aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.1-2

Städte und Gemeinden werden an Bedeutung für die Menschen gewinnen. Die neuen Realitäten werden ein neues Selbstbewusstsein, auch neue Mittel und Möglichkeiten nach sich ziehen oder aber zum allmählichen Niedergang nicht nur der Kommunen in Deutschland führen. Diese „objektive” Aufwertung der Städte und Gemeinden ist eine ziemlich direkte Folge der globalen und technologischen, der gesellschaftlichen und der „individuellen” Veränderungen.

Deutsch­land: eine Gesell­schaft im Übergang[1]

Wir erleben gegenwärtig nicht diese oder jene Veränderung, die die Politik neben- oder nacheinander abarbeiten könnte. Wir erleben die Gleichzeitigkeit höchst verschiedenartiger Veränderungen, die sich wechselseitig verschränken und in ihrer Wirkung verstärken. Zu diesen Veränderungen gehören bekanntermaßen Globalisierung und Digitalisierung, aber auch, noch immer gerne verdrängt, die Migration und eine Neuverteilung der Macht zwischen den Geschlechtern. Für die Politik kommt es darauf an, Zusammenhänge und Wechselwirkungen zu sehen statt die eine oder andere Veränderung heraus zu greifen und einseitig zu gewichten. So hätte die Digitalisierung die Arbeitswelt auch ohne Globalisierung revolutioniert und weiter reichende Folgen für den Arbeitsmarkt gehabt als diese. Ein Bildungswesen, das sowohl in sozialer als auch in qualitativer Hinsicht sehr zu wünschen übrig lässt, dürfte mehr junge Menschen um ihre Zukunftschancen bringen als Globalisierung und Digitalisierung zusammen genommen. Die wachsende Berufsorientierung der Frauen wird keine Politik aufhalten, aber eine falsche Familienpolitik, die Frauen vom Arbeitsmarkt weg locken möchte, kann dazu beitragen, die Geburtenrate niedrig zu halten und die wirtschaftliche Entwicklung zu behindern.

So vollziehen sich gegenwärtig nicht einzelne Veränderungen, die verschiedene Bereiche des Staates und der Gesellschaft je für sich und isoliert betreffen. Die Bundesrepublik Deutschland insgesamt ist, wie alle anderen alten Industrienationen auch, eine Transformationsgesellschaft, eine Gesellschaft im Übergang„ in der die alten Institutionen nicht mehr tragen und neue noch nicht gefunden sind. Es ist die fehlende Passung (Mixmatch) zwischen Menschen und Institutionen, genauer: zwischen den alten Institutionen und den neuen Realitäten, der zum einen ursächlich ist für viele Probleme, zum anderen aber auch ganz normal für Zeiten des Übergangs. Wie beim Übergang von der Agrar- in die Industriegesellschaft geht es gegenwärtig nicht nur um eine technisch-ökonomische, sondern auch um eine mentale Revolution, um neue institutionelle Antworten auf eine veränderte Lage.

Für Städte und Gemeinden folgt daraus: Das Problem sind nicht die Veränderungen als solche, sondern die Art und Weise, wie die Eliten in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft darauf reagieren, ob sie die Wirklichkeit verdrängen, so lange es geht, oder ob sie zu strukturellen Reformen bereit sind. Für den Bund waren die 1990er Jahre verlorene Jahre, während viele Unternehmen und Kommunen sich restrukturiert haben. Die 1990er Jahre waren für viele Städte und Gemeinden Jahre der Reformen („Binnenmodernisierung der Verwaltung“), die notwendig, aber nicht hinreichend sind für eine zukunftstaugliche kommunale Politik. In einer Gesellschaft im Übergang müssen sich Städte und Gemeinden angesichts demografischer und anderer Veränderungen erst einmal vergewissern, was geschieht, wenn nichts geschieht, wie sie also in zwanzig Jahren aussehen werden, wenn die Entwicklung einfach in die Zukunft hinein verlängert würde.

Die Gleichzeitigkeit von Globalisierung und Wissensgesellschaft
Globalisierung kann man verstehen als einen weltweiten Wettbewerb der immobilen Produktionsfaktoren (Standorte) um die mobilen Produktionsfaktoren Wissen und Kapital. Vor allem Wissen wird zum entscheidenden Produktionsfaktor, oder genauer: nicht einfach Wissen, sondern der kreative Umgang mit Wissen, der produktive Um-gang mit Informationen in einer Weise, die zu neuen Ideen und Produkten, zu neuen Institutionen, Verfahren und „Programmen” führt.[2] Es ist die Schlüsselfrage für eine Stadt, für ein Land, für ein Unternehmen, für eine Gewerkschaft: Versammelt sie genügend Leute, die zu einem kreativen Umgang mit Wissen fähig sind?

Globalisierung, so verstanden, hat weitreichende Folgen für Wohlstand und Wohlfahrt in den alten Industriegesellschaften. Künftig stehen auch Sozialstaaten im internationalen Wettbewerb. Früher musste den deutschen Sozialstaat mit kaufen, wer Produkte nachfragte, die nur hier hergestellt wurden. Diese Folge der Globalisierung (Reform und Umbau des Sozialstaates) wurde im Rahmen der Agenda 2010 debattiert. Die andere Folge der Globalisierung jedoch ist für Städte und Staaten ebenso wichtig, denn:

Je wichtiger Wissen und neue Ideen werden, desto offener ist für Menschen und Städte der Horizont der Zukunft, mit allen Chancen, aber auch mit allen Risiken. Die Gleichzeitigkeit von Globalisierung und Wissensgesellschaft führt zu einer partiellen Neuverteilung von Reichtum und Armut in den alten Industriegesellschaften, in den Entwicklungs- und Schwellenländern — und zwischen ihnen. Das führt zu Armutsinseln im Norden und zu Inseln des Reichtums im Süden der Hemisphäre. Globalisierung und Wissensgesellschaft sind einerseits — da die Welt allen offen steht und Wissen allen zugänglich ist — potenziell große Gleichmacher, andererseits wirken sie faktisch als Produzenten von Ungleichheit und sozialen Spannungen: Wer abgekoppelt oder ausgeschlossen ist von Welt und Wissen, der fällt zurück und kommt möglicherweise nicht mehr auf die Beine.

Für die Städte und Gemeinden bedeutet dies: Die sozialen Spannungen werden wachsen. Und es ist dann sehr unwahrscheinlich, dass diese Spannungen durch nachträgliche Strategien „ausgekühlt” werden können (Cooling out), indem man soziale Distanzen in räumliche Distanzen übersetzt mit dem Ziel, dass die Gewinner und die Verlierer in einer Stadt getrennt voneinander und jeweils unter sich leben.

Vom linearen zum zyklischen Leben.

Zu diesen äußeren Veränderungen kommen die inneren Veränderungen in der Lebenswelt und im Lebensverlauf der Menschen hinzu. Nicht nur die Verhältnisse haben sich verändert, auch die Menschen sind andere geworden. Sie leben künftig ein anderes Leben.

Den Unterschied erkennt man rasch, wenn man sich die „normalen” Lebensverläufe früherer Generationen anschaut. Vor allem die zwischen 1930 und 1950 Geborenen haben ihr Leben nach dem Modell der Lebenstreppe gelebt: Jugend — Erwachsene — Alter. Es waren drei Phasen, die sich aufeinander bezogen und klare Normalität-Erwartungen ausgestrahlt hatten. In der Jugend hatte man sich auf den Ernst des Lebens vorbereitet. Als Erwachsener hatte man einen Beruf — einen Beruf — und/oder man war verheiratet. Im Alter ruhte man sich von den Mühen des Lebens aus.

Die Politik konnte dieser Sicherheit und Normalität eines standardisierten Lebensverlaufes entsprechen, und sie hat es lange Zeit mit großem Erfolg getan: Sie koppelte die Bildungsphase ganz eng an die Jugendphase, die soziale Sicherheit an die Erwerbsarbeit und den Generationenvertrag an die Erwartung: „Kinder haben die Leute immer”, wie es Konrad Adenauer einmal formuliert hat. Das ging so lange gut, so lange die Normalität-Annahmen plausibel und Abweichungen die Ausnahme waren. Davon kann heute keine Rede mehr sein. Wer heute jung ist, hat ein anderes Leben vor sich: ein Leben mit riskanten Freiheiten und normalen Risiken; ein Leben, in dem er oder sie immer wieder neu anfangen können und auch müssen. Übergänge werden zu den kritischen Punkten im Leben. Alles in allem: Der Lebensverlauf der meisten Menschen ändert sich: von einem linearen Pfad des Lebens hin zu einem zyklischen Leben, von der Lebenstreppe hin zu einer Art „Kreislauf von Leben”, (vgl. Dychtwald 2003) wo junge Leute früh viel Geld verdienen und dann aus der Bahn geworfen werden können; wo Junge nie und Alte wieder heiraten; wo Kinder vor, nach oder mitten im Beruf der Frau (oder des Mannes) — oder gar nie kommen; wo das bloße Alter immer weniger aussagt darüber, mit wem man (also auch: die Politik, die Werbung …) es zu tun hat.

Die Industriegesellschaft hatte für jede Phase des Lebens bestimmte Formen und Institutionen gefunden: institutionelle Antworten auf typische Problemlagen der damaligen Zeit. Keine dieser Annahmen und Antworten ist in unveränderter Form noch zukunftstauglich: Wer nur in der Jugend Kompetenzen erwirbt und später nicht mehr, dürfte es schwer haben im Leben. Was es bedeutet, die Kosten der sozialen Sicherheit der Erwerbsarbeit aufzubürden, hat sich inzwischen herumgesprochen. Wenn in überschaubarer Zeit ein Drittel der Bevölkerung fast ein Drittel des Lebens in der Phase nach der Erwerbsarbeit leben wird, dann hat sich der Status des Alters radikal verändert. Alles in allem bedeutet das: Die industriegesellschaftliche Organisation des Bildungswesens, der Familie, der Arbeitswelt, der Jugend und des Alters erodieren langsam, aber sicher. Sie verlieren ihre prägende Kraft.

Für die Städte und Gemeinden liegen die Folgen auf der Hand. Während sich das Leben der Menschen zunehmend entstandardisiert, sind die Institutionen (vom Kindergarten über die Schule bis zum Alten- oder Pflegeheim) noch weitgehend auf standardisierte Lebensverläufe zugeschnitten.[3]

Entstandardisierte Lebensverläufe brauchen aber entstandardisierte Institutionen. Flexible Netzwerke sind der Zukunft eher angemessen als starre Institutionen. Die intelligente Zusammenarbeit bestehender Dienste und Einrichtungen ist viel wichtiger als weitere Spezialisierung und neue Einrichtungen für neue Zielgruppen. Wer heute (noch) Kindergärten oder Schulen baut oder morgen Altenheime, muß dabei stets daran denken, ob sie heute, morgen und übermorgen auch eine andere Funktion erfüllen könnten. Das ist eine der Lektionen, die die demografische Entwicklung für Städte und Gemeinden bereithält.

Die Arbeits­ge­sell­schaft der Zukunft: Jünger und älter, bunter und weiblicher

Die Folgen des demographischen Wandels werden dazu führen, dass Vielfalt und Verschiedenheit in der künftigen Gesellschaft zunehmen werden. Der zivilisierte und intelligente Umgang mit Differenz (Management of Diversity) wird zu einer Voraussetzung des Erfolgs für Städte und Staaten, Unternehmen und Gewerkschaften.

Bei unveränderten Rahmenbedingungen (Geburten, Zuwanderung, weibliche Erwerbsquote, Eintritt in das, Austritt aus dem Erwerbsleben) würde bis 2030 das Erwerbspersonenpotenzial um sechs bis acht Millionen, bis 2050 fast um die Hälfte zurückgehen. Das wird nicht geschehen, Wirtschaft und Unternehmen werden sich zu helfen wissen. Die Erwerbstätigen werden früher in den Arbeitsmarkt ein- und später aus ihm austreten, es werden mehr Frauen und mehr „Ausländer” arbeiten als gegenwärtig. Die Arbeitsgesellschaft wird jünger und älter, bunter und weiblicher werden. Das alles sind keine Katastrophen, wenn sich eine Stadt und wenn sich ein Land rechtzeitig darauf einstellen. Wenn nicht, können sie jedoch zu Katastrophen werden. In jedem Falle wer-den die Übergänge für viele viel schmerzhafter, wenn mentale und politische Blockaden die notwendigen Reformen verhindern (vgl. ausführlicher: Dettling 2001: 87-104).

Paradig­men­wechsel in der Famili­en­po­litik

Die demographische Entwicklung ist aus dem Gleichgewicht geraten nicht weil es zu viele Alte, sondern weil es zu wenig Junge gibt. Woher kommt es, dass in Deutschland so wenige Kinder geboren werden wie in kaum einem anderen Land der Welt? Die Familienpolitiker zeigen mit dem Finger fast immer auf andere: auf den vermeintlichen Egoismus der jungen Frauen und Männer; auf eine geistige Verarmung im Lande; auf einen unzureichenden Familienlastenausgleich.[4] Könnte es jedoch sein, dass eine der wesentlichen Ursachen für die Kinder- und Familienarmut in Deutschland die traditionelle Familienpolitik selbst ist? Es verhält sich mit ihr wie mit dem so genannten Kampf gegen die Arbeitslosigkeit: Kaum ein anderes Land gibt mehr Geld aus, gegen die Arbeitslosigkeit oder für die Familien, und kaum ein anderes Land hat in beiden Fällen so wenig Erfolg. Im Jahre 2001 wurden in Deutschland etwa 180 Milliarden Euro für familienpolitische Maßnahmen ausgegeben, das sind neun Prozent des Bruttoinlandsproduktes, davon ein Drittel für steuerpolitische Aktivitäten und zwei Drittel für Transfers. Die deutsche Familienpolitik ist im europäischen Vergleich transferlastig, aber unterentwickelt, was familienunterstützende Strukturen (Betreuung und Dienstleistungen) angeht. Kurz und bitter: Das Geld wird für falsche Zwecke ausgegeben. Es fehlen noch immer Strukturen, die Vätern und Müttern dabei helfen, Beruf und Familie leichter unter einen Hut zu bringen.

Paradigmenwechsel in der Familienpolitik bedeutet deshalb, es als kulturell normal und ökonomisch notwendig zu akzeptieren, dass Frauen erwerbstätig sind. Kein Land der Welt kann auf Dauer Wohlfahrt und Wohlstand sichern, wenn jede Generation um ein Drittel kleiner ist als die vorhergehende. Für die Entwicklung und die Chancen der jungen Menschen wie der Wirtschaft ist „Bildung von Anfang an”, also beginnend mit dem Kindergarten, eine ganz entscheidende Voraussetzung. Paradigmenwechsel bedeutet also, die Politik für die Familien in eine umfassende Wachstumsperspektive zu rücken: Wo mehr Frauen erwerbstätig sind (Frankreich, USA, Skandinavien), gibt es auch mehr Kinder, weniger Arbeitslose, mehr Wachstum (vgl. Dettling 2001: 33-57,105-117).

Die Folgen für die Städte sind bekannt: Es ist eine kommunale Aufgabe, die Familien zu unterstützen durch ein Betreuungsangebot, das quantitativ ausreichend, qualitativ hochwertig und flexibel genug ist, um den veränderten Lebens- und Arbeitsverhältnissen der heutigen Zeit zu entsprechen. Darüber hinaus können lokale Politiker ein Klima schaffen, in dem Unternehmen eine Philosophie und Praxis entwickeln, die aktiv Rücksicht nehmen auf die Tatsache, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Kinder oder (zu pflegende) Eltern haben.

Der Schlüssel zum Erfolg: Technologie, Talente, Toleranz[5]

Warum entwickeln sich manche Städte, andere nicht und warum fallen wieder andere zurück? Eine verbreitete Antwort auf diese Frage kann man in folgender These zusammen fassen: Unternehmen schaffen Arbeitsplätze. Die Leute gehen dorthin, wo es Arbeitsplätze gibt. Also muss sich eine Stadt, eine Region vor allem um die Ansiedlung von Unternehmen kümmern. Eine These, die sich scheinbar von selbst versteht: Es sind die ökonomischen Faktoren, auf die es ankommt. Vielleicht aber sind die Zusammen-hänge komplexer – und die kulturellen Faktoren mindestens ebenso wichtig?

Wenn es für die Entwicklung einer Stadt darauf ankommt, kreatives Potenzial zu halten und neues anzuziehen, es zu pflegen und zu mobilisieren, dann sind jene Städte im Vorteil, die offen und tolerant, vielfältig und aufregend sind. Es ist das kulturelle Klima einer Stadt, das kreative Leute anzieht oder abstößt. Der amerikanische Stadtforscher Richard Florida hat viele gute Gründe und empirische Belege dafür angeführt, warum es die drei großen T sind, die eine Stadt attraktiv machen: Technologie, Talente und Toleranz. „Technologie” bedarf keiner weiteren Erläuterung. „Talente” meint mehr als Begabung und Wissen, nämlich die Fähigkeit, etwas Neues zu erfinden. Was aber hat Toleranz mit der ökonomischen Entwicklung und der Wettbewerbsfähigkeit einer Stadt zu tun? Florida hat einen erstaunlichen Zusammenhang entdeckt: Jene Städte, die in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung vorne liegen, zeichnen sich auch durch hohe Toleranzwerte aus — und übrigens auch durch eine große Familienfreundlichkeit. Eine Stadt steht nicht vor der Wahl, tolerant, liberal und offen für neue Lebensformen oder familien- und kinderfreundlich zu sein, ganz im Gegenteil: Ein offenes Stadtklima, überhaupt kulturell moderne Verhältnisse sind gute Bedingungen für mehr Kinder und für mehr Arbeitsplätze, für eine soziale und für eine wirtschaftliche Entwicklung. Die angemessene Berücksichtigung der kulturellen Faktoren in einem so verstandenen weiten Sinne ist die vergessene Dimension der Stadtpolitik in weiten, nicht nur in den östlichen Teilen Deutschlands.

Städte und Gemeinden werden wichtiger: für das Leben der Menschen, für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung des Landes. Ob sie ihre Chancen auch tatsächlich ergreifen und, angesichts der Rahmenbedingungen, die auf der Bundes- und auf der Landesebene (nicht) geschaffen werden, überhaupt ergreifen können, das wird sich bis zum Jahre 2030 gezeigt haben.

[1] Zum Folgenden vgl. die ausführliche Darstellung im ersten Teil („Die neue Realität“) von Dettling 2001
[2] Das ist auch der Grund, warum man etwas zurückhaltender von der Wissens- oder der Informationsgesellschaft reden sollte. Informationen sind nicht das Problem (sie sind so leicht und so billig zugänglich wie nie zuvor), sondern was man mit ihnen macht. Nicht einmal Wissen allein ist das Problem: Es gibt viele Menschen, die alles Mögliche wissen, nur nicht, was sie mit ihrem Wissen Vernünftiges anfangen könnten.
[3] Diese Perspektive hat zum ersten Mal die Zukunftskommission Gesellschaft 2000 der Landesregierung Baden-Württemberg in die politische Diskussion eingeführt; vgl. Zukunftskommission Gesellschaft 1999.
[4] Eine Ausnahme ist die gegenwärtige Familienministerin Renate Schmidt, die mit Vertretern aus Wirtschaft, Gewerkschaften und Gesellschaft eine „Allianz für die Familien” ins Leben gerufen hat und neue Akzente in der Politik für die Familien setzt.
[5] Zum Folgenden vgl. Florida 2003

Literatur

Dettling, Warnfried 2001: Die Stadt und ihre Bürger. Neue Wege in der kommunalen Sozialpolitik: Grundlagen, Perspektiven, Beispiele, Gütersloh
Dychtwald, Maddy 2003: Cycles. How We Will Live, Work and Buy, New York
Florida, Richard 2003: The Rise of the Creative Class – And How It’s Transforming Work. Leisure, Community and Everyday Life, New York
Zukunftskommission Gesellschaft 1999: Solidarität und Selbstverantwortung. Von der Risikogesellschaft zur Chancengesellschaft. Dezember 1999

Der Beitrag Stadtpolitik im Umbruch erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Hure Babylon oder das heilige Jerusalem: Schon seit Jahrtausenden ist unser Stadt-Bild von extremen Gegensätzen geprägt. Erschien die moderne Großstadt vielen als gefährlicher, alles verschlingender Moloch, so verhieß sie anderen Freiheit und Selbstverwirklichung, die einzige Alternative zur „Idiotie des Landlebens” (Karl Marx). Doch in jüngster Zeit verschwindet die Stadt als Möglichkeitsraum zunehmend aus der Debatte: Die Krise der deutschen Kommunen, von der allenthalben die Rede und die oft brutale Realität ist, lähmt. Der „Sozialfall Kommune” wird zum vorherrschenden Modell: Regelmäßig ächzt der Deutsche Städtetag laut unter neuen finanziellen Einbußen und Steuerausfällen. Abwanderung und demographischer Wandel heißen die mittlerweile viel diskutierten neuen Bedrohungen gerade ostdeutscher Kommunen; Schrumpfungrund Stadtrückbau statt Stadtumbau sind die aktuellen Stichworte der Debatte.

Doch Verfallsgeschichten können keine Lösungen für die kommunale Krise liefern. Die Idee der Stadt muss vielmehr unter veränderten Rahmenbedingungen regeneriert und transformiert werden. Max Weber hat die Stadt als Ort der Emanzipation und Keimzelle der westlichen Moderne beschrieben. Damit das weiterhin gilt, lässt sich zum Glück jenseits der Krisendiagnosen einiges tun: Der künftige Weg der Stadt soll in diesem vorgänge-Heft skizziert werden.

Warnfried Dettling bündelt zu Beginn die wesentlichen Herausforderungen, die Städte der Gegenwart bewältigen müssen. Dazu auch gehört die Integration von Zuwanderern, die von Hartmut Häußermann und Walter Siebel als zentrales Problem analysiert wird. Hellmut Wollmann verweist auf die eigenwillige, in einem längeren historischen Prozess entstandene städtische Doppelstruktur als politische Kommune und zivilgesellschaftliche Bürgergemeinde. Die demokratische Stadt ist dabei, so Nils Leopold, in einem ihrer Kernbereiche akut bedroht: grassierende Videoüberwachung gefährdet die städtische Öffentlichkeit. Auch private Sicherheitsdienste haben Konjunktur: Benno Kirsch entdeckt jedoch nach wie vor im Staat den eigentlichen Verursacher freiheitsgefährdender Hypertrophie des Sicherheitsbedürfnisses, Was Kommunen gegen den neuen Trend des „Graswurzel“-Rechtsextremismus tun können, beschreibt Ingo Siebert. Felicitas Hillmann schildert am Beispiel Berlins, welche verschiedenen Städtebilder von der gegenwärtigen Stadtforschung reproduziert werden und wie diese da-durch politisch wirksam werden. Uwe-Jens Walther weist der Stadtplanung als angewandte Wissenschaft künftige Wege. Heike Liebmann und Tobias Robischon führen am Beispiel des britischen Huddersfield vor, wie Städte auch hierzulande neue Potenziale für sinnvollen städtischen Wandel entwickeln könnten. Ein anderes Beispiel für neue Modelle, die Krise unserer Städte zu meistern, stellen Stephanie Bock und Bettina Reimann vor: den Forschungsverbund Stadt 2030, an dem mehrere deutsche Kommunen teilnehmen und mit verschiedenen Lösungen experimentieren. Ein dabei zunehmend beliebtes Rezept sind Public Private Partnerships; Garsten Krebs beschreibt am Beispiel von Wolfsburg und VW, welche Risiken und Chancen in einer solchen Beziehung stekken. Lena Schulz zur Wiesch schaut auf Jerusalems Stadtpolitik der letzten Jahrzehnte und entdeckt Möglichkeiten, den Nahostkonflikt zumindest lokal erträglicher zu machen. Ein Literaturbericht rundet wie immer den Thementeil ab.

Der Essay von Michael Th. Greven widmet sich dem Werk Claus Offes, sicher eines der einflussreichsten Sozialwissenschaftler der Bundesrepublik in den letzten Jahrzehnten. In den Kommentaren und Kolumnen greift u.a. der ehemalige Bundesverfassungsrichter Jürgen Kühling die heuchlerische Kopftuch-Politik der unionsregierten Länder Bayern, Niedersachsen und Baden-Württemberg an.

Intellektuell anregende Lektüre wünschen wie immer

Thymian Bussemer und Alexander Lamm

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.9-19

In unseren Städten wachsen von Tag zu Tag die Anteile von ethnischen Minderheiten an der Wohnbevölkerung. Auch wenn kein einziger Zuwanderer aus dem Ausland mehr nach Deutschland käme, würde dieser Anteil wachsen, weil die Migrantenbevölkerung durchschnittlich jünger ist, und weil die autochthonisch Einheimischen weniger Kinder bekommen. Noch ist die deutsche Politik vor allem auf die Abwehr weiterer Zuwanderung ausgerichtet, aber dies wird sich bald ändern, denn in absehbarer Zeit werden die jungen Arbeitskräfte sehr knapp.

Migranten leben vor allem in den großen Städten —genauer; in den großen Städten Westdeutschlands. In den ostdeutschen Städten haben sich bisher keine ethnischen Minderheiten in nennenswertem Umfang gebildet. Man schätzt, dass über 90 Prozent auch der künftigen Zuwanderer in die westlichen Bundesländer ziehen werden. Ein hoher Anteil von Migranten unter den Stadtbewohnern wird bald die Normalität in westdeutschen Großstädten sein. In manchen Städten werden in wenigen Jahrzehnten 40 Prozent der Einwohner einen Migrationshintergrund haben. Andere Städte werden bald dazu übergehen müssen, um Zuwanderer zu werben, um die absehbaren Folgen der demographischen Entwicklung insbesondere auf den Arbeitsmärkten etwas auszugleichen.

Diese Prozesse werden das soziale und kulturelle Leben in den großen Städten sehr verändern. Integration wird zu einer zentralen Zukunftsaufgabe, für die politische Konzepte erarbeitet werden müssen. Nicht erst die Debatte um das Kopftuch als Symbol von kultureller Andersartigkeit hat deutlich gemacht, dass die Vorstellungen darüber, was Integration ist und wie sie gelingen kann, bisher noch weit auseinandergehen. Wir wollen dazu im Folgenden einige grundsätzliche Überlegungen aus sozialwissenschaftlicher Sicht vortragen.

Was heißt Integra­tion?

Wenn über Integration gesprochen wird, stehen im Hintergrund zwei ganz verschiedene Fragen und zwei ganz verschiedene Vorstellungen von Gesellschaft. Bei der Frage nach der Integration der Gesellschaft, also danach, was Gesellschaft eigentlich zusammen-hält, stellt man sich Gesellschaft als ein Ganzes vor, das sich aus verschiedenen, möglicherweise sogar widersprüchlichen Teilen zusammensetzt, und deren Zusammenhalt auf irgendeine Weise gesichert werden muss. Das kann durch gemeinsame Werte, durch politische Macht oder durch unterschiedliche Beiträge von Subsystemen zum Funktionieren des Ganzen geschehen.

Von einer ganz anderen Vorstellung von Gesellschaft wird bei der Frage nach der Integration von Individuen in die Gesellschaft ausgegangen. Gesellschaft wird in diesem Fall als ein in sich geschlossenes Ganzes gedacht, in das von außen ein Individuum oder eine Gruppe gleichsam eindringen. Als Problem der Integration gilt dann, wie die Kluft zwischen Drinnen und Draußen überwunden werden kann. Diese Vorstellung bildet üblicherweise den Hintergrund der Diskussion über die Integration von Zuwanderern. Es geht um die, die ,draußen` sind, und um die Frage, ob und wie sie ,hinein` kommen können oder sollen.
Je nachdem welche Vorstellung von Gesellschaft zugrunde gelegt wird, ergeben sich dabei ganz andere Wege der Integration von Zuwanderern.

Wenn eine Gesellschaft, deren Homogenität durch die Zuwanderung in Frage gestellt wird, an der Vorstellung eines homogenen Ganzen festhält, dann stehen zwei Wege offen:

a) Die Assimilation: die ,Leitkultur` bleibt unverändert und verlangt daher von den Zuwanderern Anpassung an diese Kultur. Die Zuwanderer sollen ihre Fremdheit ablegen und sich so unauffällig wie möglich integrieren. Die Anpassungsleistung liegt allein beim Individuum. In der deutschen Politik ist bis heute dieses Modell dominant.

b) Die amerikanische Vorstellung vom meltingpot (Schmelztiegel) unterstellt dagegen, dass sich im Prozess der Zuwanderung auch die Aufnahmegesellschaft verändert. Sie entwickelt eine neue Identität. In der Vorstellung von einem american way of life verschmelzen die von den Zuwanderern mitgebrachten Elemente zu etwas Neuem. Die Anpassungsleistung liegt also auf beiden Seiten: bei den Zuwanderern, die ihre partikulare Identität ablegen, und bei der Gesellschaft, die eine neue Identität durch Wandel erreicht.

In beiden Fällen ist die Vorstellung von einer homogenen Kultur die normative Grundlage. Das ist eine modellhafte, abstrakte Vorstellung. Über die großen Städte, in denen sich die Zuwanderer sammeln, haben die Gründer einer Soziologie der Stadt schon am Beginn des 20. Jahrhunderts ganz andere Vorstellungen entwickelt: nicht Integration durch die Aufrechterhaltung bzw. Herstellung von Homogenität – sondern, ganz im Gegenteil – Integration durch das Aushalten von Differenz.

Georg Simmel ging es um die Aufrechterhaltung von Differenz in der modernen Großstadt, und diese Leistung musste nach seiner Analyse vom Individuum erbracht werden. Simmel sah es als eine Aufgabe urbaner Individuen, sich gegenseitig in ihrer Fremdheit zu respektieren, also weder sich selbst noch den Zuwanderer zur Anpassung zu zwingen. In der Großstadt leben die Menschen in anonymer Distanz zueinander, so formulierte er, ja sie ignorieren sich als individuelle Menschen wechselseitig, was zu der großstadttypischen Reserviertheit und Unpersönlichkeit bei alltäglichen Beziehungen führt. Dadurch entsteht ein sozialer Raum für die problemlose Koexistenz des Heterogenen. Man kann dies als den Integrationsmodus urbaner Indifferenz bezeichnen.

Auch in der amerikanischen Einwanderungsstadt, wie sie von Park, Burgess u.a. in den 1920er Jahren an der Universität von Chicago theoretisch konzipiert wurde, bleibt die Differenz zwischen den verschiedenen Kulturen erhalten, Aber Integration wird dabei ganz anders gedacht: als Möglichkeit des Fortbestehens von einander fremden Kollektiven, d.h. von ethnischen Gruppen: die Stadt wird gedacht als ein Mosaik verschiedener Lebenswelten, die räumlich voneinander geschieden sind. Das ist die segregierte Stadt, in der soziale und kulturelle Distanzen in räumliche Distanzen übersetzt sind und dadurch direkte Konflikte zwischen den verschiedenen Kulturen vermieden werden. Anpassung wird nicht verlangt und nicht erzwungen.

Welches der vier Modelle ist heute angemessen?

Wenn Gesellschaft als geschlossenes Ganzes, als eine homogene Einheit gedacht wird, in das Fremdheit durch Zuwanderung gleichsam importiert wird, dann kann Integration nur verstanden werden als ein Prozess, in dessen Verlauf Fremdheit zum Verschwinden gebracht wird. Sie wird vergessen, vernichtet oder zu etwas Neuem umgeschmolzen. Gelingt das nicht, wird sie wieder ausgeschieden.

Diese Vorstellung hat Gültigkeit für vormoderne Gesellschaften. In Stammesgesellschaften gibt es keine Rollen für Fremde. Deshalb ist hier Fremdheit unerträglich. Sie muss vernichtet werden, sei es wortwörtlich, indem der Fremde erschlagen wird, sei es durch seine spurlose Integration, indem der Fremde beispielsweise durch Adoption zum Verwandten gemacht wird.

Mit fortschreitender Differenzierung der Gesellschaft entstehen jedoch Positionen im sozialen Gefüge, in die der Fremde einrücken und Fremder bleiben kann oder sogar muss. Das sind gesellschaftliche Funktionslücken. Das klassische Beispiel dafür ist der Jude, der im Mittelalter das den Christen verbotene, aber ökonomisch notwendige Ausleihen von Geld gegen Zins betreibt. In den 1960er Jahren ist es der Gastarbeiter, der die untersten Positionen auf dem Arbeitsmarkt besetzt, die für Einheimische unattraktiv geworden sind – ein Modell der Unterschichtung. Beide Male ist der Fremde als nützliches Mitglied des ökonomischen Systems integriert, im Übrigen aber ausgegrenzt als kulturell Fremder, als ,der Jude` oder – politisch – als ,der Ausländer‘. Der Fremde ist zugleich in der Gesellschaft und außerhalb von ihr.

In modernen Gesellschaften verwischt sich jedoch die Grenze zwischen Drinnen und Draußen. Moderne Gesellschaften sind keine nach außen abgeschlossenen Einheiten – und sie produzieren aus sich heraus Fremdheit. Die Verortung des Fremden auf der Grenze zwischen Drinnen und Draußen ist gebunden an die Existenz nationalstaatlich verfasster Gesellschaften als geschlossener, homogener Einheiten, in die der Fremde von außen eindringt. Das aber entspricht immer weniger der Realität. Die deutsche Gesellschaft ist weder ökonomisch – Stichwort ,globale Verflechtung‘ – noch politisch – Stichwort ‚Europäische Union‘ – als ein nach außen abgeschlossenes Ganzes zu begreifen. Und intern differenzieren sich moderne Gesellschaften immer stärker in verschiedene Milieus und Lebensstilgruppen aus. Sie erzeugen aus sich heraus, strukturell, Fremdheit.

Gleichgültigkeit und Distanziertheit des Großstadtbewohners, die großstädtische ,Mentalität`, lassen Raum dafür, dass jeder nach seiner  leben kann, ohne von an-deren kontrolliert oder zur Anpassung gedrängt zu werden. Gleichzeitig zwingen kulturelle Konkurrenz und ökonomische Arbeitsteilung dazu, die eigene Besonderheit immer schärfer herauszuarbeiten. Arbeitsteilung und urbane Distanziertheit sind nach Simmel die Voraussetzungen zunehmender Individualisierung – bis hin zu Lebensstilen, die sich bewusst als alternativ stilisieren. Die Kultur der Zugewanderten ist nur ein Milieu neben anderen. Die Distanz zwischen traditionellen Industriearbeitern im suburbanen Eigenheim und den Yuppies in den Gründerzeitvierteln der Großstädte oder zur Alternativ-Szene dürfte kaum geringer sein als zum türkischen Milieu in Berlin-Kreuzberg.

In modernen Gesellschaften bleiben die meisten Kontakte zwischen Individuen auf sehr kleine Ausschnitte der Person beschränkt. Man begegnet sich in funktional definierten Kontexten, in denen die übrigen Facetten der Persönlichkeit nicht interessieren. Das klassische Beispiel dafür ist der Markt: Auf dem Markt treten Kunden und Verkäufer zueinander in Beziehung, alle übrigen persönlichen Merkmale interessieren dabei nicht. In funktional differenzierten Gesellschaften wird segmentäres Rollenverhalten alltäglich. Wenn in modernen Gesellschaften Kontakte nur partiell sind, d.h, der Andere allenfalls nur ausschnitthaft bekannt ist, dann bleibt jeder dem Anderen auch fremd. In modernen Gesellschaften ist ,Fremdheit` also der Normalfall. Sie muss nicht importiert werden, sie ist Alltagserfahrung auch unter den Einheimischen.

Fremdheit ist eine universale Bedingung des modernen Lebens. Die Prozesse der Individualisierung und der funktionalen Differenzierung machen die Vorstellung einer durch Homogenität integrierten Gesellschaft obsolet. Assimilation und melting pot sind demnach keine Integrationsmodelle für moderne Gesellschaften, denn diese sind hochkomplexe, in sich sogar widersprüchliche Einheiten. Und gerade das – so unsere zentrale These – macht die Integration von Zuwanderern leichter:

In modernen Gesellschaften verschwindet die Dichotomie von Drinnen und Draußen in einem allgemeinen Integrationsprozess der gesamten Gesellschaft. Der erst kürzlich zugewanderte Fremde ist lediglich ein Sonderfall von Fremdheit. Diese ,Normalität von Fremdheit‘ macht moderne Gesellschaften fähig, Zuwanderer zu integrieren, ohne ihre Fremdheit vernichten zu müssen oder sie dauerhaft in bestimmten Nischen auszugrenzen.

Die Binnendifferenzierung moderner Gesellschaften produziert aber nicht nur strukturell Fremdheit, sie zergliedert den Integrationsprozess auch in Teilprozesse, die nicht direkt miteinander verbunden sind. Dadurch wird es möglich, dass sich Integration jeweils nur partiell als ökonomische, politische, kulturelle oder soziale vollzieht, ohne dass zwischen den verschiedenen Dimensionen ein notwendiger Zusammenhang bestünde.

Integration in den Arbeitsmarkt beispielsweise setzt nicht die politischen Staatsbürgerrechte voraus. Und wer nicht über Kapital verfügt, kann sich trotzdem an der Suche nach Wahrheit im wissenschaftlichen System beteiligen, der Besitz der Wahrheit wiederum ist keinesfalls notwendige Voraussetzung, um am politischen Prozess teilzunehmen. Integration kann also durchaus ein ungleichzeitiger oder sogar widersprüchlicher Prozess sein, das heißt: Integration ist kein irgendwie abschließend definierbarer Zu-stand und es geht nicht bei jedem ,Integrationsproblem` immer gleich um Alles oder Nichts.

Die Differenzierung in autonome Teilsysteme steigert die Integrationsfähigkeit der modernen Gesellschaft. Weil Wirtschaft und Politik getrennte Systeme sind, kann man sich politisch völlig fremd bleiben und trotzdem gute Geschäfte miteinander machen. Märkte erlauben die Teilnahme bei aufrechterhaltener Fremdheit. Demokratie und Markt sind – theoretisch – offene Systeme. Sie ermöglichen Teilnahme ohne Ansehen der Person, und eben dadurch erweitern sich die ökonomischen und politischen Spielräume. Moderne Gesellschaften können kulturelle Fremdheit de thematisieren.

Man kann angesichts der umfangreichen Zuwanderungen seit Ende des Zweiten Weltkriegs durchaus behaupten, dass die heutige deutsche Gesellschaft eine enorme Integrationsfähigkeit unter Beweis gestellt hat, sich also als moderne Gesellschaft bewährt hat. Das begründet zunächst einmal einen grundsätzlichen Optimismus auch für die Zukunft.

Grenzen des Modells

Zuwanderung wirft jedoch neue und schärfere Fragen sozialer Ungleichheit auf. Bisher haben wir modelltheoretisch argumentiert und dabei das Idealbild einer liberalen Gesellschaft zugrunde gelegt. Aber man muss auch fragen, ob die Voraussetzungen dieses liberalen Modells gelingender Integration überhaupt gegeben sind.
Zwei Einwände liegen auf der Hand:

a) Das liberale Modell der Integration setzt gleiche Chancen des Zugangs zu Markt, Demokratie und Bildung voraus. Diese Chancengleichheit ist jedoch keineswegs für alle gegeben. Also funktionieren das ökonomische, das politische und das Bildungssystem in der Realität nicht so, wie es sich die Theorie vorstellt.

b) Die Situation der sozialen Gruppen, die in unserer Gesellschaft typischerweise mit Zuwanderern alltäglich in Kontakt kommen, macht den gelassenen Umgang mit Fremdheit zu selten möglich.

Wir haben zwei Möglichkeiten, wie in modernen Gesellschaften mit Fremdheit umgegangen werden kann, eingangs erwähnt: einmal durch soziale Distanz zwischen Individuen, also durch die von Simmel beschriebene urbane Indifferenz des Großstadtbewohners, zum anderen durch räumliche Distanz zwischen sozialen Gruppen, die sich im Bild der Stadt als einem Mosaik verschiedener Lebenswelten manifestiert.

Die Fähigkeit zu urbaner Toleranz und Distanziertheit ist aber nicht überall vorhanden. Das hat sozialstrukturelle und psychische Gründe: Wer sich anderen gegenüber gleichgültig verhalten will, der darf nicht ökonomisch auf sie angewiesen sein. Der gleichgültig-distanzierte Großstädter ist nur lebensfähig auf Basis einer gesicherten ökonomischen Existenz: als Rentier, als Besitzer eines sicheren Arbeitsplatzes oder als Bürger eines ausgebauten Sozialstaates. Diese Voraussetzung ist heute aber keineswegs selbstverständlich gegeben, weder für alle Zuwanderer noch für alle Einheimischen. Zudem: Distanziertheit und Gleichgültigkeit gegenüber Fremden ist um so eher möglich, je gesicherter die persönliche Identität ist, wozu psychische Autonomie und eine klare soziale Position gehören.

Die Filtermechanismen auf den Arbeits- und Wohnungsmärkten bringen die Zuwanderer in die Nähe zu den einheimischen Verlierern des Strukturwandels. Wer sozialen Abstieg erfahren hat oder in einer existentiell ungesicherter Situation lebt, wessen soziale Identität also bedroht ist, der ist jedoch am wenigsten in der Lage, in urbaner Abgeklärtheit mit Fremdheit umzugehen. Im Gegenteil: er braucht Sündenböcke, und Migranten waren immer schon besonders geeignet für diese Rolle.

Die urbane Indifferenz des gelernten Großstädters ist der idealisierte Modus der Integration in einer funktionierenden liberalen Gesellschaft — aber wie alle Ideale ist auch das ein utopisches Modell. Deshalb taugt es nicht generell für die Bewältigung von Konflikten, wie sie in unseren Städten zu erwarten sind.

Bleibt nur das letzte Modell? Die Stadt als Mosaik ethnischer Dörfer, wie es typisch für große Einwanderungsstädte ist? Wer sich in New York von der Wall Street aus nach Norden bewegt, findet sich zunächst unter lauter nach dem letzten Dress-Code gekleideten, weißen Angestellten mit Aktentaschen und Handys. Bald aber meint man, in China zu sein, etwas später in einem orthodoxen Judenviertel, dann in Russland oder weiter rechts in Südamerika. Im Norden gelangt man nach Harlem, einem Zentrum der schwarzen Amerikaner. Und dass das so ist, hat seine guten Gründe.

Abgesehen von allen Zwängen durch Wohnungsmarkt und Diskriminierung: Die segregierte Stadt, das Mosaik ethnischer Dörfer, kann auch im positiven Sinne notwendig sein: einerseits, um Konflikte zu vermeiden, indem soziale und kulturelle Distanzen durch räumliche Distanz neutralisiert werden, andererseits als Voraussetzung für die Bildung informeller Hilfsnetze, die den Neuankömmlingen die ersten Schritte in der Fremde erleichtern. Wir kommen darauf zurück.

Nicht Integration in, sondern Integration der Gesell­schaft

Die empirischen Einwände gegen den Optimismus des liberalen Modells verweisen zunächst einmal auf die Notwendigkeit, seine Voraussetzungen sicherzustellen. Ausgrenzung aus dem Arbeitsmarkt oder aus dem demokratischen Prozess und die Vererbbarkeit von Bildungschancen sind allgemeine Probleme der deutschen Gesellschaft, die nicht erst durch Zuwanderung entstehen. Also ist es die Aufgabe der Integrationspolitik, für alle Gesellschaftsmitglieder Chancengleichheit herzustellen, d.h. Diskriminierung — gleich gegen wen — zu verhindern, Vollbeschäftigung zu sichern und jedem die gleichen Bildungschancen zu bieten. Das ist keine Aufgabe einer besonderen Integrationspolitik für Ausländer, sondern Sache der ,normalen` Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik, deren Adressaten die einheimischen Verlierer des Strukturwandels ebenso sind wie die Zuwanderer.

 Integration nicht ein Problem dar, das durch Zuwanderung wäre. Das eigentliche Problem sind die Tendenzen der Ausgrenchaft, die Einheimische wie Zugewanderte treffen. Zweitens wird I: Bedrohlichkeit und hoffentlich auch ihre Sündenbockfunktion gedentitäten bedroht sind, dann durch allgemeine Tendenzen der  Zuwanderung. Die Krise der sozialen Identität, die Gefahren den durch die Konfrontation mit Fremden aktualisiert, aber nicht fern. Und drittens wird der stigmatisierende Effekt von Politiken hlmeinend auch immer — als spezielle Politiken zur Integration von ssaten zugleich als eine besondere Problemgruppe stigmatisieren.

 Sicher nicht, denn das ,Integrationsproblem` kann nicht auf die nomischer, politischer und Bildungschancen reduziert werden — viel wäre. Es geht aber auch um Fragen der sozialen Anerkennung. gative und soziale Anerkennung als positive Bedingung gelingen-wichtiger Teil des Integrationsprozesses erkannt werden.

 Achtung und Respekt sind unverzichtbare Grundlagen einer Integration gelingt oder misslingt insofern auch in jeder kleinen all-täglichen Handlung: wie man einem Bettler begegnet ist ebenso eine Integrations- oder ng wie der Umgang mit einer Kopftuch-Ausländerin, die einem eine Frage des alltäglichen Umgangs miteinander, gleich ob es der Straße, auf dem Markt, im Rathaus, auf einem Amt oder auf Sammlung handelt. Politisch-administratives Handeln kann hier Was folgt daraus für Integrationspolitik?

Zunächst einmal ein grundsätzlicher Optimismus. Demokratie und Markt sind prinzipiell offene Systeme, in die jeder ohne Ansehen der Person eintreten kann, sofern die Mindestbedingungen gegeben sind: Kaufkraft oder qualifizierte Arbeitskraft auf dem Markt, die Staatsbürgerrechte im politischen System. Diese Mindestbedingungen sind von den Subjekten und von der Gesellschaft zu erbringen: Seitens der Gesellschaft sind das beispielsweise Antidiskriminierungsregeln, politische und soziale Bürgerrechte und Qualifizierungsmöglichkeiten; seitens der Zuwanderer sind es Qualifikationserwerb und verfassungskonformes Verhalten. Den Rest kann man getrost den Prozessen von Markt und Demokratie überlassen.

Zustands-Indikatoren wie Schulerfolg, Arbeitslosenquote oder Häufigkeit interethnischer Eheschließungen erlauben nicht das Urteil, Integration sei gelungen oder gescheitert. Entscheidend ist nicht die gegenwärtige Situation, sondern die Richtung des Prozesses: Verläuft die Karriere einer Gruppe oder eines Individuums abwärts oder aufwärts? Ausgrenzung und Integration sind Verlaufsmuster, die sich durch die Richtung ihrer Bewegung unterscheiden: an den Rand der Gesellschaft oder in ihre Mitte. Durchschnittlich schlechtere Schulergebnisse von Zuwandererkindern sind kein Zeichen für gescheiterte Integration, sondern Hinweise dafür, wo die Chancengleichheit vergrößert werden müsste. Meldungen aber, wonach der Schulerfolg von Migrantenkindern sich verschlechtert oder die Sprachkompetenz in der dritten Generation wieder zurückgeht, sind Alarmsignale, die auf misslingende Integration oder Ausgrenzungsprozesse hinweisen.

Auch grundsätzliche Probleme bleiben bestehen. Differenzierte Gesellschaften kennen Grenzen tolerierbarer Fremdheit. Ein fröhliches laissez-faire in jeder Hinsicht kann nicht die Grundlage von Integrationspolitik sein. So ist die Trennung verschiedener Teilsysteme, z.B. des politischen von der Religion, konstitutiv für moderne Gesellschaften. Das Verlangen nach Enddifferenzierung würde die gesellschaftliche Fähigkeit zur Integration von Fremden untergraben. Fundamentalistische Positionen, gleich ob christlicher oder anderer Provenienz, die die säkulare Staatsauffassung nicht akzeptieren, können nicht nur die Verfassung verletzen, sie stellen auch das Strukturmerkmal horizontal differenzierter Gesellschaften infrage. Ebenso unverhandelbar sind natürlich Menschenrechte wie die Unantastbarkeit der Würde des Menschen.

Die Hoffnung, Integrationsprobleme ließen sich in irgendeinem Sinne endgültig lösen, ist unangemessen. Integration ist ein unabschließbarer und konfliktreicher Prozess, der keinem festen Schema folgt und immer wieder von Neuem beginnt. Integrationsprobleme können sich lediglich wandeln. Es gibt daher auch keine eindeutigen und feststehenden Standards, an denen man das Erreichte messen könnte – und ebenso wenig sind verallgemeinerbare Maßnahmen zur Integration formulierbar, die man in jeder Stadt und auf jeden Fall anwenden könnte.

Vorsicht ist außerdem geboten vor der Vorstellung, Integration könne von Amtsstuben aus befohlen und umgesetzt werden. Denn wenn erst einmal die gröbsten Hindernisse in Form von diskriminierenden Vorschriften ausgeräumt, und wenn die Zugänge zu den Fördertöpfen fair geöffnet sind, dann liegt es immer noch an den sozialen Interaktionen zu jeder Zeit und an jedem Ort, ob Chancengleichheit gewährt, wechselseitige Anerkennung gesichert und gegenseitiger Respekt praktiziert wird. Das heißt: die Politik hat ihre Grenzen. Nicht alles lässt sich von oben steuern.

Konse­quenzen für die gesell­schaft­liche Praxis

Aus den bisherigen Überlegungen lassen sich aber auch einige Empfehlungen für eine Integrationspolitik ableiten. Beispielhaft seien genannt:

1. Wenn Integration ein konflikthafter Prozess ist, dann müssen Mechanismen der Konfliktmoderation unterhalb der Schwelle von Polizei und Justiz entwickelt werden, die verhindern, dass Konflikte eskalieren. In Frankfurt wird das vom Amt für multikulturelle Angelegenheiten versucht.

2. Ebenso wichtig ist die Einrichtung von Frühwarnsystemen, die rechtzeitig auf Konflikte aufmerksam machen, bevor es zum Rückzug in die geschlossene Gemeinschaft der Alteingesessenen bzw. der Zuwanderer oder zu gewalttätigen Auseinandersetzungen kommt. Das heißt nichts anderes, als dass die Koexistenz von heterogenen Individuen oder Gruppen sozial eingebettet werden muss, wenn sie sich nicht von selbst problemlos gestaltet. Horribile dictu: in Konfliktzonen muss soziale Kontrolle etabliert werden.

3. Maßnahmen, mit denen bestimmte Ziele erreicht werden sollen, müssen unter Beteiligung der konfligierenden Gruppen ausgehandelt werden, und sie müssen in genauer Kenntnis der Situation formuliert sein. Das verlangt nicht nur objektive Informationen über Arbeitslosenquoten, Qualifikationen u.ä, sondern auch „tacit knowledge”, ein qualitatives Wissen, auf dessen Hintergrund die vorliegenden Informationen überhaupt erst interpretierbar werden. Was gilt als ,gute Arbeit‘, was wirkt als eine Kränkung des Ehrgefühls, geht es wirklich um ein materielles Problem oder eher um Fragen der sozialen Anerkennung? Solches Wissen kann nur vor Ort, z.B. in den Kommunen, Schulen, Betrieben und Wohnungsverwaltungen erworben werden, d.h. in Interaktionen innerhalb ortsgebundener Milieus, und es kann auch nur von Person zu Person in alltäglichen Kontakten vermittelt werden. Dazu müssen diejenigen, die in Wohnungsbaugesellschaften, Betrieben, Kommunalverwaltungen, der Polizei und Vereinen alltäglich in Kontakt mit Zuwanderern kommen, geschult werden und sie müssen ihre Erfahrungen untereinander austauschen können. Solche Kontakte können erleichtert werden durch Stadtteilmanagement, Außenstellen der Verwaltungen oder informelle Konsultationsverfahren. Deshalb ist Integrationspolitik vor allem lokale Politik.

Wenn das Ideal der Integration durch urbane Indifferenz eine Utopie ist, dann bleibt als Möglichkeit nur die Stadt als Mosaik getrennter Lebenswelten. Aber dieses Modell der Integration ist nur zweite Wahl, und als zweite Wahl ist es mit Ambivalenzen beladen. Denn räumliche Segregation kann auch mit Abschließung und Ausgrenzung verbunden sein. In der Realität müssen alle Fragen der Integration daher im Bewusstsein der Ambivalenz jeden einzelnen Schritts angegangen werden.

Ein Beispiel ist der Umgang mit Einwanderungsquartieren (,ethnische Kolonien‘). Solche Quartiere sind eine Begleiterscheinung fast aller Einwanderungsprozesse. Sie er-füllen notwendige Funktionen als Orte vertrauter Heimat in der Fremde, wo der neu Zugewanderte Nachbarn findet, die seine Sprache sprechen, seine Gewohnheiten teilen, wo er Unterkunft, eine auf seine Bedürfnisse zugeschnittene Infrastruktur, Informationen über die neue Umgebung, materielle und emotionale Unterstützung finden kann. In-sofern ist Segregation funktional. Einwanderungsquartiere können aber auch zu Fallen werden. Die Quartiere der neu Zugewanderten können – in Reaktion auf gescheiterte Integrationsversuche – zu Orten des Rückzugs in die eigene Gemeinschaft und damit zur Mobilitätsfalle werden. Es können sich Klientelbeziehungen bilden – bis hin zu mafiosen Strukturen, deren Patrone wenig Interesse an der Integration ihrer Klientel in die umgebende Gesellschaft haben.

Einwanderungsquartiere sind als dauerhafte Erscheinungen in Einwanderungsstädten zu akzeptieren, zugleich muss die Stadtpolitik alles daran setzen, dass die einzelnen Zuwanderer sich nur vorübergehend darin aufhalten (müssen). Sie müssen Durchgangsstationen sein und dürfen nicht Ausdruck einer strukturellen Ausgrenzung werden. Dazu ist es notwendig, Integrationshilfen in diesen Quartieren zu konzentrieren, weil dort die Adressaten solcher Bemühungen konzentriert und daher leichter zu erreichen sind. Statt einer forcierten Politik der isolierenden Verstreuung der Zuwanderer über das ganze Stadtgebiet – die von Kommunalpolitikern häufig als die ,eigentlich richtige‘ Strategie angesehen wird – geht es darum, die Zugänge für die Neueinwanderer offen zu halten und gleichzeitig die Übergänge in die Gesellschaft der Einheimischen so leicht wie möglich zu machen.

Das bedeutet, freiwillige Segregation zuzulassen, die durch Diskriminierung und Mechanismen des Wohnungsmarkts erzwungene dagegen zu verhindern. Vorrangig geht es also darum, die Optionen der Migranten auf dem Wohnungsmarkt zu erweitern. Dazu kann die Bereitstellung von Belegrechtswohnungen in allen Quartieren einer Stadt dienen – was aber in der Regel dort auf scharfen Widerstand stößt, wo die am stärksten segregierten einheimischen Gruppen in der Stadt wohnen, und das sind die Wohlhabendsten.

Ein weiteres Beispiel für die unvermeidliche Ambivalenz einer integrationsfördernden Politik ist der Umgang mit der informellen Ökonomie. In größeren Einwanderungskolonien können sich ethnische Ökonomien entwickeln, d.h, ökonomische Aktivitäten, deren Unternehmer, Arbeitskräfte und Kunden überwiegend derselben Zuwanderergruppe angehören. Diese sind nicht nur wichtig für die Versorgung der Zuwanderer, sie bieten auch den Neuankömmlingen, die zunächst keinen Zugang zum normalen Arbeitsmarkt gefunden haben, Existenzmöglichkeiten jenseits der Abhängigkeit von der Sozialhilfe. Ethnische Ökonomien aber sind häufig nur aufgrund informeller Organisation lebensfähig. Eine allzu scharfe Durchsetzung der Bestimmungen des Arbeits- und Gewerberechts könnte ihre Existenz gefährden und damit viele Neuankömmlinge in die Abhängigkeit vom Sozialstaat treiben. Notwendig wäre eine pragmatische Handhabung der Bestimmungen, bei der nicht immer so ganz genau hingesehen wird, wer nun in einer Restaurantküche gerade arbeitet oder wer sich in einer Wohnung aufhält. Die Zweischneidigkeit einer solchen Lockerung der Kontrolldichte liegt auf der Hand: die in langen Kämpfen von der Arbeiterbewegung durchgesetzten Standards des Arbeitsrechts, der Tarifbindung, der Wohnungsversorgung etc, würden ausgehöhlt, womöglich würde der Bildung korrupter Klientelbeziehungen Vorschub geleistet.

Jenseits aller Ambivalenzen und Aushandlungsprozesse geht es darum, bestimmte Mindeststandards für alle Stadtbewohner zu sichern. Eine der wichtigsten Orte dafür ist die Schule. Das Bildungssystem ist heute der entscheidende Filter für den Erfolg auf dem Arbeitsmarkt. In der Schule und nicht erst auf dem Arbeitsmarkt entscheidet sich,ob jemand ökonomisch an den Rand gerät oder auf eigenen Beinen stehen kann. Zum anderen sind die Schulen Orte, an denen eine Begegnung zwischen Einheimischen und Zugewanderten politisch beeinflussbar ist. Die durchschnittliche Grundschule in einer deutschen Innenstadt ist heutzutage eine internationale Schule – nur ist sie in den seltensten Fällen auf diese Aufgabe vorbereitet.

Integra­ti­ons­po­litik – ein Fazit

1.  Integration darf nicht als der Weg einer Minderheit von draußen nach drinnen gedacht werden. Die Gesellschaft insgesamt hat ein Integrationsproblem, wenn Fremdheit zum Normalfall wird.

2. Das Integrationsproblem verteilt sich in modernen Gesellschaften auf verschiedene Subsysteme. Dadurch verliert es seine Komplexität, die ansonsten nicht bewältigbar wäre.

3. Politik und Gesellschaft haben dafür zu sorgen, dass die Integrationswege in die institutionalisierten Subsysteme für alle offen stehen. ,Integration` nur als ein Problem der Zuwanderer zu definieren, wäre ein verhängnisvoller Fehler.

4. Integration ist niemals ,fertig` oder endgültig gelungen. Es handelt sich dabei um einen immer offenen Prozess, der ungleich und ungleichzeitig verläuft.

5. Für die Politik bleibt dabei viel zu tun, aber sie hat auch ihre Grenzen: die soziale Anerkennung von Fremden kann nicht bürokratisch organisiert oder verordnet werden. Sie bleibt eine Leistung, die wir alle in alltäglichen Interaktionen so zu erbringen haben, wie wir sie für uns selbst erwarten.

6. Die Differenz zwischen institutioneller und sozialer Integration führt zu einem Dilemma der städtischen Integrationspolitik: wird sie klientelspezifisch und allzu fürsorgerisch, wirkt sie stigmatisierend und ungewollt ausgrenzend. Dennoch darf sie nicht verkennen oder ignorieren, dass es spezifische Nöte bzw. Bedürfnisse auf Seiten von Minderheiten gibt. Daraus ergibt sich eine grundsätzliche Ambivalenz kommunaler Integrationspolitik, für die nur in langwierigen und konfliktreichen Prozessen des Aushandelns eine Balance gefunden werden kann.

Integrationspolitik verlangt eine außerordentlich schwierige Gratwanderung. Wie Sigmund Freud formuliert hat: es gibt für jedes komplexe Problem auch eine einfache Lösung – nur ist die für gewöhnlich falsch.

* Dieser Beitrag basiert auf einem Vortrag, der am 6. November 2003 anlässlich der Verleihung des Schader-Preises in Darmstadt gehalten wurde.

Der Beitrag Die Stadt als Ort der Integration von Zuwanderern erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S. 20-28

das dringend sich äußernde Bedürfnis..,, der Bürgerschaft… eine tätige Einwirkung auf die Verwaltung des Gemeinwesens beizulegen und durch diese Teilnahme Gemeinsinn zu erregen und zu erhalten. “ (Präambel der Preußischen Städteordnung von 1808)

Im Folgenden geht es um die doppelte Funktion der modernen Stadt als politisches Verfassungsorgan einerseits und als zivilgesellschaftlicher Lebens- und Entfaltungsraum andererseits. Zunächst wird die Entwicklung dieser „Doppelstruktur” historisch nachgezeichnet: die politische Kommune (als Gesamtheit der kommunalrechtlich verfassten und institutionalisierten Politik- und Verwaltungsstrukturen) und die gesellschaftliche Sphäre des städtischen „Gemeinwesens”, die „örtliche Gemeinschaft” stehen sich schon seit geraumer Zeit gegenüber (vgl. Wollmann 2002b). Es soll vor allem verdeutlicht werden, dass in der jüngsten Diskussion um die „Bürgergemeinde” diese der deutschen Kommunalgeschichte eigentümliche „Doppelstruktur” vielfach vernachlässigt, wenn nicht ignoriert und damit der konzeptionelle und politische Neuigkeitswert der Rede von „Bürgergemeinde” überzeichnet wird. In einem zweiten Schritt soll, mit 1945 ein-setzend, die jüngere Entwicklung dieser beiden Stränge detaillierter betrachtet und der gegenwärtige Diskussions- und Praxisstand knapp markiert werden. Abschließend soll erörtert werden, ob und — wenn ja – welches Handlungspotenzial die mögliche Verbindung dieser beiden Strukturen und „Gesichter” von Stadt und die hieraus folgenden politischen und (zivil-)gesellschaftlichen Rollen ihrer Bürger angesichts der sozioökonomischen und budgetären Probleme und Herausforderungen, denen sich unsere Städte derzeit gegenübersehen, eröffnen können.

1. Die politisch-­ge­sell­schaft­liche „Doppel­struk­tur” der Gemeinden und Städte

In ihrer auf den Anfang des 19. Jahrhunderts zurückgehenden Entwicklung prägt sich die konzeptionelle und institutionelle „Doppelstruktur” der Städte einerseits darin aus, dass (beispielhaft in der einleitend zitierten Preußischen Städteordnung; vgl. Engeli/Haus 1975: 107ff.) die institutionell verfasste „Stadtgemeinde” geschaffen wurde — als „Inbegriff sämtlicher Bürger der Stadt” — mit der von diesen (allerdings nach einem das besitzende Bürgertum bevorteiligenden und die Frauen ausschließenden Wahlrecht) gewählten Gemeindevertretung („Stadtverordnetenversammlung“) und dem wiederum von dieser zu wählenden „Magistrat”. Durch die „unbeschränkte Vollmacht” der Gemeindevertretung, die Bürger „in allen Angelegenheiten des Gemeinwesens der Stadt” zu vertreten und „sämtliche Gemeine-Angelegenheiten für sie zu besorgen”, findet die alle lokalen Angelegenheiten umfassende Zuständigkeit als Grundformel der kommunalen Selbstverwaltung Eingang in die deutsche Kommunalgeschichte. Die Regelung, die jeden Bürger verpflichtete, „öffentliche Städteämter, sobald er dazu berufen wird, zu übernehmen und sich den Aufträgen zu unterziehen, die ihm zum Besten des Gemeinwesens der Stadt gemacht werden” – und dies grundsätzlich ohne Entgeltung —, war die „die Geburtsstunde des bürgerlichen Ehrenamtes” (Sachse 2002). Ungeachtet der Einschränkungen, die dieses frühe Kommunalmodell (und seine Schattierungen in der Vielzahl der deutschen Einzelstaaten) im weiteren Verlauf des 19. Jahrhunderts unter dem Griff der reaktionären Staatsregierungen erlitt, entwickelte sich so das der deutschen Kommunaltradition eigentümliche breite Aufgabenmodell. In dem Maße, wie sich die Staatsregierungen bis ins späte 19. Jahrhundert aus den durch Industrialisierung und Urbanisierung ausgelösten sozialen Problemen weitgehend heraushielten, oblag es den Städten, Hilfestellungen zur Linderung der sozialen und Wohnungsnot (vgl. Wollmann 1983) und Einrichtungen der „Daseinsvorsorge” (Wasserversorgung, Kanalisation usw.) einzuleiten und damit (von Konservativen und „Manchester liberalen” des „Munizipalsozialismus” bezichtigt) Vorreiter des modernen Sozialstaats zu werden.

Auf der anderen Seite und parallel zu dieser Entwicklung wurden die Städte und ihr „Gemeinwesen” seit Beginn des 19. Jahrhunderts zum Motor und Schauplatz der sich immer stürmischer entfaltenden „bürgerlichen Gesellschaft” und der kapitalistischen Wirtschaft — mit lokalen Gewerbetreibenden und Fabrikanten, einem rasch emporschießenden bürgerlichen Vereinsleben, karitativen Einrichtungen der Kirchen sowie der Vereine und Selbsthilfeorganisationen der Arbeiterbewegung.

Die das philosophische und politische Denken des 19. Jahrhunderts prägende Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft bildete sich also auch in den Städten ab und zeigte sich vor allem daran, dass das städtische Bürgertum die Städte und Gemeinden als eine bürgerlich gesellschaftliche Sphäre betrachtete, die im klaren Gegensatz zum monarchisch beherrschten Staat stand.

2. Die Stadt als „politische Kommune”

Das die deutsche Kommunaltradition kennzeichnende breite Aufgabenmodell, auf dem auch die Neubegründung der kommunalen Selbstverwaltung nach 1945 beruhte, erhielt im Verlaufe der 1960er und 1970er Jahre ein noch ausgeprägteres Profil, da – in Widerspiegelung der auf allen politischen Ebenen verfolgten neo-keynesianischen Interventions- und Sozialstaatspolitik – die Städte und Kreise in dieser Phase viele zusätzliche und wachsende Aufgaben insbesondere in der Infrastruktur, Umwelt- , Stadterneuerungs-, Sozial- und Beschäftigungspolitik übernahmen. Der Eingriffsradius der Städte in sozioökonomische Probleme und Prozesse wurde so enorm erweitert. In dem Maße freilich, in dem die Regelungsdichte „von oben” in den Städten zunahm und diese in finanzielle Abhängigkeit von den Ländern brachte, zeichnete sich die Gefahr einer wachsenden Indienstnahme und „Verstaatlichung” der kommunalen Politik- und Verwaltungsebene ab.

In ihrer politisch-demokratischen Verfassung waren die Kommunen nach 1945 — ungeachtet der Unterschiede zwischen den verschiedenen Kommunalordnungen — vorrangig vom repräsentativ-demokratischen Prinzip bestimmt, wonach die von den Bürgern gewählte Kommunalvertretung das oberste kommunale Entscheidungsorgan war. Sieht man von Baden-Württemberg, wo Mitte der 1950erJahre verbindliche kommunale Referenden eingeführt wurden, sowie einigen Ländern ab, die für Kleinstgemeinden die Möglichkeit (direkt-demokratischer) Gemeindeversammlungen vorsahen (vgl. Wollmann 1999: 40), waren den Kommunalverfassungen der Nachkriegszeit direkt-demokratische Bürgerrechte unbekannt.

Diese Dominanz der repräsentativen Demokratie blieb bis in die späten 1980er Jahre erhalten, wenn auch zwei Modifikationen zu erwähnen sind, die aber letztlich an der Entscheidungszuständigkeit der Kommunalvertretung — jedenfalls formal — nicht rüttelten. Dies sind zum einen jene Regelungen, die darauf gerichtet sind, die Bürger — über die gewählten Vertreter hinaus — an Entscheidungsprozessen (beratend) zu beteiligen und damit den Kreis der „ehrenamtlich” Tätigen zu erweitern. Hierzu gehören die Mitwirkung „sachverständiger” Bürger in Ausschüssen der Kommunalvertretung (vgl. Schefold/Neumann 1996: 93f.), die Kinder- und Jugendhilfeausschüsse in der Kommunalvertretung, die neben Mitgliedern der  Gemeindevertretung auch von den Jugendverbänden benannte Vertreter umfasst, die volles Stimmrecht besitzen (vgl. Greese 1999: 723ff.), sowie jene Kommissionen und Beiräte, die von den Kommunen seit den 1960er Jahren in der Absicht gebildet worden sind, gewisse Beteiligungsmöglichkeiten für solche Bevölkerungsgruppen zu schaffen, deren Partizipationschancen aus spezifischen Gründen (geringe „soziale Kompetenz”, geringe Handlungsressourcen usw.) ansonsten schmal sind (vgl. Roth 2001: 135). In diesen Kontext gehören vor allem die Ausländerbeiräte (vgl. Kersting 1997b; SchefoldlNeumann 1996: 140ff.), die Seniorenbeiräte (vgl. Kersting 1997a), die Behindertenbeiräte (vgl. Kersting 1997a) und die so genannten Kinder- und Jugendparlamente (vgl. Greese 1999: 726). Als — vielfach von den Betroffenen gewählte — Interessenvertretungen eröffnen Beiräte durchaus die Möglichkeit, sich bei Gemeindevertretung und Verwaltung Gehör zu verschaffen (vgl. Kersting 2002:151).

Parti­zi­pa­tive Verfahren

In den späten 1960er und 1970er Jahren erlebte die Bundesrepublik mit dem Entstehen von Bürgerinitiativen und Protestbewegungen eine „partizipatorische Revolution” (Kaase 1982), auf die das politische System durch einen Schub von Anhörungs- und Beratungsverfahren reagierte, ohne freilich die Dominanz der repräsentativ-demokratischen Prämisse in Frage zu stellen.

Beispielhaft sei auf die in den 1970er Jahren in Bundes- und Landesgesetzen eingeführte (konsultative) Bürgerbeteiligung an Planungsverfahren verwiesen (vgl. Enquete-Kommission 2002a: 598ff.), insbesondere auf die (1976 in das Bundesbaugesetz aufgenommene) so genannte vorgezogene Bürgerbeteiligung anlässlich der Aufstellung von kommunalen Bauleitplänen. Des weiteren sind für die kommunale Praxis — wiederum teilweise in die 1970er Jahre zurückreichend — punktuelle oder ad-hoc-Verfahren der Bürgerbeteiligung zu nennen (vgl. Enquete-Kommission 2002a: 598). Hiervon sei vor allem die Lokale Agenda 21 hervorgehoben: Im Abschlussdokument „Agenda 21” der 1992 in Rio de Janeiro abgehaltenen UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung wurden die Kommunen weltweit aufgefordert, in Konsultation mit allen kommunalen Akteuren eigene Pläne film eine nachhaltige Entwicklung zu verabschieden. Inzwischen haben fast neun-zig Prozent der Städte einen Beschluss zur Lokalen Agenda 21 getroffen, fast drei Viertel haben ein Leitbild für nachhaltige Entwicklung verabschiedet oder planen Entsprechendes. Schließlich ist noch die von Peter Dienel in den 1970er Jahren konzipierte und seitdem in Städten wiederholt praktizierte „Planungszelle” als partizipatives Politikberatungsverfahren hervorzuheben (vgl. Dienel 1996: 116f.).

Insgesamt ist also über die Jahre ein durchaus beachtliches Repertoire an Verfahren der Bürgerbeteiligung entstanden, durch die die Informations-, Anhörungs- und Mitspracherechte der Bürger im lokalen Kontext erweitert worden sind, ohne an dem Entscheidungsrecht der Kommunalvertretungen zu rütteln. Trotzdem haben diese partizipativen Verfahrensneuerungen die lokale Planungspraxis und -kultur vielerorts nachhaltig verändert.

Kommunale Bürger­be­gehren und -entscheide als direkt­de­mo­kra­ti­sches Entschei­dungs­recht

Seit den frühen 1990er Jahren ist in die bisherige Vorherrschaft der repräsentativen Demokratie auf der lokalen Ebene dadurch eine bemerkenswerte Bresche geschlagen worden, dass binnen weniger Jahre in allen Bundesländern verbindliche lokale Referenden (sowie die Direktwahl der Bürgermeister und teilweise auch deren Abwahl durch Referenden) eingeführt worden sind.

Bislang haben die Bürger von kommunalen Referenden bemerkenswert geringen Gebrauch gemacht (vgl. Wollmann 2002c: 245ff, auf Basis der Daten von Gabriel 1999) — mit Ausnahme von Bayern und Nordrhein-Westfalen, wo eine deutlich höhere Anwendungshäufigkeit als in den anderen Ländern zu beobachten ist. Überdies wurde ein erheblicher Teil der Bürgerentscheide nicht aus der Mitte der Bürgerschaft (als „Bürgerbegehren“), sondern aus der Mitte der Gemeindevertretungen (als „Ratsbegehren”) initiiert. Rechnet man die bislang bundesweit durchgeführten Bürgerentscheide auf die Gesamtzahl der Gemeinden um, fände ein Bürgerentscheid in der einzelnen Gemeinde durchschnittlich einmal in 200 Jahren statt.

Die Tatsache, dass von den kommunalen Referenden in der Bundesrepublik bislang in wesentlich geringerem Umfang Gebrauch gemacht wird als in der Schweiz und in den USA, den beiden Ländern, in denen kommunale Referenden die längste Tradition haben, dürfte zum einen institutionell zu erklären sein. Sind doch sowohl in der Schweiz als auch in den USA die Initiativ-Begehrenshürden deutlich niedriger und Abstimmungsquoren kaum vorgesehen (vgl. von Armin 2000: 320£), Hinzu kommt, dass diesen Ländern der den deutschen Regelungen geläufige Ausschluss von Themen, insbesondere von Finanz-und Haushaltsthemen („Finanztabu“), unbekannt ist. Insgesamt ist damit die institutionelle Anreiz und Gelegenheitsstruktur für die Bürger, an der Entscheidung kommunaler Themen mitzuwirken, in der Bundesrepublik wesentlich schwächer ausgeprägt. Des weiteren sind offenbar -politikkulturelle Faktoren im Spiel. Während die direktdemokratischen Teilhaberechte und deren Wahrnehmung in der Schweiz und in den USA in eine entsprechende Verfassungstradition und politische Kultur eingebettet sind, steht ein entsprechen-der Kulturwandel in der Bundesrepublik noch immer weitgehend am Anfang.

Ungeachtet der bislang verhältnismäßig geringen tatsächlichen Anwendungsrate ist nicht zu bezweifeln, dass die Einführung der verbindlichen lokalen Referenden die kommunalpolitischen Karten im Verhältnis von Bürgern und Kommunalvertretung neu gemischt hat, und die Bürger in ihrer politischen Rolle unübersehbar gestärkt worden sind. Die bloße Möglichkeit eines Bürgerbegehren wird von den Kommunalvertretungen als ein kommunalpolitisches „Damoklesschwert” wahrgenommen, auf das sich diese durch frühzeitige Kompromiss- und Konsenssuche einstellen, Einschränkend bleibt freilich zu erwähnen, dass diese vermehrten Einflusschancen weniger von den bislang artikulations- und vertretungsschwachen Bevölkerungsgruppen als vielmehr von „gut ausgebildeten, sozial integrierten und einkommensstarken Bevölkerungsgruppen” (Gabriel 2002: 147f.) genutzt werden.

3. Die Stadt in ihrer (zivil-)gesell­schaft­li­chen Dimension

Bis in das frühe 19. Jahrhundert zurückreichend, sind die Städte in das „zivil-gesellschaftliche” Umfeld ihrer „örtlichen Gemeinschaft” eingebettet. Dies gilt insbesondere für den Bereich der sozialen Dienstleistungen, die nach dem traditionellen, vom Bundessozialhilfegesetz von 1961 bekräftigten „Subsidiaritätsprinzip”, überwiegend von den gemeinnützigen Wohlfahrtsverbänden („freien Trägern“) erbracht werden.

In auffälliger zeitlicher Parallelität zur Expansion des Sozialstaats und der damit ein-hergehenden weiteren Ausdehnung der kommunalen Aktivitäten in den 1960er und 1970er Jahren (und vermutlich zumindest teilweise in Reaktion auf diese) erlebten die Städte in dieser Phase das Aufbrechen und Vordringen (neuer) sozialer Bewegungen, die vielfach von einem „gegen gesellschaftlichen” (und teilweise auch militanten) Impetus beflügelt waren (vgl. Roth 1999: lOff.). Zugleich traten zahlreiche soziale und ökonomisch-alternative Selbsthilfegruppen an die Öffentlichkeit, die zur raschen Ausdehnung eines Dritten oder Alternativen Sektors – in der Zwischenzone „zwischen Staat und Markt” – beitrugen.

In der sozialwissenschaftlichen Diskussion der damaligen Zeit spiegelte sich diese politisch-gesellschaftliche Entwicklung darin wider, dass den Forderungen des expandierenden Sozialstaats nach einer Verkürzung auf ein institutionalisiertes, wenn nicht „verstaatlichtes” Kommunalmodell entgegengetreten und dem die Vorstellung von einer die politische und gesellschaftliche Arenen und Sphären umfassenden lokalen Politik entgegengesetzt wurde (vgl. Grauhan 1975: 12). In diesem Zusammenhang zogen auch die Wohlfahrtsverbände zunehmende Kritik auf sich, in der gegen ihre „großorganisatorische Verformung” und ihren Übergang „von einer Institution bürgerschaftlicher Selbstorganisation zur professionellen Sozialbürokratie”, zur „gesellschaftlichen Außenstelle staatlicher Sozialbürokratie” (Sachsse 2002: 26) Front gemacht wurde. Im soziologischen Diskurs wurden hinsichtlich der persönlichen Dienstleistungen die konzeptionelle Aufmerksamkeit auf die „Koproduktion” zwischen den in Betracht kommenden Dienstleistern und den Betroffenen gelenkt (vgl. Badura/Gross 1976) und engagiertes „Laientum” an der Stelle von „Professionalisierung, Verrechtlichung und Monetarisierung” gefordert. Mit ähnlicher Stoßrichtung wurde die „Doppelstruktur” der Stadt mit dem Bild von der „Zweiten Stadt” (vgl. Blanke/Evers/Wollmann 1986) und mit dem Konzept einer „neuen Ehrenamtlichkeit” (A. Evers) in den Blick gerückt.

Angesichts der beeindruckenden Dichte und Heterogenität zivilgesellschaftlicher Aktivität in den Städten und Kommunen gehen diese Forderungen ganz offenbar in die richtige Richtung. In einer Studie von Anheier u.a. aus dem Jahre 2000 wurde dieses Netzwerk bürgerschaftlicher Einrichtungen auf Grundlage der Indikatoren Selbstorganisation, Gemeinsinn und bürgerschaftliches Engagement empirisch erfasst (87ff.) Die zentralen Ergebnisse lauten:

Die Selbstorganisation der zivilgesellschaftlichen Aktivitäten wies in den letzten Jahren eine hohe (und absehbar weiterhin ungebrochene) Dynamik auf. So ist die Zahl der Selbsthilfegruppen und Initiativen von 25.000 im Jahr 1985 auf 60.000 im Jahr 1995 gestiegen.

Aus repräsentativen Umfragen zum Gemeinsinn lässt sich ablesen, dass neben den auf individuellen Nutzen abstellenden Beweggründen Gemeinsinn-orientierte Motive einen hohen Stellenwert haben. So sagten jeweils mehr als acht von zehn Bürgern, dass sie sich engagieren, weil anderen zu helfen ihrem Leben einen Sinn gibt.

Darüber hinaus belegen neuere Untersuchungen, dass sich jeder dritte Bundesbürger über 14 Jahren in irgendeiner Form ehrenamtlich engagiert und hierfür im Durchschnitt knapp fünf Stunden Zeit in der Woche aufwendet. Allerdings zeichnen sich im Grad und in der Häufigkeit des organisatorischen Kontextes der individuellen zivilgesellschaftlichen (ehrenamtlichen) Aktivitäten erhebliche und folgenreiche Verschiebungen ab. Die klassische ehrenamtliche Betätigung mit ihrer eher dauerhaften Einbindung in Vereine und Institutionen (aber auch in Parteien und Gewerkschaften usw.) schwindet, während die eher losen, aus je konkretem Anlass und um ein bestimmtes Projekt gebildeten Zusammenschlüsse und gestifteten Engagements einer „neuen” Ehrenamtlichkeit in Bürgerinitiativen und anderen ad-hoc-Gruppen zunehmen – in Widerspiegelung jenes allgemeinen Wertewandels, in dem die Entscheidung des Einzelnen, sich ehrenamtlich zu engagieren, weniger von vorgegebenen organisatorischen und verbandlichen Interessen als vielmehr durch seine biographische Situation und sein Selbstverwirklichungsinteresse bestimmt wird (vgl. Sachsse 2002: 27).

4. Die politische und gesell­schaft­liche Rolle der Bürger – Chancen für eine Synthese?

Fasst man unsere Kurzdarstellung mit Blick auf die in diesem Aufsatz angesprochene „Doppelstruktur” der Stadt zwischen „politischer Kommune” und „zivil-gesellschaftlicher Gemeinschaft” und den hieraus folgenden politischen bzw. gesellschaftlichen Rollen der Bürger zusammen, so kann zweierlei festgehalten werden.

In ihrer politischen Rolle sind die Bürger durch die Einfiürung der verbindlichen lokalen Referenden unverkennbar gestärkt worden, auch wenn die tatsächliche Nutzung der Referenden hinter der Möglichkeit ihrer Wahrnehmung deutlich zurückbleibt. Hinsichtlich ihrer (zivil-) gesellschaftlichen Rolle deuten die herangezogenen empirischen Befunde auf eine bemerkenswerte Dichte und Dynamik der (zivil-)gesellschaftlichen Initiativen und Netzwerke hin, die – allen Unkenrufen zum Trotz – in den letzten Jahren eher zu als abgenommen hat. Die „gesellschaftliche” Bürgergemeinde hat mit der Ausdehnung der Selbsthilfegruppen und -aktivitäten und der Entfaltung der Handlungsfelder der „neuen Freiwilligkeit” und „neuen Ehrenamtlichkeit” eine zusätzliche Dimension und zugleich an Dynamik gewonnen (vgl. Enquete-Kommission 2002a: 309f)

So scheinen die Voraussetzungen für eine noch stärkere Verknüpfung der unterschiedlichen Rollen der Bürger aussichtsreich und tragfähig gegeben zu sein (vgl. Schröter/Wollmann 1998), um den für unsere Städte (über-)lebenswichtigen Gemeinsinn am Leben zu halten.

Allerdings bedarf es hierzu der gebotenen institutionellen Vorkehrungen und auch der organisatorischen wie finanziellen Unterstützung. In diesem Zusammenhang ist zustimmend an das Konzept vom „aktivierenden Staat” zu erinnern, das sich die rot-grüne Bundesregierung auf ihre Fahne geschrieben hat und das der Bundeskanzler in emphatischem Pleonasmus(„zivile Bürgergesellschaft“) als eine „neue Arbeits- und Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft” beschworen hat. Die unterstützende Rolle des Staates wird hierbei mit der Formel umschrieben: „Die Zivilgesellschaft braucht einen besseren, einen aktiven und einen aktivierenden Staat” (Schröder 2000: 202). Entsprechende unterstützende Konzepte und Aktivitäten sind den Kommunen abzuverlangen. „Kooperationsformen zu finden, die dem Eigensinn, den Ressourcen und der Leistungsfähigkeit schwach organisierter Initiativen angemessen sind und zugleich stärkere Akteure integrieren, gehört zu den anspruchsvollsten Entwicklungsaufgaben der Kommunalpolitik.” (Enquetekommission 2002a: 348) Etwas technokratisch, aber zutreffend wird auch von einem von den Gemeinden zu leistenden (und zu finanzierenden!) „Partizipationsmanagement” (Bürgerbeauftragte, Freiwilligenagenturen, Stadtteilbüros usw.) gesprochen.

Für ein Gelingen dieser Verknüpfung und der Entfaltung der hieraus möglichen Synergien zeichnen sich freilich mehrere Hürden und Schranken ab, die beiseite zu räumen wären. So ist zwar die Stärkung der direktdemokratischen Rechte der Bürger beachtlich. Jedoch drohen diese (wie auch die Entscheidungskompetenzen der Kommunalvertretungen) in dem Maße ins Leere zu laufen, wie das traditionelle Aufgabenmodell der Kommunen durch einflussmächtige Faktoren ausgehöhlt und das überkommene Kommunalmodell zum „Auslaufmodell” zu werden droht (vgl. Wollmann 2002a). In-folge der finanziellen Zwänge und Abhängigkeiten sind auch die in die Erbringung von sozialen und Gesundheitsleistungen eingebundenen Organisationen und Gruppen hin-sichtlich ihrer zivilgesellschaftlichen Herkunft und Verortung in doppelter (zwar gegenläufiger, jedoch gleichermaßen fataler) Richtung bedroht. Auf Grund ihrer (durch die Finanzkrise noch verstärkten) Abhängigkeit von öffentlicher Förderung und ihrer traditionellen fast symbiotischen Verklammerung mit dem Öffentlichen Sektor könnte ihre „Quasi-Verstaatlichung” weiter fortschreiten. Zugleich könnten die Kommerzialisierung und Hinwendung zu jahrmarktähnlichen Entgelten ihre Umwandlung in de-facto-Markt-Institutionen (und damit ihre weitere Entfernung aus der zivilgesellschaftlichen Herkunft) befördern (vgl. Anheier u.a. 2000: 84).

Die erforderliche Unterstützung und Stärkung zivilgesellschaftlicher Aktivitäten durch die Kommunen droht dem rigorosen Rotstift zum Opfer zu fallen, der in erster Linie bei den so genannten „freiwilligen” Zuwendungen als dem schwächsten Glied der Kette an-setzt. Es ist keineswegs abwegig zu befürchten, dass die kommunale Zivilgesellschaft als „,Sparschwein` des Staates” (Priller 2002: 45), als „Lückenbüßer für Löcher in den öffentlichen Kassen” (Dettling 2002: 2) herhalten muss. Das aber würde die Doppelstruktur der Stadt als politische Kommune und bürgerschaftlicher Lebensraum nachhaltig in Frage stellen.

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Der Beitrag Die Doppelstruktur der Stadt als politische erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.29-39

Tiefgreifende gesellschaftliche Veränderungen und historische Transformationsprozesse bleiben nicht ohne Auswirkungen auf den überlieferten Ideenbestand, insbesondere auf die in Recht geronnenen Übereinkünfte und Einsichten. Am Beispiel der Stadt wird erkennbar, auf welche Weise ein sich verengender und den staatlichen Schutzauftrag verändernder Sicherheitsbegriff die für das demokratisch-rechtsstaatliche Selbstverständnis moderner Gesellschaften zentralen Bereiche der Rechtsordnung (Verfassungsrecht, Polizeirecht, Strafprozessrecht) unter Druck setzt — im Zusammenspiel mit einer vordringenden Präventionsideologie und einhergehend mit neuen technischen Möglichkeiten.

Die ausufernde Praxis der Videoüberwachung im öffentlichen Raum zeigt anschaulich — im Gegensatz etwa zu der zumeist unsichtbar im Hintergrund ablaufenden Überwachung von Telekommunikation, Geldverkehr und Internet —, wie weit die Überwachungsmaßnahmen fortgeschritten und mit welchen möglichen Folgen sie verbunden sind.

Die Sichtbarkeit der Kontrollmaßnahme Videoüberwachung bestimmt ganz wesentlich auch die Dynamik ihrer Ausbreitung. Zum einen führt sie zu einer lebhaften gesellschaftlichen Auseinandersetzung um ihre „Chancen und Risiken”. Zum anderen wird sie jedoch, in engem Zusammenspiel mit den Massenmedien, Gegenstand eher opportunistischer Politikstrategien. Das populistische Schüren von Kriminalitätsfurcht einerseits, während andererseits bereits das Mittel Überwachung zu ihrer Lösung parat gehalten wird: Gerade in der Frage der Videoüberwachung wird dieses Doppelspiel in nahezu allen etablierten politischen Parteien betrieben. Wahlweise werden dabei die sog. Organisierte Kriminalität, der Terrorismus oder die allgemeine Ankündigung einer Innenpolitik von „Null-Toleranz” zum vorgeblichen Anlass.

Die expan­die­rende Überwachung und ihre Akteure

Die Verwirklichung des technisch Machbaren, nicht das in einem aufwändigen Prozess zu ermittelnde gesellschaftlich Gewollte prägt damit auch die Reaktion und die Qualität des Rechts. Der mit den vollendeten Tatsachen technologischer Innovation entstehende Rechtfertigungsdruck auf die ihrem Einsatz entgegenstehenden rechtlichen Rahmenbedingungen hält weiter an. Unter diesen Bedingungen hat das Recht sich zu ändern, nicht aber die Praxis des Technikeinsatzes. Dabei mindert sich die Funktion des Rechts als Instrument zum Schutz der gesellschaftlich Schwächeren. Die bisherigen Reaktionen des Gesetzgebers auf die Ausbreitung der Videoüberwachung machen deutlich, dass eine den verfassungsrechtlichen Vorgaben und den demokratischen Rahmenbedingungen adäquate Antwort noch nicht in Sicht ist.

Maßgebende Akteure der sich weiter ausbreitenden hoheitlichen Videoüberwachung des öffentlichen Raumes sind konservativ-pragmatische Sicherheitsallianzen (Aden 1998), die sich aus Innen- und Kommunalpolitikern sowie den nach Rechtssicherheit für ihr Handeln strebenden Sicherheitsbehörden zusammensetzen.

Bei der privat betriebenen Videoüberwachung gehen Kaufleute und Unternehmen eigenständig oder in Interessenverbänden vor, um die ihrer Ansicht nach vernünftige Videoüberwachung der Innenstädte voran zu treiben. Hintergrund ist eine deutliche Wahrnehmungsverschiebung: die Stadt mit ihren öffentlichen Räumen wird heute als Ort der Unordnung und Unübersichtlichkeit wahrgenommen. Sie verursacht Ängste. Auf den Straßen liegender Müll, Hundekot und Graffiti, aber auch die teilweise auf der Straße lebenden Randgruppen und bestimmte Milieus – Bettler, Obdachlose, Punks und Drogenabhängige – tragen offenbar für viele Menschen zu einem diffusen Unwohlsein im öffentlichen Raum bei. Die Antwort von Politik und Kommunen auf diese von ihnen teilweise geschürte, offenbar mehrheitliche Wahrnehmung der Verunsicherung im öffentlichen Raum lautet u.a, kommunale Kriminalprävention. Es ist eine Mixtur lokal begrenzter, unterschiedlicher Maßnahmen: An runden Tischen verständigen sich dabei z.B. unterschiedliche in der Stadt ansässige Institutionen, oft unter Leitung der örtlichen Polizei, über Sicherheitskonzepte. Teilweise werden dabei auch Formen einer Politik von „Null-Toleranz” angestrebt. Ordnung und Sauberkeit sowie hartes Durchgreifen etwa gegen öffentliches Urinieren oder lautes Auftreten, vor allem aber gegen „Herum-lungern” und andere Formen des Nicht-Konsumierens soll den Bürgern ein neues Gefühl von Ordnung und öffentlicher Sorge vermitteln. Auch die Videoüberwachung gewinnt in diesem Kontext weiter an Bedeutung.

Die Technik für eine kontrol­lierte Gesell­schaft

Millionen von Videokameras überwachen bereits heute weltweit öffentliche Räume, insbesondere in den Metropolen der Industriestaaten. Aber selbst Kleinstädte, Dörfer und Dorfplätze sind betroffen. Als Weltmeister der Videoüberwachung gelten heute die Briten (und nicht die sonst so technophilen US-Amerikaner). Aber auch andere Länder wie Frankreich und die Niederlande holen auf. Während in Frankreich bereits 300 Städte über Public CCTV (closed circuit television) verfügen, sind es in den Niederlanden bereits 100 von 400 Kommunen. Durften Beschreibungen des Phänomens Videoüberwachung noch im Jahre 1998 von der Videoüberwachung öffentlicher Räume als einer Neuigkeit ausgehen (Weichert 1998), so ist die Entwicklung heute ein bedeuten-des Stück weiter.

Auch in Deutschland verfügen mittlerweile Städte wie Stuttgart, Halle, Mannheim, Regensburg, Gießen, Frankfurt/Main oder auch Bielefeld über Videoüberwachungen öffentlicher Orte, etwa der Marktplätze. Sie folgen damit dem Vorbild Leipzigs, das 1996 damit begann. In allen Fällen verantwortlich ist die örtliche Polizei.

Jedoch handelt es sich bei diesen Kameras in hoheitlicher Verfügungsgewalt nur um einen geringen Teil der tatsächlich eingesetzten Anlagen. Denn in weitaus größerem Maße sind in allen größeren deutschen Städten die Kameras von Privatpersonen und Privatunternehmen anzutreffen. Ihre Kameralinsen nehmen Privatgelände, öffentlich zugänglich gemachte Privatbereiche sowie öffentliches Straßenland unterschiedslos in den Blick. Schätzungen gehen von Hunderttausenden von Kameras aus – ohne allerdings diese Zahlen im einzelnen belegen zu können. Allenfalls die Anzahl der hoheitlich betriebenen Systeme kann überschlägig geschätzt werden; es dürfte sich um einige tausend überwiegend dem Objektschutz dienende Kameras handeln (eine Registrierungspflicht gibt es – im Gegensatz etwa zum kleinen Norwegen – in Deutschland nicht). Auch die für die „Industrialisierung der Observation” (ebd.) verantwortlichen Anbieter verfügen nicht über repräsentative Zahlen; einen gewissen Anhaltspunkt bieten allenfalls die von führenden Unternehmen der Sicherheitstechnik auch für die Bundesrepublik bereits seit einigen Jahren gemeldeten Umsatzsteigerungen. Aus einer Untersuchung der TU Berlin ergibt sich, dass rund um die nördliche Friedrichstraße in Berlin bereits jedes vierte Geschäft samt umliegendem öffentlichen Raum von bis zu fünf Kameras gleichzeitig überwacht wird (HempeUToepfer 2003). Wer dort einkauft, arbeitet oder lebt, muss bereits heute damit rechnen, auf Schritt und Tritt gefilmt zu werden.

Und heute sind die technischen Möglichkeiten film eine vernetzte, auch flächendeckende Überwachung bereits vorhanden. Ein Beispiel bietet Coventry in England. Dort hat eine von städtischen Unternehmern gegründete GmbH die Zusammenschaltung und zentralisierte Kontrolle der gesamten Innenstadtkameras unterschiedlicher Verantwortlicher übernommen. Moderne Funk- sowie W-LAN-Technik machen dies heute ohne großen Aufwand möglich. Auch die Polizei muss, wenn sie in Coventry auf CCTVBilder Zugriff nehmen will, zunächst einmal bei der privat betriebenen Überwachungszentrale vorstellig werden (WaltherNeil 2003).

Das Überwachungspotential der Kamerainfrastruktur könnte in kürzester Zeit drastisch zunehmen, sollte es der Forschung gelingen, Gesichtserkennung auf der Grundlage biometrischer Vermessung auch bei sich im Raum fortbewegenden Personen zu realisieren. Ausschließen mögen eine solche Innovation kaum noch Experten– und die Investitionen in entsprechende Forschungsprojekte, u.a, gefördert durch die EU, sind zum Teil beträchtlich. Die im November vergangenen Jahres getroffene Entscheidung der EU-Innenminister für die Einbringung von biometrischen Daten der Finger sowie des Gesichtes in Ausweispapiere von EU-Bürgern und Ausländern wird der in diese Richtung laufenden Forschung weiteren Auftrieb verschaffen.

Die Ursachen für das Bedürfnis nach Überwachung und „Sicher­heit”

Im Zeitalter der Massenkommunikation, im Zeitalter des allseits verkündeten Übergangs zu einer wissensbasierten, sich überwiegend im virtuellen Raum entwickelnden Informationsgesellschaft entbehrt es nicht einer gewissen Ironie, dass an der Thematik der Videoüberwachung zunächst einmal – auf der Ebene der bloßen Erfassung der Bilder – die Rückkehr des physikalisch erfahrbaren, konkreten Raumes deutlich wird (vgl. Maresch/Werber 2002). Die für den Menschen sinnlich erfahrbare Realität des Raumes war offenbar vorübergehend im Hype der Cyber-Welten aus dem Blick verloren worden, kehrt aber nun als Gegenstand auch sozialwissenschaftlichen Interesses zurück.

Zumindest in einem Punkt gibt es bei zahlreichen Autoren eine Übereinstimmung bei der Beschreibung der Ursachen der Ausbreitung von Videoüberwachung. Die modernen Industriegesellschaften haben in den vergangenen Jahrzehnten einen grundlegenden Wandel in der Beschreibung und (Selbst-) Wahrnehmung von Sicherheit als gemeinschaftlichem Gut erfahren (Albers 2001). Der Begriff der Sicherheit, in seiner abstrakten Offenheit vielfältig aufladbar, steht heute in einem Verständniskontext aus Sicherheit vor Verbrechen (Prävention/Repression) und zunehmend auch wieder militärischer Sicherheit.

Diese Sinndeutung verweist auf eine veränderte gesellschaftliche Nachfrage nach Sicherheit, auf die das Produkt „Videoüberwachung” und seine Hersteller entsprechend zu reagieren wissen.

Unterschiedliche Deutungen des veränderten gesellschaftlichen Umganges mit der Sicherheit und des Wandels des Begriffs „Sicherheit” haben heute Konjunktur: Während Bürgerrechtler, denen die Videoüberwachung als Orwell’sches Symbol eines Überwachungsstaates ohnehin ein Dorn im Auge ist, populistische Law & Order-Politiker als Urheber benennen, die an einer Verunsicherung der Bevölkerung und damit der Erhöhung der Nachfrage nach Videoüberwachung entscheidenden Anteil trügen, geht es bei Sozialwissenschaftlern abstrakter zu: Vielfach dominiert hier die Interpretation Michel Foucaults vom „Panopticon” als eines Sinnbildes der Überwachungsgesellschaft, als deren Agent die Überwachungskamera zu verstehen sei. Das Setting einer Kameraüberwachung gleicht danach dem von Jeremy Bentham bereits im 18. Jahrhundert entworfenen Panopticon als optimale Gefängnisarchitektur (Foucault 1977). Kennzeichnend ist im Panopticon die Einsehbarkit aller Räume/Zellen durch den Wärter, der jedoch für die Betroffenen selbst unsichtbar bleibt. Die Folge ist eine Selbstdisziplinierung der Betroffenen, weil sie zu keiner Zeit ausschließen können, beobachtet zu werden. Das Modell dieser Gefängniskonstruktion, auf die Gesellschaft übertragen, beschreibt die Bürger im „offenen Vollzug”. Die allgegenwärtige Kamera wird denn auch als ein Zeichen und Nachweis für die tatsächliche Realisierung der von Foucault beschriebenen Verhältnisse gedeutet.

Die Kamera als Agent der Stadt­kos­metik

Teilweise verbindet sich dieser Deutungsansatz mit der Kritik an den jüngsten weltwirtschaftlichen Entwicklungen, der Regulationstheorie (BuckellKannankulam 2002), die unter dem Schlagwort des „Postfordismus” grundlegende Strukturveränderungen moderner kapitalistischer Gesellschaften zu beschreiben beansprucht. Danach stelle die Kamera nur einen Teil einer insgesamt repressiven und ausgrenzenden Neustrukturierung des öffentlichen Raumes in den Städten dar. Sie diene einer urbanen Segmentierung als neuer Ordnung, in denen Gewinnern wie Verlierern einer neuen globalisierenden Marktwirtschaft ihre jeweiligen Quartiere zugewiesen würden (Legnaro 2001), Die Kommunen selber stünden in einem zunehmend heftiger ausgetragenen Standortwettbewerb um Investitionen und Neuansiedlungen. Dieser Ansatz konstatiert angesichts sich globalisierender ökonomischer Strukturen einen zunehmenden Machtverlust der Nationalstaaten. Diese reagierten mit einer Rückbesinnung auf ihre früheren Kernaufgaben, darunter auch die Herstellung öffentlicher Sicherheit und Ordnung. Der Videoüberwachung komme dabei in seiner demonstrativen Sichtbarkeit eine besondere Bedeutung zu, weil sich diese als sichtbare Anstrengung der Verantwortungsträger gut verkaufen lasse. Dabei gelte es für Kommunen, insbesondere die Innenstädte als attraktives Aushängeschild und Visitenkarte für Besucher aus aller Welt heraus zu putzen. Oft genug werde dabei auf die Videoüberwachung auch zur mittelbaren Verdrängung ungewollter Personen zurückgegriffen,

Dieser Erklärungsansatz beschreibt die Realität der Überwachung allerdings nur unzureichend: Denn auch die Erfassung von reinen Problemquartieren, zumeist außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung und oft genug der Verwahrlosung überlassen, nimmt mittlerweile ebenfalls zu (z.B. die Banlieus in Frankreich). Die zunehmende Nachfrage von Sicherheit in der Bevölkerung speist sich nach Auffassung der Regulationstheoretiker aus ökonomisch motivierten Sorgen der Mitteeschichten, aus deren Angst vor dem drohenden gesellschaftlichen Abstieg. Damit rückt der gelegentlich zu beobachtende, durch steten Überwachungsdruck bewirkte Verdrängungs- und Segregierungseffekt von Kameraüberwachungen im öffentlichen Raum in den Vordergrund: Ängste würden diffus in den öffentlichen Raum hinein (Wahrnehmung als Angsträume) projiziert und führten zu Forderungen nach vermehrter Kontrolle und Überwachung. Die Kamera soll dabei, u.a, durch Verdrängung der als Verlierer wahrgenommenen Randgruppen wie z.B. Obdachlose und Drogenabhängige, den Skandal der eigenen, ebenfalls prekären Situation verdecken helfen. Die Kamera werde zum Agenten der Stadtkosmetik, die den in Sorge um seine ökonomische Existenz getriebenen (Stadt-)Bürger vor der tagtäglichen, tendenziell kränkenden Ahnung bewahre, jederzeit selbst den gesicherten Status verlieren und in die Armut abrutschen zu müssen.

Überhaupt stehen bei der Ursachenforschung für die Zunahme von Überwachung bei den Kriminologen ganz allgemein Unsicherheitsgefühle der Bevölkerung im Mittelpunkt. Denn es ist inzwischen weitestgehend unstreitig, dass polizeiliche Kriminalstatistiken sich aus verschiedenen Gründen kaum eignen, um ein „objektives” Bild der Kriminalität abzugeben. Sie haben daher in den Kreisen konservativ-pragmatischer Sicherheitsallianzen an Wert als Argumente für „Mehr Sicherheit” stark eingebüßt. Der Gesetzgeber hat daher seine Begründungsstrategie verändert: Bei der Schaffung von neuen Befugnissen werden längst nicht mehr allein angeblich steigende Verbrechenszahlen anführt, sondern es wird zusätzlich auf das Ziel der Bekämpfung von Unsicherheitsgefühlen in der Bevölkerung verwiesen. Die Statistik unterstützt diesen Perspektivenwechsel. In einer Umfrage der Allensbacher Demoskopen sprechen sich annähernd 70 Prozent der Befragten für eine Videoüberwachung öffentlicher Räume aus. Teilweise zeigen diese Umfragen, mit allerdings sehr unterschiedlichen Ergebnissen im Detail, Verbindungen zu einem erhöhten Gefühl der Unsicherheit im öffentlichen Raum auf. Bemerkenswerterweise beziehen sich diese Unsicherheitsgefühle zumeist aber gerade nicht auf die tägliche Lebensumgebung, sondern werden abstrakt bleibenden Orten zugeschrieben. Ältere Bürger ängstigt der Aufenthalt im öffentlichen Raum mehr als Jüngere. Sie weisen auch eine höhere Furcht vor Kriminalität auf — womöglich aus Einsicht in ihre zumeist eingeschränkteren Möglichkeiten körperlicher Gegenwehr —, obwohl sie bekanntlich objektiv deutlich weniger von Kriminalität betroffen sind als jüngere Menschen.

Krimi­nal­prä­ven­tion und Stadt­pla­nung

Auch Stadtplaner und Architekten finden mittlerweile zusammen, um auf das gestiegene Sicherheitsbedürfnis zu reagieren und Kriminalprävention in ihre Arbeit zu integrieren (vgl. Stummvo112002). Ein zentrales Argument für die Kameras ist der Verweis auf die Verminderung von Tatgelegenheiten. Situational Crime Prevention ist heute ein in der Kriminologie bekanntes Stichwort. Interessierte man sich vormals für die Erforschung der Täterpersönlichkeit, hat sich zwischenzeitlich eine Einsicht in die Normalität der Kriminalität durchgesetzt. Dabei verschob sich das Augenmerk der Kriminologie auch auf die Frage von Tatgelegenheiten, frei nach dem Motto „Gelegenheit macht Diebe”. Der Gedanke von der für die Tätermotivation maßgeblichen Tatgelegenheitsstruktur hat ihren Weg auch in die Debatte um die Kameraüberwachung gefunden. Ausgegangen wird von der vom Täter wahrgenommenen Erhöhung des Risikos, erwischt zu. werden. Nach rationaler Abwägung von Chancen und Risiken seiner Tatmöglichkeit beschließt dieser, von der Tat abzusehen. Leider stellen sich dieser streng utilitaristischen Sicht von menschlichen Handlungsmotivationen bereits anderweitige Erfahrungen mit der Videoüberwachung entgegen. Untersuchungen etwa aus England verweisen u.a. auf eine zunehmende Ignoranz von Tätern gegenüber der Gegenwart von Kameras, auf bloße Verdrängung von Taten in unüberwachte Gebiete oder kalkuliertes, die Kamera in das Geschehen einbeziehendes Verhalten.

Kriminalprävention wird heute als ein unter Hinzuziehung aller Betroffenen in die Stadtplanung zu integrierender Aspekt behandelt. Auch der Gedanke an den möglichen Nutzen von Kameras ist da nicht mehr weit. Legnaro vermerkt dazu mit sarkastischem Unterton, es sei eine „ironische Volte”, dass die heutigen umfassenden Untersuchungen infrastruktureller Defizite im Zeichen von Kriminalitätsprävention von städtischen Räumen im Ergebnis nicht viel anderes bedeuteten als die in den 1970er Jahren unter ganz anderen Vorzeichen und ergebnislos geführten Reformdebatten um z.B. mehr Partizipation aller Beteiligten bei der Planung. Nicht die Forderung nach mehr Demokratie, sondern die Umsetzung von mehr Sicherheit scheint die Betroffenen an einem Tisch zusammen bringen zu können.

Das Recht und der öffentliche Raum

Videoüberwachung im öffentlichen Raum ist vom Recht nur unzureichend geregelt, obwohl es an Einzelvorschriften in Deutschland wahrlich nicht mangelt. Denn die jetzige Regelungslage unterschlägt wichtige inhaltliche Fragen. Überwachungsanlagen der Polizei unterfallen den 16 unterschiedlichen Polizeigesetzen der Länder. Zum Teil weisen die Regelungen ganz erhebliche Unterschiede auf. So schwanken beispielsweise die Speicher-fristen für Bilder zwischen 48 Stunden und zwei Monaten. Ein gewisser Konsens hat sich allerdings bei den Grundvoraussetzungen herausgebildet. Eine hoheitliche Befugnis zum Filmen im öffentlichen Raum setzt zumeist die Qualifizierung der Örtlichkeit als „gefährlicher Ort” voraus, ein die Ausbreitung tendenziell beschränkendes Merkmal, so möchte man meinen. Die Definitionsmacht obliegt allerdings der Polizei, deren Bewertungen die Stadt in Risikosphären zu segregieren vermag. Dabei wurde bislang, zumeist aufgrund von empirisch fragwürdigen lokalen Kriminalitätsstatistiken, höchst selektiv verfahren. In Leipzig und in Mannheim wurden zentrale Bereiche der Innenstadt mit Verweis auf KFZ-Diebstahl, Diebstahl- und Raubdelikte zu gefährlichen Orten erklärt und der Videoüberwachung unterworfen. Die dagegen erhobene Klage eines Mannheimer Bürgers wurde von den Verwaltungsgerichten u.a. mit Verweis auf die von der Polizei behauptete Gefährlichkeit der Innenstadt verworfen. Damit verkennt das Gericht jedoch die rechtsstaatliche Notwendigkeit, grundsätzlich allein konkretes Verhalten von Personen und nicht die generelle, angebliche Gefährlichkeit von Orten zum Anknüpfungspunkt eines Grundrechtseingriffes zu machen. Ein bereits 1999 erhobene vorläufige Anordnung eines Bürgers gegen die Marktplatzüberwachung von Halle verlief noch enttäuschender. Dort erklärte das Gericht, es fehle bei einer bloßen Überwachung ohne Aufzeichnung bereits an einem relevanten Grundrechtseingriff — eine klare Missachtung der überwiegenden, anderslautenden Meinung der Datenschützer. Denn die Eingriffsqualität selbst von Übersichtsaufnahmen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ist unter Juristen kaum noch streitig. Es handelt sich um eine rechtfertigungsbedürftige Maßnahme, die der gesetzlichen, verhältnismäßigen Regelung bedarf. Schwer wiegt regelmäßig, dass mit der Videoüberwachung eine Maßnahme eingeführt wird, die ganz undifferenziert gleich eine Vielzahl von Menschen dem täglichen Bildzugriff der Kamera aussetzt.

Begründet werden die einschlägigen Bestimmungen von den Landesgesetzgebern neben der Bekämpfung der Kriminalität mit der Absicht der Stärkung des Sicherheitsgefühls in der Bevölkerung. Das Unsicherheitsgefühl als Gesetzesanlass führt allerdings tendenziell zu einer Immunisierung auch gegen rechtliche Kritik an der Ausweitung von gesetzlichen Befugnissen, weil es sich weitestgehend der verlässlichen Messbarkeit entzieht. Eine derart gefühlige Sicherheitspolitik macht es schwer, das Phänomen Videoüberwachung auf rationaler Grundlage zu verhandeln. Die bürger- und datenschutzrechtliche Argumentation wendet sich deshalb gegen eine derartige allein auf subjektive Unsicherheiten aufbauende Innenpolitik und fordert Transparenz der Rechtstatsachen zur Videoüberwachung (Geeignetheit, Folgen, Ausbreitung etc.) sowie die Evaluation der rechtlichen Regelungen auf ihre Wirksamkeit hin.

Die Überwachung durch Private beschäftigt bereits seit einigen Jahren die Gerichte. Allerdings lagen bis vor kurzem allein Entscheidungen zur Überwachung unter Nachbarn oder durch Vermieter vor. In diesen Fällen wurden selbst Kameraattrappen zuweilen als rechtswidrig erachtet und mussten beseitigt werden. Die Gerichte argumentierten, die Betroffenen könnten der Kamera letztlich nicht ansehen, ob diese in Betrieb bzw. betriebsfähig sei oder nicht. Die bloße Verunsicherung hierüber sei für Betroffene nicht hinnehmbar und stelle eine Einschränkung der Persönlichkeitsrechte dar. Das erste Urteil zur Klage eines Passanten gegen die Überwachung öffentlichen Straßenraums er-ging zu Beginn diesen Jahres am Amtsgericht Berlin-Mitte (AZ 16 C 427/02). Es ist zugleich auch das erste Urteil zu einer neuen gesetzlichen Bestimmung des Bundesdatenschutzgesetzes, welche die Überwachung „öffentlich zugänglicher Räume” regelt. Ein größeres Ladengeschäft hatte mit zahlreichen Kameras die um das Gebäude verlaufen-den Bürgersteige und auch Straßenland überwacht. Das Gericht hielt jede weiter als einen Meter in den Straßenraum hineinreichende Überwachung für rechtswidrig, weil es sich um öffentliches Straßenland handele, welches dem grundsätzlich unüberwacht zu bleibenden Aufenthalt und der Kommunikation der Menschen diene. Mit dieser Entscheidung hat das Gericht juristisches Neuland betreten. Es könnte den Anfang einer grundsätzlichen Klärung der Zulässigkeit privat veranlasster Grundrechtseingriffe im öffentlichen Raum, zumindest für Deutschland bedeuten. In Dänemark beispielsweise ist das systematische Filmen öffentlichen Straßenlandes zu Überwachungszwecken all-gemein untersagt.

Kameras gefährden Öffent­lich­keit und Freiheit

Der öffentliche Raum als Ort der Kommunikation sollte bei einer solchen Klärung im Mittelpunkt stehen. Nicht umsonst überschneidet sich in der Debatte der Begriff des (geographischen) öffentlichen Raumes mit dem im übertragenen Sinne gemeinten „öffentlichen Raum des freien Diskurses”, wie ihn etwa Jürgen Habermas in seiner Beschreibung einer in den letzten Jahrhunderten herangewachsenen bürgerlichen Öffentlichkeit implizit mitgedacht und vorausgesetzt hat (Habermas 1962). Die Grundbedingung eines auch realiter vorhandenen öffentlichen Raumes als geographischer Ort war solange nicht relevant, als diese Räume noch scheinbar unbegrenzt zur Verfügung standen. Im Zeichen einer zunehmenden Privatisierung öffentlicher Räume aber und der damit teilweise einhergehenden Verlagerung des öffentlichen Lebens in private Shopping Malls und Einkaufsarkaden kamen in den vergangenen Jahren erste Bedenken auf. Denn für diese Bereiche gilt ein privates Rechtsregime, welches per Hausordnung „Versammlungen, Herumlungern, Betteln” oder gar bloßes auffälliges Verhalten zu unter-binden und auszugrenzen vermag. Die Kamera wird hier zum verlängerten Arm der Eigentümer oder Besitzer: Sie unterstützt und effektiviert als eine Art Machtverstärker die privat errichtete und aufrechterhaltene Ordnung und erlaubt die Ausgrenzung unerwünschter Personen. Aber auch die öffentlichen Kommunen gehen bereits auf diese Weise vor: Hessen, das zur Zeit einzige Bundesland mit einer Befugnisnorm für die
kommunale nichtpolizeiliche Videoüberwachung, ist einer der Vorreiter hoheitlicher Überwachung im öffentlichen Raum.

Kommunalpolitiker der Stadt Frankfurt/Main rühmten sich damit, als die Medien zunächst eine durch Kameras vor dem Hauptbahnhof bewirkte Vertreibung der Drogenszene in die darunter liegenden U-Bahnbereiche vermelden konnten. Auch bekannte SPD-Oberbürgermeister wie Herbert Schmalstieg (Hannover) und Christian Ude (München) preisen mittlerweile die positiven Effekte der Videoüberwachung. Ganz offen wurde das Ziel der zumindest partiellen Säuberung von Stadtgebieten benannt. Soweit die Kritiker der kriminalpräventiven Videoüberwachung auf eine bloße Verdrängung der Kriminalität hinweisen, läuft dieses Argument also er-sichtlich leer. Denn genau das scheint der (alleinige) Zweck der Übung.

Die damit verbundene Ausgrenzung und Diskriminierung bestimmter Gruppen wird von den auf die Kameraüberwachung anzuwendenden Datenschutzgesetzen jedoch allenfalls am Rande erfasst. Denn die Kamera ist oft Teil eines übergreifenden Sicherheitskonzeptes, dessen Hauptinteresse nicht allein die datenschutzrechtlich relevante Bilderhebung, sondern die Unterstützung eines bestimmten Ordnungsinteresses im öffentlichen Raum darstellt, das mit hoheitlichen und/oder privaten Sicherheitskräften in oft ganz informeller Art und Weise vor Ort umgesetzt werden soll. Der dabei bewirkte Machtverstärkungseffekt durch den Einsatz von Überwachungstechnologie entzieht sich bislang der rechtlichen Beschreibung.

Öffentlicher Raum aber ist der unabhängig von Eigentumsverhältnissen für den freien Zugang, Aufenthalt und die Kommunikation grundsätzlich aller Menschen offenstehende Raum. Diese Orte sind anfällig und gefährdet von der durch die Videoüberwachung tatsächlich bewirkten oder bloß symbolisch inszenierten Machtdemonstration.

Für diese Räume gilt es deshalb, an eines der emphatischen Leitbilder der Stadtplanung zu erinnern (Glasze 2001). So ist der Marktplatz als Ort der Öffentlichkeit auch als Ort der Begegnung und Interaktion, der Kommunikation und Auseinandersetzung mit dem Fremden konnotiert (Sennett 1986). Öffentlichkeit ist außerdem als Arena, in der Dinge von allgemeinem Interesse transparent gemacht und einer politischen Willensbildung zugeführt werden, an der sich alle beteiligen können, von Bedeutung. Diese Idee des städtischen Bürgertums der Renaissance, die sich am historischen Vorbild der antiken griechischen Städte orientiert, wo die Agora zentraler Marktplatz und Ort der politischen Bürgerversammlung war (Glasze 2001),an der sich die Frauen, die Sklaven und die Fremden allerdings nicht beteiligen durften, schwingt ebenfalls mit, wenn heute vom öffentlichen Raum die Rede ist.

Dieser Raum verträgt es nicht, wenn die sich in ihm bewegenden Menschen laufend damit rechnen müssten, überwacht und kontrolliert zu werden. Der angesichts einer drohenden Überwachung möglicherweise vorweggenommene Verzicht auf Handeln, auf Kommunikation oder nur die allgemeine Meinungsäußerung – die Selbstzensur – stellt eine nicht hinnehmbare Einschränkung der Autonomie des Einzelnen im demokratischen Rechtsstaat dar. Nur durch die Aneignung symbolisch wichtiger Orte durch Versammlungen kann sich in bestimmten gesellschaftlichen Konstellationen vernehmbar Protest etablieren und auch durchsetzen. Öffentliche Räume in der Stadt dienten und dienen als Medium auch der politischen Kommunikation. Die gescheiterten Stundentenpoteste auf dem Tiannanmen-Platz in Peking 1989 stehen in einem bedenklichen Zusammenhang mit den damals vom Regime vor Ort angebrachten Videokameras. Kameras hatten die Protestierenden gefilmt und ihre Bilder dienten später zur Fahndung und Festnahme.

Eine Theorie des öffentlichen Raums ist in Deutschland nur partiell entwickelt, in der Rechtswissenschaft nur zu Teilaspekten etwa des Straßenrechts. Bereits dort wird jedoch ebenfalls deutlich: öffentlicher Raum wird von der öffentlichen Hand in Verantwortung ihres Infrastrukturauftrages und ihrer Verpflichtung zur Daseinsvorsorge geschaffen und erhalten. Dieser Raum ist ein öffentliches Gut (Allmende wäre eine historische Analogie), für den es gesetzliche Regelungen gibt, der aber auch einen Freiheitsraum darstellt. Denn öffentlicher Raum ist immer zugleich Voraussetzung und Medium vielfältiger Erscheinungsformen der Grundrechtsausübung. Meinungs- und Versammlungsfreiheit, das Recht auf Freizügigkeit und das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und die Achtung der Privatsphäre sind die herausragenden Rechte. Es ist ein Raum individueller, kommunikativer und sozialer Freiheit, zugleich aber auch ein Raum der Gleichheit. Denn alle Menschen haben das gleiche Recht, den öffentlichen Raum zu benutzen. Hier treffen Lebenskonzepte und Freiheitsentwürfe aufeinander und hier sind Menschen gefordert, sich gegenseitig auszuhalten. Dies gilt auch für die Folgen politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Entwicklungen, wenn etwa auf den Straßen Not und Obdachlosigkeit erkennbar wird. Hier wird unmittelbar sichtbar, was die Folgen eines politischen Handelns sind, die letztlich von den Bürgern in einer Demokratie ja auch mit getragen werden (Gusy 2001). Der Einsatz von Videoüberwachungen findet auch in diesen Überlegungen eine wichtige Grenze zulässiger Ausweitung.

Der Ort der Begegnung und Kommunikation, aber auch als Idee von Öffentlichkeit, die das Versprechen auf Inklusion und Gleichheit als Grundlage demokratischer Gesellschaften in sich trägt: das ist der Kern der emanzipatorischen Utopie vom öffentlichen Raum als einer kritischen Kategorie (Siebel 1999), an der auch heute noch die tatsächlichen Verhältnisse zu messen sind. Die Ausbreitung des Einsatzes der Videoüberwachung im städtischen Raum befindet sich auf Kollisionskurs mit dieser Vorstellung. Es wird zunehmend eine Frage der Glaubwürdigkeit moderner freiheitlicher Gesellschaften werden, ob es ihnen gelingt, dieser Dynamik wirksam und begrenzend entgegenzutreten.

Literatur

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Der Beitrag Überwachung im öffentlichen Raum — erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.40-48

Für die einen stellen sie eine Bedrohung von Demokratie und Rechtsstaat dar, für die anderen erhöhen sie die Sicherheit in „Angsträumen” wie der U-Bahn: Private Sicherheitsdienste (PSD) sieht man überall in der Stadt, auf Straßen, Plätzen, in Verkehrsmitteln und vor Kaufhäusern. Wenn die Privaten im öffentlichen Raum aktiv werden, stellt sich die Frage nach dem Verhältnis zwischen polizeilicher Schutzmacht und privater Sicherheit ganz konkret. Kann man sich noch sicher sein, dass die Polizei im Notfall zu Hilfe eilt oder muss man sich an eine kommerzielle Firma wenden? Kommt der Staat seiner Schutzverpflichtung noch nach oder zieht er sich zurück von seiner Aufgabe der Sicherheitsgewährleistung, die seine grundlegende Legitimation darstellt? Im Sicherheitsbereich besteht der Staat seine Bewährungsprobe – oder auch nicht: Wenn er hier versagt, ist seine Existenzberechtigung in Frage gestellt. Weist das Auftreten von privaten Sicherheitsdiensten in diese Richtung? Wird das Gewaltmonopol durch die Privaten gefährdet?

Das Fallbei­spiel Berlin[1]

Das Vordringen der PSD in den öffentlichen Raum, also der Prozess, den man als „Privatisierung öffentlicher Sicherheit” bezeichnet, lässt sich in Berlin besonders gut beobachten (vgl. Kirsch 2003: 29-106). In der Hauptstadt scheint sich die Polizei aus dem Schutz der öffentlichen Sicherheit zurückzuziehen und ihre sie legitimierende Aufgabe an die Privaten übergeben zu haben. PSD treten hier an manchen Stellen so dominant auf, dass man den Eindruck erhält, man könne auf die Polizei verzichten.

a) S-Bahn

Am sichtbarsten sind die Wachleute bei der Sicherung des Bahnbetriebs. Üblicher Weise stehen sie schweigend in den Zügen oder auf den Bahnsteigen. Man kann sie nach dem Weg fragen oder sie wollen die Fahrausweise sehen. Meistens bleiben sie unauffällig und im Hintergrund. Der Wachmann ist ein Faktotum, das für alle Problemlagen des Bahnbetriebs zuständig ist. Was ihn dennoch zur zentralen Figur macht, ist der Um-stand, dass ihm vom Betreiber das Recht zur Durchsetzung des Hausrechts übertragen wurde. Bei diesem Auftrag handelt sich um das Gegenstück zu dem der helfenden Dienstleistung für den Bahnkunden. Und dieses Gegenstück bekommen immer die selben Personengruppen zu spüren: Obdachlose, Drogensüchtige und Punker mit ihren Hunden werden zum Ziel der „Verdrängungsarbeit”.

Charakteristisch bei dieser Tätigkeit ist, dass die Wachleute immer ohne den Einsatz körperlicher Gewalt zu ihrem Ziel gelangen. Man spricht die Unerwünschten an, man bittet, fordert auf, droht. Und die Angesprochenen folgen. Denn selbst wenn die Wachleute einmal nicht darauf bestehen, dass ihrer Anweisung Folge geleistet wird, wird wenig später ein anderer Wachmann auftauchen, der die Aussteiger in der gleichen Weise belästigt. Und wenn es sein muss, dann ruft der Wachmann über seine Leitstelle die Polizei, die wenig später vor Ort erscheint und den Willen des Wachpersonals exekutiert.

Das selbe gilt für die Ladenbesitzer in den Bahnhöfen, deren Sicherheitsdienste die Polizei für die Strafverfolgung bei Ladendiebstahl instrumentalisieren. Die Kommunikationswege zwischen den Wachfirmen und der Polizei sind kurz. Bei der Berliner 5-Bahn ist man detailliert über die Zuständigkeiten der einzelnen Polizeiabschnitte für das Streckennetz informiert und auch der BGS ist in diese Planung einbezogen. So folgt den Wachleuten wie ein Schatten das Gewaltmonopol.

b) U-Bahn

In der U-Bahn streifen zahlreiche Mitarbeiter eines Sicherheitsdienstes umher. Im Wesentlichen tun sie das selbe wie die Kollegen von der S-Bahn, und der Kontakt zur Polizei kommt auf die selbe Weise zustande. Doch die Situation unter der Erde ist etwas komplexer, denn nicht nur hat der U-Bahn-Betreiber BVG einen Fremddienstleister beauftragt, sondern unterhält zusätzlich noch eigenes Ordnungspersonal, den mobilen Ordnungsdienst (MOd).

Die Verbindung der Wachleute, zu denen formal und inhaltlich auch die MOd gehören, zur Polizei ist noch enger als der Kontakt des Sicherheitsdienstes der S-Bahn zu den Beamten des BGS. Bereits 1981 rief der Senat das „Einsatzkommando BVG” ins Leben, eine Polizeieinheit, die ausschließlich dazu geschaffen wurde, um in der U-Bahn auf Streife zu gehen. Der Arbeitsalltag ist hier wie in allen Bewachungsberufen: Man weckt Schläfer, vertreibt Jugendliche und Drogensüchtige. Wer den Eindruck erweckt, er wolle im Untergrund etwas anderes als Einkaufen oder mit der U-Bahn fahren, muss mit einer anlassbezogenen Kontrolle rechnen.

Das Muster der Kontrollen ist stets das gleiche: Wer sich auffällig verhält oder – wie Musiker – unter dem Generalverdacht steht, etwas Unerlaubtes zu tun, wird kontrolliert. Der MOd überprüft dann den Fahrausweis und die Spielgenehmigung, während der Beamte die Ausweispapiere einsieht. Bei ausländischen Musikern gibt er sich mit einem gültigen Visum zufrieden, bei Schwarzfahrern macht er eine telefonische Abfrage bei seiner Dienststelle, ob etwas gegen die kontrollierte Person vorliegt. Auf diese Weise werden die Kontrollierten umfassend durchleuchtet; die formale Trennung zwischen hoheitlichen Aufgaben und der Wahrnehmung privater Rechte wird unscharf.

In der Berliner U-Bahn zeigt sich, dass der Staat die Kontrolle über einen wichtigen öffentlichen Bereich nicht aufzugeben gedenkt. Die Beauftragung des Sicherheitsdienstes 1990 verlief unabhängig vom Einsatz der Polizei und zielte offenkundig auch nicht auf eine Steigerung der Sicherheit in der U-Bahn – die zu keinem Zeitpunkt gefährdet war oder geringer geworden ist –, sondern darauf, sie attraktiver zu machen und die Verunsicherung der Bevölkerung durch die neue soziale Dynamik in der Stadt nach dem Mauerfall handhabbar erscheinen zu lassen.

c) Wohnviertel

Der Ortsteil Neu Karow ist ein Neubaugebiet mit über 5.000 Wohnungen, der in der Euphorie der Nachwendezeit und in Erwartung hohen Wohnungsbedarfs entstand. Dieser neue Stadtteil im Nordosten, kurz vor der Landesgrenze, machte von sich reden aufgrund der eigenartigen Struktur, durch die dort Sicherheit gewährleistet wurde.

Neu Karow wurde in Form einer „Public Private Partnership” erbaut und hatte mit den üblichen Problemen eines Neubauviertels zu kämpfen: mit Anonymität und Leere, denn die Wohnungen ließen sich nicht auf einmal vermieten bzw. verkaufen. Bald nachdem die ersten Bewohner eingezogen waren, registrierte man Fälle von Vandalismus an Häusern und Straßenmobiliar, Grünflächen, Lampen, Spielplätzen. Die Einwohner waren verunsichert. Dann, so der Stadtteilmanager, habe organisierter Diebstahl in den örtlichen Geschäften zusätzlich für Unruhe gesorgt. Daher verfiel man auf den Gedanken, einen Sicherheitsdienst zu beauftragen.

Befördert worden sei dieser Entschluss durch den Umstand, dass die Polizei etwa eine halbe Stunde gebraucht habe, bis sie nach der Alarmierung am Tatort erschienen sei, so ein örtlicher Sozialarbeiter. Angesichts dieser langen Dauer seien die Anwohner und Geschäftsleute dazu übergegangen, anstatt die Polizei den Sicherheitsdienst zu alarmieren. Das Management habe zuerst eine Firma beauftragt, die junge Männer aus der Umgebung beschäftigt habe: glatzköpfige, sportliche Typen, die vor allem die „normalen” Jugendlichen tyrannisiert hätten, derweil sie vor den eigentlichen Problemverursachern – jungen Russlanddeutschen – selbst Reißaus genommen hätten. So habe ein rechtsfreier Raum entstehen können. Inzwischen hätten sich diese Probleme gelegt, aber die Polizei habe Neu Karow gleichsam aufgegeben und dem jetzigen Sicherheitsdienst überlassen. Man ist geneigt, diesen Sirenengesängen Glauben zu schenken, allein es lassen sich keine Beweise für ihre Richtigkeit auftreiben. Wenn man sich nämlich das Kommunikationsorgan der Stadtteilverwaltung ansieht, stellt man fest, dass der Staat in Form von Polizei und Gerichten seine Stellung offenbar hat behaupten können. Dort beklagt sich der Stadtteilmanager über mangelnden Bürgersinn und Gesprächsbereitschaft bei Nachbarschaftskonflikten. Ob denn die Bewohner immer gleich nach der Staatsmacht rufen müssten (Berlin Karow. Extra aktuell. Informationen und Aktionen Nr. 16, Mai 2000, S. 3).

Auch das Studium der Einsatzprotokolle des Sicherheitsdienstes lässt keine diesbezüglichen Rückschlüsse zu. Es sind immer wieder die selben Ereignisse, die die Wachleute bei ihren Runden durch die Anlagen notieren: Kinder machen Lärm oder verhalten sich in einer anderen Weise, die nicht toleriert wird, d.h, sie spielen auf Rasenflächen, trinken Alkohol, klettern auf Bäume oder zünden Feuerwerkskörper. Des weiteren verschließen die Wachleute zahlreiche Haustüren, die die Bewohner offen gelassen haben; manchmal weisen sie pöbelnden Gästen im Neu Karower Bistro die Tür. Oder sie sprechen Anwohner an, die ihre Hunde über den Rasen laufen lassen. Immerzu geht es um Ordnungsverstöße, bei denen die Benachrichtigung der Polizei den Melder allenfalls der Lächerlichkeit preisgeben würde, weil sie so banal sind. Es handelt sich um ganz normale Nachbarschaftskonflikte, die informell geregelt werden können.

d) Geschäfts­viertel

Als weiteres Indiz für den Verlust polizeilicher Kontrolle wird schließlich die Situation rund um die Gedächtniskirche empfunden, im Herzen der westlichen City, gleichsam der guten Stube des alten West-Berlin. Hier schien Anfang der 1990er Jahre die voll-ständige Privatisierung öffentlicher Sicherheit zu erfolgen. Die Belästigungen durch Drogensüchtige und -händler wuchsen. Geschäfte litten unter der Beschaffungskriminalität, jugendliche Banden nahmen das Europa-Center gleichsam in Beschlag. Daraufhin engagierte die örtliche Händlervereinigung einen Sicherheitsdienst, der die Geschäfte von den Plagen befreien sollte. Dabei war man nicht zimperlich und begann nicht nur die Privatgrundstücke zu säubern, sondern auch das angrenzende öffentliche Straßenland. Der Raum zwischen und vor den Geschäften wurde in das Sicherheitskonzept integriert. Der Sicherheitsdienst wendete auch körperliche Gewalt an; sein Auftraggeber rechtfertigt dieses Vorgehen auch heute noch.

Man kann dennoch nicht davon reden, dass die Polizei die Kontrolle aufgegeben und sich aus dem betreffenden Gebiet zurückgezogen hat. Denn im Jahre 1993 richtete die Polizei die „Operative Gruppe City West” (OGC/W) ein, eine von der üblichen polizeilichen Alltagsarbeit entlasteten Einheit, die ungefähr fiir das selbe Gebiet rund um die Gedächtniskirche zuständig war wie der Sicherheitsdienst (und noch immer ist). Den Beamten obliegt die Aufrechterhaltung und Kontrolle der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; sie erhalten dabei personelle Unterstützung aus den Direktionen (vgl. Eick 1995).

Aber eigentlich ging es bei der Einrichtung der OGC/W darum, die Händler zu beruhigen, die mit der Beauftragung des Sicherheitsdienstes für einigen Wirbel gesorgt und den Berliner Senat unter Zugzwang gesetzt hatten. Denn letztlich geht es den Beamten vor allem um kosmetische Maßnahmen, um die Wiederherstellung und Aufrechterhaltung der Attraktivität des Einkaufsgebietes. Deutlich wird diese Stoßrichtung zum einen durch die Vertreibung der Drogenszene, über die sich vor allem der Einzelhandel wegen materieller Schäden durch Beschaffungskriminalität beklagt hatte. Und zum zweiten in der Bekämpfung des „Hütchenspiels”, bei dem naive Touristen durch Spiel-betrug Geld verlieren. Da sich der Betrug jedoch nicht nachweisen ließ und die Spieler in der Gegend gemeldet waren und man gegen sie keine Platzverweise aussprechen konnte, setzte man in Zusammenarbeit mit dem Tiefbauamt die Hütchenspieler wegen illegaler Sondernutzung des öffentlichen Straßenlandes unter Druck. Sie gaben auf, weil die Ausgaben für die Bußgelder die Einnahmen durch den Spielbetrug überstiegen.

Die Beamten nahmen die Sicherheitsdienste ebenfalls in den strengen Blick. Man schärfte ihnen ein, dass sie keine hoheitlichen Befugnisse hätten. Beamte und Wachmänner kennen sich, man spricht miteinander und hilft sich gegenseitig. Von den Wachleuten — vor allem am Bahnhof Zoo — kommen Hinweise auf gesuchte Personen. Umgekehrt lässt sich die Polizei allerdings auf keine Händel ein, sondern beharrt auf ihrem Informationsmonopol. Die Wachleute werden wie alle anderen Privatpersonen behandelt. So fließen in die eine Richtung Informationen, in die andere gute Ratschläge.

Erneut erweist sich, dass der erste Augenschein getrogen hat: Davon, dass der Sicherheitsdienst die Polizei aus dem öffentlichen Raum verdrängt habe, kann nicht ein-mal bei einer so sensiblen Konstruktion wie der rund um die Gedächtniskirche die Rede sein. Wohl handelte der Berliner Senat nicht vollständig autonom, denn die OGC/W richtete er erst ein, als die Händlervereinigung die Missstände publikumswirksam skandalisiert und als Druckmittel den Sicherheitsdienst beauftragt hatte. Aber augenblicklich hatte die Polizei dann wieder die Kontrolle übernommen. Sie hält das Monopol physischer Gewaltsamkeit weiterhin und duldet eigenmächtiges, autonomes Handeln der Sicherheitsdienste nicht.

Die Dominanz der Polizei

Anhand der vier beschriebenen Konstellationen lässt sich die Behauptung von der Verdrängung der Polizei durch private Sicherheitsdienste nicht erhärten. Unbestritten ist, dass das Wachpersonal in Berlin seit dem Mauerfall häufiger in der Öffentlichkeit gesichtet wird als zuvor. Unstrittig ist auch, dass sie in ihrem Wirkungskreis ein Machtpotential darstellen mit der Fähigkeit, andere Menschen gegen ihren Willen zu bestimmten Handlungen zu zwingen: Wachleute setzen die Verhaltensnormen ihrer Auftraggeber durch und kontrollieren den Zutritt zu seinem Eigentum, obwohl es öffentlichen Charakter hat. Gerichtet ist ihre Tätigkeit in der Regel gegen Obdachlose und andere Randgruppen, deren Anblick Unwohlsein bei den als potentiellen Kunden angesehenen Mittelschichtangehörigen auslöst.

Charakteristisch beim Einsatz der Privaten ist zweierlei: Erstens werden die Wachleute stets nur auf privatem Grund tätig oder im engen Zusammenhang mit der Sicherung von Privatbesitz. U- und S-Bahn etwa sind kein rein öffentlicher Raum, sondern formalrechtlich privates Gelände, das der Fahrgast/Kunde kraft eines Privatvertrages mit dem Betreiber betreten darf. Der Betreiber solcher Anlagen täuscht den Öffentlichkeitscharakter nur vor. Tatsächlich will er aber keinesfalls alle Menschen zulassen. Der beauftragte Sicherheitsdienst hat die Aufgabe, den Zutritt zu filtern gemäß den Wünschen des Betreibers.
Daraus folgt das zweite Charakteristikum: Es ist nicht oder nur am Rande Ziel, Sicherheit herzustellen. Selbstverständlich erfüllt der Dienst auch präventive Aufgaben, wenn er bei der Massenlenkung. in der S-Bahn, bei einem Großereignis wie einem Fußballspiel und bei Messeveranstaltungen verhindert, dass Panik ausbricht, Fahrgäste auf die Gleise stürzen, Sachbeschädigung stattfindet etc. Aber darum geht es nur zum Teil. Kriminalitätsbekämpfung oder Kriminalprävention ist nicht das Ziel des Einsatzes, sondern die Durchsetzung der Betriebsordnung. Und wenn ein Wachmann sich Polizeibefugnisse anmaßt, handelt er gegen seine Dienstanweisung, die kraft Gesetz den ausdrücklichen Hinweis enthalten muss, dass er keine hoheitlichen Befugnisse hat. Nach meiner Beobachtung legen die Bewachungsunternehmer größten Wert darauf, dass ihre Angestellten insbesondere diesen Passus beachten.

Private Sicherheitsdienste haben also ganz andere Aufgaben und Befugnisse als die Polizei. Wenn sie sich an das Gesetz halten, besteht kein Grund zur Befürchtung, die Polizei könne ihrer exklusiven Stellung verlustig gehen. Das Prärogativ der Polizei ist festgeschrieben, wird von den Unternehmen akzeptiert und von den Gerichten kontrolliert (vgl. Neue Juristische Wochenschrift 48,1995, 22, S. 1503-1506; Deutsches Autorecht 65, 1996, 8, S. 326-327; Deutsches Autorecht 65, 1996, 12, S. 504-507). Aber auch der empirische Befund zeigt, dass überall dort, wo auch nur der Anschein erweckt wird, es könne von einem Dienst in Frage gestellt werden, die Polizei augenblicklich zur Stelle ist und ihr Monopol durch verstärkte Präsenz sichert. Die Errichtung der OGC/W in Berlin hat bewiesen, dass der Senat nicht bereit war, polizeifreie Räume zuzulassen. Eine höhere Polizeidichte als rund um die Gedächtniskirche ist inzwischen kaum vorstellbar. Und, um ein anderes Beispiel heranzuziehen, die polizeiliche Sicherung der Castor-Transporte er-folgte aus dem selben Grund, obwohl die Sicherung die Aufgabe des jeweiligen Betreibers ist — nicht nur von Atomkraftwerken, sondern auch des Transports von radioaktivem Material (vgl. Schnekenburger 1999: 98).

Von einem Rückzug der Polizei kann nicht die Rede sein, weder in Berlin noch anderswo in Deutschland. Diese Behauptung lässt sich auch quantitativ belegen. Berlin ist das Bundesland mit der höchsten Polizeidichte. Etwa 20.000 Polizeibeamte sorgten 1997 für die öffentliche Sicherheit, das Verwaltungspersonal nicht eingerechnet. Das ergibt eine Polizeidichte von 1:170. Rechnet man Vollzugs- und Verwaltungspersonal zusammen, so erhält man für das Jahr 1992 ein Verhältnis von 1:107, das sind mehr als dreimal so viele Beamte bezogen auf die Bevölkerung wie in Baden-Württemberg (327), Rheinland-Pfalz (344) oder Sachsen (358) (vgl. Höft 1991; Höft 1992). Im Preußen des 19. Jahrhunderts strebte man an, die Polizeidichte pro Einwohner auf 1:1.500 zu erhöhen. Im Programm Innere Sicherheit der Innenministerkonferenz von 1972 wird ein Verhältnis von 1:400 angestrebt (Busch et. al. 1985: 77). Das Ziel wurde in allen Bundesländern er-reicht. In der Fortschreibung von 1994 beläßt man es damit festzustellen, dass „eine Verstärkung der Polizei unumgänglich” sei (Programm Innere Sicherheit 1993: 27). In je-dem Fall ist ein kontinuierlicher Ausbau der Sicherheitsapparate von Bund und Ländern zu registrieren. Das Monopol erscheint auch unter diesem Aspekt ungefährdet.

Auch die Rechtsordnung ist darauf ausgelegt, das Bewachungsgewerbe zu domestizieren und die möglicherweise von ihm ausgehenden Gefahren zu bannen. In Deutschland gibt es zwar kein Gesetz, das das Bewachungsgewerbe zusammenfassend regelt. Doch so unscheinbar die gesetzliche Regelung innerhalb der Gewerbeordnung, so effektiv und pragmatisch wirkt sie sich im Verbund mit den anderen Vorschriften und Verordnungen aus. Die Gewerbeordnung regelt den Zugang zum Beruf, die Bewachungsverordnung, die ebenfalls Rechtskraft besitzt, regelt die Berufsausübung. Die Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaft beeinflussen die Ausübung ebenfalls effektiv, weil bei Missachtung der Versicherungsschutz verloren geht. Und die gesetzlich vorgeschriebene Dienstanweisung muss jeder Wachmann stets mit sich führen und beherzigen, wenn er keinen Verweis riskieren will. Sie dient ihm als verbindlicher Leitfaden für seine Dienstausübung. Insofern ist das Gewerbe in ein dichtes Netz von Gesetzen und Regelungen eingebunden, das einerseits das grundgesetzlich verbürgte Recht unternehmerischer Freiheit gewährleisten als auch Schaden von den Unternehmern, seinen Kunden, seinen Angestellten und der Allgemeinheit abwenden soll (vgl. Kirsch 2003: 213-222). Ein von vielen angestrebtes neues Gesetz ist unter dieser Perspektive und der, dass die gerichtliche Kontrolle nicht zu wünschen übrig lässt, überflüssig. Der Bundestag ist dennoch letztes Jahr erneut aktiv geworden, hat aber qualitativ nichts geändert (vgl. BGBI. I, 51, 2002, 26. Juli, S. 2724-2729).

Nichts läuft ohne den Staat

Es sind also gar nicht die Wach-und Schließgesellschaften, vor denen man sich fürchten muss. Vielmehr rückt der Staat selbst und seine Polizei in den Mittelpunkt des Interesses. Denn immer wenn ein Hausdetektiv einen Ladendieb „in sein Büro bittet” oder ein Kontrolleur einen „Schwarzfahrer” ertappt hat, dann wird diese Situation unsichtbar von der Polizei mitbestimmt. Zuweilen erscheinen Beamte der Polizei in dem Kaufhaus oder auf dem Bahnsteig, um den Fall weiterzubearbeiten. Aber auch wenn sich dieser Akt der Materialisierung des Gewaltmonopols nicht vollzieht, ahnen die Beteiligten, dass die Möglichkeit dieser Materialisierung besteht. Sie wurde von ihnen so weit verinnerlicht, dass sie in das Vorbewusste abgesackt ist und unsichtbar ihr Verhalten steuert.

Aber es bleibt nicht bei der Feststellung, dass „keine Gefahr für die Polizei” besteht, sondern im Gegenteil besteht Grund zu der Annahme, dass Polizei und Ordnungsbehörden den privaten Sicherheitsdiensten gleichsam Konkurrenz, diese gar überflüssig machen wollen. Sobald sich nämlich für die Polizei die Möglichkeit ergibt, steuernd in privat initiierte Prozesse der Kontrolle öffentlicher Ordnung einzugreifen, nimmt sie sie wahr. Keine Initiative von Bürgern, Geschäftsleuten oder Kommunen zur Steigerung der Sicherheit (was immer sie darunter verstehen) läuft ohne die Beteiligung der örtlichen Polizeidienststelle ab. Inzwischen nimmt die Polizei gelegentlich sogar solche Aufgaben wahr, für die vor gut hundert Jahren die Wach- und Schließgesellschaften gegründet wurden — polizeiliche „Gefahrenvorsorge” lautet das Stichwort (vgl. Johannsen 2000).

Aus diesem Umstand kann dennoch nicht geschlossen werden, daß die Privaten durch die Polizei überflüssig gemacht werden. Denn die Polizei dringt nur sehr selektiv in die Gesellschaft vor. Beider Einsatzbereiche überlappen sich zwar, zugleich aber besteht eine strikte Trennung: In den halböffentlichen Räumen gehen die Dienste ungestört ihren Aufgaben nach, obwohl der Einfluss der Polizei auch hierhin reicht. Von diesem Arrangement profitieren beide Parteien. In der Praxis versuchen nämlich sowohl die Polizei als auch die Privaten ihre eigenen systemischen Beschränkungen, denen ihre Arbeit unterliegt, durch die andere Partei zu kompensieren. Die Privaten können auf unkomplizierte Hilfe vom „großen Bruder” hoffen, und darauf beruht ihr Erfolg. Und die Beamten bedienen sich ihrer als Informationslieferanten bei der Suche nach Personen, als Unterstützer bei Großveranstaltungen und außergewöhnlichen Vorkommnissen und als Helfer für ungeliebte, niedere Aufgaben wie der Objektbewachung.

Die Kritiker der Bezeichnung „privates Sicherheitsgewerbe” haben also Recht, weil und insofern die Wach- und Schließgesellschaften als verlängerter Arm der Polizei in Erscheinung treten (vgl. Busch et. al. 1985: 45). Fast handelt es sich bei ihnen um „öffentliche” Dienste. Die als „privat” etikettierte Dienstleistung ist ein weiterer „Wachstumsring” der Polizei, und von „Privatisierung der Sicherheit” zu reden eine Irreführung, weil der Staat nicht an Bedeutung verliert und auch die Kompetenzen der Polizei nicht beschnitten werden. Vielmehr vollzieht sich diese Form der „Privatisierung” stets kontrolliert und insofern eher als neue Organisationsform, als „Umformulierung” staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Sicherlich eröffnen sich so neue Möglichkeiten für privates Unternehmertum, aber diese werden gewährt von staatlichen Gnaden.

Es ist also nicht angebracht, die Bedeutung des Staates zu relativieren, weil die Stunde der Gesellschaft geschlagen habe (vgl. Wurtzbacher 2003). Die Bedeutung der gesellschaftlichen Selbstregulationskräfte nimmt nicht zu. Von einem Bedeutungsverlust der Polizei gegenüber den Privaten kann nicht die Rede sein, was sich bereits in den niemals sinkenden Ziffern der Polizeihaushalte von Bund und Ländern widerspiegelt. In Hessen etwa wurden die Mittel für die Polizei von 1999 auf 2000 um über 10 Prozent erhöht, obwohl die Haushaltslage angespannt ist (Corts 2000: 200).

Was allein zur Disposition steht, ist die Verteilung von Aufgaben und Befugnissen zwischen dem Staat und privaten Unternehmen (bürgerschaftliches Engagement bleibt bei dieser Neuverteilung marginal). Wenn in der staatstheoretischen Diskussion von einem „verhandelnden Staat” oder ähnlichem die Rede ist, dann darf daraus nicht auf eine geschwächte Position des Staates geschlossen werden (vgl. Prätorius 2000). Eher das Gegenteil ist der Fall: Letztlich sind alle privaten Zwischeninstanzen auf den Staat verwiesen. Er tritt nur vordergründig als Verhandlungspartner in Erscheinung, sein Monopol folgt den Verhandlungsführern wie ein Schatten. Der Staat bleibt die Quelle aller Gewalt, auch für die privaten Sicherheitsdienste.

Der Staat — das eigentliche Risiko

Eingedenk des empirischen Befundes kann also zumindest in eine Richtung Entwarnung gegeben werden: Private Sicherheitsdienste stellen keine Bedrohung des Gewaltmonopols dar; Zeichen von Schwäche staatlicher Gewalt sind nicht zu bemerken. Der Staat und sein Monopol sind wohlauf — es geht es ihnen, wenn man so will, sogar zu gut. Wie ist die Gratwanderung zwischen dem Schutz des Bürgers und seine Bedrohung durch dieselbe Instanz zu bewältigen? Dieses Problem ist aktueller denn je. Im Hobbesschen Verständnis haben sich die Bürger dem Staat vollständig zu unterwerfen. Sie liefern sich ihm aus, und im Gegenzug gewährt der Staat ihnen Schutz. Dieses Bild entspricht nicht mehr unseren modernen Vorstellungen vom Staat. Aber die Wirklichkeit nähert sich ihm an. Um so wichtiger ist es, sich die Gefahren zu vergegenwärtigen, die vom Staat selbst ausgehen.
1 Die folgenden Beobachtungen, Informationen und Interviews entstammen einem größeren Forschungsprojekt; vgl. detaillierter dazu Kirsch 2003.

Literatur

Busch, Heiner et.al. 1985: Die Polizei in der Bundesrepublik, Frankfurt am Main/New York Corts, Udo 2000: Anforderungen an die Polizeiorganisation im neuen Jahrhundert unter Berücksichtigung begrenzter Ressourcen am Beispiel des Landes Hessen; in: Die Polizei 91, H. 7/8, S. 199-211 Eick, Volker 1995: Die „Operative Gruppe City West”; in: Bürgerrechte und Polizei 51, H. 2, S. 30-41 Höft, Uwe 1991: Was kostet die Polizei? — eine vergleichende Analyse; in: Bürgerrechte und Polizei
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Ders. 1992: Was kostet die Polizei? — eine vergleichende Analyse (II); in: Bürgerrechte und Polizei 43, H. 3, S. 59-63
Johannsen, Hans-Peter 2000: Zum neuen Aufgabenverständnis der Polizei; in: Die Polizei 91, 4, S. 109-111
Kirsch, Benno 2003: Private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum. Formen und Folgen der Zusammenarbeit mit der Polizei in Berlin und Frankfurt am Main, Wiesbaden
Prätorius, Rainer 2000: Der verhandelnde und befehlende Staat; in: Gerlach, Irene/Nitschke, Peter
(Hg.): Metamorphosen des Leviathan? Staatsaufgaben im Umbruch, Opladen, S. 61-70
Programm Innere Sicherheit 1993: Fortschreibung 1994 durch die Innenminister/-senatoren der Länder
und den Bundesminister des Innern, Potsdam
Schnekenburger, Franz 1999: Rechtsstellung und Aufgaben des Privaten Sicherheitsgewerbes, Köln u.a. Wurtzbacher, Jens 2003: Sicherheit als gemeinschaftliches Gut. Bürgerschaftliches Engagement für innere Sicherheit; in: Leviathan 31, H. 1, S. 92-116

Der Beitrag Kein Abschied vom Staat erschien zuerst auf Humanistische Union.

Als ein besonderer Aspekt der „Krise des Lokalen” müssen die Erscheinungen des Rechtsextremismus vor allem in den ostdeutschen Städten und Gemeinden bezeichnet werden. Hier hat sich in den letzten vierzehn Jahren der Rechtsextremismus neu formiert, verfestigt und ausdifferenziert. Im Sommer 2000 wurde in der damaligen Debatte erstmals durch einen hochrangigen deutschen Politiker, Bundestagspräsident Wolfgang Thierse, deutlich darauf hingewiesen, dass Fremdenfeindlichkeit bei nicht wenigen Bürger/innen ein selbstverständlicher Teil des Alltagsbewusstsein und der Rechtsextremismus als ein kulturelles Phänomen in vielen ostdeutschen Städten und Gemeinden alltäglich geworden ist.

In der Betrachtung des Rechtsextremismus waren lange Zeit zwei Bilder dominant: Ein Ausgangspunkt sind die politischen Parteien der extremen Rechten (DVU, Republikaner, NPD) und ihr Abschneiden bei Wahlen. Dabei wird immer wieder konstatiert, das es der extremen Rechten kaum gelingt, das rechtsradikale Einstellungspotenzial (1998 betrug dieses nach unserer Messung bundesweit 13 Prozent, in Westdeutschland waren es 12, in Ostdeutschland 17 Prozent), von einzelnen Wahlerfolgen abgesehen, zu mobilisieren (Stöss 2000: 31).

Eine zweite Betrachtungsweise bezieht sich vor allem auf Rechtsextremismus als Jugend- bzw. Jugendgewaltphänomen. Insbesondere kriminologische und erziehungswissenschaftliche Analysen untersuchen das Verhalten von fremdenfeindlichen und rechtsextrem orientierten Jugendlichen und entwickeln dementsprechend meist pädagogische Maßnahmen für Schule, Jugendhilfe und Ausbildung. In der ersten Betrachtungsweise wird vernachlässigt, dass sich neben den politischen Parteien der extremen Rechten eine rechte Subkulturszene aus Kameradschaft, Skinheads und rechtem Lifestyle herausgebildet hat, die über Wahlen hinaus und auch ohne Parteistrukturen im lokalen Raum mobilisierungsfähig und aktionsbereit sind. Die Betrachtung „Rechtsextremismus als Jugendphänomen” erkennt zwar häufig den subkulturellen Charakter der Entwicklungen in den letzten vierzehn Jahren an, allerdings wird in dieser Betrachtungsweise vielfach der Anteil der „Mitte der Gesellschaft” ausgeblendet (Butterwegge 2000: 35).

Der Kontext Stadt, Wohnquartier und Nachbarschaft kommt als explizierter Bezugspunkt dagegen nur in wenigen wissenschaftlichen Analysen vor (Strobl et. al. 2003). Eine sozialräumliche Betrachtung der Ausbreitung, Verfestigung und Differenzierung von rechtsextremen Strukturen könnte aus meiner Sicht eine Lücke in der bisherigen Analysen zu diesem Themenbereich schließen. Dabei fordern die Entwicklungen eine auf den städtischen Raum bezogene Betrachtung des Phänomens Rechtsextremismus geradezu heraus.

Rechtsextremismus aus diesem Kontext betrachtet, kann als An-griff auf die demokratische Stadtkultur verstanden werden. Im Folgenden soll hier auf vier zentrale Entwicklungen eingegangen werden, die aus meiner Sicht eine sozial-räumliche Betrachtungsweise der Ausbreitung und Differenzierung von Rechtsextremismus nötig macht:

1. Die Strategien des organisierten Rechtsextremismus haben sich im Unterschied zu den Nachkriegsjahrzehnten der alten Bundesrepublik verändert. Diese „moderne” Form des Rechtsextremismus hat gerade in den neuen Ländern den Raum (die Stadt und die Nachbarschaft) zum Ausgangspunkt ihrer Aktivitäten („Kampf um Räume“).

2. Vor allem in ostdeutschen Gemeinden hat sich eine rechtsextreme Subkultur mit einer spezifischen Raumaneignungspraxis herausgebildet. Seit Mitte der 1980er Jahre hat sich in der DDR und später in den neuen Ländern eine jugendlich rechtsextrem orientierte Subkultur entwickelt, die in vielen Städten eine hegemoniale Stellung innerhalb der verschiedenen Jugendszenen und vor allem im öffentlichen Raum eine Dominanz ausstrahlen kann.

3. Beide Entwicklungen müssen im Zusammenhang von strukturellem und alltäglichem Rassismus in den Städten und ihren Nachbarschaften betrachtet werden. Eine Annahme in diesem Zusammenhang ist, dass das sozial-räumliche Klima beide vorgenannten Entwicklungen begünstigen kann.

4. Spätestens die Diskussion vom Sommer 2000 hat dazu geführt, dass in einigen Städten Ostdeutschlands Gegenstrategien auf die gesamte Stadt ausgeweitet wurden und nun auch die städtische Zivilgesellschaft in das Blickfeld von Maßnahmen gegen Rechtsextremismus und für Toleranz und Demokratie geraten ist (Mobilisierung der lokalen Zivilgesellschaft).

1. Strategien des Organi­sierten Rechts­ex­tre­mismus — Kampf um Räume

Aktionen von organisierten Rechtsextremist/innen im öffentlichen Raum vieler Städte in Form von Aufmärschen, Ständen, Flugblattaktionen, Konzerten und Straßenfesten gehören nicht mehr zu den Ausnahmeerscheinungen. Organisierter Rechtsextremismus war in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg, abgesehen von rechtsterroristischen Organisationen, überwiegend durch Parteien und ihren Kampf um Parlamente geprägt. Mit Beginn der 1990er Jahre kam es zu einer strategischen Wende innerhalb des rechtextremistischen organisierten Lagers. Hintergrund für diese Wende waren die Reaktionen des Staates auf die Stärkung des rechten Lagers durch repressive Maßnahmen: So wurden in den Jahren von 1992 bis 1995 allein sechzehn Organisationen verboten. Statt starren, überregionalen und hierarchisch gegliederten Organisationen und Parteien, die nach Verboten wieder neu aufgebaut werden müssen, setzt die neue Strategie auf den Aufbau dezentraler und autonom agierender Gruppen meist ohne formale Struktur, die sich mit Hilfe der modernen Kommunikationsmittel koordinieren. Mittlerweile haben wir es mit einer Vielzahl von rechtsextremen Projekten, autonomen Kameradschaften und Netzwerken zu tun. Die neue Qualität dieser Form von rechtsextremer Organisierung liegt in der Flexibilität gegenüber den starren Naziorganisationen und Parteien. Diese Strukturen ermöglichen es einerseits, sich den staatlichen Eingriffen des Staates zu entziehen und anderseits im soziokulturellen Raum politisierend zu wirken. Parallelen zu den Entwicklungen und Organisationsformen von autonomen und sozialen Bewegungen drängen sich auf (Brodkorb 2002: 16). Diese Strategie des „freien Nationalismus” ist wohnort- und regionalorientiert und ermöglicht so eine örtliche Identifikation (schon der Name macht den lokalen Bezug deutlich: Kameradschaft Gera, Nationaler Widerstand Jena etc.). Sie greifen kommunalpolitische Entwicklungen auf, kämpfen beispielsweise für nationale Jugendzentren und bauen regionale Zentren für die Bewegung auf.

Der Wohnort und lokale Raum spielt in einem weiteren Konzept der organisierten Rechtsextremen, welches seit Beginn der 1990er Jahre von der NPD aufgegriffen wurde, eine zentrale Rolle. Der „Kampf um Parlamente” ist in den Hintergrund getreten und der „Kampf um Räume und Köpfe” spielt bei den strategischen Überlegungen der NPD eine bedeutende Rolle. Mit dem Begriff „National befreite Zonen” wurde eine „Modernisierung” der Strategien des organisierten Rechtsextremismus eingeleitet, die auf ein Strategiepapier zurückgeht, welches zuerst in der Zeitschrift des Nationaldemokratischen Hochschulbundes (NHB) „Vorderste Front. Zeitschrift für politische Theorie und Strategie” veröffentlicht wurde. Ziel des Strategiepapier ist es, überschaubare Freiräume in den Städten (z,B, Straßen, Plätze etc) zu schaffen.

Migrant/innen, demokratisch ein-gestellte Bürger/innen und „undeutsche” Jugendkulturen sollen von bestimmten öffentlichen Räumen verdrängt werden, die Rechtsextremen wollen hier dominieren und „sanktionsfähig” sein. Straße und Wohngebiet sind die Orte, um einerseits Macht und andererseits die Nähe zum „Volk” auszudrücken. Im Strategiepapier werden konkrete Vorschläge unterbreitet, wie die Sympathie der lokalen Bevölkerung erreicht werden kann, beispielweise durch Nachbarschaftshilfe, Sicherheitsangebote im Quartier etc. Auch wenn keine gänzlich befreiten Zonen entstanden sind, produziert dieses Drohpotenzial doch temporär Räume der Angst im Stadtgebiet, die von den oben genannten gefährdeten Gruppen gemieden werden (ebd: 25). Längst ist die Phase der Gründung einer völkisch-nationalen Bewegung in Ostdeutschland abgeschlossen und wir erleben, wie sich die Bewegung in den Regionen durch den Aufbau von soziokulturellen Zentren, die Etablierung eines rechtsextremen Mittelstandes und durch spezifische Angebote in Nachbarschaftsstrukturen konsolidieren konnte.

2. Rechts­ex­tremer Jugend­li­festyle — Setzen auf Dominanz im öffent­li­chen Raum

Parallel zur Modernisierung der Strategien des organisierten Rechtsextremismus hat sich ein rechtsextrem orientierter, subkulturell geprägter Jugendlifestyle herausgebildet, der deutlich im öffentlichen Raum der Städte und Gemeinden auftritt und hier meist gewaltförmige Aneignungspraxen entwickelt hat. Mit Jugendlifestyle sind jugendliche Zusammenhänge gemeint, die Elemente von rechtsextremen Einstellungsmustern teilen und diese durch spezifische Dresscodes, Symbol- und Musiknutzung ausdrücken. Musik ist hier der integrale und verbindende Bestandteil der Szene. „Rechts Rock” ist zwar geprägt durch die Entwicklungen der Skinhead-Subkultur, allerdings handelt es sich nicht um einen einheitlichen musikalischen Stil; vielmehr werden unter dem Begriff „Rechts Rock” verschiedenste Musikstile verstanden (Dornbusch/Raabe 2003: 19). In Deutschland ist in den letzten Jahren die größte rechtsextreme Musikszene weltweit mit entsprechend großer Zahl an Bands, Labels und Szeneläden entstanden. Diese Entwicklung einer rechtsextremen Jugendsubkultur nahm ihren Ausgang bereits Ende der 1970er/Anfang der 1980er Jahre in der DDR, als sich verschiedene Jugendkulturen herausbildeten, von denen sich ein Teil schnell radikalisierte und ein anfänglich oft diffuses rechtsextremes Weltbild annahm. Die ersten Treffs entstanden in den Großstädten Ost-Berlin und Leipzig. Konzerte wurden organisiert, und es kam zu gewalttätiger Auseinandersetzung zwischen verschiedenen Jugendkulturen. Rechtsextreme Orientierungen waren in der DDR vor allem bei Fußballfans und Skinheads bekannt, wo sich langsam eine autoritär-völkische und gewalttätige Jugendszene verfestigte (Wagner 2002: 15). Gegen Ende der 1980er Jahre stellten die Behörden eine Zunahme rechtsextremer Gewalttaten fest. Gerichtsverfahren und Inhaftierungen häuften sich. Ein Meilenstein war der gewalttätige Angriff rechter Skins auf ein Punk-Konzert in der Zionskirche in Berlin kurz vor der Wende. Nach dem Fall der Mauer kamen viele der inhaftierten Rechtsextremisten aufgrund einer Amnestie frei und konnten ihre im Gefängnis erworbenen Kenntnisse und Erfahrungen für den Aufbau rechtsradikaler Strukturen nutzen.

Die Wiedervereinigung war durch ein Erstarken der rechtsextremen Szene und Verfestigung einer rechtsextremen jugendkulturellen Szene gekennzeichnet, die sich nun auch in Kleinstädten und im ländlichen Raum etablierte. Im Zusammenhang mit der Entwicklung von neuen Organisationsformen begann die Szene „linke alternative” Ausdrucksformen zu übernehmen: Es entstanden Zentren, Wohngemeinschaften, ein Haus in der Pfarrstraße in Berlin-Lichtenberg wurde von rechtsextremen Jugendlichen besetzt, welches sich eine Zeitlang zu einer rechtsextremen Zentrale entwickelte. Die Jagd auf Flüchtlinge war zentraler Bestandteil eines rechtsextremen Lebensgefühls, welches mit den gewalttätigen Ausbrüchen in Rostock-Lichtenhagen und Hoyerswerda einen ersten traurigen Höhepunkt erlangte.

Zunächst war es vor allem die rechtsradikale Skinheadszene, die durch die Herausstellung ihre Militanz Bahnhofsplätze, Tankstellen oder andere öffentliche Plätze in temporäre Angsträume verwandelt hat, d.h. Räume, die zu bestimmten Zeiten von rechtsextrem orientierten Jugendlichen dominiert werden. Hier werden potenzielle Feinde und Migrant/innen angepöbelt oder angriffen. Gleichzeitig gelang es etlichen rechtsextrem orientierten Jugendgruppen in vielen Städten Jugendzentren zu dominieren. Bernd Wagner spricht von der „Ausprägung einer Kontrastgesellschaft, die der demokratischen Bindung nicht bedarf” (Wagner 1998: 3).

3. Nachbar­schaft und lokale Zivil­ge­sell­schaft

Organisierter Rechtsextremismus und rechtsextremer Jugendlifestyle sind deutliche Manifestationen von rechtsextremen Haltungen, die demonstrativ im öffentlichen Raum in Erscheinung treten. Sie finden in einem spezifischen Klima der jeweiligen Nachbarschaft und Stadtgesellschaft statt, und deshalb ist es wichtig zu fragen, wie Nachbarschaften und die lokalen Zivilgesellschaften auf diese rechtsextremen Handlungen reagieren. Rechtsextreme Strukturen und Handlungen können durch das Klima in der Nachbarschaft oder der Stadt behindert oder befördert werden. Dabei besteht das Klima aus der Summe von Verhaltsweisen und Einstellungen der Bewohner/innen einer Nachbarschaft und einer Stadt. In der Nachbarschaft begegnen sich die Menschen gewollt oder ungewollt, hier finden alltäglich Kommunikation und Austausch statt und hier werden gesellschaftliche Konflikte um knappe Ressourcen ausgetragen und oftmals ethnisiert. Hier treten alltägliche Formen von Fremdenfeindlichkeit, Diskriminierung und sozialer Ausgrenzung auf, die eine gleichberechtigte Teilnahme von Menschen aufgrund ihres Aussehens, ihrer Herkunft, ihrer religiösen Orientierung oder ihres Aufenthaltsstatus am gesellschaftlichen Leben in ihrem Wohngebiet und in ihrer Stadt beschränken.

Diese Verhaltensweise steht in einem engen Zusammenhang mit der Einstellung und den kulturellen Deutungsmustern der Bewohner/innen. Ein wesentlicher Bestandteil des Rechtsextremismus ist Fremdenfeindlichkeit und Rassismus (Stöss: 2000: 25f ). Diese Elemente sind wesentlich verbreiteter als rechtsextreme Einstellungen und prägen die kulturellen Deutungsmuster eines erheblichen Teils der Bevölkerung. Rassismus stellt ein Dominanzverhältnis dar, welches alle Ebenen des sozialen Lebens und gesellschaftlicher Strukturen durchdringt; dabei werden aufgrund äußerlicher Merkmale Menschen differenziert, abgewertet und sozial ausgegrenzt. Im Alltag treten unterschiedliche Formen von Rassismus im Kontext von Alltag und Nachbarschaft zu tage: Offenen Rassismus erleben Migrant/innen, beispielsweise wenn ihnen die Anmietung einer Wohnung oder der Zutritt zu einer Diskothek verweigert wird. Auch Beschimpfungen und Anpöbeln von Migrant/innen oder Afrodeutschen müssen hier zu gezählt werden. Struktureller Rassismus ist eine Form der institutionellen Ausgrenzung von der Teilhabe an gesellschaftlichen Ressourcen, beispielsweise Bildung, Lohnarbeit, demokratische Rechte. Im lokalen Raum wird diese Form besonders deutlich in der Behandlung von Asylbewerber/innen, denen der Zugang zu wesentlichen Ressourcen per Gesetz verweigert wird. Eine dritte Form ist der Alltagsrassismus, z.B. durch die alltägliche diskriminierende Kommunikation unter Nachbar/innen, Kolleg/innen etc.

Nachbarschaft und öffentlicher Raum in den Städten sind also ein wesentlicher Bestandteil des Klimas, in dem organisierter und subkultureller Rechtsextremismus agiert und sich verfestigen kann. Andererseits liegt hier auch ein Schlüssel zur Entwicklung von nachhaltigen Gegenstrategien. Städte und Gemeinden in Ostdeutschland haben ganz unterschiedliche Ansätze entwickelt, auf die beschriebenen Entwicklungen zu reagieren. Es sind vier Typen von Reaktionsweisen lokaler Akteure erkennbar, die sich auch zeitlich zuordnen lassen.

1.  Verdrängen: Dieser erste Typ war vor allem bis 2000 in vielen Gemeinden verbreitet. Die Etablierung einer rechten Jugendkultur und von „Räumen der Angst” in den Gemeinden wurde übersehen oder unterschätzt. Bundestagspräsident Wolfgang Thierse beschrieb diese Haltung in der Kommunalpolitik treffend als eine Mischung „von Blindheit, Nicht-wahrhabens-wollen, Beschönigen und Hilflosigkeit gegenüber den Erscheinungen des Rechtsextremismus” (Die Zeit v. 27.6. 2000). Kommunalpolitiker/innen versuchten die Entwicklung als ein Problem rivalisierender Jugendbanden zu reduzieren und sorgten sich um das Image der Stadt, wenn Rechtsextremismus von Opfern und Akteur/innen thematisiert wurde.

2.  Indirekte Kollaboration: Ein zweiter Typ von Umgangsweisen mit rechtsextremen Handlungen und Erscheinungen hat eine indirekte Förderung zur Folge. So kam es mitunter durch eine falsch verstandene „akzeptierende Jugendarbeit” dazu, dass rechtsextreme Bands und organisierte Rechtsradikale öffentliche Jugendeinrichtungen nutzen konnten oder das Gemeinden zunächst gerade nicht-rechtsorientierte Jugendkulturen behindert haben. Rechtsextreme Entwicklungen sollten aus der öffentlichen Wahrnehmung herausgehalten werden und das Image der Stadt nicht beschädigen (Wagner 2002: 20).

3. Aktionismus: Der dritte Typ von Handlungsweisen reagiert explizit durch eine Vielzahl von meist pädagogisch orientierten Projekten und Aktionen für Toleranz, gegen Fremdenfeindlichkeit und Gewalt. Die meisten Projekte und Aktionen sind auf Jugendliche ausgerichtet. Nur in wenigen Fällen wurde das gesamte Gemeinwesen in den Blick genommen. Viele der Maßnahmen haben nur einen kurzfristigen Mobilisierungseffekt, vielfach fehlt die Orientierung auf eine nachhaltige Wirkung. Auch die Vernetzung der beteiligten Akteure wird oft vernachlässigt (vgl. Roth u.a. 2003: 17).

4. Zivilgesellschaft mobilisieren: Als ein vierter Typ der Reaktion können Versuche von Städten und Gemeinden bezeichnet werden, ihre lokale Zivilgesellschaft für Demokratie und Toleranz zu mobilisieren. Ein direkter Bezug zum lokalen Raum und das Bestreben, alle Akteure für ein gemeinsames Ziel zu gewinnen, kennzeichnen diesen Ansatz. Es gibt typischerweise einen kommunalen Zusammenschluss von Akteur/innen in Form eines Bündnisses, Forums oder Beirats, oft wird die Leitung durch die Bürgermeisterin bzw. den Bürgermeister übernommen. Eingebettet sind die Maßnahmen in ein gemeinsames Handlungskonzept, dass neben pädagogischen auch symbolische Aktionen für die Stadtöffentlichkeit und Unterstützungsangebote für die Opfer von rechtsextremen Übergriffen beinhaltet. Durch eine engere Vernetzung der Akteure kann auf Aktivitäten von Rechtsextremen (Aufmärsche, Übergriffe etc.) relativ schnell reagiert werden.

Seit 2000 gibt es in einigen Städten in Ost- wie Westdeutschland so genannte lokale Aktionspläne, die darauf abzielen, Handlungskonzepte gemeinsam mit der städtischen Zivilgesellschaft und professionellen Akteuren (Jugendhilfe, Schule, Polizei etc.) umzusetzen, welche auf einer Situations- und Ressourcenanalyse und gemeinsam festgelegten Leitzielen basieren. Die Erfahrungen hier zeigen, dass es möglich ist, die städtische Zivilgesellschaft gegen Rechtsextremismus zu mobilisieren und ein demokratisches Klima im städtischen Raum zu fördern (Camino 2001, Zentrum Demokratische Kultur 2003). Die lokalen Akteure stellen hier unter Beweis, dass sie Rechtsextremismus in jeglicher Ausprägung als einen Angriff auf die demokratische Stadtkultur verstehen und d00000000,eshalb dazu entschlossen sind, diesen mit einer breiten Palette an Maßnahmen zu bekämpfen.

Literatur

Brodkorb, Mathias 2002: Metamorphosen von Rechts, in: Friedrich Ebert Stiftung Landesbüro/Mecklenburg-Vorpommern (Hg.): Gibt es einen modernen Rechtsextremismus?, Rostock, S. 2-65
Butterwegge, Christoph 2000: Entschuldigungen oder Erklärungen für Rechtsextremismus, Rassismus und Gewalt?; in: Ders./Lohmann Georg (Hg.): Jugend, Rechtsextremismus und Gewalt – Analysen und Argumente, Opladen, S. 13-36
Camino — Werkstatt für Fortbildung, Praxisbegleitung und Forschung im sozialen Bereich 2001: Lo-
kaler Aktionsplan für Toleranz und Demokratie gegen Gewalt, Rechtsextremismus und Fremdenfeindlichkeit für die Landeshauptstadt Potsdam, Potsdam
Dornbusch, Christian/Raabe, Jan 2003: 20 Jahre RechtsRock – Vom Skinhead zur Alltagskultur; in: Dies. (Hg.): RechtsRock – Bestandsaufnahme und Gegenstrategien, Münster, 5.19-50
Roth, Roland/Lynen von Berg/Heinz/Bepack, Anke 2003: Programme und Maßnahmen gegen Rechts-
extremismus und Fremdenfeindlichkeit – Fragen und Anmerkungen zu ihrer wissenschaftlichen
Begleitung; in: Lynen von Berg, Heinz/Roth, Roland (Hg.): Maßnahmen und Programme gegen
Rechtsextremismus wissenschaftlich begleiten, Opladen, S. 9-26. Stöss, Richard 2000: Rechtsextremismus im vereinten Deutschland, Berlin
Strobl, Rainer/Würtz, Stefanie/Klamm, Jana 2003: Demokratische Stadtkultur als Herausforderung.
Stadtgesellschaften im Umgang mit Rechtsextremismus und Fremdenfeindlichkeit, Weinheim u. München
Wagner, Bernd 1998: Einleitung: Demokratie und ihre Gefährdung; in: Zentrum für Demokratische Kultur (Hg.): Rechtsextremismus heute. Eine kurze Einführung für Lehramt, Verwaltung, Polizei, Justiz und soziale Arbeit, Bulletin, Schriftenreihe des Zentrums für Demokratische Kultur, Heft 3, Berlin, S. 3-5.
Wagner, Bernd 2002: Kulturelle Subversion von rechts in Ost und Westdeutschland; in: Grumke, Thomas/Wagner, Bernd (Hg.): Handbuch Rechtsradikalismus, Opladen, S. 13-28
Zentrum Demokratische Kultur 2003: Lokaler Aktionsplan Lichtenberg – für Demokratie und Toleranz
– gegen Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus, Berlin

Der Beitrag Kommunale Strategien gegen Rechtsextremismus erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.56-60

Seit ungefähr einem Jahr tritt eine sonst eher im Stillen formulierte und diskutierte Frage in das Rampenlicht der Berlin-Debatte: Was macht eigentlich die Hauptstadt aus? Der Tagesspiegel widmete der Frage „was (ist) eigentlich so einmalig an Berlin, dass man uns darum beneiden würde, hier zu leben?” im Sommer 2003 eigens eine achtteilige Serie im Lokalteil. Im Kern der Debatte geht es um das neue Selbstverständnis, die veränderte Identität der Bundesrepublik Deutschland. Was soll einer Hauptstadt konkret (in Form von Transferleistungen) zugestanden werden? Und was zeichnet eine Hauptstadt symbolisch aus? Prominente Berliner antworteten im Tagesspiegel auf die Frage nach der Besonderheit eher verlegen; sie betonten jedoch die Potenziale und das Förderungswürdige der Stadt sowie deren vorgeblich besonderen Bürger. In ihren Beiträgen fanden sich immer wieder die gleichen gedanklichen Stadtlandschaften:[1]

– Eine moderne Dienstleistungs- und Wissensstruktur (Dieter Grimm, Rolf Kreibich, Volker Hassemer, Sibyll Klotz und Volker Ratzmann), solle sich (weiter) – auch im Sinne einer „Menschenwerkstatt” (Volker Hassemer) etablieren.

– In den meisten Beiträgen wurde auf die geographische Lage zwischen Ost und West rekurriert, meist wurde eine stärkere Internationalisierung (Egon Bahr, Volker Hassemer, Rolf Kreibich, Sibyll Klotz und Volker Ratzmann) gefordert.

Der Generationenkonflikt wurde euphemistisch als Chance der Alten, den Jungen „fachliche und soziale Kompetenzen” weiterzugeben, gewertet und zum Plädoyer, die Alten nicht an den gesellschaftlichen Rand zu drücken (Kreibich). Eine solche inhaltliche Auflösung findet sich gelegentlich, meist soll schlicht der Jugend eine stärkere Rolle zukommen (Hassemer).

– Durchgehend wird der zentralen historischen Rolle der Stadt besondere Bedeutung beigemessen (Kreibich, Hassemer, Klotz und Ratzmann). Die Einzigartigkeit der Stadt wurde aus der Doppelfunktion Berlins als Ost- und Westmetropole und damit einhergehender Symbolfunktion erklärt (Grimm, Hassemer). Bahr sieht Berlin als geopolitischen Schwerpunkt und fordert eine „systematische Anwendung geopolitischer Gegebenheiten”. Eine Hauptstadtkommission solle daher gebildet werden (Klotz und Ratzmann, Thierse), ein ,Forum Berlin‘ (Bahr). Grimm schlägt vor, Berlin als Ort der Begegnung von Eliten und Identifikationspunkt für die bundesrepublkanische Bevölkerung zu entwickeln – damit fordert er auch “ Bundeskompetenz „ein.

Wie kommt es zu diesen Reflexionen über das Berlin der Gegenwart? Warum tauchen sie jetzt auf bzw. werden erst jetzt und mit Vehemenz öffentlich?

Ende des Boomtow­n-Traums: Bedürfnis nach „sicheren” Raumbil­dern?

Manches deutet darauf hin, dass der Zeitpunkt der Diskussion alles andere als zufällig ist: Denn gegenwärtig scheint es um die kollektive Bewältigung des Boomtown-Traums der 1990er Jahre zu gehen. Nach dem offenkundigen Scheitern dieser Zukunftsvision für die Stadt, die in den euphorischen Anfängen der „Berliner Republik” entstanden war, setzt nunmehr eine Phase der Reflexion ein. Auf der politisch-administrativen Ebene ist Berlin Hauptstadt geworden – jedoch besteht von Seiten der föderal ausgerichteten Restrepublik Skepsis, was die Versorgungswünsche Berlins anbetrifft. Es kommt zunehmend zu einer Auseinanderentwicklung zwischen dem (Selbst)Bild der Region Berlin-Brandenburg und deren realer Entwicklung.[2]

Dieses Auseinanderdriften wird nun mental zu verhindern versucht: durch die Suche nach einem neuen Image für die Stadt Berlin. Das alte Bild der Boomtown hat – angesichts realer katastrophaler Arbeitsmarktzahlen und immenser Verschuldung – keinen Bestand mehr: es beginnt die kollektive Suche nach einem neuen „Raumbild”. Es geht also um die Entwicklung einer mental map, einer kognitiven Karte der Hauptstadt, von der auf nationaler Ebene alle profitieren. Die Stadt muss sich jetzt durch einen neuen „Bedeutungsüberschuss” – politisch, ökonomisch und/oder kulturell – vor der restlichen Republik legitimieren. Ein solcher Bedeutungsüberschuss kann materieller als auch ideeller Natur sein, zum Beispiel durch identifikationsstiftende Funktionen.

Funktion und Bedeutung solcher kognitiver Stadt-Karten liegen darin, dass sie einen wichtigen, häufig jedoch noch nicht genügend reflektierten Beitrag zur realen Stadtentwicklung leisten. Auf die Stadt Berlin übertragen: Die Hauptstadt formt sich allmählich auch entlang der vorhandenen Vorstellungen über sie. Die Herstellung und Perpetuierung räumlicher Stereotype wird dann bestimmend für die tatsächliche politisch-ökonomische Entwicklung der Stadt (vgl. Belina 2001). Fast scheint es, als würden gerade bei zunehmender Unsicherheit präzise imaginäre Raumkonstruktionen wichtiger, als ob sie Sicherheit in einer sich verändernden Gesellschaft suggerierten.

Wichtig für die Werkmächtigkeit von Stadt-Bildern ist auch ihre Verankerung in historischen und aktuellen Ressourcen der Stadt: Raumbilder sind in der Regel nicht aus der Luft gegriffen, sondern greifen auf die historischen Bedeutungen wie auch auf aktuelle Ressourcen und Potenziale der Stadtregion zurück. Wirtschaftlich, politisch und kulturell wurde in Geschichte und Gegenwart der Stadt gewissermaßen der ,Fundus` gelegt, aus dem sich aktuelle Raum- und Leitbilder speisen. Hierbei sind gerade geopolitische Erwägungen einflussreich und prägen, meist unausgesprochen, die Vorstellungen vom Stadttraum. Solche historisch mächtigen Konstruktionen sind in Berlin zum Beispiel:

— Berlin als geopolitisches Zentrum der Nazi-Herrschaft und die Vorstellungen von Germania als Zukunftsvision der Hauptstadt. Hier finden sich zwei Bilder nebeneinander: Extreme Architektur, extreme politische Positionen und Gewaltherrschaft, kriegerische Auseinandersetzung und Zerstörung. Diese geopolitische Vergangenheit ist bis heute stark tabuisiert, wird jedoch seit kurzem innerdisziplinär differenziert und innovativ aufgearbeitet.[3] Andererseits besteht bis heute das Bild der goldenen 1920er Jahre mit den rauschenden Parties und den, andererseits, verarmten, aber berlinschnauzigen und warmherzigen Arbeitern in der Weimarer Republik (das „Zille-Milljöh“).

— Berlin als Frontstadt des kalten Krieges. Beide Hälften Berlins erfüllten innerhalb des jeweiligen politischen Systems der Nachkriegszeit eine Schaufensterfunktion: West-Berlin blieb, trotz seiner geographischen Lage, Teil der Westallianz und behauptete sich schließlich. Neue gesellschaftliche Bewegungen Ende der 1960er Jahre nahmen ihren Ausgang in Charlottenburg und Kreuzberg. Ost-Berlin wurde ebenfalls mit einer ,Schaufensterfunktion` ausgestattet und außenfinanziert: die östliche Hälfte der Stadt blieb all die Jahre intellektuelles Zentrum der DDR.

Die Produktion von Berlin-­Bil­dern

Von Seiten der Wissenschaft werden heute verschiedene räumliche Bilder über Berlin angeboten und vermittelt. Insbesondere fünf Bilder scheinen in der Stadtforschung zu dominieren: a) der „echten”, weil polarisierten Hauptstadt, des b) politisch-administriellen Berlins, des c) multikulturellen, internationalen Berlins, des d) intellektuellen sowie touristischen Durchlauferhitzers, und schließlich e) der schrumpfenden Stadt. Diese fünf Konstruktionen sollen im Folgenden holzschnittartig vorgestellt werden:

a) Berlin wird als „echte” Großstadt präsentiert, weil sie sich durch eine zunehmen-de Polarisierung zwischen armen und reichen Stadtteilen charakterisiert. Eine Global City kann offenbar gar nicht mehr anders gedacht werden als eine zugleich quatered City (Peter Marcuse). In Berlin bildet sich dieser Polarisierungsdiskurs — oder modisch: die sozialräumliche Spreizung — zum Beispiel in den Beschreibungen, Debatten und Bildern Nord-Neuköllns (und spiegelbildlich: im Diskurs über die prosperierende „Neue und hippe Mitte”) ab. Der Stadtteil Neukölln arrivierte in den vergangenen Jahren zum bundesweit bekannten Beispiel für sozialräumliche Verarmungsprozesse. Die Stereotypisierung dieses einen Raumes erlaubt die gedankliche Bündelung von Perforationsprozessen, die in allen Schichten und in allen Stadtteilen beheimatet sind. Das „Abrutschen” des Stadtteils Neukölln und die daraus entstehenden sozialen Probleme werden jedoch nicht als Gemeinschaftsaufgabe gesehen, sondern auf die Individuen verlagert und als Teil einer neuen Hauptstadt-Realität aufgefasst: Durch den Statuswechsel zur Hauptstadt und Metropole können solche sozialen Opfer scheinbar nicht ausbleiben: alle Beteiligten empfinden so etwas wie ein räumliches Schicksal.[4]

b) Berlin als politisch-administrielle Hauptstadt: Das in den vergangenen Jahren geschaffene räumliche Bild ist das des Regierungsviertels und das der (wieder) nach Berlin kommenden ausländischen Botschaften. Dieser Entwicklung wird von wissenschaftlicher Seite große Beachtung geschenkt. Welche Rolle spielt die „Berliner Republik” in der geistigen Landkarte des vereinigten Deutschlands? Eine erste Aufarbeitung der geopolitischen Rolle Berlins während der Naziherrschaft erfolgt erst seit wenigen Jahren; die Frage nach der Gewichtung von „Zentralität” in einem föderalen Staat nimmt zu-nehmend Raum in der Debatte ein. Von politischer Seite werden dagegen inzwischen administrative Hauptstadtmodelle ä la Washington, D.C. angedacht

c) Das multikulturelle, das internationale Berlin: Verschiedene Wissenschaftler weisen auf die besondere, weil stark ausgeprägte multikulturelle Dimension der Stadt hin. Betont wird in dieser Argumentationslinie, dass die allermeisten Metropolen durch Internationalität und Zuwanderung geprägt seien, dies also elementar für die moderne Stadtentwicklung sei. Das räumliche Stereotyp hierzu ist Kreuzberg, Inkubator und Ausgangspunkt neuer sozialer Bewegungen und happenings (z.B, des Kamevals der Kulturen). Auch das im Entstehen begriffene und viel beachtete jüdische Leben in Berlin kann als Teil dieser Multikulturalität aufgefasst werden. Die stärkere Präsenz von ethnischen Ökonomien bzw, die stärkere sichtbare Beteiligung von Migrantinnen und Migranten am Wirtschaftsleben werden auf Internationalisierungsprozesse zurück geführt.

d) Berlin präsentiert sich als intellektueller Durchlauferhitzer auf verschiedenen gesellschaftlichen Niveaus. Die Stadt bestimmt das geistige Leben der Republik (mit): Erinnert sei an die Love-Parade, die mittels der Party als Massenphänomen identitätsstiftend für viele junge Menschen wirkt. Dabei handelt es sich, wenn man so will, um eine in den Tiergarten verlagerte demokratisierte Massenversion des Glamours, der in der Mitte der Stadt beheimatet ist. Weiterhin sprechen die zahlreichen Parades, die von vielen Touristen besucht werden, eine eindeutige Sprache: diese Stadt ist der Ort, an dem große Veranstaltungen zu ursprünglich „queeren” Themen stattfinden können (Love Parade für Techno-Fans; Karneval der Kulturen für die Migrantinnen und Migranten; Christopher Street Day für die Homosexuellen). Auf gehobenem intellektuellen Niveau findet sich eine neue Schicht von jungen Facharbeitern und Selbständigen, die, hauptsächlich im Bezirk Mitte, ihrem beruflichen Traum in Medien- und Modewelten nachjagen. Für die steigenden Zahlen an Studierenden stellen die drei Universitäten und die zwei Fachhochschulen einen intellektuellen Durchlauferhitzer dar: ein stabiles Arbeitsverhältnis finden sie in der Stadt nach dem Studium eher selten. Doch ein Studium in der Hauptstadt bringt eine besondere intellektuelle und emotionale Bindung an diese Stadt mit sich, die mutmaßlich ganze Generationen an Ausbildungsjahrgängen prägen wird. Berlin verkörpert so in der Tat schon das Bild eines Katalysators für Kulturen und Eliten

— im Grunde handelt es sich um eine Fortführung der vormaligen alimentierten Schaufenster- und Vorbildfunktion. Das räumliche Stereotyp ist das der Massen im Tiergarten und der Touristen auf dem Pariser Platz.

e) Berlin — die schrumpfende Stadt. Dieses Bild, meist symbolisiert durch das Bild der verlassenen „Platte”, beginnt sich langsam in den Köpfen zu verankern. Dieses Bild wird auf weite Teile Ostberlins transplantiert. Die Versuche, Leerstände durch Umbau—und Abrissmaßnahmen effektiv zu bekämpfen und das Scheitern dieser Politiken ist das Ergebnis einer Orientierung an einer vordergründigen, wenig differenzierten Wahrnehmung der Stadtproblematik. Die Stigmatisierung der „Platte“[5] im Osten und des Märkischen Viertels im Westen ist ein räumliches Bild, das viele Wissenschaftler transportieren, auch wenn damit eine starke Verallgemeinerung der Stadtteilentwicklung einher geht.

Erstaunlich ist, wie sich alte Bilder (das große Berlin vs. das provinzielle Bonn) halten und wie sehr darin das Selbstverständnis der Nachkriegszeit verblasst ist: welche Hauptstadt, welches Selbstverständnis, welche Identität soll sich das föderale, wieder-vereinigte Deutschland geben? Die hier nur kurz umrissenen Raumbilder gestalten die Hauptstadtdebatte sowie die Stadtentwicklungspolitik gegenwärtig wesentlich mit; sie strukturieren auf diese Weise auch die Zukunft der Stadt.

[1] Ich beziehe mich hier auf die 8-teilige Serie „Berlin – die geduldete Hauptstadt?”, die seit Juli 2003 im Tagesspiegel abgedruckt wurde.
[2] Als Indikatoren für die reale Entwicklung seien an dieser Stelle die Arbeitslosenzahlen genannt, die sich spiegelbildlich zum Rückgang der Anteile der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten seit Anfang der 1990er Jahre erhöht haben. Aktuell liegt die durchschnittliche Arbeitslosenquote in Berlin bei 18,3% und zeigt – verglichen mit den Daten aus dem Jahre 2000 – eine drastische Zunahme um mehr als fünf Prozent (2000: 12,7%).
[3] Vgl. hierzu die Arbeiten von Klaus Kost (zur Großstadtfeindlichkeit) und den geographischen Arbeitskreisen „Geschichte der Geographie” und „Politische Geographie”.
[4] Kreuzberg, das ähnliche soziale Probleme hat, ist mit einer solchen Stigmatisierung sehr viel weniger konfrontiert. In Neukölln aber arbeitet keine Lobby mehr gegen dieses räumliche Bild an, man ist schon Opfer, während man in Kreuzberg noch gestaltet (zum Mythos Kreuzberg siehe auch: Lang 1998)
[5] Marzahn ist ein gutes Beispiel für die Wirkungsmächtigkeit von Raumbildern: während der Stadt-teil im öffentlichen Diskurs immer wieder als Paradebeispiel für die Verwahrlosung von Wohngebieten angeführt wird, liegt de facto die Arbeitslosenquote in einigen Verkehrzellen bei 2,1 Prozent.

Literatur
Belina, Bernd 2001: Umkämpfte Ideologien: Krimineller vs. öffentlicher Raum; in: Politische Geographie, hg. v. Paul Reuber/Günter Wolkersdorfer, Heidelberg
Best, Ulrich/Gebhardt, Dirk 2001: Stigma-Stadtpläne Berlins; in: Politische Geographie, hg. v. Paul Reuber/Günter Wolkersdorfer, Heidelberg
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Der Beitrag Die Stadt im Kopf erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.61-69

1. Einleitung

Ende 1999 reagierte eine Gemeinschaftsinitiative von Bund, Ländern und Gemeinden auf neue städtische Erscheinungsformen von Armut und Ausgrenzung. Das Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt” umfasst inzwischen über dreihundert städtische Gebiete in mehr als zweihundert Gemeinden, in denen neue Ansätze einer sozialorientierten Stadterneuerung erprobt werden.

An das Programm „Die Soziale Stadt” knüpfen sich verschiedene Erwartungen. Primär soll es der Abwärtsdynamik von Stadtquartieren entgegenwirken, die in das soziale und wirtschaftliche Abseits zu fallen drohen. Neben diesem Gebiets-Ziel verfolgt das Programm jedoch auch ein Policy-Ziel: Es soll dort die bisherigen politisch-administrativen Muster der Problembewältigung verändern, wo bisher das bisherige Instrumentarium der Stadterneuerung zu kurz griff. Damit strebt es neue Formen der Governance an: Die Umsetzung ist als  Verbundaufgabe mehrerer staatlicher Ebenen und Fachressorts sowie privater Akteure angelegt. Die Entwicklungspotenziale der Gebiete sollen nicht allein über eine Politik der Umverteilung, sondern vor allem über Kooperation zwischen staatlichen und privaten Akteuren gefördert werden. Die Programme zielen auf ausgewählte Gebiete, in denen sich die gravierendsten Probleme, aber auch mögliche Potenziale zu ihrer Lösung finden.

Bisher war das Geschäft der Stadterneuerung im Wesentlichen der materielle Umbau der Städte; nunmehr soll die Politik der Stadterneuerung selbst modernisiert werden — Franke et al. (2002) sprechen in diesem Zusammenhang sogar von „Stadtpolitikerneuerung”. Der folgende Beitrag will diesem Aspekt der Selbst-Transformation eines Steuerungsinstrumentes nachgehen. Denn bisherige Erfahrungen mit dem Programm lassen Suchbewegungen erkennen, in denen die Vorgaben aus der Konzeptionsphase des Prozesses allmählich in eine veränderte Praxis übersetzt werden. Absicht dieses Beitrages ist es, die Bedingungen zu identifizieren, unter denen diese Umsteuerungen stattfinden. Wie steht es um die Chancen zu einer Selbsterneuerung der Stadterneuerung? Wie – also über welche Mechanismen – wird dieser Prozess in Gang gesetzt und am Laufen gehalten? Derartige Fragen werden heute zunehmend in Begriffen des Lernens gestellt. Inwieweit lässt sich die Erneuerung der Stadterneuerung also als Lernprozess beschreiben?

II. Lernen in regulativen Arran­ge­ments

Das Programm „Die Soziale Stadt” ist Teil der Städtebauförderung des Bundes. Für die Stadtplanung ist diese seit über drei Jahrzehnten finanziell wie rechtlich das maßgebliche Instrument der Stadterneuerung. Historisch ist die Disziplin Stadtplanung – und exemplarisch gerade ihr Praxisfeld Stadterneuerung – Ergebnis von Lernprozessen, bei der Inhalte, Kontexte und Instanzen des Lernens nachgewiesen werden können (Jessen 1997); allein die letzten dreißig Jahre der Stadterneuerung zeigen deren Anpassungsfähigkeit (Walther 2003; 2004). Welche Anleihen zur Erklärung solcher Umsteuerungen lassen sich machen?

Der Versuch, selbstreflexive Umsteuerungen in Kategorien von Lernprozessen zu fassen, ist längst nicht mehr nur Sache von Lernpsychologie und Erziehungswissenschaften. Der Reorganisationsdruck in vielen gesellschaftlichen Bereichen rückt Fragen nach der Lernfähigkeit von Organisationen in den Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses verschiedener Disziplinen. Unterschiedliche Diskurse in Betriebswirtschaft, Management-Studies und Politikwissenschaft, die von Netzwerken über die Organisationssoziologie bis zur neueren Planungstheorie reichen, thematisieren Lernprozesse. Noch wenig geklärt ist dabei der Zusammenhang, in dem Individuen, Institutionen und Professionen lernen und ob der Lernbegriff überhaupt auf Politik („Policy learning“), Organisationen („Organisational Learning“/Learning Organisations“) und Netzwerke bezogen werden kann. Bleibt der Begriff des Lernens vielleicht auf die individuelle Verarbeitung und Wahrnehmung von einzelnen Akteuren beschränkt? Dann wäre nicht vom Lernen der Professionen, Organisationen und Politik zu sprechen, das eigene Qualitäten hätte – etwa eine spezifische „Intelligenz von Institutionen” (Gualini 2001). Viel-mehr ginge es dann nur um lernende Akteure in ihrem jeweiligen Kontext: in ihren Biografien, in professionellen Handlungsfeldern, und in Organisationen.

Ohne diese konzeptionellen Fragen hier entscheiden zu können, bieten Stadterneuerung und speziell das Programm „Die Soziale Stadt” Anschauungsmaterial, wie und unter welchen Bedingungen in der Stadterneuerung Lernprozesse stattfinden und wie sie angestoßen und auf Dauer gestellt werden können. Dazu einige Stichworte:

Die Pfadab­hän­gig­keit des Lernens

Lernprozesse in der Stadterneuerung finden unter spezifischen institutionellen Umständen statt. Sie sichern Kontinuität, leiten aber auch Brüche ein. Die gerichtete Diskontinuität als Veränderung von Prämissen, Regeln und Routinen gründete im Politikfeld Stadterneuerung paradoxerweise auf der Kontinuität der institutionellen Bedingungen, unter denen neue Deutungsmuster sich verändernd durchsetzen konnten. In der Stadterneuerung war dies bisher der finanz-, verfassungs- und verwaltungsrechtliche Hintergrund der Investitionshilfen des Bundes (in Gestalt der Städtebauförderung nach § 104 (a) GG und das besondere Städtebaurecht § 164).
Das institutionelle Gerüst blieb bis heute weitgehend gleich. Neu am Bund-Länder-Programm „Die Soziale Stadt” ist jedoch, dass die Städtebauförderung des Bundes um den Appell ergänzt wird, andere Finanzierungsquellen, Fördergegenstände und Organisationsformen zuzuschalten, um den Wirkungsgrad der Maßnahmen zu erhöhen. Vor allem aber bot das Regelwerk des Städtebaus mit seinem zeitlich, sachlich und räumlich begrenztem Sonderrecht das willkommene Bett für den Gebietsansatz („Area Base“), um den Mitteleinsatz und Eingriffe in Eigentum auf eigens per Satzung ausgewiesene Gebiete zu konzentrieren. So konnte der neue Ansatz in altem Gewande auftreten. Oder in einem anderen Bild gesprochen: das Programm „Soziale Stadt” füllte neuen Wein in alte Schläuche.

Regulative Arran­ge­ments – Mehre­be­nen­po­litik, Födera­lismus und städtische Regime

Lernprozesse bei Mehrebenenpolitik vollziehen sich durch Abstimmung und Interessenabgleich. In der Bundesrepublik wurde das föderalistische Mehrebenen-Gefüge über Jahrzehnte als politisch vorteilhaftes System von checks und balances betrachtet. Mittlerweile gilt es vielen hingegen als Erblast einer zu dichten Politikverflechtung. Die Stadterneuerung, die seit 1970 mit den Gemeinschaftsaufgaben gemäß § 104 (a) GG eine der wenigen Möglichkeiten nutzt, die sich verfassungsrechtlich bieten, um Bundesmittel direkt an die Gemeinden – unter Länderbeteiligung – weiterzureichen, ist Teil der Mehrebenen-Politik und Gegenstand „vertikaler” Abstimmung zwischen Bund und Ländern, die ihre operative Grundlage jährlich neu verhandeln. Das Ergebnis ist die „Verwaltungsverordnung Städtebauförderung” (VV).

Mit der geringer werdenden Verteilungsmasse hat sich auch die Art des Arrangements geändert – mehr Handlungskoordination, weniger distributive Politik. In den 1970er Jahren war Stadterneuerung vor allem ein gestaltungsmächtiges Mittel der Umverteilung. Seitdem ging das Fördervolumen des Bundes drastisch zurück (BBR 2002). Allein der Stadtumbau Ost als letzte Säule der Städtebauförderung setzte wieder mehr Mittel ein, die sich allerdings nicht an den anfänglichen Größenordnungen messen können. Heute entscheidet indessen weniger die Quantität einer Mittel verteilenden Politik als vielmehr die Qualität der Koordination des Handelns verschiedenster Akteure, die sie als Ertrag in Aussicht stellt: Sie ist lediglich mit einem Minimum an finanziellen Anreizen ausgestattet, damit sie überhaupt greifen kann.

Als Teil eines regulativen Arrangements ließe sich das Programm wie ein Anstoß zu neuen Formen der Governance interpretieren, weil es die alten Handlungsprämissen, Institutionen, Wahrnehmungen und Problemlösungsroutinen „perforiert” – also schwächt (Mayer 1995: 233). Oder indem es andererseits positive, neue Handlungsprämissen und neue institutionelle Chancen eröffnet – also stärkt. Man könnte in diesem Sinn nach Konstellationen von Institutionen, Akteuren und Normen suchen, welche lokale „Veränderungskoalitionen” vor Ort (etwa im Sinne eines „local capacity building”) ermöglichen.

So würde das Programm „Die Soziale Stadt” tatsächlich zum Geburtshelfer von Innovation und zu einer möglichen Quelle von Selbsterneuerung werden, wenn der verengte stadtpolitische Handlungsspielraum als Voraussetzung für kreative (also nicht nur reaktive) Anpassungsleistungen interpretiert wird — in schwacher Form als metropolitan organizing capacity (vgl, van den Berg et. a1.1997) und in starker Form von Painter/Goodwin (2000) als local regulatory capacity (vgl. Güntner 2000).

Die Ambiguität der Programm­vor­gaben

Als Mehrebenen- und Mehrzielprogramme sind Strategien sozialer Stadtentwicklung meist ein Patchwork unterschiedlicher Förderlogiken und Fachpolitiken. Weil sich ihre Mittel nicht umstandslos ihren Zielen fügen, werden sie als in sich widersprüchlich eingeschätzt (vgl. Moulaert 2000; Walther/Güntner 2002). Dies gilt besonders für das Programm „Die Soziale Stadt”. Seine Logik investiver Interventionen nach Art. 104 (a) GG steht im Gegensatz zu seinen sozial transformierenden Intentionen. Rechtlich wie politisch erzeugt es dadurch Ambiguität — als Basis verschiedener Auslegungsmöglichkeiten.

Rechtlich stehen dem erklärten Ziel der direkten Beeinflussung der sozialen Verhältnisse die begrenzten Möglichkeiten eines Instrumentariums gegenüber, das lediglich indirekte Einflussnahme erlaubt. Die Städtebauförderung ist vor allem Investition in Sachen — in Straßen, Gehwege, Gebäude der sozialen Infrastruktur wie Kinder- oder Jugendfreizeitstätten, nicht jedoch in deren Personal. Sie eignet sich wenig, soziale Ziele bzw, die im Gebiet Ansässigen direkt zu erreichen (vgl. Siebel 1985: 160). Das neue Programm soll aber auch Klientele erreichen, also direkt auf soziale Sachverhalte wie Arbeitslosigkeit, Ausgrenzung, Suchtverhalten, Gewalt gegen Menschen und Sachen einwirken. Dafür ist es von Haus aus jedoch nicht ausgestattet. Es fordert lediglich die Gemeinden auf, entsprechende Finanzierungsquellen und Maßnahmen selbst zu erschließen. Soziale, personenbezogene und wirtschaftliche Interventionen sollen nun gleichrangig sein. Dieser Appell könnte suggerieren, dass die strukturellen Grenzen der bisherigen Praxis nicht mehr gelten. Doch sie bestehen weiterhin.

Politisch schwankt das Programm zwischen hoheitlich-hierarchischer und kooperativ-egalitärer Steuerung. Ihren hoheitlich-verfiigenden Charakter hat auch die Stadterneuerung längst aus funktionalen Gründen durch kooperatives und koordinierendes Handelns ergänzt (vgl. Selle 1996), seitdem etwa deutlich wurde, dass sich die Investitionsbereitschaft von Hauseigentümern in der Mietermodernisierung nicht verordnen lässt. Aus Steuerungsobjekten wurden so Steuerungssubjekte. Inzwischen gilt nicht nur für Hauseigentümer und Betriebsinhaber: Endogene Potenziale in den Quartieren, die das Programm fördern soll, können nicht durch exogene Vorgaben entfaltet werden. Mit der „Sozialen Stadt” wird nun auch diese Ambiguität von (vertikaler) Ressourcenvergabe und -kontrolle einerseits und (horizontaler) Koordination andererseits zum Programm. Denn hoheitliche Rahmensetzungen bleiben einerseits bestehen. Zweckbezogene Mittel müssen zugewiesen und kontrolliert, räumliches und sachliches Sonderrecht für deren Verwendung muss geschaffen werden, so z.B, mit der Gebietsabgrenzung. Andererseits ist die planende Verwaltung nur eine Akteurin unter mehreren, der mit anderen an der Lösung einer gesellschaftspolitischen Aufgabe beteiligt und auf die spezifischen Ressourcen der anderen angewiesen ist.

Ambivalenz des Handelns — Innova­ti­ons­dy­namik durch insti­tu­ti­o­nell abgesi­cherte Irritation

Können professionelle Akteure der Stadtplanung und der sozialen Berufe unter solchen widersprüchlichen Handlungsvorgaben lernen? Oder verwirren ambivalente Auslegungen und führen zu einer inkonsistenten Praxis? Im Zusammenhang einer regulativen Politik, die vor allem Problemdefinitionen und Deutungen richtigen Handelns mobilisieren muss, scheinen uneindeutige Handlungsvorgaben durchaus auch produktive Aufgaben zu übernehmen. Denn erst sie lassen neue Deutungen zu — auch solche, die in Widerspruch zu bisherigen Problemdefinitionen und Lösungen stehen. Ambivalente Handlungsvorgaben werden zu einer wichtigen kognitiven Komponente, weil sie neue Ansätze befördern können.

Organisationssoziologie, Managementtheorie oder kulturtheoretische Untersuchungen hybrider Kulturen widmen sich seit einiger Zeit den produktiven Folgen von uneindeutigen, ambivalenten Handlungsvoraussetzungen. Sie können zeigen, dass im Umgang mit Differenz und mit Widersprüchen eher eine notwendige Voraussetzung für Innovationen liegen. Nicht deren Beseitigung, sondern ihr Fortbestehen und ihre produktiven Wirkungen stehen deswegen im Zentrum der iJberlegungen. Verbindet man diesen Gedanken mit netzwerktheoretischen Ansätzen zu „organisationalen Netzwerken” (DiMaggio/Powell 1991), die solche Irritationen institutionell absichern können, dann ergibt sich eine veränderte Perspektive. Erst eine solch institutionell abgestützte Irritation bietet neue institutionelle Bearbeitungschancen und damit Chancen für Veränderung. Im Anreizcharakter für „dritte Wege” (vgl. Maclennan 2002) läge ihre Stärke. Deswegen liegt es nahe, solche Überlegungen auf das Programm „Die Soziale Stadt” zu beziehen. Die Ambitionen des Programms müssen deswegen nicht an seinen Ambivalenzen scheitern. Sie machen vielmehr das Gegenteil möglich: Zweideutige Ansagen eröffnen erste Schritte zur Durchsetzung neuer Richtungen.

„Symbolischer Mehrwert”— wie neue Interpretationen entstehen können Individuelle Lernprozesse sind symbolisch vermittelt. Neuere politikwissenschaftliche Ansätze des Politikwandels setzen seit der „kognitiven Wende” Anfang der 90er Jahre verstärkt auf die Wirkungsmacht von Ideen und Wissen, Deutungen, kurz: auf symbolisch vermittelte, kognitive Ursachen. Symbole wirken durch ihren Bedeutungsüberschuss. Anders als Zeichen sind Symbole nicht eindeutig. Die vielen Unschärfen und Uneindeutigkeiten des Programms „Die Soziale Stadt” bieten Ansatzpunkte für unterschiedliche Auslegungen: In Mehrzielprogrammen erzeugen sie gleichsam einen symbolischen Mehrwert, weil sie mehrere Deutungen zulassen. Bedeutungsüberschüsse leisten Interpretationen Vorschub, die über die unmittelbar bekannten Sachverhalte hinaus gehen. Auch divergierende Interessen und Interpretationen können sich auf dieselbe Grundlage berufen. In der so eröffneten Auseinandersetzung um Deutungen wird der symbolische Mehrwert kapitalisiert.

Bundesländer wie Baden-Württemberg wünschten zwar bei den Verhandlungen um die erste Verwaltungsverordnung Städtebauförderung 1999 eine finanzielle Aufstockung der Mittel, nicht jedoch ein qualitativ neues Programmelement; andere Länder stützten vor allem den neuartigen Ansatz der funktionalen Integration und Mittelbündelung. Für die Kommunen, die nahezu die gesamte Ausgestaltungslast des neuen Programms tragen, ist der Deutungskampf erst recht folgenreich, weil vor Ort die Politik der „Sozialen Stadt” erst Gestalt annimmt. Zwischen den Bundesländern ist aktuell die Auseinandersetzung um die wechselseitige Deckungsfähigkeit der Haushaltsmittel der Städtebauförderungsmittel erneut entbrannt und damit über die Deutungshoheit, worin das Spezifikum der einzelnen Programmsäulen besteht — bisher hat das Programm noch einen eigenen Ansatz, die Mittel sind damit nicht übertragbar.

III. Fazit: Irritation und Innovation

In den neuen, widersprüchlichen Prozesselementen zwischen institutioneller Kontinuität und Diskontinuität in der Stadterneuerung liegen weder nur Beschränkungen oder negative Handlungsprämissen für planerisches Handeln, noch bloße Widersprüche symbolischer Politik oder allein bloße Restriktionen, die das Handeln primär einengten. Das Programm „Die Soziale Stadt” setzt mit seinen mehrdeutigen Signalen auch positive Handlungsprämissen, die sich als Öffnung für neue Problemlösungen deuten lassen. Zur Umsetzung der Ziele des Programms stehen gleichzeitig alte (aber nicht mehr angemessene) und neue (aber noch nicht bewährte) Lösungswege offen. Das ist die zwiespältige Ausgangslage, die das Programm für kommunales Handeln erzeugt. Und es ist die Ausgangslage und Material für Lernprozesse.

Der Programmabschnitt „Die Soziale Stadt” der Städtebauförderung scheint so erstmalig in der Stadtplanung eine explizit soziale Orientierung zu ermöglichen, um den Herausforderungen einer Stadtentwicklung des sozialen Ausgleichs mit einem veränderten Instrumentarium zu begegnen. Sie wird allerdings erst „am laufenden Motor” (Klaus Selle), im Experimentiermodus und in Suchprozessen entwickelt. Gegenstand der Betrachtung waren die Bedingungen und Ursachen, unter denen sich diese Anpassungsprozesse als Prozesse reflexiver Umsteuerung vollzogen.

Die Ursachen dafür, dass Lernprozesse innerhalb und mit der Städtebauförderung möglich sind, liegen weniger in ihrer Finanzausstattung. Mit Bordmitteln allein vermag das Programm nur wenig von dem realisieren, was es beansprucht; es hat primär „Appellcharakter” (Heidede Becker). Im Kern ist der Programmteil „Die Soziale Stadt” der Stadterneuerung ein primär regulatives Politikmodell. Es soll neue Formen der Handlungskoordination ermöglichen, kann sie aber selbst weder vorschreiben noch erzwingen. Die Umstände, unter denen neue Formen der Stadterneuerung entwickelt und erprobt werden, sind zunächst eher von Unschärfe und Unbestimmtheit geprägt. Paradoxerweise gehören sie zum regulativen Kern, der erst die Entwicklung neuer Modelle der Handlungskoordination ermöglicht. Mit einiger Plausibilität kann man die Elemente von Ambiguität und Ambivalenz, von Deutungs- und Aushandlungserfordernisse als. Elemente von Lernprozessen bezeichnen: Die Akteure lassen sich auf das Spiel riskanter Deutungen ein, nehmen neue Wege und Irritationen wie Wagnisse auf sich.

Im Handlungsfeld der sozialen Stadterneuerung finden reflexive Umsteuerungen statt, wo ungleiche, z.T. einander ausschließende Ordnungen oder Handlungslogiken koexistieren, und wo widerstreitende oder einander scheinbar ausschließende Elemente verknüpft werden (müssen). Es geht dabei weniger um das traditionelle, inkrementale „Verbesserungslernen”, d.h. um die kontinuierliche Anpassung von Wahrnehmung und Handeln an sich wandelnde Bedingungen (Lernen erster Ordnung). Vielmehr werden hier die bisherigen Handlungsprämissen korrigiert (Lernen zweiter Ordnung, „double loop”) und vor allem reflexive Lernprozesse „dritter Ordnung” erzeugt, in denen Akteure oder Akteurssysteme die Prämissen ihres eigenen Handelns selbst zum Gegenstand machen.

Die Parallelen zwischen der Diskussion über Lernprozesse und dem Beispiel der „Erneuerung der Stadterneuerung” liegen, auf eine knappe Formel gebracht, in einer Serie von Paradoxien. Lernprozesse in einem emergenten Politikfeld wie dem der „Sozialen Stadt”, so scheint es, sind immer doppelt, also an jeweils zwei Pole gleichzeitig gebunden:

Zeitlich müssen Lernprozesse Kontinuität und Diskontinuität vermitteln: Sie bauen auf den Fortbestand bisher gültiger Normen, Regeln und Wahrnehmungen ebenso wie auch auf den (partiellen, gezielten) Bruch mit ihnen. Lernprozesse sind also in ihrer institutionellen Gebundenheit sowohl pfadabhängig als auch ungebunden als Sprung in der Evolution zu beschreiben;Sozial sind sie sowohl an die Einsicht und Verhaltensänderung individueller Akteure als auch an den kollektiven, institutionell gesicherten Austausch mit anderen gebunden. Lernprozesse sind also Ergebnisse sozialen Lernens;

Symbolisch speisen sie sich sowohl aus eindeutigen als auch an mehrdeutigen Sachverhalten; Lernprozesse sind dort möglich, wo die Voraussetzungen und der Um-gang mit entsprechend ambiguen (sprich mehrdeutigen) Interpretationsangeboten und ambivalenten (sprich mehrwertigen) Interpretationsleistungen vorliegen;

Kognitiv setzen sie die Parallelität von Außen- und Binnenperspektive voraus: Sie knüpfen sowohl an die Binnensicht der Akteure als auch an die Betrachterperspektive von außen an; dies gibt dem mimetischen, nachahmenden Lernen über „gute Beispiele” eine andere, grundlegendere Bedeutung; regulative Politik setzt damit besonders auf die kognitive Dimension: sie muss die Eigenschaften ausbilden, symbolisch anderes Denken und Handeln auch mit begrenzten finanziellen Ressourcen zu mobilisieren, Rechtlich liegen sie im Spannungsfeld zwischen der Gestaltungsmacht, die materiellen Verfügungsrechten folgt und derjenigen, die sich aus Deutungen richtigen Handelns in diesen regulativen Arrangements ergibt. Die Deutungskämpfe liegen zwischen widerstreitenden politischen Interessenordnungen, in denen das politisch gewichtigere Argument, und jenen Bereichen des Handelns, in denen das bessere fachliche Argument zählt.

Ambiguität und Ambivalenzen des Programms „Die soziale Stadt” stellen die Akteure vor erhebliche Herausforderungen. Diese sind nicht Ausweis seiner gelungenen Konstruktion — und erst Recht kein Garant für ein Gelingen des Prozesses. Praktiker irritiert die Unbestimmtheit der Programmvorgaben. Auch politisch ist das Programm unwägbar. Die Programmkonstruktion beinhaltet immer auch die Möglichkeit des weiter-sowie-bisher: Bündnisse der Beharrung sind mindestens genauso möglich wie das Entstehen von Veränderungskoalitionen. Auch die positiven Konnotationen des Lernbegriffs werden nicht automatisch eingelöst. Denn weder die hoheitlichen Maßgaben eines Regelwerkes oder ein Finanzierungs-Füllhorn noch planende Verwaltungen allein können dieses Gelingen aus sich heraus erzeugen. Aber ihre widersprüchlichen Vorgaben schaffen immer mehr Anlässe, diese Voraussetzungen zum Thema einer veränderten Praxis zu machen: Sie können auch als produktive Irritation und damit ebenso als Geburts- und Innovationshelfer gesehen werden: Innovation und Lernen nicht trotz, sondern wegen der Ambivalenzen eines Programms.

[1] Die hier vorgetragenen Überlegungen werden in einen ausführlicheren Kontext gestellt in meinem Beitrag: „Die Soziale Stadt — Lernprozesse in der Stadterneuerung? Das Programm „Soziale Stadt” zwischen Wandel und Kontinuität der Städtebauförderung”; in: Altrock, U. et al. (Hg.) Planungsrundschau (1/2004). Ursula Stein und Simon Güntner verdanke ich ergänzende Hinweise.

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Der Beitrag „Die Soziale Stadt” – Stadterneuerung als Lernprozess? erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 165 ( Heft 1/2004), S.89-96

Das Klagelied über die Finanznot der Kommunen gehört mittlerweile zum Dauerrauschen im politischen Diskurs. Wegbrechende Steuereinnahmen; neue Aufgaben, die von Bund oder Land an die Kommunen delegiert werden, ohne sie dafür finanziell auszustatten; steigende Sozialhilfekosten sowie wachsende Aufwendungen zum Erhalt wie zur Weiterentwicklung der Infrastruktur – so stellt sich die finanzielle Realität der kommunalen öffentlichen Haushalte vielfach dar. In vielen deutschen Großstädten müssen daher Schulen, Kindergärten oder Schwimmbäder geschlossen werden, städtische Geschäftsfelder wie Abwasser, Abfall und Straßenreinigung werden privatisiert oder in halbstaatliche Institutionen umgewandelt und die Gebühren für die Benutzung der sozialen und kulturellen Infrastruktur auf breiter Front erhöht.

Als eine zentrale Gegenstrategie setzen Kommunalpolitik und Verwaltungen zunehmend auf unternehmerische Methoden und Organisation der Stadtentwicklung. Hierbei wird einerseits verwaltungsintern „verschlankt” und ausgegliedert, anderseits werden in einem sich zuspitzenden, überregional geführten Wettbewerb um Wachstumsbranchen, konkret im Kampf um die Neuansiedlung von Unternehmen, zunehmend auf „weiche Standortfaktoren” (Lebensqualität, Wohnqualität, Kultur, Sport/Freizeit, Einkaufserlebnisse) gesetzt, um den Städten ein neues, besseres Image zu verleihen. Letzteres hat nicht selten die Folge, so mahnen Kritiker, dass die Stadtplanung dem Standortwettbewerb unterworfen wird. Stadtplanung hat für das Ambiente zu sorgen, damit Investitionsentscheidungen, Firmenansiedlungen und Besucherströme zunehmen. Auch wird dann von einer Politik der kurzatmigen „Festivalisierung” gesprochen.

Einen ungewöhnlichen Weg zwischen Verschlankung, knallharter Ansiedlungspolitik, Festivalisierung, Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur und Stärkung weicher Standortfaktoren geht die 124.000 Einwohner zählende Stadt Wolfsburg, oft treffend „VW-Stadt” genannt. Dort sind die Verantwortlichen in Verwaltung, Rat, Volkswagen, VW-Betriebsrat und IG Metall nach der schweren wirtschaftlichen Krise des Automobilunternehmens Mitte der 1990er-Jahre neue Pfade gegangen – mit dem überstarken Partner Volkswagen im Rücken, dem größten Autobauer in Europa. Das neue Zauberwort heißt Public Privat Partnership (PPP), eine institutionalisierte Zusammenarbeit von Stadt und VW in Form der Wolfsburg AG. Just diese PPP-Institution gilt mittlerweile als Erfolgsfall in Deutschland. Sie wurde besonders im Zuge der Erarbeitung des Hartz-Konzeptes zur Deregulierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarktes analysiert, zur Nachahmung empfohlen und bereits kopiert. Letzteres ist nicht einfach: Denn einen VW-Konzern, der mit seinen Tochtergesellschaften rund 61.000 Arbeitsplätze in Wolfsburg anbietet, gibt es nur selten in der Republik.

Public Private Partner­ship: Karriere eines Begriffs

Bei Public Private Partnership handelt es sich um eine ursprünglich in England entwickelte institutionalisierte Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen oder halböffentlichen Institutionen und unterschiedlichsten privaten Akteuren. Oftmals werden so-gar alle Arten von Zusammenarbeit zwischen staatlichen und privaten Akteuren als PPP bezeichnet – nicht selten aus politischen Gründen, um den stark ideologisch geprägten Privatisierungsbegriff zu umgehen. Doch laut Definition fallen nur (formal) ausgewogene Partnerschaften unter das Begriffstrio. In Deutschland wurde diese Form der Zusammenarbeit zunächst als Ausweg aus der kommunalen Finanznot angesehen, indem privates Investitionskapital für die Durchführung von (infrastrukturellen) Maßnahmen mobilisiert wurde. Hierdurch erhielten Kommunen Zugang zu modernen Planungs-, Management- und Vermarktungsmethoden. Der Fokus ist dabei auf das Erreichen konvergierender Ziele gerichtet. Historisch gesehen haben sich die meisten Projekte, bei denen Kommunen und private Wirtschaft zusammenarbeiten, auf die Vermarktung und Marktförderung von Immobilien bzw, die Bereitstellung oder Sanierung von Industrieflächen konzentriert.

Im PPP sollen im Idealfall die Stärken der privaten Institutionen mit jenen der öffentlichen kombiniert werden. Bei der Zielsetzung sollen Synergie-Effekte nutzbar gemacht werden, die nicht in gleichem Maße ohne den anderen erreicht werden könnten. Häufig bringen die öffentlichen Partner die Planungs- und Regulierungshoheit ein, der private Partner übernimmt Managementaufgaben. PPP wird zunehmend als ernst zu nehmende Alternative der öffentlichen Leistungserstellung betrachtet. Entscheidend ist jedoch: Die Identität der Partner und ihre Verantwortung bleiben bestehen. Die Finanzierung wird – je nach Anzahl der Partner – meist geteilt.

Diese Idee verdankt ihren Aufstieg vor allem den Privatisierungs- und Deregulierungstrends unter Ronald Reagan und unter Margaret Thatcher. Aber auch Theoretiker wie Anthony Giddens, geistiger Mentor von New Labour unter Tony Blair, verwiesen auf die Chancen dieses Konzepts. In Kontinentaleuropa waren solche Politikmodelle eher ungewöhnlich – mit wenigen Ausnahmen, etwa im Deutschland der 1920er Jahre (Energieversorgung) oder in der privaten Drittmittelfinanzierung universitärer Forschung. PPP wird von der Privatisierungsdebatte getragen, lässt sich jedoch nicht ausschließlich als Element neoliberaler Politik kennzeichnen.

Denn in der Bundesrepublik tragen vor allem die wachsenden Haushaltsdefizite und die eingeschränkte Handlungsfähigkeit öffentlicher Institutionen die Popularität des Organisationsmodells, das bislang vor allem auf regionaler und lokaler Ebene eingesetzt wird. Untersuchungen haben ergeben, dass PPP enorme Chancen bietet für die finanzielle Entlastung des Staates. Denn ein Teil der Investitionen kann der Staat Privaten überlassen, sofern hieraus direkt oder indirekt wirtschaftliche Erträge generiert werden können. Zudem erlaubt die gemischtwirtschaftliche Beteiligungsstruktur die Reduktion von Finanzierungs- und Entwicklungsrisiken, die in öffentlichen Haushalten kaum abzufedern wären. Zugleich wird aber immer wieder auch auf die Risiken hingewiesen: Opportunistisches Verhalten, verbunden mit einer asymmetrischen Verteilung von Information und Entscheidungskompetenzen zugunsten des privaten Partners, kann öffentliche Partner benachteiligen.

Wolfsburg als Fallbei­spiel

Ein Rückblick auf die Wolfsburger Entwicklung: Das Vorläufer-Projekt der Wolfsburg AG wurde – von VW Coaching GmbH (VW-Fort- und Weiterbildung), der Stadt Wolfsburg, der IG Metall und der IHK initiiert – im Juni 1997 mit dem Gründungs- und Innovationszentrum (GIZ) aus der Taufe gehoben. Das Ziel des GIZ war es, Existenzgründer‘ bei ihrem Weg in die Selbstständigkeit mit Büroräumen, Infrastruktur und Beratungsleistungen zu unterstützen. Im Dezember 1997 kündigte Volkswagen durch Arbeitsdirektor Peter Hartz bei den jährlichen „Adventsgesprächen” mit Vertretern der Stadt Wolfsburg ein ganz besonderes Geschenk an, das VW der Stadt zum 60. Geburtstag (1998) überreichen wollte: das Konzept Auto-Vision. Dessen Ziel sollte es sein, die Arbeitslosigkeit bis zum Jahr 2003 zu halbieren und die Leistungsfähigkeit von Stadt und Region zu steigern. Der damalige VW-Chef Ferdinand Piech höchstpersönlich überreichte das Konzept im Juli 1998 an die Stadtoberen. Seit Februar 1998 beschäftigte sich eine Arbeitsgruppe mit Vertretern der Volkswagen AG, der Stadt Wolfsburg, des Betriebsrates und mit Unterstützung der Unternehmensberatung McKinsey mit diesem Ziel. Im Juli 1999 wurde die Wolfsburg AG als eine neue Gesellschaft in Form einer Public Private Partnership von VW und Stadt Wolfsburg (50:50-Anteile) gegründet – mit den vier Geschäftsmodulen Innovations-Campus, Lieferkantenansiedlung, Erlebniswelt und der Personal-Service-Agentur. Inhaltlich lassen sich alle vier Module auf das Kernthema „Auto/Mobilität” als Ausgangsbasis zurückführen. Auto-Vision will vorhandene Potenziale stärken und zugleich Ausgangspunkt für Entwicklungen sein, die mittelfristig neue, über die Konzept-Module hinaus reichende Wirtschaftszweige und Innovationskompetenzen anziehen. Hierbei sollen die Weiterentwicklung der Wirtschaftsstruktur und die Reduzierung der Arbeitslosigkeit miteinander verzahnt werden. Die Macher der Wolfsburg AG heben stets hervor, dass das Projekt in Deutschland bisher einmalig ist.

Hintergrund des Konzeptes war die hohe Arbeitslosigkeit: 1997 lag sie in Wolfsburg bei dramatischen 17,2 Prozent. Die Hauptursache war die Krise in der Automobilindustrie Anfang der 1990er Jahre, unter der die Stadt mit ihrer Monostruktur stark gelitten hat. Eine Strukturanalyse ergab, dass VW 60 Prozent aller Arbeitsplätze in Wolfsburg stellte, es eine deutlich geringere Dienstleistungsquote als im Bundesgebiet gibt (Wolfsburg: 22, Bundesgebiet: 50), in der Stadt kaum Mittelstand vertreten ist — auch im Vergleich zu anderen Automobilstandorten, 30 Prozent weniger Unternehmen als im Bundesdurchschnitt gegründet wurden sowie schließlich jährlich zwischen 100 und 200 Millionen Euro an Kaufkraft ins Umland abflossen. Diese Schwächen sollte die Wolfsburg AG minimieren und in Stärken umwandeln.

Die Wolfsburg AG bündelt dabei unterschiedliche wirtschaftliche Aktivitäten. So unterstützt der Innovations-Campus Start-Ups und junge Unternehmen mit einem An-gebot an Beratungs-, Finanzierungs- und Servicedienstleistungen. Die Lieferanten-Ansiedlung widmet sich der Ansiedlung und Vernetzung automobil naher Industrie und Dienstleistungen, Gewerbetreibender und Entwicklungsbüros. Die durch die Erlebniswelt entwickelten Projekte sollen „generationsübergreifende und familienorientierte Freizeitmöglichkeiten für Wolfsburger und Touristen” schaffen. Die Personal-Service-Agentur (PSA) als Drehscheibe am Arbeitsmarkt versucht als Personaldienstleister Arbeitsangebot und -nachfrage zusammen zu bringen. Sie bietet einerseits Arbeitnehmern und Arbeitslosen neue Beschäftigungsperspektiven, ist andererseits aber auch Partnerin in Personalfragen für Unternehmen. Dabei ist die Personal-Service-Agentur nicht nur Drehscheibe, sondern bildet den Kern der Ertragskraft und Finanzierungsfähigkeit der Wolfsburg AG. Die Gewinne der PSA finanzieren die Aktivitäten der Wolfsburg AG. Deshalb musste die Stadt über die Gründungskapitalisierung der Wolfsburg AG hinaus keine weitere Kapitaleinlage einbringen (mit Ausnahme der Auto-Uni, s.u.). Seit April 2003 agieren unter dem Dach der Wolfsburg AG zudem zwei weitere Geschäftsfelder „Health-Project” sowie „Netzwerk Nachhaltigkeit und Wirtschaft”.

Fünf Jahre später, Ende 2003, hat die Wolfsburg AG laut eigener Angaben dazu beigetragen, die Arbeitslosigkeit von 17,2 Prozent (1997) auf 7,3 Prozent im Dezember 2003 zu senken. In diesem Zeitraum seien rund 15.000 neue sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze entstanden, vorwiegend durch Aktivitäten der Volkswagen AG, der Stadt Wolfsburg sowie der Wolfsburg AG. Mehr als 100 Zulieferer hätten sich angesiedelt, und rund 180 Unternehmen seien neu gegründet worden. Mit über 6.500 neu geschaffenen Arbeitsplätzen sei ein erheblicher Beitrag zur Halbierung der Arbeitslosigkeit in Wolfsburg geleistet werden. Auch die Wolfsburg AG selbst ist gewachsen. Sie beschäftigt rund 170 Mitarbeiter plus rund 1.600 Zeitarbeitnehmer (2002). Die Bilanz-summe belief sich auf 2002 auf 108 Millionen Euro, bei Investitionen in Höhe von 20 Millionen Euro (48 Millionen Euro, 2001).

Künftig sollen im Mobile-Life-Campus die Wirtschaftsfelder Mobilität, Freizeit, Informationstechnik und Gesundheit vernetzt werden. Mit ihren Aktivitäten hat die Wolfsburg AG die Entwicklung so genannter Branchen- und Innovationscluster in Gang gesetzt, in denen sich jeweils wirtschaftliche Aktivitäten rund um ein Wachstumsfeld mit einem branchenübergreifenden Querschnittcharakter konzentrieren. Die genannten Cluster wer-den im Mobile-Life-Campus, für dessen ersten Bauabschnitt am 19. November 2003 der Spatenstich gesetzt worden ist, ausgebaut. Im Mobile-Life-Campus, bei dem die Wolfs-burg AG als Investor, Bauherr und Betreiber auftritt, agiert die Auto-Uni von Volkswagen als Drehscheibe für Wissensgenerierung, -vernetzung und -transfer.

Die nackten Zahlen sind wahrlich beeindruckend. Wolfsburg hat sich von einer grauen Maus zu einer Boom-Stadt entwickelt. Karawanen von Wirtschaftsförderern werden durch die Wolfsburg AG und die Stadt geschleust, um den Erfolgsfall vorzustellen. Gerade die Jahre 2001 bis 2003 werden in die Geschichtsbücher als beispielhaft auch für PPP eingehen. Ende 2002 etwa wurde das neue 30.000 Fußball-Fans fassende Stadion eröffnet, als sichtbarstes Zeichen der Partnerschaft zwischen Stadt und VW. Denn die Baukosten in Höhe von 53 Millionen Euro wurden brüderlich geteilt. Das Beispiel Stadion zeigt die positive Funktion des PPP bei der Beschleunigung von investiven Vorgängen, die bei bestimmten Größenordnungen den europäischen Vorschriften bei Ausschreibungen unterliegen würden. Wäre das Stadion ein rein städtisches Projekt gewesen, hätte europäisches Ausschreibungsrecht gegolten, sagen Experten. Dies hätte zu deutlich höheren Baukosten geführt.

VW steckt jährlich Millionen in den Profi-Fußball beim VfL Wolfsburg (Etat: 48 Millionen Euro) sowie den Amateur-Sport, um auch hier gezielt die weichen Standortfaktoren zu stärken. So zahlt die VW-Sportförderung jährlich 250.000 Euro an die Wolfsburger Sportvereine. Außerdem werden Fahrzeuge zur Verfügung gestellt, die den Vereinen beim Transport der Sportler helfen. Das ist zwar kein institutionalisiertes PPP, dennoch wird die Kommune durch die Zahlungen an die Amateurvereine deutlich finanziell entlastet.
Das wohl symbolträchtigste Beispiel der Verwobenheit der beiden Partner war die siebenwöchige Umbenennung von Wolfsburg in Golfsburg. Der Grund: Erstmals in der Geschichte wurde der neue Golf 5 in Wolfsburg der Weltöffentlichkeit präsentiert. Wurden die vier Golf Vorläufer in München und Bonn vorgestellt, so sollte diesmal die „Hauptstadt, die Heimat von Volkswagen” (VW-Chef Pischetsrieder) im Mittelpunkt stehen. VW lud die journalistische Welt nach Wolfsburg ein. 1.500 in- und ausländische Journalisten unternahmen Golf Testfahrten rund um Wolfsburg — was angesichts früherer Diskussionen Mitte der 1970er Jahre, ob VW nicht besser den Konzernstandort nach Frankfurt verlegen sollte, eine Tendenzwende erkennen ließ. Letztendlich war die Markteinführung in Wolfsburg ein Bekenntnis zum Standort und zugleich zum PPPStandort. Mittlerweile gibt es neben (PPP-)Stadion mit der Autostadt, in der jährlich rund zwei Millionen VW-Abholer ihre Fahrzeuge erhalten, oder dem Nobelhotel Ritz-Carlton (Eigentümer: VW) eine vorzeigbare Infrastruktur.

Die Risiken des Wolfsburger Modells

Doch am Beispiel Wolfsburg lassen sich auch die Problemfelder von PPP benennen:

a) Hauptproblem der Wolfsburg AG, der Verantwortlichen der Stadt und ihrer Strategien ist die fehlende Akzeptanz und die fehlenden Beteiligungsmöglichkeiten der Bevölkerung etwa beim Modul Erlebniswelt und damit an der Stadtentwicklungspolitik. Der Ausbau von Wolfsburg zu einem Schwerpunkt für Kurzzeittourismus ist nicht unumstritten, verändert er das Gesicht und die Identität der Stadt doch für die Bevölkerung beträchtlich. Denn gerade Freizeitprojekte stoßen in weiten Teilen der Bürgerschaft auf Unverständnis und bisweilen sogar heftige Kritik. Zudem wird angemerkt, dass der Wandel in der Stadt „viel zu schnell” vor sich ginge; die Folge sind Identifikationsdefizite mit dem „neuen” Wolfsburg. Symptomatisch erscheint hier der Konflikt um den Bau der Skihalle. Eine Skihalle passe nicht in die flachländische Umgebung, ist häufig zu vernehmen. Beobachter vermuten, dass die Skihalle bei einer Volksabstimmung in Bausch und Bogen durchfallen würde: zu groß, zu überdimensioniert. Die Projekte sind von Freizeit- und Tourismusexperten aus der Republik entwickelt worden, die dann nach recht kurzer Diskussion durch die Verwaltung und den Rat der Stadt unterstützt wurden. Kritiker der Skihalle etwa werden nicht eingebunden, sondern oft als lästige Skeptiker abgetan. Der städtische Finanzierungsanteil beim Modul Erlebniswelt beschränkt sich auf die Zahlung der Infrastrukturmaßnahmen (Abwasser), denn die Ski-halle soll ausschließlich durch private Investoren finanziert werden, was nicht unproblematisch sein könnte: Die Erschließung neuer Beschäftigungs- und Wachstumsfelder erweist sich in diesem Punkt als schwieriger, als dies noch im Konzept der Auto-Vision erwartet war. Denn so schwer sich Identitäten verändern, so leicht kann die Bereitschaft privater Investoren ins Wanken geraten. Beispielsweise sprangen zwei Investoren einer Feriendorfsiedlung in Wolfsburg kurzfristig aus Kostengründen ab. Weitere Projekte verzögern sich oder stehen auf der Kippe – bislang unbekannte Erfahrungen für die Wolfsburg AG. Aber konjunkturelle Krisen können eben auch eine Boom-Stadt treffen.

b) Die Wolfsburg AG läuft Gefahr, durch VW für eigene Interessen missbraucht zu werden. Folgendes Beispiel belegt das anschaulich: Eigentlich wollte der Konzern selbst den zentralen Bereich des Mobile-Life-Campus samt einer Universität für VW-Mitarbeiter („Auto-Uni“) finanzieren und bauen. Doch angesichts enger gewordener Finanzierungsspielräume des Konzerns und einer hieraus resultierenden generellen Investitionskürzung um rund zehn Prozent musste die Wolfsburg AG kurzerhand einspringen. Die Verantwortlichkeit für den Mobile-Life-Campus wurde von VW auf die Wolfsburg AG und damit mittelbar auch auf die Stadt übertragen. Beide Partner mussten 8,3 Millionen Euro für eine Kapitalerhöhung der Wolfsburg AG zur Verfügung stellen. Die Stadt sprang Volkswagen zur Seite, um eine Investition zu finanzieren – ein für Wolfsburg aus historischer Sicht ungewöhnliches Ereignis. Die Verwaltung muss die Millionensumme kurzerhand durch den Verkauf von Immobilien realisieren. Selbst wenn man unterstellt, dass der Mobile-Life-Campus zu einer Stärkung des Innovationsstandortes Wolfsburg beitragen wird und insofern auch im städtischen Interessen liegen dürfte, muss einschränkend hinzugefügt werden, dass PPP stets von sowohl finanziellen als auch strukturellen Zumutungen betroffen sein kann.

c) Die Stadtentwicklungspolitik, die mittelbar durch die Wolfsburg AG betrieben wird, entzieht sich zum Teil der kommunalen Verantwortung. Im Aufsichtsrat der Wolfsburg AG sind die kleinen Parteien Grüne und FDP nicht vertreten. Die FDP hat mittlerweile durch eine Kooperation mit der CDU einen Sitz im Aufsichtsrat erhalten. Die Grünen jedoch gingen leer aus.

d) Letztendlich hängen PPP vom Geld ihrer Partner ab – so auch in Wolfsburg. Zwischen 60 und 70 Prozent der Gewerbesteuer-Einnahmen, in der Planung insgesamt 100 Millionen Euro 2003, fließen aus dem VW-Konzern und seinen Tochtergesellschaften in die Stadtkasse. Wolfsburg gehört damit deutschlandweit zu den finanzkräftigsten Kommunen und muss immerhin rund 13 Millionen Euro (2003) an das Land abführen – als Ausgleich für ärmere Kommunen in Niedersachsen. 2003 jedoch erlitt das Verhältnis der beiden Partner empfindliche Blessuren. Im Dezember teilte das Unternehmen den Stadtoberen mit, dass die mehr als 30 Millionen Euro bereits gezahlter Gewerbesteuer wieder zurück überwiesen werden müssten. Angesichts des Gewinneinbruchs bei Volkswagen um mehr als die Hälfte gegenüber dem Vorjahr 2002 werde der Konzern deutschlandweit keine Gewerbesteuer zahlen, da kein gewerbesteuerpflichtiger Ertrag mehr anfallen würde. Deshalb wurden bereits geleistete Vorauszahlungen zurückverlangt. Die Wolfsburg AG und das PPP-Projekt werden künftig dadurch auch betroffen sein – etwa durch eine diskutierte weitere zeitliche Verschiebung des Baus der Auto-Uni und von Teilen der Erlebniswelt (Skihalle). Damit wird deutlich, dass die Projekte immer auch von der finanziellen Stärke der beiden PPP-Partner abhängen.

e) Zudem besteht die Gefahr von Schattenhaushalten. Der Innovationscampus ist kreditfinanziert, die Stadt und VW treten jeweils nur als Gewährträger in Erscheinung. Zur Nagelprobe wird es in dem Moment kommen, wenn aus den Gewinnen der PSA nicht nur der laufende Geschäftsbetrieb, sondern auch die genannten Kredite getilgt werden müssen. Das Finanzkonstrukt der Wolfsburg AG ist auf Wachstum ausgerichtet, das die Refinanzierung sichern soll. Wie sich dies in einer dauerhaften wirtschaftlichen Krise regelt, bleibt offen. Kritiker mahnen, dass derzeit rund 3.000 Mitarbeiter der PSA dafür sorgen, dass das Finanzkonzept der Wolfsburg AG aufgeht. Deshalb müsse das Geschäftsmodell um weitere Standbeine erweitert werden.

Regionale Nachahmer zwischen Partnership und Pressu­reship

Trotz der kritischen Aspekte hat der Erfolg in Wolfsburg jetzt auch regionale Nachahmer auf den Plan gerufen: das Projekt Region Braunschweig, das Ende 2003 etabliert wurde. Die Struktur dieses PPP unterscheidet sich deutlich vom Wolfsburger Ansatz: Es ist regionaler, hat deutlich mehr Partner und kommt ohne ein großes Wirtschaftsunternehmen aus. Beteiligt sind die beiden Städte Braunschweig und Salzgitter, die fünf Landkreise Wolfenbüttel, Peine, Gifhorn, Helmstedt und Goslar sowie das Land Niedersachsen und die IG Metall. Stark ist das Engagement der regionalen Wirtschaft: 50 Unternehmen beteiligen sich finanziell, personell und mit kostenlosen Dienstleistungen (Volkswagen-Financial-Services AG, Salzgitter AG, Öffentliche Versicherung, Siemens sowie viele mittelständische Betriebe). Beraten und organisatorisch begleitet wird das Projekt – wie in Wolfsburg auch – vom Beratungskonzem McKinsey. Finanziert werden die hierfür anfallenden Aufwendungen zu je einem Drittel vom Land, von den Kommunen und von der Wirtschaft.

In der ersten Projekt-Phase bis Ende April 2004 soll eine Bestandsaufnahme der Region mit allen Stärken und Schwächen gemacht werden, daraus sollen dann Entwicklungsschwerpunkte (Cluster) mit besonderem Zukunfts- und Jobpotenzial entwickelt werden. In der zweiten Phase werden daraus konkrete Einzelprojekte mit detaillierten Businessplänen erarbeitet, die einzelne Maßnahmen, Investitionen, den Finanzbedarf und Investoren beschreiben. Danach soll die Umsetzung beginnen. Die Region soll Kernkompetenzen — zum Beispiel als Finanzdienstleistungs-Standort oder in der Verkehrstechnik — definieren und entwickeln. Zugleich sollen Regionen und ihre Entwicklungschancen verglichen und Branchen analysiert werden, wenn es im nächsten Jahr darum geht, künftige Cluster festzulegen. Es wurde ein Projektteam mit 25 Mitarbeitern gebildet, die von den beteiligten großen Unternehmen, aber auch von Mittelständlern und Kommunen auf Zeit abgestellt und von denen weiter bezahlt werden.

Das Beispiel Wolfsburg zeigt, dass durch die Initiierung der Wolfsburg AG mit zahlreichen weiteren Faktoren (Auto 5000 GmbH) eine beträchtliche Wachstumsdynamik entwickelt wurde, die zu einem Aufschwung in der Stadt geführt hat. Problematisch bleiben offenkundig die hierfür nicht entwickelten Beteiligungsformen der Bürger an Entscheidungsprozessen der Wolfsburg AG, die notwendige Erweiterung des Geschäftsmodells der Wolfsburg AG und die Gefahr einer Veränderung der Beziehung zwischen den Partnern, die nicht einer nachhaltigen Strategie von PPP, sondern kurzfristigen Überlegungen im Zeichen knapper Finanzmittel folgt. Wenn PPP aber die Erschließung von Potenzialen betreiben soll, um zugleich gegenseitig zu stärken („Synergien“), dann wäre diese Form des Abwälzens der falsche Weg — aus dem Partnership würde dann ein Pressureship.

Der Beitrag Partnership oder Pressureship erschien zuerst auf Humanistische Union.