gefunden werden. Für das einmal erworbene Eigenheim oder einen alten und damit günstigen Mietvertrag nehmen Millionen von Pendlerinnen und Pendlern lange Arbeitswege in Kauf.

Was den Neubau oder Erwerb von Wohnungen betrifft, so sind zwar die Investitionen sehr hoch – doch wer zu solchen Investitionen in der Lage ist, kann die Gebäude weit über die Nutzungsdauer von anderen Kapitalgütern hinaus einsetzen. Für Immobilienvermögen heißt das: Die erzielbare Miete muss die Bewirtschaftungskosten übersteigen – aber sie ist nach oben nicht durch die Produktions- und Finanzierungskosten begrenzt, sondern ergibt sich allein aus der zahlungsfähigen Nachfrage. Aus Haus- und Grundeigentum können so erhebliche Renteneinkommen gezogen werden, die dann die Grundlage der Preisbildung für Gebäude und Grundstücke sind (Hirsch-Borst/ Krätke 1981, S. 58). Allerdings ist dies in der Buchhaltung der Unternehmen nicht direkt zu erkennen: Dass „es nur der Titel einer Anzahl von Personen auf das Eigentum am Erdball ist, der sie befähigt, einen Teil der Mehrarbeit der Gesellschaft sich als Tribut anzueignen und mit der Entwicklung der Produktion sich in stets steigendem Maß anzueignen, wird durch den Umstand verdeckt, dass die kapitalisierte Grundrente, also eben dieser kapitalisierte Tribut als Preis des Bodens erscheint und dieser daher wie jeder andere Handelsartikel verkauft werden kann“ (Marx 1894/1964, S. 784). Für die Immobilieneigentümer sieht es deshalb so aus, dass ihre Renteneinkommen einfach die „Verzinsung“ ihrer Investitionen darstellen. Sie haben kein schlechtes Gewissen und alle aktuellen Vorschläge einer vorsichtigen Re-Regulierung der Bodenpreis waren bisher ohne Ergebnis. Allerdings hat Marx in seiner Kritik der Monopolstellung der Bodeneigentümer auch auf die Grenzen ihrer Macht hingewiesen: „Mit der juristischen Macht dieser Personen, Portionen des Erdballs zu brauchen und zu mißbrauchen, ist nichts abgemacht. Der Gebrauch derselben hängt von ökonomischen Bedingungen ab, die von ihrem Willen unabhängig sind“ (Marx 1964: 628f).

4. Wohnei­gentum und Wohnungs­markt in Deutschland

In Deutschland gab es 2017 etwa 41 Millionen Wohnungen, das heißt, auf zwei Einwohner kam eine Wohnung. Bundesweit entfallen auf eine Person im Durchschnitt knapp 45 Quadratmeter Wohnfläche. Güterseitig geht es auf dem deutschen Wohnungsmarkt um Millionen verschiedener Wohnungen mit ihren Ausstattungsmerkmalen und ihrer Lage, ihren Vorzügen und Mängeln. Spätestens bei auftretenden Mängeln wird den Nutzern klar, dass es Wohnungen nicht einfach gibt, selbst wenn man sie geschenkt bekommen würde: Sie müssen gebaut und instandgehalten werden.

Etwa 1,5 Millionen Wohnungen stehen derzeit in Deutschland leer. Das hat in der Regel wenig mit Mängeln, aber viel mit dem Arbeitsmarkt und der Bevölkerungsentwicklung zu tun. Der Leerstand konzentriert sich auf wirtschaftliche schwache Regionen. Die Leerstandsquote liegt in Ostdeutschland etwa beim Doppelten des Westniveaus (vgl. BBSR 2014, Datenreport 2018). Das ist die eine Seite.

Auf der anderen Seite geht es um Eigentum, Preise und Geld. In der volkswirtschaftlichen Vermögensbilanz Deutschlands bildeten die Wohnbauten im Jahr 2017 mit 5,2 Billionen Euro Nettoanlagevermögen mehr als die Hälfte aller Sachanlagen von insgesamt 9,8 Billionen Euro (Bundesbank/Statistisches Bundesamt 2018). Nichtwohnbauten schlugen mit 3,3 Billionen zu Buche. Unter Berücksichtigung der Preise für Grund und Boden bilden die Immobilienvermögen mit 12,5 Billionen Euro fast 84 Prozent des gesamten Sachvermögens von fast 15 Billionen Euro. Mit Angaben wie diesen wirbt die Immobilienwirtschaft gern für ihre große volkswirtschaftliche Bedeutung (Wirtschaftsfaktor Immobilien 2017).

Gut 45 Prozent der Wohnungen werden von den Eigentümerinnen und Eigentümern selbst genutzt, so dass die Wohnmietquote bezogen auf die Anzahl der Haushalte bei knapp 55 Prozent liegt. Die höchste Mietquote gibt es mit fast 85 Prozent in Berlin und die niedrigste mit 37 Prozent im Saarland. Eigentümerhaushalte werden im Durchschnitt von 2,4 Personen je Wohnung bewohnt, Mieterhaushalte nur von 1,8 Personen je Wohnung. Deshalb lebt bundesweit etwas über die Hälfte der Bevölkerung im selbst genutzten Wohneigentum. Im Durchschnitt hat eine Eigentümerwohnung 119 Quadratmeter Wohnfläche, eine Mietwohnung knapp 71 Quadratmeter. Die Wohnfläche pro Person ist in Eigentümerhaushalten deutlich größer: 50,4 zu 38,0 Quadratmeter in Mieterhaushalten. Der Mieteranteil liegt bei Haushalten mit geringem Äquivalenzeinkommen wesentlich höher als bei Haushalten mit hohem Äquivalenzeinkommen (über 200 Prozent des Medians = 41.300 EUR). Die gegebene Einkommens- und Vermögensverteilung korrespondiert zunehmend mit der Wohnform.

Laut amtlicher Statistik gehören 65 Prozent aller Mietwohnungen Privatvermietern. Privatwirtschaftliche Unternehmen halten 13 Prozent des Mietwohnungsbestandes, kommunale Wohnungsunternehmen noch 11 Prozent, Wohnungsgenossenschaften kommen auf 9 Prozent. Die restlichen 2 Prozent des Mietwohnungsmarktes entfallen auf Bund, Länder und „Organisationen ohne Erwerbszweck“ (Bundesregierung 2017b). Der Anteil der Privatvermieter ist in ländlichen Regionen und kleinen Städten sowie in den alten Bundesländern deutlich höher als im Osten und in den Metropolen, wo privatwirtschaftliche Unternehmen und öffentliche Unternehmen stärker vertreten sind.

Die Immobilienlobby betont immer wieder, dass 80,6 Prozent der Wohnungen im Besitz von Einzeleigentümern sind (Haus und Grund 2018) – aber das ist bewusst und grob irreführend (Memorandum 2019). Wie das Vermögen insgesamt, so ist auch das Immobilienvermögen sehr ungleich verteilt (Bundesbank 2016, Bach/Popien/Thiemann 2014). Bei den meisten Haushalten besteht das Immobilienvermögen nur aus dem Hauptwohnsitz. Nur etwa 20 Prozent aller Haushalte verfügt über andere Immobilien wie Mietwohnungen oder Grundstücke. Die Kreditbelastung des Immobilienvermögens der privaten Haushalte ist dabei relativ gering: im Durchschnitt liegt sie unter 20 Prozent (Bundesbank 2016, Bach/Popien/Thiemann 2014) – ganz anders als bei den Unternehmen im Immobiliengeschäft, die zumeist hoch verschuldet sind.

Nur eine kleine Gruppe von privaten Haushalten erhält relevante Einkommen durch Vermietung oder Verpachtung aller Art. Die Daten des Sozio-ökonomischen Panels für das Jahr 2015 weisen hier aus, dass überhaupt nur 9 Prozent aller Haushalte (= 3,9 Millionen) solche Einnahmen aus Immobilienbesitz erzielen konnten, die sich auf insgesamt 55 Milliarden Euro beliefen; nach Abzug der Kosten verbleiben noch etwa 34 Milliarden Euro. Allerdings machten 7,4 Prozent dieser privaten Kleinvermieter mit ihrem Eigentum nur Verluste. Weitere 45,3 Prozent kamen auf Einnahmen von nicht einmal 5.000 Euro (netto) pro Jahr. Nur 19,1 Prozent hatten Einnahmen aus Vermietung und Verpachtung von mehr als 10.000 Euro pro Jahr – aber auf diese letzte Gruppe von 750.000 Haushalten entfiel mehr als 2/3 aller Einnahmen privater Haushalte aus Vermietung und Verpachtung (Wirtschaftsfaktor Immobilien 2017, vgl. BBSR 2015).

Die größte Einnahmequelle aus privater Vermietung und Verpachtung ist die Wohnungsvermietung. Die amtliche Statistik spricht hier von „privaten Kleinanbietern“, was nett und persönlich klingt. Doch sind diese Haushalte nicht nur durchschnittlich deutlich reicher als die meisten Bewohnerinnen und Bewohner des Landes. Das Wort „klein“ umfasst hier auch für verschiedene Anbieter sehr Verschiedenes: Für einige bedeutet es Verluste; für viele einen Vermögenswert, aus dem sie keine nennenswerten Erträge erzielen können. Nur eine relevante Minderheit schafft es, ordentliche Einnahmen aus den Mietobjekten zu generieren.

Das Eigentum an Wohnimmobilien mit den dazugehörigen Praktiken – von der Bauplanung bis zur Instandhaltung, von der Kreditaufnahme bis zur Kredittilgung, vom Abschluss eines Mietvertrages über die Mietzahlung der Mieter bis zur Betriebskostenabrechnung der Vermieter – strukturiert den Alltag in allen Teilen der Gesellschaft, der Eigentümer wie der Nichteigentümer. Politisch gesehen bilden das selbstgenutzte Wohneigentum und die private Vermietung eine reale, wenn auch zuweilen prekäre Basis der Propaganda für „Freiheit durch Eigentum“, für die privatwirtschaftliche Lösung der Wohnungsfrage. Dennoch sollte man nicht den Lobbyorganisationen der Immobilienwirtschaft aufsitzen und eine Interesseneinheit aller Immobilienbesitzer annehmen. Romantische Illusionen über eine Lösung der Wohnungsfrage durch engagierte Kleineigentümer sind angesichts der Höhe der notwendigen Investitionen im Wohnungsbau und der realen Kräfteverhältnisse auf dem Immobilienmarkt offensichtlich unangebracht.

5. Markt­kon­forme Antworten auf den Wohnungs­mangel

So deutlich die Notlage auf dem Wohnungsmarkt auch ist – die Beharrungskräfte in der offiziellen Wohnungspolitik sind nicht geringer. Interessengeleitet wird auf ein „Weiter so“ im Korridor der herrschenden Politik gesetzt. Im Kern besteht diese nach wie vor aus einer Kombination von staatlicher Investorenförderung und Armenfürsorge. An den marktkonformen Antworten auf die Wohnungskrise wird deutlich, was heute auf dem Spiel steht.

Neuer Substandard

Eine marktradikale und geradezu nihilistische Antwort auf die Wohnungskrise wäre es, auch weiterhin auf jegliche wirkungsvolle politische Gestaltung zu verzichten. Es ist abzusehen, dass bei einem weiteren Verzicht auf ausreichende politische Interventionen im Wohnungsbau perspektivisch marktwirtschaftliche Lösungen entstehen werden, die auf die Etablierung eines neuen Substandards hinauslaufen. Gemeint ist damit die bewusste Absenkung gängiger Flächen- und Ausstattungsstandards sowie architektonischer und städtebaulicher Ansprüche, um unter marktwirtschaftlichen Bedingungen Wohnraum für diejenigen Bevölkerungsschichten bereitzustellen, die sich am normalen Wohnungsmarkt nicht mehr versorgen können. Ein solcher „Wohnungsbau zweiter Klasse“ würde im Zusammenspiel von Markt und residualem Sozialstaat den sozialen Brennpunkten der Zukunft die passende architektonische Form geben: ein neuer Substandard in Schlichtbauweise, in jeder Hinsicht und auch räumlich isoliert von der besseren Gesellschaft (Mattern 2016).

Weitere Stärkung der Nachfra­ge­seite: Ausbau der Subjekt­för­de­rung?

Als Sicherung des Lebensbedarfs ist die Subjektförderung geboten und erforderlich. Die Subjektförderung existiert in Deutschland in Form des Wohngelds und im Rahmen der Übernahme der Unterkunftskosten.2 Bei der wirtschaftlichen Stärkung der Nachfrageseite (Subjektförderung) handelt es sich um eine klassisch liberale Idee. Der Gedanke dahinter ist, bedürftige Haushalte durch eine Bezuschussung ihrer Zahlungskraft marktgängig zu machen. Die Wohnungsversorgung selbst bleibt den Marktkräften überlassen. Statt bezahlbaren Wohnraum zu schaffen und so zu einer Entspannung des Markts beizutragen, werden die aufgrund der Marktenge steigenden Mieten subventioniert. Die im Rahmen der Subjektförderung aufgewandten Mittel landen dabei direkt in den Taschen der Immobilieneigentümerinnen und -eigentümer. Dennoch wird sie heute parteiübergreifend als geeignetes und vorrangiges Mittel gegen steigende Mieten gehandelt.

Allerdings ist es über die Subjektförderung kaum möglich, den Wohnungsneubau anzukurbeln. Dafür wäre es nämlich nötig, die zahlungsschwachen Haushalte in einem solchen Umfang zu subventionieren, dass deren Zahlungskraft ausreicht, um die Einstiegsmieten im freifinanzierten Wohnungsneubau zu bezahlen . Das wäre schlichtweg nicht finanzierbar.

Eine weitere Möglichkeit zur Stärkung der Nachfrageseite ist die Eigenheimzulage. Sie folgt einer klassisch konservativen Programmatik, die auf die Bildung von selbst genutztem Wohneigentum durch staatliche Subventionierung abzielt. Der gleichen Logik folgt das 2018 neu eingeführte „Baukindergeld“. Dessen erste Bilanz fällt ernüchternd aus: Im ersten Jahr wurde es tatsächlich nur in 12,3 Prozent der Fälle für einen Neubau, aber in 87,7 Prozent für den Erwerb von Bestandsimmobilien genutzt (Lay, 2019).

Das alte Modell der Objekt­för­de­rung neu aufgelegt: Private fördern

Die Förderung von Bauherren über Zuschüsse, verbilligte Darlehen und erhöhte Abschreibungen ist die in Deutschland über viele Jahre praktizierte Form der Objektförderung, d.h. der Förderung eines erweiterten Angebots an bezahlbarem Wohnraum. Im Gegenzug zu dieser Förderung wurden Mietpreis- und Belegungsbindungen für einen definierten Zeitraum quasi erkauft. Der Bundesgerichtshof hat Anfang Februar 2019 klargestellt, dass eine unbefristete Bindung im Rahmen des Fördermodells nicht möglich ist (Bundesgerichtshof 2019).

Dieses Fördermodell hat eine gewisse Wirkung erreicht. Allerdings verschwinden die verausgabten öffentlichen Gelder dauerhaft in den Taschen zumeist privater Bauherren, während die Mietpreis- und Belegungsbindungen nur temporärer Natur waren. Leider schreiben viele der aktuellen Vorschläge zum „sozialen Wohnungsbau“ die Fehler dieses marktbegleitenden Fördermodells mit befristeter Sozialbindung fort. Die auslaufenden Sozialbindungen sind aber kein Fehler des Systems – das System ist der Fehler.

6. Eine Chance, keine Insel der Seeligen: Kommunale Wohnungs­un­ter­nehmen

Besondere Hoffnungen haben sich in den letzten Jahren an die Aktivität von kommunalen und genossenschaftlichen Wohnungsunternehmen geknüpft. Sie bringen es zusammen auf knapp 20 Prozent des Mietwohnungsmarktes. Gern werden diese Unternehmen als „gemeinwohlorientiert“ zusammengefasst und den „gewinnorientierten“ Unternehmen gegenübergestellt. Die in den vergangenen Jahren im Umfeld der Grünen und der LINKEN diskutierte „neue Gemeinnützigkeit“ setzt dabei auf eine steuerliche Förderung, um soziale Verwerfungen auf dem Wohnungsmarkt zu verhindern (Holm/Horlitz/Jensen 2015, Kuhnert/Leps 2015, Holm/Horlitz/Jensen 2017). Verschiedene Initiativen versuchen, eine Gemeinwohlorientierung in Unternehmenszielen festzuschreiben und künftige Privatisierungen durch juristische Konstruktionen auszuschließen (Schöning u.a. 2017).

Aber so einfach ist es nicht. Genossenschaften sind ihrem Anspruch nach vor allem ihren Mitgliedern verpflichtet. Öffentliche Unternehmen können sozialen, ökologischen und regionalen Erfordernissen Rechnung tragen. Ihre Unternehmensziele ergeben sich aber immer aus den politischen Kräfteverhältnissen, so wie sie sind. Als 2018 die LINKEN in Bochum den Antrag stellten, das mehrheitlich kommunale Wohnungsunternehmen VBW auf gemeinnützige Ziele zu verpflichten, wurde dieser Antrag von allen anderen Parteien im Stadtrat abgelehnt (Mieterverein Bochum 2018).

Es geht dabei nicht allein um die mehr oder weniger guten Absichten von Investoren und Eigentümern. Zunächst einmal brauchen kommunale Wohnungsunternehmen ihre Einnahmen zur Deckung der Bewirtschaftungskosten. Eine Auswertung der Jahresabschlüsse der Berliner Landeswohnungsunternehmen zeigt: Die Hoffnungen, das marktferne Segment durch Steuersenkungen im Rahmen einer „neuen Gemeinnützigkeit“ zu beleben, sind nicht gut begründet. Die kommunalen – oder in Berlin landeseigenen – Wohnungsunternehmen zahlen schon heute wenig Steuern. Der konstant größte Kostenpunkt sind die Aufwendungen für Lieferungen und Leistungen (z.B. Instandhaltungsaufwendungen) von etwa 40 Prozent des Gesamterträge (Gerhardt 2020). Der Personalaufwand nahm seit 2010 etwas zu und liegt inzwischen bei fast 12 Prozent. Die Abschreibungen schwanken um 15 Prozent des Gesamtertrags. Deutlich zurückgegangen sind die sonstigen Aufwendungen (seit 2010) und die Brutto-Zinszahlungen (seit 2012): Hier wirken sich vor allem die gesunkenen Zinsen aus. Die Fremdkapitalquote, eng definiert als Anteil der Verbindlichkeiten an der Bilanzsumme, hat sich über die letzten Jahre wenig bewegt: Sie lag im Jahr 2000 für die 6 LWUs – die heute noch öffentlichen Gesellschaften – bei 69 Prozent, stieg zwischenzeitlich bis auf 70-71 Prozent und liegt aktuell bei knapp 68 Prozent.

Der wichtigste Posten bei den Einnahmen sind die Mieten. Die Mieten der Berliner landeseigenen Wohnungsunternehmen liegen dabei durchaus unter dem Marktniveau (s. Tabelle 2). Insoweit kommen die Gesellschaften ihrem sozialen Auftrag nach. Es zeigt aber auch, dass sie der Marktentwicklung – mit einem gewissen Abstand – folgen.

Im Ergebnis sind die Jahresüberschüsse der Landeswohnungsunternehmen massiv gewachsen: von weniger als 5 Prozent des Gesamtertrags im Jahr 2006 auf etwa 15 Prozent im Durchschnitt der letzten 6 Jahre. Fortsetzen wird sich dieses Gewinnwachstum nicht: Ein weiteres Sinken der Zinsen ist kaum möglich. Die Fremdkapitalquote steigt bei einigen LWU zur Finanzierung von Investitionen bereits wieder an. Und die Erträge werden – auch dank Mietendeckel! – in den nächsten Jahren nicht deutlich steigen, zumal Investitionen in den Neubau erst nach Fertigstellung (also nach einigen Jahren) zu Erträgen führen.

Im Übrigen heißt auch ein regelmäßiger Jahresüberschuss nicht, dass die Unternehmen Geld übrig haben. Die Tilgung von Krediten und die Aufwendungen für Investitionen zehren einen Gewinn rasch auf. Jede Aufnahme von Krediten bringt künftige regelmäßige Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Gläubigern mit sich: Zins und Tilgung; ersterer in der Gewinn- und Verlustrechnung, die zweite in der Kapitalflussrechnung notiert. Reserven für eine große Neubauoffensive sind in den Bilanzen der Berliner Landeswohnungsunternehmen nicht zu sehen. Eine Kompromisslösung auf Landesebene kann nur in einer Zuführung von Eigenkapital durch den Eigentümer – das Land Berlin – bestehen.

Gemessen an den gewachsenen Aufgaben gilt: Kommunale Wohnungsunternehmen sind keine Inseln der Seeligen im rauen kapitalistischen Meer. Es gibt keine solchen Inseln. Dennoch ist Joscha Metzger und Sebastian Schipper zuzustimmen: „Die umfangreichsten Möglichkeiten für eine postneoliberale Wende in der lokalen Wohnungspolitik liegen im Bereich des kommunalen Eigentums.“(Metzger/Schipper, 204) Im Bereich des kommunalen Eigentums gibt es wenigstens die Möglichkeit, die Unternehmenspolitik demokratisch zu kontrollieren und zu beeinflussen.

7. Eine Alter­na­tive: Öffentliche Inves­ti­ti­onen für einen neuen kommunalen Wohnungsbau

Als Antwort auf die Wohnungsfrage ist eine Wohnungspolitik nötig, die die Wohnbedingungen für breite Bevölkerungsschichten verbessert. Es geht nicht bloß um eine Versorgung „einkommensschwacher Haushalte“, die von der Politik als Problemgruppen definiert und besonders betreut werden. Im Gegenteil: Ein Ziel muss es sein, als Schritt zur Bekämpfung der Armut die Isolation der Armen zu verhindern. Der Aufbau eines öffentlichen Wohnungsbestands zielt auf einen Ausbau des Sozialstaats. Er richtet sich gegen den neoliberalen Abbau des Sozialstaats zu einer Armenbetreuung wie gegen die Ablösung staatlicher Verantwortung durch private Initiativen oder Wohltätigkeit. Dabei gilt: Ein großes Problem braucht große Lösungen.

Weil nur durch ein vergrößertes Angebot der Druck der Eigentümerinnen und Eigentümer auf die Mieterinnen und Mieter vermindert werden kann, bedarf es einer neuen Objektförderung, also des Einsatzes staatlicher Gelder für die Errichtung neuer, guter und bezahlbarer Wohnungen. Die Subjektförderung (Kosten der Unterkunft, Wohngeld) ist nötig. Sie allein kann aber das Wohnungsproblem nicht lösen.

Billig sind gute Wohnungen nie. Die Kosten im Wohnungsbau hängen von vielen Faktoren ab: amtlichen Bauvorschriften, der Qualitätsentwicklung, der Produktivität im Baugewerbe, den Bodenpreisen. Doch, wie im MEMORANDUM 2018 gezeigt, lassen sich durch öffentlichen Wohnungsbau die zu veranschlagenden Mieten drastisch senken: Die öffentliche Hand muss weder hohe Zinsen zahlen noch eine hohe Rendite erzielen. Zudem kann öffentlicher Wohnungsbau durch den Aufbau entsprechender Kapazitäten im kostengünstigen seriellen Wohnungsbau die Baukosten deutlich senken. Mieten im Neubau unter 7 Euro pro Quadratmeter sind machbar – statt 11 Euro oder mehr pro Quadratmeter im freifinanzierten, renditeorientierten Wohnungsbau. Das setzt ein langfristig angelegtes Programm für einen neuen kommunalen Wohnungsbau voraus. Ein neuer, nachhaltiger Geschosswohnungsbau würde den Aufbau und die stetige Auslastung entsprechender Kapazitäten in der Bauindustrie und damit auch entsprechende Kostensenkungen ermöglichen, ohne Abstriche an der Wohnqualität (vgl. BBSR 2017c). Ein kommunaler Wohnungsbau ist die Antwort auf die beiden Engpässe, mit denen sich die Politik heute entschuldigt: die hohen Baulandpreise und die Auslastung der Bauunternehmen. Das zeigen auch die folgenden Szenarien.

Eine soziale Lösung der Wohnungsfrage muss also die Eigentumsfrage ernst nehmen: Öffentlich bauen statt Private fördern! Es dürfen nicht wieder private Eigentümerinnen und Eigentümer beschenkt werden, wobei die Belegungsbindungen und Mietgrenzen lediglich einen befristeten Kollateralnutzen darstellen. Öffentliche Aufgaben gehören in die öffentliche Hand. Deshalb sind öffentliche Gelder in den öffentlichen Wohnungsunternehmen zum Neubau guter Wohnungen einzusetzen, die dauerhaft in öffentlichem Eigentum verbleiben und damit einer politischen, demokratischen Kontrolle zugänglich sind. Die kommunale Selbstverwaltung sollte durch Formen der Mietermitbestimmung ergänzt werden.

Investitionssteuerung kann nicht im luftleeren Raum existieren, sie muss materiell unterfüttert sein. Um die bestehende Ungleichheit in der kommunalen Finanzausstattung nicht zu verstärken, ist die Finanzierung durch Bund und Länder sicherzustellen (MEMORANDUM 2018, Dullien/Krebs 2020). Angesichts massiver regionaler Ungleichgewichte muss der Verteilungsschlüssel angepasst werden, um dem Verfassungsauftrag zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse wieder Geltung verschaffen. Eine solche Veränderung wird nur durch eine demokratische Veränderung der Kräfteverhältnisse, nicht durch Lobbyismus oder medienwirksame Symbolpolitik umgesetzt werden. Ebenso wie im Bereich der Umweltpolitik (Energiewende, Verkehrswende) handelt es sich um einen langfristigen Prozess.

Als erster Schritt ist ein Sofortprogramm zur Errichtung von 100.000 neuen Wohnungen pro Jahr im öffentlichen Eigentum nötig. Ein solches Programm ist durchaus machbar: Das nötige Investitionsvolumen von 18 Milliarden Euro kann zu 40 Prozent – etwa 7 Milliarden Euro – von der öffentlichen Hand direkt aufgebracht werden. Die verbleibenden 60 Prozent sollten kreditfinanziert gedeckt und möglichst von öffentlichen Investitionsbanken akquiriert und bereitgestellt werden.

Dieses Programm hat die Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik erstmals im MEMOMRANDUM 2018 vorgestellt und anschließend weiter ausgebaut. Leider zeigten sich einige politische Adressaten erschrocken über die Aussicht auf langfristige staatliche Interventionen im Umfang von mehreren Milliarden Euro jährlich. Nachhaltige Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt lassen sich aber nur mit großen öffentlichen Wohnungsunternehmen herbeiführen. Großorganisationen sind bürokratisch. Sie demokratisch zu kontrollieren ist schwierig, erfordert Ressourcen und Aufklärung. Die Alternative wäre aber, den Markt entscheiden zu lassen. Das ist die größere Gefahr.

Sebastian Gerhardt , Jahrgang 1968, lebt und arbeitet als freier Autor (https://planwirtschaft.works) und Bildungsreferent in Berlin. Seit 2017 in der Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik. Sein Geld verdient er mit Ausstellungsführungen in der Topographie des Terrors und im Deutsch-Russischen Museum Berlin-Karlshorst. Aktiv in der Initiative „Geschichte wird gemacht“-Netzwerk für faire Arbeitsbedingungen in Museen und Gedenkstätten (https://geschichte-wird-gemacht.org).

Literatur

Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: Sondermemorandum 2019. Gutes Wohnen für alle. https://www.alternative-wirtschaftspolitik.de/de/article/10656275.sondermemorandum-2019.html

Bach, Stefan/Beznoska, Martin/Steiner, Viktor (2010): Aufkommens- und Verteilungswirkungen einer Grünen Vermögensabgabe, diw kompakt 59, Berlin.

Bach, Stefan/Popien, Philip/Thiemann, Andreas: Renditen von Immobilieninvestitionen privater Anleger. DIW Berlin: Politikberatung kompakt 89, Berlin.

BBSR 2014: Aktuelle und zukünftige Entwicklung von Wohnungsleerständen in den Teilräumen Deutschlands, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR), Bonn 2014.

BBSR (2017a): Börsennotierte Wohnungsunternehmen als neue Akteure auf dem Wohnungsmarkt – Börsengänge und ihre Auswirkungen. Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (www.bbsr.bund.de), BBSR-Online 1/2017,

BBSR (2017b): Aktuelle Trends der Wohnungsbautätigkeit in Deutschland – Wer baut wo welche Wohnungen?

BBSR (2017c): Kapazitätsauslastung im Baugewerbe. BBSR-Online 14/2017,

BBSR (2017d): Bauland als Engpassfaktor für mehr bezahlbaren Wohnraum. Analyse der Baulandpreise aus den Kaufpreissammlungen der Gutachterausschüsse,

BMWi 2018a: Soziale Wohnungspolitik. Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, www.bmwi.de, Berlin.

BMAS (2017): Lebenslagen in Deutschland. Der Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. Hg. vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales, www.armuts-und-reichtumsbericht.de

Brede, H./Dietrich, B./Kohaupt, B. (1976): Politische Ökonomie des Bodens und Wohnungsfrage, Frankfurt/Main.

Bundesbank 2016: Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014, in: Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, März 2016.

Bundesbank 2019: Die Preise für Wohnimmobilien in Deutschland, Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Februar 2019.

Bundesbank/Statistisches Bundesamt 2018: Vermögensbilanzen 1999-2017. Sektorale und gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanzen, Oktober 2018.

Bundesgerichtshof 2019: Mitteilung der Pressestelle Nr. 14/2019: Keine unbefristete, aber langfristige Sozialbindung im dritten Förderweg. Urteil vom 8. Februar 2019 – V ZR 176/17.

Bundesregierung (2017a): Antwort auf die Große Anfrage „Sozialer Wohnungsbau in Deutschland – Entwicklung, Bestand, Perspektive“ der Fraktion DIE LINKE, BT-Drucksache 18/8855,

Bundesregierung (2017b): Dritter Bericht der Bundesregierung über die Wohnungs- und Immobilienwirtschaft in Deutschland und Wohngeld und Mietenbericht 2016,

Datenreport 2018: Ein Sozialbericht für die Bundesrepublik, Statistisches Bundesamt/ Wissenschaftszentrum Berlin, www.destatis.de.

Donner, Christian (2000): Wohnungspolitiken in der Europäischen Union: Theorie und Praxis, Wien

Dullien, Sebastian/Krebs, Tom (2020): Wege aus der Wohnungskrise. Vorschlag für eine Bundesinitiative „Zukunft Wohnen“. IMK Report 156, https://www.boeckler.de/ pdf/p_imk_report_156_2020.pdf

GdW (2018): Wohntrends 2035, GdW- Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V.

Gerhardt, S. (2010): Von der Verbriefung des Immobilienvermögens zur Illiquidität der Finanzmärkte, in: Forschungsseminar Politik und Wirtschaft Leipzig (Hg.): Bubbles, Schocks und Asymmetrien, Marburg.

Gerhardt, Sebastian (2018): Öffentlich Bauen statt Private Fördern. Argumente für eine wohnungspolitische Alternative, https://planwirtschaft.works/wp-content/uploads/2018/07/180613_memo_wohnen_lang.pdf.

Gerhardt, Sebastian (2020): Was geht? Die wirtschaftliche Entwicklung der Berliner Landeswohnungsunternehmen und die Neubaufrage, https://planwirtschaft.works/ 2020/03/02/was-geht-berliner-landeswohnungsunternehmen-und-die-neubaufrage/.

Haus und Grund (2018): https://www.hausundgrund.de/daten-fakten-immobilienwirtschaft.html.

Hirsch-Borst, R./Krätke, S. (1981): Verwertung des Wohnungsbaukapitals und Staatseingriffe im Wohnungssektor, in: Prokla, Heft 45, Berlin.

Holm, A./Horlitz, S./Jensen, I. (2015): Neue Gemeinnützigkeit. Gemeinwohlorientierung in der Wohnungsversorgung. Arbeitsstudie im Auftrag der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag,

Holm, A./Horlitz, S./Jensen, I. (2017): Neue Wohnungsgemeinnützigkeit. Voraussetzungen, Modelle und erwartete Effekte. Studie der Rosa-Luxemburg-Stiftung,

Holm, Andrej 2019: Bundesländer können eigene Mietpreisbegrenzungen festlegen, https://gentrificationblog.wordpress.com/, 18. Januar 2019.

Isenburg, D. (2002): U.S. Housing Policy Transformation: The Challenge of the Market; in: Dymski, G. A./Isenberg, D. (Hg.): Seeking Shelter on the Pacific Rim. Financial Globalization, Social Change and the Housing Market, Armonk NY, S. 42-62.

Krätke, S. (1981): Kommunalisierter Wohnungsbau als Infrastrukturmaßnahme, Frankfurt/Main.

Kuhnert, J./Leps, O. (2015): Neue Wohnungsgemeinnützigkeit (NWG). Wege zu langfristig preiswertem und zukunftsgerechtem Wohnraum (Wohnungsgemeinnützigkeit 2.0). Studie im Auftrag von Bündnis 90/Die Grünen,

Lay, Caren 2019: Baukindergeld verfehlt Ziel von Neubau, https://www.linksfraktion.de/.

Marx, K. (1894/1964): Das Kapital, Dritter Band, Marx-Engels-Werkausgabe, Band 25, Berlin.

Mattern, P. (2016): Die Wohnungskrise in Zeiten der Migration, in: Analyse & Kritik, Nr. 616.

MEMORANDUM 2018: Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: Der Preis der „schwarzen Null“. Verteilungsdefizite und Versorgungslücken. Köln 2018

MEMORANDUM 2019: Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: Klimakollaps, Wohnungsnot, kriselnde EU. Köln 2019

Metzger, Joscha/Schipper, Sebastian 2017: Postneoliberale Strategien für bezahlbaren Wohnraum. Aktuelle wohnungspolitische Ansätze in Frankfurt am Main und Hamburg. In: Schöning u.a. 2017.

Mieterverein Bochum 2018: Freiheit oder Sozialismus. https://www.mieterverein-bochum.de/.

Möbert, Jochen 2019: Berlin: „Arm, aber sexy“ ade. https://www.dbresearch.de.

Schöning, Barbara u.a. (Hg.) 2017: Wohnraum für alle?! Perspektiven für Planung, Politik und Architektur, Bielefeld 2017.

Riessland, B. (2014): Das österreichische Wohnungsmarktmodell – der Versuch einer effizienten Marktsteuerung, in: Kurswechsel, Nr. 3/2014.

SenStadtWohn (2019): Eckpunkte für ein Berliner Mietengesetz (Mietendeckel) , Berlin 17.06.2019, https://stadtentwicklung.berlin.de/wohnen/wohnraum/mietendeckel/download/Senatsbeschluss_Eckpunkte_Mietengesetz.pdf

SPD (1972): Vorschläge zur Reform der Bodenordnung. Langzeitprogramm 1, Bonn/Bad Godesberg 1972, S. 129ff.

Statistisches Bundesamt 2019: Hintergrundpapier zur Revision des Verbraucherpreisindex für Deutschland 2019, Wiesbaden, 21. Februar 2019.

Vogel, H.-J. (1972): Bodenrecht und Stadtentwicklung, in: NJW, Heft 35, S. 1544ff.

Vogel, H.-J. (2017): Die verdrängte Herausforderung der steigenden Baulandpreise, Süddeutsche Zeitung, 11.11.2017.

Weber, Peter (2018): Mittel und Wege landesrechtlichen Mietpreisrechts in angespannten Wohnungsmärkten, JuristenZeitung, 73 (2018) / Heft 21, S. 1022-1029, Tübingen.

Wirtschaftsfaktor Immobilien 2017: https://www.zia-deutschland.de/marktdaten/daten-der-immobilienwirtschaft/.

Anmerkungen:

1 S. dazu die Beiträge von Zado und Kühl sowie die Dokumentation der Rechtsgutachten in diesem Heft.

2 S. dazu den Beitrag von Rudnik in diesem Heft.

Der Beitrag Öffentlich bauen statt Private fördern! Ein neuer kommunaler Wohnungsbau als realistische Antwort auf die Wohnungsfrage erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die derzeitige Konjunktur des Themas Wohnen wird wesentlich durch die steigenden Mieten angetrieben. Es ist unbestritten, dass die Höhe der Mieten, insbesondere in den Städten, ein erhebliches Problem darstellen. Das Land Berlin hat sich kürzlich zu einem scheinbar radikalen Schritt durchgerungen: den Mietendeckel. Er ist für Deutschland derzeit die bekannteste wie umstrittenste Maßnahme, um den weiteren Anstieg der Mieten zumindest vorübergehend zu stoppen.

Julian Zado vom Berliner Landesvorstand der SPD, der zu den InitiatorInnen des Mietendeckel-Konzepts gehört, erläutert im folgenden Beitrag, warum sich die Berliner Koalition zu diesem Schritt entschlossen hat und wie er umgesetzt werden soll. Er befasst sich zudem mit der umstrittenen Frage der Zulässigkeit des Mietendeckels. Sein Fazit: Der Mietendeckel ist ein dringend notwendiger Schritt, mit dem die Politik zeigt, dass sie auf sozialpolitische Probleme auch kurzfristig reagieren kann.

12,50 Euro pro Quadratmeter – so viel müssen Berlinerinnen und Berliner bezahlen, wenn sie in Berlin in halbwegs zentraler Lage eine Wohnung suchen. Da hilft es auch nichts, wenn die Durchschnittsmiete immer noch günstiger ist als in München. Wer eine Wohnung sucht, findet in der Regel keine – jedenfalls keine bezahlbare: das ist die Realität.

Es ist deshalb kein Wunder, dass in Berlin radikale und innovative Ideen diskutiert werden, um die Mieten-Problematik in den Griff zu bekommen. Den Anfang machte dabei die Initiative Deutsche Wohnen & Co enteignen, die Ende 2018 öffentlich forderte, zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik den Artikel 15 des Grundgesetzes – also die Vergesellschaftung – anzuwenden und dafür ein entsprechendes Volksbegehren startete.

Ein anderer Ansatz ist der Berliner Mietendeckel, mit dem eine massive und so noch nie dagewesene Regulierung des Mietmarkts gefordert wurde. Dieses Instrument wird erst seit dem 18. Februar 2019 politisch und öffentlich diskutiert.[1] Ins Rollen gebracht wurde der Mietendeckel durch einen von Eva Högl, Kilian Wegner und dem Autor im Tagesspiegel vom 18. Januar 2019[2] veröffentlichten Artikel, der erstmals die Idee von Peter Weber aus der Juristenzeitung aufgriff, das Berliner Landesrecht für die Mietenregulierung stärker zu nutzen.[3]

Der von den Autoren kurze Zeit später veröffentlichte Vorschlag sah vor, die Mieten in Berlin – ausgenommen Neubau – für fünf Jahre einzufrieren.[4] Schnell war klar, dass er das Potential besitze, den mietenpolitischen Stillstand auf Bundesebene zu durchbrechen. Stillstand deshalb, weil weitgehende Forderungen nach einer Mietregulierung nicht völlig neu waren. So forderte etwa noch im Herbst 2018 die SPD einen fünfjährigen Mietenstopp.[5] Diese Vorschläge setzten jedoch auf Regulierungen im Mietrecht und damit auf Bundesebene an. Das war die Krux: Aufgrund des Widerstands der im Bund mitregierenden Union gegen noch so minimale Eingriffe in den Mietenmarkt bestand keine realistische Umsetzungsperspektive für eine so weitgehende Forderung.

Die Lösung brachte erst die Forderung der SPD Berlin nach einem Mietendeckel. Denn diese setzte auf Landesebene an, wo in Berlin mit rot-rot-grün eine linke Regierung regiert, deren erklärtes Ziel es ist, die Mietenproblematik in der Stadt in den Griff zu kriegen.

Das ist dringend nötig, denn die Mietenproblematik betrifft nicht mehr nur Menschen mit geringem Einkommen (obwohl dies schon schlimm genug ist), sondern sogar solche, die gut verdienen. Wer Kinder hat und sich deswegen oder aus anderen Gründen „vergrößern“ möchte, findet eine Wohnung – wenn überhaupt – nur noch in weit entfernten Kiezen und müsste das eigene Leben, das soziale Umfeld und vieles mehr radikal ändern. Menschen werden verdrängt aus den Kiezen, in denen sie leben und arbeiten. Die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen Arm und Reich werden so immer stärker auch räumlich zementiert. Das leistet der Spaltung der Gesellschaft Vorschub.

Warum reichen die alten Rezepte nicht aus?

Wohnungspolitik ist spätestens seit den 2010er-Jahren ein viel diskutiertes und immer wichtiger werdendes politisches Thema. Warum werden erst jetzt derart neue und weitgehende Vorschläge diskutiert? Die klassischen Maßnahmen der Wohnungspolitik sind:

• Wohnungsneubau, der den Wohnungsmarkt entspannen soll,
• Rekommunalisierung, wodurch der Mietmarkt staatlich direkt reguliert werden kann und
• die Regulierung der Mietpreise.

Diese Maßnahmen haben lange funktioniert. Doch in den letzten Jahren waren sie immer weniger effektiv. Die Wirkung dieser Instrumente reicht nicht mehr aus.

Erstens: Wohnungs­neubau hat Priorität, ist aber kein Allheil­mittel

Beim Wohnungsbau muss sichergestellt werden, dass nicht nur teure Wohnungen entstehen, die die Mieten weiter in die Höhe treiben. Instrumente stehen hierfür zur Verfügung: Da Investoren darauf angewiesen sind, von den Kommunen Baurecht zu erhalten, haben diese einen Hebel in der Hand, Investoren zu verpflichten, zu einem gewissen Anteil auch günstige Wohnungen zu bauen und diese (zumindest auf Zeit) mit einer Mietpreisbindung zu belegen. Auch kann günstiger Wohnraum dort entstehen, wo der Staat eigenes Bauland über Erbbaurechte zur Bebauung an Private vergibt oder direkt selbst baut. Die günstigen Wohnungen, die auf diese Weise entstehen, reichen aber nicht aus. Zudem sind die positiven Effekte des Wohnungsbaus erst nach einigen Jahren der Planungs- und Bauzeit spürbar. Der Wohnungsbau ist damit ein wichtiges Instrument sozialdemokratischer Wohnungspolitik, reicht aber allein nicht aus.

Zweitens: Mietpreis­ent­wick­lung durch Rekom­mu­na­li­sie­rung bremsen

Wie nicht zuletzt das Beispiel der Stadt Wien zeigt, hat ein starker kommunaler Wohnungssektor einen erheblichen Einfluss auf die Stabilisierung des Mietniveaus. Es ist daher richtig, dass die öffentliche Hand vielerorts die verheerende Privatisierungspolitik der 1990er und frühen 2000er Jahre rückgängig macht und in erheblichem Umfang Wohnraum rekommunalisiert. Allerdings hat diese Strategie auch ihre Grenzen. Der Ankauf von Wohnungen ist teuer und oftmals stehen auch nicht genügend Wohnungen zum Verkauf.

Drittens: Zivil­recht­liche Mietpreis­re­geln reichen nicht aus

Mieten können reguliert werden. Dieses Instrument beseitigt das Problem zwar nicht strukturell, da durch Mietregulierung allein das Wohnungsangebot nicht ausgeweitet wird. Mietregulierung kann aber verhindern, dass die Wohnraumknappheit zur Profitmaximierung ausgenutzt wird und die Verdrängung so ungebremst weitergeht. Die SPD kämpft seit 2013 intensiv für eine zivilrechtliche Mietpreisbremse, hat diese im Jahr 2014 durchgesetzt und im Jahr 2018 weiter verschärft. Auch die verschärfte Fassung enthält aber Ausnahmen und wirkt zudem nur dann, wenn Mieter sich aktiv gegen rechtswidrige Mieten zu Wehr setzen, was zu wenige tatsächlich tun.

Ein neuer Ansatz: Der Mieten­de­ckel

Deshalb ist es klar, dass andere, weitergehende Instrumente notwendig sind, um den Mietenanstieg schnell und konsequent zu stoppen. Ein solches Instrument ist der nun in Berlin beschlossene öffentlich-rechtliche Mietendeckel. Er könnte zumindest in den Ländern, in denen die SPD ohne die Union regiert, eine völlig neue Möglichkeit der politischen Gestaltung eröffnen.

Zur Zuläs­sig­keit des Mieten­de­ckels

Aber ist der Mietendeckel überhaupt verfassungsrechtlich zulässig? Bei dieser Frage geht es nicht nur um die in Artikel 14 Grundgesetz verankerte Eigentumsfreiheit. Es stellt sich auch die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz des Landes. Denn bisher hat nur der Bund das Mietrecht geregelt.

Dass es eine ungenutzte und offenbar unbemerkte Gesetzgebungskompetenz der Länder gibt, wurde erstmals von Weber im November 2018 diskutiert.[6] Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist, dass auf Bundesebene jahrzehntelang öffentlich-rechtliche Mietpreisregularien in Kraft waren, die sich auf den Kompetenztitel für das „Recht des Wohnungswesen“ stützten. Diese Regularien wurden zum Jahreswechsel 1987/1988 gegen den Widerstand der SPD endgültig abgeschafft. So schlummerte die Gesetzgebungskompetenz seitdem weitgehend ungenutzt vor sich hin, bis sie im Zuge der Föderalismusreform 2006 in den Kompetenzbereich der Länder überführt wurde.

Dass sie seitdem übersehen wurde, mag erstaunen, kann aber damit erklärt werden, dass 2006 in vielen Großstädten noch keine besondere Wohnungsknappheit herrschte. So war in Berlin noch bis 2010 eher Leerstand als Knappheit das politisch diskutierte Problem. Der rasante Mietenanstieg erfolgte erst in den letzten Jahren.

Dass es dabei nicht zu einer Überschneidung des im BGB geregelten Mietrechts und des öffentlich-rechtlichem Mietendeckels kommt, liegt an der Unterscheidung von zivilrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Mietenregulierung.

Der Unterschied liegt darin, dass zivilrechtliche Mietpreisregelungen unmittelbaren Einfluss darauf nehmen, welche Rechte sich die Parteien im Rahmen ihrer Vertragsfreiheit durch mietvertragliche Regelungen gegenseitig einräumen können. Beim öffentlich-rechtlichen Mietpreisrecht können Preisregelungen unabhängig und entgegen von zivilrechtlich per se möglichen Vereinbarungen durchgesetzt werden. Diesen Unterschied hat das Bundesverwaltungsgericht schon Anfang der 1950er-Jahre am Beispiel der damals geltenden – zweifelsfrei öffentlich-rechtlichen – Mietpreisverordnungen auf Grundlage von § 2 Preisgesetz festgehalten.[7]

Deshalb wird das öffentlich-rechtliche Mietpreisrecht nicht durch den Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 GG („Bürgerliches Recht“) gesperrt. Abgestellt werden kann auf den Kompetenztitel des „Rechts für Wohnungswesen“, der alle Angelegenheiten erfasst, die sich auf Wohngebäude beziehen.[8]

Umsetzung des Mieten­de­ckels

Die Umsetzung des Mietendeckels war und ist – das Gesetz ist schließlich noch nicht verabschiedet worden – ein unglaublich intensiver und schneller Prozess, der hier nicht im Einzelnen dargestellt werden soll. Beobachtet von der berlinischen, der nationalen und der internationalen Presse wurde zunächst debattiert, ob der Mietendeckel aufgrund der skizzierten kompetenzrechtlichen Problematik überhaupt möglich wäre und dann, wie er ausgestaltet werden sollte. Dabei waren sich die Verantwortlichen der Berliner Regierung darin einig, dass ein Mietendeckel schnell kommen müsse, da er ein akutes Problem lösen soll.

Kontrovers diskutiert wurde die Frage, ob und wie man über den SPD-Vorschlag eines Mietendeckels hinaus sogar eine Regelung beschließen solle, nach der Mieten abgesenkt werden können. Ziel einer solchen Absenkung wäre es, das Mietniveau aus Zeiten eines ausgeglichenen Wohnungsmarkts, also etwa von 2013, zu erreichen. Der Vorschlag der zuständigen Senatorin Lompscher war, die Mieten auf 30 Prozent des individuellen Haushaltsnettoeinkommens des jeweiligen Mieters bzw.

der Mieterin abzusenken. Dies wäre einer wohnungsrechtlichen Subjektförderung gleichgekommen, die vom rein objektbezogenen Kompetenztitel des „Rechts des Wohnungswesens“ nicht mehr gedeckt gewesen wäre. Außerdem wäre eine Absenkung verwaltungstechnisch undurchführbar gewesen. Schließlich hätte sie falsche Anreize gesetzt, nämlich an Mieter*innen mit besonders hohem Einkommen zu vermieten.

Die Einigung über den Mietdeckel, die nunmehr erreicht wurde, sieht im Wesentlichen vor, den von der SPD geforderten Mietenstopp für fünf Jahre zu beschließen und ihn um die Möglichkeit der Absenkung besonders hoher Mieten zu ergänzen, wobei die Regelung zur Absenkung zeitverzögert in Kraft tritt. Im Einzelnen:

• Die öffentlich-rechtliche Begrenzung der Mieten soll durch ein Landesgesetz erfolgen, welches das Abgeordnetenhaus von Berlin noch beschließen muss.

• Es wird ein Mietenstopp für fünf Jahre eingeführt. Ab 2022 wird die Möglichkeit einer Anpassung von 1,3 % pro Jahr geschaffen.

• Zur Festlegung der Mietobergrenzen wurden die Mieten des Berliner Mietspiegels 2013 mit der Reallohnentwicklung bis 2019 fortgeschrieben.

• Bei der Wiedervermietung von Wohnungen darf höchstens die am 18. Juni 2019 wirksam vereinbarte Miete aus dem vorherigen Mietverhältnis verlangt werden (Vormiete). Liegt diese Vormiete über der Mietobergrenze, ist sie darauf zu kappen.

• In bestehenden Mietverhältnissen sollen Mieter*innen ihre Miete kappen können, wenn diese um mehr als 20 % über der zulässigen Mietobergrenze liegt. Dabei werden Zu- und Abschläge für einfache Lage (-28 ct/m²), mittlere Lage (-9 ct/m²) und gute Lage (+74 ct/m²) berücksichtigt. Die Regelungen werden erst neun Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes angewendet.

• Liegt die Miete einer modern ausgestatteten Wohnung besonders niedrig (unter 5,02 Euro/m²), darf diese bei Wiedervermietung um maximal 1 Euro/qm auf maximal 5,02 Euro/m² angehoben werden.

• Modernisierungsmaßnahmen dürfen nur in Höhe von 1 Euro/m² umgelegt werden.

• Es besteht eine Anzeigepflicht. Für darüber hinausgehende Modernisierungskosten sollen Förderprogramme genutzt werden. Eine Umlage der Kosten auf die Mieter*innen ist nicht zulässig.

• Bei wirtschaftlichen Härtefällen der Vermieter*innen sollen Mieterhöhungen genehmigt werden, wenn das zur Vermeidung der Substanzgefährdung und von Verlusten zwingend erforderlich ist.

• Die genehmigten Mieterhöhungen oberhalb der Mietoberwerte sollen durch einen Mietzuschuss bei WBS-berechtigten Haushalten abgefedert werden. Der Mietzuschuss darf höchstens dem die Mietobergrenze überschreitenden Betrag entsprechen.

• Verstöße gegen die Anforderungen des Berliner Mietengesetzes werden als Ordnungswidrigkeit mit einem Bußgeld von bis zu 500.000 Euro geahndet.[9]

Das Regelungskonzept ist davon geprägt, die Forderungen nach einem Mietendeckel und einer Mietpreisbegrenzung bei bestehenden Mietverhältnissen in einen angemessenen Ausgleich zu bringen. So ist die verzögerte Einführung der Absenkungsmöglichkeit sinnvoll und notwendig, weil dafür überhaupt erst einmal Verwaltungskapazitäten aufgebaut werden müssen, vor allem Personal eingestellt werden muss.

Die Möglichkeit, auch in bestehenden Mietverhältnissen den Mietpreis zu begrenzen, ist vom Gedanken getragen, dass 2013 grundsätzlich ein angemessener Mietmarkt vorhanden war, sodass dieses Jahr der richtige „Ausgangspunkt“ ist. Davon ausgehend wird das Mietniveau anhand der Reallohnentwicklung vorgeschrieben („normale Inflation“) und bildet damit ein virtuelles, angemessenes Mietniveau für 2019 ab. Begrenzt werden kann dann auf dieses Mietniveau („Mietobergrenze“) plus 20 Prozent. Der 20-%-Aufschlag ist dabei angelehnt an die Definition des Mietwuchers in § 5 Wirtschaftsstrafgesetzbuch. Der Gedanke ist, dass eben nicht jede Überschreitung des angemessenen Mietniveaus, sondern nur besonders extreme Mieten verboten werden sollen.

Klar ist, dass diese Form der Mietregulierung einen massiven Eingriff in die Eigentumsfreiheit bedeutet. Schon das Einfrieren der Mieten für fünf Jahre ist ein deutlich intensiverer Eingriff als die auf Bundesebene bestehende und verfassungsrechtlich zulässige Mietpreisbremse. Schon gegen die Mietpreisbremse wurde eine massive Lobby-Kampagne der Eigentümer-Seite in Gang gesetzt. Ein noch darüber hinaus gehendes Limitieren von Mietpreisen in bestehenden Mietverhältnissen intensiviert diesen Eingriff. Jedoch sind auch intensive Eingriffe in die Eigentumsfreiheit gerechtfertigt, wenn sie im Sinne des Gemeinwohls erfolgen. Das hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder bestätigt.

Fazit

Der Mietendeckel ist ein notwendiger und dringender politischer Schritt, um die für die Bürger*innen zunehmende Bedrohung ihrer Lebenssituation durch steigende Mieten einzudämmen. Er hat massive, anhaltende Widerstände vor allem seitens der Immobilienbranche ausgelöst und ist politisch sehr umstritten. Dies ist ein Zeichen dafür, dass er mehr ist als ein Symbol, sondern geeignet ist, die Mietverhältnisse nachhaltig zu verändern. Im Gegensatz zu ebenfalls weitgehenden Forderungen wie der nach einer Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen wirkt er zudem äußerst kurzfristig und verändert auf diese Weise die Wohnungssituation schnell und unmittelbar. Dies dürfte ein Grund dafür sein, dass nicht nur seine konkrete Ausgestaltung, sondern das Mittel allgemein auf so massive Ablehnung seitens der sonst auf Ruhe bedachten Immobilien-Lobby stößt.

Berlin zeigt mit dem Projekt, dass es möglich ist, gesellschaftliche Verhältnisse nachhaltig zu verändern. Der Mietendeckel ist auch ein Symbol dafür, dass politische Arbeit keineswegs nur von der Hoffnung auf langfristige Veränderungen leben muss, weil kurzfristig ohnehin nur „kosmetische“ Änderungen möglich wären. Der Mietendeckel zeigt, dass die Politik auf politische Probleme auch kurzfristig reagieren kann.

DR. JULIAN ZADO (*1984) lebt und arbeitet als Jurist in Berlin und ist stellvertretender Landesvorsitzender der SPD Berlin.

Anmerkungen:

1 Vgl. statt vieler nur https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wohnen/spd-will-hoechstpreis-fuer-mieten-in-berlin-15996048.html.

2 https://www.tagesspiegel.de/berlin/wohnungsnot-in-der-hauptstadt-berlin-koennte-eine-eigene-mietpreisregulierung-einfuehren/23880014.html.

3 Weber, JZ 2018, 1022 ff.

4 https://www.spd-berlin-mitte.de/dl/Berliner_Mietendeckel_2019_01.pdf.

5 https://www.tagesspiegel.de/politik/mietenstopp-plaene-der-spd-wohnen-ohne-angst/23015402.html.

6 Weber, JZ 2018, 1022 ff.; für zustimmende Stellungnahmen vgl. https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/berlin-spd-vorschlag-mietpreisdeckel-gg-gesetzgebung-kompetenz/ und http://www.taz.de/!5565514/.

7 BVerwG, Urteil vom 23. April 1954 – II C 50.53, juris Rn. 40; ausführliche Argumentation unter https://www.spd-berlin-mitte.de/dl/Berliner_Mietendeckel_2019_01.pdf.

8 Die Frage der Gesetzgebungskompetenz hat allerdings eine kontroverse Debatte und eine „Gutachterschlacht“ ausgelöst. Sie muss letztlich vom Bundesverfassungsgericht verbindlich geklärt werden; s. dazu die Dokumentation in diesem Heft ab S. 59ff.

9 Pressemitteilung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen vom 20.11.2019, https://www.stadtentwicklung.berlin.de/aktuell/pressebox/archiv_volltext.shtml?arch_1910/nachricht6802.html.

Der Beitrag Mit dem Mietendeckel die Mietpreisspirale stoppen! erschien zuerst auf Humanistische Union.

Das von der Berliner Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ in Gang gesetzte Volksbegehren hat einen regelrechten Gutachtenkrieg entfacht. Immerhin ist Artikel 15 Grundgesetz, auf den sich die Initiative stützt, bisher noch nie angewandt worden. Es gibt mithin noch keinerlei Rechtsprechung zur Reichweite dieser Sozialisierungsermächtigung und zur Höhe der Entschädigung der Eigentümer_innen. Die Mehrheit der bisher vorliegenden Gutachten hält die beabsichtigte Sozialisierung indessen für im Grundsatz verfassungsrechtlich zulässig und verweist auch darauf, dass unsere Verfassung keineswegs eine Entschädigung in Höhe des Verkehrswertes der Grundstücke vorschreibt (was vermutlich den Berliner Haushalt sprengen würde).

Im Folgenden dokumentieren wir Auszüge aus zweien dieser Gutachten: Der Berliner Rechtsanwalt Dr. Reiner Geulen schildert die historischen Hintergründe des Artikel 15. Prof. Dr. Joachim Wieland, Staatsrechtler an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, nimmt sich der Thematik in ihrer ganzen Breite einschließlich der Vereinbarkeit der Sozialisierung mit dem europäischen Unionsrecht an und setzt sich mit den Einwänden gegen diese Maßnahme auseinander. Die Entschädigung für die vergesellschafteten Wohnungsunternehmen, so das Gutachten, dürfe „nach Sinn und Zweck des Artikel 15 GG deutlich unterhalb des Marktwertes“ angesetzt werden. Angemerkt sei hier, dass Wieland den Artikel 15 GG im angesehenen Grundgesetzkommentar des Herausgebers Horst Dreier erläutert hat und nicht zuletzt deshalb als hervorragender Kenner der Materie gelten kann.

Martin Kutscha

Rechts­an­walt Dr. Reiner Geulen

Volksentscheid zur Vergesellschaftung großer Wohnimmobilien in Berlin

Rechtliche Stellungnahme erstattet im Auftrage der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen

I. Die Verge­sell­schaf­tung (Art. 15 GG)

Nach Art. 15 GG können Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder eine andere Form der Gemeinwirtschaft überführt werden. Erforderlich ist ein formelles Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Eine Vergesellschaftung aufgrund des Art. 15 GG ist bisher weder vom Bund, noch von einem Land praktiziert worden. Aus diesem Grund gibt es auch praktisch keine Rechtsprechung zu dieser Bestimmung; entschieden hat das Bundesverfassungsgericht lediglich, dass Art. 15 GG es dem weiten gesetzgeberischen Ermessen überlässt, ob und in welchem Umfang er von seinem Sozialisierungsrecht Gebrauch macht. In seinem Urteil vom 07. Mai 1961 (betreffend die Teilprivatisierung des Volkswagenwerks) hat das Bundesverfassungsgericht folgendes ausgeführt:

„Aus Art. 15 GG ergibt sich kein Hindernis für die Privatisierung des Volkswagenwerkes. Diese Norm enthält keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung, sondern nur die Ermächtigung dazu an den Gesetzgeber. Ob und in welchem Umfang dieser davon Gebrauch macht, muss seiner politischen Entscheidung überlassen bleiben.“ [1]

Es ist zur Entstehungsgeschichte des Art. 15 GG und zur systematischen Stellung dieser Bestimmung im Grundrechtskatalog des Grundgesetzes in Kürze folgendes auszuführen:

Verfassungshistorisch wurzelt Art. 15 GG in Art. 155 f. der Weimarer Reichsverfassung (WRV). [Art.] 155 Abs. 2 WRV besagte explizit: „Grundbesitz, dessen Erwerb zur Befriedigung des Wohnungsbedürfnisses […] nötig ist, kann enteignet werden.“ [2] Die Regelung der Vergesellschaftung in der Weimarer Verfassung selbst entstand, als Regierungspläne zur Sozialisierung der Bereiche des Kohlebergbaus und Energieerzeugung sich verdichteten und auf Grundlage der Ergebnisse einer Sozialisierungskommission schließlich in einem Sozialisierungsgesetz mündeten. Hintergrund der Vergesellschaftungsvorstöße waren Erfahrungen mit der Kriegswirtschaft im Zusammenhang mit dem 1. Weltkrieg sowie aufkeimende sozialistische Ideen. [3] Auf Grundlage des Sozialisierungsgesetzes ergingen sodann das Kohlewirtschaftsgesetz und das Kaliwirtschaftsgesetz, in Planung befanden sich in der Weimarer Republik zudem entsprechende Gesetze zur Elektrizitätswirtschaft und zur Eisenwirtschaft. [4]

Art. 15 GG eröffnet einen dauerhaften Hebel zur Gestaltung der Sozialordnung und ist Ausdruck der Kompromissfindung im Parlamentarischen Rat zwischen sozialistischen und kapitalistischen Strömungen, weshalb die Bestimmung nur im verfassungshistorischen und politischen Kontext des Jahres 1949 begriffen werden kann. Auf der einen Seite stritten im Rat Sozialdemokraten für die Sozialisierung, während Konservative und Liberale eine auf Privateigentum basierende Wirtschaftsordnung verfolgten. Für die SPD-Fraktion war die Einbindung der Sozialisierung in das Grundgesetz von entscheidender Bedeutung. [5] Art. 15 GG war für die SPD der tragende Grund, dem Gesamtwerk des Grundgesetzes zustimmen zu können. [6]

Unabhängig davon bestand aber auch für die CDU der Grundkonsens über die Sinnhaftigkeit einer Sozialisierungsermächtigung. Ein ungelöster rechtspolitischer Grundkonflikt lag dahingehend nicht vor.[7] Durch eine sich verstärkende Orientierung der CDU hin zur marktwirtschaftlichen Ordnung und Vorbehalte der westlichen Alliierten bestand eine Mischung aus Offenheit und Skepsis zur Sozialisierung im Rahmen der Entstehung von Art. 15 GG. Die Unterscheide der Positionen von SPD und CDU waren gleichwohl im Rahmen der Arbeit des parlamentarischen Rates marginal.[8]

Der Wortlaut „Grund und Boden“ des Art. 15 S. 1 GG tauchte im Verfassungsentwurf (Art. 18 HcHE) noch nicht auf, wurde dann aber im Rahmen der Arbeit des Parlamentarischen Rates mit aufgenommen.[9]

Dass Art. 15 GG bisher weder im Bund noch in einem Land angewandt wurde, hatte vor allem politische Gründe, die mit der Entwicklung der Bundesrepublik zusammen hingen.

Zum einen nahm die wirtschaftspolitische Entwicklung der Bundesrepublik nach 1949 einen Verlauf, der Vergesellschaftungen i.S. des Art. 15 GG ausschloss. Seit Ende der 50er-Jahre schwenkte darüber hinaus die SPD auf diesen Kurs ein, so dass die Sozialisierungsoption ihren stärkten politischen Befürworter verlor. Und schließlich gab es nach 1990 angesichts der Erfahrungen mit einer Staatswirtschaft in der DDR erstrecht keine Stimmen für die Anwendung des Art. 15 GG.

Die wirtschaftspolitischen Frontdebatten der 50er- und 60er-Jahre zu der Frage „kapitalistische oder sozialistische Wirtschaftsordnung“ sind daher obsolet. Die extreme Rechtsposition, ob Art. 15 GG die Einführung einer sozialistischen Wirtschaftsordnung ermöglicht, wird ohnehin in der verfassungsrechtlichen Diskussion von niemandem vertreten. Im Übrigen zielt der Volksentscheid nach den gegenwärtig vorliegenden Informationen nicht auf grundlegende wirtschaftspolitische Eingriffe, sondern vielmehr ausschließlich darauf, unter bestimmten Voraussetzungen Wohnraum zu vergesellschaften.

Prof. Dr. Joachim Wieland, LL.M.

Verfassungsfragen der Vergesellschaftung von Wohnraum

Rechtsgutachten für die Bundestagsfraktion DIE LINKE und die Fraktion Die Linke im Abgeordnetenhaus von Berlin

A. Gutach­ten­auf­trag

Unter dem Eindruck stark steigender Mieten hat sich in Berlin unter dem Namen „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ eine Initiative gebildet. Ihr Ziel ist es, die Stadt Berlin durch ein Volksbegehren und einen Volksentscheid dazu zu bewegen Wohnimmobilien großer Wohnungsunternehmen zu sozialisieren. Die Fraktionen der Partei DIE LINKE im Bundestag und im Abgeordnetenhaus von Berlin sind bestrebt, Klarheit über die rechtlich relevanten Vorgaben für eine solche Vergesellschaftung zu gewinnen. […]

Im Mittelpunkt des Rechtsgutachtens stehen folgende Fragestellungen:

• Wäre ein Gesetz zur Sozialisierung von Wohnraum nach Vorstellung der Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ mit dem Grundgesetz, insbesondere der föderalen Kompetenzordnung, der sog. Schuldenbremse und den Art. 14 und 15 Grundgesetz sowie der Verfassung von Berlin vereinbar?
• Wie wäre im Falle eines Gesetzes zur Sozialisierung von Wohnraum nach Vorstellung der Initiative „Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ die Entschädigung der Wohnungsunternehmen verfassungsgemäß auszugestalten?
• Wäre ein Gesetz zur Sozialisierung von Wohnraum nach Vorstellung der Initiative „Deutsche Wohnen etc. enteignen“ mit dem Recht der Europäischen Union vereinbar?
• Sollte die für Inneres zuständige Senatsverwaltung den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens dem Verfassungsgerichtshof von Berlin vorlegen, wie weit ginge die Prüfungsbefugnis des Gerichts?

B. Sachverhalt

[…]

C. Rechtliche Bewertung

Das Gesetz müsste in die Gesetzgebungskompetenz des Landes fallen (I.) und auch sonst mit dem Grundgesetz (II.) sowie mit der Verfassung von Berlin (III.) vereinbar sein.

I. Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Landes

Die Länder haben gemäß Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

Eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für ein Vergesellschaftungsgesetz ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Da der Bund bislang kein Gesetz zur Überführung von Grund und Boden in eine Form der Gemeinwirtschaft erlassen hat,[10] hat das Land Berlin die Befugnis zum Erlass des vorgeschlagenen Gesetzes zur Vergesellschaftung von Grund und Boden.

II. Verein­bar­keit mit dem Grundgesetz im Übrigen

Zentrale Vorschrift für die Prüfung der Vereinbarkeit des mit dem Volksbegehren angestrebten Gesetzes mit dem Grundgesetz ist Art. 15 GG (1.).

1. Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 15 GG

a. Ermächtigung zur Sozialisierung

Art. 15 GG erhält eine Ermächtigung zur Sozialisierung an den Gesetzgeber. Von seiner politischen Entscheidung hängt es ab, ob und in welchem Umfang er von dieser Ermächtigung Gebrauch macht und zu einer Eigentumsneuordnung in sozialisierungsfähigen Wirtschaftszweigen schreitet.[11] Die Sozialisierung gehört zu den traditionellen Beschränkungen des Eigentums und ist vom Grundgesetz in Art. 15 GG ausdrücklich zugelassen.[12] Das Grundgesetz garantierte weder die wirtschaftspolitische Neutralität der Regierungs- und Gesetzgebungsgewalt noch eine nur mit marktkonformen Mitteln zu steuernde „soziale Marktwirtschaft“.[13]

Der Gesetzgeber muss zwar die Grundrechte beachten, darf in ihrem Rahmen jedoch jede ihm sachgemäß erscheinende Wirtschaftspolitik verfolgen. Ihm kommt eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu,[14] die bis zur Vergesellschaftung reicht. Indem Art. 15 GG ausdrücklich klarstellt, dass auch eine Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft mit den Grundrechten vereinbar ist, zeigt er, welchen Spielraum die Grundrechte der politischen Gestaltung lassen.[15]

b. Grund und Boden

Als Gegenstand der Vergesellschaftung nennt Art. 15 GG Grund und Boden. Erfasst werden Grundstücke nebst ihren Bestandteilen und Zubehör.[16] Zum Grund und Boden gehören folglich auch Grundstücke, auf denen sich Gebäude und Mietwohnungen befinden.[17] Nach einer auf Ernst Rudolf Huber zurückgehenden Literaturmeinung soll ein Grundstück, auf dem ein Wirtschaftsunternehmen Gebäude errichtet hat, nur dann von Art. 15 GG erfasst werden, wenn das Unternehmen selbst sozialisiert werden könnte.[18]

Diese Auffassung vermag nicht zu überzeugen, weil keinerlei rechtliche oder tatsächliche Hindernisse ersichtlich sind, die bei einer entsprechenden gesetzlichen Regelung einer Vergesellschaftung allein des Grundstücks eines Wirtschaftsunternehmens entgegenstünden, zumal auch weder Wortlaut noch Systematik noch Entstehungsgeschichte Anhaltspunkte für die restriktive Interpretation geben.[19]

Zwischen Grund und Boden auf der einen und einem auf einem Grundstück angesiedelten Unternehmen ist zu unterscheiden. Gründe für eine Privilegierung von Unternehmensgrundstücken sind nicht ersichtlich.[20] Wohnimmobilien in Berlin sowie die Grundstücke, auf denen sie errichtet sind, gehören also zu Grund und Boden im Sinne von Art. 15 GG.

Das mit dem Volksbegehren angestrebte Vergesellschaftungsgesetz, das das Abgeordnetenhaus gegebenenfalls beschließen müsste, müsste konkret festlegen, welcher Grund und Boden in Gemeineigentum überführt werden soll. Die auf den erfassten Grundstücken errichteten Gebäude werden als rechtliche Bestandteile der Grundstücke in Ermangelung einer abweichenden rechtlichen Regelung automatisch mit in Gemeineigentum überführt.

Die vorgeschlagene Auswahl der betroffenen Wohnungsunternehmen danach, ob sie über mindestens 3000 Wohnungen verfügen, erlaubt dem Gesetzgeber eine konkrete Abgrenzung. Das Abgeordnetenhaus müsste in seinem Gesetz auch sicherstellen, dass alle Wohnungsgesellschaften, die in einem Konzern gesellschaftsrechtlich zusammengefasst sind, vom Eigentum der Gesellschaften in Gemeineigentum überführt werden. Da die Überführung durch Gesetz und nicht durch Verwaltungsakt erfolgt, muss das Gesetz insoweit detaillierte Regelungen unter Beachtung der Vorgaben im Volksbegehren enthalten. Geregelt werden muss auch die konkrete Höhe der angemessenen Entschädigung, gegebenenfalls das Verfahren zur Ermittlung ihrer Höhe. Auch die Organisationsstruktur der neu zu errichtenden Anstalt des öffentlichen Rechts sollte im Vergesellschaftungsgesetz festgelegt sein.

c. Überführung in Gemeinwirtschaft

Das Gesetz, das Gegenstand des Volksbegehrens ist, müsste eine Überführung der Wohnimmobilien sowie der zugehörigen Grundstücke in Gemeinwirtschaft vorsehen. Art. 15 GG sieht in der Überführung in Gemeinwirtschaft den Oberbegriff, unter den auch die gesondert genannte Überführung in Gemeineigentum fällt.[21] Die Überführung in Gemeineigentum oder andere Formen der Gemeinwirtschaft zum Zwecke der Vergesellschaftung ist als rechtliche Umschreibung der Sozialisierung zu verstehen.[22]

Vergesellschaftung bedeutet, dass das für eine Marktwirtschaft typische Handeln mit eigennütziger Gewinnerzielungsabsicht abgelöst werden soll durch eine wirtschaftliche Betätigung, die auf die Bedürfnisbefriedigung im Interesse der Allgemeinheit ausgerichtet ist.[23] In diesem Sinne ist auch der Begriff der Gemeinwirtschaft zu verstehen, der in Art. 15 GG als Oberbegriff zum Gemeineigentum erscheint. Gemeinwirtschaftliches Handeln bemüht sich um eine Bedarfsdeckung ohne den zusätzlichen Anreiz des Gewinnstrebens.[24]

Die Ordnung der Wirtschaft kann neben marktwirtschaftlichen auch gemeinwirtschaftliche Elemente enthalten.[25] Gemeineigentum zeichnet sich dadurch aus, dass nicht einzelne Individuen, sondern die Allgemeinheit – konstituiert im Staat, in den Kommunen oder in anderen Organisationseinheiten des öffentlichen Rechts wie einer Anstalt –[26] Träger des Eigentumsrechts ist. Mit dem Wechsel des Rechtsträgers muss auch eine Veränderung des Wirtschaftens verbunden sein: Die Betätigung der öffentlichen Hand darf nicht rein erwerbswirtschaftlich sein.[27]

Da das mit dem Volksbegehren geforderte Gesetz zur Vergesellschaftung von Grund und Boden die Überführung von Wohnimmobilien in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung Art. 15 GG regeln und eine neu zu schaffende Anstalt des öffentlichen Rechts die Verwaltung der in Gemeineigentum überführten Bestände übernehmen soll, sind auch insoweit die Voraussetzungen der Verfassung erfüllt.

Die Überführung in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung setzt voraus, dass das Eigentum an den betroffenen Grundstücken von den Wohnungsunternehmen auf die zu errichtende selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts überführt und der Eigentumsübergang im Grundbuch eingetragen wird. Zugleich muss gesetzlich festgelegt werden, dass die Anstalt des öffentlichen Rechts nicht mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, sondern eine Bedürfnisbefriedigung im Sinne der Allgemeinheit in Form einer sozialen Wohnungsversorgung anstrebt.

d. „Vergesellschaftungsreife“

[…]

e. Verhältnismäßigkeit

Weiter wird in der Literatur gefordert, dass eine Vergesellschaftung den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entsprechen müsse.[28] Dem wird zu Recht entgegengehalten, dass die Sozialisierungsermächtigung ihre materiellen Grenzen allein im Katalog der sozialisierungsfähigen Güter und in dem durch das Sozialisierungsziel „Gemeinwirtschaft“ definierten Zweck findet.[29]

Das Grundgesetz enthält in Art. 15 GG selbst die Konkretisierung der Verhältnismäßigkeit. Legitimer Zweck der Überführung in Gemeinwirtschaft ist die Vergesellschaftung. Dafür ist die Überführung in Gemeineigentum geeignet und erforderlich. Sie wird von der Verfassung grundsätzlich auch als zumutbar angesehen, weil sie gegen Entschädigung erfolgt. Durner ist deshalb zuzustimmen, dass sich die Angemessenheitsprüfung lediglich auf die Modalitäten der sozialen Sicherung beziehen kann und nur eine Verletzung vorliegt, wenn im konkreten Einzelfall eine mildere Form der Vergesellschaftung die vorgesehene Zwecke in gleicher Weise erfüllt.[30]

Das mit dem Volksbegehren angestrebte Gesetz dient dem von der Verfassung selbst anerkannten legitimen Zweck der Vergesellschaftung von Grund und Boden einschließlich der Wohnimmobilien. Die Überführung in Gemeineigentum ist zur Erreichung dieses Zwecks geeignet. Ein milderes Mittel zur Erreichung der Vergesellschaftung ist nicht ersichtlich. Die zwingende Entschädigung sichert die Zumutbarkeit der Überführung in Gemeineigentum für die Betroffenen.

f. Entschädigung

Art. 15 Satz 2 GG verweist bezüglich der Höhe der Entschädigung auf Art. 14 Abs. 3 Sätze 3 und 4 GG. Danach hängt die Höhe der Entschädigung von einer gerechten Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten ab. Sie muss keinesfalls notwendig am Verkehrswert orientiert sein. Andernfalls wäre entgegen dem ausdrücklichen Zweck des Art. 15 GG eine Vergesellschaftung praktisch kaum möglich.[31] Hier kann nichts anderes gelten als bei der Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG. Insoweit geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass eine „starre, allein am Marktwert orientierte Entschädigung“ dem Grundgesetz fremd sei und der Gesetzgeber „je nach den Umständen vollen Ersatz, auch eine darunterliegende Entschädigung bestimmen“ könne.[32]

Das Abwägungsgebot des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG, auf das Art. 15 Satz 2 GG verweist, ermöglicht es dem Gesetzgeber, „auf situationsbedingte Besonderheiten des Sachverhalts und die Zeitumstände Rücksicht zu nehmen„, es kann ihn unter Umständen zu dieser Rücksichtnahme sogar zwingen. Die Enteignungsentschädigung soll Ergebnis eines Interessenausgleichs sein und nicht einseitig die Interessen des Betroffenen – allerdings ebenfalls nicht einseitig die der Allgemeinheit – anerkennen.[33] Dementsprechend hat auch die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [in] 2006 entschieden, dass „bei berechtigten Zielen öffentlichen Interesses, wie Maßnahmen einer Wirtschaftsreform oder zur Herbeiführung größerer sozialer Gerechtigkeit“ eine Entschädigung unter dem vollen Marktwert ausreichend sein kann.[34] Diesen Anforderungen genügte das Volksbegehren, in dem es vorsieht, dass die Höhe der Entschädigung im Gesetz zu regeln und nach Sinn und Zweck des Art. 15 GG deutlich unterhalb des Marktwertes anzusetzen ist. Wenn der Senat sich bei der geforderten Erarbeitung eines Vergesellschaftungsgesetzes an diese Vorgaben hält, genügt sein Gesetz den Anforderungen der Verfassung.

2. Vereinbarkeit des Gesetzes mit Art. 12 GG

Die von der Vergesellschaftung betroffenen Wohnungsunternehmen können nach der Überführung des Eigentums an ihren Wohnungen auf eine Anstalt öffentlichen Rechts ihre Berufstätigkeit in der bisherigen Form nicht weiter ausüben. Das ist unmittelbare Folge des Vergesellschaftungsgesetzes. Die Unternehmen können allerdings weiterhin als Wohnungsunternehmen tätig werden, wenn sie neue Wohnungen erwerben oder bauen, solange sie die Vergesellschaftungsgrenze von 3.000 Wohnungen nicht erreichen. Es wird kein öffentliches Monopol in der Wohnungswirtschaft errichtet, das Private von der Berufstätigkeit als Wohnungsunternehmer ausschließt. Die selbständige unternehmerische Betätigung im sozialisierten Bereich der Wohnungswirtschaft bleibt rechtlich zulässig und praktisch möglich. Das Land Berlin würde die Vergesellschaftung zwar zur gemeinwirtschaftlichen Wohnungsbewirtschaftung eines Segments des Wohnungsmarktes nutzen, außerhalb des vergesellschafteten Bereichs aber ein gewinnorientiertes Handeln auf dem Wohnungsmarkt weiter zulassen. Diese Einschränkung der Berufsfreiheit ist verfassungsgemäß, weil Art. 15 GG als lex specialis der Berufsfreiheit des Art. 12 GG vorgeht, soweit die Ermächtigung zur Vergesellschaftung reicht.[35]

3. Verbot von Einzelfallgesetzen

Ein Gesetz, das ein Grundrecht einschränkt, muss gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Indem Art. 15 GG eine Sozialisierung nur durch ein Gesetz zulässt, enthält er eine vorrangige Spezialregelung. Das zeigt der Vergleich mit Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, der eine Enteignung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes vorsieht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Legalenteignung wegen der begrenzten Rechtsschutzmöglichkeiten nur ausnahmsweise zulässig.[36]

Im Regelfall erfolgt eine Enteignung also auf der Grundlage eines allgemeinen Gesetzes im Einzelfall durch eine Administrativentscheidung. Diesen Weg sieht Art. 15 GG gerade nicht vor, sondern verlangt eine Sozialisierung durch Gesetz. Das schließt eine allgemeine Regelung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG aus. Jede Sozialisierung muss durch ein auf den jeweiligen Fall ausgerichtetes Gesetz erfolgen. Kraft Verfassung gilt das Verbot eines Einzelfallgesetzes nicht.[37] Genau diesen Weg sieht das Volksbegehren in Berlin vor.

4. Allgemeiner Gleichheitssatz

Das mit dem Volksbegehren angestrebte Gesetz ist auch mit dem Allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden behandelt werden. Weder darf wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch darf wesentlich Ungleiches willkürlich gleich behandelt werden.[38]

Diesem Gebot würde das mit dem Volksbegehren angestrebte Vergesellschaftungsgesetz entsprechen. Es soll zur Vergesellschaftung aller „Unternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht“ führen. Ziel ist die Schaffung von Gemeineigentum als Form der Gemeinwirtschaft. Deshalb sollen „Unternehmen im öffentlichen oder bereits kollektiven Besitz der Mieter*innenschaft oder gemeinwirtschaftlich verwaltete Unternehmen rechtssicher ausgenommen werden.“ Das Abheben auf eine Gewinnerzielungsabsicht entspricht dem Grundgedanken der Vergesellschaftung. Vergesellschaftung bedeutet, dass das für eine Marktwirtschaft typische Handeln mit eigennütziger Gewinnerzielungsabsicht abgelöst werden soll durch eine wirtschaftliche Betätigung, die auf die Bedürfnisbefriedigung im Interesse der Allgemeinheit ausgerichtet ist.[39]

Das Volksbegehren zielt also auf die Vergesellschaftung aller Unternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht und geht zugleich davon aus, dass öffentliche Unternehmen nicht mit Gewinnerzielungsabsicht, sondern im Interesse der Allgemeinheit geführt werden. Nach herrschender Meinung ist eine wirtschaftliche Betätigung des Staates nur um des Erwerbszwecks und Gewinnes willen unzulässig.[40] Sollten Wohnungsunternehmen des Landes Berlin dennoch mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden, ist das Volksbegehren dahin zu verstehen, dass auch diese Unternehmen in die geplante Anstalt des öffentlichen Rechts zu überführen und zukünftig ohne Gewinnerzielungsabsicht zu führen sind. Alle Wohnungsunternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht sind nach dem Volksbegehren also gleich zu behandeln.

Ein Gleichheitsproblem könnte sich daraus ergeben, dass die Initiatoren des Volksbegehrens „als Schwelle für die Vergesellschaftungsreife“ „einen Umfang von 3000 Wohnungen pro Unternehmen“ vorschlagen. Wohnungsunternehmen mit weniger als 3000 Wohnungen sollen nach dem Volksbegehren nicht vergesellschaftet werden. Insoweit liegt eine Ungleichbehandlung von Unternehmen mit weniger als 3000 Wohnungen und mit 3000 und mehr Wohnungen vor. Der sachliche Grund für die Ungleichbehandlung wird in der „Vergesellschaftungsreife“ gesehen. Unabhängig davon, ob man entgegen der hier vertretenen Auffassung in der „Vergesellschaftungsreife“ ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal von Art. 15 GG sieht,[41] wohnt schon dem Begriff der Vergesellschaftung eine gewisse Größe und wirtschaftliche Relevanz der betroffenen Güter inne. „Die zur Sozialisierung vorgesehenen Unternehmen müssen eine Sozialisierungseignung aufweisen, also insbes. eine hinreichende wirtschaftliche Bedeutung und Größe für die mittels ihrer erstrebten gemeinwirtschaftlichen Bedarfsdeckung haben.„[42] Der Gesetzgeber verfügt insoweit über eine Einschätzungsprärogative. Mit dem Abheben auf 3000 Wohnungen hält sich der Gesetzgeber im Rahmen dieser Prärogative. Sodan geht in seinem Rechtsgutachten davon aus, dass bei dieser Schwelle 243.000 und damit gut 15 Prozent der 1.630.000 Mietwohnungen im Land Berlin von der Vergesellschaftung erfasst würden.[43] Dieser Prozentanteil lässt es als erwartbar erscheinen, dass gemeinwirtschaftliche Effekte auf dem Berliner Wohnungsmarkt erreicht werden.

5. Schuldenbremse

[…]

III. Verein­bar­keit mit der Verfassung von Berlin

[…]

IV. Verein­bar­keit mit dem Unionsrecht

Das Sozialisierungsgesetz, das mit dem Volksbegehren angestrebt wird, ist auch mit dem Unionsrecht vereinbar. Das Unionsrecht lässt gemäß Art. 345 AEUV ausdrücklich „die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt.“ Mit dieser Bestimmung sollte sichergestellt werden, dass die 1958 bei Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bestehenden Unterschiede in den Wirtschaftsordnungen und in der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten durch die Integration Europas nicht eingeebnet würden. Der Grad der Verstaatlichung von Produktionsmitteln bzw. des Staatsanteils an der Wirtschaft war seinerzeit in Italien und Frankreich beträchtlich, während sich der Staat in den Benelux-Ländern kaum wirtschaftlich betätigte.[44]

Art. 345 AEUV gewährleistet vor diesem Hintergrund das Recht der Mitgliedstaaten, Privateigentum in Gemeineigentum zu überführen oder Nationalisierungen vorzunehmen.[45] Dem entspricht die Auslegung der Eigentumsgewährleistung in Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GrChEU) durch den Europäischen Gerichtshof. Danach kann das Eigentumsrecht keine absolute Geltung beanspruchen, sondern kann Beschränkungen unterworfen werden, die durch dem Gemeinwohl dienende Ziele der Gemeinschaft gerechtfertigt sind.[46] Die Abwägungsfähigkeit der Eigentumsposition des Grundrechtsträgers mit dem Wohl der Allgemeinheit ist bereits im Normtext des Art. 17 GrChEU angelegt und weist auf die diesem Grundrecht eigene normative Ausgestaltungsnotwendigkeit hin, die in der Normgeprägtheit des Schutzgegenstandes ihren besonderen Ausdruck findet. Wie das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die Grundrechte des Grundgesetzes, so lässt auch der Europäische Gerichtshof der Unionsgesetzgebung im Bereich des Eigentumsrechts einen weiten Gestaltungsspielraum. […]

D. Antworten auf die Gutach­ten­fragen

I. Die Prüfungsbefugnis des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin erstreckt sich bei einer Vorlage nach § 17 Abs. 6 AbstG darauf, ob das Abgeordnetenhaus unter Beachtung der Vorgaben des beantragten Volksbegehrens ein bundesrechts- und verfassungskonformes Gesetz erlassen könnte, das den Anforderungen der §§ 11 und 12 AbstG unter Berücksichtigung der Regelungsspielräume, die das beantragte Volksbegehren dem Abgeordnetenhaus lässt, entsprechen würde.

II. Da der Bundesgesetzgeber von seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis für ein Vergesellschaftungsgesetz bislang keinen Gebrauch gemacht hat, hat das Land Berlin die Befugnis zum Erlass des vorgeschlagenen Gesetzes zur Vergesellschaftung von Grund und Boden.

III. Es gibt keine Sperrwirkung für eine Vergesellschaftung von Grund und Boden nach Art. 15 GG, soweit sich auf diesem keine Produktionsmittel bzw. keine sozialisierungsfähigen Unternehmen befinden.

IV. Da gemäß Art. 345 AEUV das Unionsrecht die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten ausdrücklich unberührt lässt, hindert das Unionsrecht auch unter Berücksichtigung der Achmea-Entscheidung eine Anwendung von Art. 15 GG nicht.

V. Das vom Abgeordnetenhaus gegebenenfalls zu erlassende Vergesellschaftungsgesetz selbst muss konkrete Regelungen darüber enthalten, welche Grundstücke welcher Wohnungsunternehmen einschließlich der auf ihnen errichteten Wohnhäuser in Gemeineigentum überführt werden, wie hoch die angemessene Entschädigung zu bemessen ist und wie die zu errichtende Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet werden soll, weil die Vergesellschaftung durch das Gesetz selbst und nicht erst auf seiner Grundlage durch Verwaltungsakte zu erfolgen hat.

VI. Art. 15 GG macht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Vergesellschaftung nur von der politischen Entscheidung des Gesetzgebers und nicht von einer „Sozialisierungsreife“ im Sinne einer gewissen wirtschaftlichen Bedeutung des vergesellschafteten Objekts abhängig; im Übrigen zielt das beantragte Volksbegehren nur auf „vergesellschaftungsreife“ Immobilien.

VII. Das Grundgesetz enthält in Art. 15 GG selbst die Konkretisierung der Verhältnismäßigkeit; das mit dem Volksbegehren angestrebte Gesetz dient dem von der Verfassung selbst anerkannten legitimen Zweck der Vergesellschaftung von Grund und Boden, die Überführung in Gemeineigentum ist zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, ein milderes Mittel zum Erreichen der Vergesellschaftung ist nicht ersichtlich und die zwingende Entschädigung sichert die Zumutbarkeit der Überführung in Gemeineigentum für die von der Vergesellschaftung Betroffenen.

VIII. Die Höhe der Entschädigung hängt von einer gerechten Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten ab, muss aber keinesfalls notwendig am Verkehrswert orientiert sein.

IX. Die sogenannte Schuldenbremse in Art. 109 Abs. 3 GG steht dem Sozialisierungsgesetz nicht entgegen, weil die im Volksbegehren vorgesehene Anstalt des öffentlichen Rechts als selbstständige juristische Person errichtet werden kann, die im Gegensatz zu Bund und Ländern nicht durch die Schuldenbremse gebunden ist, wenn sie Kredite für die Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts aufnimmt, auch wenn das Land Berlin Gewährträger der Anstalt ist und für deren Schulden haftet.

X. Die Überführung in Gemeineigentum zum Zwecke der Vergesellschaftung setzt voraus, dass das Eigentum an den betroffenen Grundstücken von den Wohnungsunternehmen auf die zu errichtende selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts überführt und der Eigentumsübergang im Grundbuch eingetragen wird. Zugleich muss gesetzlich festgelegt werden, dass die Anstalt des öffentlichen Rechts nicht mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, sondern eine Bedürfnisbefriedigung im Sinne der Allgemeinheit in Form einer sozialen Wohnungsversorgung anstrebt.

Anmerkungen:

1 BVerfGE 12, 354 (364).

2 Siehe die Kommentierung von Anschütz, WRV, Art. 155.

3 Wieland, in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Band I, Art. 15, Rn. 3 f.

4 Berkemann, in: Umbach/Clemens Heidelberger Kommentar, Band I, Art. 15, Rn. 1.

5 Durner, in Maunz u.a. GG, Art. 15, Rn. 7 ff.

6 Berkemann, Rn. 9.

7 Siehe hierzu die Nachweise bei Durner, Rn. 16 und 76.

8 Durner, Rn. 8.

9 Durner, Rn. 8.

10 Dazu Wittreck, Art. 74 Rn. 70 f., in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band II, 3. Aufl. 2015 mit weiteren Nachweisen.

11 BVerfGE 12, 354 (363 f.).

12 BVerfGE 22, 387 (422).

13 BVerfGE 4, 7 (17).

14 BVerfGE 50, 290 (339).

15 Wieland, Art. 15 Rn. 19, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

16 Wieland, Art. 15 Rn. 23, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

17 Dietlein, in: Stern, Staatsrecht, Band IV/1, S. 2313.

18 Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, 2. Aufl. 1954, S. 162; Depenheuer/Froese, Art. 15 Rn. 31, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 7. Aufl. 2018; Wendt.

19 Wieland, Art. 15 Rn. 23, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

20 Durner, Art. 15 Rn. 33, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, Loseblatt (84. Ergänzungslieferung 2018); Dietlein, in: Stern, Staatsrecht, BandIV/1, 2006, S. 2313; Schliesky, Art. 15 Rn. 25, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt (153. Ergänzungslieferung 2011); vgl. auch Bryde, Art. 15 Rn. 16, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012.

21 Wieland, Art. 15 Rn. 27, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

22 Sieckmann, Art. 15 Rn. 12, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt (14. Ergänzungslieferung 2005).

23 Bryde, Art. 15 Rn. 7, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012.

24 Becker, Art. 15 Rn. 21 f., in: Stern/Becker, Grundrechte, 3. Aufl. 2018.

25 Peters, DÖV 2012, 64 (67).

26 Siehe dazu Art. 15 Rn. 53, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Loseblatt (84. Ergänzungslieferung 2018).

27 Wieland, Art. 15 Rn. 28 f., in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

28 Depenheuer/Froese, Art. 15 Rn. 40, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 7. Aufl. 2018; Dietlein, in: Stern, Staatsrecht, Band IV/1, 2006, S. 2317; Schliesky, Art. 15 Rn. 38, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt (153. Ergänzungslieferung 2011).

29 Bryde, Art. 15 Rn. 10, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012; Kloepfer, Verfassungsrecht, Band II, 2010, § 72 Rn. 187.

30 Durner, Art. 15 Rn. 85, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Loseblatt (84. Ergänzungslieferung 2018).

31 Bryde, Art. 15 Rn. 22, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012; Wieland, Art. 15 Rn. 31, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013; a. A. Depenheuer/Froese, Art. 15 Rn. 46, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 7. Aufl. 2018Sieckmann, Art. 15 Rn. 12, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt (14. Ergänzungslieferung 2005).

32 BVerfGE 24, 367 (421).

33 BVerfGE 24, 367 (421).

34 EGMR NJW 2007, 1259 (1260); zum Ganzen Wieland, Art. 14 Rn. 129 ff., in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

35 Wieland, Art. 15 Rn. 32, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I 3. Aufl. 2013; siehe auch Bryde, Art. 15 Rn. 23, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 6. Aufl. 2012; Leisner, Sozialbindung des Eigentums, 1972, S. 70.

36 BVerfGE 24, 367 (398 ff.); 95, 1 (22); näher dazu Wieland, Art. 14 Rn. 111 f., in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band III, 3. Aufl. 2013.

37 Bryde, Art. 15 Rn. 20, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012; Wieland, Art. 15 Rn. 32, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

38 BVerfGE 3, 58 (135 f.); 4, 144 (155); st. Rspr.

39 Bryde, Art. 15 Rn. 7, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012; Wieland, Art. 15 Rn. 27, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013.

40 Löwer, Der Staat als Wirtschaftssubjekt und Auftraggeber, VVDStRL 60, 416 (418) mit weiteren Nachweisen in Fn. 11.

41 Dazu oben 1.d.

42 Sodan, Art. 15 Rn. 8, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, 4. Aufl. 2018 (Hervorhebung im Original).

43 Sodan, Zur Verfassungsmäßigkeit der Sozialisierung von Immobilien privater Wohnungswirtschaftsunternehmen im Land Berlin, Rechtsgutachten erstattet im Auftrag vom BBU Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen e. V., März 2019, S. 46.

44 Näher dazu Everling, Eigentumsordnung und Wirtschaftsordnung in der Europäischen Gemeinschaft, in: Festschrift Raiser, 1974, S. 379 ff. (384 ff.).

45 Peters, DÖV 2012, 64; Wernicke, Art. 345 AEUV Rn. 12 ff., in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Loseblatt (Stand 2019); Wieland, Art. 15 Rn. 12, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, Band I, 3. Aufl. 2013, alle mit weiteren Nachweisen.

46 EuGH vom 16. November 2011, C-548/09, Rn. 89 und 113 ff. – Bank Melia Iran/Rat; st. Rspr.

Der Beitrag Dokumentation: Gutachten zu Verfassungsfragen der Vergesellschaftung von Wohnraum erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wie weit darf und soll sich der Staat in den Wohnungsmarkt einmischen? Um diese Frage beantworten zu können, geht Carsten Kühl zunächst auf die Ursachen der hohen Mietbelastungen in Deutschland ein. Er zeigt, dass diese verschieden sein können: Während in den angesagten „Schwarmstädten“ ein großer Zuzug herrsche, der die Nachfrage und damit die Mietpreise in die Höhe treibt, sind es in anderen Regionen eher der industrielle Niedergang, der bei sinkendem Realeinkommen die Mietbelastungen steigert. Vor dem Hintergrund dieser Diagnose bewertet der Autor aktuelle Lösungsansätze wie die Berliner Initiative zur Vergesellschaftung großer Wohnungsbauunternehmen.

Aus ökonomischer Sicht – insbesondere dann, wenn man das marktwirtschaftliche Paradigma zugrunde legt – bedürfen staatliche Interventionen am Wohnungsmarkt einer besonderen Begründung. Die beiden traditionellen Kriterien für ein privates und mithin marktfähiges Gut werden nahezu perfekt erfüllt: Am Wohnungsmarkt funktioniert das Ausschlussprinzip und es herrscht Rivalität im Konsum.

Die zahlreichen Regulierungen am Wohnungsmarkt bedürfen deshalb aus ökonomischer Sicht einer besonderen Rechtfertigung. Das Vertragsverhältnis zwischen Mietern und Vermietern ist detailliert im Mietrecht geregelt. Die Wohnkosten Sozialbedürftiger werden im Rahmen der sogenannten Kosten der Unterkunft staatlich alimentiert und einkommensschwache Haushalte können ihre Mietbelastung durch den Bezug von Wohngeld reduzieren. Der Staat fördert den Bau von Sozialwohnungen und sorgt dafür, dass die Wohnungen über einen langen Zeitraum nur sozialgebunden vermietet werden dürfen. Zudem gibt es ein staatliches Wohnungsangebot: Kommunen sind häufig Eigentümer kommunaler Wohnungsunternehmen und agieren damit unmittelbar als Vermieter auf dem lokalen Wohnungsmarkt.

Bei genauerer Betrachtung erschließt sich relativ schnell, dass Wohnen gesellschaftspolitisch und damit auch volkswirtschaftlich anders zu behandeln ist als die Allokation „konventioneller“ Konsumgüter. Auf ein Automobil, auf ein Handy oder auf Schmuck kann man – wenn man es sich nicht leisten kann oder nicht leisten möchte – verzichten, auf ein „Dach überm Kopf“ nicht. Und natürlich ist es mehr als das. Mit der Wohnung verbinden sich Zuschreibungen wie Heimat, Geborgenheit, Rückzugsort oder Familienleben. Wenn davon geredet wird, dass Wohnen ein soziales Grundrecht ist, dann stehen diese Beschreibungen Pate. Ein Grundrecht im verfassungsrechtlichen Sinne ist Wohnen in Deutschland freilich nicht. Aber der gesellschaftspolitische Auftrag, dieses Thema nicht alleine dem Marktmechanismus zu überlassen, ist unstreitig.

Finan­z­wis­sen­schaft und Wohnungs­markt

Die Volkswirtschaftslehre, speziell die Finanzwissenschaft, hat Theorien und Kriterien entwickelt, wonach der Staat sich in das Angebot grundsätzlich marktfähiger Güter und Dienstleistungen einmischen darf bzw. sollte. Die klassische Finanzwissenschaft kennt sogenannte meritorische – also wörtlich übersetzt: verdienstvolle – Güter. Bei ihnen würde zwar der Marktmechanismus funktionieren, weil die oben genannten Kriterien für ein privates Gut erfüllt sind. Der Staat entscheidet sich aber für regulierende Eingriffe in den Marktmechanismus, weil die tatsächlichen oder zu erwartenden Marktergebnisse angesichts der gesellschaftspolitischen Bedeutung – in diesem Fall des bezahlbaren Wohnens – als unbefriedigend angesehen werden. Natürlich bietet eine solche ökonomisch kaum exakt determinierbare Begründung grundsätzlich einen großen subjektiven Ermessensspielraum. Sie erfährt aber ihre Legitimation regelmäßig durch den demokratisch-parlamentarischen Willensbildungsprozess. Im Übrigen kann man davon ausgehen, dass es nicht umstritten ist, dass der Staat den Wohnungsmarkt reguliert. Umstritten ist allerdings, mit welchen Instrumenten und in welcher Intensität er interveniert.

Diese Frage beantwortet weder die moderne Finanzwissenschaft noch die moderne Wirtschaftspolitik. Sie definieren verschiedene gesamtwirtschaftliche Ziele, die – neben den klassischen hoheitlichen Aufgaben – staatliche Eingriffe grundsätzlich erlauben. Hierzu gehört eben auch die Verteilungspolitik, die die zentrale Rechtfertigung für Interventionen am Wohnungsmarkt ist. Eine Patentlösung für die richtige Dosierung der Interventionen gibt es aber nicht.

Blickt man auf die wohnungspolitische Praxis der letzten Jahrzehnte in Deutschland, scheinen staatliche Interventionen auf dem Wohnungsmarkt politisch breit akzeptiert. Das gilt für direkte Transferzahlungen ebenso wie für die Förderung des sozialen Wohnungsbaus. Das gilt für mietrechtliche Regulierungen ebenso wie für die Aktivitäten kommunaler Wohnungsbauunternehmen. Der Dissens eskaliert an der Frage, welche Instrumente, in welcher Dosierung die richtigen sind, um bestehende Defizite auf dem Wohnungsmarkt abzubauen.

Räumliche Ungleich­ge­wichte

Hinzu kommt, dass der Wohnungsmarkt in Deutschland in den letzten Jahren zunehmend aus dem Gleichgewicht geraten ist. Verschiedene Entwicklungen stellen die wohnungspolitischen Akteure vor neue Herausforderungen.

Wir werden weniger, wir werden älter und wir werden bunter, sprich multikultureller. So lautete die gängige bevölkerungspolitische Prognose für Deutschland bis ins erste Jahrzehnt dieses Jahrhunderts. Die Geburtenraten entwickelten sich etwas stärker als prognostiziert, aber die Lebenserwartung und der Saldo aus Zu- und Auswanderung – trotz der Flüchtlingsströme um das Jahr 2015 herum – lagen weitgehend im Rahmen der Prognosen. Trotz der zutreffenden Diagnose, dass die Singlehaushalte in Deutschland zunehmen würden, konnte man von einigermaßen stabilen, das heißt ausgeglichenen Wohnungsmärkten in Deutschland ausgehen. „Deutschland ist gebaut“, war eine ebenso richtige wie falsche Aussage. Genügend Wohnungen stehen zur Verfügung, aber eben nicht am richtigen Ort. Es ist die stark von den ursprünglichen Prognosen abweichende räumliche Bevölkerungsentwicklung, und es sind die daraus resultierenden divergierenden Preiswirkungen auf den regionalen Wohnungsmärkten, die die Politik vor unerwartete Herausforderungen stellen.

Dass sich der deutsche Wohnungsmarkt – abweichend von den Prognosen – heute unausgeglichen, mit zum Teil extrem angespannten Märkten präsentiert, hat wesentlich mit dem Schwarmverhalten der sogenannten Pillenknick-Generation zu tun. Die geburtenschwachen Jahrgänge nach der Babyboomer-Generation streben überproportional stark in die großen Städte, insbesondere in solche mit Hochschulen. Sie sind eine zahlenmäßig vergleichsweise kleine Alterskohorte, aber sie haben gerade deswegen ein besonders starkes Bedürfnis, mit ihresgleichen ihren Wohnstandort und ihren Way of Live zu teilen. Eine immer dienstleistungsorientiertere und digitalere Wirtschaft erleichtert die Wohnortwahl am gewünschten Ort. So sorgen Lebensgefühl und der Trend zur Urbanität dafür, dass Wohnen in den Schwarmstädten zum Luxusgut wird und ländliche Räume gegen einen verödenden Leerstand ankämpfen.

Soziale Ungleich­ge­wichte

Die sozialen Wirkungen dieser räumlichen Bevölkerungsentwicklung wurden für Deutschland in den letzten Jahren vielfältig empirisch untersucht.[1] Ein wichtiger Indikator für das, was man als (noch) bezahlbaren Wohnraum ansieht, ist die sogenannte Mietbelastungsquote. Sie fragt danach, welchen Anteil die Bruttokaltmiete am Nettoeinkommen hat. Dabei wird eine Mietbelastungsquote von mehr als 30 Prozent – selbstverständlich ist das eine normative Bewertung – gemeinhin als verteilungspolitisch problematisch angesehen. Vor diesem Hintergrund sprechen die empirischen Befunde eine klare Sprache:

• In zahlreichen deutschen Städten weisen weit mehr als ein Drittel der Haushalte eine Mietbelastungsquote von mehr als 30 Prozent auf. Dazu zählen natürlich alle großen Metropolen wie z.B. Berlin, München, Hamburg, Köln oder Frankfurt. In diesen Städten dürfte die Kausalität relativ einfach sein: Wirtschaftlich prosperierende Schwarmstädte werden für immer mehr Menschen zu nachgefragten Arbeits- und Wohnorten mit entsprechenden Wirkungen auf die Mietpreise. Die Neuvermietungsmieten schießen in die Höhe und führen auch bei Besserverdienenden zu einer hohen Mietbelastungsquote. Aber auch Bestandsmieten erfahren in diesen Städten einen überproportionalen Preisdruck, der sich bei Beziehern niedriger Einkommen stärker auf die Mietbelastungsquote auswirkt.
• Interessanterweise findet man die meisten Haushalte mit einer Mietbelastungsquote von über 30 Prozent vor allem in solchen Städten, in denen man dies zunächst nicht vermutet. Dass es in Städten wie Duisburg (45,1 Prozent) oder Bremerhaven (46,5 Prozent) einen höheren Anteil von Haushalten mit einer Mietbelastungsquote von über 30 Prozent gibt als in München (40,5 Prozent) oder Hamburg (42,8 Prozent) mag auf den ersten Blick überraschen. Die Kausalität für die hohen Mietbelastungsquoten dürfte in diesen Fällen eine andere sein: In vom Strukturwandel betroffenen Städten verlieren relativ viele Menschen ihre Arbeitsplätze und die verfügbaren Einkommen entwickeln sich deutlich unterdurchschnittlich. Die Bestandsmieten passen sich dieser Entwicklung nicht an. Sie steigen zwar nicht so stark an wie in prosperierenden Städten, aber ein Rückgang der Mieten ist allenfalls bei Neuvermietungen zu verzeichnen. Im Gegensatz zu den Schwarmstädten sind hier die hohen Mietbelastungsquoten nicht durch eine prosperierende, sondern durch eine stagnierende oder gar retardierende wirtschaftliche Entwicklung getrieben.
• Nach dem zuvor Beschriebenen dürften die empirischen Ergebnisse mit Blick auf die interpersonelle Einkommensverteilung nicht überraschen. Bezieher niedriger Einkommen weisen im Durchschnitt nicht nur eine signifikant höhere Mietbelastungsquote als Bezieher höherer Einkommen auf, sondern sie leben auch generell in schlechteren Wohnverhältnissen, das heißt in schlechterer Qualität und auf kleinerer Fläche. Zudem hat eine Studie [2] für einen Zeitraum von 20 Jahren untersucht, inwieweit die Ungleichverteilung der Einkommen durch die Wohnkosten verändert wird. Ergebnis ist, dass die Veränderungen der Wohnungsausgaben die Ungleichverteilung der Einkommen (verfügbares Einkommen nach Abzug der Wohnkosten) in Deutschland seit Mitte der 1990er Jahre verstärken.

Die reine Marktlösung

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie hat 2018 in seinem Gutachten „Soziale Wohnungspolitik“ eine klassisch marktwirtschaftliche Lösung vorgeschlagen. [3]Sozialpolitisch nicht vertretbare Mietbelastungen sollen durch eine reine Subjektförderung – sprich durch (verbesserte) Wohngeldzahlungen – kompensiert werden. Die staatliche Förderung des sozialen Wohnungsbaus wird ebenso abgelehnt wie eine Verschärfung mietrechtlicher Regulierungen, insbesondere die sog. Mietpreisbremse, mit der extreme Mietsteigerungen bei der Wiedervermietung verhindert werden sollen.

Verbesserte Wohngeldzahlungen sind grundsätzlich geeignet, als zu hoch empfundene Wohnkosten abzumildern. Die notwendigen Parameter stehen im Wohngeldgesetz zur Verfügung: Mietenstufen erlauben eine regionale Differenzierung, Einkommensgrenzen eine sozialpolitische Differenzierung und das Ausmaß des Ausgleichs entscheidet darüber, inwieweit Anreize erhalten bleiben sollen, die Mietbelastungsquote durch ein höheres Arbeitseinkommen zu reduzieren. Voraussetzung für die Effizienz dieses Instrumentes ist aber, dass die Vermieter die höheren Wohngeldzahlungen an ihre Mieter nicht in die Miete überwälzen können, sprich eine entsprechend höhere Miete abverlangen können. Genau diese Voraussetzung erfüllt der Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats aber nicht. Im Gegenteil: Er plädiert für eine Deregulierung des Mietrechts, in der Hoffnung, dadurch Investitionsanreize zu generieren. Alleine aufgrund der derzeit noch immer zu erwartenden hohen Wertsteigerungen bei Immobilien in Städten mit angespanntem Wohnungsmarkt und aufgrund der extrem günstigen Refinanzierungsbedingungen auf dem Kapitalmarkt dürfte die Ursache für unzureichenden Wohnungsneubau nicht beim (immer noch recht moderaten) Mietrecht liegen, sondern vielmehr bei der unzureichenden Bereitstellung von bezahlbarem Bauland.

Es kann nicht Aufgabe des Sozialstaats sein, als zu hoch empfundene Mieten dauerhaft für einen immer größer werdenden Personenkreis durch Zahlung von Wohngeld quasi herunterzusubventionieren und dabei auch noch Gefahr zu laufen, dass Wohngeldverbesserungen zum Teil über höhere Mietforderungen abgeschöpft werden. Sozialen Wohnungsbau abzulehnen bedeutet dann aber, perspektivisch auf Sickereffekte infolge der Neubautätigkeit zu hoffen. Angesichts der eingeschränkten innerstädtischen Mobilität von Mietern und der auch immer höheren Mietbelastung der Besserverdienenden gehört schon eine ganze Menge Optimismus dazu, darauf zu hoffen, dass teure Neuvermietungen ein Mieterkarussell in Gang setzen, auf das Bezieher niedriger Einkommen am Ende (bei bezahlbaren Mieten) aufspringen können. Die Erfahrungen europäischer Metropolen wie z.B. London zeigen, dass sich die unreglementierte Preisspirale stetig nach oben bewegt. Eine platzende Immobilienblase könnte dagegen zu einer Preisbereinigung auf dem Immobilienmarkt führen. Die US-amerikanischen und spanischen Erfahrungen aus der Immobilien- und Finanzmarktkrise vor rund 10 Jahren vermitteln jedoch bei niemandem eine Sehnsucht nach einer solchen Art der Marktbereinigung.

Schließlich sind unangemessen hohe Mietzahlungen nicht nur ein verteilungspolitisches Problem. Sie beeinträchtigen auch die räumliche Flexibilität der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Das kann zu einer Fehlallokation der Produktionsfaktoren und damit gesamtwirtschaftlich zu Wachstumseinbußen führen. Insofern ergäbe sich auch eine wachstumspolitische Rechtfertigung, in den Wohnungsmarkt einzugreifen.

Vergesellschaftung

In der Stadt Berlin wird zurzeit eine andere Diskussion geführt: nicht mehr Markt, sondern mehr Staatseigentum im Wohnungssektor. Initiativen streben ein Volksbegehren an mit dem Ziel der Vergesellschaftung nach Art. 15 Grundgesetz von Wohnungsbaugesellschaften mit mehr als 3.000 Wohneinheiten.

Die Gründe gegen eine solche Form der Vergesellschaftung liegen auf der Hand: Mit dem Kauf wird kein neuer Wohnraum in Berlin geschaffen. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Objekte unmittelbar nach der Vergesellschaftung billiger vermietet werden, zumal die durchschnittlichen Mietpreise der beiden großen privaten Berliner Wohnungsbaugesellschaften eher moderat sind und nur unwesentlich über dem Durchschnitt des Berliner Mietmarktes liegen. Bliebe also nur das Ansinnen, potentielle künftige Mieterhöhungen zu verhindern oder abzumildern. Eine ursachenadäquate Politik müsste dann aber beim Mietrecht ansetzen, zumal es mit der sogenannten Kappungsgrenze (für Bestandsmieten) und der Mietpreisbremse (bei Wiedervermietungen) bereits entsprechende Instrumente gibt, die man bei Bedarf auch nachjustieren könnte. Ähnliches gilt für den Vorwurf, dass Mieter „raussaniert“ oder durch unterlassene Instandhaltung „rausgeekelt“ würden. Wenn so etwas legal funktioniert, dann muss das Recht geändert werden und nicht die Eigentumsverhältnisse. Es gibt ohnehin gute Gründe, bestimmte Regelverstöße im Mieter-Vermieter-Verhältnis als Wirtschaftsstrafsache zu behandeln und nicht nur ordnungsrechtlich zu ahnden.

Schließlich bleibt unklar, warum mieterunfreundliches Verhalten ausgerechnet bei der 3.000sten Wohneinheit beginnen soll. Es ist nicht erkennbar, dass kleinere Gesellschaften oder die große Zahl privater Vermieter sich signifikant anders oder mieterfreundlicher verhalten als die großen. Wenn das stimmt, ist der Vorwurf der Willkür nur schwer auszuräumen.

Ordnungspolitische Grundsätze haben in der Marktwirtschaft keinen Selbstzweck, sie sind nicht sakrosankt. Wenn man sie willkürlich verletzt, können sie aber – Stichwort Vertrauensschutz von Investoren – erheblichen Schaden anrichten. Wenn es großen Wohnungsgesellschaften gelingen sollte, sich Wettbewerbsvorteile gegenüber konkurrierenden Mitbewerbern zu verschaffen und diese dann zulasten der Mieter auszunutzen, dann ist das eine Frage des Wettbewerbsrechtes und nicht von Art. 15 Grundgesetz.

Die pragma­ti­sche Lösung

Wenn die radikalen Lösungen nicht taugen, muss man auf die pragmatischen zurückgreifen. Will man eine als zu hoch empfundene Mietbelastungsquote von Beziehern niedriger Einkommen kurzfristig signifikant senken, ist tatsächlich eine Reform des Wohngeldes das Mittel der Wahl. Es wirkt sofort, wenn es durch entsprechende mietrechtliche Lösungen begleitet wird, die verhindern, dass Vermieter die höheren Wohngeldzahlungen in Form höherer Mieten abschöpfen. Perspektivisch können Wohngeldzahlungen aber nicht der Reparaturbetrieb für Defizite auf dem Arbeitsmarkt oder im Rentensystem sein. Mittel- bis langfristig greift eine reine Subjektförderung ohnehin zu kurz. Es muss neuer und zugleich bezahlbarer Wohnraum geschaffen werden. Das funktioniert nicht von heute auf morgen, muss aber heute begonnen werden, damit der Wohnraum morgen zur Verfügung steht.[4]

Sozial geförderte Wohnungsbestände sind in den letzten Jahren drastisch zurückgegangen. Es liefen viel mehr Belegungsbindungen aus als neuer sozialer Wohnraum geschaffen wurde. Die Gründe waren falsche demografische Erwartungen, der Trend zu Singlehaushalten und vor allem die unzureichenden Förderbedingungen. Der soziale Wohnungsbau bleibt vor allem in Wachstumsregionen ein wichtiges Element der Wohnungspolitik. Die Förderstrukturen müssen den Zinsbedingungen auf den Finanzmärkten angepasst werden. Kommunen müssen über Konzeptvergaben und Sozialquoten ihren Einfluss beim Verkauf oder besser noch bei der Vergabe von Baugrundstücken im Wege des Erbbaurechtes nutzen.

Langfristig wird entscheidend sein, ob für die Kommunen Rahmenbedingungen geschaffen werden, um in ihren Städten – insbesondere im Bereich der Innenentwicklung – zusätzlichen bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Im Kern geht es um eine neue Bodenpolitik. Bodenverfügbarkeit entscheidet nicht nur über die Gestaltungsfähigkeit der Kommunen. Boden ist auch der größte Preistreiber auf dem Immobilienmarkt. Das Deutsche Institut für Urbanistik hat gemeinsam mit dem Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung eine „Bodenpolitische Agenda“ entwickelt, die konkrete und praxisorientierte Maßnahmen aufzeigt.[5]

CARSTEN KÜHL Jahrgang 1962, Prof. Dr. rer. pol., Wissenschaftlicher Direktor und Geschäftsführer am Deutschen Institut für Urbanistik gGmbH in Berlin und Köln.

Anmerkungen:

[1] Lebhuhn, Henrik et al. 2017: Wohnverhältnisse in Deutschland – eine Analyse der sozialen Lage in 77 Großstädten, Düsseldorf, Berlin; Holm, Andrej et al. 2019: Die Wohnsituation in deutschen Großstädten – 77 Wohnprofile, Düsseldorf, Berlin; Dustmann, Christian et al. 2018: Housing Expenditure and Income Inequality, IZA Paper Nr. 11953, Bonn

[2] S. Dunstmann et al. 2018 (Anm. 1).

[3] Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2018: Soziale Wohnungspolitik, Berlin

[4] S. dazu auch den Beitrag von Gerhardt in diesem Heft.

[5] Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) et al. 2017: Bodenpolitische Agenda 2020-2013, Berlin

Der Beitrag Wieviel Markt und wieviel Interventionismus braucht der deutsche Wohnungsmarkt? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Vor den letzten Wahlen zum Europaparlament befürchteten manche Beobachter* innen ein Erstarken rechtsradikal-nationalistischer Parteien. Wie stark sie wirklich wurden, wie sich die Fraktionsbildung gestaltete und welchen Einfluss sie im neuen Parlament haben, untersucht Tobias Peter im folgenden Beitrag. Er geht auf die Arbeitsweise des Europaparlaments ein und analysiert, wie weit die rechten Parteien ihre Stimmengewinne voraussichtlich in reale politische Einflussnahme übersetzen können. Seine Diagnose: „Der rechtsradikale Einfluss beginnt auf der nationalen Ebene und wirkt bis in die Debatten im Europäischen Parlament hinein.“

„Dies ist der Sieg des Volkes, mit Stolz und Würde hat es die Macht am heutigen Abend zurückerobert“[1] – so verkündete Marine Le Pen stolz den Sieg ihrer Partei am Abend der Europawahlen 2019. Der Rassemblement National gewann mit 24,8 Prozent der Stimmen und einer hauchdünnen Mehrheit von weniger als einem Prozent vor der Partei des französischen Präsidenten Emmanuel Macron. Le Pen forderte als Konsequenz die Auflösung des französischen Parlaments und Neuwahlen, denn es war Macron selbst gewesen, der die Wahl im Vorfeld als Schicksalswahl zwischen ihm und Le Pen stilisierte.

Auch in anderen europäischen Ländern – vor allem in Italien, Ungarn, Schweden und Großbritannien – feierten rechtsradikale und populistische Parteien den Ausgang der Wahlen. Die italienische Lega Nord erreichte mit einem Ergebnis von 34,3 Prozent einen Zuwachs von über 28 Prozentpunkten und zog mit insgesamt 28 Abgeordneten in das neu gewählte Parlament ein. Beflügelt durch das gute Ergebnis verkündete Matteo Salvini, Vorsitzender der Lega und damaliger Innenminister, im August 2019 den Bruch der Koalition, um Neuwahlen der Abgeordnetenkammer herbeizuführen. Der italienische Wahlkampf war geprägt durch Diskussionen über Immigration und Sicherheit sowie dem Wahlkampf-Motto „Italien zuerst“. Großbritannien befindet sich aufgrund der Brexit-Diskussionen in einer langanhaltenden Dauerkrise. Dies zeigte sich auch in den Wahlergebnissen: Die Brexit-Partei erreichte aus dem Stand 30,5 Prozent der Stimmen – weit vor den zweitplatzierten Liberal Democrats mit 19,6 Prozent – und stellt seitdem 29 Abgeordnete. Die Gewinne gehen zu Lasten der UK Independence Party, ursprünglicher Motor des Brexit-Referendums, welche über 23 Prozentpunkte der Stimmen verlor und damit den Wiedereinzug verpasste. Die britischen Abgeordneten scheiden nach dem Austritt Großbritanniens aus der EU automatisch aus dem Europäischen Parlament aus.

In anderen Mitgliedsstaaten schnitten die Rechts-Parteien nicht so gut ab wie von ihnen zuvor erhofft. Die Alternative für Deutschland konnte ihr Ergebnis mit 11 Prozent zwar um 3,9 Prozentpunkte ausbauen, blieb aber unter ihrem selbst gesteckten Ziel und den Ergebnissen der Bundestagswahl im Jahr 2017. In Österreich erhielt die Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) insgesamt 17,2 Prozent der Stimmen, ein Minus von 2,5 Prozent, jedoch trotz Ibiza-Affäre von FPÖ-Chef Hans-Christian Strache noch ein vergleichsweise gutes Ergebnis. Die Partei für die Freiheit von Geert Wilders in den Niederlanden erhielt lediglich 3,5 Prozent und ist zunächst nicht mehr im Europäischen Parlament vertreten. Für sie rückt das im September 2016 gegründete Forum für Demokratie mit drei Mandaten ein. Die Partei wirbt für ein Austritt aus der EU, setzt sich gegen eine sog. Masseneinwanderung und für strenge Grenzkontrollen und den Schutz der niederländischen Kultur ein. Nach dem Austritt Großbritanniens aus der EU wird ein Teil der britischen Sitze auf andere Länder verteilt. Dadurch wird die Partei für die Freiheit erneut ins Parlament einziehen und das Forum für Demokratie erhält ein zusätzliches Mandat.

In der nachfolgenden Tabelle sind die Wahlergebnisse rechtsradikaler Parteien bei den Wahlen zum Europäischen Parlament in den Jahren 2014 und 2019 aufgeführt. Daneben existiert eine Vielzahl anti-europäischer und populistischer Parteien unterschiedlicher Parteienfamilien, die zum Teil in einer rechtsradikalen Grauzone anzusiedeln sind und in ihren Erscheinungsformen nicht in Gänze dargestellt werden können. Darüber hinaus ist die Einordnung zum Teil wissenschaftlich umstritten, zudem unterliegen die Parteien ideologischen Wandlungen. So lösten sich seit den 1980er Jahren die dominanten rechtsradikalen Parteien in Westeuropa von ihren faschistischen Traditionen und ihrer offen anti-demokratischen Ausrichtung (extreme Rechte). Seitdem prägen vor allem die ethnozentristischen, die populistisch-autoritären Nationalisten sowie die religiös-fundamentalistischen Rechten die Parteienlandschaft in Europa (vgl. Minkenberg 2011: 113; 2013: 11f.). Die Gesamtheit dieser Parteien wird hier als radikale Rechte bezeichnet (vgl. Minkenberg 1998).

Tabelle 1: Wahler­geb­nisse ausge­wählter rechts­ra­di­kaler und populis­ti­scher Parteien im Europä­i­schen Parlament

* Nicht eindeutig rechtsradikale Partei; Angaben in Klammern bedeuten kein Mandat im Parlament

Die folgenden Parteien sind eingeschlossen: Belgien: Vlaams Belang (VB); Dänemark: Dänische Volkspartei (DF); Deutschland: Alternative für Deutschland (AfD), Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD); Estland: Estnische Konservative Volkspartei (EKRE); Finnland: Wahre Finnen (PS); Frankreich: Rassemblement National (FR, vorher Front National); Großbritannien: UK Independence Party (UKIP), Brexit-Party (Brexit); Griechenland: Goldene Morgenröte (CA), Griechische Lösung (EL); Italien: Lega Nord (LN); Lettland: Nationale Vereinigung „Alles für Lettland“ (NA); Niederlande: Forum für Demokratie (FvD), Partei für die Freiheit (PVV); Österreich: Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ); Schweden: Schwedendemokraten (SD); Spanien: VOX; Slowakei: Volkspartei unsere Slowakei (LSNS); Tschechien: Freiheit und direkte Demokratie (SPD); Ungarn: Bewegung für ein besseres Ungarn (Jobbik).

Frakti­ons­bil­dung im neuen Parlament

Die Parteien im Europäischen Parlament organisieren sich nicht entlang nationaler Gruppen, sondern schließen sich nach politisch-weltanschaulicher Ausrichtung zu Fraktionen zusammen. Die Bildung einer Fraktion geht mit finanziellen und organisatorischen Vorteilen einher, zudem spielen sie eine zentrale Rolle in allen politischen Prozessen innerhalb des Parlaments. So wählen sie das Präsidium, bestimmen die Zusammensetzung der Ausschüsse, die Tagesordnung, die Auswahl der Berichterstatter* innen und entscheiden über die Zuteilung von Redezeiten. Nur Fraktionen oder mindestens 40 Abgeordnete gemeinsam können Änderungsanträge zu Berichten in Plenardebatten einbringen.

„The power of the Groups is also shown by the powerlessness of those non-attached members who are not in Political Groups, who are highly unlikely, for example, ever to hold a powerful post within the Parliament, or be a major rapporteur.” (Corbett et al. 2011, S. 78)
Daraus folgt jedoch nicht, dass die in der Vergangenheit mehrheitlich fraktionslos organisierten rechtsradikalen Parteien nicht versuchten Einfluss zu nehmen. Vor allem durch Redebeiträge in Plenardebatten und Geschäftsordnungsanträge, nicht zuletzt auch durch Störaktionen, Demonstrationen oder verbale Angriffe gegen die Autorität des Parlaments, versuchen sich Fraktionslose einzumischen (Corbett et al. 2011, S. 111). Ihr tatsächlicher Einfluss auf Policies ist für fraktionslose Abgeordnete allerdings sehr eingeschränkt. Beispielsweise wurden nur sieben von insgesamt 2161 Berichten in der siebten Legislaturperiode von den Fraktionslosen verfasst, unter denen sich zudem nicht ausschließlich rechtsradikale Parteien befanden.

Zurzeit existieren im Europaparlament sieben Fraktionen sowie die Gruppe der fraktionslosen Abgeordneten: Neben der konservativen Fraktion der Europäischen Volksparteien, der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten, der liberalen renew europe, der Grünen/ Europäische Freie Allianz und der Konföderalen Fraktion der Vereinten Europäischen Linken/ Nordische Grüne Linke existiert eine Fraktion mit rechtsradikalen Mitgliedern sowie eine eindeutig rechtsradikal geprägte Fraktion.

Europäische Konser­va­tive und Reformer

Die aktuell zweitkleinste (62 von insgesamt 751 Abgeordneten) Fraktion, die Europäischen Konservativen und Reformer (EKR), besteht hauptsächlich aus EU-kritischen und nationalkonservativen Parteien. Die Fraktion wurde auf Betreiben des damaligen Parteichefs der britischen Konservativen, David Cameron, nach den Wahlen im Jahr 2009 gegründet. Mit Gründung der Fraktion sollte jenen konservativen Parteien im Europäischen Parlament eine neue politische Heimat geboten werden, die die Fraktion der Europäischen Volksparteien als zu föderalistisch ablehnten. Bereits in der letzten Wahlperiode befanden sich unter den Mitgliedern der EKR auch rechtsradikale Parteien (etwa die Dänische Volkspartei) und Parteien aus einem rechtsradikalen Graubereich (z.B. Die Finnen). Die aktuelle Fraktion wird dominiert von der polnischen Partei Recht und Gerechtigkeit. Unter den weiteren Mitgliedern befinden sich rechtsradikale Parteien wie die Schwedendemokraten, die spanische Vox, die Griechische Lösung und die lettische Nationale Vereinigung.

Identität und Demokratie

Die Fraktion Identität und Demokratie (ID) ist die fünftgrößte Fraktion und wurde als Nachfolger der Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF) gegründet. Dominiert wird die ID-Fraktion von der Lega Nord, die die größte Landesgruppe und damit den Vorsitzenden der Fraktion stellt. Sie löste den Rassemblement National als zentrale Kraft in der neuen Fraktion ab. Die in ihr vertretenen Parteien träumten vor der Wahl davon, stärkste politische Kraft zu werden – dieses Ziel verfehlten sie deutlich. Dennoch konnten sie ihre Mandate von 36 (ENF) auf 73 (ID) mehr als verdoppeln. Zu den Mitgliedern gehören ausschließlich rechtsradikalen Parteien, unter ihnen einige der wichtigsten rechtsradikalen Parteien in Westeuropa – die AfD, der Rassemblement National, die Wahren Finnen, die Dänische Volkspartei und die Freiheitliche Partei Österreichs. Ihre Mitglieder eint die Ablehnung der EU, der Einwanderung, des Multikulturalismus und des Islams. Es sind jedoch auch deutliche inhaltliche Differenzen zu erkennen – zum Beispiel in wirtschaftspolitischen Fragen – und es bleibt abzuwarten, wie die Fraktion in den nächsten Jahren zusammenarbeiten wird. Dabei geht es zumindest nicht allen Mitgliedern um eine Fundamentalopposition: Man wolle die EU nicht zerschlagen, sondern konstruktiv mitarbeiten, so der stellvertretende Vorsitzende Jörg Meuthen von der AfD.[2]

Fraktionslose

Insgesamt 54 Abgeordnete gehören als Fraktionslose keiner politischen Gruppe im Parlament an. Zu den fraktionslosen Mitgliedern gehören unter anderem die Mitglieder der Brexit-Partei sowie Vertreter*innen der extremen Rechten aus Ungarn (Jobbik) und Griechenland (Goldene Morgenröte).

Es ist noch zu früh, um ein Fazit über die Performance der Fraktionen und rechtsradikalen Parteien im Europäischen Parlament zu ziehen. Viele der rechtsradikalen Abgeordneten sind neu im Parlament und es wird noch etwas Zeit vergehen, bis aussagekräftige Daten zur Anwesenheitsrate, Nutzung parlamentarischer Kontrollmechanismen (wie parlamentarische Anfragen) sowie zu der Übernahme wichtiger Posten im Parlamentsbetrieb zur Verfügung stehen. Zwar konnten die rechtsradikalen Parteien die Anzahl ihrer Mandate im Europäischen Parlament insgesamt erhöhen, aber von der Möglichkeit, Entscheidungen zu blockieren, sind sie noch weit entfernt. Daher lohnt sich ein Blick auf die politischen Strukturen, in denen sie sich bewegen, um einen Eindruck zu bekommen, was die Zugewinne rechtsradikaler Parteien für die konkrete Arbeit im Parlament bedeutet.

„Kleine Parteien, große Parlamente“ – Zum insti­tu­ti­o­nellen Einfluss von Nischen­par­teien

Es existiert eine Vielzahl verschiedenartiger Parlamente auf der Welt, und genau so vielfältig sind auch die Möglichkeiten der Parteien bzw. Fraktionen, innerhalb dieser Parlamente direkt oder indirekt Einfluss zu nehmen. Die konkrete Möglichkeit des Einflusses von rechtsradikalen Parteien als Nischenparteien[3] (Adams et al. 2006; Meguid 2005, 2008; Wagner 2012) hängt entscheidend von der Gestaltung des politischen Systems im Einzelnen ab. Parteien, die zum Beispiel an einer Regierung beteiligt sind, beeinflussen Policies – unabhängig von, jedoch in Relation zu ihrer Größe. Zudem bestimmen das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive, die institutionelle Arbeitsteilung und nicht zuletzt auch die Durchsetzungsfähigkeit des Parlaments die Möglichkeit, Einfluss innerhalb dieses Systems zu nehmen. Es geht also letztlich um das institutionelle Umfeld, welches einem erlaubt, die eigenen Politiken tatsächlich umzusetzen.

Ein Erfolg bei den Wahlen zum Europäischen Parlament geht nicht automatisch damit einher, auch Teil einer Regierung werden zu können: Das Europäische Parlament ist ein multinationales, direkt gewähltes ‚Parlament ohne Regierung‘. Insofern gibt es keine Regierungsmacht, zu der die rechtsradikalen Parteien Zugang bekommen könnten, wie auf nationaler Ebene zum Beispiel die Lega Nord in Italien (erstmals 1994) oder die Freiheitliche Partei Österreichs (erstmals 2000). Innerhalb des Regierungssystems der EU wird die Kommission, als unabhängige Exekutive ausgestattet mit dem Initiativrecht für Gesetzesvorhaben, nicht direkt gewählt. Die Kommissionspräsidentin steht auch keinen Premier- und weiteren Ministern*innen gegenüber, die von ihrem Vertrauen und dem Vertrauen des Parlaments abhängig wären.

Zentrale Strukturen eines Parlaments und damit einhergehen Einflussmöglichkeiten werden durch die institutionelle Arbeitsteilung geprägt. Grob können zwei Parlamentstypen (Hübner et al. 1977; Steffani 1979) unterschieden werden: In einem Redeparlament liegt der Schwerpunkt der Parlamentsarbeit auf der politischen Debatte. Das Plenum ist dabei das entscheidende Aktionsforum der politischen Kontroverse zwischen Regierung und Opposition, Ausschüsse spielen eine untergeordnete Rolle. Die Debatte hat nicht die Funktion politischer Überzeugungsarbeit, sondern zielt im Wesentlichen auf die öffentliche Meinung, die Presse und die Wähler*innen ab. Der Schlagabtausch britischer Abgeordneter im Unterhaus zum Brexit beispielsweise zeigte in den letzten Monaten eindrücklich die Funktionsweise eines Redeparlaments. Im Gegensatz dazu stehen in einem Arbeitsparlament die Ausschüsse im Zentrum der parlamentarischen Arbeit. Statt der öffentlichkeitswirksamen Rede prägen kenntnisreiche Detailexperten die politische Auseinandersetzung. Der Einfluss der*des einzelnen Abgeordneten bemisst sich nach ihrer*seiner Stellung im Ausschusssystem. Generell lässt sich konstatieren, dass in einem Arbeitsparlament kleine Parteien größeren Spielraum haben, im Gesetzgebungsprozess Einfluss zu nehmen – direkt auf den Policy Output oder indirekt durch ein Agenda Setting. In einem Redeparlament ist dieses Verhältnis genau umgekehrt.

Das Europäische Parlament ist ein Arbeitsparlament mit einem ausdifferenzierten Ausschuss-System. Die Ergebnisse der Beratungen sind nicht Folge von einer von der Regierungsmehrheit vorgegebenen Policy-Präferenz, sondern Ergebnis der Aussprache aller Parteigruppen. Die Ausschuss-Mitgliedschaften repräsentieren weitestgehend die Gesamtheit des Parlaments im Sinne der politischen Präferenzen. Die Ausschüsse sind die primären Akteure des Agenda Settings und bestimmen die Inhalte der Policy. Beratungen zu einzelnen legislativen Initiativen umfassen dabei nur vergleichsweise wenige Abgeordnete der gleichen Parteigruppe (Hix und Høyland 2011, S. 58; Ringe 2010, S. 7f.). Die Ausschüsse können als Repositorien der Policy-Expertise (Ringe 2010) verstanden werden, die Informationen über den Inhalt und die zu erwartenden Folgen bestimmter Policy-Entscheidungen dem Plenum als Ganzes zur Verfügung stellen. Die (Schatten-) Berichterstatter*innen gelten in den Ausschuss-Verhandlungen als Spezialisten ihrer Fraktion für bestimmte legislative Initiativen, denn sie sind es, die sich federführend mit dem betreffenden Kommissionsvorschlag auseinandersetzen. Sie sind einer der zentralen Akteure im Gesetzgebungsprozess des Parlaments:

„Those party members in the responsible committee who actively participate in the deliberation and negotiation of a particular piece of legislation serve as the de facto leadership of their party groups, which means that intra-party politics in the EP are more decentralized than in many other legislatures. Once a common position has been found within the committee working group, it is very unlikely to be altered in the party plenary or by the formal party leadership.” (Ringe 2010, S. 213, Hervorhebung im Original)

Sie prägen daher nicht nur die Policy-Präferenzen der eigenen Fraktion, sondern auch der Ausschüsse, welche zum Teil einer erheblichen Arbeitsbelastung ausgesetzt und auf eine Arbeitsteilung angewiesen sind. Da im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in zweiter Lesung die Mehrheit der gewählten Abgeordneten für einen Beschluss stimmen müssen und eine einzelne Fraktion die erforderliche Mehrheit (bislang) nicht erreichte, sind die Beziehungen der Fraktionen innerhalb der Ausschüsse geprägt durch Konflikt sowie den Zwang der Kompromissfindung durch Kooperation (Corbett et al. 2011: 170). Letztlich prägen die Ausschüsse auch die Entscheidungen des Plenums im Ganzen, da Berichte eines Ausschusses dem Plenum im Sinne einer „take-it-or-leave-it“-Attitüde vorgelegt werden (Ringe 2010: S. 20).

Berichterstatter*innen nehmen also eine Schlüsselposition im Gesetzgebungsverfahren ein und haben bedeutende Gestaltungsmöglichkeiten – ähnlich wie Minister* innen. Je größer eine Fraktion, desto häufiger können sie den Posten als Berichterstatter*innen für Gesetzesvorhaben übernehmen. Das politische System der EU zielt grundsätzlich auf einen Ausgleich der Interessen. Aufgrund der aktuellen Mehrheitsverhältnisse wird es in den kommenden Jahren jedoch noch stärker darauf ankommen, unterschiedliche Positionen im Parlament zusammen zu führen. Weder erreicht eine „Große-Koalition“ von konservativer und sozialdemokratischer Fraktion die erforderliche Mehrheit, noch eine theoretisch denkbare rechte Koalition aus Konservativen, EU-kritischen Konservativen und Rechtsradikalen. Einzig eine Koalition aus Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken verfügt über eine hauchdünne Mehrheit von einer Stimme. Zwar sind wechselnde Mehrheiten im Europäischen Parlament keine Seltenheit, doch werden auch hier Entscheidungen hauptsächlich entlang einer politischen Links-Rechts-Achse entschieden (Hix et al. 2007). Je näher sich die Parteien auf einer ideologischen Links-Rechts Achse stehen, desto häufiger stimmen sie miteinander ab. Hinzu kommt, dass das Parlament im Gesetzgebungsverfahren in einer starken Konfrontation zum Ministerrat steht, da sich die beiden Institutionen auf einen gemeinsamen Gesetzestext zu einigen haben. Je stärker die Mehrheiten innerhalb des Parlaments, desto besser ist die Verhandlungsposition gegenüber dem von nationalen Regierungsinteressen geleiteten Rat.

Was bedeutet in diesem Zusammenhang der Zuwachs der ID-Fraktion? Es wird sich im Laufe der Legislaturperiode zeigen, ob Ankündigungen, wie die der AfD, konstruktiv mitzuarbeiten zu wollen, eingelöst werden. Für rechtsradikale Abgeordnete, die oft wenig Interesse an einem Ausgleich divergierender Interessen durch Kompromissfindung haben, bietet die sachorientierte Debatte normalerweise wenig Anreiz sich einzubringen. Darüber hinaus ist die mediale Berichterstattung über Ausschusssitzungen schwach ausgeprägt, was in Verbindung mit der in der Vergangenheit überdurchschnittlichen hohen Anzahl an Wortmeldungen rechtsradikaler Parteien im Plenum (Schmidtke 2016) den Schluss zulässt, dass tendenziell eher öffentliche Aufmerksamkeit und die Inszenierung vor der nationalen Wähler*innenschaft im Vordergrund ihrer Parlamentsarbeit steht.

Keine Gefahr von Rechts­au­ßen?

Es liegt in der Natur des politischen Auftrags von Parteien, Einfluss auf die Ausrichtung politischer Entscheidungen und Diskussionen zu nehmen. Rechtsradikale Parteien versuchen insbesondere in den Feldern Immigration, innere Sicherheit und Sozialpolitik die Politikgestaltung zu beeinflussen. Wissenschaftliche Untersuchungen zu nationalen Parlamenten kamen zu dem Schluss, dass die Präsenz rechtsradikaler Parteien als Katalysator für diese Themen in ihrem Sinne wirkt (Minkenberg 2001; Mudde 2007). Nach Minkenberg werden Agenda Setting und Policy-Effekte der radikalen Rechten durch verschiedene Ebenen in der parlamentarischen Arbeit vermittelt – durch die Interaktion mit den etablierten Parteien, durch parlamentarische Präsenz sowie durch exekutive Handlungen. Er kommt jedoch zu dem Schluss, dass eine rein parlamentarische Präsenz keinen Einfluss auf die Policy hat. In tatsächlicher Regierungsverantwortung findet eher eine ‚Zähmung‘ rechtsradikaler Positionen, denn ein klarer politischer Rechtsruck statt (Minkenberg 2001:18). Gleichwohl kann eine Agenda-Setting-Funktion der radikalen Rechten beobachtet werden, indem sie öffentlichkeitswirksam ihre Themen durch die Medien verbreiten und gleichzeitig innerhalb des Parlaments die anderen Parteien thematisch vor sich hertreiben. Bereits Anthony Downs (1968) wies darauf hin, dass im Falle der Überlegenheit (gemessen am Wähler*innenzuspruch) einer bestimmten Ideologie die anderen Parteien sich thematisch angleichen und eine Differenzierung nach subtileren Gesichtspunkten vornehmen.

Im Ergebnis findet eine Verschiebung des politischen Diskurses vor allem in kulturellen Themenfeldern, im Verhältnis zu linken Parteien im Sinne eines Kulturkampfes sowie gegenüber Immigrationsthemen statt (Minkenberg 2001:18; Heinisch 2003:120). Williams weist darauf hin, dass rechtsradikale Parteien als Parteien der Peripherie zudem andere Zielvorstellungen als die etablierten Parteien verfolgen. Da sie realistischerweise nicht davon ausgehen können, die Regierungsverantwortung von den Wähler*innen übertragen zu bekommen, wählen sie andere Wege der Einflussnahme von außen. Durch die Mobilisierung von Wähler*innen an den Rändern der Mainstream-Parteien versuchen sie, die politische Mitte innerhalb der links-rechts Achse des politischen Spektrums zu ihren Gunsten zu verschieben: „They change the popular discourse, the agendas first of people and then of governments. This is where their impact becomes evident“ (Williams 2006:37).

Der Einfluss rechtsradikaler Parteien bemisst sich also nicht alleine nach ihrer parlamentarischen Stärke, sondern an ihrer Fähigkeit, den politischen Diskurs zu verschieben. Auch wenn zum jetzigen Zeitpunkt die Frage nicht eindeutig beantwortet werden kann, in welchem Ausmaß rechtsradikale Parteien im Europäischen Parlament und im Zusammenspiel mit Kommission und Rat an Einfluss auf die Gesetzgebung gewinnen und den Politik-Output der EU direkt mitbestimmen, so ist sicher, dass auch auf europäischer Ebene ihr Einfluss über den indirekten Weg der Diskursverschiebung wirksam wird. Der rechtsradikale Einfluss beginnt auf der nationalen Ebene und wirkt bis in die Debatten im Europäischen Parlament hinein.

Tobias Peter   M.A., Jahrgang 1982; Geschäftsführer bei der Arbeitsgemeinschaft der Eine Welt-Landesnetzwerke in Deutschland (agl), zuvor Projektleiter bei der Stiftung SPI für Projekte im Bereich Demokratieförderung und Gemeinwesenarbeit, 2010-2017 wissenschaftlicher Mitarbeiter im Europäischen Parlament. Aktuelle Arbeitsschwerpunkte: Rechtsradikalismus in Europa, Menschenrechte & Polizei, Förderung zivilgesellschaftliches Engagement.

Literatur

Adams, J. F. et al. (2006): Are Niche Parties Fundamentally Different from Mainstream Parties? The Causes and Electoral Consequences of Western European Parties‘ Policy Shifts, 1976–1998. In: American Journal of Political Science 50 (3), S. 513–529

Corbett, R. et al. (2011): The European Parliament. London

Downs, A. (1968): Ökonomische Theorie der Demokratie. Siebeck

Heinisch, R. (2003): Success in opposition – failure in government: explaining the performance of right-wing populist parties in public office. In: West European Politics 26 (3), S. 91–130

Hix, S.; Høyland, B. K. (2011): The political system of the European Union (The European Union series). Basingstoke

Hix, S. et al. (2007): Democratic politics in the European Parliament. Cambridge, New York

Hübner, E., Oberreuter, H. (1977): Parlament und Regierung. Ein Vergleich dreier Regierungssysteme. München

Meguid, B. M. (2005): Competition Between Unequals: The Role of Mainstream Party Strategy in Niche Party Success. In: American Political Science Review 99 (03), S. 347–359

Meguid, B. M. (2008): Party competition between unequals. Strategies and electoral fortunes in Western Europe. Cambridge

Minkenberg, M. (1998): Die neue radikale Rechte im Vergleich. USA, Frankreich, Deutschland. Opladen

Minkenberg, M. (2001): The radical right in public office: Agenda setting and policy effects. In: West European Politics 24 (4), S. 1–21

Minkenberg, M. (2011): Die radikale Rechte in Europa heute. Profile und Trends in West und Ost. In: Globisch, C.; Pufelska, A.; Weiß, V. (Hrsg.): Die Dynamik der europäischen Rechten. Geschichte, Kontinuitäten und Wandel. Wiesbaden, S. 111–131

Minkenberg, M. (2013): Die europäische radikale Rechte und Fremdenfeindlichkeit in West und Ost: Trends, Muster und Herausforderungen. In: Melzer, R.; Serafin, S. (Hrsg.): Rechtsextremismus in Europa. Länderanalysen, Gegenstrategien und arbeitsmarktorientierte Ausstiegsarbeit. Berlin, S. 9–37

Mudde, C. (2007): Populist radical right parties in Europe. Cambridge
Ringe, N. (2010): Who decides, and how? Preferences, uncertainty, and policy choice in the European Parliament. Oxford, New York

Schmidtke, F. (2016): Das Europäische Parlament – Hochburg der Rechtspopulisten? Göttinger Institut für Demokratieforschung; abrufbar unter http://www.demokratie-goettingen.de/blog/das-europaeische-parlament-hochburg-der-rechtspopulisten

Steffani, W. (1979): Parlamentarische und präsidentielle Demokratie. Strukturelle Aspekte westlicher Demokratien. Opladen

Wagner, M. (2012): Defining and measuring niche parties. In: Party Politics 18 (6), S. 845–864

Williams, M. H. (2006): The impact of radical right-wing parties in West European democracies. New York

Anmerkungen:

1 „Kehrt marche. Niederlage für Macron bei den Europawahlen“, Spiegel Online vom 27. Mai 2019, verfügbar unter https://www.spiegel.de/politik/ausland/europawahl-in-frankreich-bittere-niederlage-fuer-macron-triumph-fuer-le-pen-a-1269400.html

2 „Rechtspopulisten bilden fünftgrößte Fraktion im EU-Parlament“, Zeit Online vom 13. Juni 2019, https://www.zeit.de/politik/ausland/2019-06/europa-parlament-rechtspopulisten-fraktion-afd-lega-rassemblement-national

3 Der Begriff Nischenpartei bezieht sich nicht nur auf die Wahlerfolge und die Größe der Mitgliederschaft einer Partei, sondern auch, ob ein umfassendes Rahmen- und Parteiprogramm existiert. Nischenparteien, im Gegensatz zu den etablierten Mainstream-Parteien, zielen auf eine eng gefasste Zielgruppe und Themen. Daher werden in der wissenschaftlichen Literatur auch solche rechtsradikale Parteien als Nischenparteien bezeichnet, die bedeutende Wahlerfolge errungen haben.

Der Beitrag Vereint und gestärkt aus den Wahlen? Zum Einfluss rechtsradikaler Parteien im Europäischen Parlament erschien zuerst auf Humanistische Union.

Mit den Grenzen der Meinungsfreiheit in sozialen Netzwerken befasste sich die vorletzte Ausgabe der vorgänge (Nr. 225/226). In der deutschen Debatte geht es dabei meist um Einschränkungen durch die privaten Netzwerkbetreiber oder die Schutzansprüche Dritter. Im folgenden Beitrag schildert Jacqueline Neumann einen anders gelagerten Fall, bei dem ein Ministerpräsident ihm unbequeme Follower blockierte. Welche Folgen das für die blockierten Teilnehmer*innen hat und inwiefern dies ihre Meinungsfreiheit einschränkt, erläutert die Autorin.

1. Die Agora des 21. Jahrhun­derts: Zur Problematik der Grund­rechts­ver­let­zungen durch Regie­rungs­mit­glieder auf Twitter und Facebook

Der Artikel 5 des Grundgesetzes gilt als eines der vornehmsten Grundrechte überhaupt. Die verfassungsrechtliche Verbürgung der Meinungs- und Informationsfreiheit ist konstitutiv für den offenen Prozess der politischen Meinungs- und Willensbildung sowie die Teilnahme der Bürger*innen am demokratischen Diskurs. Dieser Diskurs ist die Voraussetzung für demokratische Legitimation. Hierzu erklärte das Bundesverfassungsgericht im grundlegenden Leipziger Volkszeitungs-Beschluss (BVerfG, Beschluss v. 3.10.1969, Az. 1 BvR 46/65):

„Das Grundrecht der Informationsfreiheit ist wie das Grundrecht der freien Meinungsäußerung eine der wichtigsten Voraussetzungen der freiheitlichen Demokratie. […] Dem Einzelnen soll ermöglicht werden, sich seine Meinung auf Grund eines weitgestreuten Informationsmaterials zu bilden. […] Da die Informationsfreiheit infolge ihrer Verbindung mit dem demokratischen Prinzip gerade auch dazu bestimmt ist, ein Urteil über die Politik der eigenen Staatsorgane vorzubereiten, muss das Grundrecht vor Einschränkungen durch diese Staatsorgane weitgehend bewahrt werden.“

Seit jeher bilden die Förderung politischer Partizipation und der unterschiedslosen Zugänglichkeit öffentlicher Orte auch einen Schwerpunkt der Aktivitäten von Bürgerrechtsbewegungen wie der Humanistischen Union. Aktuell sehen sich diese Verbürgungen neuen Übergriffen ausgesetzt. Übergriffe, die im digitalen Raum passieren, denn heutzutage findet der demokratische Diskurs nicht mehr nur auf dem Marktplatz, in der Fußgängerzone, bei Parteiveranstaltungen oder in den Leserbriefspalten der Tageszeitungen statt, sondern auch auf digitalen Kommunikationsplattformen wie Twitter und Facebook. Die Debattenverläufe auf diesen digitalen Plattformen spielen nach jüngsten Erfahrungen eine wahlentscheidende Rolle. Für die Verbreitung von politischen Ideen und die Teilhabe an der demokratischen Willensbildung ist daher zum Beispiel Facebook nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts von „überragender Bedeutung“[1]. Dies insbesondere auch deshalb, weil Facebook nach eigenen Angaben in Deutschland täglich von mehr als 23 Millionen Menschen aktiv genutzt wird.[2]

Twitter wird Schätzungen zufolge in Deutschland täglich von mehr als einer halben Million Menschen aktiv genutzt,[3] und hat darüber hinaus eine enorme Ausstrahlung in den öffentlichen Debattenraum. Daher stellt sich die Frage, wie es juristisch zu bewerten ist, wenn Regierungsmitglieder, Ministerien oder Behörden auf ihren Kanälen auf Facebook und Twitter bestimmte Nutzer*innen aussperren.

Mit dieser Frage bewegen wir uns auf dem „Neuland“ der Kommunikation von staatlichen Stellen in den digitalen Medien und der dortigen Geltung der Grundrechte.

Wie reagiert die Bundesregierung auf diese Entwicklung? Ausweislich einer Antwort auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der Partei Die Linke (BT-Drs. 19/ 1802), blockierten Bundesministerien und Bundesbehörden auf ihren diversen Konten auf Twitter im Frühjahr 2018 mindestens 268 Nutzer*innen. Dabei würden die Bundesressorts selbständig über die Kriterien für Sperrungen entscheiden. Als allgemeine Kriterien für eine Sperrung nennt die Bundesregierung die Verhinderung der Verbreitung strafrechtlich relevanter Inhalte oder einen Verstoß gegen die Netiquette (d.h. Verhaltensregeln). Sind dies die Grenzen des Sperrverhaltens, und werden diese Grenzen eingehalten? Eher nicht. Mediale Aufmerksamkeit erregte Anfang 2019 der Fall des Staatsministers im Auswärtigen Amt, Niels Annen (SPD). Der Staatsminister hatte auf Twitter den Europakorrespondenten der Tageszeitung Jerusalem Post, Benjamin Weinthal, blockiert. Der Reporter hatte zuvor kritisch über Annens Auftreten bei einer Feier zum 40. Jahrestag der islamischen Revolution im Iran in der Botschaft in Berlin berichtet. Nachdem der Journalist mit einem Anwalt dem Staatsminister eine Abmahnung zugestellt hatte, hob der Staatsminister die Blockade des Reporters ohne Erklärung später wieder auf.[4] Es zirkulieren im Internet unzählige Hinweise auf unrechtmäßige Nutzerblockaden. Einen Präzedenzfall gibt es jedoch in Deutschland bisher nicht.

Hingegen klassifizierte in den USA ein Berufungsgericht im Juli 2019 Twitter-Blockaden des amerikanischen Präsidenten Donald J. Trump gegenüber Kritiker*innen als Verstoß gegen die Meinungsfreiheit. Das US-Justizministerium hatte in dem Verfahren – erfolglos – argumentiert, dass Trumps Twitter-Konto bereits vor dem Amtsantritt eingerichtet worden sei und er die Sperrungen als Privatperson vornehme.[5]

Ebenfalls im Jahr 2019 sah sich das Institut für Weltanschauungsrecht (ifw) recht unversehens von einer Twitter-Blockade des thüringischen Ministerpräsidenten Bodo Ramelow (Die Linke) betroffen.

2. Die Twitter-Blo­ckade des thürin­gi­schen Minis­ter­prä­si­denten Bodo Ramelow gegen das ifw

Das ifw stand mit dem thüringischen Ministerpräsidenten auf Twitter im Austausch zu verschiedenen seiner Äußerungen, die er in amtlicher Funktion zum grundgesetzlichen Auftrag der Ablösung der Staatsleistungen (Art. 140 Grundgesetz i.V.m. Art. 138 Abs. 1 Weimarer Reichsverfassung) getätigt hatte. Hierzu nutzte der Ministerpräsident auch sein Twitter-Konto @bodoramelow.
Der Austausch gestaltete sich wie folgt: Im Juni 2018 richtete das Institut anlässlich des FAZ-Artikels „Ansprüche von 1803: Kirchen erhalten Rekordzahlung vom Staat“ den folgenden Twitter-Thread nach Thüringen und zwitscherte mit dieser Frage die Fraktionen im thüringischen Landtag an:

„Auch unter Rot-Rot-Grün in #Thüringen mit @bodoramelow sprudeln die #Staatsleistungen an die Kirchen weiter. Gegen das eigene Wahlversprechen! Vgl. Wahlprüfstein @konfessionsfrei. Wann handelt der Landesgesetzgeber?“

Thüringens Ministerpräsident Bodo Ramelow antwortete einige Zeit später dem ifw und stellte in seinem Tweet heraus, dass er nicht zuständig sei: „Bitte das nicht der Landesregierung zuordnen“. Weiter meinte er, der vom ifw in Bezug genommene Text bezöge sich auf die „Ablöseregelungen im Grundgesetz“ und „Dafür gab es bislang im Bundestag keine Mehrheit.“ Zudem unterstellte er dem ifw, den „Unterschied zwischen Landesrecht und Bundesrecht“ nicht zu kennen.
Nachdem die rot-rot-grüne Landesregierung seit diesem Ramelow-Tweet an das ifw offenkundig weiterhin untätig geblieben war, gleichzeitig jedoch in Weimar am 6. Februar 2019 den 100. Jahrestag der konstituierenden Sitzung der Deutschen Nationalversammlung feiern wollte, verfasste zu diesem Festtag die Autorin dieses Artikels für das ifw einen Beitrag zu dem seit 100 Jahren missachteten Verfassungsauftrag. In dem Artikel „Staatsleistungen auf ewig?“ forderte das Institut die verfassungsrechtliche Verantwortung des Ministerpräsidenten ein.[6] Das ifw wies darauf hin, dass sich der thüringische Ministerpräsident bei seiner Untätigkeit nicht auf das Fehlen einer Mehrheit im Bundestag berufen könne, da die Landesregierung und der Landtag auch ohne den Bund handlungsfähig seien. Es waren schließlich Abgeordnete seiner eigenen Partei, die auf eine parlamentarische Anfrage im Jahr 2013 (BT-Drs. 18/45) die Rechtsauffassung der Bundesregierung in Erfahrung gebracht hatten:

„Die Länder haben – ungeachtet der Höhe der erforderlichen Ablösebeträge – auch ohne ein solches Grundsätzegesetz die Möglichkeit, die Staatsleistungen im Wege des vertraglichen Einvernehmens mit den Kirchen umzugestalten und aufzuheben.“

Ferner erläuterte das ifw, dass die Initiative zu einem Grundsätzegesetz auf Bundesebene über den Bundesrat auch von Thüringen ausgehen könne. Aus dem Bundesstaatsverhältnis ergebe sich ein Anspruch der Länder darauf, dass der Bund seine Pflicht zum Erlass eines Grundsätzegesetzes nach Art. 138 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung erfülle. Die Länder könnten die Verfassungswidrigkeit des Unterlassens im Bund-Länder-Streit verfassungsgerichtlich feststellen lassen.

Noch im Landtagswahlprogramm 2014[7] hielt die Linkspartei die Staatsleistungen in Thüringen für „nicht mehr zeitgemäß“ und versprach, „bundespolitische Initiativen“ zur Beendigung zu unterstützen (S. 53). Auf einen Wahlprüfstein zur Bundestagswahl 2017 lautete die Antwort (BT-Drs. 18/4842):

„DIE LINKE tritt für die Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen und damit für die Einlösung des Verfassungsauftrages von 1919 ein. […]“.[8]

In Thüringen, dem einzigen Bundesland, in dem Die Linke den Regierungschef stellt, hat die Partei bislang keine Initiative zur Ablösung der Staatsleistungen ergriffen und hatte auch noch nicht die vorhandene politische Mehrheit genutzt, um für „zeitgemäße“ Verhältnisse und die Umsetzung des Verfassungsauftrages zu sorgen.
Den vorstehend in Auszügen wiedergegebenen Artikel „Staatsleistungen auf ewig?“ brachte das ifw über Twitter auch dem Ministerpräsidenten zur Kenntnis. Darauf reagierte er nicht unmittelbar. Das ifw erreichten jedoch Hinweise, dass der Staatsleistungen-Artikel in der Staatskanzlei und in Teilen der Linkspartei Verärgerung ausgelöst habe. Am 15. April 2019 stellte das Institut dann fest, dass der Ministerpräsident das Twitter-Konto @ifw_recht blockiert hatte. Das ifw machte die Twitter-Blockade am gleichen Tag bekannt. Einige Twitter-Konten griffen das Thema auf, darunter auch solche mit Reichweite wie der Humanistische Pressedienst. Aus der Schweiz sendete der Präsident der Freidenker-Vereinigung, Andreas Kyriacou, einen gesonderten Tweet an den Ministerpräsidenten mit Kritik an der Informationssperre. Dies alles hatte jedoch keine Entsperrung zur Folge.

Das ifw strengte deshalb über seine Trägerin, die Giordano-Bruno-Stiftung (gbs), zunächst eine Klärung des Sachverhaltes und eine außergerichtliche Streitbeilegung, später dann eine Klage an. Nachdem das ifw die Klageeinreichung veröffentlicht hatte, meldeten sich auch andere Twitter-Nutzer, die den die Sperrung auslösenden ifw-Artikel „Staatsleistungen auf ewig?“ auf Twitter verbreitet hatten und deren Konten daraufhin ebenfalls vom Ministerpräsidenten blockiert worden waren.

3. Rechtliche Bewertung: Sperrung als unver­hält­nis­mä­ßiger Eingriff in die Grundrechte

Mit der Einleitung des Klageverfahrens beabsichtigte das Institut – jenseits der Durchsetzung seiner eigenen Rechtsinteressen – eine Klärung zentraler Punkte der Netzpolitik auf dem „Neuland“ der Kommunikation von Regierungsmitgliedern und Behörden in den digitalen Medien.

Darf ein Ministerpräsident Nutzer auf Twitter blockieren, die ihn sachlich für seine verfassungsmissachtende Haltung beim Thema Staatsleistungen kritisieren und sich dafür einsetzen, dass die Staatsleistungen nach 100 Jahren Verfassungsbruch endlich abgelöst werden?

Bei der juristischen Aufarbeitung traten vor allem zwei Punkte von übergeordneter Relevanz hervor, die auch für andere (zukünftig zu erwartende) Fälle hilfreich sein können.

a. Zuordnung des Twitter-Kontos als Kommunikationsmedium zur amtlichen Tätigkeit

Ist das Twitter-Konto @bodoramelow der Landesregierung zuzuordnen? Offensichtlich hat Ministerpräsident Ramelow auf seinem Twitter-Profil zur Personenbeschreibung zwar nicht sein öffentliches Amt, sondern „Mensch“ angegeben. Auf den ersten Blick mag es sich um ein privates Konto handeln. Auf diesem Twitter-Konto sind jedoch eindeutig amtsbezogene Stellungnahmen enthalten, die an anderer Stelle nicht zugänglich sind. Ramelow veröffentlicht dort Meldungen wie „Wort gehalten“, in denen Erfolge der thüringischen Landesregierung dargestellt werden. Auch äußert er sich beispielsweise in seiner Funktion als Dienstherr zur Personalsituation bei der Polizei. Zudem spricht für ein dienstlich genutztes Twitter-Konto, dass dieses Twitter-Konto regelmäßig (d.h. auch mehrmals täglich) in die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung und des Twitter-Kontos @thueringende eingebunden wird. Hier lautet das Twitter-Profil: „Offizieller Twitter-Kanal der Thüringer Staatskanzlei. Nachrichten und Informationen zum Freistaat Thüringen“. Vielfach sprechen Tweets von @thueringende das Twitter-Konto @bodoramelow mit der amtlichen Bezeichnung an: „…  Ministerpräsident @bodoramelow …“, woraufhin das Twitter-Konto @bodoramelow in Wahrnehmung der Dienstgeschäfte des Ministerpräsidenten reagiert. Das Twitter-Konto des Ministerpräsidenten ist nach der Bewertung des ifw folglich ein dessen amtlicher Tätigkeit zuzuordnendes Kommunikationsmedium.

b. Blockieren von Twitter-Nutzern durch einen Ministerpräsidenten als Eingriff in die Grundrechte

Die Veröffentlichungen eines Ministerpräsidenten eines Bundeslandes sind für die politische Meinungsbildung von erheblicher Bedeutung. Ramelow nutzt sein Twitter-Konto, um politisch Stellung zu nehmen, für seine Politik zu werben, Diskussionen anzuregen und zu beeinflussen. Wenn der Ministerpräsident einen Twitter-Nutzer blockiert, sieht er dessen (unliebsame) Kommentare nicht mehr und schränkt dessen Reichweite ein. Ferner kann dieser Nutzer aber auch die Tweets des blockierenden Ministerpräsidenten nicht mehr unmittelbar selbst verfolgen, sondern ist darauf angewiesen, diese Äußerungen aus zweiter Hand zu erfahren, also gefiltert durch das Berichtsinteresse Dritter. Damit wird insbesondere in das grundrechtlich geschützte Recht, sich selbst zu informieren und sich aufgrund eigener Information eine Meinung zu bilden, eingegriffen.[9]

Bestätigt wird die Rechtsauffassung des Grundrechtseingriffs im digitalen Raum durch ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages.[10] Danach greift ein Ministerpräsident durch die Blockade bestimmter Beiträge oder Nutzer auf seinem Twitter-Konto neben der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) in folgende Grundrechte ein:

• die Meinungsfreiheit des Nutzers, da er Beiträge des Ministerpräsidenten nicht mehr kommentieren kann (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG);
• das Recht auf gleiche Teilhabe an öffentlichen Leistungen und Einrichtungen (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG);
• die Pressefreiheit, wenn der Nutzer Medienvertreter ist (Art. 5 Abs. 1 S. 2).

Unter Umständen hat Twitter Mechanismen programmiert, mit denen die Blockade des Ministerpräsidenten zu weiteren nachteiligen Auswirkungen für das gesperrte Konto führt (z.B. Reichweite, Sperrverhalten).

Die Bundestagsfraktion Die Linke schreibt in einer Kleinen Anfrage an die Bundesregierung vom 24. April 2019 (BT-Drs. 19/1802), dass Sperrungen und Blockaden von Twitter-Accounts durch staatliche Stellen auf Twitter verfassungsrechtlich problematisch seien. Eine derartige Einschränkung der Freiheitsrechte durch staatliche Stellen sei nur dann möglich, wenn hierfür eine gesetzliche Regelung existiere. Jedoch selbst wenn eine gesetzliche Regelung hierfür existieren würde, müsse die Einschränkung überdies verhältnismäßig sein.

Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Partei „Der III. Weg“[11]  folgt, dass Twitter, Facebook & Co. ihre Nutzer nicht willkürlich und ohne Beachtung von Verfahrensregeln von der Kommunikation ausschließen dürfen. Was für ein privates Unternehmen gilt, in dem die Grundrechte nur mittelbar wirken, muss erst recht für die von Regierungschefs und Behörden betriebenen Accounts gelten.

Übertragen in die analoge Welt, hätte sich der ifw-Fall wie folgt gestaltet: Ministerpräsident Ramelow lädt zu einer öffentlichen Diskussionsveranstaltung zum Thema „100 Jahre Weimarer Verfassung“ ein. Die Veranstaltung findet in einem Veranstaltungssaal eines privat betriebenen Hotels statt. Im Rahmen der Diskussion vertritt die ifw-Koordinatorin ihre grundgesetztreue Position zur Umsetzung des Staatsleistungen-Verfassungsauftrages und kritisiert den Ministerpräsidenten für seine verfassungsmissachtende Haltung bei den Dauerzahlungen an die Kirchen aus Steuergeldern. Nach dem ersten Wortwechsel und bevor sie ganz ausgesprochen hat, lässt sie der Ministerpräsident ohne vernünftigen Grund von den Saaldienern rausschmeißen. Erwartet der Ministerpräsident, dass sie dies nicht zu belasten habe, weil er die Veranstaltung ja nicht als Ministerpräsident, sondern nur als Privatperson, als „Mensch“ durchgeführt habe? Sind ihre Grundrechte hierdurch etwa nicht verletzt?

Die Twitter-Blockade des ifw durch den Ministerpräsidenten basierte weder auf einer gesetzlichen Regelung noch war sie verhältnismäßig. Weder erfolgten seitens des ifw strafrechtsrelevante Äußerungen noch Verstöße gegen eine Netiquette, sondern lediglich eine von der Meinungsfreiheit gedeckte sachliche Kritik an seiner Untätigkeit hinsichtlich der Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen. Mithin verletzte die Blockade die Grundrechte der Meinungs- und Informationsfreiheit und das Recht auf gleiche Teilhabe an öffentlichen Leistungen und Einrichtungen. Zudem war nach allgemeiner Wahrnehmung dieser Versuch des Debattenausschlusses und der Informationssperre durch einen Ministerpräsidenten in einer freiheitlichen Demokratie ein Skandal.

Nachdem das Gerichtsverfahren gegen den Ministerpräsidenten eingeleitet worden war, stellte das ifw bei einem routinemäßigen Check fest, dass er das ifw-Twitter-Konto still und wortlos wieder entsperrt hatte. Eine Stellungnahme in der Sache gibt es vom Ministerpräsidenten hierzu bis heute nicht. Er hat – trotz Nachfrage über das nunmehr wieder freigeschaltete Twitter-Konto – weder die Sperrung noch die Entsperrung begründet, was willkürlich anmutet. Er teilte lediglich zwischenzeitlich über Twitter mit, dass das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit an das Amtsgericht verwiesen habe, weil der Ministerpräsident auf seinem Account auf staatliche Insignien verzichte und sich dort als „Mensch“ bezeichne. Andere Nutzer, die ebenfalls von Ramelow gesperrt worden waren, nachdem sie den ifw-Artikel „Staatsleistungen auf ewig?“ retweetet hatten, gaben an, nicht wieder entsperrt worden zu sein.

3. Fazit: Gesetzgeber und Gerichte müssen die Grundrechte auch im digitalen Raum stärken

Die Entsperrung und Wiederherstellung der Grundrechte bewertet das ifw als Erfolg. Geschmälert wird dieser jedoch dadurch, dass eine Klärung der Grundrechtebindung eines Ministerpräsidenten und von Behörden in den digitalen Medien aufgrund der Entsperrung nun in diesem Fall auf juristischem Wege nicht mehr möglich ist. Es ist jedoch (leider) zu erwarten, dass es weitere Fälle zweifelhaften Verhaltens wie den von Staatsminister Annen und Ministerpräsident Ramelow geben wird, solange der Gesetzgeber und die Gerichte nicht die Grundrechte auch im digitalen Raum stärken.

Jacqueline Neumann   Dr. jur., Mitgründerin und wissenschaftliche Koordinatorin des Instituts für Weltanschauungsrecht (ifw). Herausgeberin mit Gerhard Czermak, Reinhard Merkel, Holm Putzke (2019) „Aktuelle Entwicklungen im Weltanschauungsrecht“ im Nomos Verlag. Webseite: www.weltanschauungsrecht.de

Anmerkungen:

1 BVerfG, Beschluss v. 22.05.2019, Az. 1 BvQ 42/19.

2 Roth (03/2019) „Offizielle Facebook Nutzerzahlen für Deutschland“, auf https://allfacebook.de/ zahlen_fakten/offiziell-facebook-nutzerzahlen-deutschland.

3 Buggisch (01/2019) „Social Media, Messenger und Streaming – Nutzerzahlen in Deutschland 2019“, auf https://buggisch.wordpress.com/2019/01/02/social-media-messenger-und-streaming-nutzerzahlen-in-deutschland-2019.

4 Bovermann (28.02.2019) „Auf Twitter ausgesperrt“, auf https://www.sueddeutsche.de/medien/niels-annen-twitter-pressefreiheit-jerusalem-post-1.4349608.

5 Tagesspiegel (09.07.2019) „Gerichtsurteil bestätigt: Trump darf Kritiker auf Twitter nicht blockieren“, auf https://www.tagesspiegel.de/politik/gerichtsurteil-bestaetigt-trump-darf-kritiker-auf-twitter-nicht-blockieren/24576792.html.

6 Neumann (06.02.2019) „Staatsleistungen auf ewig? Ein Kommentar zur Kirchenvereinnahmung des thüringischen Ministerpräsidenten Bodo Ramelow (Die Linke) im 100. Jahr des Verfassungsbruchs“, auf https://weltanschauungsrecht.de/meldung/staatsleistungen-auf-ewig-bodo-ramelow-thueringen.

7 Landtagswahlprogramm Thüringen 2014 Die Linke, auf https://www.die-linke-thueringen.de/fileadmin/LV_Thueringen/dokumente/ltw_2014/LinkeTHU_LTW_Langwahlprogramm_web.pdf.

8 Antworten auf die KORSO-Wahlprüfsteine zur Bundestagswahl 2017, auf http://www.korso-deutschland.de/der-korso-hat-gefragt-und-die-parteien-haben-geantwortet.

9 Vgl. BVerfG, Beschluss v. 3.10.1969, Az. 1 BvR 46/65 – Leipziger Volkszeitung.

10 Vgl. Zugang zur Öffentlichkeitsarbeit der Polizei in sozialen Medien („Twitter“) WD 3-3000-044/18 vom 21. Februar 2018.

11 BVerfG, Beschluss v. 22.05.2019, Az. 1 BvQ 42/19.

Der Beitrag Grundrechte im digitalen Raum: Darf die Regierung ihre Kritiker auf Facebook und Twitter blockieren? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Am 5. November 2019 erklärte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Sanktionen gegen Hartz IV-Empfänger*innen nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) II für teilweise verfassungswidrig. Von den meisten liberalen Medien wurde diese Entscheidung positiv, als Sieg für die sozial Bedürftigen kommentiert. Im folgenden Beitrag geht Lina Schmid auf das „Kleingedruckte“ dieses Urteils ein, denn die Entscheidung öffnet zugleich die Tür für weiterhin zulässige Kürzungen des Existenzminimums, das bisher als absolute Untergrenze für ein menschenwürdiges Leben galt.

Auf den ersten Blick wirkt das Urteil wie eine durchweg positive Entscheidung: Sanktionen gegen Hartz IV-Empfänger*innen, die älter als 25 Jahre sind, sind künftig auf maximal 30 Prozent begrenzt. Höhere Einschränkungen der Leistungen nach dem SGB II-sind nach der Entscheidung für diese Personengruppe i.d.R. nicht länger möglich. Zudem sollen niedrigere Sanktionen von nun an nur noch erlaubt sein, wenn sie ein legitimes Ziel wie die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt verfolgen und wenn sie verhältnismäßig sind.[1] Damit entfallen auf den ersten Blick Sanktionen von bis zu 60 Prozent, die bis dato für eine wiederholte Pflichtverletzung verhängt wurden (s. Rn. 158). Auch wurde im Urteil festgehalten, dass es verfassungswidrig ist, einem*r Hartz IV-Empfänger*in „schikanöse oder unnötig beschwerliche Tätigkeiten“ zuzuweisen (Rn. 151). Die meisten Nachrichtenagenturen fokussierten sich auf diesen Teil des Urteils und nahmen die Entscheidung positiv auf. Immerhin hatte das BVerfG ja entschieden, dass Abzüge vom Existenzminimum zumindest zum Teil nicht mit der Menschenwürde vereinbar sind – und jene gilt nach Artikel 1 Absatz 1 Grundgesetz als unantastbar.

Zugleich stellt das Urteil aber fest, dass von existenzsichernden Leistungen nach SGB II weiterhin Abzüge zulässig sind. Das Problem dabei: Diese Leistungen gelten als menschenwürdiges Existenzminimum. Sie sind so berechnet, dass unter diesem Leistungssatz keine menschenwürdige Existenz möglich ist. Mit anderen Worten: eine Leistungskürzung unter diesem Mindestsatz schränkt die Menschenwürde in jedem Fall ein. Offenkundig entsteht hier eine Diskrepanz zwischen der vom Grundgesetz festgelegten unantastbaren Menschenwürde und den durch das Urteil des BVerfG legitimierten Sanktionen. Das Urteil schafft damit gleich zwei gefährliche Präzedenzfälle:

a) ein Eingriff in die eigentlich unantastbare, abwägungsfeste Menschenwürde kann nun legitimiert werden und

b) das bisherige Existenzminimum stellt faktisch doch kein absolutes Minimum dar.

Beides hat gravierende Folgen, nicht nur für die sozialpolitische Debatte. Dennoch kommen beide Konsequenzen der Entscheidung in der Öffentlichkeit kaum zur Sprache. Eine erfreuliche Ausnahme stellt Jutta Roitschs Artikel „Die Menschenwürde, doch antastbar“ dar, der detailreich auf die weniger auffälligen Folgen des BVerfG-Urteils eingeht.[2]

Verharm­lo­sung von Leistungs­kür­zungen

Das Urteil stellt eine Art Cover dar: zunächst wirkt es so, als gäbe es nun kaum noch Kürzungen. Zudem werden jene, die weiterhin verhängt werden dürfen, als so geringfügig beschrieben, dass sie die Lebensqualität der betroffenen Menschen kaum einschränken können. Das Urteil suggeriert, dass die Betroffenen dadurch motiviert werden, ihre „Mitwirkungsanforderungen“ zu erfüllen. Damit würde sich der Eingriff in ihr Grundrecht, so das BVerfG, langfristig auch für sie lohnen. Der Eingriff in den Schutzbereich der Würde und Autonomie der Menschen wird auf diese Weise als erzieherische Maßnahme verharmlost und gerechtfertigt. Wer aber schon einmal Hartz IV bezogen hat, weiß: Jede Kürzung macht einen erheblichen Unterschied. Zur Verdeutlichung: Eine alleinstehende Person erhält nach SGB II derzeit einen Höchstsatz von 432 Euro.[3] Nach einer Kürzung von 10 Prozent (verhängt bspw. für ein Meldeversäumnis) erhält die Person nur noch 388,80 Euro, die Kürzung beträgt also satte 43,20 Euro. Bei einer erneuten Meldeversäumnis wird eine Kürzung von 20 Prozent verhängt, die betroffene Person hat dann nur noch 345,60 Euro für Essen, Kleidung, Wohnungsinstandhaltung, Gesundheitspflege, Freizeit und alles andere, was zum Leben notwendig ist.[4] Um das „Dilemma“ weiter zu verdeutlichen: Der Hartz IV-Regelsatz kalkuliert 150,60 Euro monatlich für Essen ein. Bei Leistungskürzungen von bis zu 129,60 Euro im Monat (die nach der Entscheidung des BVerfG weiterhin zulässig sind), ist es nicht mehr möglich, am gesellschaftlichen Leben teilzuhaben und/oder überlebenswichtige Dinge wie Nahrungsmittel zu kaufen. Zu behaupten, jemand könne in einer solchen Situation noch ausreichend am öffentlichen Leben teilhaben, um eine menschenwürdige Existenz zu führen, ist zynisch. Ob die Sanktionen dabei ein legitimes Ziel verfolgen oder nicht, ist dafür unerheblich.

Urteil schränkt Sankti­ons­praxis kaum ein

Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Natürlich ist das augenscheinliche Verbot von Sanktionen mit mehr als 30prozentiger Leistungskürzung eine ernsthafte Verbesserung für die Betroffenen. Dennoch wäre es ein Trugschluss zu glauben, mit der Karlsruher Entscheidung würde die Sanktionspraxis der Jobcenter maßgeblich eingeschränkt. Für einen Großteil der bisherigen Sanktionen greift die Entscheidung schlicht nicht: Über 70 Prozent aller Sanktionen werden für Meldeversäumnisse verhängt, was „lediglich“ zu einer Leistungseinschränkung von 20 Prozent führen kann.[5] Sie sind dementsprechend nicht vom Urteil betroffen, und gelten weiterhin als verfassungskonform. Hinzu kommt, dass die wenigsten Sanktionen eine Leistungskürzung von mehr als 30 Prozent enthalten (was jetzt nicht länger möglich wäre).

Schließlich lässt das Urteil offen, inwiefern die neuen Beschränkungen und Begründungsregeln für Sanktionen auch für jüngere Menschen gelten. Die Entscheidung bezog sich explizit nur auf Sanktionen für über 25 Jahre alte Hartz IV-Empfänger*innen, da es sich auf eine Vorlage des Sozialgerichts Gotha bezog, ob Leistungskürzungen bei über 25 Jahre alten Personen verfassungswidrig sind. Laut erster Weisung an die Jobcenter wird derzeit geprüft, „inwiefern die vom Gericht aufgestellten Grundsätze für die Gruppe der unter-25-Jährigen Anwendung finden“.[6] Nach derzeit geltender Rechtslage können gegen unter 25-Jährige leichter Sanktionen von bis zu 100 Prozent verhängt werden als gegen Erwachsene.[7]

Vollstän­dige Leistungs­ent­züge

Die Entscheidung des BVerfG weist aber eine noch viel gravierendere Einschränkung auf: Unter bestimmten Voraussetzungen lässt das Gericht nämlich sogar Leistungskürzungen von mehr als 30 Prozent nach wie vor zu. Wenn sich eine solche Sanktion „tragfähig belegen lässt, mag der Gesetzgeber zur Durchsetzung wiederholter Pflichtverletzungen im Ausnahmefall auch eine besonders harte Sanktion vorsehen“, so die Karlsruher Richter*innen. Im Unterschied zu den niedrigeren Sanktionen gelte hier lediglich, dass „die allgemeine Annahme, diese Leistungsminderung erreiche ihre Zwecke … angesichts der gravierenden Belastung der Betroffenen“ nicht ausreiche, um eine Sanktion dieser Höhe legitim zu begründen (Rn. 193). Sprich: Im Falle wiederholter Pflichtverletzungen ist der Begründungsaufwand für eine Kürzung von mehr als 30 Prozent höher, aber grundsätzlich keine unüberwindbare Hürde.

Eine rechtmäßige Begründung für einen vollständigen Leistungsentzug wäre laut BVerfG die Weigerung, „zumutbare“ Arbeit aufzunehmen (Rn. 209). Damit beantwortet das BVerfG die Frage des Landgerichts Gotha, ob Jobcenter in das Grundrecht auf Berufswahlfreiheit (Artikel 12 GG) ihrer Leistungsempfänger eingreifen dürfen oder sogar sollen. Die Karlsruher Antwort lautet wie folgt: „Wird eine solche tatsächlich existenzsichernde und im Sinne des § 10 SGB II zumutbare Erwerbstätigkeit ohne wichtigen Grund im Sinne des § 31 Abs.1 Satz 2 SGB II willentlich verweigert, obwohl im Verfahren die Möglichkeit bestand, dazu auch etwaige Besonderheiten der persönlichen Situation vorzubringen, die einer Arbeitsaufnahme bei objektiver Betrachtung entgegenstehen könnten, ist daher ein vollständiger Leistungsentzug zu rechtfertigen” (ebd.). Die betroffene Person hat dann laut BVerfG keine Bedürftigkeit mehr, durch die sie ein Anrecht auf den Erhalt der Grundsicherung hätte. Dementsprechend ist das Grundrecht auf Berufswahlfreiheit hier ausdrücklich nicht zu beachten – ein Recht auf „einen bestimmten Arbeitsplatz oder unveränderten Arbeitslohn“ (Rn. 148) ergebe sich nämlich nicht aus Artikel 12 Grundgesetz.

Eingriff in die Menschen­würde

Eine zweite, verfassungsrechtliche Konsequenz des Urteils vom 5. November 2019 kann leicht übersehen werden. Mit seiner Entscheidung legitimierte das Gericht nicht nur eine Einschränkung des Grundrechts auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG; die Entscheidung bedeutet eben auch, dass ein Eingriff in die Menschenwürde allgemein möglich ist. Selbst wenn in der Praxis auch davor schon in die Menschenwürde eingegriffen wurde, ist dies doch das erste Urteil des Verfassungsgerichts, das dies explizit erlaubt und rechtfertigt. Überraschenderweise gibt das BVerfG selbst keine Begründung für diesen grundlegenden Kurswechsel, warum es von dem in Art. 1 Abs. 1 GG doch ausdrücklich festgehaltenen Prinzip der Unantastbarkeit der Würde des Menschen abweicht. Unter dem sogenannten Nachranggrundsatz argumentiert das BVerfG lediglich, dass Hartz IV-Empfänger*innen die Pflicht hätten, „selbst zumutbar an der Vermeidung oder Überwindung der eigenen Bedürftigkeit aktiv mitzuwirken“, soweit vom Gesetzgeber eingefordert (Rn. 2). Dies stellt einen weiteren Grundrechtseingriff dar, weil es ein Eingriff in die Berufswahlfreiheit ist. Es soll die Sanktionen gegen jene Mensch legitimieren, die nicht bereit sind die vom Staat vorgeschriebenen „Mitwirkungsverpflichtungen“ zu erfüllen. Warum der Nachranggrundsatz dem Grundgesetz nicht entgegensteht, wird vom BVerfG nicht begründet.

Damit widerspricht das BVerfG auch seiner eigenen Rechtsprechung: In den bisherigen Urteilen zur Hartz IV-Vergabe (2010 und 2012) urteilte es jeweils, dass ein „Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art.1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG“[8] bestehe und dieses Grundrecht jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zusichert, „die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind.“[9] Noch vor neun Jahren bekräftigte das Gericht, dass dieses Grundrecht „dem Grunde nach unverfügbar“ sei.[10]

Statt aber auf diese Diskrepanz zu seiner bisherigen Rechtsprechung einzugehen, beziehen sich die aktuellen Begründungen lediglich auf die Legitimierung jener Sanktionen unter 30 Prozent. Wieso Eingriffe in das noch vor wenigen Jahren als abwägungsfest gepriesene Grundrecht jetzt grundsätzlich zulässig sind, wird nicht erläutert. Argumentiert wird wie folgt: Eingriffe wären in Ordnung, so lange sie ein legitimes Ziel wie die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt verfolgen. Zusätzlich gäbe es keine „weniger belastenden Mitwirkungshandlungen oder positive[n] Anreize“, die „im gleichen Maße wirken“ (Rn. 145). Die Wirksamkeit des Sanktionssystems des SGB II (bspw. auf die Motivation, eigenständig einen Job zu suchen) oder möglicher Alternativen eines positiven Anreizsystems wurde bisher jedoch nicht untersucht. Woher das Gericht daher die Gewissheit nimmt, die Leistungskürzungen für Hartz IV-Empfänger*innen seien praktisch alternativlos, bleibt sein Geheimnis. Ebenso darf man gespannt sein, wie sich das Schutzkonzept der Menschenwürde weiter entwickelt.

LINA SCHMID   studiert Internationales und Europäisches Recht und absolvierte im Winter 2019/20 ein Praktikum bei der Humanistischen Union. Einen Fokus legt sie sowohl in ihrem ehrenamtlichen Engagement als auch in ihrer akademischen Laufbahn auf menschenrechtsverbundene Thematiken.

Anmerkungen:

1 BVerfG, Urteil v. 05.11.2019, 1 BvL 7/16, Rn. 137. Alle weiteren Randnummer-Angaben im Text beziehen sich auf diese Entscheidung.

2 Jutta Roitsch, „Die Menschenwürde, doch antastbar“, https://faustkultur.de/4104-0-Jutta-Roitsch-ueber-das-Hartz-IV-Urteil-des-BVerfG.html.

3 ‚Hartz IV Regelsatz‘, 01.01.2020, https://www.hartziv.org/regelbedarf.html.

4 ‚Hartz IV Regelsatz‘, 01.01.2020, https://www.hartziv.org/regelbedarf.html.

5 ‚Sanktionen im Hartz IV-System: Alte neue Zahlen und eine weiterhin offene Grundsatzfrage‘, 10.10.2018, http://aktuelle-sozialpolitik.de/2018/10/10/sanktionen-im-hartz-iv-system-alte-neue-zahlen-und-eine-weiterhin-offene-grundsatzfrage/.

6 Erste Weisung zu 1 BvL 7/16 des BMAS, S. 1.

7 Zweites Buch Sozialgesetzbuch – SGB II Fachliche Weisungen §§ 31, 31a, 31b SGB II (2019).

8 BVerfG, U. v. 09.02.2010, 1 BvL 1/09, Rn. 1ff.

9 BVerfG, U. v. 18.07.2012. 1 BvL 10/10, Rn. 2ff.

10 BVerfG, U. v. 09.02.2010, 1 BvL 1/09, Rn. 2.

Der Beitrag Hartz IV-Sanktionen – eingeschränkte Menschenwürde? erschien zuerst auf Humanistische Union.