Um die Schärfe jenes Streits zu verstehen, der sich an der Karlsruher EZB-Entscheidung entfacht, ist es zunächst einmal wichtig, die verschiedenen „Botschaften“ zu erkennen, die in dem Urteil angelegt sind. Wir dokumentieren dazu einen Kommentar von Franz C. Mayer, den jener kurz nach der Urteilsverkündung im Verfassungsblog publizierte. Mayer benennt darin zahlreiche problematische Aspekte der Entscheidung: etwa die schulmeisterliche Kommentierung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) durch das deutsche Gericht; die argumentativen Schwächen der Entscheidung; oder die Steilvorlage für nationalistische und populistische Bestrebungen in Polen und Ungarn, sich aus den europäischen Rechtsstandards zu verabschieden; die ökonomischen Widersprüche, in die sich das Urteil mit seiner apodiktischen Trennung von Wirtschafts- und Währungspolitik verstrickt; schließlich die kompetenzrechtliche „Kampfansage“ an den EuGH. Mayer geht dabei auch auf die Vorgeschichte der Entscheidung ein, einen seit Jahrzehnten schwelenden Konflikt um den Anwendungsvorrang des EU-Rechts gegenüber nationalem (Verfassungs-)Recht.[1] Die Schärfe, mit der dieser Konflikt geführt wird, rührt nicht zuletzt daher, dass der Anwendungsvorrang des EU-Rechts in den letzten Jahren nicht nur vom deutschen Bundesverfassungsgericht (BVerfG), sondern auch von den Regierungen Polens und Ungarns in Frage gestellt wurde. Dort ging es allerdings um Mindeststandards für die rechtsstaatliche Unabhängigkeit der Justiz gegenüber der Regierung. Aus Gleichbehandlungsgründen hatte deshalb die Europäische Kommission kaum eine andere Wahl, als nach der Anleihekaufentscheidung des BVerfG auch gegen Deutschland vorzugehen.

Aus einer bürgerrechtlichen Perspektive ist bemerkenswert, dass sich die Grundsatzkonflikte zwischen EuGH und BVerfG seit Anfang der 2010er Jahre in ihrem Schwerpunkt verändert haben. Zuvor, seit der „Solange I“-Entscheidung des BVerfGs aus dem Jahr 1974[2], ging es meist um die Frage, ob die deutschen Grundrechte bei der Anwendung des Europarechts hinreichend geschützt sind – und ob europarechtliche Vorschriften nicht angewendet werden dürfen, wenn sie mit deutschen Grundrechten in Konflikt stehen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde im Jahr 2009 auch die EU-Grundrechtecharta verbindlich, womit sich der alte Streit um das Schutzniveau für die Grundrechte weitgehend erledigt hatte.

Seither gibt es mit der Reichweite der finanz- und währungspolitischen Kompetenzen der EU und der EZB ein neues Streitthema. Gegen die wichtigsten EU-Entscheidungen hierzu wurden regelmäßig Verfassungsbeschwerden vor dem BVerfG erhoben – die Anleihekauf-Entscheidung vom 5. Mai 2020 ist nur der vorläufige Schlusspunkt einer ganzen Serie von Entscheidungen. Die Beschwerdeführer*innen kommen zumeist aus EU-skeptischen Kreisen, wobei die Motive von nostalgischer Sehnsucht nach der guten alten Deutschen Mark bis zu Sorgen vor inflationären Tendenzen oder der Haftung für Schulden ärmerer, insbesondere südeuropäischer Mitgliedstaaten reichen. Die vorgänge-Redaktion hat den Verfassungsrechtler Andreas Fisahn (Universität Bielefeld), den Volkswirt Hansjörg Herr (Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin) und den Politikwissenschaftler Martin Höpner (Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln) zu einem Streitgespräch eingeladen, in dem die Entscheidung vor dem gegenwärtigen Stand der europäischen Integration, vor den aktuellen währungs- und wirtschaftspolitischen Herausforderungen sowie den globalen Krisen diskutiert wurde. In dem Gespräch bemühen sich die Beteiligten um eine ausführliche und differenzierte Auseinandersetzung mit der Gerichtsentscheidung, die auch die rechtlichen Alternativen, wirtschaftspolitischen Notwendigkeiten und die politischen Möglichkeiten im Blick behält. Denn zumindest aus ökonomischer Sicht ist längst klar, dass es zu einer aktiven Anleihe- und Zinspolitik der EZB angesichts der unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklung in den Mitgliedstaaten, der stark gestiegenen Inflation seit Beginn des Krieges Russlands gegen die Ukraine und globaler Krisen wie der Corona-Pandemie kaum eine Alternative gibt.

Auf die ökonomischen Bedingungen, unter denen die EZB sich in den letzten Jahren zu zahlreichen Interventionen in Form eines Ankaufs von Staatsanleihen gezwungen sah, geht der Beitrag von Rainer Land ausführlich ein. Die Anleihe-Programme seien aus ökonomischer Sicht unumgänglich gewesen, um einzelne Mitgliedsstaaten vor einer Staatspleite (und damit den Euro) zu retten. Eine wesentliche Ursache für diese sich wiederholenden Krisen im Euro-Raum sieht Land in den Vertragsgrundlagen der EU, die zwar eine gemeinsame Währungs-, aber keine abgestimmte Lohn-, Sozial- und Wirtschaftspolitik vorsehen. Land beschreibt detailliert, wie unter solchen Bedingungen immer wieder Produktivitäts- und Handelsbilanz-Ungleichgewichte entstehen müssen, die sich seit der Einführung des Euro nicht mehr mit währungspolitischen Maßnahmen ausgleichen lassen. Aus ökonomischer Sicht sei die strikte Trennung zwischen fiskal- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen, wie sie das BVerfG in seiner Entscheidung eingefordert habe, deshalb nicht nur unsinnig, sondern blende die wirtschaftlichen Realitäten des europäischen Binnenmarktes aus.

Nach dieser umfassenden Kritik an der EZB-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sollen auch die Befürworter*innen zu Wort kommen. Dafür steht stellvertretend der Beitrag von Ingeborg Schellmann im Heft. Sie verteidigt das Urteil als eine weitgehend maßvolle Reaktion des deutschen Verfassungsgerichts. Die Kritik an der Kompetenzübertretung durch die EZB füge sich nahtlos in die bisherige Rechtsprechung des BVerfG ein. Zugleich würden die Richter*innen durchaus den Anwendungsvorrang und die Einheitlichkeit des Unionsrechts anerkennen – dies geschehe aber nicht vorbehaltlos, sondern nur innerhalb der geltenden Kompetenzordnung und unter Einhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer Standards in der Gemeinschaft. Insgesamt bescheinigt Schellmann dem deutschen Verfassungsgericht, dass es rechtliche und politische Erwägungen in konsistenter Weise zum Ausgleich gebracht habe.

Mit der Entscheidung vom 5. Mai 2020 rückt einmal mehr die Rechtsprechung ins Zentrum der rechtspolitischen Aufmerksamkeit. Bemerkenswert ist dabei, wie unterschiedlich der EuGH in verschiedenen politischen Feldern wahrgenommen wird. Umweltverbände unterstützen durch gezielte Hinweise Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission beim EuGH bei der Missachtung europäischer Umweltstandards in den Mitgliedstaaten; oder sie initiieren Klageverfahren vor den nationalen Gerichten und versuchen, strittige Fragen im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren zum EuGH zu bringen. Damit konnten sie erfolgreich europäische Umweltstandards durchsetzen, etwa für die Verbesserung der Luftqualität. Dagegen stieß die arbeitsrechtliche Rechtsprechung des EuGH bei Gewerkschaften immer wieder auf Kritik, weil der Gerichtshof dazu tendierte, die EU-Grundfreiheiten der Arbeitgeber* innen mit den Grundrechten der Arbeitnehmer*innen abzuwägen – worauf der Beitrag von Reingard Zimmer in diesem Heft eingeht. Sie kommt nach der Auswertung der arbeitsrechtlichen Entscheidungen des EuGH aus den letzten 15 Jahren zu dem Ergebnis, dass die europäische Rechtsprechung viel zu einem besseren individuellen Grundrechtsschutz der Beschäftigten beigetragen habe, bei Kollektivfragen wie dem Koalitions- oder Streikrecht aber nach wie vor den wirtschaftlichen Grundfreiheiten ein (zu) hohes Gewicht beimesse.

Eine zu eindimensionale, nämlich auf wirtschaftliches Wachstum und Stabilität ausgerichtete Politik, wirft Jan Schulz in seinem Beitrag auch der EZB vor. Er befasst sich mit ihrer (möglichen) Rolle beim Umwelt- und Klimaschutz und fordert eine klare Ausrichtung der europäischen Währungs- und Finanzpolitik an Kriterien der Nachhaltigkeit. Diese Forderung reicht formal gesehen – genau wie die Anleihekäufe – weit über das in den bisherigen EU-Verträgen festgeschriebene Mandat der EZB hinaus. Sie ist nicht nur in Recht und Politik, sondern auch unter Ökonom*innen umstritten. Angesichts der drohenden globalen Klimakrise gibt es jedoch zunehmend Stimmen, darunter auch die amtierende Präsidentin der Zentralbank Christine Lagarde, die einen „grünen Umbau“ der EZB fordern.

Wie die EU angesichts der Herausforderungen der Klimakrise, aber auch der anderen globalen Konflikte, in Zukunft handlungsfähig bleiben bzw. werden kann, ist schließlich auch Thema des letzten Schwerpunktbeitrags von Karl-Martin Hentschel. Er sieht vielfältigen Reformbedarf in der EU – sowohl ihre demokratisch/rechtsstaatlichen Strukturen wie auch ihr Verhalten gegenüber den Ländern des globalen Südens und der Umwelt gäben kein Vorbild für eine gerechte und nachhaltige Wirtschaftsordnung ab. Er schlägt deshalb eine Neugründung der EU als Assoziation für Demokratie und Entwicklung vor, die sich nach innen wie außen neu konstituieren müsse. Mit diesem zugegebenermaßen utopischen Ausblick auf Europa beenden wir den Schwerpunkt der vorgänge.

Im Hintergrund finden Sie darüber hinaus Beiträge zu aktuellen Entwicklungen. Ute Finckh-Krämer kommentiert den nach dem russischen Einmarsch in die Ukraine aufgekommenen Vorwurf, die deutsche Außenpolitik und die deutsche Friedensbewegung habe mit ihrer Arglosigkeit den russischen Angriff begünstigt. Ulrich Frey setzt sich mit der bevorstehenden Entscheidung über die Anschaffung von Kampfdrohnen durch die Bundeswehr auseinander und Till Müller-Heidelberg kommentiert eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über das Bayerische Verfassungsschutzgesetz.

Wir wünschen Ihnen wie stets eine anregende Lektüre mit diesem Heft und freuen uns über Ihre Rückmeldungen oder kritischen Kommentare.

Hartmut Aden, Rosemarie Will und Sven Lüders
für die Redaktion

Anmerkungen:

[1] S. dazu auch das Interview mit Dieter Grimm in vorgänge Nr. 220 (Heft 4/2017).

[2] BVerfGE 37, 271.

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Am 5. Mai 2020 hat der Zweite Senat des BVerfG seine Schlussentscheidung zu den seit 2015 anhängigen Verfassungsbeschwerden gegen das Anleihekaufprogramm „PSPP“ der EZB verkündet. Er hat dabei festgestellt, dass das PSPP-Programm der EZB gegen das Grundgesetz verstößt. Genauer gesagt hat er festgestellt, dass das PSPP nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist, weil es wegen Überschreitung europäischer Kompetenzen nicht mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Nein, das trifft es auch nicht. Nochmal.

Im insoweit maßgeblichen Tenor des Urteils steht, dass Bundesregierung und Bundestag das Grundgesetz (Demokratieprinzip) verletzt haben, indem sie es unterlassen haben, geeignete Maßnahmen dagegen zu ergreifen, dass die EZB nicht prüft und darlegt, dass das PSPP Programm dem Europarecht (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit) entspricht. In allen anderen Punkten bleiben die Verfassungsbeschwerden erfolglos.

Wer jetzt endgültig verwirrt ist, es wird noch besser: die Vereinbarkeit des PSPP mit dem Europarecht hatte der Europäische Gerichtshof 2018 auf Vorlage des BVerfG seinerseits bereits geprüft und die Europarechtskonformität bejaht (Rs. Weiss u.a., C-493/17).

Das BVerfG beanstandet jedenfalls die fehlende europarechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung beim PSPP-Programm der EZB. Um selber diese Feststellung treffen zu können, musste es zunächst das gegenteilige EuGH-Urteil aus dem Weg räumen. Um zu verstehen, wie das gelingen konnte und was das Ganze überhaupt soll, muss man etwas ausholen.

I. Vorge­schichte

Der Europäische Gerichtshof ist nach dem Unionsrecht für Auslegungs- und Gültigkeitsfragen zum Unionsrecht nach Art. 19 EUV, 267 Abs 3 AEUV die letzte Instanz. Wer sonst? In Art. 344 AEUV haben sich die Mitgliedstaaten sogar Folgendes versprochen: „Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln.“ Und als Gericht für das Europarecht ist eben der EuGH vorgesehen.

Seit dem Maastricht-Urteil 1993 beansprucht das BVerfG gleichwohl für sich, Kompetenzüberschreitungen der europäischen Einrichtungen und Organe festzustellen und entsprechende europäische Rechtsakte für in Deutschland unanwendbar zu erklären. Dies wurde anfänglich unter dem Etikett „ausbrechende Rechtsakte“, später unter dem Stichwort „Ultra vires-Akte“ verhandelt. Das BVerfG verwendet dabei einen Trick: Es behauptet, eigentlich nur das Grundgesetz auszulegen und wie weit das Grundgesetz die Mitwirkung in der EU trägt. Über diese Hintertür gelangt es dann aber doch dazu, auch das Europarecht auszulegen – was eigentlich nach den Verträgen letztverbindlich dem EuGH vorbehalten ist – und erzeugt so eine Art Parallelversion des Europarechts durch die Karlsruher Brille.

Dieser Ansatz kann auf Dauer nicht gut gehen und war auch von vornherein nicht mit den Verträgen vereinbar, insbesondere mit Blick auf Art. 344 AEUV (siehe oben). Ironischerweise erweist sich der Ultra vires-Kontrollanspruch des BVerfG als ultra vires. In den Worten von Gertrude Lübbe-Wolff in ihrem OMT-Sondervotum: „In dem Bemühen, die Herrschaft des Rechts zu sichern, kann ein Gericht die Grenzen richterlicher Kompetenz überschreiten.“

Er war aber insbesondere auch unter dem Aspekt der Funktionsfähigkeit einer über­staatlichen Rechtsordnung noch nie ein plausibles Konzept: Wenn jeder Mitgliedstaat mit derartigen Letztentscheidungsansprüchen aufwartet, dann kann man es mit dem gemeinsamen Recht auch gleich bleiben lassen.

Entsprechend harsch fiel die Kritik am Lissabon-Urteil aus, das 2009 nach langen Jahren die „Ultra vires-Kontrolle“ aus der Mottenkiste holte und sogar noch anschärfte. Auf die Kritik hin ruderte der Zweite Senat 2010 mit dem Honeywell-Beschluss alsbald deutlich zurück und versah bei grundsätzlichem Beharren auf der Möglichkeit einer Ultra vires-Kontrolle diese mit Voraussetzungen und Kautelen, die ihre Aktivierung ziemlich unwahrscheinlich erscheinen ließen. So versprach das BVerfG, auf jeden Fall vor einer Ultra vires-Feststellung den EuGH im Wege der Vorlagefrage zu befassen – zu dem Zeitpunkt hatte das BVerfG noch nie vorgelegt. Außerdem sollte nicht jede Kompetenzverletzung als Ultra vires-Akt in Betracht kommen, sondern nur solche, die eine strukturelle Verschiebung in der Kompetenzordnung bewirken. Und der EuGH sollte in diesen Fragen sogar das Recht auf Fehlertoleranz haben.

In dieser Konfiguration konnte man der Ultra vires-Kontrolle sogar stabilisierende Züge für das Gesamtgefüge zuschreiben, eine Art Vorwirkung auf die europäische Kompetenzhandhabung. Dies allerdings unter der Voraussetzung, dass das Damoklesschwert nie gelöst wird. Ich habe das in meinem Staatsrechtslehrervortrag vor einigen Jahren auch in diesem Sinne diskutiert, bleibe aber dabei, dass wenn überhaupt ein Platz für mitgliedstaatliche Kontrollelemente aus Sicht des Europarechts besteht, dies allenfalls die Identitätskontrolle betreffen kann. Bei der Prüfung, ob die nationale Verfassungsidentität dem Europarecht im Wege steht, geht es immer nur um das bilaterale Verhältnis einer mitgliedstaatlichen Rechtsordnung zur Unionsrechtsordnung. Der Vorwurf der Kompetenzüberschreitung kann aber nicht auf dieses zweipolige Verhältnis beschränkt bleiben, er wirkt gleichsam rundum, auch für das Unionsrecht im Verhältnis zu allen anderen Mitgliedstaaten.

II Das Urteil vom 5.5.2020

Mit dem PSPP-Urteil ist es nun passiert: Das BVerfG erklärt dem EuGH in ziemlich schulmeisterlicher Manier („Auslegung der Verträge nicht mehr nachvollziehbar“, „objektiv willkürlich“), er habe die Kompetenzausübung durch die EZB nicht ordentlich geprüft und damit seinerseits seine Kompetenzen überschritten. Damit ist der Weg frei für eine Überprüfung der EZB durch das BVerfG. Spätestens hier wird der in den Gedankengängen des Zweiten Senats nicht geschulte Leser um Fassung ringen. Aber es ist tatsächlich so, dass das deutsche Verfassungsgericht sich auf den Weg macht, die unabhängige (!) europäische (!!) Zentralbank in seine Schranken zu verweisen. Der rechtliche Ansatz ist dabei das Verhältnismäßigkeitsprinzip in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV als Kompetenzausübungsprinzip.

Angesichts der „erheblichen wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP hätte die EZB diese gewichten, mit den prognostizierten Vorteilen für die Erreichung des von ihr definierten währungspolitischen Ziels in Beziehung setzen und nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten abwägen müssen.“

Und weiter:

„Eine solche Abwägung ist, soweit ersichtlich, weder zu Beginn des Programms noch zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt, sodass auch eine Überprüfung, ob die Hinnahme der kompetenziell problematischen wirtschafts- und sozialpolitischen Wirkungen des PSPP noch verhältnismäßig beziehungsweise seit wann sie nicht mehr verhältnismäßig ist, nicht erfolgen kann. Sie ergibt sich auch nicht aus Pressemitteilungen und sonstigen öffentlichen Äußerungen von Entscheidungsträgern der EZB. Die in Rede stehenden Beschlüsse verstoßen deshalb wegen eines entsprechenden Abwägungs- und Darlegungsausfalls gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV mit der Folge, dass sie von der währungspolitischen Kompetenz der EZB aus Art. 127 Abs. 1 Satz 1 AEUV nicht gedeckt sind.“

So löst das BVerfG also die Grundstreitfrage, die auch in der mündlichen Verhandlung die Ökonomen und Juristen aneinander vorbeireden ließ „Ist das PSPP noch Währungspolitik (erlaubt) oder schon Wirtschaftspolitik (verboten)?“: Wenn die EZB im Verhältnismäßigkeittest die wirtschaftspolitischen Wirkungen sauber verarbeitet, dann ist es noch Währungspolitik.

Das Prüfergebnis lautet dann, dass die EZB leider nicht ausreichend dokumentiert hat, dass sie die Folgen ihres Programms in ihre Erwägungen einstellt. Das Programm hat dann im Europarecht keine Grundlage und das EuGH-Urteil, das das nicht beanstandet, dann eben auch nicht. Damit sind weder das Urteil noch das PSPP-Programm für Deutschland verbindlich.

Die Frage der verkappten – verbotenen – monetären Staatsfinanzierung durch das PSPP wird auch noch geprüft, aber hier lässt man trotz der „erheblichen Bedenken“ die Prüfung durch den EuGH gelten.

III. Die unmit­tel­baren Folgen

Das BVerfG kann der EZB keine Anweisungen erteilen. Der Tenor des Urteils beschränkt sich auf die Feststellung, dass Bundesregierung und Bundestag, die nicht näher spezifizierten „geeignete Maßnahmen“ unterlassen hätten. Weiter hinten werden Bundestag und Bundesregierung – Unabhängigkeit der Zentralbank hin oder her – verpflichtet, auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die EZB hinzuwirken. Sie müssten „ihre Rechtsauffassung“ – gemeint ist wohl eher: die des Zweiten Senats – „gegenüber der EZB deutlich machen“. Entsprechende Schreiben sollten rasch geschrieben sein.

Als unmittelbarste Folge der Feststellung einer Kompetenzüberschreitung wird am Ende des Urteils lediglich der Bundesbank, die man insoweit im Zugriffsbereich des BVerfG vermutet, „untersagt“ an dem Anleihekaufprogramm mitzuwirken. Allerdings erst nach drei Monaten. In der Zeit könnten also die Verhältnismäßigkeitserwägungen gleichsam nachgeliefert werden. Damit scheint das Urteil in seinen unmittelbaren Folgen überschaubar zu sein, wobei man die wiederholten „derzeit“- und „noch nicht“-Wendungen nicht ganz ausblenden darf.

Aber das Urteil reicht über die konkrete Streitigkeit um ein EZB-Anleihekaufprogramm aus dem Jahre 2015 weit hinaus.

IV. Einordnung und Ausblick in 10 Thesen

1. Das Urteil ist keine Überraschung.

Seit Jahren befeuern interessierte Kreise die Vorstellung beim Zweiten Senat, man müsse auch einmal zubeißen, nicht immer nur bellen. Wer die mündliche Verhandlung erlebt hat, in der die schlechte Laune der Richterbank mit Händen zu greifen war, konnte eine Vorahnung entwickeln. Da mischte sich die Wut darüber, dass man die ökonomischen Fragen und überhaupt die Kategorien der Ökonomen nicht in den juristischen Griff bekam, die schlechte Laune über die angeblich herablassende Tonalität der EuGH-Vorlageentscheidung und möglicherweise auch über die Abwesenheit der EZB, die es – richtigerweise – vorgezogen hatte, sich nicht wieder wie im OMT-Verfahren an einem Nasenring durch die Manege verfassungsrichterlicher Befragung bei einem mitgliedstaatlichen Gericht ziehen zu lassen.

2. Das Urteil ist eine Überraschung.

Dass der Zweite Senat es wagen würde, in das hochsensible Handlungsfeld der EZB einzufallen, war dann doch nicht völlig sicher. Viele hatten im Vorfeld auf die Vernunft der Richter gesetzt, die Gefahren für den Euro durch einen Angriff auf die EZB nicht zu unterschätzen. Für eine Aktivierung der Ultra vires-Kontrolle gegen den EuGH erschien die ebenfalls beim Zweiten Senat anhängige Rs. Egenberger (kirchliches Arbeitsrecht) eher geeignet, mit weniger weitreichenden Auswirkungen und gleichwohl einem gewissen Symbolgehalt. Überraschend und auch beunruhigend ist dann aber, dass jetzt doch der EZB-Fall für ein erstes Ultra vires-Verdikt gewählt wurde. Das lässt letztlich nur den Schluss zu, dass man die erhöhte, gerade auch internationale Sichtbarkeit und die größeren praktischen Auswirkungen ausdrücklich wollte.

3. Das Urteil ist eine Enttäuschung.

„Das Urteil“ ist auch eine Chiffre für die hinter dem Urteil stehenden Personen. Vorliegend erging das Urteil 7 zu 1. Leider hat diese „1“ kein Sondervotum vorgelegt, so dass wir nicht wissen, wer die eine Person war, die – mutmaßlich – europafreundlicher geurteilt hätte. Das ist sehr bedauerlich, weil seit Solange I die Sondervoten in Europafragen als Beleg hilfreich gewesen sind, um die Widersprüche in den Mehrheitspositionen aufzudecken. Und den Weg zu weisen für eine mögliche bessere Rechtsprechung.

Mitgewirkt haben am Urteil vom 5. Mai der Vorsitzende Voßkuhle, Professor in Freiburg, der Berichterstatter Huber, Professor in München, der ehemalige saarländische Ministerpräsident Müller, die vormaligen Bundesrichterinnen Kessal-Wulf und Hermanns, der ehemalige Bundesrichter Maidowski sowie die Professorinnen König (Hamburg) und Langenfeld (Göttingen). Und nur eine einzige Person aus diesem Kreise war nicht bereit, das Urteil mitzutragen – das enttäuscht. Die drei letztgenannten als auch zuletzt in den Senat gewählten Mitglieder hatten sich kürzlich gegen die unter verschiedenen Aspekten auch problematische EPGÜ-Entscheidung in einem diese Probleme thematisierenden Sondervotum gewandt. Das nährte Hoffnungen auf eine Wendung zu einer moderaten Europalinie im Zweiten Senat. Davon ist nichts geblieben.

4. Fortsetzung droht.

Dieses Urteil lädt dazu ein, weiter gegen das PSPP zu klagen und auch gegen das PEPP (Corona) vorzugehen. Dass das BVerfG hier mit einer äußerst kühnen Zulässigkeitskonstruktion immer wieder denselben antieuropäischen Klägern ein Forum bietet, denen es ausdrücklich um die Abschaffung der gemeinsamen Währung geht – AfD-Gründer Lucke etwa –, gehört auch zu den befremdlichen Aspekten dieser Rechtsprechung.

Es sind daneben bereits Verfahren anhängig, die explizit als Ultra vires-Klagen erhoben wurden. Das betrifft insbesondere das Egenberger-Verfahren, in dem es um kirchliches Arbeitsrecht geht. Auch hier droht eine Konfrontation mit dem EuGH. Damit ist zu befürchten, dass das Urteil vom 5.5.2020 nicht die Ausnahme bleibt.

5. Corona – der Zweite Senat hat ein Timingproblem.

Dem Gerichtspräsidenten Voßkuhle war der Termin sichtlich unangenehm. Die Verkündung war bereits einmal um 3 Wochen verschoben worden, mit der Begründung der coronabedingten Kontaktsperre. In der Coronakrise wirkt das Urteil nämlich besonders deutlich wie aus der Zeit gefallen. Die EZB ist mit ihrem PEPP- Programm eine der wenigen sichtbaren und handlungsstarken europäischen Institutionen. Obwohl Voßkuhle sich beeilte einleitend zu betonen, dass das heutige Urteil keine Aussage zum Corona-Programm der EZB enthalte – was einerseits eine Selbstverständlichkeit ist, dann aber auch wieder als Aussage irritiert – sind die Parallelen von PSPP und PEPP unübersehbar. Und wenn man die Vorgaben des Urteils auf PEPP anwendet, ist klar, dass die nächste Verfassungsklage sich gegen PEPP richten wird. Immerhin wird dann Art. 122 AEUV eine Rolle spielen können, und das BVerfG hätte Gelegenheit, sein PSPP-Urteil zu korrigieren.

6. Das BVerfG macht nicht das, was seine Aufgabe ist: für Stabilität sorgen.

Schon vor Corona konnte man die allgemeine Wahrnehmung haben, dass die Welt zunehmend aus den Fugen gerät und dabei das Recht als wagemutige Idee von Rechtsbindungen jenseits des Nationalstaats zurückgedrängt werden soll. Entsprechenden Kräften diesseits und jenseits des Atlantik stellt sich die Rechtsidee der europäischen Integration beharrlich in den Weg. In einer Welt aus den Fugen bietet das Recht Halt und sichert Stabilität. Dafür steht in Deutschland jenseits des EU-Kontextes die Rechtsprechung des BVerfG zu den Grundrechten, das ist auch seine Aufgabe. Darauf wird es in der Corona-Krise noch sehr viel mehr ankommen. Der Angriff des BVerfG auf EuGH und EZB wirkt dem entgegen, er destabilisiert.

7. Das Urteil ist nicht stimmig und überzeugt auch bei Zugrundelegung der bisherigen Rechtsprechung nicht.

Einiges an dem Urteil irritiert. Hier eine Auswahl:

Das Gebäude des BVerfG ist ein sehr transparenter Bau, ein Glashaus gewissermaßen. Aus diesem Glashaus heraus wird der Verhältnismäßigkeitstest vom BVerfG insbesondere gegenüber dem EuGH in völlig unverhältnismäßiger Form eingefordert. Da ist die Rede von Willkür und von einer nicht mehr nachvollziehbaren Entscheidung. Das knüpft zwar an etablierte dogmatische Figuren an. Gleichwohl: Es gab in der deutschen Geschichte Willkürgerichte. Der EuGH ist weit entfernt davon. Und natürlich ist die Argumentation des EuGH für den objektivierten Empfängerhorizont eines durchschnittlichen europäischen Juristen nachvollziehbar, das kann jeder nachlesen. Dem BVerfG passt sie schlicht nicht. Dann ist da noch der Vorwurf, der EuGH urteile „methodisch nicht mehr vertretbar“. Das sagen sieben deutsche Juristen zu den 15 eJuristen der Großen Kammer des EuGH. Im Schrifttum ist das besagte EuGH-Urteil niemandem als methodisch nicht mehr vertretbar aufgefallen. Da werden zwar jede Menge Nachweis-Nebelkerzen aufgestellt, aber mit Schrifttum zur methodischen Unvertretbarkeit der EuGH-Linie in Sachen PSPP wartet das BVerfG dann auch nicht auf – was eigentlich methodisch nicht mehr vertretbar ist.

Ferner wird bereits über die wackelige Zulässigkeitskonstruktion (Art. 38 GG) der gegen die EZB gerichteten Verfassungsbeschwerden letztlich ja Demokratie eingefordert – dies gegenüber einer Zentralbank, wo doch Verfassungsgericht wie Zentralbank beide gleichermaßen demokratisch prekär sind („countermajoritarian institutions“). Funktionale Legitimation trägt solche Einrichtungen – und da wollen die Juristen aus dem Glashaus des Verfassungsgerichts der Zentralbank erklären, wie Zentralbank demokratisch ordnungsgemäß zu funktionieren hat? Überhaupt ist Demokratie bei der – von Deutschland ja so gewollten – unabhängigen Zentralbank schlicht der falsche Aufhänger. Das sieht man besonders gut an der Forderung, der Bundestag möge auf die EZB irgendwie „hinwirken“ – genau das sollte nicht sein: Dass irgendwelche Abgeordneten bei der Zentralbank anrufen und politischen Druck machen, ist ein anderes Modell von Zentralbank. Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank war übrigens eine deutsche Forderung. Der EuGH ist nebenbei bemerkt das Gericht, das in der Rs. Rimšēvičs 2019 bereits unter Beweis gestellt hat, dass es diese Unabhängigkeit entschlossen verteidigt.

Das Demokratieargument stammt übrigens noch aus der älteren Schicht der Eurorettungs-Rechtsprechung zu EFSF und ESM, wo das BVerfG immer den Bundestag vorschieben konnte, der aus Demokratiegründen immer erst grünes Licht geben muss, bevor die europäischen Einrichtungen tätig werden dürfen. Mit dem Demokratieargument konnte man praktischerweise auch immer die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden aus Art. 38 GG sichern, obwohl diese Zulässigkeitskonstruktion, ehrlich gesagt, methodisch eigentlich nicht mehr vertretbar ist. Bei der EZB kann der Bundestag aber nichts ausrichten, weil diese unabhängig ist. Und trotzdem werden die alten Textbausteine mitgeschleppt, und aus alter Gewohnheit am Schluss auch der Bundestag beauftragt, dann eben irgendwie einzuwirken. Man fühlt sich an die alten Tom & Jerry Comics erinnert, in denen der Protagonist über einen Abgrund rast und in der Luft im leeren Raum noch eine Zeit lang einfach weiter rennt, erst mit dem Blick nach unten realisiert er, dass da eigentlich gar nichts ist. Vielleicht sollte die Senatsmehrheit einmal den Blick nach unten richten.

Auf der Argumentationsebene stimmen insgesamt verschiedene Dinge nicht. Sogar in den Kategorien, die sich das BVerfG selber gebastelt hat – Laubsägearbeiten, wie Bernhard Wegener das treffend genannt hat – wäre ja nach der Honeywell-Entscheidung eine strukturelle Kompetenzverschiebung weg von den Mitgliedstaaten zur EU durch einen Akt auf europäischer Ebene erforderlich. Das soll hier vorliegen, wo es doch nur um eine Kompetenzausübungsregel geht, die doch eigentlich immer nur auf ihre Anwendung im Einzelfall überprüft werden kann? Wo das Gericht doch selber davon ausgeht, dass man das gleichsam „heilen“ kann, binnen drei Monaten? Und was genau geht den Mitgliedstaaten da an Kompetenz eigentlich strukturell verloren?

8. Das Urteil ist im unheilvollen Sinne sehr deutsch. Und schadet damit der deutschen Europapolitik.

Man kann es nicht anders sagen: Die aus etlichen Passagen der Urteils strömende Juristenhybris, die jedem Juristen vertraute Grenzen der eigenen Kundigkeit souverän außer Acht lassende Selbstüberschätzung – hier im Hinblick auf die ökonomischen Zusammenhänge – und die belehrende Attitüde („wir erklären dem EuGH mal wie das geht mit der Verhältnismäßigkeit“) bis hin zur vereinzelten Brutalität in der Sprache („Willkür“) wird im Rest Europas als sehr deutsch wahrgenommen werden.

Das wird den Interessen Deutschlands in der Europäischen Union sehr schaden, weil Deutschland nach der ganzen Vorgeschichte des letzten Jahrhunderts ohnehin unter Hegemonieverdacht steht. Stark verkürzt: Man hat nicht die deutschen Besatzer weggekämpft und den Krieg gegen Deutschland gewonnen und danach den Deutschen unter gewissen Vorgaben der Verpflichtung auf europäische Zusammenarbeit und Friedlichkeit gestattet, ihren Staat wieder aufzubauen, um sich dann doch von den Deutschen vorschreiben zu lassen, wie man zu leben hat, wohin man seine Staatsausgaben lenkt, usf.

Die deutsche Perspektive ist auch ganz konkret ein methodisch-handwerkliches Kernproblem der ganzen Argumentationsanlage des BVerfG: Im Kern wird ja der unzureichende Verhältnismäßigkeitstest der EZB beanstandet, übrigens in einem Zusammenhang, in dem die deutsche Verfassungsordnung normalerweise nie Verhältnismäßigkeitsüberlegungen anstellen würde. Unter dem Grundgesetz geht es bei Verhältnismäßigkeit um Grundrechtseingriffe. Den Verhältnismäßigkeitstest nimmt man dann einfach selber vor. In die erforderliche Abwägung der in Rede stehenden Abwägungsgüter fließt dann natürlich nur das ein, was aus der Karlsruher Froschperspektive in Sichtweite ist. Vielleicht hat man andernorts aber ganz andere Sorgen als die Sparguthaben und die Immobilienpreise, die die Richter ins Spiel bringen. Und natürlich ist es eine grotesk abwegige Vorstellung, dass die EZB bei ihren Maßnahmen keine Überlegungen zu den möglichen Folgen anstellt. Es ist aber die europäische Perspektive mit vielen unterschiedlichen Aspekten und Interessen und letztlich die Orientierung an einem europäischen Gemeinwohl, die für die EZB maßgeblich sind.

9. In Polen knallen die Sektkorken.

Mit die verheerendste Folge des Urteils ist, dass es jede Menge „Textbausteine“ liefert (so hat Stephan Detjen es formuliert), die überall dort dankbar genutzt werden dürften, wo man sich den Verpflichtungen aus dem Unionsrecht entziehen will. Zwar versucht der Senat in seinem ersten Leitsatz noch schwächlich die grundsätzliche Bindung an das Europarecht in der Auslegung durch den EuGH zu versichern. Aber die Textbausteine die man in Polen, Ungarn und anderswo nutzen wird, das sind die, die vom letzten Wort der nationalen Verfassung handeln und insbesondere von der Letzt­entscheidung über den EuGH. Man muss sich nicht an EuGH-Urteile halten, das ist die Botschaft. Nun sind die entsprechenden Textbausteine zwar überwiegend nicht ganz neu (siehe oben, jahrzehntelange Laubsägearbeiten) und wurden auch bisher schon in Warschau und anderswo fleißig und selektiv zitiert.

Genau deswegen aber kann man dem Zweiten Senat vorwerfen, dass er genau wissen konnte, wie diese Entscheidung instrumentalisiert werden würde. Aus Sicht der demokratischen und rechtsstaatlichen Kräfte, der Kollegen insbesondere, in all diesen Ländern ist man ihnen damit sehenden Auges in den Rücken gefallen.

10. Das Urteil richtet sich vor allem gegen den Gerichtshof der Europäischen Union. Der Krieg der Richter findet jetzt doch statt.

Die Folgen für das PSPP sind überschaubar, die EZB könnte sich ohnedies achselzuckend wieder den eigentlichen Fragen zuwenden. An die EZB reicht das BVerfG letztlich nicht heran.

Aber für den EuGH ist das Urteil hochgefährlich und der EuGH ist auch der eigentliche Adressat der Entscheidung. Vom Kooperationsverhältnis zum EuGH, ein großes Wort aus dem Maastricht-Urteil, ist gerade mal noch ein Adjektiv übrig geblieben. Und der Sache nach ist das eine Kriegserklärung an den EuGH. Mit der Einladung an andere mitgliedstaatliche Gerichte, es ebenso zu tun. Dies war schon in der Vergangenheit eine irritierende Komponente der Ultra vires-Laubsägearbeit: Immer wieder hat das BVerfG insinuiert, dass der Ultra vires-Vorbehalt mehrheitlich auch in anderen Mitgliedstaaten besteht. Und das stimmt so nicht.

Entsprechend drohen Verwerfungen nicht nur im Verhältnis EuGH-Mitgliedstaaten, sondern auch horizontal, zwischen den nationalen Höchstgerichten.

Worauf sich diese zwischen den Zeilen des Urteils spürbare und in der mündlichen Verhandlung greifbare Wut und Aggression gegen den EuGH genau gründet, ist schwer zu fassen. Sicherlich war die Vorlageantwort des EuGH an manchen Stellen knapp, aber das ist der EuGH-Stil. Eigentlich kennt man sich doch. Der Präsident des BVerfG Voßkuhle ist sogar Mitglied des Gremiums nach Art. 255 AEUV, das die Bewerbungen für EuGH-Richterstellen sichtet. Was atmosphärisch sowie zwischenmenschlich in den gelegentlichen Begegnungen der Gerichte passiert, ist nicht bekannt. Vielleicht war es schlicht so, dass man im Zweiten Senat sauer war, dass der EuGH bei der historisch ersten Vorlagefrage an den EuGH in Sachen OMT die Fragen nicht so beantwortete, wie es das BVerfG gerne gehabt hätte und eigentlich in seinen Fragen auch diktiert hatte. Also stellte man mehr oder weniger die gleichen Fragen in der PSPP-Vorlage nochmals, aber der EuGH hat sich nicht beirren lassen und wieder seine eigenen Antworten gegeben. Das wollte man nun bestrafen. Wenn es so war, dann hätte es etwas von Kindergarten. Das Urteil vom 5.5.2020 ist auch ein Ausdruck großer richterlicher Egos. Wahrscheinlich an verschiedenen Orten.

La guerre des juges aura lieu: Der EuGH wird auf diese Kriegserklärung antworten müssen. Dies setzt freilich voraus, dass es ein entsprechendes Verfahren gibt. Die nüchterne europarechtliche Analyse ergibt, dass das BVerfG mit seinem Urteil vom 5.5.2020 gegen die Verpflichtungen aus Art. 267 Abs. 3 AEUV und Art. 19 EUV verstoßen hat, auch wenn der Tenor des Urteils das kaschiert. Auch eine Verletzung der Vorschriften zur Sicherung der Unabhängigkeit der EZB kommt in Betracht, ruft das BVerfG doch die Bundesregierung und den Bundestag zur Einwirkung auf die EZB auf. Entsprechend wird die Europäische Kommission die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens prüfen. Wenn die Vorverfahren nicht zu einer Klärung führen droht eine Verurteilung Deutschlands wegen Vertragsverletzung. Das Argument, dass die Gerichte unabhängig sind, spielt dabei keine Rolle. Es hat zwar früher die Kommission davon abgehalten, Vertragsverletzungen durch Gerichte bis zum Schluss zu verfolgen und man hat es bei Mahnschreiben belassen. Seit einiger Zeit werden aber sehr wohl sogar große Mitgliedstaaten verklagt, wenn deren Gerichte das Europarecht verletzen Ein jüngeres Beispiel ist die Verurteilung Frankreichs 2018 wegen eines Urteils des Conseil d’Etat (Rs. C-416/17, Accor).

Hält die Vertragsverletzung an, beispielsweise durch eine Bestätigung der Rechtsprechung, kann ein Zwangsgeld verhängt werden. Die Beseitigung der Vertragsverletzung könnte beispielsweise so erfolgen, dass dem BVerfG durch Änderung des BVerfGG oder sogar des Art. 88 GG explizit die Jurisdiktion über die EZB untersagt wird oder allgemeiner die an sich selbstverständliche Pflicht zur Befolgung von Urteilen des EuGH im deutschen Recht ausdrücklich verankert wird. Dann blieben zwar noch über die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG Winkelzüge möglich, aber man hätte doch einiges getan, um die Vertragsverletzung abzustellen. Daneben kommen als Verfahren, die das Ganze zum EuGH bringen, auch Staatshaftungsverfahren vor den deutschen Zivilgerichten in Betracht, mit denen man wegen eines Schadens, der auf die qualifizierte Verletzung des Europarechts durch das BVerfG – die Nichtbeachtung der Vorlageentscheidung des EuGH – kausal zurückgeht, die Bundesrepublik Deutschland verklagt.

Das Vertragsverletzungsverfahren wäre in der Rechtsgemeinschaft der unaufgeregte, zivilisierte und deswegen richtige Weg: Das BVerfG bricht die Regeln, dann müssen wir dem im dafür vorgesehenen Verfahren nachgehen. An der Kooperation der Gerichte führt aber letztlich kein Weg vorbei, das zeigen alle Erfahrungen mit vergleichbaren Machtkämpfen zwischen Gerichten etwa in den USA des 19. Jahrhunderts.

Was auf dem Spiel steht ist die europäische Rechtsgemeinschaft. Sie ist noch immer ein enorm fragiles Konstrukt, weil sie nicht von einem Nationalstaat unterlegt ist, der zusätzliche Bindungskräfte erzeugt. Ihre zentralen Komponenten sind der EuGH als im historischen und weltweiten Vergleich einmaliges überstaatliches Gericht und das wechselseitige Vertrauen aller Gerichte in der Europäischen Union darin, dass Urteile im Rahmen des Europarechts insbesondere durch die Gerichte befolgt werden.

Wenn das wegbricht, dann droht der Absturz in eine Art richterliches Faustrecht: Das Recht des stärkeren Gerichts. Das wird sich entlang der Parameter von Größe, Macht, politischem Einfluss und ökonomischem Gewicht des jeweiligen Mitgliedstaats ausrichten. Und dann wäre die zentrale Idee der europäischen Integration, Friedlichkeit in Europa durch Recht in Rechtsgleichheit, zerstört.

Prof. Dr. Franz C. Mayer ist Professor für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der Universität Bielefeld.

Der Beitrag Auf dem Weg zum Richterfaustrecht? Zum PSPP-Urteil des BVerfG erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Anleihekäufe wurden erheblich ausgeweitet, nachdem sich die EZB 2012 auf die Linie festgelegt hatte, den Euro „um jeden Preis“ zu stabilisieren und zu retten. Schon seit diesem „Whatever it takes“, vorgetragen vom damaligen EZB-Präsidenten Mario Draghi, scheint sich die EU von ihren rigiden, in den 1990er Jahren maßgeblich von deutschen Regierungen durchgesetzten Vertragsgrundlagen in der Fiskalpolitik zu verabschieden. Auch in der COVID-19-Pandemie und jetzt im Ukrainekrieg sehen sich die EU und ihre Mitgliedstaaten zu Maßnahmen gezwungen, die vorher undenkbar erschienen. Immer offensichtlicher finanziert die EU die Corona-Hilfspakete der Mitgliedsstaaten und widmet diese Mittel bei Bedarf um. Kritiker*innen sehen darin eine endgültige Hinwendung zur Vergemeinschaftung von Schulden und eine Abkehr von den vertraglich vereinbarten Stabilitätskriterien der Finanzpolitik. Die EU setzt immer neue Hilfs- und Konjunkturpakete der EZB auf, mit denen sie nicht nur den staatlich gelenkten Umbau der Wirtschaft in den Mitgliedsländern vorantreiben will, sondern auch die EU selbst als handlungsfähige Akteurin in einer multipolaren Welt zwischen der USA und China aufzustellen versucht. 

Angesichts dessen eskalierte der juristische Streit um die Maßnahmen der EZB, insbesondere um die vertraglichen Grundlagen ihrer Anleihekäufe. Hat das BVerfG bei den Verfahren zu den OTM (Outright Monetary Transactions) noch die Begründung des EuGH akzeptiert, tat es dies bei den nachfolgenden Anleihekäufen der EZB, den PSPP (Public Sector Purchase Programme) nicht mehr. Das Urteil des BVerfG vom 5.5.2020 ist der bisherige Höhepunkt dieser Auseinandersetzung in Deutschland. Danach kam es zu einem Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik wegen der Missachtung des Vorranges des EU Rechts durch das BVerfG, das wie das Hornberger Schießen endete. Dieser Streit wird fortgesetzt werden, mit Entscheidungen über die Maßnahmen der EU zur Corona-Bekämpfung und um die von der EZB Präsidentin Christine Lagarde angekündigten Maßnahmen zur Inflationsbekämpfung des sogenannten TPI (Transmission Protection Instrument).

Die vorgänge-Redaktion hat vor diesem Hintergrund drei Wissenschaftler eingeladen, diese Entwicklungen aus ihrer unterschiedlichen fachlichen und finanzpolitischen Perspektive zu diskutieren: Andreas Fisahn (Verfassungsrechtler an der Universität Bielefeld), Hansjörg Herr (Volkswirt an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin) und Martin Höpner (Politikwissenschaftler am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln). Mit den folgenden Fragen versuchen wir herauszufinden,

• was die EZB mit ihren Maßnahmen bezweckt, was sie dazu treibt und ob sie dies nach geltendem EU-Vertragsrecht darf
• wie der EuGH sich zu dem, was die EZB macht, positioniert und wie er dazu den Vorrang des EU Rechtes interpretiert
• was dem Dissens über den Vorrang des EU Rechtes zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten zugrunde liegt
• wie das Verhältnis von Politik und Markt in der EU dauerhaft neu gestalten werden kann.

I Zur Agenda des Europäischen Gerichtshofs/Gerichtshofs der EU (EuGH) gehört es, sich als Motor der europäischen Integration zu verstehen. Bereits 1963 nahm er an und 1964 hat er ausgesprochen, dass europäisches Recht dem nationalen Recht vorgeht – auch den nationalen Verfassungen. Erst 2009 wurde der Anwendungsvorrang (Supremacy) in Zusatzerklärung Nr. 17 zum Vertrag von Lissabon von den Mitgliedstaaten offiziell anerkannt. Der EuGH leitete die Supremacy aus dem Zweck der Wirtschaftsgemeinschaft ab: Es könne keinen gemeinsamen Markt geben, wenn jeder Mitgliedsstaat europäisches Recht nach seinem Gutdünken anwende und auslege. Ist diese Begründung des Vorrangs europäischen Rechts durch den EuGH juristisch korrekt?

Höpner: In der Tat, der Europäische Gerichtshof ist kein neutraler Hüter der europäischen Verträge. Er fungiert als Motor der Integration, man kann auch sagen: Er ist ein Gericht mit Agenda. Zahllose Grundsätze des Europarechts erweisen sich bei genauer Betrachtung als Schöpfungen des EuGH. Mit seinen Urteilen zum Vorrang und zur Direktwirkung des Europarechts hat er die Verträge faktisch in eine Verfassung transformiert. Er hat die Binnenmarktfreiheiten zu Individualrechten auf Liberalisierungspolitik umgedeutet und wurde in zahlreichen Politikfeldern übergriffig, etwa im kollektiven Arbeitsrecht.

Sie fragen nun, ob der Verweis auf den gemeinsamen Markt den EuGH berechtigte, den Vorrang des Europarechts vor nationalem Recht in die Verträge hineinzulesen. Natürlich nicht. Der Umstand, dass der Vorrang die Marktintegration intensiviert, legitimiert nicht die entsprechende Rechtsprechung des EuGH. Es darf daher nicht verwundern, dass der bedingungslose Vorrang bis heute aufseiten der Mitgliedstaaten nicht vollständig akzeptiert ist. Wie tief die Konflikte über den Anwendungsvorrang gehen, hängt davon ab, für welche Ziele der Gerichtshof ihn in Stellung bringt.

Freilich ist der EuGH darüber hinaus auch ein beispiellos autistisches Gericht. Er ist darauf angewiesen, dass seine Rechtsprechung von den Mitgliedstaaten als legitim erkannt wird. Das müsste seine Kreativität, seine forsche Rechtsfortbildung, seinen integrationistischen Drang eigentlich bremsen. Ihm fehlen aber die Antennen, mit denen er erkennen könnte, wann er statt Integration Widerstände erzeugt. Er zieht die Daumenschrauben immer weiter an. Das fällt dem Gerichtshof nun auf die Füße. Die Konflikte um die europarechtliche Kontrolle der EZB sind hier nur ein Anzeichen unter mehreren. Hinzu kommen die Konflikte über die extensive Auslegung der in Artikel 2 EUV aufgelisteten Werte und weitere Fälle, die etwa Dänemark und Frankreich betreffen.

Fisahn: Ich kann Herrn Höpner nur zustimmen. Der EuGH hat die Entwicklung der EU eigenständig vorangetrieben. Die Warenverkehrsfreiheit mit dem Verbot der „Maßnahmen gleicher Wirkung“ wie die mengenmäßige Beschränkung hat das Gericht schon in den 1970er Jahren umgedeutet oder so weiterentwickelt, dass sich die eher gemächliche Zollunion in Richtung gemeinsamer Markt aufmachte. Dabei wurde der „gemeinsame Markt“ ein neoliberal interpretierter Markt: Regulierungen wurden als europarechtswidrig kassiert und das oberste Gebot wurde die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, was innerhalb der nationalen Märkte, die ja auch einheitlich waren, bis dahin keineswegs der Fall war – Subventionen zur Rettung wichtiger Unternehmen waren eher die Regel als die Ausnahme. Der EuGH legte auch das Beihilfeverbot exzessiv aus. Kurz: der gemeinsame Markt war das Vehikel, um dem Kapitalismus in der EU ein neues Gesicht zu geben. In der Tat wurde der EuGH in diesem Sinne zum Motor der Integration. Nur man verkennt die Rolle oder Funktion eines Gerichtes, wenn man anerkennend vom „Motor“ spricht. Die Juristerei ist strukturell oder notwendig konservativ, weil sie altes Recht auf neue gesellschaftliche Verhältnisse anwenden muss. Aus dieser Rolle kann die Justiz gelegentlich ausbrechen, aber wenn sie die Rolle des Motors einnimmt, verkennt sie ihre Legitimität, die nur auf dem Recht gründet, im Verhältnis zur Legitimität der Legislative, die vom Volke ausgehen sollte – so ist es Aufgabe der Legislative neues Recht zu schaffen, also den Motor zu spielen. Die Justiz hat eher die Rolle der Bremse, was natürlich auch ambivalent ist.

In der Frage der Euro-Rettung beschreiben Sie beide das europäische Gericht als einen Akteur, der die Integration forciert. Ist das wirklich die eigene Agenda des Gerichts oder folgt es hier nur der Kommission oder der EZB?

Fisahn: Der EuGH ist in den 1970er Jahren nicht der Kommission gefolgt, sondern hat eine eigene Integration des Freihandels betrieben. Aus diesen „frühen“ Jahren stammen die berühmten Urteile, mit denen Studentinnen bis heute gequält werden. Die „mengenmäßige Beschränkung und Maßnahmen gleicher Wirkung“, deren Verbot die europäischen Verträge immer enthielten, wurde vom EuGH extensiv ausgelegt und so verstanden, dass alle möglichen Sorten von Handelshemmnissen beseitigt werden mussten. Der Handelsverkehr wurde auf der Grundlage dieser Rechtsprechung „liberalisiert“, weitere Integrationsschritte in gleicher Richtung folgten. Und sicher hat Konrad Adenauer, als er die Europäischen Verträge unterzeichnete, niemals daran gedacht, dass das Reinheitsgebot des deutschen Bieres der Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung subsumiert wird. In den folgenden Jahren haben sich die Intentionen von Kommission und EuGH überlagert, ergänzt und verstärkt, so dass der neoliberale Umbau der alten Europäischen Zollunion gelang. Spannend wird es sein, ob und wie der gegenwärtige Umbau der EU in Richtung „grüner Kapitalismus“ mit diesen Verträgen funktioniert und wie die Gerichte auf die neue Politik reagieren.

Höpner: In der Forschungsliteratur wurde die „Integration durch Recht“ häufig als das Ergebnis der Aktivitäten von drei Parteien beschrieben: sich vor nationalen Gerichten auf das Europarecht berufende Marktteilnehmer, vorlegende Gerichte und Europäischer Gerichtshof. Wo deren Interessen übereinstimmen, gewinnt die „Integration durch Recht“ an Dynamik. Hierzu braucht es im Prinzip keine Aktivitäten der Kommission. Sie ist an der rechtlichen Integration gleichwohl nicht unbeteiligt, weil sie selbst als Klägerin vor dem EuGH fungieren kann. Dann treten Kommission und EuGH gewissermaßen als strategisches Tandem auf. Das haben wir besonders bei der Ausweitung des europäischen Wettbewerbsrechts auf staatsnahe Sektoren beobachtet, für die dieses Recht ursprünglich nicht gedacht war. In den Konflikten über die europarechtliche Kontrolle der Europäischen Zentralbank haben wir die Kommission aber weniger direkt im Spiel, weil sie weder selbst klagt noch selbst die beklagte Partei ist. Hier gibt sie lediglich Stellungnahmen ab.

II In der Agenda des Bundesverfassungsgerichts ist das Urteil vom 5.5.2020 der vorläufige Endpunkt einer langen Auseinandersetzung darüber, wie weit der Vorrang des europäischen Rechts reicht. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht den Vorrang des Gemeinschaftsrechts im Grundsatz anerkannt, aber es beharrt darauf, dass das Gemeinschaftsrecht diese Eigenschaft nur dann besitzt, wenn der deutsche Gesetzgeber die entsprechende Kompetenz der EU übertragen und dessen vorrangige Geltung in Deutschland per Zustimmungsgesetz angeordnet hat. Ob Deutschland eine Kompetenz wirksam übertragen habe, richte sich nach deutschem Verfassungsrecht – und das könne nur das Bundesverfassungsgericht beurteilen. Diese Kontrollbefugnis beansprucht der EuGH jedoch für sich. Wie weit reicht der Vorrang des europäischen Rechts?

Fisahn: Und da sind wir beim Problem der EU insgesamt, dass die Vorrangrechtsprechung betrifft. Die EU ist – das hat sich inzwischen herumgesprochen – nur beschränkt demokratisch legitimiert. Das BVerfG spricht von einer Überföderalisierung, weil der Grundsatz der Stimmengleichheit in der Zusammensetzung des Parlaments nicht eingehalten wird. Außerdem ist das gewählte Parlament in der EU gleichsam nur zweite Kammer, denn es ist immer noch nicht an allen Entscheidungen beteiligt, während die Exekutive in Form des Rates und der Kommission die zentralen gesetzgeberischen Instanzen sind.

Weil die EU ein Demokratiedefizit hat, wird sie als supranationale Organisation, nicht als Staat bezeichnet, auch wenn man damit natürlich vom Sein auf das Sollen schließt. Das heißt aber, die EU bezieht ihre Kompetenzen, genauer ihre Rechtsetzungskompetenz, also die Befugnis zu zwingen, nicht aus demokratischer Zustimmung, sondern sie ist nur abgeleitet, geliehen. Die Kompetenzen werden von den Mitgliedstaaten, die deshalb nach den Verträgen demokratisch organisiert sein sollen, auf die EU übertragen. Daraus folgt zwingend, dass die EU ihre Kompetenzen nicht selbstständig unter Berufung auf den Volkswillen erweitern kann. Dazu fehlt ihr die hinreichende demokratische Legitimation. Sie hat keine Kompetenz-Kompetenz, wie es so schön heißt. Übrigens: Mit der Kompetenz-Kompetenz würde sie nicht zwingend zu einem Staat. Bundesstaaten haben i.d.R. auch keine Kompetenz-Kompetenz, sondern können Zuständigkeiten von den Ländern auf den Bund nur mit Zustimmung der Länder − auch wenn z.B. in der BRD eine 2/3-Mehrheit im Bundesrat ausreicht – übertragen. Und umgekehrt: Die Bundesländer gelten – so die Rechtswissenschaft – als Staaten, können sich aber keineswegs Kompetenzen, die das GG dem Bund zugewiesen hat, aneignen. Die Staatsqualität hat m.E. andere Voraussetzungen – mindestens muss ein moderner Staat das Recht haben, Steuern selbstständig zu erheben. Aber das ist eine andere Frage.

Wenn man das Verhältnis von EU und Mitgliedstaaten so beschreibt, und das geschieht auch in Art. 4 Abs. 1 und 5 Abs. 1 EUV − wenn man also von der Übertragung von Zuständigkeiten an die EU ausgeht, kann das EU-Recht nicht über dem nationalen Verfassungsrecht stehen. Das würde in Deutschland gegen die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen, der verbietet, die Demokratie durch Verfassungsänderung abzuschaffen oder auszuhöhlen. Wohl aber können die Staaten und auch die BRD, das sagt Art. 23 GG ausdrücklich, ihre Rechtssetzungskompetenzen für bestimmte Bereiche auf die EU übertragen und sich damit in diesem Punkt dem EU-Recht unterwerfen, also seinen Vorrang vor dem einfachen Recht des Nationalstaates anerkennen. Das ist – wie die Frage schon erläutert – auch geschehen.

Höpner: Weil die von Herrn Fisahn beschriebene freiwillige Unterwerfung der Normalfall der europäischen Integration ist, ist der Vorrang in über 99 Prozent der Fälle praktisch nicht strittig: Das Europarecht geht vor, weil die Mitgliedstaaten die Regelung des betreffenden Sachverhalts an die europäische Ebene übertragen haben, also an den Unionsgesetzgeber oder an technokratische EU-Behörden. Wenn aber unklar ist, ob Gesetzgebungskompetenzen oder andere Befugnisse wirklich an die EU delegiert wurden, fällt der Vorrang als Mechanismus zur Konfliktlösung aus. Der EuGH ist dann nicht mehr alleiniges Kompetenzgericht und die Konflikte lassen sich nur noch auf Augenhöhe lösen. Diesen Einwand nicht nur des deutschen Verfassungsrechts gegen die Behauptung eines bedingungslosen Vorrangs europäischen Rechts vor jedem nationalen Recht halte ich in der Tat für absolut zwingend.

Was bedeutet die Ultra-vires-Rüge im Allgemeinen und in der Sache der PSPP-Anleihen?

Fisahn: Die EZB ist eine Institution der EU, die natürlich nicht von jedem nationalen Gericht, auch nicht vom Verfassungsgericht kontrolliert werden kann. Das ist zunächst Aufgabe des EuGH, was ja auch das BVerfG sagt. Wenn der EuGH diese Aufgabe aber nicht wahrnimmt und Anhaltspunkte bestehen, dass die EZB außerhalb der ihr durch die Verträge übertragenen Aufgaben handelt, d.h. konkret Wirtschaftspolitik und nicht nur Finanzpolitik betreibt, muss und kann ein nationales Verfassungsgericht prüfen, ob die Grenzen der Ermächtigung, die mit den EU-Verträgen vereinbart wurden, überschritten wurden. Man spricht dann von einer Maßnahme „ultra vires“, womit „jenseits der Kompetenzen“ gemeint ist. Das BVerfG hat diese Prüfung noch weiter zurückgenommen und beschränkt sich darauf, ob die EU die Verfassungsidentität des GG verletzt, will sagen, Maßnahmen ergreift, die eine deutsche Regierung nicht ergreifen dürfte, weil sie mit der Verfassung unvereinbar sind und vom deutschen Gesetzgeber deshalb nicht auf die EU übertragen werden könnten – etwa weil das Demokratieprinzip verletzt ist. Aber die Abgrenzung ist nicht immer ganz klar.

Genau dies, eine Prüfung ob Kompetenzen überschritten wurden, die mit dem GG unvereinbar sind − hat das BVerfG mit den EZB-Urteilen vorgenommen. Damit wurde das Recht konservativ eingesetzt. Die EZB hat nach der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008, die engen Grenzen der neoliberalen Vorgaben der Verträge verlassen, was wirtschaftspolitisch wohl richtig war, aber rechtlich eben unzulässig, weil die Verträge einer strengen wirtschaftspolitischen Ideologie folgen, nach der die Zentralbank nur die Inflation „steuern“ soll und eben keine Wirtschaftspolitik betreiben soll. Die EU wird zum Gefangenen der eigenen wirtschaftspolitischen Ideologie, was auch die Corona-Krise deutlich macht.

Höpner: Das BVerfG hat im Kern ja gerügt, dass Luxemburg es versäumt hat, die Entscheidungen der EZB einer gehaltvollen Verhältnismäßigkeitskontrolle zu unterziehen. Das hat in den Rechtswissenschaften eine intensive Debatte angestoßen. Der entscheidende Einwand lautet: Das BVerfG kann dem EuGH nicht aufgeben, das deutsche Verständnis von Verhältnismäßigkeit zu übernehmen. Denn es gibt unter den EU-Mitgliedern und so auch im europäischen Verfassungsrecht nun einmal ganz unterschiedliche Handhabungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips. So weit, so gut. Die Beschwerde aus Karlsruhe hatte aber einen anderen Twist. Die Richter rügten die strategisch-differenzielle Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips durch den EuGH: harte, gehaltvolle Tests, wenn mitgliedstaatliche Maßnahmen auf dem Prüfstand stehen, aber lediglich weiche Missbrauchskontrollen gegen Maßnahmen der EU-Organe einschließlich der EZB. Dass das für das mitgliedstaatliche Verfassungsrecht schwer zu akzeptieren ist, sollte zumindest nachvollziehbar sein.

Es geht also, wenn man so will, um einen verfassungsrechtlichen Theoriestreit. Der lässt sich nur äußerst schwer auflösen. Bemerkenswert finde ich, wie trivial sich hingegen die praktische Dimension des Konflikts bereinigen ließ. Die Notenbank lieferte Dokumente nach, aus denen hervorging, dass sie die Nebeneffekte der Anleihekäufe prüfte und bedachte. Bundestag und Bundesregierung prüften diese Dokumente und teilten Karlsruhe mit, dass den Vorgaben des BVerfG damit genüge getan wurde – Ende des Konflikts. Das PSPP und das nachfolgende PEPP blieben in praktischer Hinsicht unberührt.

Für Sie beide ist demnach der Streit um die Vorrangrechtsprechung ein Streit um die Grundkonstruktion der EU. Die Mitglieder beharren darauf, dass Sie selbst bestimmen können, welche Kompetenzen mit welchem Inhalt sie übertragen haben. Dass dies zwischen den einzelnen Mitgliedern und den EU-Institutionen unterschiedlich verstanden wird und zwangsläufig zu Konflikten führt, liegt auf der Hand. Braucht es dafür einen eigenen Konfliktlösungsmechanismus?

Fisahn: Nein, jedenfalls nicht, wenn man auf die Rechtsprechung des BVerfG blickt. Das Gericht entscheidet und argumentiert immer sehr EU-freundlich, holt Vorabentscheidungen des EuGH ein und hat hohe Hürden oder Voraussetzungen entwickelt, wann man zu dem Ergebnis kommen kann, dass die EU ultra vires, also jenseits ihrer Kompetenzen handelt. Konflikte sind das Kennzeichen von Politik und die deutsche sucht nach Einheitlichkeit oder gar der Carl Schmittschen Einheit scheint eh übertrieben.

Herr: Hinter der Frage versteckt sich ein Grundproblem der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU), der ja die meisten Mitglieder der EU beigetreten sind. Für eine stabile Währungsunion bedarf es nicht nur einer monetären Integration in Form der EZB, die ja als supranationale Institution für alle Mitglieder der EWU geldpolitische Entscheidungen trifft. Auch in anderen Bereichen, etwa der Ausrichtung der Fiskalpolitik, der Steuerpolitik, der Industriepolitik, der Mindestlohnpolitik, nur um einige Bereiche zu nennen, benötigt eine stabile Währungsunion gemeinsame Regeln und einen supranationalen Entscheidungsprozess. Notwendig wären eigene Entscheidungsmechanismen und -institutionen der EWU, die über die derzeitigen EWU-spezifischen Institutionen, wie etwa die Eurogruppe, weit hinausgehen. Die EU sollten somit dem „Zwiebelmodell“ folgen mit unterschiedlichen Integrationsstufen – die EWU sollte weitaus umfassender integriert sein als die EU. Entscheidungsmechanismen der EWU, welche die europäische Staatenbildung vorantreiben, sind derzeit politisch schwierig. Ein Konfliktlösungsmechanismus, der unterschiedliche Interpretationen von Kompetenzen oder Regelungen beseitigt, fördert die Integration und ist deshalb zu begrüßen.

Höpner: Im Hinblick auf den Mechanismus zur Konfliktlösung gibt es aus meiner Sicht zwei Möglichkeiten. Erstens, wir belassen es beim jetzigen Schwebezustand, den die Juristen als „konstitutionellen Pluralismus“ beschreiben: ein System, in dem kein Rechtsorgan klar das letzte Wort für sich beanspruchen kann und das, wenn es funktionieren soll, den guten Willen aller Beteiligten voraussetzt. Zweitens, die Einrichtung einer Letztentscheidungsinstanz, mutmaßlich in Form eines neuen europäischen Kompetenzgerichts. Ich persönlich sympathisiere mit der ersten Möglichkeit. Wenn wir auf die Beibehaltung des Schwebezustands setzen, dann sollten wir aufhören, Einwände vonseiten nationaler Verfassungsgerichte per se als Krisenphänomene zu deuten. Sie sind dann vielmehr notwendige Gegengewichte, die den EuGH hoffentlich dazu anhalten, die kreative Nutzung seiner Spielräume nicht zu weit zu treiben. Auch über die Einrichtung einer Schlichtungsinstanz lässt sich freilich diskutieren. Ich frage mich nur, ob das, was wir dazu bräuchten, wirklich ein Gericht ist – das Europarecht und das nationale Verfassungsgericht haben in solchen Konstellationen ja bereits gesagt, was sie zu sagen hatten, und haben festgestellt, dass die Ergebnisse nicht übereinstimmen. Und ein über beiden Rechtsquellen stehendes Hyperrecht, anhand dessen sich die Konflikte entscheiden ließen, gibt es nicht. Daher tendiere ich zu der Sicht, dass eine Schlichtungsinstanz, wenn wir sie denn haben wollen, eigentlich nur ein Organ der politischen – statt: der rechtlichen – Verständigung sein kann.

Warum wurde erst mit dem PSPP-Urteil des EuGH (und nicht schon bei der OMT- Entscheidung) ein Ultra-vires-Akt festgestellt? Und schließen sich die Feststellung eines solchen Aktes und die Forderung nach einer Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht aus?

Fisahn: Nun für die Freaks: Beim OMT-Urteil, den Anleihekäufen mit dem Titel OMT, hat das BVerfG sich mit der Erklärung der EZB und des EuGH zufrieden gegeben, es handele sich um Inflationsbekämpfung – obwohl dies schon zähneknirschend geschah. Denn jeder wusste, es ging um die Rettung Griechenlands und des Euro. Über indirekte Folgen und eine Verhältnismäßigkeitsprüfung wurde in diesem Kontext noch nicht beraten. Diese haben die Kläger erst im zweiten Verfahren, bei dem es um die sogenannten PSPP-Anleihen ging, eingebracht mit dem richtigen Hinweis: die Geldschwemme der EZB führe z.B. zu einem unvertretbaren Anstieg der Immobilienpreise. Das BVerfG hat dieses neue Argument aufgegriffen und dem EuGH vorgelegt. Dabei lässt sich allerdings argumentieren: Entweder die EZB überschreitet ihre Kompetenzen oder nicht – dabei ist es egal, ob sie die Verhältnismäßigkeit der Kompetenzüberschreitung prüft. So sehen Kompromisse des Gerichts eben aus; in der Begründung wurde das mit den Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten begründet, die ohne gescheite Abwägung verletzt würden. Die BRD habe ihre Geldpolitik nur der EZB unter der Voraussetzung übergeben, dass diese die Verhältnismäßigkeit ihrer Maßnahmen prüft – das wird gleichsam unterstellt.

Ist es ökonomisch möglich, zwischen der Inflationsbekämpfung und der Wirtschaftspolitik zu unterscheiden, wie die Juristen es tun, wenn sie über die Kompetenzüberschreitung der EZB durch die Anleihekäufe streiten?

Herr: Ökonomisch ist es schwierig zwischen Inflationsbekämpfung und Wirtschaftspolitik streng zu trennen. Das liegt daran, dass geldpolitische Entscheidungen wie die Zinspolitik oder Aufkaufprogramme von Wertpapieren durch die Zentralbank nicht nur auf die Inflationsrate einwirken, sondern auch auf das reale Wachstum der Ökonomie und die Beschäftigung. Erhöht die Zentralbank die Zinssätze, so würgt sie die Investitionstätigkeit ab und erzeugt eine sogenannte Stabilisierungskrise, in der dann auch die Inflationsrate sinkt. Oder, um ein anderes Beispiel zu nennen: Fällt die Ökonomie aufgrund eines externen Schocks oder ungenügender Regulierung des Finanzsystems in eine schwere Krise und sinkt die Inflationsrate auf sehr niedrige Werte oder wird gar negativ, wird die Zentralbank darauf mit Zinssenkungen reagieren.

Die Wirksamkeit der Zinspolitik ist asymmetrisch. Die Zentralbank kann immer eine Stabilisierungskrise erzeugen, aber sie kann dabei scheitern, mit niedrigen Zinssätzen eine Rezession zu beenden. Spitzt sich in einer Krisensituation die Lage in Teilen eines Währungsraumes zu, explodieren die Zinssätze für öffentliche Haushalte oder auch private Unternehmen. Können sich diese nicht mehr refinanzieren und droht eine Deflation, wird die Zentralbank gezwungen sein, durch den Kauf von Wertpapieren die Finanzmärkte und die Ökonomie zu stabilisieren. Dies ist Teil ihrer Funktion als Lender of Last Resort[1] bzw. Stabilisator von Finanzmärkten. In der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts durchlebten die jungen kapitalistischen Ökonomien die chaotischsten Krisen und ökonomische und politischen Turbulenzen, ausgelöst und verstärkt durch fehlgeleitete Geldpolitik, bis schließlich in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts angeführt von der Bank of England Zentralbanken ihre Funktion als Lender of Last Resort verstanden und übernahmen.

Selbstverständlich könnte die Funktion der Stabilisierung von öffentlichen Haushalten und auch Unternehmen und Banken in relevanten Teilen einer Währungsunion durch eine Zentralregierung im Rahmen massiver Unterstützungen stattfinden. Aber was tun, wenn die Zentralregierung nicht oder sehr spät und ungenügend interveniert oder gar keine Zentralregierung mit einem entsprechenden öffentlichen Haushalt und Kapazität der eigenen Kreditaufnahme existiert und sich die Krise unkontrolliert entwickelt? In einer solchen Situation wird die Zentralbank intervenieren und eine kumulative Krise wie in den 1930er Jahren zu verhindern versuchen. Genau in der beschriebenen Situation befand sich die EZB nach der Finanzmarktkrise und der großen Rezession 2008/09. Sie war faktisch zur Verteidigung der Existenz der EWU gezwungen, eine Geldpolitik zu betreiben, die große wirtschaftspolitische Auswirkungen hatte, denn einen supranationalen fiskalischen Partner hatte sie nicht. Eine simple Trennung der Steuerung einer Zielinflationsrate durch die Zentralbank und deren wirtschaftspolitische Enthaltsamkeit geht somit nur in ökonomisch äußerst stabilen Phasen und existiert in Sonntagsreden.

Fisahn: Diese Unterscheidung war der „Ausweg für Helden“ sowohl für EZB wie für das BVerfG. Allen war klar, dass es bei den Anleihekäufen nie nur um Inflationsbekämpfung geht, sondern um die Rettung des Euro und später um eine Konjunkturpolitik.

III. Worum wurde im Vertragsverletzungsverfahren, das die EU-Kommission im Mai 2021 gegen Deutschland wegen des Urteils von 5.5. 2020 eingeleitet hat, gestritten und welche Ähnlichkeiten und Zusammenhänge hatte dieses Verfahren mit Verfahren gegen Polen und Ungarn?

Fisahn: Die EU-Kommission ist – merkwürdigerweise gedrängt von den deutschen Grünen, die einen mir unerklärlichen und geradezu unaufgeklärten EU-Nationalismus an den Tag legen – der Auffassung, dass das BVerfG mit dem von ihnen angesprochenen Urteil zu den Anleihekäufen der EZB gegen EU-Recht verstoßen hat, weil das BVerfG dessen Vorrang infrage gestellt hat. Dabei hatte das BVerfG den EuGH zunächst ganz freundlich gebeten, zu prüfen, ob die EZB denn Wirtschaftspolitik betreibt und ob sie das denn wohl dürfe. Der EuGH hat darauf ziemlich arrogant oder „schnodderig“ reagiert und das BVerfG auf wenigen Seiten mit einem Text abgespeist, den man kaum als Begründung bezeichnen kann. Darauf hat das BVerfG verlangt, dass – wie das üblich ist – die EZB doch bitte erklären möge, ob sie die wirtschaftspolitischen Folgen ihrer Politik erkannt und in ihre Erwägungen eingestellt habe, also eine Verhältnismäßigkeitsprüfung angestellt habe. Aber das BVerfG wurde auch unfreundlich, baute eine Drohung ein: wenn das nicht geschehe, dürfe sich die Bundesbank nicht mehr an den Anleiheaufkäufen der EZB beteiligen. Nun schien der Ball im Spielfeld der EZB zu liegen, wie man so schön sagt. Diese erklärte, sie könne nicht von einem nationalen Gericht zu etwas verpflichtet werden – womit sie ja recht hat. Aber ein nationales Verfassungsgericht kann eben der eigenen Regierung etwas untersagen – hier sich an der EZB-Politik zu beteiligen.

Etwas versteckt und gut geschminkt hat die EZB dann aber doch eine Erklärung geliefert und das BVerfG lehnte Folgeanträge auf Vollstreckung des Urteils vom Mai 2020 mit der Begründung ab, dass sich Bundesregierung und Bundestag mit den Erklärungen der EZB zur Verhältnismäßigkeitsprüfung befasst hätten und kein Problem entdeckt hätten. Damit hätte die Sache beendet werden können, wären da nicht die EU-Fetischisten, die EU-Kommission drängten, eine Klage beim EuGH einzureichen, mit dem Inhalt: Die BRD verletzt EU-Recht, weil das BVerfG keinen Vorrang des EU-Rechts vor deutschem Verfassungsrecht anerkennt.

Gleichzeitig hat der EuGH geurteilt, dass Polen durch seine Justizreform das Rechtsstaatsprinzip, das die EU-Verträge zur Bedingung für die Mitgliedschaft in der EU erklären, verletzt hat. Gehen wir mal davon aus, dass dies der Fall ist, dass mit den Disziplinarkammern die Unabhängigkeit der Justiz, ein wesentliches Element des Rechtsstaates, verletzt oder gefährdet ist, weil die Regierung unbequeme Richter abberufen und „ausschalten“ kann. Polen sagt nun: Der EuGH mische sich in polnisches Verfassungsrecht ein, dieses sei aber höher zu bewerten als das EU-Recht, weshalb man den Urteilen des EuGH zur Justizreform nicht folgen müsse. Das erklärte die polnische Regierung und das polnische Verfassungsgericht und meint, sich damit in bester Gesellschaft mit dem BVerfG zu befinden. Das ist aber wohl ein Irrtum, auch wenn das Urteil des Polnischen Verfassungsgerichts – nach meiner Kenntnis – bisher nur teilweise ins Englische übersetzt ist und folglich die Argumentation nur begrenzt nachvollziehbar ist.

Der Unterschied ist: Mit dem EU-Vertrag − genauer: Art. 2 und 7, dem sog Rechts­staatsmechanismus − haben sich die Mitgliedstaaten selbst darauf verpflichtet, die Rechtsstaatlichkeit einzuhalten und der EU, genauer dem Rat, die Kompetenz übertragen, dies zu überprüfen. Insofern liegt eine Zuständigkeit der EU vor, die Nationalstaaten haben sich nicht nur verpflichtet, Demokratie, Rechtsstaat usw. zu wahren, sondern auch der EU die Möglichkeit eingeräumt, dies zu prüfen und zu rügen. Ob die Verletzung aber anders, also auf anderem Wege als in Art. 7 EUV beschrieben, nämlich einstimmig durch den Rat, festgestellt und gerügt werden kann und ob durch einfaches EU-Recht ein Sanktionsmechanismus geschaffen werden kann, der denjenigen des Vertrages überschreitet ist eine andere Frage – da bin ich eher skeptisch. Anders gesagt, der EuGH war hier möglicherweise gar nicht zuständig, weil eine Sonderregelung in Art. 7 EUV geschaffen wurde, die das übliche Vertragsverletzungsverfahren „überspielt“. Ich hoffe, ich mache mich keiner Sympathien mit PiS verdächtig; ich meine nur, die Verträge sind auch an dieser Stelle zumindest überholt, aus der Zeit gefallen. Zum Rechtsstaat gehört, dass die Staatsgewalten sich an das selbst geschaffene Recht halten. Wenn der EuGH sich nun für die Rüge der Rechtsstaatlichkeit für zuständig erklärt, die der Vertrag ausdrücklich dem Rat zuweist, verstößt er und die Kommission möglicherweise selbst gegen das Rechtsstaatsprinzip, was sie Polen – und Ungarn – wohl richtigerweise vorwerfen. Ein Paradoxon oder ein Dilemma?

Höpner: Was der EuGH hier macht, lässt sich nur als revolutionär bezeichnen. Artikel 2 EUV listet Grundsätze zum Selbstverständnis der Union auf: die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit. Diese Posten werden dort aber gerade nicht als vertikal durchsetzbare Rechtspflichten der Mitgliedstaaten bezeichnet, sondern als Werte der Union. Wie Herr Fisahn richtig ausgeführt hat: Die Wächterfunktion über diese Werte wurde an den Rat delegiert, mit dem Artikel-7-Verfahren. In der neuen Lesart von Kommission und EuGH handelt es sich bei den Werten aber um Rechtspflichten, mit denen sich die Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten via Anordnung durch den EuGH transformieren lassen. Ein Paradox und ein Dilemma, meine ich. Paradox, weil offensichtlich gegen den Wortlaut der Verträge. Ein Dilemma, weil die EU hier ja gewiss gutes will – aber wenn es beim Kampf um Rechtsstaatlichkeit an Rechtsstaatlichkeit fehlt, ist das nun einmal ein Problem.

Ich finde beim Vergleich der Konflikte mit Deutschland und mit Polen aber noch etwas anderes bemerkenswert. Im Dezember 2021 hat die Kommission ihren Beschluss zur Einstellung des Vertragsverletzungsverfahrens wegen des Karlsruher PSPP-Urteils verkündet. Die Begründung hat es in sich. Der Mitteilung zufolge habe sich die Bundesregierung zur Einwirkung auf das Bundesverfassungsgericht verpflichtet, damit so etwas wie das PSPP-Urteil nicht noch einmal vorkommt. Genau die Einwirkungen auf Verfassungsgerichte, die im polnischen Fall zu Recht als Beschädigungen der Gewaltenteilung gekennzeichnet werden, gehen offenbar in Ordnung, wenn es der Kommission nützt. Besser kann man wohl nicht illustrieren, in was für Widersprüche sich die EU hier verstrickt. Das geht alles auf Kosten ihrer Legitimität.

Wie beurteilen Sie nun die Beilegung des Rechtsstaatkonfliktes?

Höpner: Beigelegt scheint der Konflikt um die Freigabe der Polen zustehenden Mittel aus dem Aufbaufonds, wenn ich das derzeit[2] richtig deute. Hierüber bin ich froh, denn die Zurückhaltung der Mittel war nicht ohne Willkür. Der Rechtsstaatsmechanismus erlaubt die Zurückhaltung von Mitteln, wenn Gefahren für den EU-Haushalt bestehen. Wenn also EU-Mittel drohen, etwa in Korruptionssümpfen der Mitgliedstaaten zu versickern und die Gerichte zur anschließenden Aufklärung ausfallen. Das ist aber keine Konstellation, die auf Polen gut passt.

Wir sollten hieraus aber nicht schließen, dass der Rechtsstaatskonflikt als solcher beigelegt ist. Wir wissen nicht, was in Polen, Ungarn und anderen Ländern als nächstes geschieht. Auch ich meine, dass die europäischen Nachbarn hier nicht tatenlos zuschauen sollten. Aber diese Konflikte lassen sich nur politisch bearbeiten. Eine spezifisch europarechtliche Lösung gibt es nicht, das Europarecht ist am Ende der Fahnenstange. Mehr noch: Die äußerst kreative, ja revolutionäre neue Lesart von Artikel 2 EUV ist ihrerseits eine Quelle neuer Konflikte. Mir will nicht in den Kopf, warum man in Brüssel und Luxemburg nicht begreift, dass man hier das Gegenteil dessen bewirkt, was man eigentlich bewirken will: Entfremdung statt Annäherung, Desintegration statt Integration. Mir will auch die Neigung der Europarechtswissenschaft nicht in den Kopf, alledem Applaus zu spenden.

Fisahn: Mir scheint, dass der Konflikt zwischen Polen und der Kommission zwar zunächst beigelegt wurde, aber ob das eine Lösung des Problems ist, wage ich zu bezweifeln. Die Korrekturen im Aufbau der polnischen Justiz und die Garantien der Unabhängigkeit scheinen doch eher kosmetisch zu sein – jedenfalls interpretiere ich die Berichte in der Presse, die ich zur Kenntnis genommen habe, so. Wegen fehlender Sprachkenntnisse kann ich das nicht wirklich überprüfen. Wie der Kollege bin ich auch skeptisch, dass Orban oder die PiS wirklich eines Besseren belehrt wurden.

IV Mit dem zweiten Lockdown hat die EZB ihr Anleihe-Programm aufgestockt, das Volumen wurde von 1,35 auf 1,85 Billionen Euro ausgeweitet. Es sieht so aus, als seien die europäischen Schuldenregelungen aufgehoben und als würde die EZB mit den Anleihekäufen in den kommenden Jahren die Haushaltsdefizite in den Euro-Ländern faktisch finanzieren. Zudem scheinen die EZB-Anleihekäufe in der Corona-Krise das wichtigste Mittel aktiver Fiskal-, Struktur- und Wirtschaftspolitik. Mit dem Ukrainekrieg wurden die übriggebliebenen Corona-Anleihen zur Verteidigung der Ukraine umgewidmet. Vor diesem Hintergrund soll zunächst geklärt werden, was Anleihekäufe sind und was sie bewirken. Was sind die finanzpolitischen, wirtschaftlichen und allgemein politischen Funktionen von Anleihekäufen der EZB?

Herr: Zunächst sollte verdeutlicht werden, dass Anleihekäufe das wichtigste Instrument der Geldpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg wurden – auch bei der Deutschen Bundesbank. Bei Offenmarktgeschäften mit Rückkaufsvereinbarung kauft die Zentralbank von Banken insbesondere Staatspapiere, die dann nach einer festgelegten in der Regel kurzen Zeitperiode zu einem festgelegten Preis wieder zurückgekauft werden müssen. Der Zinssatz zwischen dem Kauf- und Verkaufspreis bestimmt dann den Refinanzierungszinssatz auf dem Geldmarkt. Letzterer bestimmt dann mit engen Abweichungen den Geldmarktzinssatz, also den kurzfristigen Zinssatz von Krediten zwischen Finanzinstitutionen. An diesem Zinssatz hängen dann unter anderem auch der Zinssatz für Bankeinlagen des Privatsektors. Der langfristige Zinssatz ist jedoch nicht an den Geldmarktzinssatz gekoppelt, kann also deutlich höher sein. Der Refinanzierungszinssatz der EZB über dieses Instrument liegt seit März 2016 bei Null und lag schon nach 2012 bei sehr niedrigen prozentualen Werten.

Outright Monetary Transactions (OMT-Geschäfte) wurden von der EZB 2012 als neues Instrument geschaffen. Als beginnend mit Griechenland im Jahre 2010 eine zunehmende Anzahl von Regierungen in der Europäischen Währungsunion (EWU) Schwierigkeiten hatten, ihre Umschuldungen und Budgetdefizite zu finanzieren, gab es eine Reihe von Unterstützungen durch andere EWU-Länder, schließlich wurde im September 2012 der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) als permanente Institution zu Unterstützung von Regierungen in der EWU mit Refinanzierungsproblemen gegründet. Was nach 2010 in der sogenannten Staatsschuldenkrise von vielen Mitgliedern der deutschen politischen Elite, aber auch von führenden Personen in der Bundesbank und Vertretern Deutschlands bei der EZB nicht verstanden wurde, ist der Sachverhalt, dass Regierungen einen Lender of Last Resort genauso brauchen wie das Finanzsystem. In allen Ländern der Welt, beispielsweise auch in den USA, kauft die Zentralbank Staatspapiere, falls die Regierung diese nicht im Privatsektor unterbringen kann. Die Alternative wäre, dass die Regierung Polizisten nicht mehr bezahlen oder kein Schreibpapier mehr kaufen kann oder Transferempfänger kein Geld mehr für ihre Miete bekommen.

Selbstverständlich ist diese Form der Staatsfinanzierung potentiell gefährlich und muss reguliert werden. Aber Staaten kaufen auch Panzer und halten Atomwaffen, die töten können. Dass etwas gefährlich ist, besagt somit noch nicht, dass es nicht notwendig ist. Die Staatsschuldenkrise in der EWU spitzte sich aufgrund des Fehlens einer umfassenden Refinanzierungszusage anderer Regierungen und der Beschränkung der EZB zur Übernahme diese Aufgabe radikal zu. Der Euro stand 2012 vor dem Zusammenbruch. Der damalige neue EZB-Präsident Mario Draghi, sicherlich mit politischer Rückendeckung auch der deutschen Regierung, versprach dann im Juli 2012 in einer für den Euro äußerst zugespitzten Situation in seiner „Whatever it takes-Rede“, dass die EZB Regierungen in der EWU durch ihre Interventionen liquide und die Zinssätze für Neuverschuldung niedrig halten würde. Die sogenannte Staatsschuldenkrise war danach wie weggeblasen. Im September wurden dann von der EZB offiziell OMT-Geschäfte eingeführt, die besagen, dass die EZB Regierungen in der EMU unbegrenzt hilft, wenn sie sich den Auflagen des EMS unterwerfen. Bis heute musste die EZB faktisch nicht auf diese Geschäfte zurückgreifen – das Versprechen reichte aus, um die Finanzmärkte zu beruhigen.

Höpner: Trotz alledem bleibt die Eurozone ein Währungsraum ohne, in Bezug auf Staatspapiere, verlässlichen Lender of Last Resort. Wir sollten nicht vergessen, dass es 2012 nicht nur Draghis „Whatever it takes“ gab, sondern auch einen Schuldenschnitt. Das signalisierte den Anlegern, dass Staatsanleihen ein Ausfallrisiko haben. Würden Staatspapiere verlässlich von der Notenbank aufgekauft, wenn die Staaten die Anleihen nicht aus ihren Budgets bedienen können, dann gäbe es unter den Bedingungen der Währungsunion – in denen das Wechselkursrisiko ja definitionsgemäß ausgeschaltet ist – keine Spreads.

Die Währungsunion bleibt eine fragile Konstruktion. Auch wenn sich die Mitgliedstaaten entschließen, den Aufbaufonds zu verstetigen. Unwiderruflich fixierte Wechselkurse, aber 19 unterschiedliche Lohnpolitiken, keine Inflationskonvergenz, grotesk dysfunktionale Haushaltsregeln, kein verlässlicher Kreditgeber der letzten Instanz: der Euro ist aus meiner Sicht noch lange nicht über den Berg.

Welches sind die speziellen Funktionen des Public Sector Purchase Programme (PSPP)?

Herr: Mitte 2014 wurde von der EZB das APP (Asset Purchase Programme) initiiert, das vorsieht, dass die EZB jeden Monat eine bestimmte Nettosumme an Vermögenswerten kauft. Die Nettokäufe schwankten dann ab 2015 um etwa 60 Mrd. Euro monatlich, sanken dann 2019 auf den Wert von null, um dann schon vor dem Ausbruch der Pandemie wieder erhöht zu werden. Sie verharrten dann (Ende April 2022) auf dem Niveau von 20 bis 30 Mrd. Euro monatlich (alle Daten auf der Webseite der EZB ersichtlich). Das APP umfasst mehrere Programme. Das größte Teilprogramm ist das PSPP (Public Sector Purchase Programme), also das Programm zum Kauf von Staatspapieren. Andere Teilprogramme hatten den Zweck zinstragende Papiere von Unternehmen zu kaufen oder bestimmte Finanzmärkte liquide zu halten. Insgesamt hatte das APP den Zweck, die langfristigen Zinssätze auf niedrig Niveaus zu bringen und die Finanzmärkte funktionsfähig zu halten. Ende März 2022 addierte sich der Bestand an Vermögenswerten, die im Rahmen des APPs von der EZB gehalten wurden, auf 3.179 Mrd. Euro, 79 Prozent entfielen auf das PSPP.

Anfang 2021 wurde dann von der EZB das PEPP (Pandemic Ermergency Purchase Programme) beschlossen. In dessen Rahmen wurde bis Ende März 2022 von der EZB Vermögenswerte in Höhe von 1696 Mrd. Euro gekauft, davon 97 Prozent Staatspapiere. Bei diesem Programm war Griechenland einbegriffen, beim PSPP wurde griechische Staatspapiere nicht akzeptiert.

Die Interventionen der EZB sind gewaltig und die Bilanzsumme der EZB erhöhte sich von 10 Prozent am EWU-BIP (Bruttoinlandsprodukt) vor der Finanzmarktkrise 2008 auf um die 70 Prozent derzeit. Etwa 40 Prozent der Staatsschulden in der EWU werden von der EZB gehalten. Die EZB begründet diese Interventionen mit dem Argument, den geldpolitischen Transmissionsmechanismus zu stärken und ihr Inflationsziel zu erreichen – denn bis Anfang 2021 lag die Inflationsrate in der EWU unter dem Inflationsziel der EZB.

Können die Anleihekäufe den Euro retten?

Herr: Faktisch hat die EZB, wie die anderen Zentralbanken in den entwickelten Industrieländern, öffentliche Haushalte massiv mitfinanziert. Ist dies schlecht? Ich denke nicht. Die EZB hat die ökonomische Entwicklung in der EWU stabilisiert und den Zusammenbruch der Währungsunion verhindert. Dabei ist die EZB in einer schwierigen Lage. Denn sie hat keinen starken fiskalischen Partner, der auf zentraler Ebene der EWU hätte Fiskalpolitik betreiben könnte. Eine Währungsunion ohne eine abgestimmte Geld- und Fiskalpolitik (und auch noch einer Reihe anderer Politiken wie etwa der Koordinierung der Lohnentwicklung) funktioniert schlecht und bleibt fragil. Damit bleibt die Last der makroökonomischen Stabilisierung weitgehend bei der EZB hängen.

Was ist das Neue an den Coronabonds?

Herr: Unter dem Druck der Pandemie wurde das NGEU (Next Generation EU) Programm beschlossen. Dies ist ein erster kleiner Schritt in Richtung einer Fiskalunion. Das Programm hat mit aktuellen Preisen ein Volumen von 806 Mrd. Euro, etwa 6 Prozent des EU-BIPs. Finanziert wird das Programm durch die gemeinsame Ausgabe von Coronabonds. Für diese Schulden haftet Deutschland entsprechend seines Anteils am EU-BIP, was etwa 27 Prozent beträgt. Es ist zu hoffen, dass zumindest in der EWU eine weitere fiskalische Integration stattfindet, auch um die Geldpolitik zu entlasten.

Wie müsste diese fiskalische Integration aussehen, was ist dafür notwendig?

Herr: Eine notwendige fiskalische Integration, wenn sie kommt, würde vermutlich auf die EWU begrenzt sein, was auch sinnvoll ist und wovon hier ausgegangen wird. Elemente einer Fiskalunion könnten folgendermaßen aussehen. Es könnte ein bestimmter Prozentsatz der Mehrwert- und Einkommensteuer an den zentralen EWU-Haushalt übertragen werden, wobei der EWU-Haushalt ein Teil des EU-Haushaltes wäre. In diesem Prozess sollten möglichst für die gesamte EU das Steuersystem so abgestimmt werden, dass es zwischen den Steuersätzen und Bemessungsgrundlagen der Steuern nur geringe Abweichungen gibt. In einem ersten Schritt könnte festgelegt werden, in welchen Bereichen die zusätzlichen Einnahmen verausgabt werden dürfen, etwa für öffentliche Investitionen. Mittelfristig sollten die Einnahmen der EWU-Zentralebene deutlich von derzeit um die 1 Prozent auf über 10 Prozent am EWU-BIP steigen. Ein fiskalisches Zentrum muss das Recht bekommen, eigene Kredite aufzunehmen – und dies nicht nur in besonderen Situationen. Die Kreditaufnahme könnte in einem ersten Schritt für öffentliche Investitionen, Regionalpolitik oder eine gemeinsame Verteidigung verwendet werden. Von zentraler Bedeutung ist schließlich die Möglichkeit der Zentralebene, aktive diskretionäre Fiskalpolitik zu betreiben. Zu diesem Zweck sollte sich die EWU-Zentralebene verschulden dürfen. Als Restriktion könnte man einbauen, dass mittelfristig die öffentliche Schuldenquote des Zentralhaushaltes nicht über einen bestimmten Anteil am BIP steigen darf, beispielsweise 20 Prozent. Wie sich dann langfristig die EWU bzw. EU entwickeln, kann hier offenbleiben. Wichtig ist, dass das Europäische Parlament bzw. der Teil, der aus den EWU-Ländern gewählt wurde, die Ausgaben kontrolliert und an Macht gewinnt. Die Europäische Kommission könnte sich im Fiskalbereich zu einer Regierung entwickeln, der Europäische Rat zu einer zweiten Kammer ähnlich dem Bundesrat.

Höpner: Folgendes Problem hat meines Erachtens Gewicht: Die von Herrn Herr aus guten ökonomischen Gründen geforderte aktiv-europäische Fiskalpolitik wird stets Umverteilungseffekte haben. Diese Effekte sind bei umverteilender Fiskalpolitik besonders sichtbar, sie treten aber auch im Fall gemeinsamer Verschuldung mit anschließend diskretionärem Einsatz der Mittel auf. So etwas ist normativ zu rechtfertigen, wenn es um Umverteilung von den reicheren zu den ärmeren Ländern geht. Das kennen wir von der europäischen Strukturpolitik und jüngst vom Aufbaufonds. Um aber die makroökonomische Situation der Eurozone während der ersten Dekade des Euro mit fiskalischen Mitteln zu bearbeiten, hätten die ärmeren, aber boomenden und inflationierenden südeuropäischen Länder Geld an das reichere, aber stagnierende Deutschland überweisen müssen. Aus rein makroökonomischen Gesichtspunkten wäre das absolut stimmig gewesen. Die normative Stabilisierbarkeit solcher Lösungen steht aber auf einem anderen Blatt. Das Ganze wäre uns wahrscheinlich schnell um die Ohren geflogen. Meine Skepsis gegenüber der Machbarkeit der eigentlich ja wünschenswerten Glättung der innereuropäischen Konjunkturverläufe durch Fiskalpolitik auf europäischer Ebene ist daher deutlich größer als die von Herrn Herr.

V Seit der Finanzkrise 2007/2008 sind die Anleihekäufe gewissermaßen zu einem Standardinstrument der EZB geworden. Im Folgendem soll es um die vertraglichen Grundlagen für diese Anleihekäufe und den juristischen Streit über sie gehen. Wie sehen Sie vor diesem Hintergrund das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung (Art. 123 AEUV), den Haftungsausschluss der Mitglieder untereinander (Art. 125 AEUV) oder das Gebot der Austerität (Art. 126 AEUV)? Sind die Anleihekäufe kompetenzwidrig?

Fisahn: In der Tat scheinen die EU-Verträge mit der Krisenbewältigung nicht vereinbar. Die Verträge − genauer Art. 123 bis 126 AEUV – werden insbesondere vom deutschen Verfassungsgericht sehr eng ausgelegt. Das BVerfG verlangt Haushaltsdisziplin und eine haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages, der es entgegenstehe, wenn durch die EU oder andere Staaten Verbindlichkeiten für die BRD entstehen, die nicht vom Bundestag beschlossen werden. Dabei darf der Bundestag nach der Rechtsprechung des Gerichts auch keine unkalkulierbaren Risiken übernehmen, auch das widerspreche der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung und damit dem Demokratieprinzip. Die Rechtsprechung des Gerichts ist an der Vorstellung ausgerichtet, dass Schulden künftige Generationen belasten, wobei nie die Folgenabwägung, die von der EZB eingefordert wurde, angestellt wird, also der Frage nachgegangen wird: Was ist eine stärkere Belastung, ein marodes Autobahn- und Schulsystem oder Staatsschulden? Diese Rechtsprechung findet ihre Grundlage in den genannten Artikeln der Verträge, die aber auch weiter ausgelegt werden könnten.

Wie auch immer: Die Verträge, die auf deutsche Intervention den Spielraum für Kredite der EU und Mitgliedstaaten seit Maastricht einschränken und die extrem restriktive Auslegung durch das BVerfG engen die finanzpolitischen Spielräume stark ein. Die Anleihekäufe durch die EZB nach der Finanzkrise wurden nicht als wirtschaftspolitisch sinnvoll gerechtfertigt, sondern wegen der engen Spielräume als Maßnahmen zur Angleichung der Inflationsrate und um den geldpolitischen Wirkmechanismus in allen Mitgliedstaaten gleichmäßig anwenden zu könne deklariert, also als Inflationspolitik. Dabei wussten alle, dass diese Erklärung der EZB nicht zutreffend ist – das habe ich schon angesprochen.

Die Corona-Hilfen und die Eigenmittelbeschlüsse der EU, um die Coronakrise zu bewältigen liegen zur rechtlichen Beurteilung beim BVerfG. Aber das BVerfG hat den Antrag auf einstweilige Anordnung abgelehnt, über den dem Bundespräsidenten untersagt werden sollte, das Eigenmittelratifizierungsgesetz auszufertigen. Das muss erklärt werden. Grundsätzlich ist die EU auf Eigenmittel festgelegt, was bisher so verstanden wurde, dass sie keine Schulden aufnehmen, d.h. ihre Politik nur aus den von den Mitgliedstaaten zugewiesenen Mittel finanzieren darf. Mit der Coronakrise haben die Mitgliedstaaten diesen in Art. 311 AEUV festgelegten Grundsatz aufgegeben und beschlossen, am Kapitalmarkt Schulden aufzunehmen, mit den der „Wiederaufbau“ in den Mitgliedstaaten finanziert werden soll. Es handelt sich um die bekannten 750 Mrd. Euro, die an die Mitgliedstaaten z.T. als Kredit, z.T. als Zuschuss ausgezahlt werden sollen, was zu einer Umverteilung von Geld führen dürfte. Die Kommission hat Art. 311 AEUV nun weit ausgelegt und die Kreditaufnahme für zulässig gehalten, wenn die Parlamente der Mitgliedstaaten zustimmen. Das ist in Art. 311 Abs. 3 AEUV geregelt, aber eigentlich für „das System der Eigenmittel“ nicht für die Erweiterung der Eigenmittel vorgesehen. Es bestand also Anlass, gegen diese Ausweitung der Eigenmittel auf Kredite zu klagen. In der Hauptsache ist noch nicht entschieden, aber das BVerfG meinte, bei einer Abwägung überwiegen die Nachteile, wenn Deutschland nicht zustimmt, hat den Weg also frei gemacht für den letzten Schritt der Ratifizierung, die Unterzeichnung durch den Bundespräsidenten. Das Hauptsacheverfahren ist damit nicht entschieden, aber der Beschluss ist ein Indiz dafür, dass das BVerfG – in neuer Zusammensetzung – seine Präferenz für eine restriktive Haushaltspolitik aufgibt oder abschwächt. Im Grunde gilt aber auch hier: Die Festlegungen in den Verträgen sind viel zu eng, legen die EU auf eine bestimmte Konzeption von Wirtschaftspolitik fest, nämlich eine, die der neoliberalen Ideologie folgt. Das ist angesichts der zukünftigen Herausforderungen nicht mehr passend, auch wenn man denn meint, dass es das jemals war.

Die sozial-ökologische Transformation oder auch nur die ökologische Transformation zu einem grünen Kapitalismus kann nur gelingen, wenn die haushalts- und finanzpolitischen Spielräume erweitert werden. Deshalb drängt die Kommission und viele Mitgliedstaaten auf eine Änderung beispielsweise der Schuldenobergrenze. Zum jetzigen Zeitpunkt ist aber noch nicht absehbar, ob und was entschieden wird. Die Kommission und auch das deutsche Wirtschaftsministerium, haben wohl erkannt, dass die neue weltpolitische Situation, Klimawandel und Konkurrenz mit China in der EU eine neue Industriepolitik erfordert, dass der Umbau der Wirtschaft nicht durch Märkte initiiert und vollzogen werden wird. Dazu braucht es staatliche Beihilfen im größeren Umfang oder eben sog. Wettbewerbsverzerrungen, die schon bei der Entwicklung des Impfstoffes geduldet wurden, aber eigentlich den Verträgen widersprechen. Hier sind weitgehende Neuorientierungen im Gange, die mindestens zu einer Neuinterpretation, besser zu Änderungen und klaren neuen Regeln in den EU-Verträgen führen müssen.

Was ist vom EuGH zu den Anleihekäufen der EZB noch erwartbar?

Höpner: Ich denke, in politischer und ökonomischer Hinsicht sind wir uns alle einig, dass die EZB ein Instrument braucht, um Spreads auch bei einem Zinssatz von größer als Null schließen zu können. Das angekündigte Transmission Protection Instrument zielt genau hierauf. Es wird sich gewiss nicht nur ökonomisch, sondern auch verfassungsrechtlich bewähren müssen. Der EuGH sollte uns hier keine Sorgen bereiten. Aber wie steht es um das BVerfG?

Die Sache ist knifflig, denn mit dem Ziel, die Inflation zurück auf die Zielmarke von 2 Prozent zu bringen, lassen sich das Instrument und sein konkreter Einsatz nicht mehr begründen, anders als noch beim PSPP. Man wird also, wie der Name des Instruments ja bereits nahelegt, mit dem Transmissionsmechanismus der Geldpolitik argumentieren müssen, anders geht es nicht. Dass der Mechanismus im Spannungsverhältnis zum Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung stehen, ist unumgänglich und das ist ein Einfallstor für rechtliche Einwände. Auf alle Fälle sollte die EZB, wenn sie das Instrument einsetzt, eine umfängliche Verhältnismäßigkeitsprüfung vornehmen und diese sorgfältig dokumentieren. Also ganz konkret: Was haben wir in der Vergangenheit über die Nebenwirkungen von differenzierten, also von Land zu Land unterschiedlich getätigten Anleihekäufen gelernt? Und in welchem Verhältnis stehen sie zu den intendierten Hauptwirkungen?

Unter dem Strich bin ich optimistisch, dass so ein Instrument nicht an Karlsruhe scheitern würde. Wie Herr Fisahn erklärte, hat ja auch das OMT-Programm eine Prüfung durch das deutsche Verfassungsgericht bestanden. Auch hier ging es um differenzierte Ankäufe mit dem Ziel, Spreads zu schließen. Das geht also im Prinzip auch aus Perspektive Karlsruhes. Die Frage wird nun sein: Geht es auch, ohne dass sich die betroffenen Länder gleichzeitig einem Anpassungsprogramm unterwerfen? Mein Optimismus rührt daher, dass sich Karlsruhe ja auch im PSPP-Konflikt bemüht hatte, in praktischer Hinsicht keine Schäden anzurichten. Zudem haben wir eine andere Zeit, eine andere Problemlage, und nicht zuletzt: einen anders besetzten Zweiten Senat.

Herr: Ich möchte zwei Argumente unterstützen, die Andreas Fisahn angesprochen hat. Der erste Punkt ist die unsägliche Argumentation mit der Generationengerechtigkeit, welche durch Staatsschulden untergraben werden soll. Es sollten zunächst zwei unverrückbare Tatsachen verstanden werden. Erstens, wenn sich Schulden von einer Generation zur nächsten übertragen, dann übertragen sich automatisch auch die Forderungen. Wer in der zukünftigen Generation dann belastet wird, hängt unter anderem davon ab, wer die Forderungen hält und wer die Schulden begleicht. Es gibt sicherlich eine Großzahl von Erben, die Staatspapiere von ihren Eltern in ihr Portfolio mit großer Freude aufnehmen und dies nicht als Belastung empfinden.

Zweitens, die Jungen müssen in einer geschlossenen Ökonomie immer die Alten unterhalten – und zwar unabhängig von der Höhe der Staatsschuld. Da gibt es logisch keine andere Option. Das gilt übrigens auch für das Rentensystem, also für ein Umlagerentensystem ebenso wie für ein kapitalgedecktes und eines, das keinerlei staatliche Unterstützung für die Alten kennt. Beim kapitalgedeckten Rentensystem gibt es allerdings die Möglichkeit, dass die jetzige Generation im Ausland investiert und dann das Ausland ein Teil der zukünftigen Renten bezahlt. Aber wollen wir uns bei Rentenzahlungen etwa von China abhängig machen oder den USA? Und was passiert, wenn hohe Inflation all die schönen Forderungen wertlos macht und Aktienunternehmen verstaatlicht werden?

Das zweite Argument von Herrn Fisahn ist, dass die jetzige Generation der zukünftigen marode Schulen und eine generell schlechte Infrastruktur hinterlassen kann. Man könnte auch die ökologischen Probleme nennen, die hinterlassen werden. Hier kann die derzeitige Generation mehr für die zukünftige tun. Dies spricht aber eher für verstärkte öffentliche Investitionen und eher höhere Staatsschulden als weniger.

Staatsschulden sollten allerdings nicht permanent anwachsen, da dies die makroökonomische Konstellation fragiler machen würde – beispielsweise bei einem plötzlich deutlich ansteigenden Zinsniveau. Aus diesem Grunde sind Regeln für Staatsverschuldung sinnvoll. Achim Truger, einer der Mitglieder des Sachverständigenrates, schlug wiederholt die goldene Regel der Fiskalpolitik vor, die vor der Schuldenbremse auch in der deutschen Verfassung verankert war. Diese Regel sieht eine Begrenzung der neuen Staatsschulden auf Höhe der staatlichen Investitionen vor. Konkret: Ich denke eine gute Regel wäre, dass die mittelfristige Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte die mittelfristigen öffentlichen Bruttoinvestitionen nicht übersteigen sollte.

VI Was bedeuten es für die Europapolitik der Bundesrepublik, dass Bundestag und Bundesrat die Erklärung des EuGHs zum Urteil des BVerfG für ausreichend gehalten und anschließend den Corona-Bonds zugestimmt haben?

Fisahn: Gemeint sind die 750 Mrd. (je nach Zeitpunkt der Berechnung werden auch andere Zahlen genannt), welche die EU selbst als Schulden aufgenommen hat, um damit Konjunkturprogramme in den Mitgliedstaaten zu finanzieren, wobei das Geld an letztere z.T. als Kredit und z.T. als Zuschuss fließen soll. Das Programm wurde zunächst als Corona-Bonds kritisiert, dann aber im Bundestag mit großer Mehrheit verabschiedet. Gesprochen wird nicht mehr von Bonds, sondern von Fonds. Die Bezeichnung „Corona-Bonds“ sollte wohl insbesondere in Deutschland Abwehrreflexe auslösen, weil sich die Bundesregierung während der Finanzkrise vehement gegen eine „Vergemeinschaftung der Schulden“ durch sog. Euro-Bonds gewehrt hatte. Dahinter verbarg sich erstens die Auffassung, dass die BRD – im Vergleich zu anderen − eine solide Schuldenpolitik betreibe, was zweitens mit dem Egoismus oder dem Ausschluss von Solidarität, der tief in den Genen der neoliberalen Ideologie verankert ist, gepaart wurde. Der Ansatz ist schlicht gescheitert, weil die EZB ihre Konjunkturprogramme betrieben hat, ohne die so zu nennen. Die EZB hat das Geld billig gemacht und Staatsanleihen aufgekauft, also die Schulden indirekt vergemeinschaftet.

Mit dem Corona-Fonds, welchen Namen er nachher auch immer bekommen hat, hat die Politik gelernt. Erstens hat sich die Kommission das Heft des Handelns zurückerobert – was erstens unter Gesichtspunkten der Legitimation und Verantwortung richtig ist und zweitens auch unter Gesichtspunkten einer gezielten Steuerung. Geldpolitik muss notwendig ungezielt wirken und hat offenbar nicht-intendierte Nebenwirkungen – mindestens eine Rally bei Aktien und bei den Immobilienpreisen, vielleicht auch als Auslöser der Inflation. Wie dem auch sei: Mit dem Fonds, der durch Schulden der EU finanziert wird, hat die EU gegen die bisherige Interpretation der Verträge verstoßen, die besagte: die EU darf keine Schulden machen. Wirtschaftspolitisch ist das m.E. richtig: keynesianische Wirtschaftspolitik wird so in der EU möglich. Rechtspolitisch reiht sich der Beschluss allerdings ein in eine Reihe von Umdeutungen der Verträge, etwa im Kartellrecht oder Beihilfenrecht, die – das erwähnte ich schon – für eine sozial-ökologische Transformation notwendig sind. Das ist rechtsstaatlich natürlich problematisch. Das ist ja das Prinzip des Rechtsstaats: die Regierenden sind genauso an das Recht gebunden wie die „Untertanen“. Weil aber die Verträge im gegenwärtigen Zustand der EU nicht geändert werden können, muss man sie wohl uminterpretieren – und das geschieht gerade −, will man einen ökologischen Umbau hinkriegen und in der Konkurrenz mit China bestehen. Interessant ist, dass auch der EuGH von seiner radikal wirtschaftsliberalen Position abweicht und Tarifbindungsklauseln oder Schutzbestimmungen für Beschäftigte aus anderen Mitgliedstaaten (Stichwort Entsenderichtlinie) als vereinbar mit den Grundfreiheiten akzeptiert. Kurz: Der Corona-Fonds reiht sich ein in eine Reihe von Entscheidungen ein, die einen Politikwechsel in der EU signalisieren – ohne, dass dieser natürlich in Stein gemeißelt ist. Und diesen Politikwechsel kann man nur begrüßen.

VII. Wie geht die Krise der EU als Institution und ihre Eurokrise aus?

Fisahn: Mit der neuen Inflation in der gesamten EU steht die EZB vor einem Dilemma, weil sich gleichzeitig eine Rezession ankündigt. Ohne ausreichend Gas oder mit erheblich teurerem Gas – da muss man kein Prophet sein – wird es einen Einbruch in der Produktion und beim BIP geben – vermutlich in der gesamten EU. Eigentlich müsste das Geld also billiger gemacht werden, um die Rezession aufzufangen. Anleihekäufe gehören in die Politik des billigen Geldes. Andererseits müsste es teurer werden, um die Inflation einzudämmen. Letzteres könnte aber für einige Staatshaushalte problematisch werden, weil ja höhere Zinsen bedient werden müssten. Bisher versucht sich die EZB in Geisterbeschwörung nach dem Motto: die Inflation geht vorüber, sie ist nur Ergebnis der Kauflust nach Corona und des Krieges in der Ukraine. An dieser Erklärung werden Zweifel immer lauter, was die Geldpolitik als Mittel der Wirtschaftspolitik quasi neutralisiert. Will die EU aus dieser und den anderen Krisen, insbesondere der ökologischen Krise herauskommen, ohne die Gesellschaften noch weiter zu spalten, müssten radikalere Umbaumaßnahmen im Sinne einer anderen Wirtschaftspolitik erfolgen.[3] Dem stehen die Verträge und die Trägheit bürokratischer und politischer Routinen entgegen. Der Fokus auf den Konflikt mit Russland bis zu Baerbocks Ansinnen, Russland in die Knie zu zwingen, befördern Lösungsansätze sicher nicht. Und es ist zu befürchten, dass diese Konfrontationspolitik auch nach einer wie immer gearteten Beendigung des heißen Kriegens weitergehen wird. Bitte fragen Sie jetzt nicht, wie das Dilemma oder besser diese Dilemmata zu lösen wären.

Wie stellen sich die Anleihekäufe angesichts der aktuellen Inflationsentwicklung dar?

Herr: Die EZB hat im Juni 2022 angekündigt, die massiven Programme zum Ankauf von Staatspapieren und anderen Vermögenswerten im Jahre 2022 auslaufen zu lassen. Konkret wurde entschieden, den Nettoerwerb ab Juli 2022 einzustellen. Dies ist ein Teil der restriktiveren Geldpolitik zur Bekämpfung der ab Mitte 2021 anziehenden Inflationsrate, welche durch die steigenden Energiepreise im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine weiter angeheizt wurde. Der andere Teil restriktiver Geldpolitik sind steigende Zinssätze. Am 21. Juli 2022 hat der EZB-Rat beschlossen, die Leitzinssätze sofort um 0,5 Prozent zu erhöhen – die erste Erhöhung nach 11 Jahren. Weitere Zinssatzerhöhungen sind angekündigt. Lassen Sie mich zwei Bemerkungen zu diesen geldpolitischen Maßnahmen machen:

Erstens werden mit hoher Wahrscheinlichkeit die Refinanzierungskosten nach dem Ende der Aufkaufprogramme für Staatspapiere für hochverschuldeten EWU-Länder kräftig ansteigen und diese potentiell in (Re-)Finanzierungsprobleme bringen. In diesem Fall könnten OMT-Geschäfte in Anwendung kommen, die es erlauben in Probleme geratene öffentliche Haushalte durch die EZB zu finanzieren. Der Haken dabei ist, dass bei diesen Geschäften sich die betreffenden Regierungen an den ESM wenden und dessen Auflagen akzeptieren und erfüllen müssen. Dies kann einerseits langwierig sein und kann andererseits zu politischen Turbulenzen führen, da sich Länder nicht dem ESM unterwerfen wollen. Ausreichende Erfahrungen mit OMT-Geschäften gibt es noch nicht. Die EZB hat dieses Problem erkannt und zusammen mit der Zinserhöhung im Juli 2022 das Transmission Protection Instrument (TPI) ins Leben gerufen, das Herr Höpner oben bereits angesprochen hat. Im Rahmen dieses Instrumentes darf die EZB unbegrenzt Staatspapiere von EWU-Mitgliedsländern kaufen, wenn öffentliche Haushalte durch ungerechtfertigt hohe Zinssätze oder Probleme der Refinanzierung belastet werden. Zwar gibt es eine Liste von Kriterien, welche bei diesen Interventionen erfüllt sein müssen, jedoch entscheidet die EZB selbst und diskretionär, ob eine unbegrenzte Finanzierung angebracht ist. Zudem soll bei den alten Aufkaufprogrammen die Reduzierung des Bestandes an Wertpapieren langsam und flexibel erfolgen. Damit kann die EZB weiterhin die umfassende Rolle als Lender of Last Resort in der EWU ausfüllen.

Zweitens stehen die EMU und auch andere Währungsräume durch die ansteigende Inflationsrate vor einem schwierigen Dilemma. Die Preissteigerungswelle wird durch die steigenden Energie- und Nahrungsmittelpreise sowie Engpässe in Lieferketten angetrieben.  Dies senkt die Realeinkommen deutlich und senkt auch die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen. Es besteht die ernsthafte Gefahr, dass eine Preis-Lohn-Preis-Spirale und damit ein Verteilungskrieg den Inflationsprozess weiter verstärkt. Geschieht dies, besteht eine ähnliche Konstellation wie in den 1970er Jahren. Damals mussten die Zentralbanken früher oder später mit aller Brutalität den Inflationsprozess stoppen mit hohen Kosten bezüglich von Wachstum, Einkommen und Beschäftigung in den Industrieländern, großen politischen Veränderungen und massiven Problemen für Entwicklungsländer. Man denke an die Wahl von Margret Thatcher (1979) im Vereinigten Königreich oder Ronald Reagan (1980) in den USA und an das „verlorene Jahrzehnt“ in den 1980er Jahren in Lateinamerika.

Welche Wirtschaftspolitik ist zu empfehlen? Im Idealfall müsste der Inflationsschub ohne Reaktion der Nominaleinkommen durch die Ökonomie laufen, wobei besonders betroffene Gruppen durch staatliche Maßnahmen wie Transfers oder auch Mindestlohnerhöhungen geschützt werden. Auch Lohnerhöhungen in Form einer moderaten Festsumme für alle und nicht eines Prozentsatzes könnten ein Ansatz sein. Die EZB könnte bei Konstellationen, welche die Inflationsrate nicht antreiben, auf restriktive Geldpolitik mit folgender „Stabilisierungskrise“ verzichten. Staatliche Politiken zur Abfederung der Folgen des Inflationsschubs nur bei besonders Betroffenen und Tarifverhandlungen ohne kräftige Lohnerhöhungen sind jedoch die kommenden Jahre schwierig durchzusetzen. Die Geldpolitik steht somit vor äußerst schwierigen Entscheidungen und die EWU vor potentiell dramatischen politischen Zuspitzungen innerhalb und zwischen Ländern.

Höpner: Eine Preis-Lohn-Spirale, gegen die die EZB am Ende mit einer deutlichen Zinserhebung vorgehen müsste, wäre fatal. Da bin ich ganz bei Herrn Herr. Meine Vermutung ist, dass sich eine solche Spirale in Deutschland vermeiden oder zumindest sehr klein halten lässt. Aus einer Reihe von Gründen: wegen der sehr wettbewerbssensitiven Lohnfindung im Exportsektor, wegen der Einschränkung der Spielräume der öffentlichen Lohnpolitik durch den Fiskalföderalismus, wegen der geringen Tarifbindung bei den privaten Dienstleistungen, wegen der durch die Arbeitnehmerentsendung auf die Spitze getriebenen transnationalen Lohnkonkurrenz im Bausektor. Was für Deutschland gilt, gilt aber nicht notwendig für andere Eurozonen-Länder. Man denke etwa an Belgien, wo man bis heute die Inflationsindexierung von Löhnen hat. Meine Befürchtung ist daher, dass sich im Euroraum unterschiedliche Preis-Lohn-Spiralen entwickeln, also mittelfristig unterschiedliche Inflationsraten stabilisieren könnten. Das ist genau, was in einer Währungsunion nicht passieren darf. Auf einheitliche Preis-Lohn-Spiralen kann die EZB stimmig reagieren, wenn auch zum Nachteil von Wachstum und Beschäftigung – aber nicht auf unterschiedliche Inflationsraten. Auch differenzielle Anleihekäufe oder eine umverteilende transnationale Fiskalpolitik würden hier nicht wirklich helfen, denn keines dieser Instrumente würde eine transnationale Lohnkoordination bewirken. Daher halte ich die aktuellen angebotsseitigen Preisschübe für eine große Gefahr für die Eurozone.

Der Krieg in der Ukraine stellt die gesamte Weltordnung auf den Kopf – die Rede ist von einer Zeitenwende. Dafür muss sich die EU nicht nur nach innen, sondern auch nach außen neu aufstellen. Können die diskutierten Probleme nach dem Ende des Ukrainekrieges durch eine Revision der EU-Verträge gelöst werden? Und wie könnte diese Lösung aussehen?

Herr: Der Krieg in der Ukraine könnte einen Anschub geben, die Integration in der EU bzw. EWU beschleunigt voranzutreiben. Dies würde der EU ein größeres Gewicht im internationalen Geschehen und größere Unabhängigkeit in einer neuen Weltordnung geben, die vermutlich multipolarer sein wird als die derzeitige. So erscheint es widersinnig, dass die EU kein gemeinsames Raketenabwehrsystem hat und keine europäische Armee existiert. Schon Helmut Schmidt und Giscard d’Estaing hatten bei der Schaffung des Europäischen Währungssystems (EWS) im Jahre 1979 die Vision eines stärkeren und unabhängigeren Europas. Es bietet sich hier das schon erwähnte Zwiebelmodell an, mit einer Staatenbildung im Rahmen der EWU, enger Integration im Rahmen der EU und enger Kooperation mit anderen europäischen Staaten. In einem solchen Modell könnten nach dem Ukrainekrieg faktisch alle europäischen Länder mit unterschiedlicher Intensität am europäischen Projekt teilnehmen. Zum Schluss möchte ich noch auf das kürzlich von Michael Heine und mir erschienene Buch „Die Europäische Zentralbank“ aufmerksam machen, in dem viele der hier gestellten ökonomischen Fragen ebenfalls diskutiert werden.[4]

Fisahn: Ich prognostiziere, was ja schwierig ist, weil es sich immer auf die Zukunft bezieht, dass es keine Revision der Verträge geben wird. Die 27 − oder wie viele auch immer dann zur EU gehören – Mitgliedsstaaten, die den Vertrag nur einstimmig ändern könnten, sind nicht mehr handlungsfähig. Was schon gegenwärtig stattfindet ist eine Uminterpretation der Verträge – auch durch den EuGH. Plötzlich wird der Sozialstaat oder „das Soziale“ ebenso hervorgeholt wie die Umwelt und gegen ehemals hehre Prinzipien der Marktsteuerung in Anschlag gebracht. Damit mich niemand missversteht: das ist gut so, aber ehrlicher wäre es, die grundlegenden Vorschriften zu ändern, statt sie neu zu interpretieren. Denkbar ist allenfalls, dass sich Koalitionen der Willigen bilden, die neue Vereinbarungen treffen, damit der sozial-ökologische Umbau gelingen kann.

Höpner: Die Kluft zwischen den Vertragsgrundlagen und den tatsächlichen Vorgängen in EU und Eurozone wird immer größer, und sie wird sich nicht ewig durch immer kreativere Vertragsinterpretationen übertünchen lassen. Irgendwann wird man daher eine Vertragsrevision angehen müssen. Das von Herrn Fisahn angesprochene Konsenserfordernis ist brutal, zumal in einigen Ländern ja noch Volksabstimmungen obendrauf kommen. Ich glaube, dass solche Abstimmungen nur gewonnen werden können, wenn die Revision vertikal verteilungsneutral ist: neue Befugnisse der EU-Organe, wo es wirklich nötig ist, gleichzeitig aber Rückzug aus souveränitätssensitiven Bereichen, in denen die Integration möglicherweise zu weit gegangen ist. Und bei letzterem denke ich gar nicht in erster Linie an die Kompetenzen des Unionsgesetzgebers, sondern vielmehr an die Rücknahme extensiver Überinterpretationen europäisch geschützter Individualrechte, insbesondere der Binnenmarktfreiheiten. Ähnliches gilt für die Spielräume der mitgliedstaatlichen Industriepolitik und der staatsnahen Infrastruktursektoren. Für eine solche, unter dem Strich verteilungsneutrale Generalüberholung der Verträge ließe sich vielleicht – hoffentlich – die notwendige Zustimmung mobilisieren.

Wir danken Ihnen für das Gespräch.

Das Gespräch führten Hartmut Aden, Rosemarie Will und Sven Lüders.

Anmerkungen:

[1] Letzte Instanz zur Refinanzierung, die als Kreditgeber die Insolvenz von Schuldnern (bzw. in diesem Fall: den Staatsbankrott) vermeiden soll.

[2] Stand: Mitte August 2022, Anm. der Redaktion.

[3] S. dazu den Beitrag von Land in diesem Heft.

[4] Michael Heine & Hansjörg Herr: Die Europäische Zentralbank, Metropolis-Verlag: Marburg 2022; s. dazu die Besprechung in diesem Heft.

Der Beitrag Der Streit zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Gerichtshof der EU zu den Anleihekäufen der Europäischen Zentralbank im Lichte der nachfolgenden Krisen – Ein Streitgespräch erschien zuerst auf Humanistische Union.

Im Finanzsystem stehen sich gewaltige Geldvermögen auf der einen und eine wachsende Verschuldung von Haushalten, Unternehmen und Staaten auf der anderen Seite gegenüber. Die damit verbundene Ausweitung spekulativer Geldbewegungen und Fehlallokation wirtschaftlicher Ressourcen verhindern eine effektive ökologisch und sozial ausgerichtete gemeinsame Wirtschaftsentwicklung und zerstören die Grundlagen der Europäischen Union. Sie bergen die Gefahr von Spekulationsblasen, Finanzkrisen und das Risiko eines Zusammenbruchs des Finanzsystems, beispielsweise bei Staatsinsolvenzen einzelner Mitgliedsstaaten. Mit den derzeitigen Regulationsdefiziten ist ein dauerhaftes Funktionieren des Euro-Währungssystems nicht möglich.

Die Europäische Zentralbank (EZB) versucht mit ihrer Geldpolitik, diese Krisen und Risiken zu kompensieren, indem sie das Zinsniveau niedrig hält und durch den Aufkauf von Wertpapieren Zentralbankgeld in die Finanzmärkte pumpt. Damit soll einerseits die Wirtschaft stimuliert werden (was nur eingeschränkt gelingt) und zugleich die Insolvenz der Länder mit defizitären Leistungsbilanzen verhindert werden, indem diesen Staaten ermöglicht wird, schuldenfinanzierte Ausgaben zu tätigen. So konnte ein Zusammenbruch des Euro-Systems verhindert werden. Die Geldpolitik der EZB kann die strukturellen Funktionsdefizite des Eurosystems jedoch nicht beseitigen, sondern nur kompensieren – und auch dies nur partiell und mit einer Reihe problematischer Nebenwirkungen. Und ob eine solche Politik, die offiziell auf die Zielinflationsrate, faktisch aber auf die Finanzierung der Staaten ausgerichtete Geldpolitik der EZB noch in deren Kompetenzbereich liegt, ist äußerst umstritten.

Im folgenden Beitrag beschreibt Rainer Land die grundlegenden Funktionsdefizite des Euro-Währungssystems. Anschließend skizziert er die verschiedenen Ebenen, auf denen eine weitreichende Reform des Eurosystems ansetzen müsste: die Durchsetzung einheitlicher Inflationsraten in den Mitgliedsländern der Eurozone; ein Verfahren zur Regulation der Lohnentwicklung und ein harmonisiertes Lohnstückkostenniveau in den Mitgliedsländern; eine eigene Fiskalpolitik und ein eigenes Investitionsprogramm der EU gegenüber den Mitgliedsländern; die Erweiterung der EZB-Kompetenzen als unbegrenzte Kreditgeberin für alle Staaten des Euro-Währungsgebietes (um Staatsinsolvenzen auszuschließen); die Regulation der Finanzmärkte.

Einleitung

Hat die Europäische Zentralbank mit QE[1], den Programmen zum massenhaften Aufkauf von Staatsanleihen und anderen Wertpapieren[2] ihre Kompetenzen überschritten? Hat sie Wirtschaftspolitik betrieben, was ihr lauf EU-Vertrag verboten ist? Hat sie das Verbot monetärer Staatsfinanzierung in unzulässiger Weise umgangen? Hat sie Staaten gerettet, indem sie die fortgesetzte Finanzierung ihrer Schulden durch Zinssenkungen ermöglicht hat, diese Staaten vor dem Druck der Finanzmärkte abgeschirmt und somit gerettet hat – obwohl man diese Staaten besser hätte Pleite gehen lassen sollen (und mit ihnen den Zusammenbruch des ganzen Euro-Systems riskieren)? Diese Fragen stellen sich in der Debatte um das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 5. Mai 2020. Aber einfach ist die Sache nicht. Die juristischen Argumente für die Position, die EZB hätte außerhalb ihres Mandats („Utra vires“) gehandelt, sind durchaus nachvollziehbar.[3]

Eine ganze Reihe von Wirtschaftswissenschaftlern sind hingegen der Meinung, dass gerade die vom BVerfG kritisierten Maßnahmen den Euro gerettet hätten –indem sie Zeit gekauft haben (Streek 2013); Zeit um die Wirtschaft nach der Krise (2007) und der anschließenden bis etwa 2014 anhaltenden Depression zu stabilisieren, Spielräume zu gewinnen, vielleicht irgendwann später die Fehlkonstruktion zu beseitigen. Man kann vermuten, dass diese Zeit ein weiteres Mal verspielt werden wird, weil die verantwortlichen Akteure, die 19 Mitgliedsstaaten, ihre Parlamente und Regierungen, die Parteien und die verschiedenen Interessengruppen sich nicht auf neue, überarbeitete und insgesamt funktionierende Regeln einigen können. Bestenfalls wird man Instrumente zur Kompensation der Dysfunktionalitäten ausbauen, nicht aber die Ursachen der Fehlentwicklung der Euro-Zone beseitigen. Dazu fehlt absehbar der nötige Grundkonsens in der europäischen Gesellschaft und ihrer politischen Klasse, es gibt keine lang- und mittelfristig ausgerichteten geteilten Ziele wirtschaftlicher Entwicklung, es dominieren divergente und unvereinbare Interessengegensätze (Wachstum versus Postwachstum, Umverteilung von unten nach oben versus oben nach unten, mehr versus weniger Steuern, mehr Regulierung versus Deregulierung usw. usf.). Zum Schisma der politischen Klasse gehört auch das Zerwürfnis in den Wirtschaftswissenschaften zwischen der dominanten neoliberalen Ideologie und der zugrundeliegenden neoklassischen Theorie (Orthodoxie) und den heterodoxen Ansätzen, die abweichende und zum Teil grundsätzlich andere Modelle, Diagnosen und Empfehlungen vertreten, aber untereinander auch sehr uneinheitlich. Das Problem: es fehlt eine übergreifende konstruktive Debatte, die aus Fehlern und Krisen mehr lernt als kompensatorische Maßnahmen. Obwohl es in den heterodoxen Richtungen eine ganze Reihe von Erkenntnisfortschritten gegeben hat, so in verschiedenen keynesianischen Schulen, der MMT (Modern Monetary Theory, vgl. Ehnts u.a.) ist die Dominanz einer neoliberalen Ideologie bedrückend: der Markt weiß es besser, der Wettbewerb ist das beste Mittel, Wachstum ist entscheidend, vor allem wird wirtschaftliche Entwicklung nicht von Wachstum unterschieden, Finanzmärkte sind effizient und dürfen nicht reguliert werden, Spekulation ist ein gutes Mittel, um korrekte Preisrelationen zu erreichen, gesellschaftlich gesetzte und politisch umgesetzte Entwicklungsziele (wie etwa eine klimaneutrale Entwicklung oder ein ökologischer Umbau) sind mit einer Marktwirtschaft unvereinbar, eine gelenkte Marktwirtschaft ist gleichzusetzen mit kommunistischer Planwirtschaft.

Leider ist die neoliberale Handschrift auch in den Begründungen des Bundesverfassungsgerichts zu finden, wenn es wirtschaftswissenschaftlich zu argumentieren versucht. Zum Beispiel schreiben die Richter:

„Die mit dem PSPP unterstützte Senkung des allgemeinen Zinsniveaus entlastet damit unstreitig die Staatshaushalte der Mitgliedstaaten (vgl. Bundesverband öffentlicher Banken Deutschlands, 3 Jahre EZB-Wertpapierankäufe, S. 38 vom 30. November 2017). Hierdurch besteht – trotz der vom Gerichtshof angenommenen „Garantien“ – die Gefahr, dass notwendige Konsolidierungs- und Reformbestrebungen nicht umgesetzt oder fortgesetzt werden (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2017/2018, S. 172 f. Dezember 2017).“

Italien hätte also weiterhin exorbitante Zinsen an Finanzmarktspekulanten zahlen sollen? Hinter dieser Argumentation steckt die neoliberale Idee, dass die Staaten den Finanzmärkten und dem Druck der Finanzmärkte ausgeliefert sein sollen. Die negativen Folgen sollten aufgeklärten Menschen nach den Krisen der 1980er, 1990er und 2000er Jahre eigentlich bekannt sein.

Den Richtern scheint nicht klar zu sein, dass das EZB-Programm zur „Senkung des allgemeinen Zinsniveaus“ vor allem darauf abzielte, die Verschuldung der Staaten erträglich zu machen und Staatsinsolvenzen abzuwenden. Italien, Spanien, Griechenland und Portugal hätten womöglich aus dem Euro austreten müssen und auch Frankreich hätte in solche Schwierigkeiten geraten können. Die Eurozone wäre zusammengebrochen – in Chaos und einer schweren Depression, Arbeitslosigkeit, Flüchtlingsströmen usw.

Die Senkung der Zinsen für die Staaten war kein Kollateralschaden, es war die Absicht der EZB, den Druck der Finanzmärkte, darunter auch der Währungsspekulanten, von den Staaten zu nehmen; sie wollte ihnen Zeit verschaffen. Freilich ist das Wirtschaftspolitik. Bei einer engen Auslegung könnte man sagen, dass die Erleichterung der Staatsverschuldung eine Kompetenzüberschreitung ist. Die EZB hat selbst immer vermieden, diese Zielstellung ausdrücklich zu nennen und so eine Kompetenzüberschreitung zuzugeben. Ihr ginge es „nur“ um die Sicherung einer stabilen Inflationsrate knapp unter zwei, aber auch nicht viel unter zwei Prozent. Mittelbar dient natürlich auch die Erleichterung der Staatsverschuldung in Krise und Depression der Vermeidung von Deflation bzw. zu geringer Inflation, denn die Staaten müssen dann ihre Ausgaben nicht reduzieren, was Deflation nach sich zöge. Hier beginnt der Ermessensspielraum, den die EZB aus Sicht des BVerfG nicht genügend abgewogen und begründet hat. Vielleicht kann man sogar die Rettung der Eurozone als im Rahmen des Inflationsziels liegend betrachten, zumindest, wenn die Politik keine hinreichenden Maßnahmen ergreift – denn ohne Euro keine Euro-Inflation und kein Euro-Inflationsziel. Die EZB hat in gewisser Weise Selbsterhaltung betrieben – liegt das innerhalb oder außerhalb ihrer Kompetenz?

Vermutlich haben die Verfassungsrichter die Lage gar nicht so dramatisch gesehen und nicht verstanden, wie nah die Eurozone zwischen 2007 und 2014 dem Abgrund war. Und sie ist es immer noch, weil zwar Zeit gekauft wurde, aber ursächlichen Konstruktionsfehler des Euros bestehen nach wie vor. Nichts ist wirklich gelöst.

Dieser Beitrag beschäftigt sich im Folgenden mit den wirtschaftlichen Aspekten der EZB-Politik, die vom BVerfG nicht verstanden und nicht hinreichend berücksichtigt wurden. Zunächst betrachten wir die Phänomene der Krise der Eurosystems: Handels- und Zahlungsbilanzdivergenzen, auseinanderlaufende hohe Arbeitslosenquoten, divergente wirtschaftliche Entwicklung, sparende Unternehmen und Auslandsverschuldung. In einem zweiten Teil betrachten wir die Ursachen der Krisen: Hinter der Produktivität zurückbleibende Löhne und das deutsche Lohndumping. In einem dritten Teil wird es um die finanziellen Folgen gehen: Verschuldung von Unternehmen, Haushalten und Staaten, an denen sich Finanzanleger und Spekulanten bereichern. Der vierte Teil fragt, was die EZB gemacht hat, um mit ihren Aufkaufprogrammen den Euro zu stabilisieren und zu retten – und warum damit die Ursachen der Krise, die Konstruktionsfehler des Euro-Systems nicht beseitigt werden. In einem fünften Abschnitt werde ich mich damit befassen, was eigentlich nötig wäre, um eine funktionsfähige Währungsunion auf die Beine zu bekommen – wissend, dass es politisch unmöglich sein dürfte. Und im letzten sechsten Abschnitt begründe ich, warum auch eine institutionell funktionierende Währungsunion noch keine integrierte europäische Volkswirtschaft sein würde, sondern ein Verband kooperierender Volkswirtschaften, der zumindest über längere Zeit nur funktionieren kann, wenn die Freizügigkeit von Arbeit, Kapital und Waren sowie von Sozialleistungen bestimmen Regeln und Schranken unterliegt.

1. Handels- und Leistungs­bi­lanz­di­ver­genzen in der Eurozone

In diesem Abschnitt betrachten wir zunächst die Leistungsbilanzdivergenzen. Dabei geht es um Leistungs- und Handelsbilanzüberschüsse bzw. -defizite der Volkswirtschaften, nicht um die Haushalte oder Haushaltsdefizite der Staaten! In den vorgängen Nr. 220/221 (Land 2017/2018) hatte ich das Thema ausführlich dargestellt. Ich rekapituliere hier Kernaussagen und aktualisiere, soweit nötig. Auf eine detaillierte Darstellung des Verlaufs für einzelne Länder verzichte ich (s. dort, Abb. 2.) Im Jahr 2019 betrugen die Überschüsse 465 Mrd. EUR, die Defizite dagegen 206 Mrd. Euro. Die Eurozone insgesamt hat nun einen Überschuss von 258,40 Mrd. Euro, davon allein Deutschland 227,8 Mrd. Euro. Die Divergenz innerhalb der Eurozone hat seit 2016 etwas abgenommen.

Abb. 1: Handelsbilanzsalden der EU-Mitgliedstaaten 2016 und 2019 (Quelle: Eurostat/Grafik: Statista). https://de.statista.com/statistik/daten/studie/252105/umfrage/handelsbilanz-der-eu-laender/

Abb. 1 zeigt die Überschüsse und Defizite der einzelnen Volkswirtschaften. Der deutsche Überschuss ist seit 2016 etwas zurückgegangen. Italien hatte 2010 ein Defizit von minus 39,75 Mrd. Dollar, aber inzwischen einen Überschuss von 52,9 Mrd. Dollar, während Griechenland, Spanien und Frankreich weiterhin erhebliche Handelsbilanzdefizite haben. Ist Italien der deutschen exportorientierten Strategie gefolgt? Mitnichten, der Export ist kaum gewachsen. Diese Veränderung ist Ausdruck der Krise, also auf Importkürzungen von über 20 Prozent in Folge sinkender Einkommen und Investitionen sowie verringerter bzw. stagnierender Staatsausgaben zurückzuführen. Die Eurozone stabilisiert sich mittels einer Abwärtsspirale in den Ländern mit Handelsbilanzdefiziten. Das dazu passende lebensweltliche Szenario kennt man aus Berichten über die Lage in Griechenland, Spanien und Italien.

Die Eurozone insgesamt hatte 2011 eine weitgehend ausgeglichene Handelsbilanz, hat also etwa so viel importiert, wie exportiert. Seit 2012 ist sie zunehmend in einer Überschussposition, wie Abbildung 2 zeigt. 2019 beträgt der Handelsbilanzüberschuss der Eurozone gegenüber Volkswirtschaften außerhalb der Eurozone 223 Mrd. Euro.

Abb. 2: Handelsbilanzsalden der EU und der Eurozone – ohne Großbritannien (Quelle: Eurostat /Grafik: Statista).

Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse sind nicht automatisch gut, ebenso wenig anhaltende Defizite. Anzustreben sind mittelfristig ausgeglichene Handels- bzw. Leistungsbilanzen. Erstens gehen Überschüsse zu Lasten anderer Länder. Im Verhältnis der Euroländer zu Volkswirtschaften außerhalb der Eurozone kann das nicht lange gut gehen, denn die außereuropäischen Handelspartner sind keine Mitglieder der EU-Währungsunion. Überschreiten die Überschüsse ein bestimmtes Maß, reagieren die Wechselkurse oder die Zentralbanken der Handelspartner werten ihre Währungen ab, der Überschuss verschwindet wieder und die Exportbranchen geraten in eine Krise.

Zweitens tragen Geldeinnahmen aus steigenden Exporten nicht zur realwirtschaftlichen Entwicklung der eigenen Volkswirtschaft oder ihrer Infrastruktur bei. (Würde man Sachinvestitionen tätigen, würden die Güter entweder gar nicht erst exportiert, sondern im Binnenmarkt verkauft oder es würden entsprechend mehr Sachgüter importiert – und es gäbe in beiden Fällen eine ausgeglichene Handelsbilanz). Exportüberschüsse schaffen Finanzeinkommen für Kapitalanleger. Drittens aber sind wachsende Überschüsse und Defizite, die sich gegenseitig bedingen, Ursache für Instabilität auf den Finanzmärkten.

2. Die Ursachen der Handels- und Leistungs­bi­lanz­di­ver­genzen

Ich konzentriere mich im Folgenden auf die Handelsbilanz[4], also den Export und Import von Waren.[5] Die Handelsbilanz ist zwar nur ein Teil der Leistungsbilanz, aber wie die Abbildung 3 zeigt ist der Warenhandel der entscheidende Teil der deutschen Überschüsse.

Abb. 3: Die deutsche Leistungsbilanz in % des Bruttoinlandsprodukts (Quelle: Bundesbank 2020, S. 25)

Abbildung 3 zeigt, dass in den 1980er Jahren Überschüsse dominierten, bevor der Leistungsbilanzsaldo in den 1990er Jahren negativ wurde – bedingt durch geringere Exporte und mehr Importe im Rahmen des Aufbau Ost.[6] Die Handelsbilanz war auch in den 1990er Jahren positiv, aber der Exportüberschuss stieg ab 2000 weiter an.

Ich sehe die entscheidende Ursache der divergierenden Handelsbilanzen in der Eurozone in der Entwicklung der Arbeitskosten (Löhne plus Lohnnebenkosten und Ausgaben des Staates, die unmittelbar oder mittelbar in die Reproduktion der Arbeitskraft der Bevölkerung eingehen), genauer der Lohnstückkosten. Deutsche Löhne sind im Verhältnis zur deutschen Produktivität etwa 20 Prozent zu niedrig (vgl. unten, Abb. 7). Und sie sind daher auch zu niedrig im Verhältnis zu den Löhnen anderer Euroländer, insbesondere der Südländer, denn in diesen Ländern sind die Löhne im Verhältnis zur Produktivität nicht zurückgeblieben, jedenfalls nicht bis etwa 2012.

Vereinfacht gesagt ist es das deutsche Lohndumping, die Agenda 2010, der Billiglohnsektor, der es der deutschen Exportindustrie ermöglicht, ihre Produkte auf den Weltmärkten unter Preisen der Konkurrenzprodukte anzubieten, insbesondere in der Euro-Währungsunion, wo Lohndumping nicht durch Wechselkursanpassungen kompensiert werden kann, wie früher, wo die DM regelmäßig aufgewertet werden musste, wenn die deutschen Lohnstückkosten zu sehr und anhaltend hinter denen der Handelspartner zurückblieben.

Es gibt zwei andere Erklärungsansätze. Einige Autoren meinen, die Qualität der deutschen Produkte, der Service und das Marketing seien ausschlaggebend für die deutschen Exportüberschüsse, der Verweis auf die preisliche Wettbewerbsfähigkeit sei einseitig, sie sei nicht der entscheidende Faktor. Das ist für eine betriebswirtschaftliche Sicht angemessen, etwa wenn ein Unternehmen prüft, wie es der Verkauf seiner Produkte verbessern kann. Da geht es nicht nur um den Preis, sondern zunächst um die Qualität, Service und Marketing. Dies sind notwendige Voraussetzungen des Exportierens, aber keine hinreichende Erklärung von Exportüberschüssen. Makroökonomisch trägt dieses Argument nicht, weil es auf den Märkten immer um das Preis-Leistungs-Verhältnis geht, um Preise für vergleichbare Qualität, vergleichbaren Service und Marketing. Das bedeutet, das etwas bessere Produkte auch etwas höhere Preise durchsetzen können und etwas schlechtere Preisabschläge hinnehmen müssen. Preise und Qualität sind keine voneinander unabhängigen Faktoren. Dabei geht es nicht nur um die Arbeitskosten für den Hersteller der exportierten Produkte, sondern kumulativ um die Arbeitskosten, die über alle Vorprodukte und Vorleistungen und die Sozialabgaben in die Produktionskosten eingehen. Auch und gerade der Billiglohnsektor ist ein wichtiger Bestandteil dieser Kosten, denn auch die niedrigen Löhne der Reinigungskräfte, der Logistikbranche oder der Pflegekräfte, um einige zu nennen, spielen für das volkswirtschaftliche Lohnniveau eine wichtige Rolle. Der Billiglohnsektor in Deutschland umfasst etwa 30 Prozent der Beschäftigung.

Kosten für Produktionsmittel, Maschinen, Anlagen, Material und Vorprodukte lösen sich auf volkswirtschaftlicher Ebene weitgehend in Arbeitskosten auf. Wenn die volkswirtschaftlichen Lohn- und Arbeitskosten relativ zu Produktivität etwas geringer sind als bei Wettbewerbern, dann können qualitativ gleichwertige Produkte etwas billiger und qualitativ bessere Produkte zum gleichen Preis angeboten werden; und die Anbieter haben immer noch etwas höhere Gewinne.

Eine andere Erklärung besagt, dass die Finanzströme, das Sparen und Geldanlegen in den Überschussländern und das Schuldenmachen in den Defizitländern die Ursache für die Handelsbilanzdivergenzen seien. Finanzströme und Handelsbilanzsalden hängen zweifellos zusammen, aber die Kausalität ist umgekehrt: die auseinanderlaufende Lohnentwicklung verursacht Handelsbilanzdivergenzen und diese wiederum führen zu den Finanzströmen.

„Die deutschen Unternehmen investieren, anders als in der Vergangenheit, im gegenwärtigen Aufschwung deutlich weniger in den Realkapitalstock als sie an eigenen finanziellen Mitteln erwirtschaften. Ihr wachsender Finanzierungsüberschuss ist ein zentraler Treiber des sehr hohen Leistungsbilanzüberschusses, dessentwegen Deutschland international breit in der Kritik steht.“ (Borger 2018; Hervorhebung R.L.).

Allerdings geht Borger in diesem Beitrag auch auf die gesunkene Lohnquote, die gestiegenen Gewinne, die immer weniger ausgeschüttet werden, und die sinkenden Bruttoinvestitionen ein. Es ist m.E. eben die Frage, ob die Finanzierungsüberschüsse die Handelsbilanzen in den Überschuss treiben oder umgekehrt.

Wir gehen davon aus, dass die Handelsbilanzüberschüsse und -defizite Ausdruck divergierender Lohnstückkosten sind. Dies ist die Position der Mehrzahl der Autoren in Makroskop; eine Position, die Heiner Flassbeck und Friederike Spieker seit den 1990er Jahren vertreten und in einer Vielzahl von Publikationen umfassend begründet haben (vgl. u.a. Flassbeck/Spieker 2005). Der neoliberale Mainstream sieht das meist anders.

Lohnstückkosten und goldene Lohnregel – das theoretische Ideal

Entscheidend für das Verständnis des Zusammenhangs von Lohn und Handelsbilanz sind die Lohnstückkosten, also nicht die absolute Höhe der Löhne, sondern die Löhne im Verhältnis zur Produktivität.

Die Lohnstückkosten bleiben gleich, wenn die Stundenlöhne und Produktivität in gleichem Maß steigen. Die Lohnstückkosten zwischen handeltreibenden Volkswirtschaften sind gleich, wenn sich die durchschnittlichen Stundensätze so zueinander verhalten, wie die Produktivität der jeweiligen Volkswirtschaft. Es geht immer um die Volkswirtschaft als Ganze, nicht im einzelne Branchen oder Betriebe. Dabei kann und soll es durchaus so sein, dass die Lohnstückkosten einzelner Branchen und Betriebe differieren. Aber wenn die durchschnittlichen Lohnstückkosten gleich sind, dann gibt es in jedem Land einige Branchen, die günstiger und andere die teurer produzieren, weil die jeweiligen Sektoren oder Betriebe eine über- oder unterdurchschnittliche Produktivität haben. Genau dann lohnt sich der Handel, weil jedes Land die Güter exportiert, die es günstiger und besser herstellen kann und die importiert, wo das andere Land günstiger produziert. Dann hat der Handel für beide Vorteile und der Wettbewerb um steigende Produktivität treibt die wirtschaftliche Entwicklung beider voran.

Weichen hingegen die durchschnittlichen Lohnstückkosten voneinander ab, weil ein Land ein Lohnniveau über oder unter der jeweils eigenen Produktivität hat, wird der Handel ungleichgewichtig und unfair. Der Wettbewerb dreht sich dann nicht mehr nur um technische Innovationen, Produktqualität oder steigende Produktivität, Umweltkompatibilität, Senkung der Kosten für Naturressourcen und Produktionsmittel, sondern es kommt zu einem Wettlauf um Lohndumping, um hinter der Produktivität zurückbleibende oder gar sinkende Arbeitskosten, Löhne, Sozialkosten, Bildungskosten usw.

Wenn mehrere Volkswirtschaften relativ zu ihrer Produktivität zu geringe Löhne haben, wächst ihre (Binnen-)Nachfrage nicht im Maße der Produktivität (oder sie geht sogar zurück), während das Angebot wächst. Niemals können alle oder die Mehrzahl der Volkswirtschaften ihr Nachfragedefizit durch Exportüberschüsse ausgleichen, es muss weltweit immer genau so viel Importüberschüsse geben. Daher ist eine Lohnsenkungsstrategie weltwirtschaftlich und letztlich auch für die Überschussländer nicht zielführend. Sie endet immer dann, wenn andere die Überschüsse nicht mehr aufnehmen können (Verschuldung) oder wollen und sich gegen Defizite wehren. Haben Volkswirtschaften relativ zur Produktivität zu hohe Löhne, gehen sie wirtschaftlich zugrunde. Haben Volkswirtschaften aber im Verhältnis zu ihrer Produktivität zu niedrige Löhne, schädigen sie ihre Handelspartner und den eigenen Binnenmarkt und – wie zu zeigen sein wird, sie generieren Fehlentwicklungen im Finanzsystem.

Die goldene Lohnregel lautet also: die Löhne sollen so steigen wie die Produktivität. Das aber bezieht sich auf die Reallöhne oder die Löhne bei einer Inflation von Null. Wenn die Löhne im Durchschnitt genauso stiegen wie die Produktivität, wäre die durchschnittliche Inflation Null. Dabei können Preise für manche Produkte steigen und andere fallen, weil sich die Produktivität verschiedener Branchen unterschiedlich entwickelt oder auch weil sich die Struktur der Nachfrage nach Konsum- oder Investitionsgütern ändert.

Eine Inflationsrate Null ist volkswirtschaftlich nicht sinnvoll. Die Zentralbank hätte keinen Spielraum für Zinssenkungen. Und: Da die technische Produktivität für viele Dienstleistungen (z.B. Kinder pro Lehrer, Patienten pro Arzt, Kunden pro Verwaltung) nicht steigen kann, ohne die Qualität der Leistung zu schmälern, müssten die Preise solcher Dienstleistungen im Maße der volkswirtschaftlichen Produktivitätsentwicklung permanent steigen und die aller anderer Produkte stark fallen. Regulatorisch ist eine Inflationsrate im unteren einstelligen Bereich anzustreben. In der Eurozone gilt die Zielinflationsrate von knapp unter 2 Prozent. In diesem Fall bleiben die Preise vieler Güter gleich; nämlich der Güter, deren Produktivität etwa im Maße der Inflationsrate steigt. Produkte, deren Produktivität schneller steigt, würden dann im Preis leicht sinken (z.B. PCs). Die Preise von Dienstleistungen und Produkten, deren Produktivität nicht oder weniger als die Inflationsrate steigt, würden steigen. Die Zielinflationsrate sollte ideal etwa der volkswirtschaftlichen Produktivitätssteigerung entsprechen.

Das bedeutet, dass die Lohnstückkosten so steigen sollen, wie die Zielinflationsrate. Die goldene Lohnregel reformuliert lautet dann: Die durchschnittlichen Stundenlöhne (gesamte Arbeitskosten pro Stunde) sollen so steigen wie die Produktivität plus Zielinflationsrate. Steigt die Produktivität um 1,5 Prozent und beträgt die Zielinflationsrate 1,9 Prozent, dann sollten die Löhne in dem betreffenden Jahr um etwa 3,4 Prozent steigen. Dabei ist das mehrjährige Mittel wichtig. Zu geringe Lohnsteigerungen sollten in den Folgejahren aufgeholt werden, zu hohe sollten geringere in den Folgejahren nach sich ziehen, so dass das langfristige Lohnniveau angepasst wird. Besonders in einer Währungsunion, wie der des Euro, ist das wichtig. In Wechselkurssystemen hingegen werden langfristige Divergenzen durch die Wechselkurse kompensiert – allerdings nur, wenn die Wechselkurse nicht durch spekulative Währungsbewegungen verzerrt sind, was heute leider oft der Fall ist.

Wichtig ist noch, dass die Formel lautet: Produktivität plus Zielinflationsrate, nicht plus tatsächliche Inflation. Besonders die Folgen der 1970er Jahre (Ölpreissteigerungen) verweisen auf die Bedeutung dieses Unterschieds. Steigt die Inflation auf Grund externer Effekte in einem Jahr beispielsweise auf drei Prozent und würde man die Löhne auf 1,5 (Produktivität) plus 3 Prozent (tatsächliche Inflation), zusammen 4,5 Prozent, steigern, dann würde die höhere Inflationsrate an das Folgejahr weitergegeben – eine sogenannte Lohn-Preis-Spirale würde entstehen. Die Inflationsrate würde dauerhaft auf das höhere Niveau von 3 Prozent steigen. Beim nächsten externen Effekt würde dasselbe passieren und alle Steigerungen der Inflation würden sich kumulativ fortsetzen. Würden die Löhne hingegen nur um 3,4 Prozent (1,5 Produktivität plus 1,9 Zielinflation) steigen, so würde der externe Effekt kompensiert und im Folgejahr würde die einmalig zu hohe Inflation wieder auf die Zielinflationsrate zurückgehen (vgl. Flassbeck, Spieker 2005).

Wichtig in diesem Zusammenhang: die goldene Lohnregel bezieht sich auf die gesamten volkswirtschaftlichen Arbeitskosten, nicht auf einzelne Branchen und nicht nur auf die Nettolöhne, sondern auch auf die sogenannten Lohnnebenkosten, die der Arbeitnehmer wie die der Arbeitgeber. Und auch die Kosten der Sozialsysteme, soweit sie in die Reproduktion der Arbeitskraft und des Lebens der Bevölkerung eingehen, gehören dazu: Zuschüsse zu den Sozialsystemen, insbesondere dem Gesundheitswesen, zu Kultur und Bildung. Oft wird die ökonomische Notwendigkeit steigender Lohnnebenkosten und steigender Sozialausgaben volkswirtschaftlich nicht verstanden.

Die meisten Bereiche wie Gesundheit, Bildung, Pflege und Kultur können sich zwar qualitativ entwickeln, bessere Produkte und Leistungen anbieten, aber ihre physische Produktivität nicht steigern. Die Zahl der Patienten oder der behandelten Krankheiten pro Arzt, die Zahl der Schüler pro Lehrer oder der gespielten Musikstücke pro Orchesterstunde kann nicht steigen. In einer Volkswirtschaft gibt es Branchen, in denen die Produktivität durch Innovationen und Investitionen laufend steigt, vor allem in der Industrie und da, wo Massenproduktion möglich ist. Die Arbeitsstunden, die in einem Auto stecken, können durch Technisierung, Automatisierung und Produktivitätssteigerungen ständig sinken. Die Stunden an Lehrerarbeit, die in einem gut ausgebildeten Schüler gesteckt werden müssen, sinken mit dem technischen Fortschritt hingegen nicht, eher umgekehrt.

Mit dem skizzierten Beispiel soll verständlich werden, dass eine normale realwirtschaftliche Entwicklung mit steigenden Preisen in vielen Dienstleistungsbereichen bei sinkenden oder konstanten Kosten im Bereich der Industrie verbunden sein muss. Das bedeutet auch, dass der Anteil (am BIP und den Beschäftigten) der nicht zu Produktivitätssteigerungen geeigneten Dienstleistungsbranchen an der volkswirtschaftlichen Wertschöpfung ständig steigt, während der der Industrie zurückgeht. Das hat aber nichts mit Bedeutungsverlust oder geringerer Wertschätzung zu tun, sondern mit ökonomischen Gesetzmäßigkeiten. Das Sinken des Anteils der Industrie ist gerade Ausdruck ihrer Innovationskraft, Produktivitätsfortschritte und ihrer volkswirtschaftlichen Bedeutung, während sich der Erfolg der Kultur, der Gesundheits- und Bildungsbranche nicht an Produktivitätseffekten, sondern an der Qualität der erbrachten Leistungen misst.

Die neoliberale Parole „mehr Netto vom Brutto“ ist jedenfalls falsch. Sie zeugt von völliger Unkenntnis wirtschaftlicher Entwicklungsgesetze. Tatsächlich führt eine normale wirtschaftliche Entwicklung dazu, dass die Bruttolohneinkommen im Maße der Produktivität plus Zielinflationsrate steigen können, während die Nettoeinkommen auch wachsen, aber langsamer wegen der notwendigen Lohn- und Kostensteigerungen in den Branchen Gesundheit, Bildung, Kultur, Soziales, Pflege und der steigenden Renten. Sofern diese Leistungen durch Umlagen in Sozialsystemen finanziert werden, müssen diese Umlagen regelmäßig angepasst werden, sofern sie vom Staat finanziert werden, steigen diese Staatsausgaben, und zwar auch ihr Anteil am Gesamtbudget. Das muss man nicht beklagen, es ist Ausdruck von Fortschritt und Erfolg. Andernfalls bluten die Sozialbereiche und die Kultur aus. Diese notwendige Tendenz kann durch demographische Effekte noch verstärkt werden. Die Vorstellung, man könne den Anteil der Lohnnebenkosten auf einem bestimmten Niveau (40 Prozent) fixieren, ist absurd. Das spricht nicht gegen eine gute Kostenkontrolle. Maßstab sollten aber zu erbringenden Leistungen und die dafür effektiv erforderlichen Arbeits- und Sachkosten sein, nicht eine neoliberale Vorstellung von sinkenden Lohnnebenkosten.

Abb. 4: Entwicklung der Lohnstückkosten ausgewählter Euroländer zwischen 2004 und 2016 – jährliche Änderungen in Prozent (Datenquelle: European Commission – ECFIN, Eurostat, 24. Oktober 2017)

In den kritischen Jahren zwischen 2004 und 2015 sind die deutschen Lohnstückkosten Jahr für Jahr gesunken, oft um mehr als 10 Prozent pro Jahr, obwohl sie objektiven ökonomischen Notwendigkeiten entsprechend steigen sollten. Dadurch entstand die Differenz zu den anderen Euroländern. Seit 2016 steigen sie wieder leicht. Abb. 5 zeigt aber, dass der einmal entstandene Abstand von etwa 20 Prozent seitdem zwar nicht weiter zunimmt, aber fast unverändert erhalten bleibt. Italien, Griechenland und Spanien hatten hingegen zu hohe Steigerungsraten der Lohnstückkosten, die in Griechenland und Spanien durch die Krise inzwischen korrigiert wurden.

Die Abbildung zeigt Frankreich bis 2013 auf einem Pfad, der genau der Zielinflationsrate entspricht, ab 2014 aber nach unten abweicht. Frankreich folgt dem Druck des deutschen Lohndumpings auf einem zunehmend deflationären Kurs.

Abb. 5 und 6 belegen den Zusammenhang von Lohnstückkostenentwicklung und Handelsbilanzüberschüssen. Deutschland mit den niedrigsten Steigerungsraten der Lohnstückkosten wies einen stark wachsenden Handels- und Leistungsbilanzüberschuss auf, während Italien und Spanien mit überdurchschnittlichen Lohnstückkostenwachstum Defizite ausweisen musste. Frankreich hatte bis 2005 eine ausgeglichene Leistungsbilanz, rutschte aber dann ins Minus, obwohl die Lohnstückkostenentwicklung bis 2014 der goldenen Regel entsprach. Unter dem Druck der großen deutschen Volkswirtschaft mit erheblichen Überschüssen mussten auch französische Arbeitskosten reduziert werden. Trotzdem konnte die Leistungsbilanz nicht hinreichend unter Kontrolle gebracht werden. Nach wie vor überschreitet der deutsche Überschuss das in den Stabilitätskriterien erlaubte Maß von 6 Prozent des BIP.[7]

Abb. 5: Zielinflationsrate und Lohnstückkosten von Italien, Frankreich und Deutschland im Vergleich (Grafik: Makroskop).

Abb. 6: Leistungsbilanzsalden ausgewählter Euro-Länder (Grafik: Makroskop).

Das Zurückbleiben de Löhne hinter der Produktivität ist eine Tendenz, die seit den 1980er Jahren zu beobachten ist und die nicht nur auf Deutschland zutrifft (vgl. Busch, Land 2012: 28f). Bis etwa Mitte der 1970er Jahre stiegen die Löhne genauso schnell wie die Produktivität und zwar in allen entwickelten Industrieländern (ebenda 29). Seit den 1980er Jahren bleiben sie zurück – was mit einer sinkenden Lohnquote einhergeht. In Deutschland sind es drei Schübe (Abb. 7): Anfang der 1980er Jahre (konservativ-liberale Regierung), Mitte der 1990er Jahre (im Zuge der Integration Ostdeutschlands und der Erosion des Flächentarifvertrags) und nach 2004 (Agenda 2010), die in der Konsequenz dazu führen, dass die Schere zwischen der Produktivitäts- und der Lohnentwicklung in Deutschland weiter auseinandergeht als in den USA oder den anderen EU-Ländern.

Abb. 7: Hinter der Produktivität zurückbleibende Löhne – Veränderung von Produktivität, Löhnen und Unternehmens- und Vermögenseinkommen in Deutschland 1950 bis 2019. Der Bruch 2009/10 resultiert aus einer stark reduzierten Erfassung von Erwerbstätigen, der auf eine Revision der Statistik zurückgeht und keine reale Entwicklung darstellt. (Quelle: Busch, Land 2013, Statistik 2019 ergänzt)

3.1. Folgen: Divergente Entwicklung der Arbeits­lo­sen­quoten auf hohem Niveau

Betrachten wir nun die Folgen divergenter Handelsbilanzentwicklung. Eine Volkswirtschaft, die mehr produziert als sie verbraucht, also mehr exportiert als sie importiert, schafft im Inland Arbeitsplätze zu Lasten der Handelspartner mit Importüberschuss. Die Arbeitslosenquoten der Defizitländer steigen und sind hoch, die der Überschussländer sind geringer – allerdings auch noch recht hoch, denn erstens wird in den Binnenmarkt zu wenig investiert und zweitens ist ein bestimmtes Maß an Arbeitslosigkeit im Interesse der Exportwirtschaft, weil sie die Löhne niedrig und den Billiglohnsektor groß hält.

Abb. 8: Arbeitslosenquoten in der Eurozone 1997 bis 2019 (Daten: Eurostat/Grafik: Rainer Land).

Abb. 8 zeigt, dass die Arbeitslosenquoten der Euroländer nach Beginn der Währungsunion recht eng beieinander lagen, etwa um 10 Prozent (nicht gerade berauschend), Deutschland lag leicht darüber. Nach der Finanzkrise 2007-2009 und der anschließenden Eurokrise gelang es, mit Hilfe des deutschen Lohndumpings, Agenda 2010 genannt, die deutsche Entwicklung von der der anderen Euroländer abzukoppeln. Ausschlaggebend ist die Differenz zu Frankreich, Italien und dem Euro-Durchschnitt. Die dramatische Entwicklung in Griechenland und Spanien ist zusätzlich durch den Fast-Zusammenbruch des Finanzsystems und die realwirtschaftlichen Folgen der geplatzten Spekulationsblasen in der Euro-Krise bedingt.

Die hohe Arbeitslosigkeit in den Defizitländern ging und geht mit einem Abbau industrieller Kapazitäten einher (Tendenz Deindustrialisierung). Aber auch in den Überschussländern war und ist keine ausgewogene wirtschaftliche Entwicklung möglich. Die Exportwirtschaft wuchs zwar bis zu Beginn der Corona-Krise übermäßig, aber der Binnenmarkt und die Investitionen in die Infrastruktur, besonders die öffentliche Infrastruktur stagnierten. Der Druck auf die Arbeitskosten traf insbesondere die Finanzierung der Sozialsysteme. Diese Dynamik ist paradox: Die Überschussländer verzeichnen einen enormen Zufluss an Finanzen aus dem Export. Aber diese Finanzen werden nicht verwendet, um zu investieren – dann gäbe es keine oder geringere Überschüsse.

In jedem Fall könnten massive Investitionen in Wirtschaft und öffentliche Infrastruktur den Handelsbilanzungleichgewichten entgegenwirken. Manche Autoren sehen daher in Investitionsprogrammen die entscheidende Möglichkeit, den Leistungsbilanzüberschuss abzubauen. Das könnte allerdings nur gelingen, wenn eine „Wirtschaftsregierung“ massive schuldenfinanzierte Investitionsprogramme und deutliche Steuererhöhungen für hohe Unternehmens- und Vermögenseinkommen durchsetzte. Das aber ist unter den gegebenen politischen Rahmenbedingungen ausgeschlossen, da die mächtige Export- und die Finanzindustrie dabei viel Geld verlieren würde und alles täte, um einem Abbau der Exportüberschüsse entgegenzuwirken (vgl. Land 2018, 6.2.)

Die Handelsbilanzungleichgewichte sind keine gewollten Effekte der Regierungen oder zentralen Wirtschaftsakteuren. Sie sind das nicht intendierte Ergebnis der Entscheidungen und Handlungen vieler Millionen Akteure, Unternehmen, Haushalte, Banken, Verwaltungen, in einem bestimmten institutionellen Rahmen und unter gegebenen Bedingungen. Unter den gegebenen Bedingungen ist es eben nicht rational und zielführend, in den Binnenmarkt oder die Infrastruktur zu investieren. Dies setzte Lohnerhöhungen oder mehr öffentliche Ausgaben, höhere Staatsverschuldung und höhere Steuern voraus. Wenn man eine andere Entwicklung der Eurozone will, muss man den institutionellen Rahmen verändern, insbesondere auch des Finanzsystems.

Man muss sich entscheiden ob man den Sinn des Wirtschaftens in der Produktion und Konsumtion von Gütern und Dienstleistungen, in der Verwertung von Realkapital, in der realwirtschaftlichen Entwicklung, in Innovationen und Investitionen sieht. Dann ist ein Regime wirtschaftlicher Entwicklung, das Handelsbilanzdivergenzen erzeugt, mindestens mittelfristig unsinnig und sollte überwunden werden. Folgt man hingegen der Logik des Finanzmarktkapitalismus, dann besteht der Sinn des Wirtschaftens in der Anhäufung von Geldvermögen der Kapitalanleger, die gerade nicht in reale wirtschaftliche Entwicklung umgesetzt werden sollen. Tatsächlich ist ein parasitärer Finanzmarktkapitalismus das notwendige Gegenstück zu divergenten Handelsbilanzen, beide existieren nur zusammen (vgl. Hein 2016).

3.2 Folgen: Verschul­dung und Geldver­mögen – Überschuss­re­cy­cling

Divergente Handelsbilanzen sind mit Finanzströmen, mit der Aufhäufung von Finanzschulden und Finanzvermögen verbunden, die früher oder später das Geldsystem zerstören – über Finanzkrisen, Pleiten, Pech und Pannen bei denen viele Menschen ihr Vermögen und ihre Existenz verlieren. Zuweilen wird gesagt oder geschrieben, die Überschussländer müssten sogar den Defizitländern das Geld geben, mit denen diese die Importe finanzieren (Herrmann 2016). Das ist nicht ganz falsch, aber auch nicht wirklich richtig, zumindest ist es nicht so einfach. Wir sollen versuchen, dieses wenigstens auf elementaren Ebenen besser zu verstehen. Dazu sind aber mehrere Schritte erforderlich.

1. Schritt: Zwei Volkswirtschaften A und B, die miteinander handeln, generieren zunächst einen Finanzstrom: von A nach B für die Exporte von A und von B nach A für die Exporte von B. (Das ändert sich nicht grundsätzlich, wenn wir 10 oder 100 Länder betrachten). Bei ausgeglichenen Handelsbilanzen würde Geld laufend hin- und zurückströmen, einen Kreislauf bilden und den Reproduktionskreislauf von Gütern und Leistungen regulieren. Die Geldbestände müssten dabei nicht anwachsen. Würde zur Reproduktion auch noch Entwicklung mitgedacht werden (also Innovationen und Investitionen) und gäbe es unter Umständen Wachstum der jährlichen Gütermengen oder der Wertschöpfung, dann würde die im Handel umlaufende Geldsumme auch wachsen müssen (vorausgesetzt die Umlaufgeschwindigkeit bliebe konstant), aber sie müsste nur in dem Maße wachsen, wie das reale BIP wächst.

2. Sind die Handelsbilanzen nicht ausgeglichen, dann muss das Land mit dem Importüberschuss laufend mehr Zahlungen an das Überschussland leisten, als es umgekehrt empfängt. Jahr für Jahr würde eine bestimmte Geldsumme in das Überschussland fließen, aber nicht zurückfließen. Bei mittelfristigem Ausgleich kompensiert sich das natürlich, wenn jedes Land mal ein paar Jahre Überschüsse und dann wieder Defizite hat. Bei einer länger anhaltenden Divergenz aber müsste im Defizitland ständig neues Geld zusätzlich erzeugt werden, damit es seine Importe zahlen kann. Im Überschussland würde sich umgekehrt Geldbestände aufhäufen. In einem Fiat-Geldsystem, wo Geld formell in beliebigen Mengen erzeugt werden kann, ist das theoretisch möglich. Haushalte, Unternehmen (oder auch der Staat) in dem Land mit dem Importüberschuss würden Anleihen bei Privaten oder Kredite bei den dortigen Banken aufnehmen. Die Banken erzeugen im Zuge der Kreditvergabe die Zahlungsmittel, diese fließen in das Überschussland und landen dort auf den Konten der Unternehmen und Haushalte. Solange der Kreditvergabe und der Erzeugung von Zahlungsmitteln in dem Defizitland keine Grenzen gesetzt sind und die Akteure im Überschussland mit wachsenden Kontoständen (statt wachsendem Sachvermögen) glücklich sind, ist dem theoretisch keine Grenze gesetzt. Nur müssen zwei Dinge ausgeschlossen werden: die Kreditnehmer im Defizitland dürften nicht versuchen, ihre Kredite zu tilgen. Denn dann bräche dieser Handel zusammen. Und dasselbe würde passieren, wenn die Überschusskontoinhaber versuchen würden, für ihre Geldbestände Güter und Leistungen zu kaufen. (Solange es nur einzelne sind und nur kleine Mengen, würde das zwar gehen, nicht aber, wenn es eine allgemeine Tendenz zur Schuldentilgung bzw. zur Verringerung der Geldbestände gäbe.) Durchdenkt man dieses Szenario, dann wird schnell klar, dass es ein irrsinniges Tributsystem ist: Die Produzenten des Überschusslandes füttern die Konsumenten des Defizitlandes durch. Dafür bekommen sie heute kein Gold, nicht einmal mehr Geldscheine, sondern nur steigende digitale Kontostände. Die dürfen sie aber nicht massenhaft ausgeben, dann bricht das Kettenspiel zusammen. Man muss an die Sicherheit der Geldvermögen und die Unschädlichkeit der Schulden glauben, um da mitspielen zu können.

3. Freilich hat ein solches System Grenzen, funktionale, physische und vereinbarte, rechtliche. Zunächst einmal: Haben die beiden Länder die gleiche Fiat-Währung[8]? Wenn die Handelspartner verschiedene Fiat-Währungen haben, die umgetauscht werden müssen, dann würde eine Währung, die des Überschusslandes, permanent aufwerten, die des Defizitlandes hingegen abwerten, zumindest wenn es keine Interventionspflicht der Zentralbank und keine Kapitalverkehrskontrollen gibt. Und zwar deshalb, weil auf dem Währungsmarkt die Nachfrage nach der Währung des Überschusslandes ständig größer ist (um die Importe in der Währung des Überschusslandes zu finanzieren) als die nach der Währung des Defizitlandes. Das hätte zur Konsequenz, dass die Waren des Überschusslandes immer teurer werden, die des Defizitlandes immer billiger – und zwar solange, bis die Käufer sich umstellen und beginnen, die billigeren Güter auf dem Binnenmarkt kaufen. Der Import bricht zusammen, weil die Käufer im Defizitland nun ihre eigenen Produkte vorziehen und die im Überschussland mehr günstige Produkte aus dem vormaligen Defizitland erwerben wollen. Die Überschüsse und Defizite würden recht schnell schwinden, die Zahlungsbilanz wäre wieder ausgeglichen. Das System würde – in dieser Modellvariante – zu ausgeglichenen Handelsbilanzen zurückkehren. Das funktioniert aber nur, wenn es keine externen Faktoren gibt, die die Nachfrage nach den Währungen unabhängig von der Leistungsbilanz beeinflussen. Das ist aber heute regelmäßig der Fall. Spekulation auf Kursveränderungen von Währungen, Rohstoffen, Immobilien und Wertpapieren oder auch Interventionen der Zentralbanken oder großer Fondsgesellschaften können die Kursanpassungen behindern oder sogar in die entgegengesetzte Richtung erzwingen (s. Schulmeister 2018).

Ist eine Währung wie der Dollar zugleich Reservewährung und Nennwährung für die Abwicklung vieler Handels- und Finanztransaktionen, zugleich Spekulationsobjekt und Anlagewährung für eine Vielzahl von Wertpapieren und Immobilien, dann ist die Nachfrage nach dieser Währung viel größer als das Handelsvolumen in Waren und Leistungen. Deshalb können die USA so ein enormes Handelsbilanzdefizit haben, ohne dass der Dollar dramatisch abwertet. Die Handelspartner akzeptieren die Zahlung mit frisch geschöpften Dollar, denn der Dollar ist jederzeit und überall in jede andere Währung umtauschbar. Das ist natürlich anders bei einer kleinen Volkswirtschaft, deren Währung nur im Binnenmarkt gehandelt wird. Wollen bulgarische Handelsunternehmen importieren, müssen sie die Importe in Euro oder Dollar bezahlen und sie bekommen Lewa, wenn sie sie die importierten Güter im Inland verkaufen. Für den Export bekommen sie Dollar, die sie in Lewa umtauschen müssen, um inländische Arbeitskräfte, Lieferanten, Rohstoffe und Vorprodukte zu kaufen. Ist der Handel ausgeglichen gibt es kein Problem. Aber wenn sie mehr importieren als sie exportieren nutzt die Geldschöpfung bulgarischer Banken nichts, denn die Exporte können nicht mit Lewa bezahlt werden. Und die Möglichkeiten bulgarischer Unternehmen, bei ausländischen Banken Schulden in Fremdwährungen aufzunehmen sind begrenzt.

4. Es gibt aber eine weitere Grenze und diese gilt auch, wenn die Handelspartner dieselbe Währung haben. Um die Importe zu finanzieren, müssen Unternehmen oder private Haushalte (oder auch der Staat) in dem Land mit den Importüberschüssen Kredite aufnehmen, und zwar zunächst mal bei Banken, die Geld schöpfen, zusätzliche Zahlungsmittel herstellen können. Die Grenzen der Finanzierung von Importen sind also die mobilisierbaren vorhandenen Geldvermögensbestände und die Möglichkeiten der Aufnahme geldschöpfungsfinanzierter Kredite bei Banken.

Die Kreditaufnahme von privaten Haushalten und Unternehmen bei Banken ist begrenzt. Zunächst einmal müssen Kreditnehmer Sicherheiten hinterlegen, zudem müssen sie die Kredite mit Zinsen zurückzahlen und einen Einkommensnachweis erbringen. Die Sicherheiten und die laufenden Einkommen sind somit eine Grenze für die Finanzierung von Importen. Wenn alle Haushalte und Unternehmen entspart haben und bis an die Grenze ihrer Sicherheiten und Einkommen verschuldet wären, dann sind keine negativen Handelsbilanzen mehr möglich – theoretisch. Bei ärmeren Volkswirtschaften ist dieser Spielraum nicht sehr groß. Hinzu kommen rechtliche Grenzen, die Bankinsolvenzen verhindern sollen und die Kreditvergabe der Banken entsprechend Eigenkapital und anderer Parameter begrenzen. Die Vorschriften des Ausschusses für Bankenaufsicht (Basel III) regeln die Risikoabdeckung und die Transparenz beim Eigenkapital der Banken und legen Verschuldungsquoten fest. Damit begrenzen sie die Kreditvergabe der Geschäftsbanken.

Grundsätzlich gelten solche faktischen und rechtlichen Grenzen auch für Staaten, wenn die Kredite in Fremdwährungen aufgenommen werden müssen. Zwar waren und sind die Grenzen für die Kreditaufnahme von Staaten weiter, aber grundsätzlich nicht unbegrenzt. Nur die USA können ihre Importe unbegrenzt finanzieren, zumindest solange der Dollar als Weltgeld überall unbeschränkt angenommen wird. In der Eurozone sind es vor allem rechtliche Grenzen. Theoretisch könnte die Europäische Zentralbank die Verschuldung der Mitgliedsländer unbegrenzt finanzieren. Aber der Euro wirkt wegen der Verschuldungsregeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes wie eine Fremdwährung – das ist einer der Konstruktionsfehler des Euro-Systems. Es gelten Schuldengrenzen, Staaten sollen das jährliche Haushaltsdefizit auf 3 % des BIP und die gesamte öffentliche Verschuldung auf 60% ihres BIP begrenzen (Maastricht-Kriterien). Allerdings wurden diese Regeln schon infolge der Weltfinanzkrise gebrochen und der Corona-Epidemie gebrochen. In Deutschland musste die Schuldenbremse immer wieder ausgesetzt werden.[9]

5. Wir kommen nun zu einem, Phänomen, das Varoufakis „Überschussrecycling“ nennt. Es ist in der heutigen Ausprägung typisch für den Finanzmarktkapitalismus und macht Finanzsysteme äußerst anfällig. Es ist mit dem Aberglauben an effiziente Finanzmärkte verbunden.

Wir beginnen wieder mit unserem Modell des Handels zwischen zwei Volkswirtschaften, von denen die eine einen Export- und die andere einen Importüberschuss hat. Wir nehmen vereinfachend an, es handelt sich um Transaktionen innerhalb einer Währungsunion, berücksichtigen also keine Wechselkurssysteme.

Im Defizitland kumuliert die Kreditaufnahme, im Überschussland häufen sich Geldbestände (Zahlungsmittelbestände) an. Solange das Defizitland genügend Geldbestände hat oder genügend Geld schöpfen kann, müssen keine Zahlungsmittel aus dem Überschussland in das Defizitland fließen. Es ist nicht zwangsläufig so, dass die Überschussländer die Importe in die Defizitländer finanzieren müssen. Das ist erst nötig, wenn wir verstehen wollen, wie man die oben dargestellten Grenzen der Kreditaufnahme weiter hinausschieben kann. Faktisch aber ist die Finanzierung von Handelsbilanzdifferenzen durch Überschussrecycling tatsächlich die Regel.

Die Geldbestände auf den Konten der Geldbesitzer im Überschussland machen diese nicht sehr glücklich, denn sie liegen auf Konten herum und werfen keine oder nur sehr geringe Zinsen ab. Deshalb suchen die Geldbesitzer*innen nach Anlagemöglichkeiten. Man kauft Grundstücke, Aktien, Staatsanleihen oder alle möglichen anderen Wertpapiere. Die Hoffnung ist natürlich, dass diese Anlagen Zinsen oder Dividenden abwerfen oder eine Rendite aus dem Wertzuwachs der Geldanlagen. Nicht alle, aber einige dieser Anlagen erweitern den Spielraum für die Finanzierung von Handelsbilanzdivergenzen.

Zunächst: Wenn ein Geldbesitzer inländische Aktien oder Immobilien kauft, ändert sich am Geldbestand nichts, er wechselt nur auf ein anderes Konto. Vielleicht werden damit Kredite getilgt, dann sinkt der Bestand an Geldvermögen und Schulden im Inland, aber das hat das keinen Einfluss auf die Zahlungsbilanz. Anders sieht es aus, wenn die Geldbesitzer des Überschusslandes ausländische Wertpapiere, Aktien, Staatsanleihen o.ä. kaufen. Es müssen nicht die des Defizitlandes sein, das kann über mehrere Stufen auf den internationalen Finanzmärkten laufen. Dann nämlich fließen Euro ins Ausland ab, die Giralgeldbestände im Inland nehmen ab, dafür nimmt der Bestand an ausländischen Wertpapieren oder -anlagen im Inland zu. Das gilt auch für den Fall, das im Ausland Grundstücke oder Unternehmen oder andere immobile Sachgüter erworben werden. (Mobile Sachgüter hingegen wären Importe. Wichtig ist, dass der erworbene Gegenstand im Ausland bleibt und für den Inländer Auslandsvermögen darstellt.) Derartige Transaktionen führen also zum Abfluss von Geldbeständen auf Auslandsmärkte.

Nun müssen wir die Kehrseite, das Defizitland, betrachten. Hier haben Unternehmen, Haushalte und ggf. auch der Staat ihr Kreditvolumen genutzt, um Importe zu finanzieren. Aber sie haben spiegelbildlich die gleiche Möglichkeit wie die Geldbesitzer im Überschussland: sie verkaufen Vermögensgegenstände: Aktien, Grundstücke, Staatsanleihen und ggf. verbriefte Schulden. Insbesondere werden die Renditen verbrieft, die aus den Zinszahlungen an die Kreditgeber fließen. Für den Verkauf dieser Finanzanlagen an ausländische Geldbesitzer fließt Geld in das Defizitland. Man kann vereinfacht denken, die Geldbesitzer aus dem Überschussland kaufen Wertpapiere, verbriefte Schuldscheine, Immobilien oder ganze Unternehmen in dem Defizitland. Dabei fließen die Zahlungsmittel, die für die Importe aus dem Defizitland in den Überschussland geflossen sind, wieder in das Defizitland zurück, es gibt einen Geldkreislauf. Statt Geldschulden im Defizitland und Geldvermögen im Überschussland sammeln sich nun Wertpapierbestände, Auslandsvermögen(stitel), Direktinvestitionen im Überschussland an, während das Defizitland Vermögenstitel generiert, diese „exportiert“ und ggf. Direktinvestitionen empfängt (vgl. Abb. 9). Das funktioniert auch über Zwischenschritte, d.h. es muss nicht der direkte Strom, von Geld und Wertpapieren zwischen diesen Handelspartnern sein.

Mit dem zurückfließenden Geld kann dann erneut importiert werden, ohne das weitere Zahlungsmittel emittiert werden müssen. Unter Umständen gleicht der Strom an Vermögensgegenständen den Zahlungsmittelstrom aus dem Handel vollständig aus, ansonsten bleibt ein Anteil Finanzierung durch Ausweitung der Kredite und Geldschöpfung. Das Überschussrecycling mittel Wertpapieren und Vermögenstiteln erweitert also die Reichweite der Finanzierung von Handelsbilanzdivergenzen über die Grenzen der Kreditschöpfung hinaus.

Auch hier gibt es natürlich Grenzen: nämlich die Menge an Grundstücken, Unternehmen und Wertpapieren, die aus dem Defizitland ans Ausland verkauft werden können. Allerdings hat die Finanzkrise gezeigt, dass der Fantasie bei der Kreation dubioser Wertpapiere kaum Grenzen gesetzt sind – solange die Käufer der Werthaltigkeit vertrauen und Kurssteigerungen erwarten – also bis die Blase platzt. Die Risiken bei dieser Form des Überschussrecycling sind beträchtlich. Die enorme Nachfrage nach Immobilien und Wertpapieren erzeugt selbstreferenzielle Kurssteigerungen ohne realwirtschaftliche Grundlage. Wenn diese von Kettenspielen getriebenen Kurse zusammenbrechen verschwinden Finanzanlagen und Geldvermögen im Nichts, das gesamte Handelssystem und die Produktionsabläufe geraten in die Krise. Besonders gefährlich wird es, wenn Finanzanlagen, also der Kauf von Wertpapieren Immobilien und anderen Spekulationsobjekten, über Geldschöpfung finanziert wird, Kredite verbrieft, gestückelt und gehandelt werden. Hier entsteht eine Pyramide von Finanzierungen. Erst erweitern Wertpapierkreisläufe die Möglichkeiten der Geldschöpfung, dann erweitert die Geldschöpfung die Möglichkeiten des Überschussrecycling durch Wertpapiere und Finanzanlagen. Und das alles ohne jeden realwirtschaftlichen Nutzen und verbunden mit Risiken und negativen Folgen für die Stabilität des Finanzsystems.

Abb. 9: Überschussrecycling

Tabelle 1 zeigt die typischen Transaktionen für ein Überschussland (DE) und ein Land mit Handelsbilanzdefizit (FR) im Jahr 2016. Deutschland exportiert mehr Waren als es importiert (271,7 Mrd. EUR), der Saldo der Dienstleistungen ist negativ. Der Transfer von Primäreinkommen (vor allem zufließende Vermögenseinkommen aus dem Ausland) überwiegt den Transfer der Sekundäreinkommen (vor allem Überweisungen von ausländischen Arbeitnehmern in Deutschland, die Geld an ihre Familien im Ausland überweisen). Der Leistungsbilanzsaldo ist positiv, 261,4 Mrd. EUR. Diese Einnahmen müssten Deutschland als Saldo pro Jahr zuströmen. Würde die gesamte Summe als Geldvermögen in Deutschland deponiert würde dies in der Kapitalbilanz als Erhöhung der sonstigen Forderungen, darunter der Giralgeldeinlagen oder des Bargeldbestandes) erscheinen. Diese Position ist aber nicht negativ. Tatsächlich wird das aus dem Handel und den Handelsbilanzüberschüssen zuströmende Geld für Finanzanlagen ausgegeben, und zwar überwiegend für Wertpapieranlagen (207,9 Mrd.) und Direktinvestitionen (22,8 Mrd.).

Tabelle 1: Bilanz der Leistungen und des Kapitalverkehrs für Deutschland, Frankreich, Italien und Griechenland 2016 in Mrd. EUR (Quelle: Eurostat 2017).

Frankreich hat einen negativen Handelsbilanzsaldo, dementsprechend muss der Kapitalverkehrssaldo positiv (+31,8 Mrd.) sein, d.h. Kapital (Schuld) fließt zu. Frankreich vergibt per Saldo auch Direktinvestitionen (-16,5) an das Ausland und kauft ausländische Wertpapiere (-22,5), wenn auch weniger als in Deutschland. Der Saldenausgleich erfolgt im Posten übriger Kapitalverkehr, dabei sind Kredite aus dem Ausland die größte Position (+73,3 Mrd.), meist Kredite an französischer Unternehmen, Banken oder den Staat durch ausländische Geldgeber.

3.3. Folgen: Sparende Unternehmen

Seit etwa 2000 ist vor allem in Überschussländern ein neues Phänomen zu beobachten: Unternehmen mit positivem Finanzierungssaldo. Unternehmen legen mehr Geld an als sie für den laufenden Betrieb und Investitionen ausgeben. Das ist für eine Marktwirtschaft ein ungewöhnliches Verhalten. Normalerweise investieren Unternehmen Finanzen in Innovationen und Sachanlagen. Die laufenden Einnahmen reichten in der Regel nicht, man benötigte Einlagen von den Unternehmenseigentümern (Eigenkapital), nahm Anleihen oder Kredite bei privaten Haushalten, Fondsgesellschaften oder Banken auf oder gab Aktien aus.

Abb. 10a zeigt diese Situation zwischen 1960 und 1975. Die Finanzierungssalden zeigen: Private Haushalte sparen. Unternehmen nehmen Finanzmittel auf, verschulden sich, um investieren zu können. Der Staat hat mal Überschüsse, mal Defizite, gleicht so konjunkturelle Schwankungen aus. Das Ausland sollte eine ausgeglichene Bilanz haben, also mal Überschüsse, mal Defizite aufweisen, die sich mittelfristig ausgleichen. Im deutschen Fall sehen wir ein leichten Defizit zwischen Null und zwei Prozent des BIP, Deutschland neigte schon immer zu Überschüssen, die allerdings in dieser Zeit geringer waren als die derzeit zu verzeichnenden sechs bis acht Prozent. In den 1990er Jahren dreht sich das: die Haushalte sparen weiter, aber die Unternehmen nehmen diese Finanzen per Saldo nicht mehr über Kredite und Kapitaleinlagen auf.

Wie ist das zu erklären? Warum investieren die Unternehmen per Saldo weniger als sie einnehmen? Zuwenig Geld haben sie nicht und die Kreditzinsen sind zumindest seit Jahren niedrig. Es hat zwei miteinander verbundene Gründe: Erstens fehlt die Binnennachfrage für umfassende Investitionen. Zweitens sind die zu erwartenden Renditen für Finanzanlagen höher als die für Investitionen in die Realwirtschaft. Das ist eine paradoxe Situation, denn auf den Finanzmärkten entstehen keine Waren und werden keine realen Werte produziert, es wird nur umverteilt. Offensichtlich sind aber die Gewinne aus Spekulation und Umverteilung, Gewinne auf Kosten anderer, unter bestimmten Bedingungen und für einige Akteursgruppen höher als die Gewinne aus der Realwirtschaft.

Grundlage ist der Übergang von einem realwirtschaftlich orientierten fordistischen Teilhabekapitalismus in den Finanzmarktkapitalismus mit einem anderen Regime wirtschaftlicher Entwicklung (Hein 2016). Zu den Rahmenbedingungen gehören knappe Löhne, ein Billiglohnsektor, deregulierte Finanzmärkte, Shareholde-Value-Strategien im Management, Wettbewerb der Finanzanleger um Kapitalanlagen – und daraus folgen divergente Handelsbilanzen und eben sparende Unternehmen.

Abb. 10a: Finanzierungssalden der Wirtschaftssektoren 1960-1970 – sparende Haushalte und Kredite aufnehmende Unternehmen; Staat und Ausland sind mehr oder weniger ausgeglichen (Quelle Flassbeck, Spieker, 17.2.2015).

Abb. 10b: Finanzierungssalden der Wirtschaftssektoren 1991-2013 – sparende Haushalte, aber nun sparen auch die Unternehmen. Der Saldo muss sich aber zu Null summieren. Das Geldvermögen, das eine Seite spart, muss die andere als Schuld aufnehmen. Bis 2006 hat der Staat sich verschuldet, um die Wirtschaft am Laufen zu halten. Seit 2010 versucht aber auch der Staat, den Haushalt auszugleichen. Das gelingt nur, indem das Ausland in die Schuldnerposition geht – gezwungen durch deutsches Lohndumping und Exportüberschüsse zwingt (Quelle: ebd.).

3.4. Zwischen­fazit

a) Ursache der Überschüsse in den Handelsbilanzen sind divergente Lohnstückkostenentwicklungen, also die Abweichung der Arbeitskosten (Lohn und Lohnnebenkosten) von einer produktivitätsorientierten Entwicklung nach unten, vor allem in Deutschland, verstärkt seit der Agenda 2010. Ursache der seit 2012 wachsenden Überschüsse der Eurozone gegenüber anderen Volkswirtschaften im Weltmarkt ist die mehr oder weniger erfolgreiche Anpassung der Entwicklung der Arbeitskosten nach unten an das deutsche Niveau. Dieses Niveau kann jedoch kaum erreicht werden, solange Deutschland nicht deutliche Schritte zur Reduzierung des Rückstands zur Zielinflationsrate macht (vgl. Abb. 5 und 7).

b) Folgen der Handelsbilanzdivergenzen sind eine hohe Arbeitslosigkeit, vor allem in den Defizitländern. In den Überschussländern sinkt die Arbeitslosigkeit (wird exportiert in die Defizitländer), ist aber mit über 3 Prozent immer noch zu hoch.

c) Eine Folge ist die Fehlorientierung der wirtschaftlichen Entwicklung auf Kostensenkungen vor allem im Bereich der Löhne und Arbeitskosten – obwohl gerade diese nur aus betriebswirtschaftlicher Sicht Kosten, aus volkswirtschaftlicher Sicht hingegen Grundlage von Wohlfahrtseffekten sind.

d) Die wirtschaftliche Entwicklung ist durch zunehmende Disproportionen und Disparitäten gekennzeichnet. In den Überschussländern wächst die Exportindustrie, während die auf den Binnenmarkt orientierte Wirtschaft, vor allem die Dienstleistungen und die öffentliche Infrastruktur zurückbleiben und erhebliche Investitionsrückstände aufweisen. In den Defizitländern sind De-Industrialisierungstendenzen festzustellen. Die Corona-Krise hat Defizite in der Infrastruktur und dem Gesundheitswesen aufgedeckt.

e) Die durch die Überschüsse und Defizite in den Handelsbilanzen ausgelösten Finanzströme, die Verschuldung von Unternehmen, Haushalten und Staat auf der einen Seite und die Anhäufung von enormen Finanzvermögen auf der anderen Seite destabilisieren das Finanzsystem und sind mit hohen Risiken verbunden. Das Platzen von Spekulationsblasen bei Immobilien, Wertpapieren, Währungen, Rohstoffen und Lebensmitteln kann das gesamte Zahlungssystem zerstören. Damit verbunden ist eine weitere Fehlorientierung in der Selektion von Innovationen und Investitionen, die auf die Rendite von Finanzanlagen statt überwiegend auf realwirtschaftliche Effekte orientiert ist.

4. Der Versuch der EZB, die Eurozone durch Zinssen­kungen und QE-Programm zu stabi­li­sieren

Die EZB hat auf zwei Wegen versucht, das Euro-Finanzsystem zu stabilisieren und zur Bewältigung der Krise beizutragen: Erstens durch Zinssenkungen (der Leitzins wurde von etwa 3 Prozent in der Finanzkrise 2009 auf unter 1 Prozent gesenkt und beträgt seit 2012 Null bzw. derzeit -0,5 Prozent).[10] Zweitens mit den verschiedenen QE-Programmen. Dabei kauft die Zentralbank auf dem Sekundärmarkt Wertpapiere, Aktien, Staatsanleihen u.ä. auf, wodurch zunächst Zentralbankgeld (Reserven) in das Bankensystem gelangen. Dabei steigt die Bilanzsumme der EZB. In der Folge sank das Zinsniveaus auf breiter Front.

Abb. 11: Bilanzsumme (Reserven) der EZB in Euro. Es sind drei Wellen der QE zu erkennen: 2011-2012, 2015-2018 und 2020 (Corona).

Der zentrale Auftrag der EZB ist die Preisstabilität, definiert durch eine Inflationsrate von knapp unter 2 Prozent. Da die Inflationsrate im Euroraum seit 2013 unter der Zielinflationsrate liegt (2015 bei 0,2 Prozent, 2019 bei 1,2 Prozent) kann sie QE im Rahmen ihres Auftrags begründen. Sie unterstellt dabei, eine Senkung des Zinsniveaus führt zu steigender Inflation. Die Rechnung ist aber nur teilweise aufgegangen.

Das durch QE emittierte Zentralbankgeld lag und liegt auf den Konten der Banken ohne deutliche Wirkung auf die volkswirtschaftliche Nachfrage. Das System – Staat, Unternehmen und Haushalte – war bis 2020 auf Sparen und Postwachstum getrimmt.[11] Dabei geht es nicht um das Wollen der einzelnen Akteure, sondern um die Rahmenbedingungen und die institutionellen Konstellationen, in denen Unternehmen, Staat und private Haushalte agieren. Der eigentliche Effekt von QE ist nicht direkt eine Nachfragesteigerung, sondern die Senkung des Zinsniveaus auf breiter Front.

Mittelbar aber ist eine solche Wirkung auf die Inflation doch vorhanden, weil durch die breite Zinssenkung Staatshaushalte entlastet wurden. Selbst im Rahmen der Schuldenbremsen waren etwas höhere Staatsaufgaben möglich, weil die Zinsbelastungen sanken. Man kann die EZB-Politik also durchaus mit der Zielinflationsrate begründen.

Das eigentliche Ziel der EZB-Politik aber war, das Euro-Finanzsystem vor dem Kollaps zu bewahren. Durch die umfassenden Zinssenkungen wurden zunächst Staatsinsolvenzen verhindert, denn Staaten konnten sich zum Zinssatz Null neu verschulden oder refinanzieren. Staatsinsolvenzen sind im Euro-System zwar nicht geregelt, wären aber unvermeidlich, wenn die EZB im Zahlungssystem die Finanzierung der Banken für bestimmte Staaten einstellen müsste, wie dies in der Griechenlandkrise tageweise der Fall war. Wenn die Zinssätze dem Druck der Finanzmärkte ausgeliefert immer weiter gestiegen wären hätte es nach Griechenland auch Italien, Spanien und Portugal treffen können, bei einem Kettenzusammenbruch vielleicht auch Frankreich. Eine Staatsinsolvenz, der Austritt aus dem Euro, eine Spaltung in einen Nord- und einen Südeuro, die organisierte Auflösung oder sogar der unorganisierte Zusammenbruch des Eurosystems wären mögliche Szenarien gewesen. Das konnte die EZB abwenden – nicht mehr, nicht weniger.

Damit diente und dient die EZB-Politik der Staatsfinanzierung und somit der Stabilisierung des Euro-Finanzsystems. Dabei hat die EZB indirekt auch die Bankenrettung und die Rettungsschirme durch die EU und die Mitgliedsstaaten ermöglicht. Je nach Standpunkt kann man das formal als innerhalb oder außerhalb der Kompetenz der EU betrachten. Das ändert nichts daran, dass diese Rettungspolitik ökonomisch geboten war.

Die Funktionsdefizite des Eurosystems sind damit nicht beseitigt. Weder können die Arbeitslosenquoten massiv gesenkt noch die strukturellen Fehlentwicklungen im Binnenmarkt und den Infrastrukturinvestitionen korrigiert werden.

Bezogen auf das Zahlungssystem und die Staatsfinanzierung haben die EZB-Programme kompensatorisch gewirkt, allerdings immer nur zeitlich begrenzt. Solange die eigentlichen Ursachen nicht angegangen werden, wird ein Rettungsprogramm dem nächsten folgen müssen. Hinzu kommen erhebliche Nebenwirkungen, die ja auch das BVerfG beklagt – allerdings ohne sie gegen die Notwendigkeit, das Euro-System retten zu müssen, abzuwägen. Die niedrigen Zinsen und die vermeintliche Geldschwemme haben Spekulanten auf den Plan gerufen, die mit Krediten Immobilien, Wertpapiere, Rohstoffe und andere Spekulationsobjekte kaufen, Blasenbildung an den Börsen verursachen und Fehlallokationen bezogen auf die Realwirtschaft verursachen. Zudem sind auch Stiftungen und Sparer wegen der niedrigen Zinsen in Not. Hier hat das BVerfG zu Recht eine Verhältnismäßigkeitsprüfung gefordert – aber nötig wäre eine transparente, öffentlich zugängliche und der Diskussion unterworfene Vorgehensweise. Diese sollte aber nicht die Einstellung der EZB-QE-Programme zum Ziel haben, sondern eine Diskussion über die zentralen Funktionsdefizite des Euro und deren Beseitigung. Dann nämlich könnte man auf QE verzichten und müsste sich nicht mit den Nebenwirkungen herumschlagen.

Was ist zu erwarten, wenn eine grundlegende Revision der institutionellen Gegebenheiten der Eurozone nicht in absehbarer Zeit erfolgt? Ein Austritt einzelner Staaten, ein Auseinanderbrechen der Eurozone, die geordnete oder ungeordnete Auflösung in einer Krise ist nicht auszuschließen und auch nicht unwahrscheinlich. Aber wahrscheinlicher ist, das die verschiedenen Rettungsschirme einschließlich der EZB-Politik temporär immer wieder in der Lage sind, Finanzkrisen zu managen und den Zusammenbruch zu verhindern.

Unter diesen Voraussetzungen wird es auf absehbare Zeit bei Handelsbilanzdivergenzen innerhalb der Eurozone sowie zwischen Eurozone und Volkswirtschaften außerhalb der Eurozone bleiben. Allerdings werden die jährlichen Überschüsse nicht mehr weiter wachsen sondern langsam zurückgehen, weil die Defizitländer innerhalb der Eurozone nicht mehr in der Lage sind, ihre Defizite weiter zu vergrößern und Länder außerhalb der Eurozone, insbesondere die USA, beginnen, gegen Außenhandelsdefizite vorzugehen.

Für Deutschland ist in Zukunft nicht mit starken Wachstumsimpulsen vom Außenbetrag zu rechnen. Der Exportüberschuss wird zurückgehen, das sollte möglichst kontrolliert und schrittweise geschehen. Dies wird zu einem Rückgang der wirtschaftlichen Dynamik und wieder steigenden Arbeitslosenquoten führen – vielleicht nicht im Maße der 1990er Jahre, weil die demographische Lage eine ganz andere ist – die in den Arbeitsmarkt eintretenden Jahrgänge sind geburtenschwach. Neue Dynamik könnte nur mit einem anderen Entwicklungsmodell gewonnen werden (Abschnitt 6).

5. Was wäre nötig für eine funktio­nie­rende Euro-Wäh­rungs­u­nion?

Es gibt drei entscheidende Defizite des Eurosystems:

1. Es gibt keine Koordinierung der Inflationsraten, was vor allem eine Koordination der Lohnentwicklung erforderte. Die Lohnentwicklung der einzelnen Mitgliedsländer muss mittelfristig der jeweiligen Produktivität entsprechen.

Die Inflationsraten liegen seit 2013 nicht nur teilweise erheblich unter der Zielinflationsrate (Abb. 12). Die folgende Abb. 13 zeigt, dass die Inflationsraten auch 2020 erheblich differieren, zwischen Griechenland (-2,1 Prozent) und Öster­reich­ (+plus 1,8) bzw. Deutschland (0,0) und Frankreich (+0,9) – bei einer gemeinsamen Zielinflationsrate von 1,9, die kein Euroland einhält. In einer Währungs- und Wirtschaftsunion sind differente Inflationsraten ein unhaltbarer Zustand.

Abb. 12: Inflationsraten in EU und Eurozone (Quelle: Eurostat/Grafik: Statista).

Die EZB ist für die Einhaltung einer Zielinflationsrate von 1,9 Prozent zuständig und sie hat mehr oder weniger gut funktionierende Instrumente (Leitzins, QE), um die durchschnittliche Inflationsrate der gesamten Eurozone zu beeinflussen. Aber es gibt ohne Lohnregulation keinerlei Möglichkeit, für eine einheitliche Inflationsrate in allen Mitgliedsstaaten zu sorgen.

„Wichtig ist an dieser Stelle anzumerken, dass selbst wenn die durchschnittliche Inflationsrate dem EZB-Inflationsziel entsprechen würde, nichts gewonnen wäre. Nur dann, wenn die Inflationsraten aller Euro-Mitgliedsländer mehr oder weniger gleich hoch wären, könnten die schädlichen makroökonomischen Ungleichgewichte in der Eurozone vermieden werden.“ (Steinhardt 2020, 22.05)

2. Es gibt keine Koordinierung der nationalen Finanzpolitiken, abgesehen von einer formalen Verschuldungsgrenze, keine Orientierung der Fiskalpolitik an der für das Funktionieren der Währungsunion unabdingbaren Forderung nach gleichen Inflationsraten. Statt der Verschuldungsregeln des Fiskalpaktes muss die Fiskalpolitik an der jeweiligen nationalen Wirtschaftsentwicklung ausgerichtet werden. Wichtig wäre, die Auslastung des Wirtschaftspotenzials zu Grund zu legen und zu bremsen, wenn die Kapazitäten überlastet werden und zu stimulieren, wenn die Auslastung sinkt und die Arbeitslosigkeit zu steigen droht. Allerdings ist heute eine derartige konjunkturell orientierte Fiskalpolitik nur zielführend, wenn sie mit inhaltlichen Kriterien, insbesondere einer Beachtung der ökologischen Tragfähigkeitsgrenzen, verbunden würde.

Abb. 13: Inflationsraten der EU Mitgliedsländer im Juli 2020 gegenüber dem Vorjahresmonat (Quelle: Eurostat/Grafik: Statista).

3. Es wäre sinnvoll, das Verbot der monetären Staatsfinanzierung aufzuheben. Es ist unsinnig, durch die Bindung an Sekundärmärkte den Steuerzahler mit Provisionen für Banken, Spekulanten und alle möglichen Anleger zu belasten. Zudem hätte die EZB bei direkter Staatsfinanzierung einen wesentlich größeren Spielraum, um Finanzkrisen schnell und wirksam zu bekämpfen. Als Zentralbank der Eurozone sollte die EZB jedem einzelnen Mitgliedsland als Kreditgeber der letzten Instanz unbegrenzt verpflichtet sein. Gerade deshalb sollten Budget und Verschuldung einer öffentlichen und einer fachlichen Kontrolle unterliegen. Der richtige Weg ist nicht eine unabhängige Zentralbank und eine juristisch konstruierte Schuldenbremse, sondern ein demokratisches Verfahren. Die nationalen Parlamente sollten mit einem jährlichen Bericht über die wirtschaftliche Entwicklung entscheiden, welche Ausgaben- und Verschuldungspolitik in der jeweiligen Lage angemessen ist. Dabei besteht die Gefahr, dass Parteien und im Wahlkampfmodus oder unter dem Einfluss von Sonderinteressen in Parlamenten Beschlüsse durchsetzen, die volkswirtschaftlich dysfunktional sind und zu Fehlentwicklungen führen. Daher sollte ein demokratisches Verfahren zur Entscheidung über Ausgaben, Investitionen und Verschuldungsgrenzen zweckmäßigerweise durch ein Expertengremium ergänzt werden, das einen Bericht vorlegt und evtl. auch über Vetorechte politische Entscheidungen öffentlich wahrnehmbar kritisieren und an Parlamente zurückverweisen darf.

Wie könnte eine verfassungskonforme Koordinierung der Lohnentwicklung aussehen? Die Löhne sollten nach wie vor durch die Tarifpartner ausgehandelt werden. Dies ist verfassungsrechtlich geboten und auch wirtschaftlich vernünftig. Allerdings muss man sich davon verabschieden, dass hier der Markt Löhne festlegt. Tatsächlich ist es ein politischer Interessenausgleich, der zugleich mit ökonomischen Erfordernissen und objektiven Gesetzen in Einklang gebracht werden muss – und hier eben auch mit den Funktionsbedingungen der Euro-Währungsunion, die gleiche Inflationsraten und daher gleiche Lohnstückkosten erforderlich macht.

Mein Vorschlag (Land 2018, 19.4.) wäre ein dreistufiges System: Zur ersten Stufe gehört ein jährlicher Bericht über die volkswirtschaftliche Lohnentwicklung im Verhältnis zur Produktivität aufgeschlüsselt nach Bereichen (Lohnkosten, Lohnnebenkosten, staatlich finanzierte Sozialausgaben, die zum volkswirtschaftlichen Lohnfonds gehören) und Branchen (welche Branchen lagen über oder unter dem volkswirtschaftlich erforderlichen Lohnentwicklungspfad, evtl. auch warum). Mit einem solchen Bericht, der von einem Expertengremium zu erarbeiten wäre und dem Parlament vorzulegen ist, sind alle Informationen verfügbar, die es den Tarifpartnern ermöglichen, volkswirtschaftlich vernünftige Lohnziele anzustreben.

Die zweite Stufe würde eintreten, wenn die Abweichung der Lohnentwicklung von Produktivität und Zielinflationsrate ein bestimmtes Maß überschreitet, beispielsweise 2 Prozent. Hier sollte die Regierung oder das Parlament eine Disproportion feststellen und die Tarifpartner förmlich auffordern, das zu korrigieren. Darüber hinaus können auch staatliche Maßnahmen (Sozialausgaben oder Arbeitsförderung betreffend) beschlossen werden.

Die dritte Stufe würde eintreten, wenn im Jahr nach einer solchen Aufforderung die Abweichung erneut 2 oder 3 Prozent beträgt. Dann sollte das Parlament eine erhebliche volkswirtschaftliche Disproportion feststellen und selbst in die Tarifverträge korrigierend eingreifen dürfen. Die Tarifpartner hätten zuvor alle Möglichkeiten, verantwortungsvolle und an objektiven den volkswirtschaftlichen Erfordernissen orientierte Tarifabschlüsse in eigener Verantwortung zu erreichen. Der Eingriff in die Tarifautonomie ist in dem Falle zeitlich befristet und mit einer Notlage begründet.

Eine gemeinsame Investitionspolitik kann eine Koordinierung der Lohnentwicklung nicht ersetzen. Das Volumen der durch divergente Lohnstückkosten entstehenden Überschüsse und Defizite ist so groß, dass weder Transfers noch asymmetrische Investitionen dies kompensieren könnten. Es würde sich um mehrere hundert Milliarden pro Jahr handeln (vgl. Flassbeck 2016, 11.7. und Land 2018, 2.6.)

6. Grenzen und Bedingungen einer weiter­ge­henden Integra­tion: ein neues Entwick­lungs­mo­dell und eine ökologische Globa­li­sie­rungs­stra­tegie

Im vorigen Abschnitt sind die notwendigen Voraussetzungen für die Funktionsfähigkeit der Währungsunion genannt worden. Gelänge ihre institutionelle Umsetzung könnten dramatische, das Eurofinanzsystem destabilisierende Handelsbilanzdivergenzen vermieden werden.

Allerdings wären damit noch nicht alle Probleme gelöst. Innerhalb der Eurozone gibt es beträchtliche Produktivitätsunterschiede (Abb. 14) und folglich große Differenzen der Löhne und der Arbeitskosten. Eine volkswirtschaftlich korrekte Regulierung der Lohnstückkostenentwicklung würde daran nichts ändern, vielmehr liefe die goldene Lohnregel gerade darauf hinaus, dass die Löhne in weniger produktiven Ländern entsprechend geringer sein müssten. Damit wäre ein erhebliches Wohlstandsgefälle innerhalb der Eurozone und der EU verbunden.

Abb. 14: Entwicklung der Produktivität in ausgewählten Euro-Ländern 2004-2013 (Daten und Grafik: Eurostat).

Unter den Voraussetzungen der Freizügigkeit von Arbeit und Kapital würde das dazu führen, dass Arbeitnehmer*innen aus den Ländern mit geringerem Lohn- und Wohlstandsniveau in die mit höheren abwandern. Ebenso würden Unternehmen versuchen, Arbeitskräfte aus Ländern mit geringerem Lohnniveau anzuwerben oder Leiharbeitskräfte einzukaufen. Wenn man dies nicht institutionell verhindert, würde dies die Produktivitätspotenziale in weniger entwickelten Ländern weiter schwächen. Angesichts des Fachkräftemangels in den entwickelten Ländern ist zu befürchten, dass gut ausgebildete Personen migrieren. Bei Ärzten, Pflegekräften, Ingenieuren und einigen anderen Dienstleistungsbranchen ist dies schon seit Jahren zu beobachten. Auch eine gut regulierte Eurozone würde nicht verhindern, dass die Produktivitäts- und Lohndifferenzen weiter anwachsen, zumindest aber nicht abgebaut werden.

Heute hat die EU einen gemeinsamen Markt und die Eurozone zusätzlich eine einheitliche Währung. Die Integration der Eurozone zu einer Volkswirtschaft erfordert nicht nur eine funktionierende gemeinsame Währung, sondern auch ein annährend gleiches Lohnniveau, ein überwiegend einheitliches Steuersystem und annähernd gleiche Vorgaben im Hinblick auf Umweltregelungen, Arbeits- und Verbraucherschutz und das Rechtssystem. Die Integration zu einer Volkswirtschaft und der Grundlage für einen Bundesstaat „Vereinigte Staaten von Europa“ sind angesichts der Produktivitäts- und Einkommensunterschiede und der verschiedenen institutionellen und kulturellen Voraussetzungen nicht absehbar.

Eine weitergehende Integration muss durch eine Annäherung des Niveaus der wirtschaftlichen Entwicklung geschehen. Daher muss perspektivisch die Entwicklung der Eurozone so ausgerichtet werden, dass die schwächeren Länder aufholen und größere Produktivitätsfortschritte machen, indem sie ihre eigenen Stärken durch Selbstorganisation entwickeln.

Mit dem derzeitigen Wettbewerbsmodell, das vor allem auf die Senkung der Arbeitskosten orientiert ist, kann das nicht erreicht werden. Es müssten neue Felder wirtschaftlicher Entwicklung entstehen, die für nachholende Entwicklung auf komplementären Pfaden geeignet sind. Und diese Felder müssten echte Zukunftschancen enthalten – statt Finanzmarkt- und Digitalisierungsgeklingel.

Hier treffen sich zwei Überlegungen: Wie ist eine neue wirtschaftliche Dynamik zu gewinnen und worauf sollte ein neues Entwicklungsmodell ausgerichtet werden? Und wie sind die Produktivitätsdifferenzen innerhalb der Eurozone zu überwinden? Nicht auf den bisherigen Pfaden des Finanzmarktkapitalismus. Aber auch eine Rückkehr zu einem keynesianisch regulierten Teilhabekapitalismus, der auf die Rückkopplung von Produktivitätssteigerung durch Massenproduktion und Massenkonsum setzt, ist aus ökologischen und sozialen Gründen kein gangbarer Weg.

Wirtschaftliche Dynamik könnte wieder gewonnen werden, wenn die Industriestaaten ihr Entwicklungsmodell auf Investitionen in den ökologischen Umbau in globalem Maßstab umstellen. Dabei sollte der Binnenmarkt entwickelt und ausgeglichene Handelsbilanzen im Rahmen einer neuen Globalisierungsstrategie angestrebt werden. Der ökologische Umbau kann nicht nur national erfolgen. Sinnvoll ist die Ablösung der bisherigen durch eine neue Globalisierung: Aufbau einer ökologischen Weltwirtschaft durch globale Infrastruktur in den Bereichen Energiewirtschaft, Ressourcenmanagements und nachhaltiger Verkehrsgestaltung sowie einer lebens- und umweltfreundlichen Gestaltung von Megacitys. Da dabei nationale und internationale Investitionen kombiniert werden müssen, ist mit einer solchen auf die Realwirtschaft ausgerichteten Strategie wirtschaftlicher Entwicklung ein Ausgleich der Handelsbilanzen möglich. Die Umsetzung von Strategien zur Begrenzung und Bewältigung des Klimawandels wären der naheliegende Schritt. Eine verstärkte Beteiligung an der von China angestoßenen One Belt, One Road-Initiative könnte dafür den Ausgangspunkt bilden.

Nachtrag

Dieser Text wurde 2020 verfasst, in einer noch deflationären Situation. Inzwischen hat sich die Lage gedreht: Die Corona-Epidemie und der Ukraine-Krieg haben Lieferketten unterbrochen und führten zu Angebotsdefiziten bei bestimmten Zwischenprodukten, Rohstoffen sowie Energie, welche durch Spekulation auf steigende Energiepreise erheblich verstärkt wurden. Dadurch sind die Preise vor allem für Energie und Lebensmittel weltweit gestiegen. Die Verbraucherpreise steigen Monat für Monat, im Mai um knapp 9 Prozent im Vergleich zum Vorjahresmonat. Noch stärker stiegen die Erzeugerpreise: im April 2022 um 33,5 Prozent gegenüber April 2021 (Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung 210 v. 20.5.2022).

Die in dem Text dargestellten Zusammenhänge sind auch in dieser nunmehr inflationären Wirtschaftslage weiter gültig, denn diese Preissteigerungen haben zunächst externe Ursachen. Immer noch bleiben die Löhne mittelfristig hinter der goldenen Lohnregel zurück und die Handelsbilanzdivergenzen werden vor allem durch das deutsche Lohndumping verursacht.

Aber wenn es gelänge, im volkswirtschaftlichen Durchschnitt Lohnforderungen in Höhe der realen Inflation (also etwa 8 Prozent) durchzusetzen, würde die Marke „Produktivität plus Zielinflationsrate“ (also 2 + 2, also 4, maximal 5 Prozent) überschritten. Die Arbeitnehmer müssten einen Rückgang ihres Realeinkommens hinnehmen, um die exogen verursachten Preissteigerungen zu kompensieren. Ansonsten bestünde die Gefahr einer positiven Rückkopplung von Preisen und Löhnen, einer Preis-Lohn-Preis-Lohn-Spirale. Nun ist es in Deutschland unwahrscheinlich, dass es gelänge, im volkswirtschaftlichen Mittel Lohnforderungen in Höhe von 8 Prozent durchzusetzen. Aber in einzelnen Branchen ist das nicht ausgeschlossen. Das würde die Ungleichheit zwischen prosperierenden Branchen (z.B. der Angestellten der Finanzbranche) und dem Billiglohnsektor (vor allem Bauwirtschaft und öffentlicher Dienst) weiter verschärfen.

Zudem kann man begründet vermuten, dass der Inflationsausgleich in den einzelnen Mitgliedsländern der Eurozone unterschiedlich ausfällt. In Deutschland wird es bei Lohndumping besonders im unteren Einkommensbereich bleiben, also Lohnsteigerungen unter der Inflationsrate. In anderen Ländern werden die Gewerkschaften vermutlich deutlich mehr Inflationsausgleich durchsetzen. Dann aber würden die Divergenzen der Lohnstückkosten zwischen den Euroländern und die dadurch bedingten Handelsbilanzungleichgewichte weiter verschärft. Eine neue Runde der Eurokrise könnte die Folge sein. Ggf. werden wir diese Perspektive in einem Folgeartikel analysieren, wenn die mittelfristigen Folgen der neuen Lage, die Reaktionen der Tarifpartner und der Politik abzusehen sind.

Dr. Rainer Land   Jg. 1952, studierte Philosophie und Wirtschaftswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin. Seit 1992 ist er Redakteur der Zeitschrift Berliner Debatte Initial. Seit den 1980er Jahren arbeitet er an »Bausteinen zu einer evolutorischen Theorie der Moderne«. Seit 2000 ist er in diversen empirischen und theoretischen Projekten am selbst gegründeten Thünen-Institut e. V. in Bollewick tätig.

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Anmerkungen:

[1] QE bedeutet Quantitative Lockerung oder QE von englisch quantitative easing; vgl. https://de.wiki pedia.org/wiki/Quantitative_Lockerung.

[2] „Die verschiedenen Aufkaufprogramme nennen sich Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM), Eurobonds, Saftybonds, Coronabonds, common debt-instrument, Wiederaufbaufonds ‚recoveryfonds‘ genannt und schließlich das Rahmenprogramm der EZB EAPP (Expanded Asset Purchase Programme – EAPP, jetzt bezeichnet als Asset Purchase Programme – APP) mit dem Unterprogramm PSPP genannt, was in Langschrift Public Sector Asset Purchase Programme heißt.“ (Schellmann 2020:1) Nach Pressemitteilung des BVerfG sind hingegen „aktuelle finanzielle Hilfsmaßnahmen der Europäischen Union oder der EZB im Zusammenhang mit der gegenwärtigen Corona-Krise … nicht Gegenstand der Entscheidung.“

[3] Vgl. dazu die Beiträge von Mayer und Schellmann sowie das Streitgespräch zwischen Fisahn, Herr und Höpner in diesem Heft

[4] Die Handelsbilanz beinhaltet alle Transaktionen mit Waren, also Importe, Exporte und den Saldo. Ist der Saldo positiv, so übersteigen die Exporte die Importe, umgekehrt bei negativem Vorzeichen. Entscheidend ist eigentlich die Leistungsbilanz. Dazu zählen neben dem Warenhandel auch exportierte und importierte Dienstleistungen sowie Primär- und Sekundäreinkommen. Im Bereich der Dienstleistungen importiert die deutsche Volkswirtschaft mehr als sie exportiert, was auf den Reiseverkehr zurückzuführen ist (Saldo ist negativ). Wenn deutsche Touristen in Griechenland Urlaub machen, so ist dies für Griechenland Export einer Dienstleistung, für Deutschland ein Import. Die Primäreinkommen beinhaltet grenzüberschreitende Einkommen aus Arbeit, unternehmerischer Tätigkeit und Vermögen (Zinsen, Dividenden). Ist der Saldo positiv, sind mehr Einkommen dieser Art aus dem Ausland ins Inland geflossen – vor allem wegen der Zuflüsse von Gewinnen, Dividenden und Zinsen. Sekundäreinkommen sind grenzüberschreitende Zahlungen, mit denen keine Leistungen verbunden sind, beispielsweise Zahlungen an Familienangehörige im Ausland, Zahlungen aus der Rentenkasse an im Ausland lebende Deutsche, Spenden an Ausländer oder Beiträge an internationale Organisationen, Entwicklungshilfe u.ä. Der Saldo ist negativ, weil mehr Transfers aus dem Inland ins Ausland geflossen sind, vor allem Zahlungen im Inland arbeitender Personen an Familien im Ausland. Der Leistungsbilanzüberschuss ist durch den Saldo der Handelsbilanz bestimmt, die anderen Positionen gleichen sich fast aus und sollen nicht weiter beachtet werden.

[5] Der Export und Import von Dienstleistungen hat keinen so bedeutenden Einfluss. Die Transfers aus Primäreinkommen (positiver Saldo) und aus Sekundäreinkommen (negativer Saldo) gleichen sich in der deutschen Bilanz fast aus.

[6] „Die EU-Kommission geht in den EU-Mitgliedstaaten von einem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht aus, solange der Leistungsbilanzüberschuss oder das –defizit innerhalb von 3 Jahren den Schwellenwert von 6 % des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreitet. Nur wenige Staaten überschritten 2017 diese Schwelle hinsichtlich des Leistungsbilanzüberschusses, nämlich Malta (+ 13,6 %), Niederlande (+ 10,5 %), Schweiz (+ 9,8 %), Irland (+ 8,5 %), Deutschland (+°7,9 %), Dänemark (+ 7,6 %) und Slowenien (+ 7,1 %). Lediglich die Niederlande, Schweiz, Deutschland und Dänemark überschritten diese Schwelle auch 3 Jahre lang. Ein Leistungsbilanzdefizit wiesen unter anderem die Türkei (-°5,6 %), Großbritannien (- 3,8 %) oder die USA (- 2,3 %) auf.“ (Wikipedia – Stichwort „Außenwirtschaftliches Gleichgewicht“) Der Leistungsbilanzüberschuss bzw. das ‑defizit einer großen Volkswirtschaft wie Deutschland oder Frankreich ist für die Funktionsweise des Eurosystems von entsprechend größerer Bedeutung.

[7] Vgl. https://www.mdr.de/nachrichten/wirtschaft/ausland/exportueberschuss-nicht-eu-regel-kon form-100.html

[8] Fiatgeld wird durch Banken oder Staaten ausgegeben und ist nicht an eine Ware gebunden. Fiatgeld hat keinen inneren Wert – sein Wert basiert auf Vertrauen in eine Regierung oder der Zentralbank, dass die Währung gegen Waren im angegebenen Wert eingetauscht werden kann. Unabhängig von ihrer jeweiligen Form ist eine Fiatwährung ein per Regierungsbeschluss festgelegtes Zahlungsmittel. Der Euro ist wie alle modernen Währungen Fiatgeld.

[9] Ausführlich in Grunert.

[10] S. https://www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_rates/html/index.en.html.

[11] Erst die Coronapandemie hat einen wesentlichen Punkt verändert: der Staat erhöht seine Ausgaben, indem er sich verschuldet. Es ist offen, wie weit dies reicht. Alles hängt davon ab, ob es gelingt, über die Coronakrise hinaus die Wirtschaft auf einen neuen Entwicklungspfad zu bringen. Höhere Staatsausgeben allein reichen dafür nicht. Skepsis ist angeraten.

Der Beitrag Die Konstruktionsfehler der Eurozone, die QE-Programme der EZB und das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom Mai 2020 erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ein Besuch des Guten Willens

Am 19. Oktober 2020 besuchte eine Delegation des EuGH unter Leitung des Präsidenten Prof. Dr. Koen Lenaerts das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe. Der Besuch hatte diesmal ein besonderes Gewicht, haben sich doch die Richter des BVerfG mit den Richtern des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) einige Monate zuvor in die „Perücken“ gekriegt – wie Le Monde Diplomatique ironisierte. Das BVerfG hatte in seinem Urteil vom 5. Mai 2020 über das Staatsanleiheankaufprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB) dem EuGH und der EZB die „rote Karte“ gezeigt und der Bundesbank untersagt, sich an dem Staatsanleiheankauf der EZB im Rahmen des PSPP zu beteiligen, ehe nicht die EZB ihre bisherige Entscheidung zur Frage der Verhältnismäßigkeit präzisierte. Dies anzuregen, wurden die Bundesregierung und der Bundestag verpflichtet. Inzwischen ist dies nach Auffassung des Bundestags geschehen.

Die Themen des Richtergesprächs am 19. Oktober 2020 kreisten wie auch bei  früheren gemeinsamen Gesprächen der Gerichte um die Frage des Verhältnisses zwischen dem EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte), dem EuGH und dem BVerfG, um die Frage der gemeinschaftsrechtlichen Bindung und der mitgliedstaatlichen Gestaltungsräume sowie um Grundfragen der Kompetenzordnung; nur dürfte das Klima auf Grund des zuvor ergangenen Urteils angespannt, wenn nicht gereizt gewesen sein.

Mit dem Urteil vom 5. Mai 2020 hatte sich das Bundesverfassungsgericht in die Nesseln der Machtpolitik gesetzt. Die Reaktion der Öffentlichkeit war so heftig wie nie zuvor. Nicht nur die Entscheidung selbst, auch die Wortwahl rief Unmut hervor. Von Respektlosigkeit, Arroganz  und Vertragsverletzungen war die Rede, von deutscher Hegemonie und Hybridität und vom „deutschen Wesen, an dem die Welt genesen“ soll.

Ökonomen sprachen von mangelnder Kompetenz des Gerichts in wirtschaftlichen Fragen, Verfassungsrechtler nannten die Richter des BVerfG „Souveränitisten“ mit mangelndem Integrationswillen und warfen ihnen Missachtung des Anwendungsvorrangs europäischen Rechts vor, Politiker sprachen von fehlender politischer Verantwortung, da das Gericht die politische Wirkung auf Separationisten wie Ungarn und Polen vorher hätte bedenken müssen. Selbst Verfassungs- und Europarechtler im Professorenrang äußerten sich vor dem Europaausschuss des Bundestags politisch kritisch und beschränkten sich nicht auf eine rein rechtliche Stellungnahme . Die Financial Times meinte, dass das deutsche Gericht ein „Bombe unter die europäische Rechtsordnung“ gelegt habe. Und Le Monde Diplomatique stellt mit heimlichem Vergnügen fest, dass sich die „Weisen“, die Seraphinen und Unabhängigen (Richter) in die „Perücken“ gekriegt haben. Ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wurde in Erwägung gezogen. Selbst vor einer möglichen Beschneidung der Entscheidungskompetenz des BVerfG schrak man nicht zurück.

Stein des Anstoßes – das Urteil des EuGH vom 16. Juni 2015

Jede Verurteilung verlangt die Prüfung des gesamten Sachverhalts. Prima Vista steht das Urteil des BVerfG im Raum. In Kürze gesagt, nannte das BVerfG die Entscheidung des EuGH methodisch nicht vertretbar, objektiv willkürlich, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde funktionslos angewandt und das Gericht bewirke die Gefahr der kontinuierlichen Erosion mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten. Eine Sprache, die als rüde und EU-unfreundlich kommentiert wurde.

Ein Blick auf das Urteil des EuGH

Die Entscheidung des BVerfG ist eine Reaktion, weshalb sich der Blick auch auf den Ausgangspunkt, nämlich das Urteil des EuGH richten sollte – ein Blick, der in der medialen und politischen Öffentlichkeit unterblieb.

Der EuGH war am 14. Januar 2014 vom BVerfG nach Art. 267 AEUV gebeten worden, vorab zu entscheiden, ob die Beschlüsse des Rates der EZB vom 6. September 2012 hinsichtlich des Aufkaufs von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt gültig seien und ob sie nicht gegen Art. 123 EUV (Verbot der Staatsfinanzierung), sowie gegen Art. 125 AEUV (Verbot der Haftung der Mitgliedstaaten untereinander) verstoßen würden und ob nicht die EZB ihre gem. Art. 127 und Art. 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der EZB gesetzte Kompetenz, währungspolitisch nicht aber wirtschaftspolitisch tätig zu werden, überschreite.

Der EuGH verneinte die Bedenken und entschied, dass die EZB und das Europäische System der Zentralbanken durch den EUV und den AEUV sowie die Satzung des ESZB und der EZB ermächtigt sei, „ein Programm für den Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten wie dasjenige zu beschließen, das in der Pressemitteilung angekündigt wurde, die im Protokoll der 340. Sitzung des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB) am 5. und 6. September 2012 genannt ist.“

Das BVerfG antwortete am 5.5.2020: Das Recht, Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt aufzukaufen, stellte es nicht in Frage, forderte allerdings Nachbesserung in der Begründung und untersagte der Deutschen Bundesbank, sich an dem Aufkaufprogramm zu beteiligen, solange die Begründung durch die EZB nicht erfolgt sei, wofür es eine Frist von drei Monaten setzte. Im Ergebnis eine moderate Entscheidung, bedenkt man, dass das Gericht ein grundsätzliches Beteiligungsverbot hätte verhängen können, da es – wie sich aus dem Urteil ergibt – die Kompetenz der Mitgliedstaaten als berührt bejahte.

Trotzdem breitete sich Unmut aus. Unmut über das Verbot der Beteiligung der Bundesbank und Unmut über die Wortwahl sowie über die Begründung und vor allem darüber, dass das BVerfG sich dem EuGH entgegenstellte.

Die Wortwahl „methodisch nicht nachvollziehbar“ oder „methodisch nicht vertretbar“ und „objektiv willkürlich“ ist rechtlich definiert und nicht richtend oder gar brandmarkend zu verstehen. In früheren Entscheidungen, insbesondere im Honeywell–Urteil vom 6. Juli 2010 hatte sich das Gericht selbst Grenzen der Kompetenzprüfung gesetzt. Eine sogenannte Ultra-Vires-Kontrolle räumte sich das Gericht nur dann ein, wenn Handlungen oder Entscheidungen von EU-Organen objektiv willkürlich, d.h. die Kompetenzüberschreitung offensichtlich sei, und wenn eine strukturell bedeutsame Verschiebung zu Lasten der mitgliedstaatlichen Kompetenz die Folge wäre. Die Kritik an der Wortwahl offenbart mangelnde Kenntnis und ein oberflächliches Urteilen der Kritiker.

Die Lektüre der EuGH-Entscheidung rechtfertigt die Feststellung einer objektiven Willkür. Die Prüfungsmaßstäbe, die der EuGH der EZB zubilligt, sind mit allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen – auch wenn die Maßstäbe nicht an deutschen Rechtsgrundsätzen gemessen werden – kaum vereinbar.

Der EuGH bejaht zunächst eine Begründungspflicht des EZB-Rats (Art. 296 Abs. 2 AEUV), stellt dann aber fest, dass die Beschlüsse des EZB-Rats keine Gründe für das PSPP enthalten würden, wohl aber Erwägungen für seine Entscheidung, und ließ dies genügen. Eine umfassende Begründungspflicht bestünde nicht, wenn es sich um einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung handle. Die Begründung könne sich auch aus dem Kontext und aus sämtlichen Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln, ergeben. Die Begründung werde durch andere Dokumente ergänzt, als da seien: wirtschaftliche Analysen, verschiedene Optionen des EZB-Rats, Presseerklärungen, einleitende Bemerkungen des EZB-Präsidenten auf Pressekonferenzen mit Antworten auf die Fragen der Presse und Zusammenfassungen der geldpolitischen Sitzungen des EZB-Rats.

Die Begründung einer Entscheidung außerhalb der Entscheidung selbst zu suchen, widerspricht Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit. Das BVerfG hat diese ungewöhnliche Begründungsmethode nicht weiter gerügt, wohl aber die Prüfungsmaßstäbe.

Im Wesentlichen konzentrierte sich die Kontroverse auf die Frage der Verhältnismäßigkeit und die Frage des Verhältnisses von Währungspolitik und Wirtschaftspolitik, wobei der EuGH meinte, dass die Verträge eine Trennung dieser Bereiche nicht vorsehen, was wiederum das BVerfG im Hinblick auf die Einzelermächtigung und die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Wirtschaftspolitik nicht gelten ließ.

Methodisch nicht hinnehmbar war für das BVerfG, dass nach Auffassung des EuGH die mittelbaren Folgen wirtschaftspolitischer Art unbeachtlich seien, insbesondere dann, wenn sie zum Zeitpunkt des Erlasses des Rechtsakts vorhersehbar waren. Nach Auffassung des EuGH komme es allein auf die Zielsetzung an, die einem Akt währungspolitischen Charakter zuweise. Das BVerfG rügt dies und die Tatsache, dass der EuGH Behauptungen der EZB einfach hinnehme und er sich im Widerspruch zu seiner früheren Rechtsprechung setze, wenn er mittelbare Folgen als irrelevant beurteile, während dies gerade in anderen Fällen relevant war.

Besonderen Unmut rief – so der Eindruck von Beteiligten am mündlichen Verfahren – hervor, dass der EuGH die Frage, ob das Verbot der Haftung für andere Mitgliedstaaten dadurch verletzt werden würde, wenn einzelne Mitgliedstaaten zahlungsunfähig zu werden drohten und die Gemeinschaft gefordert werden könnte, als bloße hypothetische Annahme verwarf und nicht beantwortete.

Dem Anspruch des EuGH, Vorabentscheidungen ohne Wenn und Aber hinzunehmen, stellte sich das BVerfG mit dem Hinweis auf seine Pflicht, die Verfassungsidentität gem. Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 und Art. 20 GG zu wahren, entgegen.

Der EuGH beansprucht ein uneingeschränktes Recht, die Einheit des Rechts der EU zu wahren (Art. 19 EUV), demgegenüber verweist das BVerfG auf die bei den Mitgliedstaaten verbliebene Souveränität. Ein Konflikt, der unlösbar ist, da der Ausgangspunkt kein gemeinsamer ist. In einem Fall ist Referenzpunkt die Einheit des Rechts der EU, im anderen Fall die Wahrung der Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten. Letzteres hat im Hinblick auf die rechtliche Gestaltung der EU, weder Bundesstaat noch Staatenbund zu sein, sowohl rechtliches als auch politisches Gewicht vor dem Grundsatz der Einheit des EU-Rechts.

Zu Recht weist deshalb das BVerfG darauf hin, dass das Recht des EuGH, Unionsrecht auszulegen (Art. 19 EUV) nicht unbegrenzt, sondern durch die verbliebene Souveränität der Mitgliedstaaten begrenzt ist und dass es mit allgemeinen Rechtsgrundsätzen nicht vereinbar ist, wenn die Organisation, die den Rechtsakt erlässt, auch die rechtliche Kontrolle in Anspruch nimmt.

Sowohl aus verfassungsrechtlicher als auch aus EU-rechtlicher Sicht ist das Urteil des BVerfG methodisch und materiell-rechtlich anzuerkennen.

Zur Loyalität des BVerfG gegenüber der EU

Das BVerfG bekennt sich eindeutig zur EU-Rechtsfreundlichkeit und EU-Loyalität. Es erklärt:

„Die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts einschließlich der Bestimmung der dabei anzuwendenden Methode ist zuvörderst Aufgabe des Gerichtshofs (EuGH), dem es gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 EUV obliegt, bei der Auslegung und Anwendung der Verträge das Recht zu wahren.“ (Rn. 112)

Allerdings führt es aus, dass die Rechtsprechung des EuGH auf den gemeinsamen Rechtstraditionen der höchsten Gerichte der Mitgliedstaaten beruhe. Und grenzt dann wieder ein, dass das BVerfG Entscheidungen des EuGH auch dann zu akzeptieren habe, wenn gewichtige Argumente dagegen stehen, der EuGH allerdings anerkannte methodische Grundsätze berücksichtigt.

Liest man das Urteil, so kann man nicht umhin, als anerkennen, dass das BVerfG dem EuGH und dem EU-Recht jeden erforderlichen Respekt zollt. So heißt es:

„Wenn jeder Mitgliedstaat ohne Weiteres für sich in Anspruch nähme, durch eigene Gerichte über die Gültigkeit von Rechtsakten der Union zu entscheiden, könnte der Anwendungsvorrang praktisch unterlaufen werden, und die einheitliche Anwendung des Unionsrechts wäre gefährdet.“

Es führt dann allerdings aus:

„Würden aber andererseits die Mitgliedstaaten vollständig auf die Ultra-vires-Kontrolle verzichten, so wäre die Disposition über die vertragliche Grundlage allein auf die Unionsorgane verlagert, und zwar auch dann, wenn deren Rechtsverständnis im Ergebnis auf eine Vertragsänderung oder Kompetenzausweitung hinausliefe.“ (Rn. 111)

Insgesamt bekennt sich das BVerfG unzweideutig zu Kooperation und Rücksichtnahme. Soweit es die Bundesregierung und den Bundestag auffordert, alles zu unternehmen, um die Kompetenzordnung wiederherzustellen, beschränkt es sich auf sein Hausrecht und die nationalen Grenzen. Das gilt auch für die Anweisung an die Bundesbank, für den Fall, dass die EZB nachfolgende Begründungen nicht beibringt, sich nicht am Aufkaufprogramm zu beteiligen.

Wenngleich es eine Kompetenzverletzung bejaht, hat es zugleich den Weg der Kooperation und des Austauschs eröffnet, indem es eine nachfolgende Begründung durch die EZB forderte. Es hat weitere Möglichkeiten angesprochen, nämlich die Möglichkeit, dass der Bundestag weitere Kompetenzen auf die EU überträgt, in dem es darauf hinwirkt,  dass der Europäische Vertrag geändert wird.

Das Verhältnis von Recht und Politik

Das BVerfG hat in rechtlicher Hinsicht seine positive Integrationsverpflichtung unumwunden bestätigt, andererseits seiner negative Integrationsverpflichtung Rechnung getragen.

Der Begriff „Integrationsverantwortung“ geht auf das Lissabon-Urteil zurück. Er bündelt – positiv – das Gebot der Mitwirkung an guter Europapolitik und – negativ – das Verbot der Mitwirkung an rechtswidriger Europapolitik, was bedeutet, dass die mitgliedstaatliche Demokratie im Europäisierungssog nicht erodieren darf.

„Ultra-Vires-Akte und Beeinträchtigungen der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität haben am Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht teil. Da sie in Deutschland unanwendbar sind, entfalten sie für deutsche Staatsorgane keine Rechtswirkungen. Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder an ihrem Zustandekommen noch an ihrer Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung mitwirken“ (so die Vorlage des BVerfG an den EuGH).

Ein Gebot der Einheit des Unionsrechts ist nur solange wirksam, als die Ewigkeitsgarantien des Grundgesetzes und damit seine Verfassungsidentität nicht beschädigt sind. Eine Erosionsgefahr kann schließlich einen politisch motivierten Rückzug eines oder der Mitgliedstaaten aus der Rechtsgemeinschaft nach sich ziehen. Das BVerfG hat diese Haltung in verschiedenen Entscheidungen seit dem Maastricht-Urteil 1993 wiederholt zum Ausdruck gebracht, so dass die nunmehrige Entscheidung vom 5. Mai 2020 nicht überrascht. Das BVerfG hat Recht und Politik in einen rechtlich-dogmatisch konsistenten Zusammenhang gebracht.

Die Kritik fordert demgegenüber den Vorrang des Politischen gegenüber dem Recht, nämlich den Vorrang des Integrationsziels der „Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“ (Art. 1 S. 2 EUV), und eröffnet damit ein Feld, das von wechselhaften politischen Kräfteverhältnissen gestaltet wird und die Verbindlichkeit des Rechts zunehmend erodieren lässt.

Dem widersetzt sich das BVerfG unter Berufung auf das Grundgesetz und seiner Festlegung der Ewigkeitsgarantien, wie dem demokratischen Prinzip, dem Rechtsstaat, dem Sozialstaat, dem Föderalismusprinzip und der Würde des Menschen. Die für das BVerfG unüberwindbaren Grenzen sind den Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus geschuldet, insbesondere dem Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933, und erklären die historische Verpflichtung und die unnachgiebige Haltung des BVerfG, unabhängig von der Frage, in welchem Verhältnis Recht und Politik grundsätzlich zu verorten sind.

Im europäischen Rechtsdiskurs werden gerade im Zusammenhang mit dem Urteil des BVerfG Stimmen laut, die Deutschland nunmehr auch auf der rechtlichen Ebene einen hegemonialen Habitus entgegenhalten. Das ist nur ein weiterer Ansatz, der Verwirklichung der EU zu einer „engeren Union der europäischen Völker“ (Art. 1 EUV) den Vorrang gegenüber dem Grundsatz der Achtung der nationalen Identität-der Mitgliedstaaten und ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen (Art. 4 Abs. 2 EUV) einzuräumen. Die Verfassungsvielfalt der EU und die Letzt-Souveränität der Mitgliedstaaten werden damit in Frage gestellt.

Das BVerfG erhebt keinen hegemonialen Geltungsanspruch, da es nicht für die übrigen Mitgliedstaaten spricht, sondern sich auf seinen nationalen Geltungsbereich beschränkt und insoweit von seinem „Hausrecht“ Gebrauch macht und deshalb auch nur den eigenen nationalen Institutionen, wie der Bundesbank, dem Bundestag sowie der Bundesregierung, Anweisungen erteilt.

Bei aller Aufregung sollte nicht vergessen werden, dass es die Politiker, d.h. die Regierungen der Mitgliedstaaten, waren, die den Konflikt heraufbeschworen hatten. Sie waren es, die die notwendige Loyalität vermissen ließen, als sie sich im Europäischen Rat nicht auf ein gemeinsames Hilfsprogramm einigen konnten. Die ihnen eigene Aufgabe auf die EZB und schließlich auf die Gerichte zu verlagern, bezeugt das Versagen der Politik.

Die EZB, der EuGH und das BVerfG haben nur aus der ihnen eigenen Logik und Zuständigkeit geantwortet, wobei die EZB mit Unterstützung des EuGH das Zepter des politischen Handelns in die Hand nahm, was wiederum das BVerfG auf den Plan bringen musste, da beide Institutionen den rechtlichen Rahmen überschritten.

Die profunde und rechtsdogmatisch einwandfreie Begründung der Entscheidung des BVerfG führt die Diskussion über das Verhältnis der EU zu den Mitgliedstaaten auf den durch die Verträge gesetzten rechtlichen Rahmen zurück und eröffnet ein Gespräch auf der Basis der Verträge. Es stellt die Parität der EU einerseits und der Mitgliedstaaten andererseits wieder her.

Sich auf die Rechtsordnung berufend hat es die Richtung für eine Integration vorgegeben, die sich an demokratischen Grundsätzen und am Recht orientiert. Wer die rechtsstaatliche Seite der Integration ignoriert und allein die politische Zielrichtung als verbindlich ansieht, verlässt den Boden der rechtlichen Bindung und macht den Weg frei für politische Willkür, die tagtäglich wechseln und in eine Richtung weisen kann, die von den Kritikern heute sicher nicht gewünscht ist. Politische Zielsetzungen sind für die EU keine ausreichende Legitimation, sondern in erster Linie Motivation für gemeinschaftsorientiertes Handeln. Die EU ist eine Rechtsgemeinschaft, die gem. Art. 4 EUV die verfassungsmäßigen Strukturen der Mitgliedstaaten achtet. Auch für sie, d.h. hier für den EuGH, gilt das Gebot der „loyalen Zusammenarbeit“ (Art. 4 Abs. 3 EUV).

Ingeborg Schellmann   ist Juristin und Mitglied von Attac Deutschland.

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Einleitung

Bei der Schaffung der Europäischen Union standen in den ersten Jahrzehnten wirtschaftliche Aspekte im Vordergrund, insbesondere die Angleichung von Wettbewerbsbedingungen für einen einheitlichen europäischen Binnenmarkt. Soziale Rechte spielten lediglich eine untergeordnete Rolle. Seit 1.12.2009 ist jedoch der Vertrag von Lissabon in Kraft, der in Art. 6 Abs. 1 EUV die Europäische Grundrechtecharta (GRC) rechtlich den Verträgen gleichstellt. Damit wurden die Grundrechte formal gestärkt. Zwar hat der EuGH die Grundrechte der EU-GRC auch zuvor teilweise schon in seiner Rechtsprechung berücksichtigt, mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurden diese jedoch bindend. In der gemeinsamen Erklärung der Präsidenten des EuGH und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) wird 2011 folgerichtig anerkannt, dass die GRC in der Rechtsprechung des EuGH Berücksichtigung findet.[i] Allerdings sagt die Berücksichtigung der Rechte aus der GRC in der Rechtsprechung des EuGH noch nichts darüber aus, welche Bedeutung ihnen im Verhältnis zu den Grundfreiheiten beigemessen wird.

In der arbeitsrechtlichen Rechtsprechung des EuGH ist darüber hinaus zwischen individuellen und kollektiven Grundrechten zu unterscheiden. Im individualrechtlichen Grundrechtsschutz hat der EuGH in vielen Bereichen den Grundrechtsschutz der Beschäftigten immens vorangetrieben, als Paradebeispiel mag der Schutz vor Diskriminierung dienen. Wendet man sich den kollektiven Grundrechten zu, so gibt es zwar gesteigerte Beteiligungsrechte zu Information und Konsultation, die insbesondere durch Schaffung Europäischer Betriebsräte gestärkt wurden. Bezogen auf die Rechtsprechung des EuGH zu gewerkschaftlichen Grundrechten wie Tarifautonomie und Streikrecht hingegen, ist der Gerichtshof scharf kritisiert worden, da er hier keine Grundrechtsabwägung im Sinne der praktischen Konkordanz durchführte, sondern einseitig den Grundfreiheiten den Vorzug gab, so die vielfältige Kritik an den Entscheidungen.[ii] Auch stieß es auf Kritik, dass den Grundfreiheiten unmittelbare Drittwirkung zuerkannt wurde.[iii] Das Arbeitskampfrecht ist insoweit von besonderer Bedeutung, da sich hier das Spannungsverhältnis von wirtschaftlichen Grundfreiheiten und Grundrechten in besonderer Schärfe zeigt. Vorliegend wird das Spannungsverhältnis der individuellen und kollektiven Grundrechte der Beschäftigten mit den Grundfreiheiten anhand verschiedener Beispiele aus den letzten 15 Jahren beleuchtet.

Grundfreiheiten

Zentraler Bestandteil der EU ist ein einheitlicher europäischer Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 AEUV), der durch den freien Fluss von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital, mithin die Grundfreiheiten des Unionsrechts gekennzeichnet ist. Hierunter fallen die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV), die Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV), die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV), die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und die Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Mit Ausnahme der Arbeitnehmerfreizügigkeit handelt es sich bei den Grundfreiheiten um unternehmerische Freiheiten. Waren diese ursprünglich als Diskriminierungsverbote für bestimmte wirtschaftliche Tätigkeiten angelegt, entwickelte der EuGH die ökonomischen Freiheiten systematisch weiter[iv] und erkannte ihnen unmittelbare Drittwirkung zu. So führte der Gerichtshof in der Rechtssache Angonese aus, dass die Arbeitnehmerfreizügigkeit auch Private verpflichtet. Hintergrund der Entscheidung war, dass ein privater Arbeitgeber vor der Einstellung eines Beschäftigten einen Zweisprachigkeitsnachweis gefordert hatte.[v] In der Rechtssache Viking[vi] entschied der EuGH, dass der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV auch im Verhältnis zu den Gewerkschaften Drittwirkung zukommt, gleiches wurde im Fall Laval[vii] zugrunde gelegt. Hier kam es zu einer Kollision des Streikrechts mit der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV.[viii] Auch bei der Entsendearbeit ist der Schutz von Arbeitnehmerrechten mit den Grundfreiheiten in Einklang zu bringen. Im Rahmen von Arbeitnehmerentsendung werden Beschäftigte von ihrem Arbeitgeber zur vorübergehenden Tätigkeit in einen anderen Mitgliedstaat entsandt. EuGH und Teile der Literatur stellen diesbezüglich die wirtschaftliche Betätigung des Entsendeunternehmens in den Vordergrund und legen daher – basierend auf dem Kollisionsrecht – die Dienstleistungsfreiheit zugrunde, was auch als Grundkonzept sowohl der Entsende-Richtlinie von 1996 (RL 96/71/EG), als auch der revidierten Richtlinie (RL 2018/957/EU) dient. Dieses wird in der Literatur z.T. deutlich kritisiert, da zumindest bei längerfristiger Tätigkeit im Gastland der Bezug der Entsandten zum dortigen Arbeitsmarkt deutlich zu und der zum Heimatland abnimmt. Eine solche Betrachtungsweise legt in erster Linie den Schutz der entsandten Beschäftigten zugrunde und knüpft an die Arbeitnehmerfreizügigkeit an.[ix] Zu einer Kollision von Gewerkschaftsrechten und Grundfreiheiten kommt es darüber hinaus insbesondere bei den kollektiven Arbeitsrechten, wie im Folgenden aufgezeigt wird.

Grundrechte

Die Freizügigkeit der ArbeitnehmerInnen[x] und die Integration in die Arbeitsmärkte waren von Anfang an Bestandteil des Gemeinsamen Marktes sowie des späteren Binnenmarktzieles, was als logische Folge zu einem Anspruch der Beschäftigten auf Gleichbehandlung unabhängig von der Staatsangehörigkeit führte.[xi] Arbeitnehmerfreizügigkeit gehört einerseits zu den klassischen Grundfreiheiten; im Unterschied zu den anderen unternehmerischen Grundfreiheiten normiert sie jedoch Rechte der Beschäftigten. Mit Schaffung der Europäischen Grundrechte-Charta (EU-GRC) wurde das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit in Art. 21 Abs. 2 kodifiziert.

Der EuGH erkannte bereits Ende 1969 mit der Entscheidung Stauder[xii] erstmals die Existenz von Unionsgrundrechten an. Es fehlte jedoch noch eine Konkretisierung, welche Grundrechte im Einzelnen aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen entwickelt werden können. In der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft[xiii] begründet der Gerichtshof die Geltung der Unionsgrundrechte bereits ausführlicher. Deutlich wird die Zielsetzung, Handlungen der Unionsorgane nach Unionsrecht zu überprüfen und damit die Einheitlichkeit der Gemeinschaftsrechtsordnung zu gewährleisten.[xiv] In der Entscheidung Nold[xv] legt der EuGH 1974 erstmals neben den Verfassungsordnungen auch völkerrechtliche Abkommen zum Schutz der Menschenrechte als Rechtserkenntnisquelle zugrunde, sofern die Mitgliedstaaten an deren Abschluss beteiligt waren oder diesen beigetreten sind. 1976 erklärte der Gerichtshof dann in der Rechtssache Defrenne II die unmittelbare Drittwirkung des Entgeltgleichheitsgebots aus Art. 119 EWG (heute Art. 157 AEUV).[xvi] 1992 fand die vom EuGH zu diesem Zeitpunkt bereits in ständiger Rechtsprechung verwendete Formel der aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen entwickelten Grundrechte Eingang in den Vertrag von Maastricht (Art. 6 Abs. 2 EUV a.F.). In der Rechtssache Mangold ordnete der EuGH 2005 das Verbot der Altersdiskriminierung als solch einen ungeschriebenen, im Primärrecht verankerten Grundsatz ein, dem er unmittelbare Drittwirkung zuerkannte; zudem ordnete der Gerichtshof die Nichtanwendung entgegenstehender Bestimmungen des nationalen Rechts an (§ 14 III TzBfG a.F.).[xvii] Dieses führte zu einem Aufschrei bei Teilen der Literatur,[xviii] wobei das BVerfG keine verfassungsrechtlich zu beanstandende Kompetenzüberschreitung des EuGH feststellen konnte.[xix]

Auf das Arbeitsleben bezogene Grundrechte finden sich in der EU-GRC, die mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1.12.2009 verbindliches Recht wurde. Gemäß Art. 6 Abs. 3 EUV bleiben die auf der EMRK sowie den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten basierenden allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts jedoch bestehen.[xx] Mittlerweile ist der Schutz vor Diskriminierung auch primärrechtlich in der Querschnittsklausel Art. 10 AEUV dezidiert verankert. Art. 8 AEUV verpflichtet die Union zudem, daraufhin zu wirken, „die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern“ und „Ungleichheiten zu beseitigen“, ergänzt durch Art. 157 Abs. 1 AEUV, der das Prinzip der Entgeltgleichheit von Frau und Mann im Vertrag von Lissabon normiert.

Doch kommt Grundrechten im Rechtssystem der Europäischen Union eine horizontale Drittwirkung zu, ebenso wie den Grundfreiheiten? Diese Frage wird kontrovers diskutiert. Für das Verbot der Diskriminierung aufgrund des Alters[xxi] hat der EuGH dies in den Rechtssachen Mangold und Kücükdeveci[xxii] festgestellt, gleiches gilt für das im Primärrecht verankerte Verbot der Entgeltdiskriminierung (vgl. Rs. Defrenne II). Dies wird auch für die anderen Diskriminierungstatbestände anzunehmen sein. Bei der Betrachtung arbeitsrechtlicher Grundrechte der EU-GRC lässt sich eine privatrechtsgestaltende Funktion feststellen. Hier wären insbesondere das Recht auf Kollektivverhandlungen und auf Kollektivmaßnahmen (Art. 28 GRC), aber auch das Recht auf Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer*innen (Art. 27 GRC), das Recht auf Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung (Art. 30 GRC), das Recht auf gesunde, sichere und würdige Arbeitsbedingungen (Art. 31 Abs. 1, 2 GRC) sowie das Verbot der Kinderarbeit und das Recht auf Schutz der Jugendlichen am Arbeitsplatz (Art. 32 GRC) zu nennen. Die Grundrechte binden gem. Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRC Institutionen und Organe der EU sowie die Mitgliedstaaten insoweit, als sie Unionsrecht durchführen. Zum Teil wird eine horizontale Drittwirkung unter Verweis auf die Norm als strukturell nicht in der Charta angelegt gesehen und daher von Teilen der Literatur verneint.[xxiii] Dieses steht allerdings im Widerspruch dazu, dass der EuGH einigen Grundrechten durchaus horizontale Drittwirkung zuspricht. So hat der Gerichtshof nicht nur in den Fällen der Altersdiskriminierung, sondern bspw. in der Rs. Bauer auch dem Recht auf bezahlten Jahresurlaub aus Art. 31 Abs. 2 GRC unmittelbare Drittwirkung zugesprochen.[xxiv] Für das Recht auf Unterrichtung und Anhörung der Beschäftigten aus Art. 27 EU-GRC hingegen, hat der EuGH in der Rs. AMS eine unmittelbare Drittwirkung unter Bezugnahme auf den Wortlaut der Norm verneint.[xxv] Insoweit ist der Auffassung zuzustimmen, dass Art. 51 Abs. 1 GRC weder eine Aussage für, noch gegen die Anwendung der Grundrechte auch im Privatrechtsverkehr enthält.[xxvi] Wird allerdings nur einigen Grundrechten unmittelbare Drittwirkung zugesprochen, so zeigt sich im Vergleich mit den in den Verträgen normierten Grundfreiheiten eine Schieflage. Dies wird den Grundrechten in ihrer menschenrechtlichen Dimension nicht gerecht und stellt zudem eine Inkohärenz mit Art. 6 Abs. 1 EUV dar, welcher der GRC die gleiche Wertigkeit zuschreibt wie dem Primärrecht.[xxvii]

Impulse für das Indivi­du­a­l­a­r­beits­recht aus dem Recht der EU

Im deutschen Individualarbeitsrecht kamen wichtige Impulse aus dem Recht der Europäischen Union. So geht das Antidiskriminierungsrecht in Deutschland sämtlich auf das europäische Recht zurück. Mit Verabschiedung der RL 75/117/EWG wurde das Prinzip der Entgeltgleichheit nicht nur für gleiche, sondern auch für gleichwertige Arbeit festgeschrieben. Zu dieser Zeit existierten in Deutschland noch sogenannte „Leichtlohngruppen“, in die ausschließlich Frauen eingruppiert waren. Diese gaben vor, keine oder nur geringe Anforderungen an die körperliche Leistungsfähigkeit zu stellen und sahen daher eine geringere Entlohnung von Frauen vor. Solche „Leichtlohngruppen“ hielten sich in Deutschland noch bis 1988. Mit der Rs. Rummler machte der EuGH 1986 die Vorgabe, dass Arbeitsbewertungssysteme so ausgestaltet sein müssen, dass insgesamt kein Geschlecht diskriminiert wird. Der Gerichtshof führte aus, dass die für alle Arbeitsplätze geltenden Durchschnittswerte Anforderungen zu bewerten hätten, die für unterschiedliche Geschlechter günstig sind, neben Körperkraft war somit auch die benötigte Feinmotorik als Kriterium zu berücksichtigen.[xxviii] Erst diese „Nachhilfe“ aus Luxemburg führte 1988 zur Untersagung der „Leichtlohngruppen“ durch das BAG wegen mittelbarer Diskriminierung von Frauen.[xxix] Bereits 1976 waren die Mitgliedsstaaten durch RL 76/207/EWG zur Umsetzung des Diskriminierungsschutzes von Frauen in Bezug auf die allgemeinen Arbeitsbedingungen verpflichtet worden. Auch die Einordnung von Benachteiligungen aufgrund von Schwangerschaft oder Mutterschaft als Diskriminierung aufgrund des Geschlechts geht auf den EuGH zurück.[xxx] Mit der Zeit entstand ein eigenständiges europäisches Grundrecht auf Nichtdiskriminierung, das sich nicht nur auf Geschlechterdiskriminierung bezog.[xxxi] In Umsetzung der im Jahre 2000 verabschiedeten EU-Antidiskriminierungsrichtlinien wurde in Deutschland 2006 das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) geschaffen. In der Folge ergingen zahlreiche Entscheidungen zum Thema Antidiskriminierung. So setzte der EuGH bspw. andere Maßstäbe bei der Abwägung des Rechts auf kirchliche Selbstbestimmung mit dem Recht auf Nichtdiskriminierung als das BAG. In der Rechtssache Egenberger entschied der Gerichtshof 2018, dass die Anforderung einer bestimmten Religionszugehörigkeit als Beschäftigungsvoraussetzung bei einem kirchlichen Träger nicht nur eingeschränkt, sondern gerichtlich voll überprüfbar ist.[xxxii] Hierdurch wurden die Rechte von BewerberInnen (und Beschäftigten) kirchlicher Träger deutlich gestärkt.

Auch im deutschen Arbeitszeitrecht wurden die Rechte der Beschäftigten durch den EuGH verbessert. So stellte der Gerichtshof in Auslegung der Arbeitszeit-RL (93/104/EG) in mehreren Entscheidungen klar, dass Bereitschaftsdienste mit persönlicher Anwesenheit an einem vom AG bestimmten Ort in vollem Umfang als Arbeitszeit zu werten sind – unabhängig davon, ob die ArbeitnehmerInnen während des Dienstes tatsächlich ihre berufliche Tätigkeit ausüben.[xxxiii] Diese Entscheidungen führten in Deutschland zur Änderung des ArbZG.[xxxiv] Wichtige Impulse für die bundesdeutsche Rechtsprechung im Urlaubsrecht kamen ebenfalls aus Luxemburg. So hatte der Gerichtshof in mehreren Entscheidungen ausgeführt, dass bei längerer Krankheit einer/s Beschäftigten zumindest der gesetzliche Mindesturlaub nicht verfallen darf.[xxxv] Diese Rechtsprechung führte zu einer unionsrechtskonformen Auslegung von § 7 Abs. 3 S. 3 BUrlG, wonach bei längeren Erkrankungen der Übertragungszeitraum maximal 15 Monate beträgt.[xxxvi] Auch hat der Gerichtshof es als unionsrechtswidrig eingeordnet, wenn ArbeitnehmerInnen ihren Urlaubsanspruch verlieren, weil sie keinen Urlaubsantrag eingereicht haben. Der Arbeitgeber hat insoweit zumindest einen Hinweis auf den möglichen Verlust des Anspruchs zu geben.[xxxvii]

Es wird deutlich, dass der EuGH eine wichtige Rolle bei der Weiterentwicklung von Arbeitnehmer*innen-Schutzrecht in den Mitgliedstaaten gespielt hat. Allerdings lässt sich festhalten, dass es in den aufgeführten Fällen nicht zu einer Kollision von Arbeitnehmer*innen-Schutzbestimmungen mit den Grundfreiheiten kam.

Grundrecht auf Kollek­tiv­maß­nah­men: Die EuGH-Ent­schei­dungen Viking und Laval[xxxviii]

Grundrechtsfragen zum Koalitions- und Arbeitskampfrecht stellten sich dem EuGH erstmalig in aller Schärfe 2007 in den Fällen Viking[xxxix] und Laval.[xl] In beiden Fällen richteten sich gewerkschaftliche Kampfmaßnahmen gegen unternehmerische Entscheidungen, die durch unionsrechtliche Marktfreiheiten geschützt waren. Im Fall Viking ging es um ein finnisches Unternehmen, das seine Fähre nach Estland ausflaggen wollte, um von dem Lohngefälle zwischen Finnland und Estland zu profitieren. Finnische Gewerkschaften traten in den Arbeitskampf, um die Verlagerung zu verhindern und behinderten damit die Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 AEUV (ex-Art. 43 EGV). Im zweiten Fall standen die Arbeitskampfmaßnahmen schwedischer Gewerkschaften auf dem Prüfstand. Das lettische Unternehmen Laval sollte zum Abschluss eines Tarifvertrags bewegt werden, um die Arbeitsbedingungen der zum Schulbau in die Nähe von Stockholm entsandten lettischen Arbeitnehmer zu regeln. Hierbei wurde die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV, ex-Art. 49 EGV) des lettischen Bauunternehmens beeinträchtigt. Der EuGH charakterisierte das Recht auf Arbeitskampfmaßnahmen als fundamentales Grundrecht, sodass der Eindruck erweckt wurde, er wolle das Arbeitskampfrecht als Bestandteil der Koalitionsfreiheit, mithin als autonomen Freiraum der Koalitionen anerkennen. Allerdings nahm der Gerichtshof keine Abwägung zwischen den gewerkschaftlichen Grundrechten und der jeweiligen Grundfreiheit vor, wie in Deutschland als praktische Konkordanz bei dem Aufeinandertreffen von Grundrechten gleicher Gewichtung üblich. Der EuGH erklärte vielmehr, die im Primärrecht verankerte Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit, denen er erstmals gegenüber Gewerkschaften horizontale Drittwirkung beimaß, dürften nur aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls eingeschränkt werden, die er in beiden Fällen als nicht gegeben ansah. Die Autonomie der Koalitionen und das Arbeitskampfrecht fanden keine Berücksichtigung. Lediglich die einzelnen Streikaktionen wurden einer Verhältnismäßigkeitsprüfung unterzogen, nicht aber die Grundfreiheiten. Das jeweilige Ziel eines Arbeitskampfes wurde daran gemessen, ob es durch überragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist. Diese wurden jedoch nicht durch Grundrechte (hier das Streikrecht) konkretisiert, unter zwingende Gründe des Gemeinwohls sollten lediglich individuelle Rechtspositionen wie der Arbeitnehmerschutz fallen. Es fand somit gerade kein Abwägungsprozess zwischen Grundfreiheiten und Grundrechten statt, wie noch im Fall Schmidberger. Auch dort wurde eine die Grundfreiheiten beeinträchtigende Handlung einer Verhältnismäßigkeitsprüfung unterzogen. Dabei wurde jedoch für Fälle, in denen die Maßnahme dem Grundrechtsschutz dient und erforderlich ist, ein Überwiegen des Grundrechtes angenommen.[xli] Der EuGH hat folglich das Recht auf Kollektivmaßnahmen zwar formal als fundamentales Grundrecht eingeordnet, dieses jedoch nicht bei der Grundrechtsabwägung berücksichtigt. Zudem ist fraglich, ob der Gerichtshof dem Recht auf Kollektivmaßnahmen (Streik) eine unmittelbare Drittwirkung beimisst.

Die beiden Entscheidungen des Gerichtshofs wurden stark kritisiert,[xlii] insbesondere dahingehend, der EuGH hätte sich bei den Entscheidungen mehr Zurückhaltung auferlegen müssen – nicht zuletzt, da das Koalitions- und Arbeitskampfrecht gem. Art. 153 Abs. 5 AEUV der Regelungskompetenz der Union entzogen sind, die in diesen Bereichen keine legislative Kompetenz hat. Letzteres hat der EuGH in der Viking-Entscheidung durchaus anerkannt, führt jedoch aus, die Mitgliedsstaaten seien gehalten, bei der Ausübung ihrer Befugnisse das Unionsrecht zu beachten. Dem ist allerdings zu entgegnen, dass wenn den EU-Grundfreiheiten unmittelbare Drittwirkung zugesprochen wird und der EuGH derart dezidierte Vorgaben zur Auslegung und Abwägung erteilt, die Auswirkungen auf das System der Arbeitsbeziehungen des betroffenen Landes denen einer Rechtsetzung durchaus nahekommen.[xliii]

Gewerk­schaft­liche Grundrechte nach In-Kraft-Treten des Vertrags von Lissabon

Die beiden genannten Fälle wurden Ende 2007 entschieden, seit 1.12.2009 ist jedoch die EU-GRC rechtsverbindlich geworden, die in Art. 28 nicht nur das Recht auf Kollektivverhandlungen, sondern auch auf Kollektivmaßnahmen, einschließlich Streik kodifiziert. Die GRC ist gem. Art. 6 Abs. 1 EUV rechtlich den Verträgen gleichgestellt – allerdings auch nicht als höherwertig einordnet. Zwar wurden die Grundrechte der EU-GRC auch zuvor bereits z.T. in der Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt, mit Rechtsverbindlichkeit der Charta hat dies jedoch zwingend zu geschehen. Darüber hinaus normiert Art. 52 Abs. 3 EU-GRC dahingehend eine Untergrenze für die Auslegung, als dass Rechte der Charta, die denen der EMRK entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite wie die der Konvention haben. Ausweislich der Erläuterungen zu Art. 52 GRC ist zudem die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) bei der Auslegung der EU-GRC zu berücksichtigen. Dieser spricht in seinen Abwägungen dem Streikrecht einen größeren Stellenwert im Vergleich zu den ökonomischen Freiheiten zu. Der EGMR sieht mittlerweile nicht nur das Recht auf Kollektivverhandlungen,[xliv] sondern auch das Streikrecht als von Art. 11 EMRK umfasst. Einschränkungen sind gem. Art. 11 Abs. 2 EMRK nur begrenzt möglich, soweit „gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig (…) für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“. In der Rs. Yapi Yol Sen führte der Gerichtshof 2008 aus, ein genereller Ausschluss des Streikrechts für Beamte sei in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig und daher mit Art. 11 EMRK nicht vereinbar.[xlv] Diese Auslegung ist mit weiteren Entscheidungen bekräftigt worden.[xlvi]

Aber hat sich dadurch die Rechtsauffassung des EuGH in der Abwägung gewerkschaftlicher Grundrechte mit den Grundfreiheiten geändert? Bislang hat der Gerichtshof keine weiteren Fälle zum Tarif- oder Streikrecht zu entscheiden gehabt. Allerdings gab es 2016 mit der Rs. Holship eine Entscheidung des EFTA-Gerichtshofes, der für die Auslegung des EWR-Rechts zuständig ist, dessen einschlägige Bestimmungen wortgleich mit EU-Recht übereinstimmen. In der Entscheidung ging es um die Rechtmäßigkeit von Streikaktivitäten durch Hafenarbeiter, die mit der Frage verzahnt war, ob es von der in der Albany Entscheidung[xlvii] des EuGH formulierten Bereichsausnahme des Wettbewerbsrechts für Tarifverträge (TV) Ausnahmen geben kann. Zur Überprüfung stand die Vorrangklausel eines TV, welche die Nutzer eines norwegischen Hafens ab einer gewissen Frachtmenge dazu verpflichtet, bei Lösch- und Ladevorgängen Hafenarbeiter des Verwaltungsbüros für Hafenarbeiten anstelle eigener Hafenarbeiter einzusetzen. Dieses Verwaltungsbüro war zur Absicherung der dauerhaften Beschäftigung von Hafenarbeitern gegründet und durch TV abgesichert worden. Die Holship Reederei sollte mittels (streikartiger) Blockadeaktivitäten zum Beitritt der Vereinbarung bewegt werden. Der EFTA-Gerichtshof entschied, dass ein TV mit einer solchen Vorrangklausel nicht unter die Bereichsausnahme der EWR (EU) Wettbewerbsregeln fällt. Die Bereichsausnahme wird mithin nicht als absolut, sondern nur als relativ eingeordnet, wobei der Gerichtshof dezidierte Angaben machte, was seiner Auffassung nach als Kernelement von TVen anzuerkennen sei.[xlviii] Hier zeigt sich erneut die Verkennung der Tarifautonomie, in dem Fall durch die kleine Schwester des EuGH, den EFTA-Gerichtshof. Durch die Anwendung des Wettbewerbsrechts wird die Bereichsausnahme für TVe in Frage gestellt und damit eine weitere Möglichkeit zur Überprüfung und Zensierung tarifvertraglicher Inhalte (und darauf bezogener Streikaktivitäten) eröffnet.[xlix]

Darüber hinaus werfen zahlreiche Veröffentlichungen oder Praktiken der Europäischen Kommission die Frage auf, ob Tarifautonomie und Streikrecht in ausreichendem Maße beachtet werden. So zielte eine Kommunikation zum Luftverkehrsmanagement von 2017 darauf ab, Streiks zu vermeiden, die aus ökonomischen Gründen als schädlich eingeordnet wurden.[l] Auch wenn das Streikrecht in dem Dokument unter Bezugnahme auf Art. 28 GRC formell als fundamentales Recht anerkannt wird,[li] werden doch zahlreiche Empfehlungen an die EU-Mitgliedstaaten ausgesprochen, welche die Autonomie der Tarifvertragspartner missachten oder das Streikrecht in unzulässiger Weise begrenzen wollen. So wird nicht nur eine Schlichtung vor der Durchführung von Streiks,[lii] sondern auch eine mindestens 14tägige Ankündigungsfrist vor einem Streik empfohlen.[liii] Eine solch lange Ankündigungsfrist würde es jedoch ermöglichen, einen Streik völlig leerlaufen zu lassen. Der für die Auslegung von Übereinkommen zuständige Ausschuss bei der internationalen Arbeitsorganisation (ILO) hält daher eine Ankündigungsfrist von 48 Stunden für angemessen[liv] und betont, dass ökonomische Erwägungen kein zulässiges Sachkriterium für die Einschränkung von Streiks darstellen.[lv] Auch zahlreiche Memoranda of Understanding (MoU), die im Rahmen von Austeritätsmaßnahmen zur Überwindung der Finanzkrise abgeschlossen wurden, sowie länderspezifische Empfehlungen beinhalteten eine Reform des Tarifvertragssystems,[lvi] sodass deutlich wird, dass die EU die Autonomie der Mitgliedstaaten bei der Festlegung der Spielregeln für das Tarifvertragssystem und die Modalitäten von Arbeitskämpfen mitnichten beachtet. Es bleibt daher festzuhalten, dass ungeachtet der EU-GRC und formaler Bekenntnisse, das kollektive Arbeitsrecht aus Europa keine positiven Impulse zu erwarten hat.

Fazit

Mit der Rechtsverbindlichkeit der EU-GRC wurden die Grundrechte der Beschäftigten und ihrer VertreterInnen zwar gestärkt, eine Stärkung von ArbeitnehmerInnengrundrechten durch die Rechtsprechung ist jedoch nur im Individualarbeitsrecht zu beobachten. Ob der EuGH zukünftig das Grundrecht auf Kollektivverhandlungen und auf Kollektivmaßnahmen ebenfalls adäquat berücksichtigen und mit konkurrierenden Grundfreiheiten im Sinne der praktischen Konkordanz angemessen abwägen wird, ist angesichts der ökonomischen Prämisse von EuGH (und Kommission) mehr als fraglich. Die Impulse aus der EU für das Arbeitsrecht sind somit sehr gemischt zu beurteilen.

Anmerkungen

[i]Gemeinsame Erklärung der Präsidenten von EGMR u. EuGH v. 24.01.2011, EuGRZ 2011, S. 95 f.

[ii]Vgl. statt vieler: Zimmer, Labour Market Politics through Jurisprudence. The influence of the judgements of the European Court of Justice (Viking, Laval, Rüffert, Luxembourg) on labour market policies, 2011, S. 211 ff. m.w.N.; sowie Zwanziger: Nationale Koalitionsfreiheit vs. europäische Grundfreiheiten – aus deutscher Sicht, RdA-Beilage 2009, 10.

[iii]Vgl. Zimmer, Soziale Grundrechte in der Europäischen Union, in: von Alemann/Heidbreder/ Hummel/Dreyer/Gödde (Hrsg.), Ein soziales Europa ist möglich. Grundlagen und Handlungsoptionen (2015), S. 135 ff. Zur unmittelbaren Drittwirkung: Manger-Nestler/Noack, Europäische Grundfreiheiten und Grundrechte, JuS 2013, 503 ff. sowie Pießkalla, Unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten des EG-Vertrages bei Boykottaufrufen durch Gewerkschaften, NZA 2007, 1144 ff.

[iv]Vgl. EuGH 30.11.1995, C-55/94 (Gebhard), NJW 1996, 579; Manger-Nestler/Noack, Europäische Grundfreiheiten und Grundrechte, JUS 2013, 503.

[v]EuGH 6.6.2000, C-281/98 (Angonese), NZA-RR 2001, 20 (Rn 8).

[vi]EuGH 11.12.2007, C-438/05 (Viking), NZA 2008, 124.

[vii]EuGH 18.12.2007, C-341/05 (Laval), NZA 2008, 159.

[viii]Zur Dienstleistungsfreiheit: Scheidler, Die Grundfreiheiten zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes – ein Überblick, GewArch 2010, 1 (6).

[ix]Zur Debatte siehe: Schlachter, Kollektive Rechte bei Arbeitsmigration und Entsendung, in Mulder/ Hotvedt/Nesvik/Sundet, Sui Generis. Festskrift Til Stein Evju (2016), S. 565 (567 f.) sowie Zimmer, Arbeitnehmerentsendung in Europa nach Revision der Entsenderichtlinie 2018 (Teil I). Grundsätzliche Änderungen und Paradigmenwechsel bei der Entlohnung, in: ZESAR 10/2020, 404 ff.; sowie Zimmer, Arbeitnehmerentsendung in Europa nach Revision der Entsenderichtlinie 2018 (Teil II). Kollektivrechtliche Aspekte, ZESAR 11/12/2020, 465 ff. jeweils m.w.N.

[x]Die Arbeitnehmerfreizügigkeit aus Art. 45 AEUV gewährt Staatsangehörigen aus EU-Mitgliedstaaten (insbesondere) das Recht, ihr Herkunftsland zu verlassen, wenn sie eine Erwerbstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat ausüben wollen, vgl. EuGH 15.12.1995 – C-415/9 (Bosman), NZA 1996, 191 sowie Scheidler, Die Grundfreiheiten zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes – ein Überblick, GewArch 2010, 1 (4).

[xi]Schiek, Europäisches Arbeitsrecht, 2005, S. 189.

[xii]EuGH 12.11.1969, C-29/69 (Stauder), DVBl 1970, 612.

[xiii]EuGH 17.12.1970, C-11/70 (Internationale Handelsgesellschaft), NJW 1971, 343.

[xiv]Lenz, Der europäische Grundrechtsstandard in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, EuGRZ 1993, 585 (586).

[xv]EuGH 14.5.1974, C-4/73 (Nold), NJW 1975, 518 (Rn 13).

[xvi]EuGH 8.4.1976, C-43/75 (Defrenne II), NJW 1976, 2068 (Rn 38/39).

[xvii]EuGH 22.11.2005, C-144/04 (Mangold), NZA 2005, 1345.

[xviii]Bauer, Ein Stück aus dem Tollhaus: Altersbefristung und der EuGH, NZA 2005, 800.

[xix]BVerfG 06.07.2010, ZTR 2010, 536.

[xx]Zimmer, in: Däubler/Bertzbach, AGG-Kommentar (4. Aufl. 2018), § 2 Rn 210.

[xxi]Schlachter, Das Verbot der Altersdiskriminierung und der Gestaltungsspielraum der Tarifvertragsparteien, Frankfurt 2014, S. 15.

[xxii]EuGH 19.10.2010, C-555/07 (Kücükdeveci), NZA 2010, 85.

[xxiii]Nur eine mittelbare Horizontalwirkung annehmend: Meyer/Hölscheidt-Schwerdtfeger, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage (2019), Rn. 57 ff; Stangl, Der Anwendungsbereich der Grundrechtecharta, in: Kahl/Raschauer/Storr (Hrsg.), Grundsatzfragen der Grundrechtecharta (2013), S. 6; differenzierend: Calliess/Ruffert-Kingreen, EUV/AEUV, 5. Auflage (2016), Art. 51 GRC, Rn. 21; Seifert, Zur Horizontalwirkung sozialer Grundrechte, EuZA 2013, 299 (303 f.); weitergehend: Frantziou, ELJ 2015, 657 (669 ff.).

[xxiv]EuGH 6.12.2018, C-569/16, C-570/16 (Bauer), NZA 2018, 1467.

[xxv]EuGH 15.01.2014, C-176/12 (AMS), NZA 2014, 193.

[xxvi]Frantziou, ELJ 2015, 657 (660); Stern/Sachs-Ladenburger/Vondung, Art. 51 EU-GRC (2016), Rn 14; Koukiadaki, Application (Article 51) and Limitation (Article 52.1), in: Dorssement/Lörcher/Clauwaert/Schmitt (Hrsg.), The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Employment Relation, Oxford 2019, S. 101 (117).

[xxvii]Koukiadaki, Application (Article 51) and Limitation (Article 52.1), S. 101 (118).

[xxviii]EuGH 1.7.1986, C-237/85 (Rummler), NJW 1987, 1138; ähnlich auch: EuGH 28.2.2013, C-427/11 (Kenny) NZA 2013, 315 (Rn 3).

[xxix]BAG 27.4.1988, 4 AZR 707/87, NZA 1988, 626; vgl. auch Krell, ZfP 2/1990, 197 ff.

[xxx]Vgl. EuGH 8.11.1990, C-177/88 (Dekker), NZA 1991, 171.

[xxxi]Schwarze-Rebhahn (2018), Art. 157, Rn 1.

[xxxii]EuGH 17.04.2018, C-414/16 (Egenberger), NZA 2018, 569; s. dazu auch die Beiträge von Frings sowie Fey et al. in vorgänge Nr. 233 (1/2021).

[xxxiii]EuGH 3.10.2000, C-303/98 (SIMAP), AuR 2000, 465 (mit Anm. Ohnesorg); EuGH 3.7.2001, C-241/99 (Sergas), AuR 2001, 355) und EuGH 9.9.2003, C-151/02(Jäger), AuR 2003, 388.

[xxxiv]Vgl. Buschmann, AuR 2004, 1 ff., 4 f.

[xxxv]EuGH 20.1.2009, C-350/06 u. C- 520/06 (Schultze-Hoff), NZA 2009, 135. In weiteren Entscheidungen konkretisierte der EuGH, dass Übertragungszeitraum begrenzt werden darf, vgl. EuGH 22.11.2011, C-214/10 (Schulte), NZA 2011, 1333.

[xxxvi]BAG 18.09.2012, 9 AZR 623/10, AP BUrlG § 7 Nr. 62.

[xxxvii]EuGH 6.11.2018, C-619/16 und C-684/16 (Kreuziger), NZA 2018, 1612; in Umsetzung der Entscheidung: BAG 19.02.2019, 9 AZR 541/15, NZA 2019, 982.

[xxxviii]Diese Analyse der Viking- und Laval-Entscheidungen des EuGH basiert auf dem Aufsatz der Autorin „Soziale Grundrechte in der Europäischen Union: Das Arbeitskampfrecht nach in-Kraft-Treten des Vertrags von Lissabon“, in: AuR 3/2012, S.114-119.

[xxxix]EuGH 11.12.2007, C-438/05 (Viking), NZA 2008, 124.

[xl]EuGH 18.12.2007, C-341/05 (Laval), NZA 2008, 159.

[xli]EuGH 12.6.03, C-112/00 (Schmidberger), Slg. 2003, I-5659.

[xlii]Vgl. u.a. Bücker/Warneck, Viking – Laval – Rüffert: Consequences and policy perspectives, Brussels, ETUI Report 111 (2010); Bücker/Warneck, Reconciling fundamental social rights and economic freedoms after Viking, Laval and Rüffert, Brüssel 2011; Blanke, Die Entscheidungen des EuGH in den Fällen Viking, Laval und Rueffert, Oldenburger Studien 18 (2008); Kocher, AuR 2008, 13 ff; Kocher, AuR 2009, 332; Krebber, RdA 2009, 224 ff; Zwanziger, RdA 2009, Sonderbeilage Heft 10, 10 ff.); Zimmer, AuR 2012, 114 ff.

[xliii]Ähnlich: Däubler, AuR 2008, 408 (411) sowie Zimmer, AuR 2012, 114 (115).

[xliv]EGMR 12.11.2008 – Nr. 34503/97 (Demir u. Baykara), AuR 2009, 269 ff.

[xlv]EGMR 24.4.2009 – Nr. 68959/01, AuR 2009, 274 f; siehe auch: Lörcher, 2009, S. 229 ff.

[xlvi]EGMR 20.11.2018 – Nr. 44873/09 (Ognevenko); EGMR 02.10.2014 – 48408/12 (Tymoschenko), AuR 2014, 441 ff; siehe vertiefend: Zimmer, The right to take collective action: Prospects for change in European Court of Justice case law in light of European Court of Human Rights decisions, in: Blackett/Trebilcock (Hrsg.), Transnational Labour Law (2015), 194 (199 ff.) sowie Lörcher, AuR 2019, 522 ff.

[xlvii]EuGH 21.9.1999, C-67/96 (Albany), Slg. 1999, I-5751, AuR 1999, 485, AuR 2000, 26, mit Anm. Blanke; ähnlich EFTA-Gerichtshof 22.2.2002, E-08/00 (Landsorganisasjonen, LO), BeckRS 2016, 81336.

[xlviii]EFTA-Gerichtshof 19.4.2016, E-14/15 (Holship), (Rn. 44).

[xlix]Zur detaillierten Analyse der Entscheidung siehe: Zimmer, AuR 2018, 44 ff.

[l]European Commission, Commission Staff Working Document. Practices favouring Air Traffic Management Service Continuity (SWD/2017/207 final), 5 ff. u. 20.

[li]Ebenda, S. 16 f.

[lii]Ebenda, S. 14 u. 21 f.

[liii]Ebenda, S. 21.

[liv]ILO, GB – 344th Report, Case No. 2509, Rn. 1246; ILO, Compilation of decisions (2018), Rn. 800.

[lv]ILO, GB – 362nd Report, Case No. 2841, Rn. 1041; 367th Report, Case No. 2894, Rn. 339; ILO, Compilation of decisions (2018), Rn. 791.

[lvi]Siehe vertiefend: Schulten/Müller, A new European Interventionism? The impact of the new European Economic Governance on wages and collective bargaining, in: Natali/Vanhercke (Hrsg.), Social Developments in Europe 2012 (2013), S. 181 ff.; sowie: Clauwaert, The Country-specific Recommendations (CSRs) in the Social Field, ETUI Background Analysis (2016).

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Eine Finanz- und Wirtschaftskrise erschütterte gerade die Welt, als vor 14 Jahren einige Bauern aus dem Südosten Nigerias vor ein niederländisches Gericht zogen, um Royal Dutch Shell zu verklagen. Sie machten den niederländisch-britischen Ölkonzern für schwere Umweltschäden verantwortlich. Das empfindliche Ökosystem des Nigerdeltas hat schließlich durch die Ölindustrie und die vielen Lecks in ihren Pipelines stark gelitten: Ackerland ist verseucht, Trinkwasser verschmutzt. Auf den unzähligen und weitverzweigten Wasserläufen des Nigerdeltas schwimmt bis heute das Öl. Nach jahrelangem juristischen Hin und Her bekamen drei der Bauern im Januar 2021 schließlich Recht zugesprochen: Ein Berufungsgericht in Den Haag verurteilte Shell zu Entschädigungszahlungen an Eric Dooh, Chief Fidelis Oguru und den Nachkommen von Alali Efanga. [i]

Die Bauern wurden über die Jahre von der niederländischen Organisation Milieudefensie unterstützt. Diese reichte nun mit Partnerorganisationen eine weitere Klage gegen den Ölkonzern ein: Shell verhindere die Umsetzung des Pariser Klimaschutzabkommens, müsse seine Emissionen bis 2050 auf null heruntersetzen. Überraschenderweise gab das niederländische Gericht den Umweltschützern weitgehend recht und verurteilte Shell dazu, seine Emissionen bis 2030 um 45% zu reduzieren.[ii]

In Nigeria bedrohen die Aktivitäten Shells und anderer Ölkonzerne sowie ihr sorgloser Umgang mit der Umwelt die Lebensgrundlagen der Bevölkerung. Alle großen Player der Ölindustrie sind vor Ort, viele davon in Kontroversen um Umweltverschmutzung und Menschenrechtsverletzungen involviert: Chevron, Exxon-Mobil, Agip, Total und Shell gehören dazu. Schon lange beuten sie den Ölreichtum des Landes aus, was der Bevölkerung hingegen wenig gebracht hat. Wie so oft in Afrika kontrastiert hier der Ressourcenreichtum mit der Armut der Bevölkerung, denn die Gewinne fließen ins Ausland oder verschwinden in einem Geflecht von Korruption.

Das westafrikanische Land ist zudem bereits stark vom Klimawandel betroffen. Der größte Erdölexporteur Afrikas verzeichnet selbst einen hohen CO₂-Ausstoß und ist durch seine geografische Lage bereits von den globalen Folgen des Klimawandels betroffen. Wetterextreme wie starke Hitze und Dürre sowie Starkregen und Sturmfluten häufen sich immer mehr. Das verringert die Erträge der Landwirtschaft und gefährdet die Ernährungssicherheit, was sich wiederum auf die fragile Sicherheitslage im Land und in der Region auswirkt. Der Anstieg des Meeresspiegels bedroht die Küstenmetropole und Megastadt Lagos mit ihren über 14 Millionen Einwohner*innen. Bis 2050 könnten ganze Stadtteile von Lagos im Meer versunken sein.[iii] Einer der wichtigsten Wirtschaftsfaktoren des Landes, die Fischerei, leidet, denn die Fischbestände nehmen ab. Durch die Erwärmung des Ozeans und die Ölverschmutzungen weichen diese nach Norden in kühlere und saubere Gewässer aus.

Multinationale Rohstoffunternehmen leisten hierzu ihren Beitrag. Über ihre umweltschädlichen und energieintensiven Fördermethoden schaden sie nicht nur direkt der Umwelt in Nigeria, sondern fördern dort auch im großen Stil die fossilen Brennstoffe zu Tage, die schließlich für einen hohen CO₂-Ausstoß sorgen und damit den Klimawandel anheizen. Neben dem Öl sind das vor allem Kohle und Erdgas.

Klimawandel und Wirtschaft

Nigeria ist nur ein Beispiel, denn eigentlich spüren wir bereits überall die Folgen des Klimawandels. Für ihn sind eine ganze Reihe von Faktoren verantwortlich. Hauptverursacher aber – da ist sich die Wissenschaft trotz des Störfeuers von Klimawandelleugnern und -skeptikern einig – sind wir Menschen mit unserem zerstörerischen Lebensstil, der zu stark von Öl und Kohle abhängig ist. Klimadaten zeigen eindeutig, dass die Erderwärmung seit der Industrialisierung kontinuierlich zunahm.[iv] Das Verbrennen fossiler Rohstoffe und die Abholzung von Wäldern führt messbar zu starken Veränderungen im globalen Klima.

Ölunternehmen wie Shell oder Exxon haben lange ihre Rolle beim Klimawandel geleugnet, obwohl sie darüber früh Bescheid wussten. Bereits in den 1950er und 1960er Jahren haben diese Firmen eigene Forschungen betrieben, die zu dem Schluss kamen, dass die globalen Temperaturen aufgrund des Verbrennens fossiler Brennstoffe bis zum Jahr 2000 signifikant ansteigen würden. Diese Ergebnisse wurden jedoch unter Verschluss gehalten, gefährdeten sie doch das eigene Geschäftsmodell.[v] Nun bremsen sie jetzt die dringend notwendige Transformation unserer Wirtschaft aus.

Krisen­ma­nager EZB

Mit dem Klimawandel hatte Wim Duisenberg wenig zu tun, als er 1998 den Chefposten der neu gegründeten Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main übernahm. Ein Jahr zuvor hatte sich die Staatengemeinschaft über das wegweisende Kyoto-Protokoll erstmals verbindliche Zielwerte für den Ausstoß von Treibhausgasen gesetzt. Die EZB hingegen war gegründet worden, um die Preisstabilität im Euroraum zu gewährleisten. Sie soll die Banken beaufsichtigen, damit diese bei Turbulenzen auf den Finanzmärkten nicht in Schieflage geraten. Ziel der EZB ist es, das Wirtschaftswachstum im Euroraum zu sichern – ein auf den ersten Blick ganz anderes Terrain als Klima- und Umweltschutz.

Bei ihrem ersten eigenen Stresstest während der Finanzkrise 2007/2008 reagierte die EZB mit einer expansiven Geldpolitik. Sie erhöhte die im Umlauf befindliche Geldmenge, um ein Zusammenbrechen der Märkte zu verhindern. Die Wirkung dieses Instruments sowie die Frage, ob dies mit dem Mandat der EZB in Einklang steht, war damals schon umstritten.[vi] In der Eurokrise machte ihr damaliger Präsident Mario Draghi unmissverständlich klar, dass die EZB alles unternehmen werde, um den Euro zu retten. Sein berühmter gewordener Ausspruch „Whatever it takes“ wurde als Garantie dafür angesehen, dass die EZB für die Schulden der Eurostaaten haften würde, indem sie Staatsanleihen der Krisenländer notfalls selbst aufkauft. Allein die Ankündigung half: Die Zinsen der Anleihen der Krisenländer sanken und wurden so attraktiver, ohne dass die EZB tatsächlich aktiv werden musste. Allerdings führte dies wieder zu heftigen Auseinandersetzungen unter Ökonom*innen und Expert*innen: Viele sahen das Mandat der Bank überschritten. Draghi hatte ihrer Meinung nach – wenn auch nur rhetorisch, aber mit enormer psychologischer Wirkung – in den Markt eingegriffen und damit das oberste Gebot der Bank – die Marktneutralität – verletzt.

Die Auseinandersetzungen um die Marktneutralität dauern bis heute an. Umstritten ist heute unter Ökonom*innen vor allem das geldpolitische Instrument der „quantitativen Lockerung“ (quantitative easing). Dieses Instrument wendet die EZB an, um das Bankensystem mit Liquidität zu versorgen, hauptsächlich durch den Ankauf von Staatsanleihen. Durch Erhöhung der im Umlauf befindlichen Geldmenge soll die Wirtschaft angekurbelt und die Deflation im Zaum gehalten werden. Das führt vor allem immer wieder zu Kritik aus Deutschland, wo man – historisch bedingt – nichts so sehr fürchtet wie den gegenteiligen Effekt, nämlich Inflation.

Im Sinne des quantitative easing kaufte die EZB ab 2015 über das Expanded asset-purchase programme (EAPP) Vermögenswerte auf, um die Inflation nahe 2% zu heben. Notwendig wurde dies, weil der Spielraum für Zinssenkungen aufgebraucht war. Das Preisniveau knapp unter 2% zu halten entspricht den Kriterien für „Preisstabilität“. 2016 weitete die EZB diese Ankäufe schließlich über das Public Sector Purchase Programme (PSPP) und das Corporate Sector Purchase Programme (CSPP) aus. Erstmals kaufte sie hier nun auch Anleihen von solchen Unternehmen auf, die nicht aus dem Finanzsektor stammen.[vii]

Über das CSPP erwarb die EZB Unternehmensanleihen mit einem Volumen in Höhe von 242 Milliarden Euro, was nicht nur die Kritik von Anhängern der Marktneutralität hervorrief. Greenpeace dokumentierte in einer im Oktober 2020 erschienenen Studie, dass die EZB über dieses Programm auch viele Anleihen von klimaschädlichen Unternehmen erworben hat – darunter Anleihen von Shell, dem Ölkonzern, der in Nigeria für massive Umweltschäden gemacht wird.[viii] Viele weitere Öl-, Kohle und Erdgasunternehmen sowie Unternehmen mit hohem Energieverbrauch befinden sich derzeit im Bestand der EZB. Die Geschäfte dieser Unternehmen stehen jedoch nicht in Einklang mit internationalen Klimaschutzzielen. Muss das die EZB kümmern?

Was haben Klima- und Umwelt­schäden mit der EZB zu tun?

Frankfurt am Main und der moderne Neubau der EZB-Zentrale liegen in bequemer Distanz zu den Regionen, die vom Klimawandel bereits stark betroffen sind oder es sehr bald sein werden. Die deutschen Küsten, wo sich der Anstieg des Meeresspiegels vor allem an der Nordseeküste bemerkbar machen wird.[ix] Doch auch in der Mitte Deutschlands, wo Frankfurt liegt, sind die Folgen des Klimawandels spürbar: Extremsommer[x], langanhaltende Trockenheit[xi], das Sterben der Wälder[xii]. Forscher haben kürzlich in einer Studie auf den Zusammenhang zwischen Klimawandel und Extremwetterereignissen hingewiesen. Demnach sind ungewöhnlich starke Regenfälle durch den Klimawandel wahrscheinlicher geworden und führten zur Flutkatastrophe in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz im Juli 2021.[xiii]

All das ist sicherlich den Zentralbankern im Euroraum nicht entgangen. Die Frage ist nur, ob sie ihre Aufgaben im Angesicht einer sich verschärfenden Krise neu interpretieren und anpassen werden.

Auf der politischen Weltbühne zeigen sich Staatenlenker bereits seit längerem alarmiert, wenn es um Klima und Umwelt geht. Zahlreiche Abkommen zu Umweltthemen existieren schon. Viele zähe Konferenzen und Verhandlungen führten 2015 schließlich zum Pariser Klimaabkommen, dem insgesamt 190 Vertragsparteien angehören und das 2016 in Kraft getreten ist. Durch das Abkommen soll die Erderwärmung auf unter 2 Grad bzw. durch weitere Maßnahmen auf 1,5 Grad begrenzt werden. Artikel 2c des Abkommens bezieht sogar Finanzströme mit ein, die emissionsarm und damit klimagerecht ausgestaltet werden sollen.[xiv]

Greenpeace kritisiert seit langem, dass die EZB vereinbarte Klimaschutzziele ignoriert und sich nicht an den Anstrengungen gegen den Klimawandel beteiligt, diese sogar durch seine Programme ausbremst. Die EZB halte zwar auch so genannte Green Bonds – also Anleihen bzw. Wertpapiere von Staaten oder Unternehmen, die ökologische Projekte finanzieren – ihr Fokus liegt aber nun mal stark auf klimaschädlichen Unternehmen: 63 % der über CSPP und PEPP investierten 242 Milliarden Euro steckten Ende Juli 2020 in Unternehmen, die mit fossilen Brennstoffen arbeiten oder sehr energieintensiv sind. Die EZB macht dadurch diese Unternehmensanleihen attraktiver und kurbelt die Nachfrage an. Eigentlich ein direkter Eingriff ins Marktgeschehen, den die EZB dadurch scheinbar aufhebt, indem ihr Ankaufprogramm die Struktur des gesamten Anleihenmarktes widerspiegelt.

Greenpeace argumentiert jedoch dagegen: Das Prinzip, welches die EZB im Sinne ihrer allseits propagierten Marktneutralität anwendet, bildet den Markt nicht korrekt ab, sondern verzerrt; verlässt sie sich doch auf die Ratingagenturen, die die Kreditwürdigkeit der Unternehmen einstufen, allerdings ohne Klimarisiken in ihre Ratings mit einzubeziehen. Das ist fragwürdig, denn wirtschaftliche Aktivitäten dieser Unternehmen sind durch den Klimawandel gefährdet, sei es durch Naturkatastrophen wie z.B. Tropenstürme und Dürreperioden, oder durch politische Regulierung. Indem die EZB das Prinzip der vermeintlichen Marktneutralität aufrechterhält, verhindert sie laut Greenpeace den notwendigen Umbau von Wirtschaft und Gesellschaft. Die EZB reproduziert also das, was Greenpeace market failure nennt.

Mandatsauslegungen

Nun ist kaum jemand so erprobt im Krisenmanagement wie Christine Lagarde. Die derzeitige Präsidentin der EZB hat den Internationalen Währungsfonds durch die Finanzkrise gelenkt. Lagarde ist bekannt dafür, Klima- und Umweltschutz zumindest rhetorisch ernst zu nehmen. Bei ihrem Amtsantritt in 2019 verkündete sie, die gesamte Geldpolitik der Bank auf den Prüfstand und deren Ausrichtung in Übereinstimmung mit Klima- und Umweltschutzzielen zu stellen. Inzwischen hat sie einen Neun-Punkte-Plan vorgelegt und will die EZB bis 2024 „grüner“ machen.[xv]

So erscheint sie zunächst fortschrittlicher als Mario Draghi, der sich zu Klima und Umwelt kaum äußerte. Lagarde hatte bereits vorher angekündigt zu prüfen, ob das umstrittene Anleihenprogramm der Bank „grüner“ und im Sinne des Klimaschutzes ausgerichtet werden kann. Dies führte erwartungsgemäß zu hitzigen Diskussionen, viele Ökonom*innen sprachen sich dagegen aus. Auch Bundesbankpräsident Jens Weidmann pochte zunächst weiter auf die Marktneutralität, die Geldpolitik solle „nicht zur Verfolgung klimapolitischer Ziele eingesetzt werden“.[xvi] Immerhin scheint Weidmann die Wichtigkeit des Handelns bewusst zu sein. Er betonte, dass alle Institutionen mehr tun müssen, allerdings innerhalb ihres Mandats. Dazu schlug er vor, die Laufzeiten und die Menge von Unternehmensanleihen zu begrenzen, um Klimarisiken abzufedern, allerdings nur, wenn sich keine andere Lösung finden lässt.[xvii]

NGOs wie Greenpeace und zahlreiche Wissenschaftler*innen hatten vorher Druck auf die EZB ausgeübt. In zwei offenen Briefen forderten Organisationen der Zivilgesellschaft sie auf zu handeln: Sie verlangten von der Bank, solche Unternehmen, die fossile Brennstoffe fördern, nicht weiter zu finanzieren.[xviii] Die neuen Beschlüsse sehen die Klimaaktivist*innen vom Koala-Kollektiv kritisch: Zwar sei dies ein „Meilenstein“, die Entscheidung komme aber zu spät, die Maßnahmen greifen zu kurz und gehen nicht weit genug.[xix]

Warum sollte die EZB mehr tun?

Es mag gute ökonomische Gründe geben, die Rolle der EZB zu begrenzen. Doch ebenso gibt es gute Gründe dagegen. Sie in den Markt eingreifen zu lassen und ihn in Richtung Nachhaltigkeit zu orientieren, auch gerade hinsichtlich der Risiken für das Finanzsystem, könnte ein sinnvolles Instrument für Klima- und Umweltschutz sein. Wie so oft in der Ökonomie bewegen wir uns hier bei Befürwortern und Gegnern einer „grünen“ Geldpolitik in ideologisch abgegrenzten und umkämpften Diskursräumen. Was immer man von den verschiedenen Positionen der Ökonom*innen hält – seien es Anhänger des Wirtschaftsliberalismus, der sozialen Marktwirtschaft oder von Postwachstumstheorien – man sollte bedenken, dass es hier nicht um Naturwissenschaft, sondern um den Versuch geht, das Verhalten von Menschen auf komplexen Märkten zu verstehen oder vorherzusagen. Die vielseitigen, teilweise konträren Theorien und Prognosen müssen sich in der Realität erst im Nachhinein erweisen, was also mindestens einer kritischen Vorabprüfung bedarf. Das bedeutet natürlich auch, die Positionen der Gegner ernst zu nehmen. Allerdings sollte bedacht werden, dass die Marktneutralität den Blick verengt und mögliche Folgen wie den Klimawandel nicht eingepreist oder besser: überhaupt nicht vorhergesehen hat. Da wir nun aber dieses Wissen haben und über viel bessere Prognosemodelle und -methoden verfügen, sollte die Ausrede, der Markt regele alles von selbst, nicht mehr gelten; gerade wo er gezeigt hat, dass er es mit Blick auf den Klimawandel scheinbar nicht kann.

Auch in der Corona-Pandemie setzte die EZB den Hebel eines Notfallankaufprogramms an, um die wirtschaftlichen Disruptionen abzufedern. Dafür kaufte sie über das Pandemic Emergency Purchase Programme Anleihen öffentlicher und privater Schuldner auf, um die Wirtschaft wieder anzukurbeln.[xx] In wie weit auch dieses Programm das Mandat überschreitet, ist natürlich wie zu erwarten umstritten. Aber es kommt noch ein weiteres Problem hinzu: Die EZB unterstützt dabei eigentlich marode Unternehmen, die momentan alleine auf dem Markt keine Chance hätten und angesichts kommender Krisen wieder ins Straucheln kommen dürften.

Wieder ist es Greenpeace, das Argumente liefert, und zwar am Beispiel der größten deutschen Fluggesellschaft. Die Lufthansa, deren Geschäftsmodell klar allen internationalen Klimazielen zuwiderläuft, profitierte von einer der zahlreichen Ausnahmeregelungen der EZB: Trotz Ausfallrisiken und Unterschreitung der Mindestrating-Anforderung behielt die EZB die Fluggesellschaft in ihrem Portfolio und akzeptierte deren Anleihen als Sicherheit. Laut Greenpeace ein klarer Verstoß gegen das viel beschworene Prinzip der Marktneutralität. Lufthansa konnte so im Februar 2021 neue Anleihen mit einem Volumen von 1,6 Mrd. Euro platzieren.[xxi] Von Befürwortern der EZB-Ausnahmeregelung wurde darauf verwiesen, dass es vielen Unternehmen der Luftfahrtbranche wie der Lufthansa vor der Coronakrise noch gut ging. Erst während der Pandemie ist der Flugverkehr eingebrochen. Das stimmt zwar, allerdings kritisiert Greenpeace, dass Unternehmen wie Lufthansa aus ökologischen und daher auch marktrelevanten Gründen in der Zukunft stärker hinterfragt werden müssen und dass es fraglich ist, ob sich der Flugverkehr wieder auf Vorkrisenniveau stabilisieren werde.[xxii] Es wäre in der Tat wünschenswert, wenn auch nach der Coronakrise mehr Videokonferenzen als Geschäftsreisen stattfinden, und die Politik einen Rahmen schafft, um Verkehrsströme klimagerecht zu gestalten.

„The new normal“: Permanenter Ausnah­men­zu­stand

Ende 2019, kurz bevor Corona mit ultimativer Wucht in unser Bewusstsein trat, waren die Nachrichten voll mit den Buschbränden in Australien. Voraus gegangen war eine mehrjährige Dürre, bedingt durch extreme Hitze und Trockenheit. 2019 war für Australien das heißeste Jahr seit Beginn der Wetteraufzeichnungen.[xxiii]

Auch diese Katastrophe wurde durch den Klimawandel begünstigt und in ihrem Verlauf verschärft. Warum ging uns diese Katastrophe so nah, wo doch der Klimawandel scheinbar ein so abstraktes Phänomen ist und es an Katastrophenmeldungen nicht mangelt? Vielleicht weil die Bilder von verbrennenden Koalas unerträglich waren? Oder weil es hier keine fast schon normale Katastrophe in einer der Dauerkrisenregionen der Welt war? Allerdings häufen sich die Klimakatastrophen auch in der westlichen Welt seit Jahren, z.B. in den USA: Waldbrände wüten in Kalifornien, Hurrikane setzen New Orleans unter Wasser und überfluten die New Yorker U-Bahn; oder die bereits erwähnte Flutkatastrophe in Deutschland 2021. Es lässt sich einfach nicht mehr wegschauen. Forscher wie Stefan Rahmstorf vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung machen schon länger darauf aufmerksam, dass der Golfstrom so schwach ist wie seit 1.000 Jahren nicht mehr, was große Auswirkungen auf Wetter und Klima hat.[xxiv] Nun warnen sie sogar vor dessen Kollaps.[xxv] Der Mensch wird die Folgen sprichwörtlich ausbaden müssen.

Zudem gibt es Anzeichen dafür, dass regionale Auswirkungen des Klimawandels die Entstehung und Ausbreitung von Pandemien verursachen oder begünstigen können. Durch Klimaveränderungen verändern sich die Bedingungen für Tierpopulationen. Diese müssen sich den veränderten Bedingungen anpassen, indem sie beispielsweise in andere Gebiete ausweichen, wo sie wiederum auf andere Tiere treffen – eine potentielle Gefahr für die Neu- und Weiterentwicklung von Krankheitserregern.[xxvi]

Oberstes Ziel ist derzeit die direkte Überwindung der Corona-Pandemie, keine Frage. Doch wenn wir etwas aus Corona lernen müssen, dann ist es, dass wir mehr Weitblick benötigen, um sich ankündigende Krisen zu bewältigen. Klimaaktivist*innen fordern bereits ein ähnliches Verhalten und Krisenmanagement der Staaten mit Blick auf die Klimakrise. Im ersten Lockdown gingen die weltweiten CO₂-Emissionen ja zunächst auf Rekordniveau zurück.[xxvii] Allerdings sind sie bereits schon wieder angestiegen und werden wieder stärker zunehmen, wenn die Pandemie unter Kontrolle ist. Wir bräuchten ständige Lockdowns, um den Klimawandel zu begrenzen, was natürlich keiner will. Einige Erfahrungen ließen sich jedoch aus der Pandemie übertragen, z.B. Einschränkungen im Luftverkehr (sind innerdeutsche Flüge wirklich notwendig?) oder Arbeiten im Home Office, wo es möglich ist (um den Pendlerverkehr zu reduzieren).

Die EZB befindet sich im Spannungsfeld zwischen Mandat und Krisenbewältigung. Die Entscheidungen über diese Mandate waren und sind jedoch politische Entscheidungen, die demokratisch gewählte Repräsentant*innen getroffen haben. Sie vertreten die Interessen der Bevölkerungen, deren Lebensbedingungen sich durch die Klimakrise verschlechtern werden, wenn Klimaschutz jetzt nicht das vorrangigste Ziel aller gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kräfte wird. Bei Corona tappten wir im Dunkeln und wurden überrascht, beim Klima allerdings ist klar: Wir wissen es! Wir kennen die Folgen. Wir wissen, was passieren wird, wenn wir untätig bleiben oder weiter so zögerlich voranschleichen.

Deshalb müssen alle Bereiche unseres Lebens in Richtung Klimaschutz ausgerichtet werden. Das gilt für die Privatwirtschaft genauso wie für alle anderen Institutionen unserer Gesellschaft. Darunter fallen auch jene, die wirklich oder vermeintlich unabhängig vom Staat sind und die eigentlich anderen Aufgaben als Klima- und Umweltschutz nachgehen. Die EZB ist eine dieser Institutionen, der zudem über den genannten Artikel 2c des Pariser Klimaabkommens eine Verpflichtung zukommt. Gerade in ihrer Schlüsselfunktion für die Wirtschaft und die Finanzmärkte könnte sie hier Antreiber und Impulsgeber sein.

In Nigeria, wo Shell die Lebensgrundlagen von Eric Dooh, Fidelis Oguru und Alal Efanga zerstört hat, gibt es mittlerweile eine aktive Szene von Klimaaktivist*innen. Sie fühlen sich der Fridays for Future-Bewegung zugehörig. „The nature of men is his environment“, sagt eine ihrer Protagonistinnen, Adenike Oladosu.[xxviii] Sie hat recht: Klimawandel bedroht nicht nur die Umwelt des Menschen, sondern auch seine Existenz. Adaption und Resilienz sind wichtig, wichtiger ist die Bekämpfung der Ursachen. Politische Entscheider*innen sollten der EZB die zähe und für den Umwelt- und Klimaschutz wahrscheinlich aussichtslose Diskussion um das Mandat abnehmen und ein neues, klima- und krisenschutzkonformes Mandat entwickeln. Sicherlich würden es die Aktivist*innen rund um Adenike Oladosu begrüßen, wenn aus Frankfurt ein neues „Whatever it takes!“ ertönte – diesmal aber für Klima- und Umweltschutz.

Jan Schulz   Jahrgang 1975, ist Ethnologe und arbeitet als Berater in der Entwicklungszusammenarbeit, vor allem zu Land Governance und Landkonflikten. Er hat langjährige NGO-Erfahrungen im Themenbereich Wirtschaft und Menschenrechte sowie Umwelt- und Klimaschutz.

Anmerkungen

[i]Milieudefensie (2021): Milieudefensie and Nigerian win landmark court case against Shell. https://en.milieudefensie.nl/shell-in-nigeria/milieudefensie-and-nigerian-win-landmark-court-case-against-shell

[ii]Tagesschau.de (2021): Klimaklage gegen Shell: Ein Urteil wie ein „Paukenschlag“. tagesschau.de, https://www.tagesschau.de/wirtschaft/unternehmen/klimaschutz-shell-prozess-101.html

[iii]Haider, H (2019): Climate Change in Nigeria: Impacts and Responses. Institute of Development Studies, https://opendocs.ids.ac.uk/opendocs/bitstream/handle/20.500.12413/14761/675_Climate _Change_in_Nigeria.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[iv]Heede, R. (2013): Tracing anthropogenic carbon dioxide and methane emissions to fossil fuel and cement producers, 1854–2010, https://link.springer.com/article/10.1007/s10584-013-0986-y

[v]McGreal, Chris (2021): Big oil and gas kept a dirty secret for decades. Now they may pay the price, https://www.theguardian.com/environment/2021/jun/30/climate-crimes-oil-and-gas-environment

[vi]Schmidt, A. (2017): Die Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 – die erste Bewährungsprobe für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Institut für europäische Politik, http://iep-berlin.de/wp-content/uploads/2017/04/Schmidt-Wirschaftskrise.pdf

[vii]S. https://www.bundesbank.de/de/aufgaben/geldpolitik/geldpolitische-wertpapierankaeufe/asset-purchase-programme-app–830334. Das Bundesverfassungsgericht sah beim PSPP-Programm das Mandat der EZB überschritten (s. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5.5.2020 – 2 BvR 859/15): die Bank betreibe hier nicht Geld-, sondern bereits Wirtschaftspolitik; dazu und zum darauffolgenden Konflikt mit dem EuGH vgl. das Streitgespräch mit Fisahn, Herr und Höpner in diesem Heft.

[viii]Dafermos, Y., Gabor, D., Nikolaidi, M., Pawloff, A., van Lerven, F. (2020): Decarbonising is easy – Beyond Market Neutrality in the ECB´s Corporate QE. Greenpeace, https://www.greenpeace.de/sites/www.greenpeace.de/files/publications/decarbonising_is_easy_-_beyond_market_neutrality_in_the_ecbs_corporate_qe.pdf

[ix]Climate Central: Coastal Risk Screening Tool, https://coastal.climatecentral.org/map/7/9.6353/ 53.6314/?theme=sea_level_rise&map_type=coastal_dem_comparison&basemap=roadmap&contiguous=true&elevation_model=best_available&forecast_year=2050&pathway=rcp45&percentile=p50&refresh=true&return_level=return_level_1&slr_model=kopp_2014

[x]Deutscher Wetterdienst (2020): Aus extrem wurde normal: Sommer in Deutschland, der Schweiz und Österreich immer heißer, https://www.dwd.de/DE/presse/pressemitteilungen/DE/2020/ 20200702_dach_news.html

[xi]Helmholtz Zentrum für Umweltforschung, UFZ: Dürremonitor Deutschland, https://www.ufz.de/ index.php?de=37937

[xii]Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft: Massive Schäden – Einsatz für die Wälder, https://www.bmel.de/DE/themen/wald/wald-in-deutschland/wald-trockenheit-klimawandel. html

[xiii]World Weather Attribution Initiative (2021): Heavy rainfall which led to severe flooding in Western Europe made more likely by climate change. https://www.worldweatherattribution.org/heavy-rainfall-which-led-to-severe-flooding-in-western-europe-made-more-likely-by-climate-change/

[xiv]Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit: Übereinkommen von Paris. https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Klimaschutz/paris_abkommen_bf.pdf

[xv]Europäische Zentralbank (2021): Annex: Detailed roadmap of climate change-related actions https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2021/html/ecb.pr210708_1_annex~f84ab35968.en.pdf

[xvi]Deutsche Bundesbank (2021): Weidmann: Alle sollten im Kampf gegen den Klimawandel mehr tun. https://www.bundesbank.de/de/aufgaben/themen/weidmann-alle-sollten-im-kampf-gegen-den-klimawandel-mehr-tun-856952

[xvii]Wiwo.de (2021): Weidmann macht Vorschläge zur geldpolitischen Behandlung von Klimarisiken, https://www.wiwo.de/anleihekaeufe-weidmann-macht-vorschlaege-zur-geldpolitischen-behandlung-von-klimarisiken/27251342.html

[xviii]Open Letter to Christine Lagarde (2019): The ECB must act now on climate change. Positivemoney.eu, http://www.positivemoney.eu/wp-content/uploads/2019/11/Open-Letter-to-Christine-Lagarde-on-climate-change.pdf; Offener Brief an die EZB (2021): 20 Organisationen verlangen Kurswechsel. Koalakollektiv.de, https://koalakollektiv.de/offener-brief-ezb-klimakrise/.

[xix]Koala Kollektiv (2021): Ein Meilenstein mit Schwachstellen: Die neue Strategie der EZB, https://koalakollektiv.de/ein-meilenstein-mit-schwachstellen-die-neue-strategie-der-ezb/

[xx]Bundesbank: Asset Purchase Programm, https://www.bundesbank.de/de/aufgaben/geldpolitik/ geldpolitische-wertpapierankaeufe/pandemic-emergency-purchase-programme-pepp–830356

[xxi]Vargas, M., Pawloff, A. (2021): Der Kohlenstoff-Bias in Aktion – Wie die Lufthansa die Klimaschädlichkeit der EZB-Politik offenlegt, https://www.greenpeace.de/sites/www.greenpeace.de/files/publications/greenpeace-analyse_wie_der_fall_lufthansa_die_klimaschaedlichkeit_der_ezb-politik_offenlegt_0.pdf

[xxii]Siehe Anm. 19.

[xxiii]Von Eichhorn, C. (2020): Australien – Meteorologen melden trockenstes und heißestes Jahr der Geschichte. Sueddeutsche.de, https://www.sueddeutsche.de/wissen/australien-feuer-temperaturen-duerre-rekord-1.4750309

[xxiv]Caesar, L., McCarthy, G.D., Thornalley, D.J.,R., Cahill, N., Rahmstorf, S. (2021): Current Atlantic Meridional Overturning Circulation weakest in last millenium. Nature.com.

[xxv]Boers, Niklas (2021): Observation-based early-warning signals for a collapse of the Atlantic Meridional Overturning Circulation. Nature.com, https://www.nature.com/articles/s41558-021-01097-4  

[xxvi]Beyer, R.M., Manica, A., Mora, C. (2021): Shifts in global bat diversity suggest a possible role of climate change in the emergence of SARS-CoV-1 and SARS-CoV-2. Science of the Total Environment, https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0048969721004812?via%3Dihub

[xxvii]International Energy Agency (2020): Global Energy Review – CO2 Emissions in 2020. iea.org, https://www.iea.org/articles/global-energy-review-co2-emissions-in-2020

[xxviii]Oladosu, A. (2020): Opening Speech at Elevate Festival 2020. Youtube.com, https://www.youtube.com/watch?v=1YkB1506u0o&list=PL8bCVOFTRCj-VWsNb8PG64pXijIQQ3T5h&index=6

Der Beitrag „Whatever it takes?“ Die EZB ringt mit ihrer Rolle beim Klima- und Umweltschutz erschien zuerst auf Humanistische Union.

Demokratie in Gefahr

Wir stehen im 21. Jahrhundert vor gewaltigen Herausforderungen: Der Klimawandel schreitet voran. Die Ungleichheit in der Welt wächst rapide – gerade auch in den Demokratien – und in den USA schneller als irgendwo sonst in der Welt.[i] Damit verbunden sind dramatische Entwicklungen und Bürgerkriege in Staaten wie Syrien, Irak, Libyen, Afghanistan, Somalia und dem Kongo. Interventionen des Westens, insbesondere die der USA – haben immer wieder zu desaströsen Ergebnissen geführt. Der russische Überfall auf die Ukraine und die anfängliche hämische Freude von Teilen der Öffentlichkeit selbst in Ländern wie Indien darüber, dass Putin der USA entgegentritt, sind auch Ausdruck davon, dass die Demokratie an Ansehen verloren hat.

Es ist nicht mehr zu ignorieren, dass die Demokratie in die Defensive geraten ist. Über zweihundert Jahre lang blickten viele Menschen auf die USA. Millionen Flüchtlinge vor Armut und Unterdrückung aus Europa fanden dort ihre Zuflucht. Nach dem Desaster der beiden Weltkriege war die Staatsform Demokratie über 70 Jahre weltweit im Vormarsch. Die Menschen hatten genug von Krieg, Elend, Königen, Kaisern und Diktatoren. Doch das Vorbild der USA hat seine Leuchtkraft verloren. Neuere Untersuchungen[ii] zeigen: Weltweit ist die Demokratie in Gefahr. 60 von 137 untersuchten Staaten haben in den letzten 10 Jahren ihre Demokratie ausgehöhlt. Immer wieder werden Autokraten und Möchtegernautokraten wie Putin, Trump, Bolsonaro oder Erdogan zu Präsidenten gewählt – und genießen zum Teil sogar wachsende Zustimmung. Autoren wie Yuval Harari[iii] und Colin Crouch[iv] prophezeien gar eine Postdemokratie, in der Internet-Konzerne wie Google oder gar Roboter die Macht übernehmen in einer Welt, in der die Menschen mit Drogen, manipulierten Informationen und Spielkonsolen glücklich und benebelt gehalten werden.

Die Heraus­for­de­rung durch China

Gleichzeitig schauen immer mehr Menschen im globalen Süden – den sogenannten Entwicklungsländern – nach China. Viele haben den Eindruck, dass die westlichen Demokratien nur auf den eigenen Vorteil bedacht sind und ihnen wenig zu bieten haben. Dagegen erscheint China als ein erfolgreiches Entwicklungsmodell. Und die vom Westen propagierte Demokratie ist den Eliten dieser Länder oft nur ein lästiges Hindernis.

Unter Xi Jinping als Parteichef und Ministerpräsident hat China begonnen, seine außenpolitische Zurückhaltung aufzugeben. Mit dem Projekt „Neue Seidenstraße“ und dem wachsenden Engagement in Afrika dokumentiert China seine Ambitionen, wirtschaftlich die führende Macht der Welt zu werden und dazu auch den politischen Einfluss auszuweiten. Dies wird von einer zunehmenden repressiven Innenpolitik – insbesondere in Hongkong und gegenüber den Uiguren in Xinjiang begleitet.

Prof. Zhang Weiwei, der bekannteste Theoretiker des chinesischen Modells, hält das „american model“, das Entwicklungsmodell des Westens, für gescheitert und verweist auf die katastrophalen Entwicklungen in vielen Staaten Afrikas, in Mittelamerika und im Nahen Osten.[v] Die „Zwangsdemokratisierung“ diene nur der Öffnung der Märkte und dem Ausverkauf der Rohstoffe. Selbst der kanadische Politologe Daniel A. Bell hält die chinesische „Meritokratie“ für „moralisch wünschenswerter“ und „politisch stabiler“ als die „westliche Wahldemokratie“.[vi] Und Parag Khanna, einst außenpolitischer Berater von Präsident Obama, lobt die „Technokratie“ in Singapur, die schon Deng Xiaoping als Vorbild diente.[vii]

Und was setzen die Demokratien, was setzt konkret die EU dem entgegen? Fast nichts! 2011 fand in Tunesien nach 56 Jahren Herrschaft der Einheitspartei eine demokratische Revolution statt. Das Volk hoffte darauf, dass es ihnen mit der Demokratie besser gehen würde. Aber was macht die EU? Sie arbeitet in gleicher Weise mit autoritären wie demokratisch gewählten Regierungen zusammen. Demokratie bringt keine Dividende. Das muss sich ändern!

Die neue Rolle der Europä­i­schen Union

Wir brauchen also einerseits eine soziale und ökologische Transformation[viii] um die großen Probleme zu lösen. Wir brauchen aber auch eine Initiative zur Stärkung der Demokratien, wenn wir der Postdemokratie von Google, der Meritokratie von Xi Jinping oder dem Populismus von Donald Trump etwas entgegensetzen wollen. Grundsätzlich sprechen sich immerhin 90 Prozent aller Menschen weltweit für Demokratie aus![ix] Nur mit der Realität der Demokratie sind viele nicht zufrieden. Heute gibt es nur noch drei Akteure, die das Gewicht hätten, den erforderlichen Impuls zu einer nachhaltigen und sozialen Veränderung der Welt auszulösen: Die USA, China und die EU. Da jedoch die USA weitgehend das Vertrauen der Welt verloren haben und China nicht demokratisch ist, richten sich die Augen vieler Demokraten in der Welt nicht zufällig auf die EU.

Doch die EU befand sich in den letzten Jahren in einer nicht enden wollenden Krise. Prägend dafür waren der Brexit, der hingenommene Abbau von Demokratie in Polen und Ungarn, die Duldung von Steueroasen im Binnenmarkt, die wirtschaftliche Stagnation in Südeuropa und die Unfähigkeit, gemeinsam außenpolitisch zu handeln. Aber gerade Krisen sind stets eine Chance für einen Neuanfang. Tatsächlich mehren sich die Initiativen in Politik und Zivilgesellschaft, die eine Neukonstituierung der EU fordern. Die gerade beendete einjährige Konferenz zur Zukunft Europas hat sich für einen neuen Verfassungsvertrag ausgesprochen. Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung enthält die Forderung nach einer Neugründung der EU als dezentraler, föderaler Bundesstaat. Macron und von der Leyen haben sich ebenfalls dafür ausgesprochen. Das EU-Parlament hat das Recht, einen Verfassungskonvent einzuberufen und es sieht so aus, dass es dafür eine Mehrheit gibt.

Und gerade der Ukraine-Krieg hat in den neuen östlichen EU-Staaten das Bewusstsein, dass wir eine handlungsfähige EU brauchen, massiv gestärkt. Plötzlich wächst die EU zusammen. Immer mehr Menschen wird bewusst, was die EU uns gebracht hat. In einem Kontinent, in dem sich die Völker seit Tausenden von Jahren gegenseitig die Köpfe einschlugen, gab es innerhalb der EU und ihrer Vorläufer 75 Jahre lang keinen einzigen bewaffneten Konflikt mehr. Viele blutige historische Konflikte wie die in Südtirol, im geteilten Herzogtum Schleswig, im Baskenland und in Nordirland wurden befriedet. Gerade die hitzige und in der Geschichte leicht mobilisierbare Jugend Europas wächst immer mehr zusammen und kann sich ein Europa mit inneren Grenzkontrollen kaum noch vorstellen.

Ja – ich höre die Einwürfe: Was war mit der Bombardierung von Belgrad im Kosovo-Krieg? Was mit den Interventionen in Ruanda, in Mali, in Libyen, in Afghanistan? Was mit der Ausgrenzung der beiden transkontinentalen Staaten Russland und Türkei? Aber spricht das gegen die EU? Eher im Gegenteil: Es fällt auf, dass in keinem dieser Fälle die EU der Akteur war, sondern stets die Nationalstaaten, vor allem Deutschland, England und Frankreich oder die NATO – und oft handelten sie sogar in einem unabgestimmten Alleingang.

Was aber könnte die EU zur Stärkung der Demokratien tun?

Der europäische Traum

Jeremy Rifkin hatte in seinem Buch „Der europäische Traum“[x] erstmals die Idee entwickelt, dass ein einiges Europa ein Modell für die zukünftige Entwicklung der Welt – für das Zusammenwachsen der Völker – werden könnte. Die EU hat Europa eben nicht erobert, sondern umgekehrt, die Völker wollten freiwillig in die EU. Was weder Kaiser Augustus, Karl dem Großen, Karl dem V., Napoleon und Hitler mit all ihren Kriegen und Schlachten gelungen war, hat die EU friedlich zustande gebracht: den freiwilligen Zusammenschluss der Völker.

Was macht die Attraktivität dieses historisch neuartigen Gebildes aus? Es sind stabile demokratische Verhältnisse, Frieden, Wohlstand und die Freizügigkeit. Immer waren es die Völker, die ihre Regierungen getrieben haben, der EU beizutreten. Das gilt für die Griechen, Spanier und Portugiesen ebenso wie später für die blutig verfeindeten Völker des Balkans und die ehemaligen Ostblockstaaten in Mitteleuropa. Und auch die Ereignisse in der Ukraine sind ohne die Attraktion der EU nicht verständlich.

Die EU ist nicht perfekt – im Gegenteil. Sie muss dringend reformiert werden. Wir brauchen eine gemeinsam handelnde EU, um die großen Probleme zu lösen: Bei der Bekämpfung des Klimawandels, bei der Besteuerung von internationalen Konzernen, bei einer friedlichen Außenpolitik. Und die EU muss endlich sozialer werden, sie muss auch zu einer Sozialunion zusammenwachsen, damit sie von den Menschen akzeptiert wird.

Und damit das gelingt, muss die EU vor allem demokratischer werden. Sie braucht endlich eine demokratische Verfassung.[xi] Aber das wird nur möglich sein, wenn die EU zugleich auch dezentraler wird. Es darf nicht zugelassen werden, dass ganze Regionen abgehängt werden. Mit einem guten Finanzausgleich und klaren Regeln können die meisten Dinge sogar vor Ort in den Kommunen und Regionen selbst entschieden werden. Aber beim Klima, bei der Außenpolitik, bei den Unternehmens- und Reichensteuern – da muss die EU künftig gemeinsam handeln. In diesem Artikel geht es aber nicht um die neue Verfassung der EU, sondern um eine neue Außenpolitik. Wie könnte die aussehen?

Eine Assoziation für Demokratie und Entwicklung – Marshall-­Plan für die Erde

Von Al Gore, US-Vizepräsident von Clinton, stammt die Idee des Marshall-Plans für die Erde:[xii] Eine globale Initiative, die den armen Staaten Afrikas, Asiens und Lateinamerikas ein Angebot macht. Es ist eine faszinierende Idee, aber wie könnte sie realisiert werden?

Einen Vorschlag dazu machte der wohl bedeutendste afrikanische Historiker und Philosoph Achille Mbembe: Er schlägt einen „New Deal für Demokratie und ökonomischen Fortschritt“ vor. Er sollte zwischen den afrikanischen Staaten und den europäischen Mächten ausgehandelt werden, um die „Narben des Kolonialismus“ zu überwinden. Der Deal sollte auch juristische und strafrechtliche Sanktionen (vom Ausschluss aus dem Deal bis zur Amtsenthebung von Regierungen) vorsehen bei Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schweren Fällen von Korruption und Ausplünderung des eigenen Volkes. Ein solcher Deal wäre auch für Europa ein wichtiger und notwendiger Schritt, um die Geschichte des Rassismus und Kolonialismus zu überwinden.[xiii]

Und wie könnte der von Mbembe beschrie­bene Deal umgesetzt werden?

Eine außenpolitisch handlungsfähige EU könnte die Initiative ergreifen für eine „Assoziation für Demokratie und Entwicklung“. Das wäre eine internationale Gemeinschaft nach dem Vorbild der ursprünglichen EU-Vorläufer. Mitglied dieser Assoziation können alle Staaten werden, in denen demokratische Standards wie faire, demokratische Wahlen, Einhaltung der Menschenrechte, unabhängige Gerichte, Gewaltenteilung und freie Presse gewährleistet sind. Weiterhin sollten sich die Mitglieder verpflichten, keine militärischen Aggressionen gegen andere vorzunehmen und auch kein Militär im Inneren einzusetzen.

Die Assoziation sollte so konstruiert werden wie die frühere Europäische Gemeinschaft (EG). Sie sollte den Mitgliedern Fördermittel anbieten zur Finanzierung der Energiewende, für Bildungseinrichtungen, Aufforstung, Müllentsorgung, Verkehr und anderer wichtiger Infrastrukturprojekte. Sie könnte auch eine gemeinsame neue Säule in der Gesundheitspolitik aufbauen. Die Corona-Pandemie hat plastisch verdeutlicht, welche Bedeutung die Gesundheitspolitik künftig für die Entwicklung der Staaten haben wird. Weiterhin sollte die Assoziation allen Mitgliedern anbieten, den Markt für Agrarprodukte der armen Länder zu öffnen und privilegierte Angebote für den Import von fair gehandelten Gütern machen.

Auch dabei sollte aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt werden: Marktöffnung darf nicht zu Lasten der schwachen Ökonomien gehen. Daher sollte es möglich sein, Marktsegmente für einheimische Industrien durch Schutzzölle zu schützen, wo das für eine nationale Wirtschaftsentwicklung erforderlich ist. Es gibt sogar den Vorschlag, für die „least developed countries“ anstelle einer Wirtschaftsförderung ein minimales Grundeinkommen von zwei Dollar pro Kopf täglich zu finanzieren, um Kaufkraft und damit einen Impuls für eine selbstinduzierte Wirtschaftsentwicklung zu generieren.

Noch ein weiterer Punkt sollte bei der Bildung einer solchen Assoziation besser geregelt werden als bei der EU: Es müsste vereinbart werden, was passiert, wenn ein Mitglied der Assoziation die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt. Dann sollte es möglich sein, dass die Mitgliedsrechte durch ein oberstes Gericht suspendiert werden können, damit nicht das passiert, was wir zuletzt in der EU mit Ungarn und Polen erlebt haben.

Die Assoziation als Game Changer

Eine solche Assoziation könnte einen enormen Anreiz auf alle Staaten ausüben, sich selbst zu demokratisieren und zu zivilisieren. Gerade die Eliten, die heute oft die Demokratie untergraben und verhindern, würden einem hohen Druck ausgesetzt sein, Demokratie zuzulassen, um eine wirtschaftliche Entwicklung zu ermöglichen und davon zu profitieren.

Gradmesser für diese Initiative sollten die Sustainable Development Goals sein, die im September 2015 von 196 Staaten der UNO unterzeichnet worden sind. Damit haben sich auch alle EU-Staaten zu einem Monitoring entlang dieser Ziele verpflichtet: Armuts-, Hungerbekämpfung, Lebensqualität, Bildung, Gleichberechtigung, Zugang zu Wasser, Energie, Beschäftigung, Infrastruktur, Einkommensunterschiede, Stadtentwicklung, Konsumverhalten, Klimawandel, Artenvielfalt, Gesellschaftlichen Frieden und Zusammenhalt.

Ein solcher Marshall-Plan kann jedoch nur erfolgreich sein, wenn er nicht als wohltätige Veranstaltung gegenüber Dritten, sondern als ein Projekt verstanden wird, das im ureigenen gemeinsamen Interesse Europas und der anderen beteiligten Staaten liegt. Wir brauchen dazu die Einsicht, dass wirtschaftliche Beziehungen dann erfolgreich sind, wenn alle Seiten davon profitieren.

Dabei sollte Europa bewusst eine besondere Beziehung zu Afrika eingehen, wie Achille Mbembe es gefordert hat. Denn die Geschichte der beiden Kontinente bedeutet für uns auch eine besondere Verantwortung. Dies liegt im gegenseitigen Interesse: Wenn wir Afrika helfen, wirtschaftlich auf die Beine zu kommen, dann kommen nicht nur weniger Flüchtlinge, es gibt auch mehr Frieden in der Welt, und letztlich profitieren alle – auch und insbesondere Europa.

Eine Assoziation für den Frieden

Eine solche Assoziation würde auch friedenspolitisch eine enorme Ausstrahlung entfalten. Denn faktisch würde sie durch das Aggressionsverbot einen Friedensraum in der Welt definieren. Dieser funktioniert natürlich doppelt: Einmal wirkt er auf die Mitglieder und die potentiellen Mitglieder ein, da ein Verstoß gegen das Aggressionsverbot zur Suspendierung der Mitgliedschaft führen würde. Das Konzept funktioniert aber auch nach außen. Die Mitgliedschaft in der Assoziation wäre ein attraktives Angebot, wenn ein Land sich vor Aggressionen durch Dritte schützen möchte. Wenn es dann gelänge, einen großen Teil der Demokratien wie Kanada, Japan, Korea – perspektivisch aber auch Indien und andere wichtige Demokratien – für die Assoziation zu gewinnen, dann könnte die Assoziation irgendwann auch die NATO als Sicherheitsbündnis der Demokratien ablösen, selbst wenn die USA der Assoziation nicht beitreten würde.

Eine solche Assoziation würde natürlich auch ein Angebot an die Staaten bedeuten, die sich in den letzten Jahren von der Demokratie entfernt haben – wie zum Beispiel die Türkei und künftig natürlich auch Russland.

Eine neue Fair-Han­dels­ord­nung

Die EU beziehungsweise die Assoziation sollten auch eine Initiative ergreifen für eine neue Fair-Handelsordnung.[xiv] Denn natürlich sollte der globale Marshall-Plan der EU eingebettet sein in ein neues Frei-Handelsmodell, das künftig eher Fair-Handelsmodell heißen sollte.

Der Grundgedanke besteht darin, dass künftig Freihandel keine Priorität mehr vor der Einhaltung der Menschenrechte und von internationalen Abkommen haben darf. Anstelle des heute noch weitgehend bedingungslosen Freihandels, der mit der WTO durchgesetzt wurde, sollte ein Modell treten, das freien Handel nur dann gewährt, wenn die beteiligten Staaten bzw. Firmen die internationalen Vereinbarungen zum Schutz der Menschen und der Natur akzeptieren.

Das heißt: Generell gilt freier Handel. Waren aus Ländern, die sich nicht an internationale Standards halten, um sich dadurch Vorteile zu verschaffen, können jedoch mit Strafzöllen belegt werden. Das wäre übrigens auch völlig in der Logik der WTO. Denn Missachtung der Menschenrechte ist Dumping! Kinderarbeit ist Dumping! Missachtung von Umweltschutzstandards, von Klimaschutzvereinbarungen und Meeresschutzabkommen, von Arbeitnehmerrechten usw. ist Dumping! Wer diese internationalen Rechte und Vereinbarungen missachtet, versucht sich damit auf unfaire Weise einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, der zu Sonderzöllen berechtigt. Außerdem sollte es Entwicklungsländern möglich sein, ihre Märkte selektiv und ggf. gemeinsam durch Zölle zu schützen.

Dieses Modell sollte zunächst innerhalb der Assoziation gelten. Ziel sollte aber sein, diese Regeln auch zur Grundlage der WTO zu machen. Mit einem solchen Fair-Handelssystem würden internationaler Handel und Globalisierung nicht mehr Instrumente zur Untergrabung der Standards und zur Durchsetzung der Interessen der Reichen und der internationalen Konzerne auf Kosten der Armen und der Natur sein. Im Gegenteil. Dann könnte die Verbesserung der Lebenssituation in den armen Ländern und eine engere Zusammenarbeit mit Europa eine vielfache Dividende bringen: Die Demokratie wird gestärkt, der Klimawandel wird wirksam bekämpft, Frieden wird belohnt und wirtschaftlich profitieren alle davon – sowohl die beteiligten Länder wie auch Europa.

Demokra­ti­sie­rung der inter­na­ti­o­nalen Ordnung

Natürlich zielt die Idee der Assoziation noch weiter. Es geht langfristig um die Konstituierung der Weltdemokratie. Der logisch nächste Schritt zur Weiterentwicklung der internationalen Ordnung wäre ein Weltparlament.[xv] Der interessanteste Vorschlag ist die United Nations Parliamentary Assembly (UNPA) – also eine repräsentative zweite Kammer der UNO – neben der Generalversammlung, die ja eine Staatenkammer darstellt. Diese sollte dann auch in einem Konsensverfahren (wie bei der Regierungswahl in der Schweiz, also kein Mehrheitsverfahren) den Sicherheitsrat der UN wählen.

Um der Angst der Mächtigen vor dem Kontrollverlust und der Angst der Kleinen, untergebuttert zu werden, Rechnung zu tragen, könnte zunächst eine „Binding Triad“ gelten.[xvi] Beschlüsse des Parlaments sollten dann verbindlich sein, wenn diese von 2/3 der Länder unterstützt werden, die mindestens 2/3 der Weltbevölkerung repräsentieren und deren Staaten 2/3 der Beiträge zum UN-Etat zahlen würden. Ein solches Verfahren würde es den USA oder auch China und Russland und vielen anderen Staaten schwerer machen, die Beschlüsse weiterhin zu ignorieren.

Weitere Schritte auf dem Weg der Demokratisierung der internationalen Beziehungen wären dann die Integration der WTO, der OECD und anderer internationaler Organisationen unter dem Dach der UNO, so ähnlich, wie es bereits mit der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds geschehen ist.

Karl-Martin Hentschel   Jahrgang 1950, absolvierte eine dreijährige Offiziersausbildung bei der Bundeswehr und studierte anschließend Mathematik in Kiel. Von 1978 bis 1993 arbeitete er als Datenbankmanager, Systemprogrammierer und Abteilungsleiter für neue Technologien in einem internationalen Konzern in Hamburg. Seit seiner Schulzeit war er politisch aktiv, zunächst in der außerparlamentarischen Opposition, dann bei den Grünen, sowie als Betriebsrat. Von 1996 bis 2009 war er Abgeordneter im Landtag in Schleswig-Holstein und Fraktionsvorsitzender während der rot-grünen Simonis-Regierung. Er ist Mitglied im Bundesvorstand von Mehr Demokratie e. V. und im Vorstand des Netzwerk Steuergerechtigkeit, engagiert sich in der AG Finanzen und Steuern für Attac. In seinem Buch „Demokratie für morgen“ (UVK-Verlag 2019) stellt er Vorschläge für die Weiterentwicklung der Demokratie im 21. Jahrhundert vor, insbesondere den Entwurf einer EU-Verfassung.

Anmerkungen

[i]S. Emmanuel Saez/Gabriel Zucman: Der Triumph der Ungerechtigkeit  Steuern und Ungleichheit im 21. Jahrhundert. Suhrkamp Verlag, Berlin 2020

[ii]S. Bertelsmann Stiftung: BTI Transformationsindex. In https://bti-project.org/de/

[iii]S. Yuval Harari: Homo Deus – Eine Geschichte von Morgen. Verlag C. H. Beck, München 2017

[iv]S. Colin Crouch: Postdemokratie. Edition Suhrkamp, Frankfurt 2008

[v]S. Zhang Weiwei: The Allure of the Chinese Model. International Herald Tribune, 2.11.2006

[vi]S. Daniel A. Bell: The China Model – Political Meritocracy and the Limits of Democracy. Princeton University Press, New Jersey 2015

[vii]S. Parag Khanna: Jenseits von Demokratie – Regieren im Zeitalter des Populismus. Gottlieb Duttweiler Institute, Zürich 2017

[viii]Den Begriff „Transformation“ benutzen so unterschiedliche Autoren wie Jo Leinen, Elmar Altvater oder auch Hans Joachim Schellnhuber: Manchmal könnte ich schreien. in Zeit-Online, Hamburg am 2.9.2009; Ulrich Beck spricht dagegen von „Metamorphose“ in: Die Metamorphose der Welt. Suhrkamp Verlag, Berlin 2017; und Harald Welzer von einem „radikalen Modernisierungsprojekt“ in: Es liegt was in der Luft. Futurzwei No. 4/2018

[ix]S. Pippa Norris: Democracy Deficit – Critical Citizens Revisited. Cambridge University Press, New York 2011

[x]S. Jeremy Rifkin: Der Europäische Traum – Die Vision einer leisen Supermacht. Campus Verlag, Frankfurt 2004

[xi]S. Karl-Martin Hentschel: Für einen europäischen Bürgerkonvent, ^{https://www.transforming-europe.eu/de/artikel/fuer-einen-europaeischen-buergerkonvent}.

[xii]S. Al Gore: Wege zum Gleichgewicht – ein Marshallplan für die Erde. S. Fischer-Verlag, Frankfurt 1992

[xiii]S. Achille Mbembe: Ausgang aus der langen Nacht – Versuch über ein entkolonisiertes Afrika. Suhrkamp, Berlin 2016, Seite 34.

[xiv]S. Christian Felber: Ethischer Welthandel – Alternativen zu TTIP, WTO & Co., Deuticke Verlag, Wien 2010; siehe Franz Josef Radermacher: Balance oder Zerstörung – Ökosoziale Marktwirtschaft als Schlüssel zu einer weltweiten nachhaltigen Entwicklung. Ökosoziales Forum, Wien 2002

[xv]S. Jo Leinen/ Andreas Bummel: Das demokratische Weltparlament. Dietz-Verlag, Bonn 2017

[xvi]S. Richard Hudson: Should There Be a Global Parliament? What Is the Binding Triad? Washington 1991– zitiert nach Jo Leinen/Andreas Bummel (s. Anm. 15).

Der Beitrag Assoziation für Demokratie und Entwicklung Vorschlag für eine Gemeinschaft der Demokratien – und eine neue Außenpolitik der EU erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Europäische Zentralbank (EZB) wurde 1998 auf der Grundlage des Vertrages von Maastricht eingerichtet und ist heute neben dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission, dem Europäischen Rat, dem (Minister*innen-) Rat der Europäischen Union, dem Gerichtshof der EU und dem Europäischen Rechnungshof eine von sieben EU-Institutionen. Ihre Einrichtung war eine zentrale institutionelle Voraussetzung für die Etablierung des Euro als gemeinsame Währung von inzwischen 19 EU-Staaten, mit Kroatien folgt 2023 das 20. Land mit dem Euro als Währung. Seit ihrer Gründung waren Rolle und Strategien der EZB stets politisch, rechtlich und wissenschaftlich umstritten. Die Phase seit 1998 ist zudem durch zahlreiche Krisen geprägt, die auch und gerade für das Konstrukt EZB zu einer großen Herausforderung wurden.

Das Buch von Michael Heine und Hansjörg Herr erschien 2021 zuerst in einer englischen Ausgabe (The European Central Bank, Newcastle upon Tyne: agenda publishing, 2021), die deutsche Ausgabe wurde von den beiden Autoren auf der Basis der englischen Ausgabe geschrieben und auf den neuesten Stand gebracht. Das Buch basiert in Teilen auf einem erfolgreichen Vorläufer-Band, der zuletzt 2008 in dritter Auflage erschien. Beide Autoren sind Professoren (im Ruhestand) für Volkswirtschaftslehre an der Hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin bzw. an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und verstehen es, auf der Basis ihrer langjährigen Lehrtätigkeit die manchmal komplexen Zusammenhänge so anschaulich darzustellen, dass sie auch für Nicht-Volkswirt*innen gut nachvollziehbar sind.

Das Buch bietet eigentlich wesentlich mehr als der Titel verspricht, denn es befasst sich nicht nur mit der EZB, sondern stellt sie in den Kontext der internationalen Währungs-, Finanz- und Wirtschaftspolitik und analysiert ihre Rolle bei der Entstehung und Bewältigung der diversen Krisen, die diese Politikfelder seit den 2000er Jahren geprägt haben. Zudem lassen die Autoren immer wieder interessante Vergleiche mit den jeweiligen Strategien der US-amerikanischen Zentralbank, der Federal Reserve (auch unter dem Kürzel Fed bekannt), einfließen. Auch die bundesdeutsche Wirtschafts- und Finanzpolitik wird immer wieder in den Blick genommen, u. a. die „Schuldenbremse“.

In seiner Grundstruktur ist das Buch chronologisch aufgebaut. Damit wird besonders deutlich, wie experimentell – oder negativer ausgedrückt: unausgereift – die Strategien und Vorgehensweisen der EZB in ihren Anfangsjahren waren und welche konzeptionellen Probleme ihre Handlungsmöglichkeiten bis heute beschränken. Nach einem Kurzüberblick über die Entwicklung der europäischen Integration (S. 15 ff.) und der internationalen Währungsordnung seit den 1950er Jahren (S. 27 ff.) widmet sich das Buch ausführlich dem 1992 beschlossenen Unionsvertrag von Maastricht und dem damit begründeten Stabilitäts- und Wachstumspakt. Übereinstimmend mit den meisten kritischen Autor*innen zu diesem Thema, sehen Heine und Herr im Stabilitäts- und Wachstumspakt viele Probleme angelegt, die eine Bewältigung der Wirtschafts- und Finanzkrisen seit den 2000er Jahren erheblich erschwerten. Kritisch sehen die Autoren insbesondere die strengen Verschuldungsobergrenzen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP), die in den 1990er Jahren insbesondere von der deutschen Regierung befürwortet wurden und die noch heute in Art. 126 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) angelegt sind. Im Zentrum ihrer Kritik steht auch das Fehlen wirksamer politischer Steuerung der EZB durch EU-Institutionen, da in der Wirtschafts- und Finanzpolitik nach wie vor ein großer Teil der Entscheidungsbefugnisse bei den Mitgliedstaaten und ihren Regierungen liegt. Dies führt dazu, dass die EZB – jedenfalls offiziell – nicht als Kreditgeber letzter Instanz (Lender of Last Ressort) fungieren kann, der in wirtschaftlichen Krisenzeiten die Finanzierung der EU und ihrer Mitgliedstaaten sichert.

Der zweite Teil des Buches (Abschnitte 8 ff., S. 137 ff.) widmet sich ausführlich den schweren Krisen, mit denen die EZB seit 2007 konfrontiert war, beginnend mit der Subprime Crisis infolge des Zusammenbruchs des Immobilienbooms in den USA mit globalen Auswirkungen. Die „Rettung“ zahlreicher insolvenzgefährdeter Banken und die Wirtschaftsförderung durch „Konjunkturpakete“ der mitglied­staatlichen Regierungen erforderten umfangreiche Ausnahmen von den Zielen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Ausführlich fassen die Autoren hier Defizite der Finanzmarktregulierung zusammen, die maßgeblich zu dieser großen Krise beitrugen. Daneben stehen auch hier die Auswirkungen der strikten Verschuldungsobergrenzen im Zentrum der Kritik, die in der Zeit bis 2012 zu weitreichenden haushalts- und wirtschaftspolitischen Auflagen für die besonders hoch verschuldeten Euro-Staaten führten, insbesondere für Griechenland. Die Autoren bewerten diese Auflagen – wiederum übereinstimmend mit einem breiten Konsens in der kritischen Fachliteratur – als kontraproduktiv, da sie die Krisen für die betroffenen Staaten und ihre Bevölkerung weiter verschärften.

Ernsthafte Schritte zur Bewältigung der Krisen wurden erst unternommen, als sich Mario Draghi 2012, zu Beginn seiner Amtszeit als EZB-Präsident, dazu bekannte, die Euro-Währung um jeden Preis zu retten („whatever it takes“). Niedrige Zinsen und der Kauf von Anleihen, insbesondere der Mitgliedstaaten, wurden seither zu den zentralen Stabilisierungsmechanismen. Auch wenn die Folgen der Krisen damit wesentlich abgemildert werden konnten, weisen die Autoren auf die verbleibenden Risiken aufgrund einer in Teilbereichen weiterhin unzulänglichen Finanzmarktregulierung hin (S. 230 ff.).

Schließlich widmen sich die Autoren auch den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Eurozone und die EZB (S. 257 ff.). Mitgliedstaatliche Alleingänge und insbesondere umfangreiche Hilfsprogramme für das Gesundheitswesen, die Wirtschaft und die gesamte Bevölkerung machten die Pandemie zu einer Herausforderung für den Euro, die EZB und die EU insgesamt. Positiv bewerten die Autoren hier, dass die EU im Rahmen des Wiederaufbaufonds Next Generation EU erstmals die Verantwortung auch für die Beschaffung der nötigen Finanzmittel übernahm.

Die neuesten Turbulenzen, die seit Februar 2022 durch den Krieg Russlands gegen die Ukraine verursacht wurden, traten ein, nachdem das Buch bereits erschienen war (siehe dazu aber das Streitgespräch unter Mitwirkung von Hansjörg Herr in diesem Heft). Der Anstieg der Energiepreise und die Auswirkungen auf die Inflationsrate im Euroraum und darüber hinaus sowie die daraufhin eingeleitete „Zinswende“ der EZB (und noch stärker der US-amerikanischen Federal Reserve) zeigen, dass die Eurozone und die EZB auch in Zukunft mit weitreichenden Krisen und Turbulenzen konfrontiert werden dürften. Umso relevanter sind daher die Perspektiven, die im Ausblick am Schluss des Buches (S. 281 ff.) aufgezeigt werden. Ihre stabilisierende Rolle wird die EZB mittelfristig kaum ohne eine stärkere institutionelle Absicherung durch mehr Entscheidungskompetenzen der EU-Institutionen fortführen können, insbesondere wenn die Zinsen im Rahmen der Inflationsbekämpfung angehoben werden. Das Next Generation EU-Programm könnte dafür ein Anfang sein. Eigene Steuerquellen der EU und mehr wirtschafts- und finanzpolitische Kompetenzen der EU-Institutionen würden Macht und Einfluss wirtschaftlich starker Mitgliedstaaten wie Deutschland schwächen. Sie sind eine notwendige Voraussetzung für eine stabile EU und eine krisenresistentere Währung.

Mit seinem chronologischen Abriss und seinen fundierten, auch für Nicht-Ökonom*innen gut verständlichen Hintergrundinformationen, ist dieses Buch eine spannende Lektüre und ein nützliches Nachschlagewerk zugleich. Für Nutzer*innen der gedruckten Ausgabe wäre dabei ein Stichwortregister hilfreich, wie es im Vorläuferwerk zu finden war.

Der Beitrag REZENSION – Erklär- und Nachschlagewerk zur Europäischen Zentralbank erschien zuerst auf Humanistische Union.

Dieser Aufsatzband mit Texten zur Friedensethik, Friedenstheologie und Friedenspolitik wurde unmittelbar vor dem Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine veröffentlicht. Er erfährt damit eine ungeahnte Aktualität und leistet einen willkommenen und klärenden Beitrag zu den kontrovers geführten Diskussionen über die Wahrnehmung friedensethischer Verantwortung in diesem Konflikt. Die Initiative zur Veröffentlichung kam von Gottfried Orth, em. Professor für Evangelische Theologie und Religionspädagogik an der TU Braunschweig, in Verbindung mit dem 2019 gegründeten Ökumenischen Institut für Friedenstheologie.

Der Autor der 28 in diesem Band zusammengestellten Texte, Ulrich Frey, ist weithin bekannt als eine der Schlüsselfiguren in der christlichen Friedensbewegung seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts, vor allem in seiner Rolle als Geschäftsführer der Aktionsgemeinschaft Dienst für den Frieden e.V. (AGDF) von 1972-2000. Nach einer Lehre als Verlagskaufmann hatte Ulrich Frey eine volle juristische Ausbildung bis zum Assessorexamen abgeschlossen und war zunächst im Bereich christlicher Freiwilligendienste für Entwicklung und Frieden tätig, bevor er die Leitung der AGDF übernahm. Seine zumeist für Vorträge ausgearbeiteten und ursprünglich in Zeitschriften veröffentlichten Texte vor allem aus den letzten 20 Jahren werden hier im Vorgriff auf seinen 85. Geburtstag im Zusammenhang vorgelegt. Der Band ist gegliedert in zwei gleichgewichtige Hauptteile von jeweils 12 Texten mit den Schwerpunkten Friedensethik bzw. Friedenspolitik, zwischen denen ein kürzerer Mittelteil von 4 Texten steht, die sich mit freiwilligen Friedensdiensten befassen.

Im Zentrum der Texte im ersten Teil zur Friedenstheologie und Friedensethik (S. 27-170) steht die Diskussion über das Leitbild des „gerechten Friedens“, das zurückgeht auf Impulse des ökumenischen konziliaren Prozesses für Gerechtigkeit, Frieden und die Bewahrung der Schöpfung in den 1980er Jahren und sich konkretisiert in der vorrangigen Option für die Gewaltfreiheit. Behandelt werden insbesondere die Dekade zur Überwindung von Gewalt; die Internationale Ökumenische Friedenskonvokation 2011 und der dort vorgelegte „Aufruf zum Gerechten Frieden“; die Friedensdenkschrift der EKD von 2007 mit der These vom gerechten Frieden durch „rechtserhaltende Gewalt“; sowie das ethische Problem der Kriterien zur Legitimation des Einsatzes militärischer Gewalt im Rahmen von Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Schon 2005 hatte Ulrich Frey im Auftrag der Evangelischen Kirche im Rheinland zusammen mit einer Arbeitsgruppe eine sorgfältige Argumentationshilfe zur Friedensarbeit unter dem Titel „Ein gerechter Friede ist möglich“ vorgelegt. Die zusammenfassenden Thesen dieser Publikation sind am Ende dieses ersten Teils noch einmal abgedruckt. Die dort vorgelegte Interpretation des Leitbildes von gerechten Frieden als ein „offener, geschichtlich-dynamischer Veränderungsprozess mit immer neuen Anstrengungen zur Verminderung oder gar Überwindung der sich wandelnden Ursachen von Unfrieden …“ gilt für dem ganzen ersten Teil.

Unter den Beiträgen im kürzeren Mittelteil zu Friedens- und Freiwilligendienst (S. 171-216) verdient vor allem der Vortrag aus dem Jahr 2005 über „Ziviler Friedensdienst – der Intelligenz der Herzen vertrauen“ Beachtung. Frey beschreibt das Profil des Zivilen Friedensdienstes folgendermaßen: „Der Zivile Friedensdienst (ZFD) ist gewaltfrei konzipiert. Er stellt nicht den Anspruch, eine Alternative zum Militär zu sein, da er der Logik der Gewaltfreiheit folgt. Er hat seine friedenstheologische Begründung in der Bergpredigt. Der ZFD setzt die Idee der Gewaltfreiheit in aktives Handeln um … Der ZFD ist friedensethisch Ausdruck der Handlungsanweisung „Wenn du den Frieden willst, bereite den Frieden vor“ und verhilft zur Realisierung des Leitbildes vom gerechten Frieden …“ (S. 202) Im weiteren Text folgt dann eine präzise Darstellung der Entstehungsgeschichte, Organisation, Finanzierung und Zielvorstellungen des ZFD verbunden mit kurzen Skizzen beispielhafter Projekte.

Im zweiten Hauptteil über Friedensbewegung und Friedenspolitik (S. 219-422) finden sich drei sehr umfassende und informative Texte zur Geschichte der Friedensbewegung seit den Auseinandersetzungen über die Atombewaffnung in den späten 1950er Jahren, über die großen Friedensdemonstrationen 1981-83 im Protest gegen den Nato-Doppelbeschluss bis zur Kooperation zwischen den Initiativen in Ost und West für eine neue Entspannungspolitik. Andererseits enthält dieser Teil sehr sachkundige, kritische Beiträge zum Thema der zivil-militärischen Zusammenarbeit in Konfliktgebieten, wie z.B. Afghanistan; zur Problematik des erweiterten Sicherheitsbegriffs in der Politik der EU und der NATO und seiner Folgen für die zivile Krisenprävention; zur Profilierung von Friedenslogik gegenüber dem sicherheitslogischen Denken in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU; sowie einen Text aus dem Jahr 2016, der an die mittlerweile endgültig verpassten Chancen für eine friedliche Lösung des Ukraine-Konflikts erinnert. Der Band wird abgeschlossen durch eine historische Übersicht. Sie ordnet das hier reflektierte Friedensengagement des Autors ein in die sich wandelnden politischen Bedingungszusammenhänge.

Insgesamt zeichnen sich die Texte durch die klare Sprache des geschulten Juristen aus. Das Plädoyer für die Gewaltfreiheit prägt auch die Argumentationsweise, die sich wohltuend abhebt von der gegenwärtig zunehmend polemischen Diskussion zur christlichen Friedensethik. Die Ankündigung des Bandes spricht von „Texten aus drei Jahrzehnten“. Hinter den hier vorgelegten Beiträgen stehen jedoch die reiche Erfahrung und differenzierte Sachkunde des Autors aus mehr als 50 Jahren engagierter christlicher Friedensarbeit. Der Band kann daher helfen, die oft kurzatmige und geschichtsvergessene öffentliche Diskussion über Krieg und Frieden, über Abschreckung oder Entspannung als sicherheitspolitische Optionen kritisch zu überprüfen anhand der hier in Erinnerung gerufenen Einsichten und Erfahrungen der vorangegangenen friedensethischen und friedenspolitischen Debatten. Das gilt auch und vor allem für die jüngere Generation, die unvermittelt und unvorbereitet mit der Herausforderung von Krieg und Frieden in Europa konfrontiert ist. Der Band würde sich daher hervorragend eignen als Kompendium oder Lehrmaterial für entsprechende Seminare oder Bildungsveranstaltungen.

Der Beitrag REZENSION – Friedensethischer Leitfaden erschien zuerst auf Humanistische Union.