Das Symposium und sein Titel waren gleichermaßen Ehrung für den am 5. September 2022 verstorbenen Verfassungsrechtler Martin Kutscha, war doch die Verteidigung von Demokratie und Rechtsstaat zentrales Anliegen seiner wissenschaftlichen Arbeit als Jurist wie auch seines politischen Wirkens. Bereits der Titel seiner Dissertation Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘ von 1979 verwies auf die Programmatik seiner folgenden wissenschaftlichen Arbeit. Der Erstellungszeitraum der Dissertation fiel in die Ära der demokratiefeindlichen Berufsverbote in Westdeutschland. So lautete dann auch der Untertitel der Arbeit Historische und rechtliche Aspekte der Berufsverbote im öffentlichen Dienst, mit der er sich als Wissenschaftler couragiert zugleich politisch verortete.

Angesichts der aktuellen politischen Entwicklungen im Jahr 2022 – mehr als vierzig Jahre nach der Veröffentlichung seiner Dissertation – plante Marin Kutscha in seiner Funktion als Mitglied des Bundesvorstandes der Humanistischen Union erneut eine Veranstaltung zu dem Risiko einer Neuauflage der Berufsverbote, die sich nun vermeintlich vornehmlich gegen die Rechtsentwicklung und die faschistischen Kräfte innerhalb der AfD richten sollten. Martin Kutscha befürchtete zu Recht, dass sich eine solche Entwicklung schnell auch gegen kritische demokratische Kräfte richten werde.

Diese tief verwurzelte kritische Haltung gegen jede Gefährdung der Demokratie und des Rechtsstaates spiegelt sich in dem gemeinsam mit Norman Paech 1981 herausgegebenem Buch Im Staat der ‚inneren Sicherheit‘. Hier befasst er sich mit Polizei, Verfassungsschutz und Geheimdiensten. Deren Wirken und Wirkungen reflektierend verteidigt er den Rechtsstaat.

Immer wieder war der Verfassungsschutz und seine Verfasstheit Gegenstand des Verfassungsrechtlers. Gemeinsam mit Cornelia Kerth veröffentlichte er zwei Jahre vor seinem Tod Was heißt hier eigentlich Verfassungsschutz? Ein Geheimdienst und seine Praxis. Eindringlich warnte Martin Kutscha vor den Risiken eines Geheimdienstes, der die Verfassung zu schützen vorgibt, um demokratische Rechte zu unterminieren.

Das Themenspektrum des Geehrten war umfangreich. Bereits 1981 erhob er seine warnende Stimme gegen „Datenkontrolle im Betrieb“.

In seinem gemeinsam mit Karl-Jürgen Bieback 1984 veröffentlichtem Handbuch für Beamt*innen führt der Jurist dezidiert in die Rechte der beamteten Angehörigen des Öffentlichen Dienstes ein und schuf bedeutsame Voraussetzungen für demokratische Widerstandsformen. Er ermutigte zu couragiertem Handeln.

Sein Ansinnen, Demokratie und Rechtsstaat zu verteidigen, erweiterte das Spektrum seines verfassungsrechtlichen Engagements stetig. 2013 befasste Martin Kutscha sich intensiv mit dem Grundrechtsschutz im Internet und veröffentlichte dazu gemeinsam mit Sarah Thomé. In den 1980er Jahren engagierte er sich parteinehmend gegen die „Totalerfassung“ der Bürger*innen angesichts der Volkszählung. Seine dazu gemeinsam mit Paech herausgegebene Veröffentlichung war für die damalige kritische Diskussion richtungsweisend. Gleiches galt für sein Eintreten für das Demonstrationsrecht. Sein dazu 1986 erschienenes Buch Demonstrationsfreiheit. Kampf um ein Bürgerrecht war für viele bürgerrechtlich Engagierte eine wichtige Argumentationshilfe.

Eine Fülle von Veröffentlichungen in Zeitschriften ergänzt die hier dargestellte kleine Auswahl eines umfangreichen wissenschaftlichen Schaffens. Martin Kutscha publizierte zu Fragen des Polizeirechts und damit zusammenhängend der Gefahr des Abbaus demokratischer Rechte, zur Gefahr des Abbaus des Sozialstaats und vor allem zum Zusammenhang zwischen Sozialabbau und der Gefährdung von Demokratie und Rechtsstaat, und er verstand es, diese Zusammenhänge darzulegen.

Martin Kutscha war ein Meister darin, sein profundes Wissen in die politische Diskussion und die Arbeit der Organisationen einzubringen, denen er zur Seite stand. Das in dieser Ausgabe der vorgänge dargelegte Symposium wurde von den Organisationen, in denen er wirkte und denen er mit Rat und Tat zur Seite stand, realisiert. Das Spektrum der Themen spiegelt die Vielfalt der Themenzusammenhänge, in denen der Verfassungsrechtler sich bewegte und die er mit seiner Expertise auszufüllen vermochte, wider.

Der vorliegende Heftschwerpunkt zu Ehren Martin Kutschas ist dazu zweigeteilt: Zum einen versammelt es die Vorträge des Symposiums; zum anderen haben wir hier weitere Beiträge von Freunden und Kollegen von Martin Kutscha versammelt, die sich hier dem Thema „Demokratie und Rechtsstaat verteidigen“ widmen und dabei stets das Œuvre von Kutscha mit verhandeln.

Auf dem Symposium zum Werk von Martin Kutscha hielt Marianne Egger de Campo die Laudatio. In ihrem Artikel fordert sie, das Beamtentum durch Beamtenmut zu ergänzen. Ausgehend von ihren persönlichen Erlebnissen mit Martin Kutscha in der HWR entwickelt sie den Gedanken, dass Beamt*innen nicht einfach nur folgsam sein sollten, sondern verfassungstreu und damit auch mutig Grundrechte gegen Widerstände verteidigen.

Ausgehend von der Frage, ob rechte Personen noch Positionen im öffentlichen Dienst einnehmen sollten, beschäftigt sich John Philipp Thurn in seinem Vortrag und seinem Artikel mit der historischen Aufarbeitung von Berufsverboten, ausgehend vom Radikalenerlass. Dabei vertritt er die These, dass Berufsverbote – auch wenn sie Nationalist*innen oder dergleichen treffen – nicht verfassungskonform sind. „Entlassungen oder Ablehnungen wegen einer Parteimitgliedschaft bleiben Mittel eines „vorverlagerten Staatsschutzes, die nicht zu einer liberalen Demokratie passen“, schreibt er und erinnert dabei an die bürgerrechtlichen Werte von Martin Kutscha.

Ein weiterer rechtshistorischer Beitrag wird von Andreas Engelmann geliefert: zum Friedensgebot im Grundgesetz und seiner sukzessiven Aufweichung. Engelmann rekonstruiert dazu verschiedene Schichten der Verfassungsgeschichte, die sich nach und nach von der völligen Ablehnung eines Militärs oder dem Beitritt zu Militärbündnissen wegbewegt haben: über die Wiedereinführung eines Militärs, die Notstandsgesetze, die das Eingreifen des Militärs im Inland erlauben, bis hin zu neuen Auslandseinsätzen und dem jüngsten Sondervermögen von 100 Milliarden Euro für die Bundeswehr. Engelmann leitet daraus eine Spannung zwischen der Friedenswahrung und der Militarisierung der BRD sowie der NATO-Mitgliedschaft ab.

Diese Symposiumsbeiträge ergänzen wir um weitere Beiträge zum Kutschas Motto „Demokratie und Rechtsstaat verteidigen“. Ralf Hohmann beschäftigt sich in seinem Aufsatz mit den sogenannten Huckepackgesetzen im Deutschen Bundestag, also Gesetzesentwürfen, die – einem blinden Passagier gleich – an andere Gesetzesentwürfe angehängt werden, um so eine positive Abstimmung für fragwürdige Entwürfe zu ermöglichen. Hohmann kritisiert dieses Verfahren und bemängelt vor allem die Intransparenz des Verfahrens.

Nicht vergessen werden darf auch, dass Martin Kutscha nicht nur ein vehementer Kritiker des Verfassungsschutzes war, sondern auch polizeiliche Befugnisse – insbesondere gegenüber politischen Versammlungen – problematisierte. Diese Kritik teilt er mit Benjamin Derin, der in seinem Beitrag die Ausweitung polizeilicher Befugnisse und die damit zusammenhängende Rolle, die Polizist*innen als vermeintlich objektive Expert*innen im öffentlichen Diskurs einnehmen, kritisiert.

Gerade das Verhältnis von demokratischer Partizipation und dem Schutz von Menschenrechten beleuchtet Olaf Winkel in seinem Artikel zur digitalen Demokratie. Dazu geht er auf die konventionellen Positionen der Technikoptimist*innen, Technikpessimist*innen und Technikneutralist*innen ein und analysiert sie im Hinblick auf ihre Aktualität. Dabei inkludiert er nicht nur technische und demokratietheoretische Überlegungen, sondern auch die Frage von Datenschutz und Überwachung. Dem Thema Datenschutz widmet sich auch Hartmut Aden in seinem Kommentar zu Kutschas Arbeit zu dem Thema.

Auch Martin Kutschas Betrachtungen zu sozialen Menschenrechten kommen nicht zu kurz: Welche sozial- und wirtschaftspolitischen Erwartungen etwa mit der Idee eines Bedingungslosen Grundeinkommens verbunden sind und welche Folgen dies für Deutschland hätte, beleuchtet Christoph Butterwegge in seinem Beitrag und kommt zum Schluss, dass dadurch in Deutschland die soziale Ungleichheit nur zementiert werden würde.

Dieser Themenbereich wird abgerundet durch einen Artikel von Martin Kutscha selbst. Sein Text „Warum soziale Menschenrechte“ ist bereits im Heft Nummer 219 der vorgänge erschienen und wird hier abermals abgedruckt, um noch einmal die Person zu Wort kommen zu lassen, der dieses Heft gewidmet ist.

Daneben bietet die vorliegende vorgänge-Ausgabe wie immer auch Beiträge, die sich mit aktuellen Themen befassen: Etwa analysiert Clemens Arzt die Protestformen der „Letzten Generation“ im Hinblick auf deren Versammlungsrecht, das kontrastiert wird mit den Kriminalitätsvorwürfen gegenüber den Aktivist*innen. Zudem kritisiert Wolfram Grams wie Privatschulen ihre Schüler*innen absondern und damit einem gleichen und inklusiven Menschenrecht auf Bildung im Wege stehen. Zudem beschäftigt sich Ralf Lankau mit dem Gebrauch von KI-Technologien im schulischen Kontext und kritisiert, wie dies eine Erziehung zur Mündigkeit untergräbt. Um die Chancen und Risiken von Künstlicher Intelligenz wird sich auch der Schwerpunkt der folgenden Ausgabe der vorgänge beschäftigen. Wir wünschen Ihnen – im Namen der gesamten Redaktion – eine anregende Lektüre des aktuellen Heftes.

Wolfram Grams und Philip Dingeldey

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Im vorliegenden Beitrag bemühe ich mich, den kritischen und widerständigen Geist von Martin Kutscha zu würdigen, indem ich in einem inneren Dialog mit ihm meine soziologische Forschungsarbeit reflektiere. Martin Kutscha war am interdisziplinären Austausch sehr interessiert und unsere Forschungsschwerpunkte berührten sich immer wieder, seinen Anregungen habe ich viel zu verdanken.

Ich beginne mit einem Fundstück aus dem Alltag der digitalen Transformation und deren sozialen Konsequenzen, behandle sodann meine Forschung zu Fragen des Widerstands in Herrschaftssystemen – hierzu habe ich mit Martin Kutscha im Sommer 2019 vor Beginn der Pandemie mehrmals diskutiert. Schließlich will ich in einem Ausblick dazu, was es für uns in der Qualifizierung künftiger Beamtinnen und Beamten zu tun gibt, wiedergeben, was mir Studierende aus dem Bachelor-Studiengang Öffentliche Verwaltungswirtschaft, Jahrgang 2009, im November 2022 erzählten: wie sie Martin Kutscha als Hochschullehrer erlebt haben und wie sie ihn in Erinnerung behalten.

Beamtentum (bezie­hungs­weise Gehorsam) ersetzen durch Beamtenmut?

Schon Jahre vor dem Hype um das Large Language Model ChatGPT verblüffte mich die Künstliche Intelligenz (KI) im Rechtschreibprogramm eines Mail-Client-Programmes mit einem Korrekturvorschlag für einen Begriff, den ich benutzte: Es war der Begriff „Beamtentum“. Dieser war dem Programm nicht bekannt, und so fand es mit probabilistischen Algorithmen, das aus der „Sicht“ der KI nächstliegende Wort, nämlich „Beamtenmut“ (siehe Abb. 1).

Abb. 1: Vorschlag der KI für das ihr unbekannte Wort „Beamtentum“

Dieses Wort klingt interessant und trifft, was mich in der organisationssoziologischen Forschung und noch mehr in der Lehre beschäftigt: Haben Beamt*innen eine spezifische Form von Mut zu entwickeln? Vielleicht weil es ihre soziale Rolle (beziehungsweise Funktion) im Gefüge des demokratisch verfassten Rechtsstaates verlangt? Woran erkennt man diesen Mut und wozu dient er? Wie fördert man diesen Mut zum Beispiel im Rahmen der Hochschulausbildung?

Vor dem Hintergrund meines Alltagswissens assoziiere ich Mut nicht mit der Beamtenschaft, denn öffentlich Bedienstete gelten eher als risikoavers. Bei einer Untersuchung von Studierenden an deutschen Hochschulen des öffentlichen Dienstes im Jahr 2012 gaben 97 Prozent der über 400 befragten Studierenden an, dass für sie ein sicherer Arbeitsplatz die wichtigste Berufserwartung darstellt (Schaa at al. 2014: 143).

Bei jungen Menschen, die Beamt*innen werden wollen, haben wir es also mit einer selbstselektierten Gruppe der risikoaversen Arbeitnehmer*innen zu tun. Wir erwarten eher kein Verhalten von ihnen, durch das sie ihren sicheren Arbeitsplatz aufs Spiel setzen würden. So waren wohl in den 1970er und 1980er Jahren das Berufsverbot und der „Radikalenerlass“ auch besonders effektiv, um rebellische Geister einzuschüchtern, die sich aufgrund ihrer demographisch gegebenen größeren Zahl als Teil einer widerständigen und mutigen Jugendbewegung fühlen konnten, die plakativ als die 68er Generation bezeichnet wurde. Mut, vor allem Mut zum Ungehorsam, wurde mittels Berufsverbot von vorneherein aussortiert – damit hat sich Martin Kutscha ausführlich in seiner Dissertation beschäftigt (Kutscha 1979).

Aber nicht erst seit den Jahren des Berufsverbotes gilt die Beamtenschaft als devot und gehorsam. Gehorsam statt Courage unter Beamten ist bereits bei Max Weber angelegt: Er proklamierte als besonderes Berufsethos des Beamten (in Abgrenzung zum Politiker) den Gehorsam, als „[…] die Fähigkeit, wenn – trotz seiner Vorstellungen – die ihm vorgesetzte Behörde auf einem ihm falsch erscheinenden Befehl beharrt, ihn auf Verantwortung des Befehlenden gewissenhaft und genau so auszuführen, als ob er seiner eigenen Überzeugung entspräche: ohne diese im höchsten Sinn sittliche Disziplin und Selbstverleugnung zerfiele der ganze Apparat“ (Weber 1926: 28).

Gehorsam bis zur Selbstverleugnung wird hier als eine Bedingung für das Funktionieren der Bürokratie idealisiert. Eigene Gedanken und Vorstellungen dürfen keine Rolle im Handeln spielen, vielmehr muss – allerdings auf „Verantwortung des Befehlenden“, das heißt des Vorgesetzten – die Weisung oder der Befehl genau befolgt werden.

Diesen Gedanken des Gehorsams betont auch das deutsche Beamtenrecht: Beamt*innen sind zum Gehorsam verpflichtet (§ 35 BeamtStG bzw. § 62 BBG) und weisungsgebunden. Und die Rechtsprechung anerkennt hier auch nicht, dass ein Gewissenskonflikt von dieser Gehorsamspflicht entbinde, wie ihn zum Beispiel ein Briefzusteller geltend gemacht hat, der sich weigerte, eine Postwurfsendung der Scientology-Kirche zuzustellen (BVerwG, 29.06.1999 – 1 D 104/97, BVerw.GE 113, 361). Daneben stellt auch die Verschwiegenheitspflicht (§ 37 BeamtStG bzw. § 67 BBG) einen Maulkorb dar, der sogar das Aussagen als Zeuge vor Gericht an die Bedingung der Genehmigung durch den Dienstherrn knüpft.

Selbstständigkeit oder gar Mut wird hier also nicht vorausgesetzt, ganz im Gegenteil bestehen erhebliche disziplinarrechtliche Risiken, wenn jemand in Verkennung der Rechtmäßigkeit seines Whistleblowing Vorgänge seiner Behörde öffentlich macht, die er für rechtswidrig oder gar verfassungswidrig hält.

So erging es Werner Pätsch, dem „Whistleblower avant la lettre“ (Goschler/Wala 2015: 248) im Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), als er 1963 seine Bedenken über die Rechtmäßigkeit der Abhörmaßnahmen des BfV veröffentlichte. Nachdem nämlich eine Panne bei einer Abhörmaßnahme auftrat, weil durch Betätigung des falschen Knopfes des Tonbandgeräts dem Abgehörten die Aufnahme seines vorherigen Gespräches abgespielt wurde (die Tasten RECORD und PLAY wurden verwechselt) und der betroffene Bürger Anzeige erstattete, wandte sich Pätsch an den Rechtsanwalt Josef Augstein, den Bruder des SPIEGEL-Herausgebers (Goschler/Wala 2015: 248).

„Zudem berichtete er Augstein von dem ungünstigen Arbeitsklima, das er auf eine Clique früherer Gestapo-, SS- und SD-Leute im Bundesamt zurückführte. Deren Einfluss machte er auch dafür verantwortlich, dass im Amt Methoden angewandt würden, die «eher der NS-Zeit» angemessen seien und seiner Meinung nach gegen Recht und Verfassung verstießen“ (Goschler/Wala 2015: 248).

Schließlich wandte sich Pätsch an die Öffentlichkeit, wurde angeklagt und wegen Verletzung der Amtsverschwiegenheit verurteilt (allerdings des Landesverrats freigesprochen), und er verlor seine Stelle (Bäcker 2015)[1].

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) folgte in der Argumentation dem Bundesgerichtshof und wollte in der als Einzelfall bezeichneten Telefonüberwachung keine Verletzung der „elementare[n] Rechtsprinzipien des freiheitlich-demokratischen Staates“ erkennen oder „die gesamte Tätigkeit des Bundesamts in diesem Bereich“ als grundsätzlich rechtsstaatswidrig bezeichnen (BVerfGE 28, 191, 28.04.1970 – 1 BvR 690/65, S. 203).

Darüber hinaus mutet aber auch der Wortlaut des Verfassungsgerichtsurteils angesichts der von Pätsch kritisierten Infiltrierung des BfV durch ehemalige Nationalsozialisten nahezu zynisch an (Der Spiegel 1963; Goschler/Wala 2015: 248).

Das BVerfG entschied nämlich 1970, „daß der Beamte oder Angestellte, der verfassungswidrige Vorgänge in seiner Behörde zu erkennen glaubt, mit der Rüge und mit Vorschlägen zur Abhilfe zunächst an seine Vorgesetzten herantreten muß, von denen vorausgesetzt werden darf, daß [sic!] sie den Bedenken und Vorschlägen Beachtung schenken“ (BVerfGE 28, 191 (28.04.1970 – 1 BvR 690/65): 204).

1963 war der Präsident des BfV und damit oberster Dienstvorgesetzter von Werner Pätsch der frühere SA-Mann und Staatsanwalt bei Hochverratsprozessen Hubert Schrübbers, der 1972 wegen seiner Mitwirkung in politischen Strafverfahren in der NS-Zeit vom Amt des Präsidenten des BfV zurücktrat (Goschler/Wala 2015: 170/337ff.).

Das Verfassungsgericht erkannte aber weiter, dass der Dienstweg bis zum verantwortlichen Minister zu beschreiten sei, wobei es sich 1963 um den Bundesinnenminister Hermann Höcherl (CSU) handelte, der bereits 1931 der NSDAP beigetreten war, wie wir heute in einer digitalen Ausstellung des Bundesinnenministeriums zur Aufarbeitung der nationalsozialistischen Vergangenheit mit weiteren Details zu seiner Biographie erfahren können (Saß o. J.).

Hieraus lässt sich schließen, dass Beamtenmut erforderlich ist, um im Interesse der freiheitlich demokratischen Grundordnung (fdGO) an die Öffentlichkeit zu gehen, weil der*die Beamt*in (oder im Falle Pätsch der Angestellte im öffentlichen Dienst) letztlich den eigenen Job riskiert, wenn er*sie die Verschwiegenheitspflicht verletzt.

Das moderne deutsche Beamtenrecht enthält aber neben dem Gehorsam gegenüber dem*der Vorgesetzten auch eine Beratungs- und Unterstützungspflicht gemäß § 62 Absatz 1 Satz 1 BBG (bzw. §35 Absatz 1 Satz 1 BeamtStG), wodurch ein „mitdenkender Gehorsam“ und „eine sachgerechte Mitwirkung an der Willensbildung des Dienstherren verlangt“ wird (Kawik 2015: 246). Doch diese Mitwirkung wird auch den Mut voraussetzen, Einwände vorzutragen und Entscheidungen der Autorität kritisch zu hinterfragen. Beamtenmut wird im deutschen Beamtenrecht vorausgesetzt, aber wurde bisher nicht explizit gefördert und belohnt.

Digitale Trans­for­ma­tion

Vor dem Hintergrund dieser Schriften, stellt sich die Frage, wie die KI im Rechtschreibprogramm auf den abwegigen „Gedanken“ kommt, dass „Beamtenmut“ ein wahrscheinlicheres Wort ist als „Beamtentum“.

Man ertappt sich angesichts der Realität des Beamtenrechts dabei, wie so viele Menschen auch, der KI echte Intelligenz zu unterstellen, also die Fähigkeit mehr zu erkennen und zu wissen als dies dem Menschen möglich ist. Vor dieser Hörigkeit gegenüber der digitalen Technik würde Martin Kutscha warnen.

Denn KI macht nur Voraussagen auf Basis von Daten und mithilfe von Wahrscheinlichkeitsmodellen. Darin verbirgt sich oft die Verzerrung aus der sozialen Welt. Martin Kutscha sah immer kritisch, wie sehr sich Menschen auf eine mutmaßlich objektive Technik verlassen, die aber mehr menschliche Fehler hat, als alle annehmen, einfach, weil sie mit Daten trainiert wurde, die zum Beispiel rassistische Vorurteile reproduzieren. Das sah man unter anderem auch an der Gesichtserkennung (Facial Recognition Technology), die am Berliner Bahnhof Südkreuz zum Einsatz kam. Häufig erzeugt KI zur Textgeneration „Bullshit“ im Sinne von Harry G. Frankfurt, also glaubwürdig klingendes, prätentiöses Geschwafel, das im schlimmsten Fall falsch ist (Frankfurt 2005). Die Fachwelt spricht bei diesen glaubwürdig klingenden aber falschen Ergebnissen der probabilistischen Text- oder Wortkreationen von „Halluzinationen“ (Sharma 2022; Kreye 2022; Bialonski/Grieger2023).

Lassen wir uns dennoch auf das Gedankenexperiment ein, mit der zufälligen Wortschöpfung „Beamtenmut“ dämmere eine Weiterentwicklung der Grundsätze des Berufsbeamtentums herauf, die der demokratische Rechtsstaat gerade in Zeiten populistischer Angriffe auf ihn nötig hat.

Widerstand im Herrschafts­system der Bürokratie

Seit 2018 forsche ich über die Konsequenzen, die eine Idee des deutschen Soziologen und Diplomaten Herbert von Borch zu „Obrigkeit und Widerstand“, für unsere gegenwärtigen von Legitimitätskrisen geschüttelten Demokratien hat (von Borch 1954).

Er behauptete bereits 1954, dass es ein Recht oder eigentlich eine Pflicht der Berufsbeamten gäbe, der politischen Autorität Widerstand zu leisten, wenn diese ihre Macht missbraucht. Von Borch begründet dies damit, dass die Bürokratie in modernen Gesellschaften eminent wichtig für das Funktionieren des Staates ist, weshalb sie auch von Diktaturen benutzt wird.

Der historische Kontext zur Entstehung der Ideen von Herbert von Borch war „die deutsche Katastrophe“ (von Borch 1954: vii), also das NS-Regime, in dem die Beamten ja eine zwiespältige Rolle gespielt haben: einerseits wurde konstatiert, dass sie „überwiegend bereitwillige Unterordnung unter die nationalsozialistische Diktatur und die beflissene Ausführung ihrer barbarischen Befehle“ (Wunder 1986: 148) an den Tag legten, andererseits war den Nazis die Behäbigkeit der Bürokratie ein Gräuel, und es gibt zahlreiche Belege, wie sie mit politisch besetzten zusätzlichen Stellen den bürokratischen Apparat aufblähten, um ihre Maßnahmen (vgl. Maßnahmenstaat vs. Normenstaat in „The Dual State“ von Ernst Fraenkel) durchzusetzen (Fraenkel 2010; Herz 1946; Reichardt/Seibel 2011).

Für von Borchs Konzept des Widerstandes gegen die Obrigkeit ist relevant, dass der „Widerstand gegen eine unrechtmäßig gewordene Obrigkeit, gegen die Gewaltherrschaft, gegen sittlich unvertretbare Befehle […] ja nur ein äußerster Grenzfall eines Vorgangs [ist], der auch innerhalb der Demokratie selbst erfolgen kann […]“ (von Borch 1954: 11).

Meine Ergebnisse und Fragen bei diesen Forschungen diskutierte ich auch mit Martin Kutscha, der mir im Herbst 2018 mitfühlend schrieb: „o je, da hast Du Dich ja wirklich in das Gestrüpp des (zum Teil immer noch vordemokratischen) deutschen Beamtendienstrechts begeben.“

Ich ging von dem Befund schwedischer Politikwissenschaftler*innen aus, dass eine Autokratisierungswelle weltweit demokratische Gesellschaften erfasst. Das an der Universität Göteborg angesiedelte Institut V-Dem (Varieties of Democracy)[2] bemühte sich dem punktuellen Befund einer Zunahme an Autokratien in den unterschiedlichsten Teilen der Welt (zum Beipsiel Brasilien, Venezuela, Ungarn, Türkei, Russland …) (Levitsky/Ziblatt 2019) mit einer systematischen empirischen Messung auf den Grund zu gehen: Es erforschte autokratische Episoden in 182 Ländern von 1900 bis 2017, indem es von dem demokratietheoretischen Konzept von Robert Dahl ausging (Lührmann/Lindberg 2019). Dahl beschrieb Demokratisierung als Prozess der Institutionalisierung von Polyarchy, das heißt eine moderne Demokratie braucht demokratisch gewählte Regierungen, freie faire und häufige Wahlen, Meinungsfreiheit und Pluralismus an Informationsquellen, also auch Zugang zu alternativen Informationen für alle Bürger*innen, und Versammlungsfreiheit (Dahl 2005). Autokratische Episoden sind dann anders als etwa ein Militärputsch, der die Institutionen der Demokratie abrupt ausschaltet, schleichende Erosionsprozesse in Wahldemokratien und sie vollziehen sich in den oben erwähnten Dimensionen von Polyarchy. Die schwedische Studie bestätigt, dass seit 1993 eine Welle der Autokratisierung vormals demokratische Gesellschaften erfasst hat, das heißt, obwohl Wahlen abgehalten werden, gefährden etwa die Medienpolitik oder Verfassungsreformen den politischen Meinungspluralismus und viele kleine Schritte ließen einzelne untersuchte Länder tief in das Spektrum autoritärer Regime schlittern (Lührmann/Lindberg 2019: 1108).

Innerhalb Europas sind wir mit Autokratisierungsepisoden in Ungarn, Polen aber natürlich auch Österreich konfrontiert, sodass für mich naheliegend ist, zu fragen, wer die Gefährdung von Demokratie und Rechtsstaat durch den Machtmissbrauch einer demokratisch gewählten Regierung aufhalten kann. Daher kommt also mein Forschungsinteresse an den mutigen Beamt*innen, denen – ähnlich wie es von Borch nach dem NS-Regime konstatierte – die soziale Funktion der Sicherung der Freiheit übertragen wurde. (von Borch 1955).

Martin Kutscha teilte einige meiner Argumente und kommentierte mein Manuskript engagiert. Er trug auch ein Zitat des Bundesverfassungsgerichts bei, das auf die Relevanz von Beamtenmut in unserer Zeit hindeutet:

„War der Beamte ursprünglich allein dem Regenten verpflichtet, wandelte er sich mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum Staatsdiener. Seine Aufgabe war und ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse der Bürger auch und gerade gegen die Staatsspitze zu behaupten. (…) Insoweit kann die strikte Bindung an Recht und Gemeinwohl, auf die die historische Ausformung des deutschen Berufsbeamtentums ausgerichtet ist, auch als Funktionsbedingung der Demokratie begriffen werden“ (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 28. November 2018 – 2 BvL 3/15 – Rn. 30; Hervorhebung hinzugefügt).

Diese Aussagen der Verfassungsrichter*innen aus dem Jahr 2018 klingen schon anders als die sogenannte Stufentheorie im Pätsch-Urteil, die das Veröffentlichen von Bedenken zur Rechtmäßigkeit der Telefonüberwachung des BfV mit Hinweis auf den Dienstweg ausschlossen, selbst wenn dieser nur zu NS-belasteten Vorgesetzten führte. Es scheint, dass die deutsche Demokratie 50 Jahre Reifezeit gebraucht hat, um Höchstgerichte hervorzubringen, die die Beamtenschaft nicht bloß als willfährige und disziplinierte Staatsdiener*innen auffasst, sondern in ihr ein Instrument der Kontrolle von missbrauchter Staatsmacht sieht.

Fallbei­spiel Ungarn und USA unter Trump

Zwei Beispiele seien aus einer neueren Studie über die Rolle der Beamtenschaft in einem von der Autokratisierungswelle erfassten Staat herausgegriffen, um die Relevanz der deutschen höchstrichterlichen Feststellung zu unterstreichen, dass das Berufsbeamtentum eine Bedingung für das Funktionieren der Demokratie darstellt.

In Ungarn, einer jungen und nach dem Ende der sozialistischen Diktatur noch wenig gefestigten Demokratie, hatte Viktor Orban auch deshalb leichtes Spiel mit seinen Verfassungsreformen, seiner Politisierung der öffentlichen Verwaltung und seiner Vetternwirtschaft, weil die Beamtenschaft bereits durch eine Reform aus 2006 (unter der sozialistisch-liberalen Regierung von Ferenc Gyurcsány) Einschränkungen ihres Ermessensspielraumes bei der Wahrung des Rechtsstaates hinnehmen musste (Hajnal/Boda 2021: 80f.). Mit dem Sieg von Fidesz 2010, wo Orban eine Zweidrittelmehrheit an Parlamentssitzen errang und somit eine Verfassungsmehrheit hatte, kam es zu „Säuberungsmaßnahmen“ in den obersten vier Ebenen der zentralen Verwaltung. Das Parlament beschloss nämlich 2011 (mit der Verfassungsmehrheit), dass Beamte wegen „mangelnder Loyalität“ entlassen werden können, oder wenn ihre „Wertmaßstäbe nicht mit jenen ihrer Vorgesetzten übereinstimmten“ (Hajnal/Boda 2021: 85). Viele Spitzenbeamt*nnen verließen den öffentlichen Dienst (laut Aussage eines interviewten Experten beträgt die jährliche Fluktuation unter den ungarischen Beamt*innen 30 Prozent!), was zu einem enormen Verlust an Expertise führte (Hajnal/Boda 2021: 92). Sie wurden durch Günstlinge der Parteipatronage ersetzt, unabhängig von deren Qualifikation. Wie die Autoren der Studie zusammenfassten, ist Gehorsam wichtiger als bürokratische, rechtliche, technische oder Policy-Expertise. Dadurch wird eine zentralisierte Befehlsausgabe-Struktur in der Verwaltung geschaffen, die nicht nur die Autorität vormals einflussreicher Spitzenbeamt*innen untergräbt, sondern zu einer regelrechten Feindseligkeit gegenüber Expert*innen führt (Hajnal/Boda 2021: 91).

Die Expert*innenenfeindlichkeit ist auch ein prominentes Merkmal in der unter Trump einer Autokratisierungswelle ausgesetzten Gesellschaft, die eine der ältesten Demokratien darstellt: Die USA erlebten zwischen 2017 und 2021 einen Angriff auf die öffentliche Verwaltung, die mit dem Begriff „deep state“ als eine gegen Trump und die seine verschworene Elite in Washington D.C. verunglimpft wurde. Steve Bannon, Berater Trumps und Mitglied des Nationalen Sicherheitsrates, versprach nicht weniger als „deconstruction of the administrative state“ (Moynihan 2021: 160). Die Besonderheit der öffentlichen Verwaltung in den USA besteht in der ausgeprägten Ämterpatronage, die mit jedem Regierungsamtswechsel die etwa 4.000 Positionen der political appointees auswechselt, wobei es daneben die career civil servants, also die nach Qualifikation beschäftigten öffentlich Bediensteten gibt (Moynihan 2021: 156). Ähnlich wie in Ungarn wurde auch in den USA unter Trump der Arbeitnehmer*innenschutz für die Beamt*innen durch Gesetze und vor allem Präsidenten-Erlässe empfindlich eingeschränkt. Die Regierung Trump setzte auf die Zentralisierung von Entscheidungen und stellte career civil servants unliebsamer Behörden auf das Abstellgleis, ordnete Versetzungen in die Provinz an oder hungerte Behörden budgetär aus, die – wie etwa die Umweltbehörde –Trumps Aussagen zum Klimawandel widersprachen (Moynihan 2021: 161). Die Halbwertszeit von Trumps political appointees war kürzer als üblich, was nicht zuletzt auch an ihrem Mangel an Kompetenz lag. Loyalität zu Trump ersetzte jegliche Qualifikation. Schlagendstes Beispiel ist Trumps Schwiegersohn Jared Kushner, der „Experte“ für so unterschiedliche Policy-Gegenstände war wie den extremen Opioid-Konsum in den USA, die diplomatischen Beziehungen zu China und Mexiko, die Strafrechtsreform, Friedensverhandlungen im Nahen Osten, eine COVID-Taskforce und ganz allgemein Verwaltungsreformen, wobei er zu letzteren verlauten ließ, er werde dafür sorgen, dass die Bundesverwaltung „like a great American company“ funktionieren werde. „Our hope is that we can achieve successes and efficiencies for our customers, who are the citizens“ (Parker/Rucker 2017).

Aber der große Unterschied zum vorherigen Beispiel von Ungarn unter Orban besteht neben institutionalisierten Machtbeschränkungen wie der Gewaltenteilung und dem Föderalismus in einer rechtlich abgesicherten Kultur des Whistleblowing im Interesse des Landes. So wurde es fast schon zur Routine, dass hochrangige Beamt*innen den amtierenden Präsidenten öffentlich des Fehlverhaltens und krimineller Handlungen beschuldigten (Moynihan 2021: 152).

Um aber als Whistleblower*in gegen Machtmissbrauch vorzugehen, braucht es in jedem Fall eine gehörige Portion Beamtenmut. Aber nicht nur das – wie wir am eingangs erwähnten Fall Pätsch gesehen haben: auch der Schutz der Whistleblower*innen vor Repressalien ist notwendig, um Beamtenmut zu fördern.

Hinweis­ge­ber­schutz – neues Gesetz

Ein im Dezember 2022 im Bundestag beschlossener Gesetzesentwurf zum Schutz von Hinweisgebern, der nach einem Kompromiss im Vermittlungsausschuss im Mai 2023 beschlossen wurde und mit 2. Juli 2023 in Kraft tritt, bietet künftig auch Beamt*innen in Deutschland die Möglichkeit, Meldungen über Rechtsverstöße an interne und externe Meldestellen vorzunehmen sowie die Öffentlichkeit darüber zu informieren (BGBl. 2023 I Nr. 140 vom 02.06.2023). Somit wird die Verschwiegenheitspflicht in allen durch das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) betroffenen Fällen für Beamt*innen aufgehoben. Unter Verstößen ist dabei übrigens auch die missbräuchliche Handlung oder Unterlassung zu verstehen, also nicht nur die strafbare oder ordnungswidrige. Das Gesetz stellt die Umsetzung der EU-Richtlinie zum Whistleblowerschutz als nationales Recht dar (Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2019 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (ABl. L 305 vom 26.11.2019, S. 17). Neben der Institutionalisierung von Meldekanälen und der rechtlich abgesicherten Preisgabe von Amtsgeheimnissen bietet das Hinweisgeberschutzgesetz auch antidiskriminierungsrechtlichen Schutz vor Repressalien gegen Whistleblower*innen (Colneric/Gerdemann 2020; Gerdemann 2022).

In der rechtswissenschaftlichen Diskussion werden die Bestimmungen des neuen HinSchG als europarechtlich veranlasste Weiterentwicklung der Grundsätze des Berufsbeamtentums betrachtet (Tölle 2022:158). Somit scheinen wir also doch eine Wende weg vom Gehorsam des mit dem Maulkorb des Amtsgeheimnisses beschränkten Beamtentums hin zum Beamtenmut oder zumindest zur Beamtenermutigung zu erleben. (Nur am Rande sei erwähnt, dass ein Werner Pätsch sich auch nicht auf den Hinweisgeberschutz des neuen Gesetzes hätte verlassen dürfen, weil nachrichtendienstliche und die nationale Sicherheit betreffende Angelegenheiten vom Hinweisgeberschutz ausgenommen sind.)

Ermutigung künftiger Beamt*innen

Beamtenermutigung ist angesichts der risikoaversen Population der Studierenden, die eine Tätigkeit im öffentlichen Dienst anstreben, etwas, das offenbar vor allem in der formativen Phase des Studiums stattfinden muss. Martin Kutscha hat sich neben der Forschung mit großem Engagement und Erfolg der Lehre an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR) gewidmet. Er hat sich ebenso wie ich gefragt, wie wir es schaffen, Studierende in der Entwicklung ihrer Kompetenz zu unterstützen, kritisch zu hinterfragen und selbständig zu denken. Denn Gesetzesnovellen zur Förderung des Beamtenmutes in Form des Whistleblowings zum Aufzeigen von Missständen schaffen zwar gut institutionalisierte Rahmenbedingungen, müssen aber eben von individuellen mutigen Beamt*innen auch genutzt werden.

Und hier schließt sich der Kreis zur eingangs getroffenen Feststellung, dass Studierende oder Anwärter*innen für Posten in der öffentlichen Verwaltung eine selbstselektierte Gruppe darstellen, die keine Prädisposition für den Beamtenmut mitbringt.

In diesem Zusammenhang habe ich ein Planspiel im Masterprogramm MPA (Master Public Administration) entwickelt, das ich nach Heinrich von Kleists Prinz von Homburg benannte. Dieser war eine historische und literarische Figur, die sich dem Befehl seines Kurfürsten widersetzte und gerade durch diese Abweichung von der Order den Sieg in der Schlacht gegen die Schweden herbeiführte (Egger de Campo 2022). Horst Bosetzky, der Soziologe der an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege (FHVR) lehrte und somit auch Kollege von Martin Kutscha war, hat die Figur des Prinz von Homburg für die Organisationssoziologie nutzbar gemacht, denn auch in Organisationen wird Konformität mit Anweisungen erwartet, auch wenn es vorkommt, dass man Schaden für die Organisation nur abwenden kann, wenn man diesen Anweisungen der Vorgesetzten zuwider handelt (Bosetzky 1973).

Als ich im Herbst 2009 an die HWR Berlin berufen wurde, erzählte mir eine Bibliotheksmitarbeiterin von Bosetzkys Charisma, er war trotz oder wegen seiner unkonventionellen Erscheinung beliebt, schrieb Krimis unter dem Pseudonym -ky und so weiter[3].

Vor etwa einem halben Jahr traf ich Alumni, die im Jahr 2009 ihr Studium der Öffentlichen Verwaltungswirtschaft begonnen hatten. Auch sie schwärmten vom Charisma ihres Hochschullehrers – Martin Kutscha. Schockiert von der Nachricht seines frühen Todes erzählten sie, wie gut es ihm immer gelungen war, Verfassungsgrundsätze mit sehr anschaulichen praktischen Beispielen zu erklären. Ich bin mir sicher, er hat darauf abgezielt, ihr kritisches Denken zu schulen und ich bin mir sicher, dass er wirklich etwas bewirkt hat und sein Wirken in seinen Studierenden fortlebt.

Dr. Marianne Egger de Campo ist Professorin für Soziologie an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR). Wichtigste Veröffentlichungen: Giddens, Anthony/Christian Fleck/Marianne Egger de Campo (2009) Soziologie. Nausner & Nausner, Graz und Herausgabe von Lewis S. Coser (2015) Gierige Institutionen, Suhrkamp Berlin.

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Weber, Max 1926: Politik als Beruf, Berlin.

Wunder, Bernd 1986: Geschichte der Bürokratie in Deutschland, Frankfurt am Main.

Anmerkungen:

[1] Der Vollständigkeit halber sei hier erwähnt, dass Pätsch nicht verbeamtet war, sondern als Angestellter im öffentlichen Dienst analogen Verschwiegenheitsregelungen wie im Beamtenrecht unterworfen war.

[2] https://v-dem.net/.

[3] https://www.rowohlt.de/autor/ky-465.

Der Beitrag «Beamtentum ersetzen durch Beamtenmut» erschien zuerst auf Humanistische Union.

Zur Geschichte und Gegenwart der Berufs­ver­bote

Um über die sogenannten Berufsverbote und über Martin Kutschas publizistische Arbeit zu diesem Thema zu sprechen, will ich in mehreren Schritten von heute aus historisch zurückgehen – und dann wieder nach vorne, in die Gegenwart.

Erster Teil: Die Debatten der Gegenwart

Kann jemand wie Björn Höcke vom völkischen AfD-„Flügel“, der öffentlich eine „erinnerungspolitische Wende um 180 Grad“ fordert, noch einmal Geschichtsunterricht in einer Schule geben? Müssen nicht die Mitglieder einer Partei wie der AfD aus dem Öffentlichen Dienst entfernt werden, jedenfalls aus den bewaffneten Organen wie Polizei und Militär?

Die Forderung nach einem härteren Vorgehen gegen „Extremist*innen“ – auch die Parole „Keine Freiheit für die Feinde der Freiheit!“ – wurden in den vergangenen Jahren wieder lauter. Anders als in der „Bonner Republik“, die noch stärker vom Antikommunismus des „Kalten Kriegs“ geprägt war, richtet sich der politisch-mediale Blick nun vor allem nach rechts. Und zu sehen ist tatsächlich Beängstigendes: Rechtsextreme Netzwerke und Chat-Gruppen in Sicherheitsbehörden, sogar ein geplanter Putsch unter Beteiligung einer ehemaligen Bundestagsabgeordneten und Berliner Richterin.

Zumindest nominell dominiert in Politik und Medien noch die Distanzierung von der Berufsverbotspraxis nach dem Radikalenbeschluss. Insbesondere was die Regelanfrage an die Verfassungsschutzämter in Bewerbungsverfahren betrifft, äußern sich fast alle ablehnend: beispielsweise am 2. Mai 2023 bei einer Veranstaltung im Bundesjustizministerium der Staatssekretär Benjamin Strasser (FDP). Aber das politische und gesellschaftliche Klima scheint sich mir, auch bei ganz anderen Themen wie zuletzt etwa bei einigen Pandemie-Maßnahmen, zunehmend illiberal einzufärben. Dass insbesondere „gegen rechts“ das Recht stärker aktiviert werden müsse, findet breite Unterstützung bei Linksliberalen und antifaschistischen Linken. Vielfach wird dabei Bezug genommen auf die vermeintlich „wehrlose“ Weimarer Republik, worauf ich noch zurückkommen werde.

Und nicht nur diskursiv, auch rechtlich gibt es bereits entsprechende Veränderungen. Insbesondere wurde die Regelanfrage zunächst nur für den höheren Justizdienst, also für angehende Richter*innen, in manchen Bundesländern – wie Bayern im Jahr 2016 (Sehl 2021) – schon wieder eingeführt. Im Disziplinarrecht dürfte demnächst der Bund dem Vorbild Baden-Württembergs folgen und Entfernungen aus dem Dienst per Verwaltungsakt, also mit nur nachgelagertem Gerichtsverfahren ermöglichen; das Bundesverfassungsgericht hat dieses Vorgehen prinzipiell bereits für verfassungskonform erklärt.[2]

Wer diese Entwicklung kritisieren möchte aus radikaldemokratischer und bürgerrechtlicher Perspektive, sollte an Wolfgang Abendroth, Helmut Ridder oder Ingeborg Maus anknüpfen – und eben auch, was heute im Fokus stehen soll, an Martin Kutscha.

Zweiter Teil: Die Zeit des Radika­len­be­schlusses

Die von Fredrik Roggan und Dörte Busch (2013) herausgegebene Festschrift zu seinem 65. Geburtstag enthält Martin Kutschas eindrucksvolles Publikationsverzeichnis (zum damaligen Stand). Viele seiner Aufsätze der späten 1970er- und der 1980er Jahre, oft in den Zeitschriften Demokratie und Recht oder Kritische Justiz erschienen, handeln von den „Berufsverboten“ oder allgemeiner von der Meinungs- und Vereinigungsfreiheit im Öffentlichen Dienst. Politische Rechte von Beamten hieß seine dritte Monographie (Bieback/Kutscha 1984).

Die Grundlagen gelegt hatte Martin Kutscha, das wissen hier im Saal einige besser als ich, mit seiner von Gerhard Stuby betreuten Bremer Dissertation von 1976, drei Jahre später in erweiterter Fassung veröffentlicht als Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘. Historische und rechtliche Aspekte der Berufsverbote im öffentlichen Dienst (Kutscha 1979). Mit dieser Schrift beteiligte er sich aus demokratisch-sozialistischer Perspektive an einer der zentralen rechtlichen und politischen Auseinandersetzungen der Bundesrepublik.

Vor einigen Worten zum Werk hier eine kurze Erläuterung zum Stichwort „Berufsverbote“, vor allem für die Nachgeborenen unter uns. Wir haben ja oft nur noch Kenntnis vom Thema, wenn es Betroffene im Familien- oder Freundeskreis gibt; meine Verwandten kennen zum Beispiel vermutlich den – allerdings ungewöhnlich gelagerten – Fall meines Onkels, des verhinderten Bayerischen Religionslehrers Rüdiger Offergeld (Auer 1974).

Also: Nach dem Radikalenbeschluss der Regierungschefs des Bundes und der Länder vom 28. Januar 1972 bot im beamtenrechtlichen Sinne keine „Gewähr dafür, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten“, wer Mitglied in einer Organisation mit „verfassungsfeindlichen“ Zielen war. Die beschlossenen „Grundsätze“ hatten keinen Gesetzesrang, sondern waren formal bloß norminterpretierende Verwaltungsvorschriften. Sie prägten aber die behördliche Praxis. In ihrer Folge kam es im Öffentlichen Dienst nach schätzungsweise 1,8 bis 3,5 Millionen Anfragen an die Verfassungsschutzämter zu vielen langwierigen Anhörungsverfahren und circa 1.000 bis 2.000 letztlich abgelehnten Bewerbungen oder Entlassungen (diese Zahlen nennt die Historikerin Alexandra Jaeger (2019) in ihrer sehr lesenswerten Arbeit über die Berufsverbote in Hamburg). Betroffen waren hauptsächlich Mitglieder der Deutschen Kommunistischen Partei (DKP) oder maoistischer „K-Gruppen“, nur vereinzelt etwa Mitglieder der NPD. Die Anwendungspraxis war über Jahre parteipolitisches Streitthema zwischen SPD, FDP und CDU/CSU. Viele Fälle landeten vor der Verwaltungs- und Arbeitsgerichtsbarkeit, die verfassungsrechtlichen und rechtspolitischen Debatten zum Thema nahmen großen Raum ein. Ab 1978 wurde die Regelanfrage sukzessive abgeschafft, in den unionsregierten Bundesländern erst im Laufe der 1980er Jahre, zuletzt 1991 in Bayern. Ende der Erläuterung.

Martin Kutschas Monographie erschien Ende der 1970er Jahre, das heißt insbesondere bereits nach der grundlegenden Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts von 1975 (BVerfGE 39, 334) mit dem berüchtigten Berichterstatter Willi Geiger (Kramer 1994). Der Beschluss drängte zwar auf Einzelfallprüfungen, erklärte aber die Berufsverbotspraxis im Wesentlichen für verfassungsgemäß. In der heutigen Verfassungsrechtswissenschaft attestieren viele Karlsruhe eine autoritäre „Übertreibung der Treuepflicht“ (Kaiser 2020: 293ff.)[3] und kritisieren, die „Feinderklärung von Gegner*innen der Demokratie, wie wir sie kennen, bleibt ihrerseits undemokratisch“ (Wihl 2020). In den Worten von Sarah Schulz‘ politikwissenschaftlicher Dissertation zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung herrschte im Übrigen nach der Karlsruher Entscheidung „völlige Rechtsunsicherheit und der Spielraum der Exekutive wurde ausgedehnt“ (Schulz 2019: 328).

Diese Kritikpunkte, im Detail kann ich darauf hier nicht eingehen, finden sich alle auch schon in Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘, das erneut oder erstmals zu lesen sich auch heute noch lohnt. Das Werk enthält eine prägnante Auseinandersetzung mit der damaligen Rechtsprechung zu den beamtenrechtlichen Vorgaben aus Artikel 33 Grundgesetz (GG) und mit der verfassungsrechtlichen Kernfrage, inwiefern die Mitgliedschaft in einer nach Artikel 21 GG vom Bundesverfassungsgericht nicht verbotenen Partei ein Indiz sein kann für „mangelnde Verfassungstreue“.

Martin Kutscha bringt im rechtsdogmatischen Abschnitt der Arbeit es auf den Punkt, dass nach dem Grundgesetz die Demokratie „streitbar“ oder „wehrhaft“ nur ist in den konkreten Verfassungsschutztatbeständen, insbesondere dem Parteienverbot des Artikel 21, dem Vereinsverbot des Artikel 9 und der Grundrechtsverwirkung des Artikel 18 GG. Diese Instrumente haben jeweils bestimmte Tatbestandsvoraussetzungen, deren Vorliegen allein die tiefen Eingriffe in Grundrechte rechtfertigen kann. Jenseits davon existiert keine allgemeine Grundentscheidung des Grundgesetzes zur Streitbarkeit im Sinne einer Generalermächtigung der Exekutive, politische Fundamentalopposition mit autoritativen Mitteln zu bekämpfen. Gerade auf die Schutzfunktion von Rechtsnormen gegenüber der Staatsgewalt kommt es im Rechtsstaat an.

Bis heute instruktiv ist auch der rechtshistorische Abschnitt des Buches, in dem Martin Kutscha (1979: 55-68) insbesondere die Debatten des Parlamentarischen Rats auswertet und den dortigen Bezugnahmen auf die Weimarer Republik nachgeht. Zu den hartnäckigsten Weimar-Mythen gehört ja bis heute nicht nur die These, wegen der vermeintlichen damaligen „Parteienzersplitterung“ bräuchte die Bundesrepublik ein Wahlrecht mit einer Fünf-Prozent-Sperrklausel, sondern eben auch die hier relevante Erzählung von der „Wehrlosigkeit“ der Weimarer Republik und ihrer vermeintlich rechtspositivistischen Richterschaft gegenüber der angeblich legalen Machtübernahme der Nationalsozialisten 1933. Näher nachlesen kann man dazu etwa bei Christoph Gusy (2018), aber auch Martin Kutscha stellt klar, dass das Republikschutzrecht nach 1922 in Wahrheit völlig ausreichend war – oder gewesen wäre, wenn es nicht eine antidemokratische Justiz einseitig gegen links, insbesondere gegen die KPD angewendet hätte. Dass die richterliche Gewalt in Weimar zur „Unterhöhlung des demokratischen Staates“ beigetragen hatte und die Justiz in den Westzonen einen hohen Anteil ehemaliger Nazis aufwies, war explizit Thema bei den Beratungen des Parlamentarischen Rats, wie Martin Kutscha (1979: 63) festhält. Nicht zuletzt für das Berufsverständnis heutiger Richter*innen ist wichtig: In der frühen Bundesrepublik haben interessierte Erzähler – wie der BGH-Präsident Hermann Weinkauff – das Rechtspositivismus-Märchen verbreitet; es ist aber inzwischen seit Jahrzehnten wissenschaftlich widerlegt. Auch die Legalitätslegende sollten wir nicht weiterspinnen, denn die Machtübernahme der NSDAP war nicht am 30. Januar 1933 abgeschlossen und verlief alles andere als gewaltfrei oder rechtmäßig (Deiseroth 2008: 91-102).

Zurück zu Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘. Das Buch endet mit dem kürzesten und am deutlichsten marxistischen Abschnitt zum „Wandel im bürgerlichen Verfassungsdenken: Von der Freiheit zur Streitbarkeit“. Am Ende betont Martin Kutscha (1979: 317-322) mit Wolfgang Abendroth, dass die Arbeiter- und Gewerkschaftsbewegung um „grundrechtliche Positionen“ und die „Einhaltung der demokratischen Gesetzlichkeit“ zu kämpfen habe. Eine „emanzipatorische Rechtswissenschaft“ müsse den „objektiven Inhalt der Verfassungsnormen“, die „Produkte von Klassenkompromissen“ seien, verteidigen gegen die „Auflösung der Verfassungsnormativität“ und die „Entliberalisierung“ des Grundgesetzes.

Die Frage danach, wie das Sozio-Ökonomische und das Rechtliche zusammenhängen, hat der Autor des Buchs auch über die folgenden Jahrzehnte gestellt. Insbesondere für die Verbindung zwischen einem neoliberalen Umbau des Wohlfahrtsstaats und dem autoritären Ausbau der sogenannten „Inneren Sicherheit“ ist er sensibel geblieben.

Martin Kutscha gehörte, das würde ich gerne noch einmal festhalten, nicht zu den Linken, die sich bloß aus taktischen Gründen auf bestimmte Verfassungspositionen bezogen, sondern er gehörte zu den demokratischen Sozialist*innen, die Bürgerrechte und liberale Demokratie gerade auch gegen „bürgerliche“ Politik verteidigen, wenn sie sich von ihrer autoritären Seite zeigt.

In der erwähnten Festschrift von 2013 hat Wolf-Dieter Narr (2013) „Martin Kutschas Gesamtwerkgebäude“ zu Recht in die Tradition von Wolfgang Abendroth und Jürgen Seifert eingeordnet. In Anlehnung an Seiferts Buch von 1974 spricht Narr (2013: 305) von einem „in eigenständiger Kutscha-Prägung geführte[n] ‚Kampf um Verfassungspositionen‘“. Diese Prägung zeichnet sich für meine Begriffe durch große Klarheit in Analyse, Haltung und Stil aus.

Nicht nur in dieser Hinsicht kann Martin Kutscha ein Vorbild sein, sondern auch was die Courage angeht: Wie er zum Thema Berufsverbote publizierte, war für eine Karriere in der bundesdeutschen Staatsrechtslehre ja nicht gerade förderlich, sondern muss einen gewissen Mut erfordert haben.

Dritter Teil: Umwege

Nun sollten wir heute die Positionen von Martin Kutscha zum Thema der Berufsverbote, die er wie gesagt im Laufe der Jahre in vielen kleineren Publikationen weiter ausgeführt und konkretisiert hat, (Kutscha 2022) nicht ungeprüft und gewissermaßen als bürgerrechtliches Brauchtum fortführen. Eine unkritische Traditionspflege wäre sicherlich nicht in seinem Sinne. Mich überzeugt auch nicht das defensiv-taktische Argument, dass illiberale Instrumente „gegen Rechts“ deswegen problematisch seien, weil sie auch oder erfahrungsgemäß sogar vorwiegend „gegen Links“ genutzt werden würden.

Um stattdessen fragend voranzuschreiten, gehe ich zunächst historisch noch einmal einen Schritt zurück.

„Beamte, die nach ihrer bisherigen politischen Betätigung nicht die Gewähr dafür bieten, daß sie jederzeit rückhaltlos für den nationalen Staat eintreten, können aus dem Dienst entlassen werden.“

Vor 90 Jahren trat das zynischerweise sogenannte „Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums“ in Kraft, auf dessen Grundlage vor allem kommunistische, sozialdemokratische und jüdische Beamt*innen aus dem Staatsdienst entfernt wurden. Bei der erwähnten Veranstaltung zu diesem Anlass im Bundesjustizministerium am 2. Mai 2023 erinnerte der Historiker und Rechtswissenschaftler Dieter Gosewinkel daran, dass sich in den bundesdeutschen Beamtengesetzen diese Gewährbiete-Formel des § 4 Berufsbeamtengesetz ganz ähnlich wiederfand – ich habe das oben bereits zitiert. Nicht dem Inhalt nach selbstverständlich, denn an die Stelle des „nationalen Staates“ ist die „freiheitliche demokratische Grundordnung“ getreten, die man redlicherweise nicht als bloß liberaleren Namen für den Staat im etatistischen Sinne verstehen kann. Aber der Struktur nach: Der*die Beamt*in muss „Gewähr dafür bieten“, dass er*sie „jederzeit“ und „rückhaltlos“ für das politische Gemeinwesen „eintritt“. Es geht also nicht darum, Verhaltensweisen in der Vergangenheit zu ermitteln und zu bewerten, sondern darum, eine Prognose über die politische Betätigung in der Zukunft anzustellen.

Für Gosewinkel war diese deutsche beamtenrechtliche Kontinuität Grund genug zur liberal-demokratischen Skepsis. Skepsis gegenüber dem Ansinnen, das Personal des öffentlichen Dienstes in einem demokratischen Verfassungsstaat nicht nur bezüglich der Legalität seines Verhaltens, insbesondere der Einhaltung der Strafgesetze, sondern auch hinsichtlich der Legitimität seiner Gesinnung zu kontrollieren.

Dieser Standpunkt war zur Zeit der Berufsverbote in der bundesdeutschen Wissenschaft vom Öffentlichen Recht minoritär. Liberale wie Erhard Denninger vertraten ihn, auch der oft zu pauschal als Etatist etikettierte Ernst-Wolfgang Böckenförde. Aber für die Mehrheit, das wurde beispielsweise 1978 bei der jährlichen Aussprache der Vereinigung der Staatsrechtslehre deutlich, war insbesondere nach dem „roten Jahrzehnt“ seit 1967 die Sorge um einen erfolgreichen linken „Marsch durch die Institutionen“, um eine Unterwanderung „des Staates“ ausschlaggebend (Thurn 2013: 279f./290f.).

Es brauchte auch deswegen die Internationale Arbeitsorganisation 1987 und vor allem den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) 1995 (Az. 17851/91), um der Bundesrepublik eine Verletzung von Meinungs- und Vereinigungsfreiheit zu attestieren. Die niedersächsische Lehrerin Dorothea Vogt, die wegen außerdienstlicher Aktivitäten für die DKP entlassen worden war, erhielt schließlich auch eine Entschädigung von über 200.000 DM.

Nur schleppend ist seitdem aber die Aufarbeitung und Rehabilitierung oder Entschädigung der übrigen Betroffenen der Berufsverbote vorangegangen (zu empfehlen ist insoweit die Webseite www.berufsverbote.de). Als erstes veranlasste 2016 das Land Niedersachsen eine Aufarbeitung. Jaegers Studie als erste geschichtswissenschaftliche Arbeit, die quellengestützt die Berufsverbotspraxis eines Bundeslandes analysierte, habe ich schon erwähnt. Zum „Radikalenerlass in West-Berlin: Entstehung – Wirkung – Folgen“ ist 2021/22 ein weiteres Forschungsprojekt angeschoben worden[4]. Letztes Jahr ist das Heidelberger Forschungsprojekt über die Praxis in Baden-Württemberg abgeschlossen worden. (Wolfrum 2022) Zu einer Bitte um Entschuldigung war Ministerpräsident Winfried Kretschmann (Grüne) danach nicht bereit, obwohl oder auch weil er selbst wegen der Aktivität in einer K-Gruppe betroffen war.

Auch die übrigen Bundesländer täten meiner Meinung nach gut daran, ihre Berufsverbotspraxis aufzuarbeiten. Ein Kapitel dabei müsste auch die Rolle der Justiz, insbesondere der Verwaltungsgerichtsbarkeit sein.

Vierter und letzter Teil: Die Verfassung schützen

Wenn Berufsverbote heute vor allem autoritäre Nationalist*innen oder „Reichsbürger*innen“ betreffen sollen, sind sie nicht deswegen verfassungskonform oder politisch zu begrüßen. Entlassungen oder Ablehnungen wegen einer Parteimitgliedschaft bleiben Mittel eines „vorverlagerten Staatsschutzes“, die nicht zu einer liberalen Demokratie passen.

Die Bürgerrechtsbewegung, in der sich Martin Kutscha – wie viele hier im Saal – engagiert hat, sollte demokratische und freiheitsrechtliche Standards hochhalten. Was bedeutet es konkret hier, um den Titel der heutigen Veranstaltung aufzugreifen, „Demokratie und Rechtsstaat zu verteidigen“?

In institutioneller Hinsicht ist die Antwort meines Erachtens eindeutig: Die Verfassung muss nicht zuletzt vor dem „Verfassungsschutz“ geschützt werden, sprich vor den Inlandsgeheimdiensten, die gerichtlich wie parlamentarisch nahezu unkontrollierbar sind (Steinke 2023). Linke und Liberale sollten sich davor hüten, das Bundesamt und die Landesämter aufzuwerten, indem sie sich auf deren Einschätzungen berufen oder sie gar zur Beobachtung und Einstufung von anderen Organisationen als „verfassungsfeindlich“ auffordern. Es wäre bürgerrechtlich fatal, durch eine allgemeine Wiedereinführung der Regelanfrage ausgerechnet die Inlandsgeheimdienste noch weiter mit Befugnissen, Personal und Technik auszustatten. Als ein „Frühwarnsystem“ vor politischen Kräften, die Verfassungsstaat und Demokratie abschaffen wollen, taugen viel eher kritische Medien und eine engagierte Zivilgesellschaft.

Was hilft stattdessen? Das lässt sich nicht leicht oder gar allgemein sagen.

Darüber, welche Aus- und Fortbildung, welche Strukturen und welche Kultur Polizeien bräuchten, um sich besser gegen rechtsradikale Netzwerke zu wappnen, kann ich hier in der Hochschule für Wirtschaft und Recht und vor diesem Publikum nun wirklich nichts Kompetentes sagen. Ich wäre umgekehrt interessiert zu hören, was nach den Expert*innen etwa unabhängige Polizeibeauftragte oder Ombudsstellen erreichen können, ob – auch international – wirksame Instrumente etwa gegen Korpsgeist bekannt sind. Dass eine ausgeweitete Sicherheitsüberprüfung viel bringt, würde ich bis zum Beweis des Gegenteils jedenfalls bezweifeln.

Schulen wiederum funktionieren ganz anders als Polizeien oder das Militär. Höckes Rückkehr in den Lehrerberuf mag sich dadurch abwenden lassen, dass seine strafrechtlich relevanten Äußerungen – wie das bewusste Verwenden der SA-Losung „Alles für Deutschland“, ein Kennzeichen einer verfassungswidrigen Organisation – konsequenter verfolgt werden. Wer aber nicht gegen die Strafgesetze verstößt und auch nicht Kinder und Jugendliche im Unterricht indoktriniert, sollte keinem behördlichen Vorwurf „verfassungsfeindlicher“ Gesinnung ausgesetzt werden können.

In besonderen Fällen darf das legale öffentliche Engagement für die der Menschenwürde widersprechenden Ziele von AfD und Co. aber nachteilige Folgen haben. Für rechtmäßig erklärt hat dies etwa das Bundesverwaltungsgericht 2012 (Az. 8 C 28.11) unter Beteiligung von Deiseroth im Fall eines mit Hoheitsbefugnissen beliehenen Bezirksschornsteinfegermeisters, der als aktives NPD-Mitglied unter anderem an antisemitischen NS-„Totenehrungen“ teilgenommen hatte. Was das Disziplinarrecht angeht, spricht meiner Meinung nach die Geschichte der Berufsverbotspraxis nicht dagegen, auch unterhalb der Strafbarkeitsschwelle gegen konkrete Äußerungen vorzugehen, die sich gegen „das Menschenrecht auf gleiche Freiheit“ (Wihl 2019) richtet.

In der Breite des Öffentlichen Dienstes viel wichtiger dürften aber proaktive Maßnahmen für ein Klima des Hinschauens, der Courage und der Streitaustragung sein, damit etwa rassistische, antisemitische oder sexistische Verhaltensweisen nicht unwidersprochen bleiben.

Speziell zum Umgang mit „rechten Richtern“ (Wagner 2022) erscheinen einige Überlegungen von mir in der „Kritischen Justiz“ (Thurn 2023). Zusammengefasst hilft gerade der Justiz kein „höh’res Wesen“ aus der Exekutive. Sich in Einstellungsverfahren auf die „Erkenntnisse“ der Verfassungsschutzbehörden zu verlassen, kann ohnehin nicht garantieren, dass die Haltung von Richter*innen über die Dauer ihres Berufslebens hinweg demokratisch bleibt.

Soweit doch einmal das Schutzgut der freiheitlichen demokratischen Grundordnung maßgeblich wird, etwa auch bei einer Richteranklage nach Artikel 98 Grundgesetz, scheint mir das Bundesverfassungsgericht im zweiten NPD-Verbotsurteil von 2017 (BVerfGE 144, 20) die verfassungsrechtlichen Karten neu und besser gemischt zu haben. Denn danach stehen stärker als zuvor die Menschenwürde und die demokratische Gleichheit im Fokus – und weniger die politischen Institutionen.

Über eine derartige menschenrechtliche Interpretation der Verfassungsschutzbestimmungen, auch über die Bedeutung der Änderung von Artikel 21 GG bezüglich der Parteienfinanzierung, würde ich gerne weiter nachdenken.

Nicht zuletzt im Austausch mit Martin Kutscha: Interessanterweise hat er sich in seiner Schrift von 1979 dafür ausgesprochen, dass die „Kernprinzipien der Verfassung“, wie sie von Artikel 79 Absatz 3 GG erfasst werden, nur diese „Konstitutionsprinzipien“ also die freiheitliche demokratische Grundordnung ausmachen (Kutscha 1979: 106/138)

Um also zu schließen mit einer Art Lehre aus Martin Kutschas Werk: Die verfassungsrechtliche und rechtspolitische Debatte um die Verteidigung, vielleicht sogar um die Ausweitung von Freiheit, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie muss gesellschaftliche Ungleichheit und ökonomische Macht in den Blick nehmen. Ich hoffe, wir bleiben darüber im Gespräch!

Dr. John Philipp Thurn ist Mitglied des Vorstands der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) und Richter am Sozialgericht Berlin. Er hat Rechtswissenschaften in Freiburg im Breisgau und in Salamanca studiert. Nach einer Promotion zur Sozialstaatsdebatte der bundesdeutschen „Staatsrechtslehre“ hat er das Rechtsreferendariat in Berlin absolviert, inklusive einer Station beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Seit 2019 ist er Redakteur des Grundrechte-Report. Er engagiert sich außerdem im Forum Justizgeschichte.

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Anmerkungen:

[1]Der Text entspricht im Wesentlichen dem am 12. Mai 2023 gehaltenen Vortrag auf dem Symposium „Demokratie und Rechtsstaat verteidigen“ an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin (HWR).

[2]BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 14. Januar 2020, 2 BvR 2055/16.

[3]Für Kaiser gehört der Beschluss „zu den wenigen Entscheidungen des Gerichts, in denen es sich vom Zeitgeist (Studentenrevolte, RAF) hat affizieren lassen“ (Kaiser 2020: 295).

[4]Die Projektskizze von Gabriele Metzler, Paul Nolte und Martin Sabrow ist online abrufbar unter https://www.parlament-berlin.de/adosservice/19/Haupt/vorgang/h19-0224-v.pdf.

Der Beitrag Berufsverbote erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der Beitrag dient als Impuls zum „Friedensgebot des Grundgesetzes“ und soll eine Grundlage für die erneute Diskussion des Themas liefern. Die Grenzen militärpolitischer Expansion innerhalb des Rahmens der verfassungsmäßigen Ordnung werden aktuell wieder einmal verschoben. Um diese Entwicklung verfassungsrechtlich einzuordnen, werde ich die Friedensordnung des Grundgesetzes anhand von drei Schichten des Verfassungstextes darstellen und auf dieser Grundlage diskutieren, wie das Bundesverfassungsgericht die Friedensordnung in seiner Rechtsprechung nach 1990 auf eine Weise „weiterentwickelt“ hat, die einen stillen Verfassungswandel darstellt. Die Entfernung vom Text des Grundgesetzes werde ich, unter Rückgriff auf Argumente von Martin Kutscha, einer kritischen Prüfung unterziehen.[1]

Erste Schicht: Vollstän­dige und endgültige Entmi­li­ta­ri­sie­rung

Nicht selbstverständlich unter den Verfassungsgrundsätzen befindet sich auch das „Friedensgebot des Grundgesetzes“, das allerdings weniger häufig zitiert wird als etwa das Sozialstaatsgebot oder die Rechtsstaatlichkeit. Unter dem „Friedensgebot“ versteht man einen normativen Auftrag, in der Bundesrepublik Deutschland nur eine solche Staatsform einzurichten und auszuüben, die auf die Erhaltung, Verstetigung und Ausweitung von „Frieden“ gerichtet ist. Eine positive Definition des Friedenszustandes ist im Grundgesetz zwar nicht zu finden. Das Friedensgebot schließt jedoch nicht nur jeden Angriffskrieg expressis verbis aus, sondern bereits jede „friedenstörende Handlung“ ist „verfassungswidrig und unter Strafe“ zu stellen, Art. 26 GG. Über Art. 25 GG sind die „allgemeinen Regeln“ des Völkerrechts im Bundesgebiet unmittelbares und den nationalen Gesetzen vorgehendes Recht. Zu diesen allgemeinen Regeln gehört das Gewaltverbot aus Art. 2, Ziff. 4 der Charta der Vereinten Nationen. Auch über diese Norm enthält das Grundgesetz also einen normativen Friedensauftrag. In Art. 24, Abs. 2 GG wird der Bund ermächtigt, zur Friedenssicherung einem „System kollektiver Sicherheit“ beizutreten. Die Zweckbindung („zur Sicherung des Friedens“) zeigt, dass auch der Beitritt zu internationalen Organisationen unter dem Vorbehalt steht, dass diese Organisationen dem Frieden dienen. Weitere Bezugnahmen auf die Aufgabe der Friedenssicherung enthalten der selten zitierte Art. 1, Abs. 2 GG und die Präambel des Grundgesetzes. Um ein Verständnis des Friedensgebots zu erzeugen – und die späteren Diskussionen über die Grenzen militärischer Aktionsmöglichkeiten der Bundesrepublik zu rahmen – beginne ich im Kontext der historischen Rechtskämpfe um die Bedeutung des Grundgesetzes.

Die gerade zitierten Normen gehören zu dem, was ich als die erste Schicht der verfassungsmäßigen Friedensordnung beschreiben möchte. Wir befinden uns hier auf der grundlegendsten Schicht des Grundgesetzes, die 1949, vier Jahre nach Kriegsende im Herrenchiemseer Verfassungskonvent und im Parlamentarischen Rat beraten und beschlossen wurde. Die vernichtend geschlagenen Deutschen unterstanden dem Alliierten Kontrollrat und seinen Gesetzen. Die mit Gesetzeskraft geltende Kontrollratsdirektive Nr. 38 vom 12. Oktober 1946 ordnete die „vollständige und endgültige Vernichtung des Nationalsozialismus und des Militarismus“ an. Das Potsdamer Abkommen vom 1. August 1945 hatte für Deutschland „die vollständige Entwaffnung und Entmilitarisierung“ und die „Auflösung oder Kontrolle“ aller industriellen Bereiche vorgesehen, die zur Bewaffnung oder Militarisierung auch nur beitragen können. Alle militärischen Strukturen „zu Land, in der Luft und auf der See“ sollten „vollständig und endgültig aufgelöst werden“, um „die Wiederkehr oder Neuorganisierung des deutschen Militarismus dauerhaft zu verhindern“[2]. Der antimilitaristische Charakter der Verfassung war dem Parlamentarischen Rat von den Siegermächten vorgegeben worden (Epping 2000: 187). Antimilitarismus war allerdings nicht nur eine Vorgabe der Besatzungsmächte. Die Neugründung deutscher Streitkräfte wurde 1948/49 in allen Fraktionen abgelehnt (Bredthauer 1980: 14). Die gewaltige Anteilnahme an der Frage der Wiederbewaffnung aus der Bevölkerung belegen unzählige Eingaben bei den Beratungen des Parlamentarischen Rats.

Deswegen wundert es nicht, dass sich das Grundgesetz zu einer strikten Friedenspflicht bekennt. Auf eine Formulierung wie in Art. 69, Abs. 1, Satz 2 der Hessischen Verfassung von 1946 („Der Krieg ist geächtet.“) wurde zwar verzichtet, aber nur aus dem Grund, weil Normen der Verfassung nach Auffassung im Rat eine normative Anweisung enthalten sollten. Eine „Ächtung“ sei rein deklamatorisch. Die Ächtung des Krieges komme bereits in Art. 26 GG zum Ausdruck – und zwar in der normativen Anweisung, Angriffskriege und alle friedenstörenden Handlungen unter Strafe zu stellen[3].

Umstritten war, ob der Gesetzestext als Beispiel für die Friedensstörung in Art. 26 GG („insbesondere“) lediglich auf den „Angriffskrieg“ verweisen sollte[4]. Im Hauptausschuss argumentierte der SPD-Abgeordnete Carlo Schmid: „Wer in dieser Welt hat denn je behauptet, er treibe Kriegsrüstungen, um einen Angriffskrieg zu machen? Es hat noch niemand etwas anderes gesagt, als dass seine Kriegsrüstungen dazu dienten, einen Verteidigungskrieg vorzubereiten“[5]. So die Einschätzung damals. Während die Vorbereitung eines Angriffskriegs in der Bundesrepublik zumindest zeitweise unter Strafe gestellt war (§ 80 StGB in der Fassung vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2016), ist das verfassungsmäßige Gebot, „friedenstörende Handlungen“ unter Strafe zu stellen, nie erfüllt worden. Dabei herrschte im Parlamentarischen Rat die Auffassung, dass nicht nur die Herstellung von Waffen eine unter Strafe zu stellende „friedenstörende Handlung“ sei, sondern bereits ein „Turnverein, in dem Wehrsport betrieben wird“. Der Parlamentarische Rat erkannte im Wehrsport den Keim des Militarismus, und man wisse, „wohin diese Dinge führen“[6].

Diese „vollständige und endgültige“ Entmilitarisierung Deutschlands brachte die Frage mit sich, wie die äußere Sicherheit des Landes garantiert werden könnte. Denn dass sich die Frage der äußeren Sicherheit stellen würde, war angesichts der Blockade Berlins 1948 nicht einfach vergessen worden (Epping 2000: 185). Einen plastischen Eindruck für die Auffassung des Parlamentarischen Rats liefert erneut Carlo Schmid:

„Wir werden keine Wehrmacht [damaliger Sprachgebrauch für „Streitkraft“] mehr haben. Ich für meinen Teil begrüße es, dass das Zeitalter der nationalen Wehrmachten zu Ende zu gehen scheint […] Das setzt aber voraus, dass sich die Staaten in einem System kollektiver Sicherheit zusammenschließen, wo die Sicherheit nicht mehr ausschließlich durch das nationale militärische und industrielle Machtpotential garantiert wird.“[7]

Dieser Ansatz findet sich bis heute in Art. 24, Abs. 2 GG, der es der Bundesrepublik erlaubt, zur Sicherung des Friedens einem „System kollektiver Sicherheit“ beizutreten. Dieses Recht war als Kompensation dafür vorgesehen, dass die Bundesrepublik nicht über eigene Streitkräfte verfügen würde (Epping 2000: 185). Dass die Eingliederung in ein „System kollektiver Sicherheit“ nicht dieselbe Art von Sicherheit bieten würde wie eigene Streitkräfte, war weder dem Verfassungskonvent noch dem Parlamentarischen Rat verborgen geblieben. „Zwar wird damit dem deutschen Volk eine Vorleistung zugemutet. Nach dem, was im Namen des deutschen Volkes geschehen ist, ist aber eine solche Vorleistung, die entsprechende Leistungen der anderen beteiligten Staaten im Gefolge hat, angebracht“[8]. (Die bezeichnete Vorleistung ist der Verzicht auf eine Streitkraft, die andere Länder besitzen.) Die Eingliederung in ein System kollektiver Sicherheit sollte der Ersatz und keine Ergänzung für nationale Streitkräfte sein. Als „System kollektiver Sicherheit“ wurden im Parlamentarischen Rat zwei Modelle diskutiert: die Vereinten Nationen und „regionale Bündnisse“ zur Friedenssicherung in Europa, ohne dass letztere zu diesem Zeitpunkt bereits bestanden hätten[9]. In der ersten Kommentierung des Grundgesetzes von Hermann von Mangoldt, der Abgeordneter der CDU im Parlamentarischen Rat gewesen war, sind als Beispiel eines „Systems kollektiver Sicherheit“ ausschließlich die Vereinten Nationen genannt. Charakteristisches Merkmal dieser „Systeme“, für die wohlwissend ein historisch neuer und unbelasteter Name gewählt wurde, sollte es sein, aus der Beistands- und Bündnislogik, die in zwei Weltkriege geführt hatte, auszubrechen und eine Konfliktlösung zu ermöglichen, in der antagonistische Interessen durch gemeinsame Ordnungsregeln befriedet werden sollten. Der konservative Jurist Ernst Forsthoff sah in dieser Idee „eine neue Form internationaler Politik“ und stellte den Charakter des Art. 24, Abs. 2 GG präzise heraus: „Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ sei „etwas wesentlich anderes als die gemeinsame Verbündung gegen einen gemeinsamen Feind“. Es lasse die „bisherigen Formen und Techniken militärischer Beistandspakte, Bündnisse und Allianzen“ hinter sich, weil es „den potenziellen Angreifer mit einschließt und darauf seine Funktion der Friedenswahrung“ beruht. Unter keinen Umständen meine Art. 24 Abs. 2 GG „ein militärisches Bündnis“ (Forsthoff 1953: 335). Die erste Schicht der Friedensordnung zielt zusammengefasst auf Friedenssicherung durch eine neuartige Friedensordnung ohne Wehrmachten.

Zweite Schicht: Adenauers Remili­ta­ri­sie­rung

1949 hatte sich Konrad Adenauer noch so geäußert, dass er „grundsätzlich gegen eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik und folglich auch gegen die Schaffung einer neuen Wehrmacht“ sei, weil die Deutschen „in zwei Weltkriegen soviel Blut vergossen“ haben. Schnell entwickelte er sich jedoch als Bundeskanzler zu einem Vorkämpfer für die Remilitarisierung (Mayer 1976: 10). Zunächst sollten deutsche Soldaten im Rahmen des sogenannten Pleven-Plans in eine europäische Armee integriert werden, was jedoch an der Französischen Nationalversammlung scheiterte (Epping 2000: 190). Die ganz überwiegende Mehrheit in der Bevölkerung war weiterhin pazifistisch eingestellt und lehnte eine Wiederbewaffnung ab (Rupp 1970: 46). Der Deutsche Gewerkschaftsbund (1950: 662) glaubte, die Wiedereinführung von Streitkräften müsse unweigerlich „reaktionären Elementen […] Auftrieb und Macht“ verschaffen.

Umstritten war die verfassungsrechtliche Frage, ob der Bund überhaupt die gesetzgeberische Kompetenz besitze, ohne vorhergehende Änderung des Grundgesetzes Streitkräfte einzurichten. Adenauer Argumentation ist sinnbildlich: Er verwendete das Recht zur Kriegsdienstverweigerung als Beleg dafür, dass Streitkräfte vorgesehen gewesen seien[10]. Denn den Dienst verweigern könne man nur, wenn die Bundesrepublik grundsätzlich Streitkräfte aufstellen dürfe. Was wie ein plausibles Argument klingt, ist vor den historischen Tatsachen ein Taschenspielertrick. Denn auf die besagte „Widersprüchlichkeit“ war natürlich bereits im Parlamentarischen Rat hingewiesen worden[11]. Dort hatte man aber argumentiert, dass im Fall eines Angriffs auf das Bundesgebiet die Besatzungsmächte Abwehrtruppen bilden können, denen sich dann auch die Deutschen würden anschließen müssen. Dabei sollte die Verweigerung aus Gewissensgründen möglich sein[12]. Auch die Frage der „Kompetenz“ hatte man ausdrücklich diskutiert. Die Formulierung „Schutz nach außen“ war mit der Begründung nicht in Art. 73, Abs. 1, Nr. 1 GG aufgenommen worden, weil andernfalls die Vermutung nahe liege, dass die Errichtung von Streitkräften kompetenziell vorgesehen sei (Forsthoff 1953: 427f.). Die Frage, ob eine solche Kompetenz bestünde, war somit diskutiert und eindeutig abgelegt worden. Die Regierung Adenauer ließ die Frage, ob die Einrichtung einer Streitkraft ohne Grundgesetzänderung zulässig sei, in einem Gutachten vom Bundesverfassungsgericht prüfen, zog den Antrag aber zurück, nachdem aus dem zuständigen Senat gedrungen war, dass die Frage abschlägig beantwortet würde (Mayer 1976: 21f.). Nach der Bundestagswahl vom 6. September 1953 verfügte die unionsgeführte Regierungskoalition mit der FDP und dem Bund der Heimatvertriebenen über eine verfassungsändernde Mehrheit, mit der sie die Kompetenz des Bundes für die „Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht“ in Art. 73, Abs. 1, Nr. 1 GG eingefügte. Am 12. November 1955 wurden die ersten bundesdeutschen Soldaten nach dem Zweiten Weltkrieg ernannt. Die Grundgesetzänderung vom 19. März 1956 fügte dann die sogenannte Wehrverfassung in das Grundgesetz ein (BGBI. I, S. 111). Art. 87a GG erlaubte nun ausdrücklich, dass der Bund „Streitkräfte zur Verteidigung“ aufstellen dürfe. Die Bundeswehr sollte als Parlamentsarmee ausgestaltet werden. Sie sollte allein bei der „Verteidigung“ zum Einsatz kommen. Über das Vorliegen eines „Verteidigungsfalls“ sollte das Parlament entscheiden, Art. 59a GG a. F. Die „vollständige und endgültige“ Auflösung aller deutschen Streitkräfte, wie sie im Potsdamer Abkommen festgelegt wurde, hatte das Kriegsende zwar gerade einmal zehn Jahre überdauert. Der antimilitaristische Charakter des Grundgesetzes war mit dieser zweiten Schicht Verfassungsrecht aber weder verschwunden noch überlagert worden. Vielmehr bestand nun der normative Auftrag, die Existenz einer Streitkraft mit dem unangetastet gebliebenen Friedensgebot in praktische Konkordanz zu bringen (Mayer 1976: 29).

Dritte Schicht: Notstand und heutige Wehrver­fas­sung

Die umstrittenste Änderung der Wehrverfassung ereignete sich im Rahmen der „Notstandsgesetze“ vom 24. Juni 1968. Ziel der Bundesregierung war der Einsatz der Bundeswehr im Inneren, was zu heftigen Auseinandersetzungen führte. Erneut als Kompromiss ergab sich folgende Regelung: In das Grundgesetz aufgenommen wurden klar definierte Einsatzbereiche der Bundeswehr im Inneren: neben dem Verteidigungsfall, der Spannungsfall und der Katastrophenfall. Gleichzeitig wurde der Einsatz der Streitkräfte unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt. Art. 87a, Abs. 2 GG lautet seither: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich regelt“. Um bezüglich der Grenzen der „Verteidigung“ keinerlei Zweifel aufkommen zu lassen, wurde der „Verteidigungsfall“ in Art. 115a, Abs. 1 GG legaldefiniert als Situation, in der „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“. Nach Vorstellung des damaligen Gesetzgebers waren damit die möglichen Einsätze der Bundeswehr in Art. 87a, Abs. 2 GG gebündelt und abschließend dargestellt (BT-Drs. V/2873, S. 129). Auf dieser verfassungsrechtlichen Grundlage hielten es alle Bundesregierungen der alten Republik für ausgeschlossen, dass sich die Bundeswehr an Kampfeinsätzen im Ausland beteiligen dürfe (Deiseroth 1993: 145/151). Diese Rechtslage wurde in Art. 2 des Zwei-plus-Vier-Vertrages von 1990 noch einmal bestätigt. Darin verpflichteten sich die deutschen Vertragsparteien erneut, dass von deutschem Boden „nur Frieden“ ausgehen werde und bekundeten, dass alle Handlungen, die geeignet sind, „das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, verfassungswidrig und strafbar“ seien (BGBl. 1990 II, S. 1318). Brachte die dritte Schicht Verfassungsrecht zwar die bis dahin strikt abgelehnten Inlandseinsätze ins Spiel, setzte sie aber andererseits ausdrückliche und strenge Tatbestandsvoraussetzungen dafür fest, wann die Bundeswehr eingesetzt werden darf.

Vierte Schicht: Das Spiel der Inter­pre­ta­tion und die Richtung der Macht

Bis zum Fall der Berliner Mauer war es weitestgehend unstrittig, dass das Grundgesetz kein Mandat für Auslandseinsätze erteilte, die sich jenseits der Verteidigung gegen einen „bewaffneten Angriff“ abspielten[13]. Neben der in Art. 115a, Abs. 2 GG genauer bestimmten „Verteidigung“ waren nur die Fälle des Katastrophen- oder Spannungsfalls ausdrücklich im Grundgesetz geregelt. In seiner „Out-of-area“-Entscheidung von 1994 erklärte das BVerfG dann Art. 24, Abs. 2 GG zu einer ausdrücklichen Ermächtigung im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG. Die Möglichkeit, sich einem System kollektiver Sicherheit anzuschließen, diene auch als Ermächtigungsgrundlage für aus diesem Bündnis folgende Pflichten. Als komplementäre Bündnispflichten kämen weltweite „bewaffnete Unternehmungen“ in Betracht, solange sie „im Rahmen und nach den Regeln“ eines „friedenswahrenden“ Bündnisses erfolgen, ihnen ein Mandat des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen und ein Beschluss des Deutschen Bundestages zugrunde liege. Der Sache nach ging es in der Entscheidung um drei bewaffnete Auslandseinsätze der Bundeswehr: die Überwachung eines Embargos gegenüber Restjugoslawien in der Adria, die Durchsetzung eines Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina mittels AWACS-Aufklärungsflügen und die Entsendung eines deutschen Nachschub- und Transportbataillons nach Somalia. Den Einsätzen lag jeweils ein Mandat der Vereinten Nationen zugrunde.

Der „Kompromisscharakter“ von Regelungen, wie sie 1949 oder 1968 getroffen wurden, sprach zwar rechtsmethodisch für eine restriktive Auslegung der Ermächtigungsgrundlage. Keineswegs zurückhaltend argumentiert das BVerfG, dass Art. 87a, Abs. 2 GG den älteren Art. 24, Abs. 2 GG nicht nachträglich habe begrenzen wollen – eine Argumentation, deren Ergebnis in späteren Entscheidungen ohne erneute Begründung zitiert wird (BVerfGE 104, 151, 212f.). Das Argument ist jedoch wenig überzeugend: Denn der Parlamentarische Rat hatte die Formulierung gerade aus dem Grund gewählt, weil die Bundesrepublik nicht über Streitkräfte verfügen sollte. Es war somit in Art. 24, Abs. 2 GG keine Armee vorgesehen, deren Handlungsspielraum „nachträglich“ durch Art. 87a, Abs. 2 GG hätte begrenzt werden können. Nachdem Art. 24, Abs. 2 GG argumentativ zur Ermächtigungsgrundlage umgerüstet war, musste noch die Subsumtion vollzogen werden – die Pflichten aus dem NATO-Bündnis mussten als Pflichten aus einem „System kollektiver Sicherheit“ einzuordnen sein (noch offen gelassen im BVerfGE 68, 1, 95). Anders als der Parlamentarische Rat stellt das Gericht dafür nicht mehr auf den „nicht militärischen Charakter“ eines Bündnisses ab. „Wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet“ sind, kommen dabei auch „Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung“ in Frage (BVerfGE 90, 286, 349). Für die NATO leitet das Gericht die „strikte Friedensverpflichtung“ aus der Präambel des Nordatlantikvertrags ab, der die „gemeinsame Verteidigung“ unter den Zweck der „Erhaltung des Friedens und der Sicherheit“ stelle. Die Bündnispflichten der NATO im Falle des Angriffs auf einen Mitgliedsstaat, Art. 5 des NATO-Vertrages, seien Ausdruck der in Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen anerkannten Rechte individueller und kollektiver Selbstverteidigung. Damit stellen sich zwei voneinander getrennte, für die Begründung des BVerfG aber jeweils tragende Argumente als nicht tragfähig dar: Einerseits ist es angesichts des klaren Regelungsgehalts (grammatikalische Auslegung) und des klaren Gesetzeszwecks von Art. 87a, Abs. 2 und Art. 24, Abs. 2 GG (historische Auslegung) nicht nachvollziehbar, wie in diesen Normen eine Ermächtigungsgrundlage für bewaffnete Auslandseinsätze gesehen werden kann (Kutscha 2004: 232). Andererseits ist es angesichts der erkennbar Partikularinteressen folgenden Bündnispraxis der NATO nicht nachvollziehbar, wie dieses Bündnis als „strikt friedenswahrend“ eingestuft werden kann, so dass die Tatbestandsvoraussetzungen, die das BVerfG aus Art. 24, Abs. 2 GG abgeleitet hat, nicht vorliegen. Auch in der Anwendung seiner eigenen Maßstäbe hat sich das Gericht als außerordentlich geschmeidig erwiesen.

Selbst­be­gren­zung bei wechselnden Maßstäben

In der „Out-of-Area“-Entscheidung hatte das BVerfG für die Beurteilung der Frage der Friedensverpflichtung allein auf die Präambel, die Kommandostruktur sowie Protokolle und Kommuniqués der NATO abgestellt (BVerfGE 90, 286, 350). Dasselbe wiederholte sich in der NATO-Konzept-Entscheidung von 2001 (BVerfGE 104, 151). Die tatsächliche Bündnispraxis wurde nicht untersucht. Dabei liegt es auf der Hand, dass offizielle Selbstdarstellungen eine stärkere Friedensorientierung haben dürften, als es der tatsächlichen Bündnispraxis entspricht. Zwar hat das Verfassungsgericht in einer Entscheidung zum Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan im Jahr 2007 („ISAF-Mandat“) geurteilt, dass die Verletzung des Völkerrechts „durch einzelne militärische Einsätze der NATO […] insbesondere die Verletzung des Gewaltverbots, ein Indikator dafür sein“ könne, „dass sich die NATO von ihrer verfassungsrechtlich zwingenden friedenswahrenden Ausrichtung strukturell“ entferne (BVerfGE 118, 244, 271). Es hat aber weder in den zitierten noch in späteren Entscheidungen geprüft, ob in der tatsächlichen Bündnispraxis eine strukturelle Entfernung von der friedenswahrenden Ausrichtung zu entdecken sei. Vielmehr hat es bei Verletzungen des Gewaltverbots, wie im Kosovo-Krieg oder bei der indirekten Beteiligung am Irak-Krieg, den Prüfungsmaßstab auf die Frage begrenzt, ob der Parlamentsvorbehalt verletzt worden sei (BVerfGE 100, 266) – und, wo auch dies der Fall war, der Bundesregierung eine Eilkompetenz zugeschrieben, die den „Parlamentsvorbehalt“ auf ein Informationsrecht reduzierte (BVerfGE 140, 160, 202 – „Evakuierung aus Libyen“). Damit hat das Gericht angedeutet, dass es in Fragen der militärischen Bündnisfähigkeit nicht bereit ist, einschneidende Konsequenzen aus seiner Rechtsprechung zu ziehen.

Hatte das Gericht seine Argumente in „Out of area“ noch darauf gestützt, dass den Missionen ein Mandat des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zugrunde lag (BVerfGE 90, 286, 344; Epping 2000: 189)[14], schien es sich schon in der Kosovo-Entscheidung (BVerfGE 100, 266) von diesem Maßstab zu verabschieden, und es hat sich in der Folge nie wieder daran festhalten lassen. Hatte das BVerfG zunächst festgestellt, dass der konstitutive Parlamentsvorbehalt bedeute, dass das Parlament grundsätzlich vor jedem Einsatz beteiligt werden müsse (BVerfGE 90, 286, 381), setze es in seiner Entscheidung zum AWACS-Einsatz in der Türkei die Voraussetzungen für den einstweiligen Rechtsschutz so weit herauf, dass die Rechte des Parlaments leerliefen. Dass das Verfahren in der Hauptsache erfolgreich war, spielte dann wegen Zeitablauf keine Rolle mehr. Die „bündnispolitische Zuverlässigkeit“ ist zu einem eigenen Verfassungswert entwickelt worden, der mit dem Parlamentsvorbehalt und dem Friedensgebot konkurriert und – bei Auswertung der verfügbaren Rechtsprechung – letztere übertrumpft.

„Eine schiefe Bahn“ – Plädoyer für eine Orien­tie­rung an Grundgesetz und Friedens­gebot

Der damalige Bundesaußenminister Klaus Kinkel (FDP) hatte 1998 vor dem Kosovo-Krieg gewarnt: „[….] [D]ie Entscheidung der NATO darf kein Präzedenzfall werden. Was das Gewaltmonopol des Sicherheitsrats betrifft, so müssen wir vermeiden, auf eine schiefe Bahn zu geraten“[15]. Die Verletzung des Gewaltverbots aus Art. 2, Ziff. 4 der Charta der Vereinten Nationen hätte als letzte Warnung aufgefasst werden müssen, dass eine kritische Prüfung des friedenswahrenden Charakters der NATO nicht länger aufgeschoben werden kann. Die Rechtsprechung des BVerfG ist dagegen, so hat es Udo Mayer (1976: 18) einmal formuliert, durch

„das Bestreben gekennzeichnet, bestimmte Verfassungsinhalte nicht unter dem Gesichtspunkt des im Parlamentarischen Rat geschlossenen gesellschaftspolitischen Kompromisses zu entfalten und den Normtext unter Berücksichtigung der historischen Auseinandersetzungen des Jahres 1949 zu sehen, sondern jeweilige politische Tagestendenzen zum legitimen Auslegungsmaßstab zu erklären“.

Man kann auch sagen, dass sich das BVerfG mittlerweile von den drei oben dargestellten Schichten der Friedensordnung und Wehrverfassung im Verfassungstextes entfernt hat und sie mit einer vierten, oben dargestellten Schicht aus „Rechtsprechung“ überlagert hat.

Zwischen dem aktuellen Diskurs zur Bundeswehr, dem neuen Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro in Art. 87a, Abs. 1a GG und dem Friedensgebot des Grundgesetzes in den Art. 1, Abs. 2, 24, 25 und 26 GG stellt sich ein normativer Konflikt (Kutscha 2004: 231). Ein solcher Konflikt liegt vor, weil die Bundesrepublik entweder der Friedenswahrung verpflichtet ist, oder – und dies bezweckt etwa das Sondervermögen Bundeswehr laut Gesetzesbegründung – sie ist ein vollintegriertes Mitglied innerhalb der NATO, das allen Pflichten und Fähigkeitszielen dieses Militärbündnisses (offensive Militärtechniken, „atomare Teilhabe“, weltweite Einsätze) gerecht wird. Um die „schiefe Bahn“ des flexiblen Umgangs mit dem Gewaltverbot, vor der Kinkel warnte, zu verlassen, dürfte das BVerfG nicht jede Ausweitung der Militärpraxis mit weiteren Begrenzungen des Friedensgebots beantworten. Eine Prüfung der tatsächlichen Bündnispraxis und geopolitischen Rolle dürfte zu dem Ergebnis kommen, dass die NATO nicht vorrangig der Durchsetzung des Gewaltverbots, Art. 2, Ziff. 4 der Charta der Vereinten Nationen, und damit der Friedenswahrung dient, sondern partikulare Bündnisinteressen verfolgt. Die Integration in ein militärisches Bündnis mit eigener Interessenpolitik war aber genau das, was durch die Wahl des Begriffs „System kollektiver Sicherheit“ in Art. 24 Abs 2 GG verhindert werden sollte (Forsthoff 1953: 427f.). Das heißt, dass die NATO, anders als die Vereinten Nationen, kein „System kollektiver Sicherheit“ ist. Weder die Auslandseinsätze der Bundeswehr noch das Bundeswehr-Sondervermögen können dann als Bündnispflichten über Art. 24, Abs. 2 GG gerechtfertigt werden. Vor diesem Hintergrund braucht es einerseits Überlegungen für eine grundlegend andere militärpolitische Ausrichtung, die kollektive Sicherheit nicht durch militärische Formen anstrebt. Martin Kutscha hat in einem Artikel die Frage gestellt, warum bei neuen sicherheitspolitischen Konzepten gerade die Streitkräfte als entscheidendes Instrument zur Verhütung von Konflikten und Krisen angesehen werden (Kutscha 2004: 228). Gesellschaftlich mag sich diese Position in der Defensive befinden. Sie folgt aber aus der sozialen Ordnung des Grundgesetzes. Andererseits bedarf es für eine Änderung des eingeschlagenen Pfads eines Einsatzes der Zivilgesellschaft, die einer weiteren Militarisierung begründet, hörbar, entschieden und nachhaltig entgegentritt.

Das Grundgesetz ist keineswegs aus der besonders naiven Perspektive einer langen Friedensphase geschrieben worden, in der Kriege undenkbar schienen. Die während des Kalten Krieges errichtete Friedensordnung war vor der als allgegenwärtig empfundenen Drohung eines neuen Weltkrieges entworfen worden, als dessen Schauplatz die beiden deutschen Staaten vermutet wurden. Wohin Aufrüstung und Bündnislogik geführt hatte, konnten die Menschen in ganz Europa mit einem Blick aus dem Fenster feststellen. Als Gegenmittel dazu sahen die Schöpfer des Grundgesetzes nicht Aufrüstung und Abschreckung, sondern ein Land ohne Streitkraft, das sich „als Vorleistung“ dem Frieden verpflichtet. Das Ende der „nationalen Wehrmachten“, wie Schmid es aufziehen sah, hat sich nicht realisiert. Die Suche nach internationalen Ordnungen, in denen „die Sicherheit nicht mehr ausschließlich durch das nationale militärische und industrielle Machtpotential garantiert wird“, ist jedoch nicht obsolet geworden. Systeme kollektiver Ordnung funktionieren, wenn sie antagonistische Interessen einschließen und dadurch befrieden. Frieden ist in den internationalen Beziehungen stets allen Parteien „zuzumuten“. Frankreich war es zuzumuten, mit der Bundesrepublik in eine Montanunion zu gehen, obwohl die Deutschen Frankreich binnen 30 Jahren zweimal überfallen und Millionen Menschen ermordet hatten. Statt Ausreden zu suchen, warum Frieden zwar wünschenswert, aber leider nicht zu erreichen ist, heißt es zu der „Vorleistung“ zurückzukehren, die im Grundgesetz versprochen wurde: Diplomatie statt Militär!

Prof. Dr. Andreas Engelmann  ist Professor für Rechtswissenschaft, insbesondere Arbeits- und Sozialrecht an der University of Labour in Frankfurt am Main und Bundessekretär der Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen (VDJ).

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Kutscha, Martin 2004: „Verteidigung“ – Vom Wandel eines Verfassungsbegriffs, in: Kritische Justiz, Jg. 37, H. 3, S. 228-240.

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Rupp, Hans Karl 1970: Außerparlamentarische Opposition in der Ära Adenauer, Köln.

Anmerkungen:

[1]Der Beitrag ist die leichte Überarbeitung eines Vortrags bei dem Symposium „Demokratie und Rechtsstaat verteidigen! – In Gedenken an Martin Kutscha“ am 12. Mai 2023 an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin (HWR). Er beruht auf mehreren thematisch verwandten Aufsätzen. Den Stil der gesprochenen Sprache und die persönliche Bezugnahme zu Martin Kutscha habe ich beibehalten.

[2]Eigene Übersetzung aus dem englischen Original [A. E.].

[3]Parlamentarischer Rat, Bd. 5/2, S. 761 uvw.

[4]Ausschlaggebend soll das Argument von Thomas Dehler (FDP) gewesen sein, dass sich „kein Land seiner eigenen Verteidigung entziehen könne“ (Parlamentarischer Rat, Bd. 14/2, S. 1518), so dargestellt bei Düx 1974: 118.

[5]Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, Bonn 1948/49, Bd. 14, S. 72.

[6]Parlamentarischer Rat, Bd. 9, S. 41 (Plenumsrede von Carlo Schmid vom 08.09.1948).

[7]Parlamentarischer Rat, Bd. 9, S. 41 (Plenumsrede von Carlo Schmid vom 08.09.1948).

[8]Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2, 1981, Dokument Nr. 14, S. 504 ff., 517.

[9]In der ersten Kommentierung des GG von Mangoldt et al. wurden als Beispiele nur der „Völkerbund“ und die „Vereinten“ Nationen genannt (Mangoldt et al 1953: Art. 24, Erl. 4).

[10]BT-PIPr. I. WP/98. Sitzung vom 8. November 1950, S. 3566.

[11]Parlamentarischer Rat, Bd. 5/2, S. 761.

[12]Parlamentarischer Rat, Bd. 5/1, S. 419f.

[13]Es gab 1989 ein Kolloquium des Max-Planck-Instituts Heidelberg, auf dem von interessierter Seite spätere Argument des BVerfG vorbereitet wurde (Kutscha 2004: 231).

[14]Mit der Aussage, dass „das BVerfG nur die Zulässigkeit eines Einsatzes der Bundeswehr auf der Basis von Resolutionen des Sicherheitsrates aus Art. 24 Abs. 2 GG hergeleitet hat“.

[15]BT-Plenarprotokoll 13/248 vom 16. Oktober 1998, S. 23129.

Der Beitrag Entstehung und Entwicklung des Friedensgebotes unter der Geltung des Grundgesetzes erschien zuerst auf Humanistische Union.

„Als der Deutsche Bundestag am 20. Oktober 2022 zur namentlichen Abstimmung schritt, lagen viele Bürger mutmaßlich bereits im Bett. Es war etwa 22:30 Uhr, und auch mancher Abgeordnete mag sich einfach gewünscht haben, dieses letzte Votum des Tages noch schnell hinter sich zu bringen. Der betreffende Entwurf eines ‚Achten Gesetzes zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes‘ aus der Feder der Bundesregierung liest sich bürokratisch und unspektakulär, sodass der Gegenstand der Abstimmung wohl nur wenige Beobachter interessiert haben mag. Dies änderte sich am nächsten Morgen schlagartig, als sich herausstellte, dass zeitgleich auch § 130 Strafgesetzbuch (Volksverhetzung) eine bedeutende Verschärfung erfahren hatte“.

Mit diesen Worten umschrieb der Hamburger Rechtsanwalt Gerhard Strate (2022) im Magazin „Cicero“ den letzten Akt eines Gesetzgebungsverfahrens der ganz besonderen Art[1]. Er nannte es einen „legalistischen Staatsstreich“: die Einführung eines Strafgesetzes[2], das tief in die Meinungsfreiheit der Bürger*innen eingreift, auf den Weg gebracht in einer von der Ampelkoalition initiierten Nacht- und Nebelaktion.

I.

Gesetze werden in Deutschland in beachtlicher Zahl und hoher Frequenz produziert. Bezogen auf die vergangenen drei Legislaturperioden stimmten die Abgeordneten des Bundestags 1.655 Gesetzesvorlagen zu. Aufs Jahr gerechnet (105 Sitzungstage) verabschiedet das Parlament somit jeden Tag mindestens ein Gesetz. Das Gesetzesinitiativrecht steht gemäß Art. 76 GG der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrat zu. Die Gesetzesvorlagen stammen überwiegend von der Bundesregierung, selten erfolgen sie „aus der Mitte des Bundestages“. Hierzu muss die Initiative zumindest in Fraktionsstärke getragen werden, ein Gesetzesinitiativrecht der einzelnen Bundestagsabgeordneten kennt das deutsche Recht nicht. Die Gesetzgebungsverfahren wurden über die Jahrzehnte zunehmend komplexer (Lachner 2007[3]), nicht zuletzt, weil ständig neue Rechtsmaterien abzuarbeiten sind, aber auch weil für jede Gesetzesänderung angesichts der mittlerweile hohen legislatorischen Durchdringung nahezu jedes Lebensbereiches die Umformulierung bereits bestehender Regelungen immer wieder erforderlich ist. Wie die „Legal Tribune Online“ im Februar 2022 berichtete[4], galten in Deutschland zu diesem Zeitpunkt 1.773 Gesetze mit 50.738 Einzelnormen sowie 2.795 Rechtsverordnungen mit 42.590 Einzelnormen. Längerfristig betrachtet geht das gesetzgeberische Pensum mit einer fortschreitenden zeitlichen Straffung des legislativen Verfahrens einher. Dauerte die Bearbeitung eines Gesetzesentwurfs von seiner Einreichung bis zur Verabschiedung zu Beginn der 2000er Jahre noch durchschnittlich 181 Kalendertage, waren es in der vergangenen Legislaturperiode nur noch 137. Die immense Produktion an Gesetzen hat allerdings ihre Grenze in den organisatorischen und personellen Apparaten der Bundesministerien. Allein etwa 300 Gesetzesinitiativen in der zurückliegenden Legislatur blieben unerledigt liegen. „Die wundersame Job-Vermehrung der Ministerien“[5] – allein in den Bundesministerien arbeiten fast 6.000 Angestellte mehr als noch vor neun Jahren – verhinderte nicht, dass die Zahl der verabschiedeten Gesetze je Legislaturperiode bei knapp 600 stagniert. Angesichts der gleichwohl stetig verkürzten parlamentarischen Durchlaufzeit ist die Frage berechtigt, ab „wann die Beschleunigung des Gesetzgebers eigentlich so weit (geht), dass sie den Ansprüchen eines demokratischen Teilhabeprozesses […] nicht mehr gerecht wird?“ (Karow 2018: 64ff.) Es ist schon auf der Grundlage der vorgenannten Zahlen für einzelne Abgeordnete heute schlichtweg unmöglich, sich über jedes Gesetzesvorhaben ein auch nur halbwegs vollständiges Bild zu machen, geschweige denn – wie zu fordern – eine eigene Position zu entwickeln . Umso mehr gilt dies für jene Fälle, in denen Parlamentarier*innen der Zugang zur Entscheidungsmaterie durch den Gesetzgeber weitgehend vereitelt wird. Als Paradebeispiel solcher legislatorischen Tricksereien gelten die sogenannten „Omnibus-“ oder „Containergesetze“[6]. Die beiden Begriffe sind schillernd. Allgemein versteht man darunter Gesetzesvorhaben, die unter einem Dach mehrere, auch zueinander sachfremde Änderungsanliegen zusammenfassen. Verschiedene Regelungsmaterien fahren, Passagier*innen eines Omnibusses gleich, zum gemeinsamen Fahrtziel, der Abstimmung im Plenum.

Generell lässt sich eine eher harmlose und eine tückische Variante des Omnibus-Gesetzestransfers unterscheiden. Häufig ist es einer handwerklichen Notwendigkeit geschuldet, mehrere Einzelgesetzesänderungen zu einem Paket zu verbinden. Da neue Vorschriften nicht nur in bislang regelungsfreie Bereiche eindringen, sondern oftmals auf bereits Normiertes treffen, sind jeweils sämtliche Folgewirkungen einer Gesetzesänderung zu bedenken. Soll zum Beispiel das Umsatzsteuergesetz geändert werden, liegt es in der Regel nahe, dass auch bestimmte Einzelnormen im Einkommenssteuergesetz, im Gewerbesteuerrecht, im Körperschaftssteuergesetz und mitunter auch in der Finanzgerichtsordnung einer Neuregelung oder Ergänzung bedürfen. Um im Bild zu bleiben: Im Omnibus einer solchen Umsatzsteuerreform nehmen verschiedene andere Steuerrechtsmaterien Platz und fahren zur gemeinsamen Endhaltestelle, der Verabschiedung des Gesetzespakets im Parlament. Den zur Abstimmung berufenen Abgeordneten sind in diesem Fall sämtliche Passagiere bekannt. Um diese Spielart des Omnibusverfahrens soll es im Folgenden aber nicht gehen, denn sie ist für die Abgeordneten – jedenfalls für jene mit ausreichender Sachkenntnis – transparent. Die tückische Variante des Omnibusverfahrens ist intransparent. Es sind jene Fälle, in denen kurz vor Erreichen der Endhaltestelle ein blinder Passagier zusteigt. Im eigentlich zur Abstimmung stehenden Gesetzesentwurf meist auf den hinteren Rängen versteckt, ohne jeden inneren Sachzusammenhang zu den übrigen Fahrgästen des Busses, reist er im Idealfall ohne Entdeckung bis zur Parlamentsabstimmung mit. Das perfide Ziel des Gesetzgebers ist dabei, dem inkognito Mitreisenden schnell und möglichst ohne Aufsehen die gesetzliche Weihe zu verschaffen.

II.

Über den zahlenmäßigen Anteil dieser Omnibusverfahren an sämtlichen Gesetzgebungsakten führt niemand Buch. Entdeckt wird der blinde Passagier indes immer. Im Nachhinein, wenn es bereits zu spät ist. Das Omnibusverfahren lebt davon, ein Ausnahmefall zu sein[7]. Seine Entdeckung ruft immer vehementen Protest der vom „enttarnten“ Gesetz Betroffenen hervor. Medial schlägt die Entrüstung dann hohe Wellen:

„Das ist schlechtes Regieren in Reinform“, kritisierte im November 2018 der damalige Chef des Deutschen Beamtenbundes (dBB), Ulrich Silberbach, die Bundesregierung. Aufgrund einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom Juli 2017 musste schleunigst das seinerzeit höchst umstrittene Tarifeinheitsgesetz (TEG) geändert werden. Kurz vor dem Ablauf der vom BVerfG zur Korrektur gesetzten Frist verbastelte das Bundesarbeitsministerium unter Hubertus Heil (SPD) die Änderung des TEG mit dem bereits zur Abstimmung vorgesehenen, eher unspektakulären „Qualifizierungschancengesetz“. Unter dem legislativen Deckmäntelchen des „Weiterbildung von sozialversicherungspflichten Beschäftigten“ verbarg sich das Kuckucksei der TEG-Novelle. Nochmals Ulrich Silberbach: „Dieses Vorgehen bei einem bis hinauf in den Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts höchst umstrittenen Gesetz lässt nur einen Schluss zu: Das ist ein Täuschungsmanöver. Man mauschelt sich durchs Parlament“[8].

Am 1. Juni 2017 stimmte der Bundestag über den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesversorgungsgesetzes“ ab. Mit einer knapp 140-seitigen Ausschussdrucksache wurden kurz vorher weitere – unter Datenschutzgesichtspunkten bedenkliche – Gesetzesänderungen (etwa die großräumige Befugnis der Behörden zur automatisierten Nutzung von Fingerabdruck-Scans) hinzukombiniert. Auch eine Regelung zur Einschränkung des Auskunftsanspruchs von Bürger*innen gegenüber der Steuerverwaltung fand sich darin. Jutta Krellmann (Die Linke) stellt in ihrer kritischen Äußerung zu diesem Omnibusverfahren heraus, es erleichtere „Lobbyisten, Änderungen zugunsten von Partikularinteressen unbemerkt durchzudrücken“[9].

Im gleichen Jahr (2017) wurde die höchst kontrovers diskutierte „Quellen-TKÜ“, die mit weitreichenden Eingriffen in die Intimsphäre der Betroffenen verbunden war, durch die Hintertür in ein bereits laufendes Gesetzgebungsvorhaben zum „Führerschein-Entzug bei Nicht-Verkehrsdelikten“ eingefügt. Der Coup der Bundesregierung flog allerdings auf. Kurz vor der Abstimmung machte „netzpolitik.org“ die Sache publik. In seiner anschließenden Bundestagsrede kommentierte der am 29. August 2022 verstorbene Hans-Christian Ströbele (Grüne): „[P]erfide ist, dass die Bundesregierung den Staatstrojaner selbst als trojanisches Pferd in einem harmlosen Gesetz zum Fahrverbot als Nebenstrafe versteckt. Einer der hohen Preise für die Große Koalition in der 18. Wahlperiode ist ein radikaler und unverhältnismäßiger Einschnitt bei den Bürgerrechten.“ Der Rechtswissenschaftler Professor Tobias Singelnstein fand es als „ein starkes Stück, dass diese extrem umstrittene Maßnahme nun plötzlich mittels eines Änderungsantrages zu einem laufenden Gesetzgebungsverfahren binnen Wochen durchgepaukt werden soll. Ein solcher Schweinsgalopp durch die Hintertür hat mit demokratischer Debattenkultur nichts zu tun“[10]. Jörn Wunderlich (Abgeordneter von Die Linke) war in seiner Wortwahl weniger wählerisch: „Das Omnibusverfahren ist mit Worten jenseits der Fäkalsprache nicht mehr zu beschreiben.“

III.

Und im Oktober 2022 nun erneut ein gesetzgeberischer Taschenspielertrick – was war geschehen?

Bis zum 19. Oktober 2022 war über eine Verschärfung des § 130 StGB (Volksverhetzung) zwar immer wieder einmal nachgedacht worden, allerdings nur in Bezug auf die schärfere Bestrafung der Leugnung des Holocausts oder das Fördern und Schüren von Rassenhass[11]. Keine Rede war von einem Umbau des § 130 StGB in Richtung einer Bestrafung des Billigens, Verleugnens oder Verharmlosens der in den §§ 6 bis 12 des Völkerstrafgesetzbuches bezeichneten Kriegsverbrechen – weder in der Öffentlichkeit noch in den einschlägigen juristischen Medien. Der Trend zur Ausweitung des Tatbestands der Volksverhetzung auf Handlungen, die in Zusammenhang mit dem russischen Einmarsch in die Ukraine am 24. Februar 2022 standen, war seit April 2022 nicht mehr zu übersehen. Die Staatsanwaltschaften konzentrierten sich dabei aber landauf landab auf § 140 StGB (Billigen von Straftaten). Zumeist ging es um das öffentliche Zeigen des von der russischen Armee als Truppenidentifikationszeichen genutzten „Z“, aber auch das Mitführen der roten Sowjetflagge oder Kundgebungsreden waren Gegenstand der strafrechtlichen Verfolgung[12].

Noch am 13. Oktober 2022 war auf der bundestagsinternen Ankündigung der auf den 19. Oktober 2022 terminierten 27. Sitzung des Rechtsausschusses kein Hinweis auf einen außerordentlichen Tagesordnungspunkt zu sehen. Unter den 25 Ausschüssen des Bundestags kommt dem Rechtsausschuss eine zentrale Stellung zu. Er ist Dreh- und Angelpunkt sämtlicher Gesetzentwürfe im Bereich Strafrecht, Zivilrecht und Gerichtsverfassung. Die in ihn aus dem Bundestag entsandten 39 Abgeordneten unternehmen eine Art Vorprüfung, ob die eingehenden Gesetzesvorlagen rechtsförmlich zulässig sind. Dabei wird auch entschieden, ob verschiedene Gesetzesvorlagen verbunden oder getrennt behandelt werden sollen. Der Ausschuss tagte am 19. Oktober 2022 ab 14.00 Uhr im Berliner Paul-Löbe-Haus, den Vorsitz führte die Abgeordnete Elisabeth Winkelmeier-Becker (CDU). Zunächst fand eine öffentliche, mehrstündige Sachverständigenanhörung zum „Entwurf eines Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ („Whisteblower-Gesetz“) statt. Im nichtöffentlichen Teil der Sitzung ging es dann um die, für den Folgetag angesetzte Schlussberatung und Abstimmung zu geplanten Änderungen im Bundeszentralregistergesetz (BZRG). Auf dem Tisch lag jetzt ein von den Fraktionen der SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP eingebrachter Änderungsantrag. Hintergrund des Antrags (so heißt es in der später abgefassten Beschlussvorlage) – sei ein im Dezember 2021 durch die Europäische Kommission eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland. Die EU werfe Deutschland vor, einen Rahmenbeschluss des Rates vom 28. November 2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit nicht ausreichend umgesetzt zu haben. Die Erweiterung des § 130 StGB, in der das öffentliche Billigen, Leugnen und grobe Verharmlosen von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen unter Strafe gestellt werde, sei daher unabdingbar. Die Vertreter der Regierungskoalition, der CDU/CSU, aber auch die Abgeordneten der Linksfraktion, stimmten der Einbindung des bereits vorformulierten neuen Absatz 5 des § 130 StGB zu. Er fand sich nun auf den letzten Seiten der Beschlussvorlage zur Änderung des BZRG[13]. Stephan Brandner (AfD) wandte sich dagegen und monierte die „sachfremde Ankopplung“. In Nachtarbeit erstellte die hauseigene Parlamentsdruckerei für den kommenden Sitzungstag eine entsprechende Anzahl an Tischvorlagen zur Weitergabe an die Abgeordneten. Der Hoffnung der Regierungskoalition auf ein zügiges und unspektakuläres Durchwinken der Gesetzesänderung war dabei zuträglich, dass die Parlamentsabstimmung zum BZRG (nun ergänzt durch die Änderung des § 130 StGB) als letzter Tagesordnungspunkt (TOP Nr. 25) am 20. Oktober 2022 auf 22.05 Uhr angesetzt war. Eine Debatte vor der Abstimmung war nicht vorgesehen. Und wohl auch parteiübergreifend nicht erwünscht. Die eigentlich zum Gesetzentwurf des BZRG vorgesehenen Debattenredner Johannes Fechner (SPD), Ingmar Jung (CDU/CSU), Thorsten Lieb (FDP) und Clara Bünger (Die Linke) reichten ihre Reden in Schriftform vor Aufruf des TOP 25 beim Bundestagspräsidium ein. Diese wurden im Einklang mit der GO-BT zu Protokoll genommen. Um 22.15 Uhr rief die amtierende Sitzungsleiterin Petra Pau (Die Linke) den letzten Tagesordnungspunkt auf. Es folgte ein zehnminütiger Schlagabtausch zwischen Stephan Brandner (AfD) und Canan Bayram (Grüne). Brandner: „Und weil Ihnen das so peinlich ist, weil Sie genau wissen, was für einen Murks Sie da machen, versuchen Sie, diese Änderung an ein Omnibusgesetz dranzuhängen, ohne erste Lesung, ohne ordentliche Behandlung im Ausschuss“. Bayram: „Alle demokratischen Fraktionen in diesem Haus sind sich einig, dass das [gemeint ist der neue § 130 Abs. 5 StGB] strafbar sein sollte. Es ist doch, umgekehrt, ein Skandal, dass solche Äußerungen bisher noch nicht strafbar waren […]. Die Verharmlosung und Leugnung von Straftaten nach dem Völkerstrafgesetzbuch darf nicht weiter straflos bleiben!“[14] Der fraktionslose Abgeordnete der Südschleswigschen Wählervereinigung (SSW), Stefan Seidler, gab unmittelbar vor Abstimmung eine Kurzerklärung zu Protokoll: „Die Gesetzesänderungen hat aus meiner Sicht das Potenzial, auch Auswirkungen auf wissenschaftliche oder politische Diskussionen zu haben – Sie werden unter Umständen sogar zu einem Fall für die Staatsanwaltschaft und Gerichte“. Kurz vor 23 Uhr war die Erweiterung des § 130 StGB beschlossene Sache: 514 Ja-Stimmen, mit Nein stimmten 92 Abgeordnete (Fraktionen der Linken, der AfD und drei fraktionslose Abgeordnete), enthalten haben sich Zwei.

IV.

Es fällt auf, dass die oftmals harsche Kritik, die anlässlich der Enttarnung eines Omnibusgesetzes ein jedes Mal aufbrandet, sich nach wenigen Wochen wieder legt. Immerhin behaupten die Kritiker*innen einen Verfassungsverstoß. Im Kern habe die jeweils amtierende Regierung durch die Anwendung des Omnibusverfahrens den Boden der Rechtsstaatlichkeit verlassen. Die Adressatin des Protestes, die Regierung, kontert nicht, sondern schweigt sich aus. In seltenen Fällen verweist man zaghaft auf den „Zeitdruck“, der eine „Beschleunigung“ notwendig gemacht hätte. Augenscheinlich setzten die Gesetzesinitiatoren darauf, der Protest flaue – wie auch tatsächlich üblich – nach kurzer Zeit wieder ab. Im Jahre 2020 erging an den Wissenschaftlichen Dienst (WD) des Bundestags der Auftrag, die verfassungsrechtliche Seite des Omnibusverfahrens abzuklären. Spürbar vorsichtig näherte sich der WD auf den wenigen Seiten seines Kurzgutachtens der Problematik an. Konkrete gesetzliche oder verfassungsrechtliche Tatbestände zum Omnibusverfahren gäbe es nicht, im Grundgesetz sei „für das Verfahren vieles offen“[15]. Die Interpretation der offenen Stelle sei dem Parlament überlassen, das qua „Satzungsautonomie“ selbst entscheide, ob Regelungsbedarf besteht. Das Grundgesetz schaffe damit einen großen Spielraum für den Bundestag. Fest stehe allein, dass „ein Mindestmaß an Öffentlichkeit im Beratungs- und Beschlussverfahren zu gewährleisten ist“. Was dieses Mindestmaß sein soll und wie es organisatorisch sicherzustellen wäre, darüber schweigt sich der WD aus. Die entspannte Sichtweise des WD auf das Problem deckt sich mit den Darstellungen der juristischen Kommentator*innen zu Art. 76 GG. Auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sucht man vergeblich nach Spuren einer Kritik. Das Omnibusverfahren ist schlichtweg kein Thema, das der Vertiefung für Wert gehalten wird. Die umfangreiche Kommentierung von Dürig/Herzog/Scholz (2022) zum Grundgesetz kennt das Stichwort „Omnibusverfahren“ nicht. Ohne die Sache konkret beim Namen zu nennen, ist den Ausführungen des Großkommentars zu Art. 76 GG immerhin zu entnehmen, dass eine „vollkommene Nichtbeteiligung“ des Parlaments die Nichtigkeit des beschlossenen Gesetzes nach sich ziehe (Dürig/Herzog/Scholz 2022: Art. 76 Rn. 117). Die verfassungsrechtlich vorhandene Grauzone zwischen einem Gesetzgebungsverfahren inklusive drei Lesungen, Zuziehung von Sachverständigen und Anhörung von Interessengruppen und einem Verfahren gänzlich ohne tatsächliche Beratung des Gesetzesentwurfs bleibt somit verfassungsrechtlich weitgehend terra incognita. Generell wird darauf verwiesen, dass ein Verstoß gegen die Regeln der Geschäftsordnung – wie das Abhalten einer bestimmten Anzahl von Lesungen – für sich genommen niemals einen Verfassungsverstoß begründen könne. Die gängige Auffassung der Verfassungsrechtler*innen, die Anzahl der Lesungen sei verfassungsrechtlich disponibel, findet ihre Stütze in einer – ansonsten weitgehend unbeachtet gebliebenen – Entscheidung des BVerfG zur „Jahresarbeitsverdienstgrenze“. Dort heißt es in einem obiter dictum, das Grundgesetz schreibe lediglich vor, „dass der Bundestag die Gesetze beschließt; eine Beratung der Gesetzesentwürfe in drei Lesungen ist weder ausdrücklich vorgeschrieben noch ist sie Verfassungsgewohnheitsrecht, noch gehört sie zu den unabdingbaren Grundsätzen der demokratischen rechtsstaatlichen Ordnung“[16]. Generell gewährt das BVerfG damit dem Gesetzgeber im Hinblick auf Quantität und Qualität der Gesetzesberatungen einen immensen Freiraum. Sachverständigenanhörungen sowie die Abfrage von Meinungen der Verbands- und Interessenvertreter erscheinen ohnehin als legislatives Beiwerk[17]. Die Artikel 76 und 77 GG regeln lediglich, dass Gesetzesinitiativen der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zuzuleiten sind, der Gelegenheit hat, binnen sechs, in Fällen der „Eilbedürftigkeit“ binnen drei Wochen, eine Stellungnahme einzureichen (Art. 76 Abs. 2 GG). In der Folge habe dann der Bundestag über „Vorlagen in angemessener Frist zu beraten und Beschluss zu fassen“ (Art 76 Abs. 3 a. E. GG). Augenscheinlich konzentriert sich Art. 76 GG auf potenzielle föderale Konfliktsituationen zwischen Bundesrat und Bundestag. In Art. 77 Abs. 1 GG findet sich die plakative Aussage, „Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen“, im Weiteren beschäftigt sich die Norm aber mit dem Prozedere im Bundesrat. Der Wortlaut gibt für die Art und Weise der Gesetzesberatung im Bundestag keine entscheidenden Hinweise. Bleibt noch die Geschäftsordnung des Bundestags: Immerhin stellt § 78 Abs. 1 GO-BT geradezu apodiktisch fest: „Gesetzentwürfe werden in drei Beratungen behandelt“. Kein „können behandelt werden“, kein „sollen behandelt werden“, vielmehr ein striktes „werden“. Nach den Regeln juristischer Wort- und Begriffsauslegung klingt der Wortlaut nach einem „Muss“, mithin einer Pflicht. Unter Rekurs auf die oben erwähnte Entscheidung des BVerfG aus dem Jahre 1970 sei diese Regelung ganz anders zu verstehen, heißt es. Sie zwinge nicht zu „drei Lesungen“. Eine nähere Begründung für das Abgehen vom Wortlaut liefert Karlsruhe nicht. Der WD des Bundestags greift in diesem Kontext auf das in §§ 79, 81 und 84 GO-BT mehrfach angesprochene Recht der Fraktionen, eine Aussprache zu verlangen, zurück. Damit allein wäre schon „sichergestellt, dass alle Vorlagen, die für eine Fraktion von Bedeutung sind, einer Debatte im Plenum zugeführt werden“[18]. Ein klassischer Kurzschluss, sofern der WD meint, damit wäre eine Beratung gesichert. Beraten kann nur werden, was zuvor auch bekannt geworden ist. Eine Aussprache kann nur der fordern, dem rechtzeitig im Vorfeld die Materie zur Prüfung vorgelegt wurde. Das formelle „Zuführen“ ist für eine anschließende tatsächliche Beratung zwar hinreichende, aber nicht notwendige Bedingung. Ein expliziter „ins Auge springender“ Hinweis auf die einzelnen Bestandteile eines geschnürten Gesetzesbündels, zum Beispiel durch das Bundestagspräsidium oder den Rechtsausschuss vor dem Tag der Abstimmung, ist nicht vorgesehen. Auch bei der Abstimmung über das Bundeszentralregistergesetz am 20. Oktober 2022 blieb es dem Zufall überlassen, ob einzelne Abgeordnete (oder gar eine Fraktion), angestoßen durch die zwar druckfrisch hereingereichte, aber nicht näher aufgeschlüsselte Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses beim Parlamentspräsidium aktiv Beratungsbedarf anmelden würden. Der Vertreter der AfD-Fraktion, Brandner, nutzte den Wissensvorsprung, den er durch Teilnahme an der Sitzung des Rechtsausschusses am Vortag der Abstimmung erlangt hatte. Er verlangte eine Aussprache. Einen Antrag auf Verschiebung der Abstimmung stellte auch er nicht.

Die Pflicht zur Beratung verkümmert rechtspraktisch zur bloßen Möglichkeit der Abgeordneten, eine Aussprache zu verlangen. Faktisch erlangt die Satzungsautonomie des Parlaments auf diese Weise die verfassungsrechtliche Oberhand über Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, vom Transparenzgebot gar nicht zu reden. Rechtstatsächlich bestehen wenig Chancen, dass sich hieran in Zukunft etwas ändert. Die jeweils amtierende Regierung, die mit ihrer Mehrheit eine Änderung der Geschäftsordnung beschließen könnte, wird dies geflissentlich unterlassen, nur so kann sie sich die Möglichkeit für weitere Omnibusverfahren offenhalten. Von der Verschleierungstypik des Omnibusverfahrens sind vorrangig die Abgeordneten der Oppositionsparteien betroffen. Bei voraussichtlich kontroversen Gesetzesvorhaben sind sie es, die Sand ins Getriebe des Verfahrens streuen könnten. Abgeordnete der Regierungsfraktionen werden sich meist nicht gegen Gesetzespakete aus ihren eigenen Reihen stemmen. Ihr Hunger nach Detailkenntnis dürfte nicht allzu stark ausgeprägt sein. Zuweilen erhobene Forderungen nach einer Reform der Geschäftsordnung im Sinne einer größeren Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens und einem Mehr an Diskursmöglichkeiten scheitern regelmäßig an der Regierungsmehrheit[19]. Es scheint, dass blinde Passagiere im Omnibusverfahren auch in Zukunft keine Ticketkontrolle fürchten müssen.

V.

Große Bedenken, ob der Verfassungsmäßigkeit des Omnibusverfahrens bleiben. Die Zweifel leiten sich unmittelbar aus den Prinzipien des Verfassungsrechts ab, die die Legitimität legislatorischen Handelns des Parlaments selbst betreffen. An erster Stelle das Demokratiegebot des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 GG. Es gilt unangefochten als Staatsstrukturprinzip der Bundesrepublik. In ihm verbindet sich die Vorgabe, alle Staatsgewalt gehe vom Volke aus, mit der Erfordernis, dass hierzu(!) besondere Organe der Gesetzgebung zu etablieren sind, die ebenfalls wieder an die verfassungsmäßige Ordnung, Gesetz und Recht rückgebunden sind. Dem Parlament und damit jeder*m einzelnen Abgeordneten obliegt es daher, in Folge des Repräsentationsprinzips (Art. 38 Abs. 1 GG) im laufenden Gesetzgebungsverfahren ungehindert der Prüfungs-, Beratungs- und Artikulationspflicht nachgehen zu können. Eine „Behinderung der parlamentarischen Arbeit des einzelnen Abgeordneten“ muss ausgeschlossen sein[20]. Gerade bei Gesetzen, die unmittelbar in den individuellen Freiheitsbereich der Bürger*innen hineinwirken – wie es bei Strafnormen ohne jede Ausnahme der Fall ist – bestimmt das Transparenzgebot des Art. 42 Abs. 1 GG, wesentliche Entscheidungen des Bundestags, zu denen mit Sicherheit Gesetze gehören, unter öffentliche Kontrolle zu stellen. Es geht dabei nicht allein darum, dass einzelne Abgeordnete sich effektiv mit einer Gesetzesvorlage auseinandersetzen können müssen. Es geht auch darum, dass Millionen Rechtsunterworfene, die schlussendlich vom Gesetz betroffen sind, überhaupt Zeug*innen kontroverser Rede und Gegenrede im Parlament werden können. Wo sonst, außer in den öffentlichen Lesungen könnte die Transparenz über ein Gesetzgebungsverfahren kohärent und effektiv besser hergestellt werden? Hier ist der Ort der Debatte, „die Darlegung der Gesichtspunkte und Argumente, die die verschiedenen politischen Kräfte während der Beratungen bewegt haben, und dadurch – vermittelt durch Online-Informationen, Zeitungen, Rundfunk und Fernsehen die Möglichkeit für die Bürgerinnen und Bürger, sich anhand der dargestellten Argumente ihrerseits Meinungen zu den Vorhaben zu bilden“ (Lang/Sobolewski 2022: 155). Treffend hat das BVerfG dies in einer Entscheidung aus dem Jahre 2005 zusammengefasst: „Erst die freie Debatte im Deutschen Bundestag verbindet das rechtstechnische Gesetzgebungsverfahren mit einer substantiellen, auf die Kraft des Arguments gegründeten Willensbildung, die es dem demokratisch legitimierten Abgeordneten ermöglicht, die Verantwortung für seine Entscheidung zu übernehmen“[21]. Es drängt sich folglich auf, das Gesetzgebungsverfahren unauflösbar mit einer effektiven, sprich unhintergehbaren, Beratungspflicht zu verknüpfen – schon allein, um dem stets drohenden Missbrauch durch eine selbstherrliche Legislative vorzubeugen.

VI.

In der Beschlussvorlage des Rechtsausschusses vom 19. Oktober 2022 wird als einziger, aber zugleich scheinbar dringlicher Grund zur Änderung des § 130 StGB genannt, die Bundesregierung müsse den EU-Rahmenbeschlusses 2008/913/JI des Rates vom 28. November 2008 (Ahndung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit)[22] umsetzen, um einem Vertragsverletzungsverfahren der EU gegen Deutschland zu entgehen. Erklärungsbedürftig wäre dabei zunächst einmal gewesen, weshalb seit dem Rahmenbeschluss 14 Jahre vergingen, ohne dass die seither amtierenden Bundesregierungen eine Änderung des Strafgesetzes implementiert hätten. Antworten auf diese naheliegende Frage gibt die Regierung nicht. Jedenfalls hatte die EU im Dezember 2021 das besagte Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland, Ungarn und Luxemburg eingeleitet und zwei Monate Zeit gegeben, die Mängel abzustellen. Bislang hatte sich die Bundesrepublik auf den Standpunkt zurückgezogen, die im Rahmenbeschluss angemahnte Ausdehnung der Kriminalisierung auch auf andere Völkerstrafrechtstatbestände als den Holocaust sei bereits in § 130 Abs. 1 StGB verwirklicht. In der Tat ist dort von einer Aufstachelung zum Hass, der Aufforderung zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen und Menschenrechtsverletzungen die Rede. Überraschenderweise hat die Ampelkoalition diese Sichtweise im Nachgang zum Beginn des Ukraine-Krieges nicht nur aufgegeben, sondern einen Straftatbestand formuliert, der über das von der EU Geforderte hinausgeht: Die Kriminalisierung erstreckt sich nicht nur auf öffentlich getätigte Äußerungen (EU), sondern auch auf solche in nichtöffentlichen Versammlungen. Noch gravierender ist: Zur Feststellung der Strafbarkeit des Billigens, Leugnens oder groben Verharmlosens eines Kriegsverbrechens, bedarf es keines vorangegangen Urteils eines nationalen oder internationalen Gerichts, das eben die Völkerrechtswidrigkeit rechtskräftig festgestellt hätte. Damit obliegt es in Zukunft dem zuständigen deutschen Staatsanwalt, ob eine aggressive Gewalthandlung irgendwo auf dem Globus dem Völkerstrafrecht zuwider läuft, wenn sich die*der Beschuldigte zu dieser billigend, leugnend oder verharmlosend geäußert hatte. Dies aber zieht eine Furche durch die Meinungsfreiheit des Art 5 GG. Wo immer jemand erklärt, eine nach herrschender Politik- und Medienlage vorliegende Völkerstraftat habe nicht stattgefunden, sei harmloser als tatsächlich oder gar gerechtfertigt, läge der Anfangsverdacht einer Volksverhetzung vor. Damit geht § 130 Abs. 5 StGB weit über das hinaus, was die EU vor 15 Jahren intendiert hatte. Zudem löst bereits die bloße „Eignung“ einer Äußerung zur Aufstachelung von Gewalt und Hass die strafrechtliche Verfolgung aus, sprich der Staatsanwalt kann sich auch den Nachweis einer tatsächlichen Wirkung der Äußerung auf Andere ersparen. Nicht ohne Anflug von Sarkasmus merkt Wolfgang Mitsch (2023: 17) an: „Für Liebhaber sprachlicher Eleganz und Klarheit, Eigenschaften, die auch juristische Texte und sogar der Wortlaut von Gesetzen haben können, ist § 130 StGB nicht gerade ein Leckerbissen“. Das galt schon vor Oktober 2022 und nach dem gesetzgeberischen Coup der Bundesregierung nun umso mehr. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG besagt, dass Straftatbestände inhaltlich klar und eindeutig sein müssen. Das ist keine rein ästhetische Frage. Schon allein die Frage, wann ist eine Äußerung geeignet, einen Aggressionsakt, von dem rechtskräftig nicht feststeht, ob es überhaupt einer ist, zu verharmlosen, wird ernsthaften Strafverfolgungspraktiker*innen die Lust an der Einleitung des Ermittlungsverfahrens weitgehend verderben[23]. So könnte man jedenfalls mutmaßen. Grund zur Entwarnung besteht indessen keineswegs. War doch in einem Beitrag eines Augsburger Strafrechtsprofessors neulich folgendes zu lesen: Es dürfte „deutschen Strafrichtern schwerfallen, während eines andauernden Kriegsgeschehen Feststellungen zu treffen, die eine Strafbarkeit nach § 130 Abs. 5 StGB begründen. Je mehr sich aber der Nebel des Krieges lichtet, umso wahrscheinlicher wird es sein, dass Strafverfahren nach § 130 Abs. 5 StGB nicht mit einer folgenlosen Einstellung enden“ (Kubiciel 2022). Welchen Krieg der Autor wohl meint – den laufenden oder schon den nächsten? Solange es den § 130 Abs. 5 StGB in seiner jetzigen Fassung gibt, wird er stets auf dem Sprung stehen, den Meinungskorridor in Fragen von Krieg, Frieden und Völkerrecht mit einer durchaus bedrohlichen Demarkationslinie einzugrenzen.

Dr. Dr. Ralf Hohmann, Jahrgang 1959, studierte Rechtswissenschaft an der Johann-Wolfgang-Goethe Universität in Frankfurt am Main, promovierte 1993 an der Universität des Saarlandes mit einer Arbeit zur Rolle der Personalität im Strafrecht und 1995 im Bereich Philosophie der Masaryk-Universität im tschechischen Brünn. Er arbeitete über 20 Jahre im Bereich der Strafverteidigung, nahm Lehraufträge an verschiedenen juristischen Fakultäten wahr und war als Prüfer im ersten jur. Staatsexamen bestellt. Neben zahlreichen Fachveröffentlichungen, schreibt er seit 2019 regelmäßig in der Wochenzeitung „Unsere Zeit“ und anderen linken Periodika zu rechtspolitischen Themen. Hohmann ist Mitglied im Vorstand der Ernst-Busch-Gesellschaft, Berlin.

Literatur

Dürig, Günter/Herzog, Roman/Scholz, Rupert 2022: Kommentar zum Grundgesetz, Bd. V Art. 68-87, München.

Hohmann, Ralf 2023: Ruhe an der Heimatfront, in: Unsere Zeit vom 24.02.2023.

Hohmann, Ralf/Stoltzenberg, Henning von 2023: »Das ging als blinder Passagier zur Abstimmung«.Verschärfung des »Volkverhetzungssparagraphen« per »Omnibusverfahren« könnte besonders Kriegsgegner treffen, in: Junge Welt vom 21.03.2023, S. 2.

Karow, Sophie 2018: Das beschleunigte Parlament – Die Gesetzgebungsdauer der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestags, in: Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Internationales Parteienrecht und Parteienforschung, H. 1, S. 64-70.

Kubiciel, Michael 2022: Welcher Skandal? Anmerkungen zur eher symbolischen Änderung des § 130 StGB, in: Verfassungsblog.de.

Lang, Ruth/Sobolewski, Frank 2022: So arbeitet der Deutsche Bundestag, Darmstadt.

Lachner, Thomas 2007: Das Artikelgesetz, Berlin.

Mitsch, Wolfgang 2023: Die Erweiterung des § 130 StGB, in: Kriminalpolitische Zeitschrift, H. 1, S. 17-22.

Strate, Gerhard 2022: Kriminalisierung des politischen Gegners, in: Cicero vom 31.10.2022.

Anmerkungen:

[1]Strate (Hamburg) ist u.a. bekannt geworden durch spektakuläre Wiederaufnahmeverfahren und eine Strafanzeige gegen Olaf Scholz im „Cum-Ex-Komplex“.

[2]Der neue § 130 Abs. 5 StGB lautet: „Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer eine Handlung der in den §§ 6 bis 12 des Völkerstrafgesetzbuches bezeichneten Art gegen eine der in Absatz 1 Nummer 1 bezeichneten Personenmehrheiten oder gegen einen Einzelnen wegen dessen Zugehörigkeit zu einer dieser Personenmehrheiten öffentlich oder in einer Versammlung in einer Weise billigt, leugnet oder gröblich verharmlost, die geeignet ist, zu Hass oder Gewalt gegen eine solche Person oder Personenmehrheit aufzustacheln und den öffentlichen Frieden zu stören“.

[3]Thomas Lachner hat auch die zunehmende Intransparenz geschnürter Gesetzespakete beklagt.

[4]LTO v. 23.02.2022, „Wie viel Recht in Deutschland gilt“.

[5]Handelsblatt v. 10.05.2017.

[6]Ähnlich der Begriff „Artikelgesetz“: Gesetz, durch das gleichzeitig mehrere Gesetze erlassen oder geändert werden, manchmal auch in unterschiedlichen Rechtsgebieten.

[7]Ein Blick auf die vergangenen Gesetzgebungsdekaden legt nahe, dass es jährlich wohl um zwei bis drei Fälle, also um einen Anteil von unter zwei Prozent aller verabschiedeten Gesetze geht.

[8]https://www.dbb.de/artikel/verfassungswidriges-tarifeinheitsgesetz-bundesregierung-mauschelt-sich-durchs-parlament0.html.

[9]https://www.das-parlament.de/2017/23_25/innenpolitik/509550-509550.

[10]Auf der Seite von netzpolitik.org am 17.05.2017.

[11]Die 4.814 im Jahr 2021 eingeleiteten Ermittlungsverfahren betrafen weit überwiegend antisemitische oder rassistische Äußerungen (Hohmann/Stoltzenberg 2023: 2).

[12]Allein bis Juni 2022 wurden etwa 150 Ermittlungsverfahren eingeleitet (Hohmann 2023).

[13]https://dserver.bundestag.de/btd/20/040/2004085.pdf.

[14]Brandner und Bayram, Plenarprotokoll, 20.10.22, S. 7209-7210.

[15]WD des Bundestags, „Verfassungsrechtliche Vorgaben für das sogenannte Omnibusverfahren“.

[16]BVerfG, Beschluss vom 14.10.70, 1 BvR 307/68.

[17]BVerfG, Urteil vom 6.3.52 – 2 BvE 1/51.

[18]„Verfassungsrechtliche Vorgaben für das sogenannte Omnibusverfahren“, S. 4.

[19]Der Antrag der AfD vom 07.11.22, nur noch Gesetzesvorhaben zuzulassen deren Einzelgesetze in einem zwingenden Sachzusammenhang stehen, wurde verworfen. Gleich vier am 15.12.22 debattierte Anträge der Linksfraktion (Ausschussöffentlichkeit/Zugang zu Dokumenten/Frist für die Durchführung von öffentlichen Anhörungen/Lesbarkeit von Vorlagen und Beratungsfrist) wurden verworfen.

[20]BVerfG, Urteil vom 17.12.01 – 2 BvE 2/00.

[21]BVerfG, Beschluss vom 28.04.05 – 2 BvE 1/05.

[22]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM:l33178.

[23]Wer es als Ermittler in den Fällen des Billigens von Völkerstraftaten einfacher haben will, greift auf den mit gleichem Strafmaß ausgestatteten § 140 StGB (Billigung von Straftaten) zurück (Hohmann 2023: 2).

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Darum, wie mit den Protesten der „Letzten Generation“ umzugehen ist, dreht sich bekanntlich seit Längerem eine intensive öffentliche Debatte. Das ist verständlich, schließlich stehen dahinter grundlegende gesellschaftliche Fragen: Es geht unter anderem um die möglicherweise existenzielle Problematik des Klimawandels und darum, wann und in welchen Formen Protest legitim ist. Von den Einen wird gefordert, mehr für den Klimaschutz zu tun, von den Anderen, die Aktivist*innen mittels staatlicher Repression und Präventivmaßnahmen zu bekämpfen.

Wie so oft waren in der medialen Rezeption die polizeilichen Einschätzungen hierzu besonders präsent. So war etwa vielfach zu lesen, die Gewerkschaft der Polizei (GdP) halte Allgemeinverfügungen zum Verbot von Straßenblockaden „für richtig, aber nicht ausreichend“. Die „hohen Bußgelder und möglichen Haftstrafen könnten eine wirksame Reaktion sein“, ein „spürbares Zeichen des Rechtsstaates“ seien sie allemal[1]. Und während beispielsweise die Berliner Justizsenatorin prüfen ließ, ob es sich bei der Letzten Generation um eine kriminelle Vereinigung handele, begrüßte dies die GdP und ließ in der Presse zudem bereits verlautbaren: „Wir haben es nach unseren Kenntnissen mit einer hierarchisch organisierten kriminellen Vereinigung zu tun“[2]. Die Deutsche Polizeigewerkschaft (DPolG) verlangte vom Berliner Senat wiederum medienwirksam, einen „Unterbindungsgewahrsam nach bayerischem Vorbild“ einzuführen, wo „Klimachaoten“ präventiv „bis zu 30 Tage in Haft gehen“ könnten[3].

Forderungen von Polizeigewerkschaften nach härteren Strafen, repressiverem Vorgehen oder Gesetzesreformen sind nichts Neues. Der Wunsch nach einem längeren Präventivgewahrsam etwa reiht sich ein in das Ringen um die von Martin Kutscha (2019: 163) treffend als „normative Aufrüstung“ bezeichnete fortwährende Verschärfung der Polizeigesetze, die nicht zuletzt von den polizeilichen Interessenvertretungen gefordert oder befürwortet wurden und werden. Gefahrenabwehrrechtlich brachte dies in den vergangenen Jahren insbesondere die Vorverlagerung von Eingriffsschwellen (etwa durch Konzepte wie die „drohende Gefahr“), die Etablierung neuer und Intensivierung bestehender Überwachungsmaßnahmen (von klassischen Verdeckten Ermittler*innen über intelligente Kamerasysteme bis zu Online-Durchsuchung, Quellen-Telekommunikationsüberwachung und algorithmenbasierter Datenauswertung) sowie die Ausdehnung physischer Kontrollzugriffe (etwa durch die zeitliche und tatbestandliche Ausweitung von Präventivgewahrsam, Aufenthalts- und Kontaktverbote oder elektronische Fußfesseln). Im strafrechtlichen Bereich trat neben die Einführung neuer oder Erweiterung bestehender Tatbestände der Ausbau vor allem digitaler Ermittlungseingriffe, sodass das rechtliche und praktische Zugriffsfeld der Polizei hier insgesamt ebenfalls expandiert.

Die Ausweitung polizeilicher Befugnisse und die stetigen Forderungen polizeilicher Interessenvertretungen nach weitreichenderen Polizeigesetzen, härteren Strafgesetzen und einer insgesamt verdichteten Sicherheitsarchitektur sind jedoch nicht nur problematisch mit Blick auf das, was sie dort unmittelbar bewirken (sollen), sondern auch hinsichtlich dessen, was sie symptomatisch offenbaren: den potenziell diskursverschiebenden Einfluss, den die Polizei als zunehmend aktive Akteurin im öffentlichen und politischen Raum mittlerweile ausübt, und die gegenwärtigen Tendenzen polizeilicher Verselbständigung.

Who You Gonna Call?

Wenn polizeiliche Interessenvertretungen von Politik und Medien nach ihrer Position zum Umgang mit Gewalt in Freibädern, vermeintlichen „kriminellen Clans“ oder eben Klimaprotesten und dem diesbezüglichen Reformbedarf in Straf- und Polizeirecht gefragt werden, scheint dies zunächst naheliegend: Schließlich ist es die Polizei, die mit diesen Konflikten „auf der Straße“ konfrontiert ist und die Gesetze dort anwenden soll. Gleichwohl werden in einer Debatte über die Einrichtung neuer Parkraumbewirtschaftungszonen beispielsweise nicht zuerst die Mitarbeiter*innen der Ordnungsämter danach gefragt, welche Parkzonen und Preise sie angemessen fänden; in der Diskussion über die Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitsrechts zitierten die Meldungen nicht die Mitarbeiter*innen der Einwanderungsämter dazu, ob sie die doppelte Staatsbürgerschaft gutheißen; und im Streit um die gleichgeschlechtliche Ehe waren es nicht die Positionen der Standesbeamt*innen, die den Diskurs beherrschten. Bemerkenswert ist insofern nicht so sehr, was die gefragten Interessenverbände der Polizei fordern, sondern, dass sie auf diese Weise gefragt werden. Und sie werden nicht nur nach einer Einschätzung gefragt, ihnen kommt sogar eine zentrale Rolle in der öffentlichen und politischen Wahrnehmung zu. Medienberichte über einschlägige Themen enthalten regelmäßig Stellungnahmen von Polizei und Polizeigewerkschaften, ihre Vertreter*innen werden zu Debatten, Interviews und parlamentarischen Sachverständigenanhörungen geladen, ihre Äußerungen und Pressemitteilungen werden medial stark rezipiert und häufig unkritisch übernommen (Derin/Singelnstein 2022: 283) und Politiker*innen beziehen sich in ihren Reden, Positionen und Gesetzesentwürfen auf sie. Kurzum: Die Polizei ist eine einflussreiche Akteurin auf dem Feld der öffentlichen Meinung.

Nicht neutral, sondern Akteurin in eigener Sache

Einer der Gründe[4] für diese Stellung dürfte darin liegen, dass die Polizei beziehungsweise ihre Interessenvertretungen vielfach als objektive Expert*innen oder eine unparteiische, neutrale Instanz angesehen werden. Das ist aus mehreren Gründen zweifelhaft. Tatsächlich handelt es sich vielmehr um Akteur*innen in eigener Sache mit eigenen Interessen. Das gilt schon deshalb, weil die Polizei in diesen Auseinandersetzungen „auf der Straße“ häufig selbst Konfliktpartei ist. Obwohl es naheliegend scheint, muss dennoch immer wieder darauf hingewiesen werden, dass die Polizei keine neutrale Quelle für Berichte über Polizeieinsätze darstellt, die gar ungeprüft übernommen werden könnte[5]. Zudem kann von Angehörigen der Organisation, die Straßenblockaden bei Klima-Protesten räumt, die für die „Politik der tausend Nadelstiche“ Razzien in Shisha-Bars durchführt, deren Mitarbeiter*innen bei Einsätzen Gewalt anwenden sowie erleben und die mit verdachtsunabhängigen Kontrollen in Grenzgebieten betraut ist, keine neutrale Rolle  erwartet (oder beansprucht) werden, wo etwa die Legitimität von Straßenblockaden, der Umgang mit vermeintlicher „Clan-Kriminalität“, Gewalt durch und gegen Polizist*innen oder die Inzidenz von Racial Profiling diskutiert werden.

Außerdem hat die Polizei wie jede Organisation organisationseigene Interessen: mehr oder besser ausgebildetes Personal, bessere Besoldung und Arbeitsbedingungen, Befugnisse mit geringeren bürokratischen und juristischen Hürden, eine positive Darstellung der eigenen Organisation, das Vermeiden von als ungerechtfertigt wahrgenommener Kritik an der eigenen Organisation und ähnliches. Weder ist ihr das für sich genommen zum Vorwurf zu machen, noch bedeutet es, dass die Institution nur ihre eigenen Interessen verfolgte. Es wäre aber realitätsfern, die Polizei als etwas anderes als Akteurin in eigener Sache anzusehen, wenn es um Gesetzesvorhaben oder gesellschaftliche Konflikte geht, die sich auf diese Interessen – lies: auf die eigene Organisation – in irgendeiner Art und Weise auswirken. Das gilt unter anderem bei der Ausweitung, Eingrenzung oder praktischen Anwendung von Strafvorschriften und Polizeigesetzen, aber auch bei der Einführung von Body-Cams, Kennzeichnungspflichten und Beschwerdestellen, der Interpretation der jährlichen Kriminalitätsstatistiken (die mit registriertem Fallaufkommen und Aufklärungsquote weithin als Personalbedarfsschlüssel sowie Arbeitszeugnis zugleich verstanden werden) und erst recht bei der Bewertung von konkreten Polizeieinsätzen. Doch sind es gerade diese Themen, zu denen die Meinung polizeilicher Interessenvertretungen in der Regel besonders gefragt ist – häufig aber, ohne sie entsprechend einzuordnen.

Schließlich gehen mit der Berufserfahrung und dem eigenen Erleben, auf denen die diskursive Autorität der Polizei zu einem großen Teil beruhen dürfte, eine sehr spezifische Wahrnehmung und ein bestimmtes Realitätsbild einher. Polizist*innen machen andere Erfahrungen und erleben andere Interaktionen, die sich zu einem (oft auch kollektiven) Erfahrungswissen vermengen. Sie nehmen Kritik an polizeilichem Vorgehen, Rufe nach stärkerer Kontrolle und Forderungen nach Studien zu Rassismus und rechten Einstellungen innerhalb der Polizei anders wahr. Die Belastungen der polizeilichen Arbeit sind für sie präsenter. Diese polizeispezifische Perspektive hat ihre eigene Berechtigung und Nützlichkeit, ist der suggerierten objektiven, allgemeingültigen Betrachtung aber nicht unbedingt zuträglich (man möge darüber hinaus auch an das pointierte Schlagwort der „déformation professionnelle“ denken).

Als objektive Expert*innen oder neutrale Instanz kommen die Polizei und ihre Interessenvertretungen folglich kaum in Betracht – ganz im Gegenteil.

Das gilt insbesondere dann, wenn man sich vergegenwärtigt, dass es sich bei den hier wirkmächtig Auftretenden in aller Regel um Vertreter*innen der Polizeigewerkschaften handelt. Diese sind keineswegs für die Polizei als Ganzes repräsentativ, sondern vertreten einerseits schon nur die Teilströmung der bei ihnen organisierten Polizist*innen und auch innerhalb dieser dürfte es nochmals gewisse Differenzierungen geben[6]. Andererseits spiegeln diese Positionierungen ein nochmals spezifischeres, gewerkschaftliches Teilinteresse wider, das nicht notwendigerweise mit den Interessen oder Positionen der Gesamtorganisation übereinstimmt. Dieses Teilinteresse wiederum kann unter Umständen noch weiter als das Interesse oder die Position „der Polizei“ als Institution von den gesamtgesellschaftlichen Auffassungen entfernt sein. Die Intensität, mit der die großen Polizeigewerkschaften in der Vergangenheit etwa die Einführung einer Kennzeichnungspflicht, die Untersuchung von Rassismus innerhalb der Polizei oder das Berliner Landesantidiskriminierungsgesetz – beziehungsweise die darin vorgesehene Möglichkeit, auch bei Diskriminierung durch die Polizei auf Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche zu klagen – bekämpft haben (Derin/Singelnstein 2022: 277ff.), lässt sich nur aus einer grundsätzlich gewerkschaftlich-interessengeleiteten Perspektive heraus nachvollziehen. Damit ist weder die Funktion, die die Gewerkschaften innerhalb der Organisation für ihre Mitglieder haben, bestritten, noch soll vernachlässigt werden, dass die GdP beispielsweise mit ihrem Unvereinbarkeitsbeschluss gegenüber der AfD überaus wichtige Signale in der diesbezüglichen polizeiinternen Auseinandersetzung gesetzt hat. Dass gerade den nach ihrem eigenen gewerkschaftlichen Anspruch besonders parteiischen und aktivistischen Interessenverbänden der Polizei in der Öffentlichkeit aber die Rolle als neutrale, besonders zuverlässige Fachstelle für alle sicherheitspolitischen Themen zugedacht wird und dabei meist weder die Stellung der jeweiligen Gewerkschaftsorganisation innerhalb der Polizei noch der Polizei innerhalb der Gesellschaft respektive dem spezifischen Konflikt hinterfragt wird, muss doch verwundern.

Diskursive Schieflage

Die hervorgehobene Rolle von Polizei und polizeilichen Interessenvertretungen im öffentlichen Diskurs ist somit mit Blick auf die tatsächlichen Umstände dieser Organisationen – als Konfliktparteien und als Akteur*innen in eigener Sache, mit eigenen Interessen und mit naturgemäß polizeilich geprägter Sicht auf die Gesellschaft – eher dazu geeignet, die Debatte in eine bestimmte Richtung zu verschieben. Wie stark diese diskursive Einflussnahme ist, wird erst dann sichtbar, wenn man sie nicht länger als selbstverständlich ansieht. Die ausgeprägte und oft unkritische Rezeption polizeilicher oder polizeigewerkschaftlicher Positionen ist aber auch aus einem weiteren Grund und unabhängig von ihrer inhaltlichen Stoßrichtung auffällig. So soll Polizei als Teil der Exekutive die Gesetze anwenden beziehungsweise durchsetzen. Im demokratischen Rechtsstaat leitet sich ihre Berechtigung (sowohl im institutionellen Sinne als auch zu konkreten Grundrechtseingriffen) allein aus dem gesellschaftlichen Auftrag her, der ihr im Rahmen der Gewaltenteilung übertragen worden ist – vermittelt über und kontrolliert durch Legislative, Judikative und die ihr übergeordneten Innenverwaltungen. Der gegenwärtige große Einfluss der Polizei auf den öffentlich-politischen Diskurs[7] führt aber dazu, dass sie selbst als Teil der Exekutive auf das Zustandekommen der sie berechtigenden und eingrenzenden Gesetze und Institutionen einwirkt. Das ist unter Aspekten der Gewaltenteilung nicht nur alles andere als selbstverständlich, sondern könnte mit Blick auf die Balance zwischen den Gewalten sogar eine äußerst bedenkliche Schieflage darstellen.

Dass wir es gewohnt sind, zu all diesen Themen von der Polizei zu hören – und dass dies nicht zuletzt in Medien und bei Politiker*innen ein so nachhaltiges Echo findet – zeigt, wie stark sich die Institution und ihre Interessenvertretungen derzeit positioniert haben beziehungsweise umgekehrt: wie stark die Position ist, die ihnen derzeit gesellschaftlich und politisch zugedacht wird.

Bedeu­tungs­zu­wachs unter dem Sicher­heits­pa­ra­digma

Die eben beschriebenen Verhältnisse lassen sich vor einem bestimmten gesellschaftlichen und institutionellen Hintergrund beschreiben.

Gesellschaftlich hat sich in den vergangenen Jahrzehnten das Thema „Innere Sicherheit“ als wirkmächtiges Konglomerat verschiedener Aspekte, Ideen und Betrachtungsweisen etabliert. Kurz gesagt ist einerseits „Sicherheit“ zu einer der obersten gesamtgesellschaftlichen Prioritäten gemacht, andererseits die Bedeutung dieses zunächst weiten Begriffs auf ein spezifisches kriminalitäts- und terrorismusbezogenes Verständnis verengt worden. Das Bedürfnis nach Risikovermeidung oder -minimierung hat nämlich alle sozialen Sphären – von Gesundheit und Familie über Schule und Arbeit bis eben zu Justiz und Sicherheitsbehörden – erfasst und verlangt nach einer vollständigen und damit zugleich unmöglichen wie auch unersättlichen Identifizierung, Unterdrückung und gegebenenfalls Bekämpfung aller denkbaren Risikofaktoren. Idealerweise passiert dies, noch bevor Risikofaktoren zu einer Gefahr heranwachsen können. Man spricht insofern vom „Sicherheitsparadigma“ oder dem „Primat der Prävention“. Umgekehrt werden alle Problemlagen aus der Perspektive der Sicherheitsbedrohung wahrgenommen und als solche „bekämpft“. Zugleich wird der Sicherheitsbegriff um seine potenziellen sozialen, emotionalen, wirtschaftlichen oder ökologischen Bedeutungsebenen entleert, bis die Sicherheit vor (bestimmten Formen der) Kriminalität und Terrorismus (der wiederum in schemenhafter, andeutungsvoller Begrifflichkeit verharrt) verbleibt. Dass es bei der politischen Thematisierung von „mehr Sicherheit“ keinerlei Erklärung bedarf, dass damit nicht die Sicherheit vor Arbeitslosigkeit oder Naturkatastrophen gemeint ist, und dass wir alle wissen, dass Innere Sicherheit mit Polizei, Geheimdiensten und Maschinengewehren zu tun hat, ist Ausdruck einer sehr spezifischen diskursiven Verfasstheit. Unter einer solchen gesellschaftlichen Ordnung nimmt die Relevanz von den mit dieser Sicherheit befassten Sicherheitsbehörden zu, was sich unter anderem in institutioneller Ausgestaltung, rechtlichen Befugnissen, Zuständigkeitsbereichen, sozialen Erwartungen, dem Verhältnis zu anderen staatlichen Stellen, dem eigenen Selbstverständnis und der diskursiven Autorität niederschlägt.

Inhärente Verselb­stän­di­gungs­ten­denzen

Institutionell ist das Verhältnis der Polizei als weitgehend zentralisierte Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols im Rechtsstaat von einem immerwährenden Widerspruch geprägt: Auf der einen Seite steht die – angesichts der demokratischen Ableitung aller polizeilichen Befugnisse von ihrem gesellschaftlichen Auftrag sowie mit Blick auf ihre Stellung im staatlichen Gefüge der Gewaltenteilung erforderliche – rechtliche Vorgabe und Begrenzung ihrer Befugnisse und die Unterwerfung unter die Kontrolle durch Innenverwaltung, Legislative und Judikative. Auf der anderen Seite befindet sich das einer jeden Organisation eigene Bestreben, sich einer zu engen Aufsicht und Eingrenzung zu entziehen, die eigenen Handlungsspielräume zu erweitern, lähmende Beschränkungen so weit wie möglich zu dehnen und –  spezifisch im Falle der Polizei – die Koppelung der eigenen institutionellen Daseinsberechtigung an einen gesellschaftlichen Auftrag abzuschütteln und sich als Organisation im eigenen Recht zu begreifen, sprich, sich zu verselbständigen (Derin/Singelnstein 2023: 417). Diese inhärente Verselbständigungstendenz beschreibt dabei kein großangelegtes antidemokratisches, verschwörerisches Vorhaben und keinen Polizei-Putsch, sondern schlicht das weitgehend natürliche organisationale Streben nach größerer Eigenständigkeit, das aber zu einer schleichenden Verschiebung von Kräfteverhältnissen im demokratischen Gefüge in durchaus bedenklichem Ausmaß führen kann.

Von Bedeutung ist hierbei auch die Erkenntnis, dass jede rechtliche Bindung der Polizei immer nur eine relative sein kann. Das Recht kann die polizeiliche Praxis nicht in Gänze bestimmen. Zum einen ist es stets nur einer von vielen handlungsleitenden Faktoren neben beispielsweise institutionalisierten Handlungsnormen, der jeweiligen polizeiinternen Kultur und dem eigenen oder überlieferten Erfahrungswissen. Wer zum Beispiel bei Drogenkontrollen in städtischen Parkanlagen vor allem Schwarze Menschen durchsucht, wird vor allem bei Schwarzen Menschen Drogen finden. Sodann wird man den Umstand, dass man bei Schwarzen Menschen häufiger Drogen gefunden hat, als Erfahrungswissen abspeichern und sowohl das eigene künftige Handeln danach ausrichten als auch dieses vermeintliche Wissen weitergeben und so verfestigen (Derin/Singelnstein 2022: 65f./182ff.). Zum anderen regelt das Recht nicht jede Entscheidung in allen Einzelheiten, sondern ist selbst auslegungsbedürftig und lässt vielfach Handlungs- und Bewertungsspielräume, die ausgefüllt werden müssen: wann ein Tatverdacht besteht, wann die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintrittes im Sinne einer Gefahr vorliegt, wann welches Mittel das mildeste ist und so weiter. So wird eine Polizeistreife, die an einem „sozialen Brennpunkt“ einer Gruppe männlicher, als arabisch gelesener Jugendlicher begegnet, diese regelmäßig als gefährlicher oder verdächtiger einstufen als zwei ältere weiße Damen in einem Villenviertel – Geschlecht, Alter, Herkunft und Begegnungsraum haben sich im Bruchteil einer Sekunde in die rechtlichen Kategorien „Gefahr“ und „Tatverdacht“ eingeschlichen und so ein Einfallstor für die gesellschaftlich mit ihnen verbundenen Zuschreibungen und Stereotype eröffnet, die das Recht gerade nicht vorsieht oder sogar als Anknüpfungspunkt im Sinne des Diskriminierungsverbots untersagt. Auch ungeachtet dieser Spielräume kann das Recht zwar im Vorfeld bestimmen, dass etwas nicht erlaubt ist, und im Nachhinein die verbindliche Feststellung ermöglichen, dass etwas nicht erlaubt war, im Moment der konkreten Maßnahmenanwendung aber trotzdem nicht verhindern, dass Polizist*innen etwas tun, das nicht erlaubt ist. Das Recht ist in der Praxis insgesamt eher Richtschnur (Derin/Singelnstein 2022: 117f.) als eiserne Kette. Die Länge und Straffheit dieser Schnur wiederum ist nicht immer gleich, sondern ist veränderlich und wird unter anderem in diskursiven, politischen, legislativen und judikativen Prozessen ständig neu ausgehandelt. Dabei stehen stets etwaige Bestrebungen nach einer engeren Einhegung und Kontrolle der Polizei den der Polizeiorganisation inhärenten Verselbständigungsbestrebungen gegenüber.

Verselb­stän­di­gung als Gefahr

Unbeschadet aller grundsätzlicher Polizeikritik liegt es auf der Hand, dass es für eine rechtsstaatliche Demokratie problematisch wäre, wenn sich ihre Polizei verselbständigt, indem sie sich zunehmend von rechtlichen Bindungen löst, sich externer Kontrolle entzieht und sich nicht mehr als dienende, von ihrem gesellschaftlichen Auftrag abgeleitete Institution, sondern vielmehr als Selbstzweck versteht. Inwieweit es gelingt, für starke und effektive Einhegung und Kontrolle zu sorgen, oder ob sich der Verselbständigungsprozess eher beschleunigt, hängt von den jeweiligen gesellschaftlichen und institutionellen Kräfteverhältnissen ab. Hier setzen die bislang gemachten Beobachtungen ein: Die beschriebene hervorgehobene Stellung der Polizei im öffentlichen Diskurs, ihr Einfluss als Akteurin in eigener Sache, die sich daraus ergebende diskursive Schieflage, der polizeiliche Bedeutungszuwachs unter dem Sicherheitsparadigma und die hierfür symptomatische stetige Ausweitung polizeilicher Befugnisse lassen sich als Anzeichen für eine beginnende oder zunehmende Verselbständigung lesen.

Hingewiesen sei insofern noch darauf, dass sich ein solcher Prozess nicht einfach zurückdrehen lässt. Je mächtiger die Organisation wird, je größer ihr Einfluss und je schwächer die sie eingrenzende Bindung und Kontrolle ist, umso schwerer wird es, diese Entwicklung zu bremsen. Wichtig ist deshalb nicht nur der kritische Blick auf polizeiliches Handeln, auf die polizeilichen Befugnisse und ihre Ausweitung, sondern auch die Frage, wie wir überhaupt als Gesellschaft über Sicherheit sowie über die Polizei und ihre Rolle diskutieren, welche Stellung der Organisation selbst in dieser Diskussion zukommt und welches Verhältnis zwischen den unterschiedlichen staatlichen und gesellschaftlichen Institutionen derzeit besteht. Maßnahmen zur rechtsstaatlichen Einhegung und externen, auch zivilgesellschaftlichen Kontrolle der Polizei könnte insofern auch auf diskursiver Ebene große Bedeutung zukommen, wenn sie dort dem starken, bislang eher wenig hinterfragten Einfluss polizeilicher Interessenvertretungen etwas entgegenzusetzen hätte und so möglicherweise einer Wiederaneignung der gesellschaftlichen Debatte über die Polizei erst den Weg bereiten würde.

Benjamin Derin   ist Rechtsanwalt in Berlin und insbesondere in den Bereichen Strafverteidigung und Verfassungsrecht tätig. Er ist daneben wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Kriminologie und Strafrecht der Goethe-Universität Frankfurt und beschäftigt sich dort vor allem mit Forschung zu Polizei, Strafrecht und Gesellschaft. Er ist Redakteur der Zeitschrift CILIP – Bürgerrechte und Polizei und Autor diverser Fachpublikationen und allgemeiner Veröffentlichungen zu den Themen Grundrechte, Polizei und Strafverfahren. Zudem ist er Mitglied der Redaktion des Grundrechte-Reports.

Literatur

Derin, Benjamin/Singelnstein, Tobias 2022: Die Polizei: Helfer, Gegner, Staatsgewalt. Inspektion einer mächtigen Organisation, Berlin.

Derin, Benjamin/Singelnstein, Tobias 2023: Verselbständigung der Polizei als Herausforderung für die Demokratie, in: Möllers, Martin H. W./van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.): Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2022/2023, Baden-Baden.

Kutscha, Martin 2019: Für ein rechtsstaatliches Polizeirecht, in: vorgänge: Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Nr. 227 = Jg. 58, H. 3, S. 163-165.

Anmerkungen:

[1] https://www.zeit.de/news/2023-07/15/gdp-attestiert-letzter-generation-fanatismus.

[2] https://www.rnd.de/politik/polizeigewerkschaft-letzte-generation-ist-eine-kriminelle-vereinigung-DGWPVMCWUNIR7H7LSPHGXWABGI.html.

[3] https://www.welt.de/politik/deutschland/video244968402/Aktionen-der-Letzten-Generation-Polizeigewerkschaft-fordert-Unterbindungsgewahrsam.html.

[4] Selbstverständlich nicht der einzige: der vorliegende Beitrag stellt keine umfassende Darstellung der Wechselwirkung zwischen Polizei und Gesellschaft dar, sondern bietet eine Skizze eines bestimmten Teilaspekts.

[5] Deutscher Journalisten-Verband v. 01.07.2019: „Pressemitteilung: Polizeiberichte kritisch hinterfragen“, https://www.djv.de/startseite/profil/der-djv/pressebereich-download/pressemitteilungen/detail/news-polizeiberichte-kritisch-hinterfragen.

[6] Zu nennen sind hier insbesondere die als SPD-nah geltende Gewerkschaft der Polizei (GdP) als größte Gewerkschaft sowie die als weiter rechts geltende Deutsche Polizeigewerkschaft (DPolG), die in Medien und Politik gemeinsam die mit Abstand größte Rezeption erfahren.

[7] Genauer zu der den hiesigen Rahmen sprengenden Frage, wie sich Polizei und Politik als politische Akteurinnen zueinander verhalten (vgl. etwa Derin/Singelnstein 2022: 266 ff.).

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1. Einführung und Grundlagen

Um die Diskussion über die demokratischen Potentiale der digitalen Netzkommunikation theoretisch zu strukturieren, führte Hubertus Buchstein 1996 die Idealtypen Netzoptimismus, Netzpessimismus und Netzneutralismus ein, welche die Kernpunkte der damals zu dieser Frage vertretenen Ansichten wiedergeben (Buchstein 1996: 583ff.) Andere Autoren nahmen seine Begriffstrias auf und bemühten sich um ihre Weiterentwicklung (so auch Winkel 1999: 27ff.; Winkel 2001a: 140ff.; Winkel 2001b: 10ff.).

Netzoptimismus steht dabei für die Annahme, dass die Verbreitung digitaler Netzkommunikation schon wegen deren spezifischer Beschaffenheit Verbesserungen im Bereich der demokratischen Willensbildung nach sich zieht, Netzneutralismus für die Überzeugung, dass die Auswirkungen des informationstechnischen Wandels in dieser Hinsicht einerseits ambivalent, andererseits aber auch gestaltbar sind, und Netzpessimismus für eine Sicht, nach der dem demokratischen Gemeinwesen im digitalen Zeitalter wegen spezieller sozioökonomischer und technikimmanenter Faktoren eher Nachteile als Vorteile erwachsen. In den folgenden Kapiteln werden die aufgeführten Idealtypen zuerst näher umrissen und dann aus der aktuellen Perspektive, also fast drei Jahrzehnte nach ihrer Formulierung durch Buchstein, hinsichtlich ihres aktuellen Aussagewertes auf den Prüfstand gestellt. Dadurch soll nicht nur die Tragfähigkeit der konkurrierenden Positionen evaluiert, sondern auch die Möglichkeit eröffnet werden, neue Einblicke und Anregungen zur Einschätzung und Bewältigung von Herausforderungen zu gewinnen, mit denen sich eine demokratischen Werten verpflichtete digitale Informationsgesellschaft heute konfrontiert sieht. Dass dabei lediglich Tendenzen aufgedeckt und Schlaglichter gesetzt werden können, liegt angesichts der Breite und Komplexität der Thematik auf der Hand.

2. Die optimis­ti­sche Position

Kernaussagen

Die netzoptimistische Position (Buchstein 1996: 584f./587ff.) geht davon aus, dass die Verbreitung digitaler Netzkommunikation schon wegen deren spezifischer Beschaffenheit Verbesserungen im Bereich der demokratischen Willensbildung nach sich zieht. Dabei wird unterstellt, dass die Netzkommunikation einen universellen Zugang zu politisch relevanten Informationen und Prozessen ermöglicht, dass sie der Einwegkommunikation der Massenmedien eine Zwei-Weg-Kommunikation entgegensetzt, und dass sie gegenüber obrigkeitsstaatlichen Interventionen weitgehend immun ist.

Mit einer solchen Lageeinschätzung verbinden unterschiedliche Varianten des Netzoptimismus allerdings unterschiedliche Perspektiven, wobei sich unter anderem eine marktorientierte und eine zivilgesellschaftlich ausgerichtete Spielart unterscheiden lassen. In der marktorientierten Variante impliziert die optimistische Lageeinschätzung, dass die Entwicklung des Internets weitgehend dem Wettbewerb überlassen bleiben sollte, dem die Fähigkeit zugeschrieben wird, nicht nur die ökonomischen, sondern auch die politischen Potentiale der Netzkommunikation am besten zur Entfaltung bringen zu können. Auch die zivilgesellschaftlich ausgerichtete Variante legt einen weitgehenden Verzicht staatlicher Stellen auf direkte Interventionen zur Ausgestaltung der Netzwelt nahe, geht dabei aber nicht von einer vorwiegend marktförmigen, sondern von einer primär bürgerschaftlichen Ausfüllung der sich dort ergebenden Freiräume als bestem Weg zur Entfaltung der demokratischen Potentiale der digitalen Informationstechnologien aus.

Relevanz aus heutiger Sicht

Als Belege für die Tragfähigkeit der optimistischen Position können heute folgende Befunde herangezogen werden:

Die Zahl der Internetnutzer*innen ist in den vergangenen Jahrzehnten rasant gestiegen, wie auch die entsprechenden Werte für die Bundesrepublik Deutschland zeigen (ARD/ZDF-Forschungskommission 2022: 6). Dabei haben auch immer mehr Frauen, weniger Gebildete, weniger Wohlhabende und Ältere den Weg ins Internet gefunden. In unterentwickelten Ländern Afrikas, Asiens und Südamerikas, die nur über eine lückenhafte Festnetzinfrastruktur verfügen und in denen Armut der Verbreitung von Personalcomputern entgegensteht, sind zwar noch immer große Teile der Bevölkerung aus der Netzwelt ausgeschlossen, durch die Potentiale der neu hinzugetretenen Mobilfunktechnologien hat sich ihr Anteil aber verringert (Cyranek 2014: 143ff.; James 2016).

Enorm gewachsen ist auch die Fülle der im Internet erhältlichen Informationen mit politischer Relevanz (Jungherr 2017: 284ff.). Neben staatlichen und kommunalen Stellen zählen Einrichtungen aus dem zivilgesellschaftlichen Raum zu den wichtigsten Informationslieferanten. Besondere Beachtung finden über Whistleblowing zutage geförderte Informationen, durch die etwa geheime Aktivitäten von Sicherheitsbehörden oder fragwürdige Machenschaften von Wirtschaftsunternehmen aufgedeckt worden sind (Mey 2017a: 65ff.).

Die Verbreitung der einfach handhabbaren Instrumente, die mit den Begriffen Web 2.0 und Social Media verbunden werden, eröffnet den Nutzer*innen zunehmende Chancen, aktiv an der Netzgestaltung mitzuwirken (siehe etwa Ammann 2020: 60ff.; Beckmann 2012: 180ff.). Diese Innovationen lassen die Grenzen zwischen Individualkommunikation und Massenkommunikation verschwimmen und leisten in fast allen gesellschaftlichen Bereichen und auf allen politischen Ebenen einer sozialen und politischen Ermächtigung von Bevölkerungsteilen Vorschub, die vor der Verbreitung des Internet auf die Empfängerrolle beschränkt waren und von überkommenen Kommunikationseliten einer schweigenden und daher mit ihren Darstellungen tendenziell einverstandenen Mehrheit zugeordnet werden konnten.

Mit der Fortentwicklung der Netzkommunikation sind auch neue Formen der Artikulation politischer Meinungen entstanden, die als „niederschwellige Partizipation“ bezeichnet werden (Jöckel et al. 2014: 153). Dazu zählen das Liken politischer Stellungnahmen und die Unterstützung von Onlinepetitionen als Aktionen, die nur geringen Aufwand erfordern und dennoch Wirkung entfalten können, wenn sich ihnen viele Teilnehmer*innen anschließen. Schon früh erkannt wurden die damit verbundenen Möglichkeiten von NGOs, welche die Netzwerke nutzen, um „ihre Interessen in der Öffentlichkeit mit möglichst geringen Kosten möglichst weit zu streuen und Unterstützer zu mobilisieren“ (Meißelbach 2009: 104).

Die Potentiale von Web 2.0-Anwendungen im Rahmen bürgerschaftlichen Widerstands sind durch den „Arabischen Frühling“, wo solche Instrumente eine „wichtige Rolle als Multiplikator, Koordinator und Verstärker der Proteste“ spielten (Demmelhuber 2013: 228), weltweit in den Fokus geraten. In Deutschland haben zwischenzeitlich neu aufgeflammte Anti-Atom-Proteste und der hartnäckige Widerstand gegen den Neubau des Stuttgarter Bahnhofs (Roth 2011: 66ff.) einen ähnlichen Effekt gehabt und dabei auch den Wert von mobilen Endgeräten wie Handys und Smartphones und Diensten wie SMS und Twitter für die Initiierung und Koordinierung politischer Aktionen aufgedeckt. Ohne die Möglichkeiten, die Messenger wie Signal, Threema oder WhatsApp bieten, wären weder die aktuellen Proteste im Iran noch die vielfältigen Aktionen im Rahmen der Klimabewegung denkbar.

In dem Maße, wie zivilgesellschaftliche Akteur*innen Einfluss auf die Gestaltung der politischen Agenda gewonnen haben, sind die Möglichkeiten überkommener Massenmedien und mit ihnen verbündeter Politiker*innen geschwunden, die Themen des politischen Diskurses zu bestimmen und allgemeinverbindlich zu interpretieren (siehe etwa Eumann et al. 2013: 10ff.; Stegemann 2021: 27ff.). Dies stellt nicht nur die kommunikative Monopolstellung regierungstreuer Rundfunkanstalten in autoritär geführten Staaten wie China oder Russland und in weniger gefestigten Demokratien wie Polen oder Ungarn in Frage, auch in Nordamerika und Westeuropa haben sich in dieser Hinsicht neue Machtkonstellationen herausgebildet. Zurückzuführen ist die „Demontage der Gatekeeper“ (Röhle 2010: 133) nicht allein auf die technisch induzierte Entstehung alternativer Öffentlichkeiten, sondern auch auf Wechselwirkungen zwischen den überkommenen Massenmedien und der Internetkommunikation (Demmelhuber 2013: 241). Etablierte Nachrichtensendungen und Fernsehmagazine können immer weniger den Wünschen von politischen Eliten Rechnung tragen, die spezielle Themen lancieren oder auch aus dem politischen Diskurs heraushalten wollen, weil sie ansonsten Gefahr laufen, etwa durch Blogs, Microblogs oder Videobeiträge überholt zu werden und an Glaubwürdigkeit zu verlieren.

Wo man seitens einer autoritären Obrigkeit versuchte, einer bürgerschaftlichen Opposition die Informations-, Kommunikations- und Koordinationsmöglichkeiten digitaltechnischer Verfahren durch die Blockierung von Diensten vorzuenthalten, wurde deutlich, dass die technischen Eigenschaften und die globale Struktur der elektronischen Netzwerke solche Bestrebungen oft ins Leere laufen lassen (Demmelhuber 2013: 236ff.; Winter 2014). Menschen, die mit den technischen Instrumenten der digitalen Netzkommunikation vertraut sind, finden fast immer einen Weg, Blockaden zu umgehen und sich einer kommunikativen Bevormundung zu entziehen.

Diskursive Verfahren, die gänzlich oder partiell internetbasiert ablaufen, sind auf dem Vormarsch. Zu den bekanntesten zählt der Bürgerhaushalt (Franzke/Kleger 2010: 9ff.; Schneider 2018), bei dem ausgewählte Teile der kommunalen Haushaltsplanung der Bürgerschaft zur Disposition gestellt werden. Der Bürgerhaushalt ist zuerst im brasilianischen Porto Alegre erprobt worden und hat später auch in Deutschland Verbreitung gefunden.

In dem Maße, wie die Grenzen der ökonomischen Rationalität als dominierende Logik gesellschaftlicher Organisation offenkundig geworden und als neoliberal bezeichnete Politiken angesichts zunehmender sozialer Verwerfungen in die Kritik geraten sind (siehe Kutscha 2006: 355ff.; Butterwegge 2016: 135ff.), sind die Zweifel an den positiven politischen Folgen einer weitgehend dem wirtschaftlichen Wettbewerb überlassenen Fortentwicklung der Netzwelt gewachsen (Dingeldey 2019: 194 ff.).

Doch nur die marktorientierte Variante des Netzoptimismus hat an Glaubwürdigkeit verloren, die zivilgesellschaftlich orientierte gilt weiterhin als relevant. Ihre Verfechter*innen können zur Untermauerung ihrer Thesen nicht nur auf die wachsende Bedeutung von im Internet präsenten NPOs und NGOs bei der Setzung und Interpretation von politischen Themen und der Durchführung von Kampagnen verweisen (Strachwitz et al. 2020: 302ff.), sondern auch auf die Rolle zivilgesellschaftlicher Akteur*innen bei der Weiterentwicklung der organisatorischen und technischen Infrastruktur der Informationsgesellschaft (Betz/Kübler 2013: 65ff.). Als Vorreiter einer zivilgesellschaftlichen, wenn auch nicht dezidiert politischen Prägung der Netzkommunikation gelten etwa die Open Source-Bewegung, aus der im Laufe der Zeit eine Unzahl von Projekten hervorgegangen ist, und die digitale Enzyklopädie Wikipedia, welche inzwischen schon einen geradezu legendären Status erreicht hat. Jeremy Rifkin (2011) weist sogar auf Entwicklungen hin, in denen sich netzbasierte Produktionsformen andeuten, in denen Zivilgesellschaft und Wirtschaft als gleichwertige Partner zusammenwirken.

3. Die neutra­lis­ti­sche Position

Kernaussagen

Der Netzneutralismus (siehe Buchstein 1996: 585ff.), welcher weniger die Technik selbst als die Frage nach deren sozialer Einbindung und Nutzung in den Vordergrund rückt, steht nach Buchstein für die Überzeugung, dass die informationstechnischen Innovationen in ihren Auswirkungen auf die demokratische Willensbildung ambivalent sind, das heißt, dass daraus gleichermaßen Chancen und Risiken erwachsen. Die Chancen liegen laut Ambivalenzthese dort, wo der Netzoptimismus von primär technikinduzierten Veränderungen ausgeht. Dabei thematisiert der Netzneutralismus anders als der Netzoptimismus aber nicht nur die positiven Aspekte des informationstechnischen Wandels, sondern ebenso mögliche Fehlentwicklungen, die aus seiner Sicht die Kehrseite der Medaille darstellen.

Er warnt vor neuen Asymmetrien in der politischen Beteiligung in der Folge einer digitalen Spaltung der Gesellschaft, vor einer wachsenden verbalen Aggression, vor der Verbreitung demokratische Grundwerte verletzender Inhalte, vor einer Informationsflut, welche die politische Orientierung der Bürgerschaft beeinträchtigen und populistischen und demagogischen Bewegungen den Weg ebnen kann, vor einem Verlust der politischen Öffentlichkeit, vor der Verschüttung partizipatorischer Potentiale als Folge einer umfassenden Kommerzialisierung der Netzwelt und vor der Identifizierung und Disziplinierung von Kommunikationsteilnehmern mit unliebsamen politischen Einstellungen.

Aus diesem Blickwinkel kommt es im Übergang zur digitalen Informationsgesellschaft darauf an, durch geeignete Weichenstellungen und Maßnahmen auf die Maximierung der Chancen und die Minimierung der Risiken des informationstechnischen Wandels hinzuarbeiten. Dazu sollen neben staatlichen und kommunalen Stellen auch Akteur*innen aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft Beiträge leisten.

Relevanz aus heutiger Sicht

Dass die Autor*innen, die von Buchstein dem neutralistischen Lager zugeordnet werden, auch die Gefahren thematisiert haben, die dem demokratischen Gemeinwesen aus den informationstechnischen Innovationen erwachsen, muss heute als entscheidender Beitrag zum Verständnis des Verhältnisses von Demokratie und Digitalisierung gewertet werden. Zur Tragfähigkeit einzelner Aussagen ist folgendes anzumerken:

Die Vorstellung von einer Digital Divide und daraus erwachsenden Partizipationsasymmetrien besitzt als Gegenbild zur Vision einer Gesellschaft, in der ein universeller Zugang zu Wissensbeständen, Diskursen und Entscheidungsprozessen für vergleichbare Beteiligungschancen sorgt, bis heute Plausibilität. Dies gilt schon im Hinblick auf technisch hochentwickelte Länder. So sind auch in Deutschland zwar die meisten, aber noch längst nicht alle Bürger*innen in ausreichendem Maße in die Internetkommunikation eingebunden. Und gerade viele Menschen, die nicht mit den digitalen Informationstechnologien groß geworden sind, sondern sie erst in einer späteren Lebensphase kennengelernt haben, stehen eher ratlos vor den immensen Dimensionen der virtuellen Welt und den Möglichkeiten der Netzkommunikationen, von denen sie nur einen Bruchteil nutzen (ARD/ZDF-Forschungskommission 2022: 14/32f.; Zubayr et al. 2013: 22). Hinsichtlich unterentwickelter Länder stellt sich diese Problematik noch weitaus größer dar. Obwohl die Verbreitung von Mobilfunktechnologien etwa in Afrika und Lateinamerika durchaus Verbesserungen gebracht hat, führt doch schon allein der dort anzutreffende Analphabetismus als wohl gravierendstes aller Bildungsdefizite dazu, dass große Bevölkerungsteile dauerhaft aus der Netzwelt ausgeschlossen bleiben (UNESCO 2017). Und dort, wo Menschen Zugang über Handys oder Smartphones erhalten, verfügen sie damit noch längst nicht über die Möglichkeiten eines an das Breitbandnetz angeschlossenen und mit einem lokalen Netz ausgestatteten mitteleuropäischen Haushaltes, in dem unterschiedliche Endgeräte vom Festplatzrechner über den internetfähigen Fernseher bis hin zu Laptops und Tablets gleichzeitig zur Verfügung stehen.

Gesellschaftliche Segmente, etwa gebildete Schichten, die schon früher über mehr Mitsprachemöglichkeiten als andere verfügten, sind im Internet überrepräsentiert (siehe Reidl et al. 2020; Zillien/Haufs-Brusberg 2014: 79). Abgesehen davon, dass auch neue Informationseliten entstanden sind (Egger de Campo 2014: 15), spiegeln sich daher in vielen Bereichen der Netzwelt altbekannte soziale Asymmetrien wider.

Wo sich der Kreis der Mitwirkenden erweitert, haftet Formen der niederschwelligen Partizipation das Stigma von Minderwertigkeit an, was abwertende Begriffe wie „Slacktivism“ oder „Clicktivism“ deutlich machen (Jöckel et al. 2014: 153). Diese stehen in ihrer negativen Konnotation für eine digitale Faulenzerei, die versucht, konkrete politische Aktion, die mit Mühen und Risiken verbunden ist, durch bequemeres Klicken auf dem Bildschirm zu ersetzen. Dabei wird unterstellt, dass das Liken von Inhalten oder die Verbreitung von Botschaften über Mailinglisten zumeist keine so große Wirkung erzielen kann wie etwa die Beteiligung an einer Straßendemonstration.

Auch der Wert digitaltechnisch gestützter Deliberationen, die zumeist im lokalen Bereich angesiedelt sind, ist umstritten. Angriffsfläche bietet dabei neben der fehlenden Bindungswirkung von Ergebnissen die verschwindend geringe Bedeutung, die solchen Verfahren im Vergleich mit politischen Prozessen zukommt, die auf nationaler und internationaler Ebene ohne Einbezug und partiell sogar ohne Wissen der Bürgerschaft ablaufen. In diesem Sinne kann hinsichtlich der Situation europäischer Staaten die Frage aufgeworfen werden, inwieweit die Äußerungen von Bürger*innen zu überschaubaren Teilen kommunaler Haushaltsplanung ins Gewicht fallen, wenn nationale Regierungen und weitgehend autark agierende europäische Einrichtungen gleichzeitig finanzpolitische Entscheidungen treffen, die nationale Haushalte mit Milliardensummen belasten. Hier sei exemplarisch auf die Bankenrettung 2008 und die Aufstockung des deutschen Militäretats per Sondervermögen 2022 verwiesen (siehe etwa Dorn 2022: 37ff.; Pink/Bode 2010: 45ff.).

Es sind zwar viele neue Kanäle entstanden, die prinzipiell zur Erweiterung und Vertiefung der Kommunikation zwischen politischen Entscheidungsträgern auf der einen und Bürger*innen auf der anderen Seite in Betracht kommen. Diese werden seitens politischer Eliten aber zunehmend durch spezielle Zwischeninstanzen aus dem Bereich der Social Media-Expert*innen und digitalaffinen Campagnenmanager*innen bespielt (siehe Emmer 2019: 369ff.). Dialoge auf Augenhöhe zwischen Repräsentant*innen und Repräsentierten lassen weiterhin auf sich warten.

Die Warnungen vor einer wachsenden verbalen Aggression und der Verbreitung humanistische und demokratische Grundwerte verletzender Inhalte haben sich als nur zu berechtigt erwiesen. Neben Cybermobbing und Flaming zur Einschüchterung politischer Gegner*innen sind Phänomene getreten, die es sogar rechtfertigen, von „Cyberterror“ (Rieger 2015: 45) zu sprechen. Videos, die brutalste Gewalttaten zeigen, haben nicht erst mit dem Ukraine-Krieg Einzug in die virtuelle Welt der Netze gehalten. So veröffentlichten schon viele Jahre früher Anhänger der Terrormiliz Islamischer Staat Videos von der Ermordung von Journalist*innen und anderen Geiseln auf YouTube (siehe Onyanga-Omara/Leinwand-Leger 2015: 1f.).

Dass die informationstechnischen Innovationen nicht nur zu einer Informationsexplosion, sondern auch zu einer exponentiellen Ausweitung von Kommunikationsoptionen geführt haben, ist offensichtlich. Die Frage, ob dadurch Orientierungsprobleme entstanden sind, die populistische und demagogische Bewegungen begünstigen, kann heute nur mit einem eindeutigen Ja beantwortet werden. Davon zeugen schon die „schiere Menge von Material, Accounts und Plattformen“ (Musharbash 2015: 26), mit deren Hilfe Verschwörungstheoretiker*innen, Rechtsextreme, militante Islamisten und anderen Gruppierungen im Internet geschlossene Ideologien propagieren, und die Verzahnung ihrer netzbasierten Aktivitäten mit Aktionen in der sogenannten realen Welt, die von Flashmobs über Demonstrationen bis hin zu Terroranschlägen reichen.

Vermehrt hinzugekommen sind verdeckte Interventionen autoritär geführter ausländischer Staaten und von ihnen beauftragter krimineller Gruppen zur Manipulation politischer Diskurse und Entscheidungsprozesse in demokratischen Staaten (siehe etwa Stark/Zimmermann 2023: 26; Wehner 2017: 3ff.). Dabei haben die von Russland ausgehenden Aktivitäten zur Beeinflussung des US-amerikanischen Wahlkampfes eine traurige Berühmtheit erlangt. Besonders problematisch stellen sich entsprechende Interventionen in jungen und wenig gefestigten Demokratien des afrikanischen Kontinents dar.

Was zur Organisation demokratischer Gemeinwesen in modernen Massengesellschaften in der Vergangenheit zur Verfügung stand, war niemals eine allumfassende Öffentlichkeit, aber immerhin ein Netz sich überlappender Teilöffentlichkeiten (siehe Marschall 1999: 109ff.). Dass sich dieses Netz im Laufe der vergangenen Jahre immer weiter ausgedehnt und Risse bekommen hat, ist offensichtlich (Bertelsmann Stiftung 2017: 18ff; Hasebrink/Hölig 2014: 16ff.; Schaal 2014: 117; Dingeldey 2019: 192). Verantwortlich dafür waren vor allem rasante Differenzierungsprozesse bei den digitalen Medien, die Printmedien zunehmend an den Rand drängten und den Einfluss des Fernsehens relativierten. Der bislang letzte Schub der Auflösung des öffentlichen Raums resultiert aus der Ausbreitung des Web 2.0. In dem Maße, wie sich ehemals weitgehend passive Nutzer*innen als Gestaltungsgrößen im Netz etablieren können, wächst das „Gemisch aus Mail- und Forendiensten“, welche „öffentliche bzw. gruppenöffentliche Kommunikation mit der Möglichkeit kombinieren, persönliche Nachrichten auszutauschen“ (Beckmann 2012: 181). Das Fernsehen, lange das „virtuelles Lagerfeuer unserer Zeit“ (Renner/Wessinghage 2017: 37), weicht einem Sammelsurium voneinander abgeschotteter „Resonanzräume“, was durch die Metapher der „Filterblasen“ (Pariser 2012) treffend auf den Punkt gebracht wird.) Noch verschärft wird die Auflösung des kollektiven gesellschaftlichen Aufmerksamkeitsfokusses dadurch, dass gerade Angehörige nachwachsender Generationen den Angeboten der überkommenen Massenmedien zunehmend den Rücken kehren (siehe ARD/ZDF-Forschungskommission 2022: 14ff.; Zubayr et al. 2023: 2) Das gilt ganz besonders für das ZDF, für welches das Durchschnittsalter der Zuschauer*innen inzwischen bei 65 Jahren liegt.

Das von Buchstein (1996: 587) mit „Panoptifizierung“ umschriebene Szenario einer gläsernen Gesellschaft, in der Kommunikationsteilnehmer*innen mit unliebsamen politischen Einstellungen identifiziert, diskriminiert und diszipliniert werden können, konkretisiert sich heute so deutlich, dass viele darin sogar die größte Gefahr für die demokratische Willensbildung sehen. Ursächlich dafür, dass der Verlust von Privatheit inzwischen zu einem Merkmal der modernen Gesellschaft geworden ist, sind vor allem zwei Faktoren. Erstens führt die Tatsache, dass immer mehr Menschen Zugang zu einem zunehmend leistungsfähigen Internet gefunden haben, auch dazu, dass immer mehr digitale Spuren hinterlassen werden, die ausgewertet und zu Persönlichkeitsprofilen verdichtet werden können. Zweitens ermöglicht die rasante Verbreitung einer mit der Festnetzkommunikation verkoppelten Mobilkommunikation (Bauckhage 2014: 99ff.) inzwischen auch die Erstellung von Bewegungsprofilen, die mit bereits vorhandenen Daten verknüpft werden können.

Die Möglichkeit, Informationen zu einzelnen Gesellschaftsmitgliedern zu sammeln und zu Profilen zu verbinden, haben vor allem die Internetkonzerne. Soweit die Manipulation politischer Prozesse nicht – wie etwa im Fall vom Cambridge Analytica (Nezik 2020: 28) – zum Geschäftsmodell gemacht wird, sind die Auswirkungen der Machtstellung der Internetwirtschaft auf die demokratische Willensbildung noch indirekter Natur. Direkt äußern sie sich aber spätestens dann, wenn die Unternehmen mit Sicherheitsbehörden zusammenarbeiten, was nicht nur im Hinblick auf Länder wie China und Russland, sondern auch auf die USA unterstellt wird, und selbst in Deutschland niemals ganz ausgeschlossen werden kann.

Erhalten Sicherheitsbehörden die Möglichkeit, detaillierte Persönlichkeitsprofile von mehr oder weniger willkürlich ausgewählten Personen zu generieren und ohne gravierenden Anlass und richterliche Genehmigung Abhöraktionen durchzuführen, wird der demokratische Willensbildungsprozess dadurch nicht nur gestört, sondern grundsätzlich in Frage gestellt. Denn Privatheit ist eine Voraussetzung von Freiheit und Freiheit eine Voraussetzung von Partizipation. In gefestigten Demokratien wie der deutschen kann die Identifizierung von Kommunikationsteilnehmern mit unliebsamen politischen Einstellungen immerhin soziale Ausgrenzung und Karrierenachteile nach sich ziehen. In weniger entwickelten Demokratien und insbesondere in autoritären Staaten drohen noch weitaus härtere Sanktionen bis hin zu Körperverletzung und Freiheitsentzug und sogar die Todesstrafe.

Dabei ist die demokratische Willensbildung nicht erst dann gefährdet, wenn Geheimdienste oder andere Akteur*innen ihr Wissen über einzelne Personen oder Gruppen nutzen, um deren Verhalten zu manipulieren oder ihnen die Rechnung für ihre Aufsässigkeit zu präsentieren. Dazu reicht es schon aus, dass politisches Engagement in der Bürgerschaft tendenziell als riskant empfunden wird, weil es jederzeit an die Oberfläche gebracht und möglicherweise geahndet werden kann (Becker/Seubert 2019: 225ff.; Cap 2014: 958).

Die Warnung vor einer Marginalisierung der politischen Potentiale der Netzkommunikation in der Folge einer Kommerzialisierung des Internets hat sich dagegen als unbegründet erwiesen. Obwohl die wirtschaftliche Bedeutung, die der virtuellen Welt inzwischen zukommt, wohl selbst die kühnsten Erwartungen übertroffen hat, ist der politischen Nutzung des Internets dadurch kein Ende bereitet worden. Im Gegenteil, wohl niemals zuvor waren die politische Bedeutung des Internets und die Brisanz von dort präsentierten und ausgetauschten Informationen so groß wie heute. Besonders deutlich wird dies etwa, wenn man die Ereignisse Revue passieren lässt, die mit den Namen Edward Snowden und Julian Assange verbunden werden (siehe etwa Harding 2014; Rosenbach/Stark 2011).

Dies bedeutet aber natürlich nicht, dass die Kommerzialisierung an der demokratischen Willensbildung spurlos vorübergegangen wäre. Neben den Konsequenzen, die aus der massenhaften Sammlung von Daten zum Zwecke der Anfertigung von Nutzerprofilen resultieren, sind hier weitere Phänomene in den Blick zu nehmen, die sich subtiler darstellen und deren Bedeutung erst ansatzweise erforscht ist. Dazu gehört die Tatsache, dass soziale Netzwerke maßgeblich darüber mitbestimmen, welche Nachrichten im Internet in welcher Weise Verbreitung finden, und damit auch darüber, wie die Welt von den Teilnehmer*innen wahrgenommen wird (Bertelsmann Stiftung 2017: 28ff.). Dazu zählt der Umstand, dass Suchmaschinen und allen voran Google als selektierende Filter wirken und damit ebenfalls zur Konstruktion sozialer Realität beitragen, ohne dass sich die meisten Nutzer dessen bewusst sind (Bertelsmann Stiftung 2017: 12ff.). Und dazu gehört die Tatsache, dass auch von Herstellern wie Apple bezogene Apps strukturierend in ehemals gestaltungsoffene Computerwelten und Interaktionsräume eingreifen (siehe Beckmann 2012: 176ff.).

Wie oben dargelegt erschöpfen sich die Annahmen des Netzneutralismus nicht in der Überzeugung, dass den Chancen, welche die Netzkommunikation zur Fortentwicklung des demokratischen Gemeinwesens bietet, eine Fülle von Gefahren gegenübersteht. Es wird zudem unterstellt, dass gezielte Interventionen die Möglichkeit eröffnen, die Chancen produktiv zu machen und die Risiken zu beherrschen. Was diesen Aspekt angeht, ergeben die in den vergangenen Jahren gesammelten Erfahrungen kein eindeutiges Bild. Einige Befunde sprechen dafür, dass solche Einflussmöglichkeiten tatsächlich bestehen und auch bereits erfolgreich genutzt werden konnten:

Dass Maßnahmen wie die Förderung der Breitbandverkabelung, die Unterstützung einheitlicher technischer Standards und Datenformate, die Bereitstellung von Basiskomponenten und die Förderung von Medienkompetenz dazu beigetragen haben, die Proportionen von Offliner*innen und Onliner*innen in modernen Staaten wie der Bundesrepublik Deutschland innerhalb weniger Jahre zugunsten der letztgenannten Kategorie zu verschieben, erscheint plausibel. Dass Förderprogramme geholfen haben, vielen Menschen in unterentwickelten Ländern, die lange von der Internetnutzung ausgeschlossen waren, einen bescheidenen Zugang über stationäre und insbesondere mobile Endgeräte zu verschaffen, lässt sich ebenso wenig bestreiten. Und dass die rasant gewachsene Zahl der Internetauftritte von Regierungen, Verwaltungen und Parlamenten sowie die Bereitschaft, Datenbestände im Sinne von Open Data und Open Government allgemein zugänglich zu machen (Hansson et al. 2015: 540ff.; Kitchin 2014), Informationsasymmetrien prinzipiell entgegenwirken, steht ebenfalls zu vermuten. Auch kann die Fortexistenz des Politischen in einer sich zunehmend kommerzialisierenden virtuellen Welt auch durchaus zu staatlichen und kommunalen Programmen in Bezug gesetzt werden, die internetgestützte Deliberation förderten, oder zu netzpolitischen Erfolgen wie der Aufrechterhaltung von Netzneutralität (Wolff 2015: 1f.). Dass hier eine wesentliche oder sogar die entscheidende Ursache für die Aufrechterhaltung politischer Räume im Internet liegt, wird allerdings wohl niemand unterstellen wollen.

In anderen Bereichen ist es entgegen der netzneutralistischen Erwartung offensichtlich nicht gelungen, Gefahren zu entschärfen, die der Demokratie aus der Netzkommunikation erwachsen:

So sind verbale Aggression und die Verbreitung menschenverachtender und verfassungsfeindlicher Inhalte bis hin zu Aufrufen zu Mord und Völkermord inzwischen zu einem festen Bestandteil der virtuellen Welt geworden. Staatliche Normen und Appelle, die Bereitschaft kommerzieller Plattformbetreiber, zur Eliminierung solcher Inhalte mit Behörden zu kooperieren, und auch zivilgesellschaftliche Projekte wie die Entwicklung der „Netiquette“, eines ethisch fundierten Verhaltenskodexes für die virtuelle Welt (Bertelsmann Stiftung 2020), haben das nicht verhindern können. Und so ist die Auflösung von Öffentlichkeit, ohne die demokratische Willensbildung in der Massengesellschaft unmöglich ist, auch durch ein verstärktes Engagement von Rundfunkanstalten und etablierten Verlagen im Internet nicht aufgehalten worden. Sehr deutlich zeigt sich die Unfähigkeit, die Netzkommunikation nach demokratieverträglichen Regeln zu gestalten, auch in der Hilflosigkeit gegenüber datensammelnden Unternehmen und die Privatsphäre bedrohenden Geheimdiensten.

Wer diese Hilflosigkeit auf das Fehlen geeigneter Abwehrinstrumente zurückführt, begibt sich allerdings auf dünnes Eis. Fest steht lediglich, dass überkommene national basierte Steuerungsmechanismen der Regelsetzung, Kontrolle und Sanktion abweichenden Verhaltens in der virtuellen Welt immer weniger greifen (siehe Kutscha 2010: 112ff.; Schaar 2012: 363ff.). Mehr Erfolg versprechen sich viele vom sogenannten technischen Datenschutz, also von Bestrebungen, die Sicherung der Privatsphäre in technische Lösungen von Beginn an einzubauen. Prinzipiell möglich ist dies, weil solche Systeme nicht von der Hardware, sondern von der Software bestimmt werden, die keiner fixen technischen, sondern einer disponiblen sozialen Logik folgt (siehe Lessig 2001). Wie Programmierer*innen sicherstellen können, dass die Kund*innen einer Internetfirma nur dann Zugang zu deren Leistungen erhalten, wenn sie dem Unternehmen im Gegenzug detaillierten Einblick in ihre persönlichen Verhältnisse gewähren, könnten sie ebenso dafür sorgen, dass auf die Erhebung persönlicher Daten verzichtet und die Speicherung von Verbindungsdaten unterlassen wird.

Zudem wäre es prinzipiell möglich, den Internetnutzer*innen mehr Mittel an die Hand zu geben, mit denen sie sich vor der Ausspähung von sensiblen Informationen und Kommunikationsbeziehungen schützen können. Die dazu geeignete Basistechnologie ist die elektronische Kryptographie (siehe Beutelspacher 2017: 35ff.; Küsters/Wilke 2011; Winkel 2022: 237ff.). Diese findet aber vor allem in der Variante der digitalen Signatur Verbreitung, während die Möglichkeiten der Konzelation, also der vertraulichkeitsschützenden Verschlüsselung, die zudem anonyme Kommunikation unterstützen kann, eher im Hintergrund bleiben. Zwar bieten unterschiedliche Messengerdienste vertraulichkeitsschützende Verschlüsselung an. Bei Facebook Messenger, Google Allo und Telegram ist diese optional, bei Signal, Threema und Whatsapp sogar obligatorisch (siehe Nezik 2021: 21; Schulze 2017: 23). Doch die Verfahren liegen dabei nicht in der Hand der Nutzer*innen, sondern der Unternehmen. Der offensichtliche Nachteil: Die Nutzer*innen dürfen bestenfalls hoffen, dass sie nicht abgehört und ihre Daten nicht weitergegeben werden, können dies aber nicht nachprüfen. Eigentlich naheliegende Forderungen wie die, dass diese Technologien „als legitime Konzepte gesellschaftlich etabliert und fundiert“ werden sollten (Fromm 2013: 20) und in die Hände der Teilnehmenden gehören (siehe auch Herfert et al. 2016: 290ff.), sind eher selten zu vernehmen.

Festzuhalten ist schließlich auch, dass es selbst in Staaten mit langer demokratischer Tradition wie der Bundesrepublik Deutschland an einer effektiven Kontrolle von Geheimdiensten fehlt, wobei offen bleibt, ob diese nicht gewollt oder schlichtweg nicht möglich ist (siehe Kutscha 2020: 44ff.; Obermaier 2014: 5). Die Eigendynamik von Geheimdiensten ist kein neues Phänomen, aber sie gewinnt in einer Gesellschaft, in der immer mehr Daten und Kommunikationsbeziehungen in elektronische Netzwerke verlagert und damit angreifbar werden, eine völlig neue Dimension.

4. Die pessi­mis­ti­sche Position

Kernaussagen

Die netzpessimistische Position (siehe Buchstein 1996: 589ff.) steht in diametralem Gegensatz zur optimistischen und in kritischer Distanz zur neutralistischen Auffassung. Unabhängig davon, ob entsprechende Wirkungen als eher systemimmanent antizipiert oder an die Voraussetzung spezieller politischer Interventionen gebunden werden, ist es aus der Sicht des Netzpessimismus verfehlt, der Netzkommunikation umfassendes demokratieförderliches Potential zuzuordnen. Diese Position geht vielmehr davon aus, dass eine breite Übertragung politischer Funktionen auf elektronische Netzwerke sogar äußerst bedenkliche Folgen zeitigen kann. Fehlentwicklungen, die sich der neutralistischen Ambivalenzthese zufolge durch geeignete Maßnahmen verhindern lassen, werden aus netzpessimistischer Sicht zu unmittelbaren und weitgehend unvermeidbaren Folgen des informationstechnischen Wandels. Als ursächlich dafür werden neben asymmetrischen sozioökonomischen Rahmenbedingungen technikimmanente Faktoren ausgemacht. Die spezifischen Eigenschaften der digitalen Informationstechnologien, auf denen die Hoffnungen von Netzoptimist*innen ruhen, machen die Welt der Netze in den Augen der Netzpessimist*innen zu einer Welt der schlechten Alternativen, in der sich eine Fehlentwicklung oft nur unter Inkaufnahme einer weiteren ebenso gravierenden Fehlentwicklung verhindern lässt. Bei einem solchen Lagebild erscheint es folgerichtig, dass sich Netzpessimist*innen eine restriktive Nutzung digitaler Informationstechnologien in politischen Zusammenhängen wünschen. Sie wollen entsprechende Anwendungen auf den zivilgesellschaftlichen Raum konzentriert sehen und warnen vor jeder Form virtueller Demokratie, die geeignet sein könnte, herkömmliche demokratische Entscheidungsverfahren zu verdrängen. Damit sprechen sie nicht nur gegen eine Anreicherung der parlamentarischen Demokratie um deliberative oder direktdemokratische Entscheidungsverfahren in der digitalen Sphäre, sondern auch gegen elektronische Wahlen aus.

Relevanz aus heutiger Sicht

Was die retrospektive Bewertung der netzpessimistischen Position angeht, sind folgende Befunde und Überlegungen zu berücksichtigen:

Die rasante Vermehrung von Netzzugängen in fast allen Weltregionen, der enorme Zuwachs an politisch relevanten Informationsquellen und Kommunikationsoptionen, die damit einhergehende Ausweitung politischer und zivilgesellschaftlicher Aktionsfelder, die Relativierung der dominierenden Rolle überkommener Massenmedien und die weitgehende Resilienz der Netzkommunikation gegenüber obrigkeitsstaatlichen Blockierungsversuchen zählen zu den Phänomenen, die sich mit einer netzpessimistischen Sicht nur schwer vereinbaren lassen.

Während die zur Untermauerung der netzoptimistischen Position geeigneten Befunde und Interpretationen die netzpessimistische Sicht tendenziell in Frage stellen, stützen die Kratzer und Flecken im Bild der virtuellen Welt, das der Netzneutralismus vermittelt, auch die pessimistische Position. Dies gilt bereits für den Umstand, dass das Szenario einer Digital Divide und einer damit verbundenen „Democratic Divide“ (Zillien/Haufs-Brusberg 2014: 91) nicht nur im Hinblick auf unterentwickelte Gesellschaften weiterhin Brisanz besitzt, sondern auch auf Länder in Nordamerika und Europa; und zwar insbesondere dann, wenn man nicht nur nach Zugang oder Nichtzugang, sondern zudem nach Art des Zugangs und Intensität der Nutzung differenziert.

Die Flut von Unsachlichkeit und Irrationalität, die mit dem Übergang zur digitalen Informationsgesellschaft zusammen mit verfassungsfeindlichen und kriminellen Inhalten in den politischen Diskurs geschwappt ist, und die Unfähigkeit, diesen davon wieder zu befreien, können als weitere Belege für die Relevanz netzpessimistischen Denkens betrachtet werden. Nichts anderes gilt auch im Hinblick auf die fortgesetzten Versuche autoritärer Regime und mit ihnen verbündeter krimineller Gruppen, politische Willensbildungsprozesse in demokratischen Staaten zu manipulieren, auf die aus Komplexitätserhöhungen erwachsenden Orientierungsprobleme und ihre möglichen individuellen und gesamtgesellschaftlichen Folgen, auf den weiteren Zerfall politischer Öffentlichkeiten sowie auf Aktivitäten von Internetwirtschaft und Sicherheitsbehörden, die eine Gefahr für bürgerschaftliche Schutzräume und die selbstbestimmte Wahrnehmung bürgerschaftlicher Souveränitätsrechte darstellen und letztlich auch geeignet sind, das Vertrauen in Staat und Demokratie dauerhaft zu schädigen.

Vor allem ist festzuhalten, dass das zentrale netzpessimistische Argument große Aktualität besitzt, nach dem sich eine zunehmend internetbasierte Gesellschaft in vielerlei Hinsicht in eine Welt der schlechten Alternativen verwandelt, in der man eine Fehlentwicklung oft nur unter Inkaufnahme einer anderen nicht weniger gravierenden vermeiden kann.

Dies offenbaren bereits die wachsenden Spannungen zwischen den Anforderungen, die aus der zunehmenden Informationsflut erwachsen, und den Belangen der Aufrechterhaltung einer politischen Öffentlichkeit. So wirken neue Informationsangebote und Diskursplattformen, die etwa von staatlichen und kommunalen Stellen, von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und von den Herausgebern etablierter Zeitungen und Zeitschriften bereitgestellt werden, der Gefahr entgegen, dass die zunehmende Komplexität der virtuellen Welt in der Bürgerschaft zu Orientierungsverlusten führt. Andererseits leisten sie aber auch einem weiteren Zerfall der Öffentlichkeit Vorschub, weil sie selbst zu den Triebkräften der medialen Ausdifferenzierung gehören. Die Frage, wie man beides zugleich haben kann – also sowohl gut informierte und politisch handlungsfähige Gesellschaftsmitglieder als auch eine öffentliche Sphäre, die in der Massengesellschaft als Basis der demokratischen Willensbildung dienen kann – bleibt ohne befriedigende Antwort.

Besonders deutlich manifestiert sich der Umstand, dass die fortschreitende Verlagerung sozialer Funktionen in elektronische Netzwerke eine vormals durch das Strukturprinzip des Sowohl-als-auch bestimmte Gesellschaft immer mehr zu einer Entweder-oder-Gesellschaft werden lässt, in dem zunehmend brisanten Verhältnis von liberalen Freiheitsrechten und staatlichen Ordnungsansprüchen.

Während den Ermittlungsmöglichkeiten seiner Sicherheitsbehörden und damit auch dem Herrschaftsanspruch des Staates in der Vergangenheit bereits durch technische Restriktionen Grenzen gesetzt waren, ist mit dem Übergang zur digitalen Informationsgesellschaft eine lückenlose Überwachung fast aller Lebens- und Arbeitsbereiche möglich geworden. In dem Maße, wie diese Möglichkeiten ausgeschöpft werden, droht eine Erosion liberaler Grundrechte mit fatalen Folgen für das demokratische Gemeinwesen.

Andererseits existiert mit der vertraulichkeitsschützenden elektronischen Kryptographie aber auch eine Technologie, die prinzipiell einen zuverlässigen Schutz vor der Ausspähung sensibler Informationen und vor der Nachverfolgung von Kommunikationsakten bieten kann. Welche Möglichkeiten hier bestehen, zeigen die in den vergangenen Jahren mit dem sogenannten Darknet gesammelten Erfahrungen (Mey 2017a: 65ff.; Mey 2017b: 4ff.; Schallbruch 2018: 88ff.). Dabei handelt es sich um einen Anonymität bietenden Bereich des Internets, der häufig auch in Kombination mit starker vertraulichkeitsschützender Verschlüsselung genutzt wird. Zugang zum Darknet eröffnet der Tor-Browser. Mit seiner Hilfe können Teilnehmer*innen nicht nur anonym im überkommenen World Wide Web kommunizieren, sondern zudem anonym betriebene Websites aufsuchen und solche auch selber aufbauen. Das Darknet gilt einerseits als „digitales Kaufhaus der Kriminellen“ (Vogt 2017: 4), anderseits aber auch als „Netz der Dissidenten“ (Moßbrucker 2017: 16), das kritische Journalist*innen, Menschenrechtler*innen und Politiker*innen, die mit autoritären Regimen in Konflikt geraten sind, noch weitgehend frei und ohne Furcht vor Sanktionen benutzen können.

Im Internet existiert also nicht nur die Welt der herkömmlichen Browser, Suchmaschinen und Plattformen, in der Konzerne den gläsernen Kunden und Sicherheitsbehörden den gläsernen Bürger zum Normalfall werden lassen, sondern auch ein „Anonymität via Design“ bietendes „Parallelnetz“, vor dem „selbst Geheimdienste kapitulieren“ (Setz 2013: 39). Damit ist hier neben dem Szenario einer Orwellschen Überwachungsgesellschaft auch das einer radikallibertären Anarchie denkbar, in dem das einzig geltende Recht das des Stärkeren ist. Was sich bislang aber nicht abzeichnet, ist der Weg in eine digitale Informationsgesellschaft, in der bürgerschaftliche Freiräume und staatliche Ordnungsansprüche als konstituierende Elemente eines demokratischen Gemeinwesens nebeneinander existieren bzw. in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen (so auch Kutscha 2011: 461ff.; Kutscha 2015: 235ff.).

5. Schluss­fol­ge­rungen und abschlie­ßende Betrach­tungen

Auch fast 30 Jahre nachdem Buchstein den Diskurs über die demokratischen Potentiale der digitalen Informationstechnologien durch die Einführung der Idealtypen Netzoptimismus, Netzneutralismus und Netzpessimismus theoretisch strukturiert hat, lässt sich keine Position durchgängig bestätigen oder widerlegen. Vielmehr wird deutlich, dass alle Positionen einerseits Elemente aufweisen, die auch aus heutiger Sicht noch substanziell erscheinen, andererseits aber ebenso Komponenten enthalten, deren Tragfähigkeit durch Entwicklungen der letzten drei Dekaden in Frage gestellt wird.

Der Umstand, dass sich die Machtverhältnisse in der politischen Kommunikation zugunsten der Bürgerschaft verschoben haben und überkommenen Eliten die Herrschaft über die Öffentlichkeit weitgehend entglitten ist, kann als besonders gewichtiges Argument zur Bestätigung der optimistischen Sichtweise angeführt werden. Geradezu hellsichtig wirken heute neutralistische Warnungen vor einer Verrohung und Irrationalisierung politischer Diskurse, vor einer forcierten Auflösung politischer Öffentlichkeiten und vor der Eskalation von Überwachung mit schädlichen Folgen für die politische Willensbildung. Nicht weniger hellsichtig erscheinen aber auch die netzpessimistischen Hinweise darauf, dass die Interventionsmöglichkeiten zur Eindämmung solcher Phänomene begrenzt sind.

Letzteres ist im Zusammenhang mit dem Befund zu sehen, dass sich die Gesellschaft mit zunehmender Verlagerung sozialer Funktionen in elektronische Netzwerke wie von Netzpessimist*innen unterstellt tatsächlich zumindest in Teilbereichen in eine Welt der schlechten Alternativen zu verwandeln scheint, in der es immer schwerer fällt, für sich legitime, aber dennoch widerstreitende Interessen auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Besonders klar zeigt sich dies in den wachsenden Spannungen zwischen dem bürgerschaftlichen Anspruch auf individuellen Freiraum und Privatheit auf der einen und dem staatlichen Ordnungsanspruch auf der anderen Seite. Dieser Punkt ist äußerst prekär. Denn es liegt letztlich auch im Interesse der informationellen Selbstbestimmung, wenn Belange der öffentlichen Sicherheit gewahrt bleiben, und im Interesse der Sicherheitsbehörden, wenn es nicht zum „Ende der Privatheit“ (Whitaker 1999) kommt. Legitimieren sich doch sowohl Datenschützer als auch Sicherheitsbehörden über den Anspruch, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit schützen zu wollen. Und sind doch Demokratie und Rechtsstaatlichkeit ohne garantierte individuelle Freiräume ebenso wenig denkbar wie ohne ein System von Regeln und Sanktionsmechanismen, das dem Missbrauch dieser Räume entgegenwirkt (so schon Fraenkel 1968: 165ff.). Gelänge es einer Partei oder Gruppierung, ihren Interessen im Übergang zur digitalen Informationsgesellschaft absolute Geltung zu verschaffen, wäre nicht nur das Projekt der anderen Seite, sondern auch das eigene gescheitert.

Gerade in jüngster Zeit mehren sich Entwicklungen, welche die Relevanz der neutralistischen Position unterstreichen. Dennoch sollte die Maxime gelten, dass die neutralistische Sicht im Zweifel nicht nur vor einem netzpolitischen Optimismus, sondern auch vor einem netzpolitischen Pessimismus den Vorzug verdient, weil der Glaube an Gestaltbarkeit, den sie transportiert, eine unverzichtbare Voraussetzung erfolgreichen Gestaltens ist.

Wechselt man die Perspektive und fragt nicht nach der Tragfähigkeit der einzelnen Positionen angesichts aktueller empirischer Befunde, sondern danach, wie sich zukünftige Herausforderungen im Lichte von Buchsteins Begriffstrias darstellen werden, kann man schon wegen des sich stetig beschleunigenden digitaltechnischen Wandels kaum Konkretes zu erkennen. In den vergangenen Jahren haben die Herausbildung der neuen Dienste, die mit dem Begriff Web 2.0 verbunden werden, und die Mobilisierung der Endgeräte die Voraussetzungen, Formen, Verfahren und Ergebnisse politischer Willensbildungsprozesse stark beeinflusst. Über die Frage, wie die demokratiespezifischen Potentiale und Probleme der interaktiven Netzkommunikation aussehen werden, wenn Quantencomputer mit nie gekannter Leistungsfähigkeit veralteter Rechnersysteme sukzessive ersetzen, und wenn Künstliche Intelligenz immer tiefer in immer mehr bislang noch dem Menschen vorbehaltene Funktionsbereiche vorgedrungen ist, lässt sich heute bestenfalls spekulieren.

Prof. (i. R.) Dr. Olaf Winkel   hatte bis Oktober 2022 die Professur für Politikwissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR) inne. Er hat Soziologie studiert und Politikwissenschaft promoviert und habilitiert. Seine Forschungsschwerpunkte sind Verwaltungspolitik und Verwaltungsreform im Kontext von Staatsmodernisierung und gesellschaftlichem Wandel, kommunale Selbstverwaltung, Digitalisierung als Herausforderung für Politik und Verwaltung, Electronic Government und Hochschulpolitik und Hochschulreform.

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Der Beitrag Demokratie und Internet in Theorie und Praxis erschien zuerst auf Humanistische Union.

1. Einleitung: Von der Volks­zäh­lungs­ent­schei­dung zu den Grund­rechts­ri­siken der Inter­n­et­nut­zung

Mit der Volkszählungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1983 (BVerfGE 65, 1) erhielt der Datenschutz als Kernelement des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung den Status eines Grundrechts. Somit ist die Etablierung dieses bis heute im deutschen Grundgesetz ungeschriebenen Grundrechts sehr eng mit der breiten sozialen Bewegung verbunden, die sich Anfang der 1980er Jahre innerhalb kurzer Zeit gegen die damals geplante Volkszählung formiert hatte. Der Bundestag hatte ein Gesetz verabschiedet, das die Datengrundlagen für die Bevölkerungsstatistik aktualisieren und zugleich die Inhalte der Melderegister mit den Realitäten abgleichen sollte. Dem lag die Annahme zugrunde, die damalige westdeutsche Bevölkerung nähme es mit der gesetzlichen Meldepflicht nicht sonderlich genau; etwa nach Umzügen, sodass die Register aktualisierungsbedürftig seien. Ausgerechnet kurz vor dem Jahr 1984, das George Orwell (1949) als Titel seines Romans über einen totalitären Überwachungsstaat gewählt hatte, wollte die Bundesrepublik ihre Bürger*innen intensiver ausforschen und mehr ihrer persönlichen Daten erfassen als jemals zuvor – und das vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen mit dem staatlichen Missbrauch von Informationen für repressive Zwecke, die gerade in Deutschland die öffentliche Debatte über den Datenschutz mitprägte (näher hierzu Aden 2022: 120f.). Gegen diese massenhafte Datenerhebung über die gesamte Bevölkerung engagierten sich breite gesellschaftliche Kreise in einer schnell wachsenden sozialen Bewegung (hierzu Appel/Hummel 1987; Massing 1987: 39f.) – darunter waren auch Jurist*innen. Diese Bewegung beschränkte sich nicht auf politischen Protest und Boykottaufrufe, sondern mobilisierte auch die Gerichte und war mit ihren Verfassungsbeschwerden im Dezember 1983 teilweise erfolgreich: Die Volkszählung konnte nicht in der geplanten Form durchgeführt werden. Die Verbindung von Volkszählungsdaten und Melderegisterabgleich durfte nicht stattfinden.

Für Martin Kutscha war die Anfang der 1980er Jahre geplante Volkszählung indes nicht der erste Anlass, sich kritisch mit staatlichen Datensammlungen über die Bevölkerung auseinanderzusetzen. Bereits in seiner 1976 an der Universität Bremen verteidigten und drei Jahre später veröffentlichten Dissertation zum Thema Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘ setzte er sich kritisch mit der „Überwachung politischer Aktivitäten der Staatsbürger und [der] Weitergabe der dabei erlangten ‚Erkenntnisse‘ unter anderem an die Einstellungsbehörden für den öffentlichen Dienst“ durch die Verfassungsschutzämter auseinander (Kutscha 1979: 277). Ähnlich wie das BVerfG Jahre später in der Volkszählungsentscheidung argumentierte er in der publizierten Fassung seiner Dissertation, anknüpfend an eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin aus dem Jahr 1978,[1] durch „die Weitergabe von Verfassungsschutz-Erkenntnissen an Einstellungsbehörden“ werde „in die Grundrechte des Bewerbers (insbesondere Art. 1, 2 und 12 GG) eingegriffen, denn sie enthalten Tatsachen und Wertungen, die den Bewerber ‚persönlich und beruflich belasten‘“ (Kutscha 1979: 279). Auch die Überwachungsmaßnahmen von Post und Telekommunikation, die in den Schutzbereich von Art. 10 GG eingreifen, thematisierte Martin Kutscha bereits vor der Volkszählungsentscheidung (Kutscha 1981). Zeitlebens blieben die Grundrechte des Grundgesetzes im Fokus seiner einschlägigen Stellungnahmen in der Fachliteratur. Die Europäisierung des Datenschutzes durch die 2018 in Kraft getretene EU-Datenschutz-Grundverordnung bewertete er im Hinblick auf die Vereinheitlichung von Datenschutzstandards grundsätzlich positiv, betrachtete sie aber zugleich mit skeptischer Distanz, insbesondere wegen des Risikos einer Absenkung zuvor in Deutschland erreichter Schutzstandards (vgl. etwa Kutscha 2018a: 134f.).

Der Grundrechtsschutz gegen exzessive staatliche Überwachung blieb zentral für viele Beiträge, die Martin Kutscha in mehr als vier Jahrzehnten – von Anfang der 1980er bis kurz vor seinem Tod im Jahr 2022 – zu Datenschutzfragen veröffentlichte (siehe auch Martin Kutschas Schriftenverzeichnis bis zum Jahr 2013 bei Roggan/Busch 2013: 351ff.). Der vorliegende Beitrag zeichnet die zentralen Elemente von Martin Kutschas Arbeiten zu Datenschutzfragen nach und zeigt, dass die Kritik an der Datenverarbeitungspraxis der Sicherheitsbehörden für ihn ein zentrales Thema blieb. Kutschas neuere Beiträge thematisieren darüber hinaus die Auswirkungen der schnellen technischen Entwicklung und des Internets (unter anderem Kutscha/Thomé 2013) auf den Datenschutz.

2. Das Daten­schutz­grund­recht im Konflikt mit der sicher­heits­be­hörd­li­chen Praxis

Bereits kurz nach der Volkszählungsentscheidung des BVerfGs wiesen kritische Stimmen auf die ambivalenten Folgen dieser Entscheidung hin. Schnell wurde erkannt, dass die Konzeption der informationellen Selbstbestimmung, wie das BVerfG sie nun etabliert hatte, allein kaum in der Lage sein würde, den Informationshunger übermächtiger und übergriffiger Sicherheitsbehörden einzuhegen (vgl. z. B. Hase 2014, 41ff.). Der gesellschaftliche Konflikt wurde mit den erfolgreichen Verfassungsbeschwerden verrechtlicht und entpolitisiert (Massing 1987) – ein Effekt, den Protagonist*innen der Bewegung seinerzeit möglicherweise unterschätzt haben (vgl. Appel/Hummel 1987).

Die Sicherheitsbehörden, unterstützt vom Mainstream der Innenpolitik, hatten keineswegs die Absicht, ihre Praktiken bei der Verarbeitung personenbezogener Daten tatsächlich – im Hinblick auf das neue Grundrecht – maßgeblich zu beschränken. Vielmehr setzte ein Trend rein formaler Verrechtlichung ein, der auch Martin Kutscha über viele Jahre beschäftigen sollte: Die bisherigen – ebenso wie neue, im Zuge der technischen Entwicklung entstehende – Praktiken wurden durch weit gefasste Gesetzesnormen abgebildet, sodass die Praxis keinerlei Beschränkungen hinnehmen musste. Bereits 1986 kritisierte Martin Kutscha diesen Trend gemeinsam mit Edda Weßlau in der Zeitschrift Demokratie und Recht, deren Redakteur*innen beide in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre waren. In der zweiten Jahreshälfte 1985 hatte die damalige Regierungsmehrheit aus CDU/CSU und FDP ein umfangreiches „Sicherheitspaket“ in den Bundestag eingebracht, mit dem die Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten auf Bundesebene ausgeweitet und bisherige Grauzonen-Praktiken legalisiert werden sollten (Kutscha/Weßlau 1986). Auch im Hinblick auf das Bundesdatenschutzgesetz von 1977 kritisierte Martin Kutscha, dass der „‚Sicherheitsbereich‘ […] von vielen Schutzbestimmungen zugunsten des Bürgers ohnehin weitgehend ausgenommen worden“ sei (Kutscha 1987: 415).

In den folgenden Jahrzehnten beschäftigte sich Martin Kutscha immer wieder mit der Problematik „paradoxer Verrechtlichung“ sicherheitsbehördlicher Befugnisse durch unbestimmte „Scheintatbestände“ (Kutscha 2013a: 36). Immer neue politische Vorlagen boten dazu reichlich Anlass, so etwa im Schutzbereich des Art. 13 GG die Legalisierung des „großen Lauschangriffs“ bei der Überwachung von Wohnungen (Kutscha 1992). Dabei behielt er stets auch die längerfristigen Entwicklungslinien im Blick, etwa, wenn er 1992 bilanzierte:

„Zwar ist die Bundesrepublik trotz der langen unrühmlichen Traditionslinie ‚innerer Sicherheitʼ, die sich bis zu den Notstandsgesetzen und dem Abhörgesetz von 1968, ja bis zum 1. Strafrechtsänderungsgesetz von 1951 […] zurückverfolgen lässt, kein Überwachungsstaat geworden. Auf längere Sicht allerdings kann die allmähliche Lockerung rechtsstaatlicher Fesseln für die Staatsgewalt Gewöhnungseffekte bewirken und einen qualitativen gesellschaftlichen Wandel erleichtern […]“ (Kutscha 1992: 252).

Weitere Publikationen zu diesem Themenfeld folgten (unter anderem Kutscha 2000 und Kutscha 2008a). Noch in einem Buchbeitrag über Probleme beim Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, der in seinem Todesjahr 2022 erschien, knüpft Martin Kutscha an seine frühere Kritiklinie an und verbindet sie mit grundsätzlichen Überlegungen: diesmal mit der Beanstandung, die Regeln zum Kernbereichsschutz würden nicht konsequent genug angewandt:

„Die Anerkennung eines durch die Menschenwürdegarantie des Art. 1 I GG absolut geschützten Kernbereichs privater Lebensgestaltung durch die Verfassungsrechtsprechung ist verdienstvoll, weil sie der Ausforschung durch Polizeien und Geheimdienste striktere Grenzen setzen könnte als das „weiche“ Instrument des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, dessen jeweilige Konkretisierung durch das BVerfG und die Fachgerichte bei einer Vielzahl von Fallgestaltungen kaum vorhersehbar und kalkulierbar ist. Allerdings wird der absolute Geltungsanspruch des Kernbereichsschutzes keineswegs konsequent durchgehalten […]“ (Kutscha 2022, 460).

3. Rasante Techno­lo­gie­ent­wick­lung und ihre Auswir­kungen auf den Datenschutz

Die mehr als vier Jahrzehnte, in denen sich Martin Kutscha mit Datenschutzfragen – und insbesondere mit ihren grundrechtlichen Dimensionen – befasste, waren vor allem durch eine rasante technologische Entwicklung geprägt. Die Eingriffsintensität staatlicher Informationseingriffe kann allein dadurch steigen, dass die Technik weiterentwickelt wird, etwa bei der Videoüberwachung (hierzu Fährmann/Aden/Bosch 2020).

Die Auswirkungen der schnellen technischen Entwicklungen spiegeln sich auch in Martin Kutschas vielen Publikationen wider. Eine zentrale Entwicklung, die auch ihn intensiv beschäftigte, ist die Ausweitung des Internets von einem Vernetzungsinstrument von Wissenschaftseinrichtungen, wie es Ende der 1960er Jahre entstanden war, hin zu einem kommerzialisierten weltweiten Kommunikationsinstrument für breite Bevölkerungskreise seit den 1990ern. Damit wurde das Internet nicht nur zu einem weiteren Forum, in dem staatliche Sicherheitsbehörden mehr oder minder ungezügelt Daten sammeln (hierzu u. a. Kutscha 2013b und Kutscha 2015), sondern auch „ein privatrechtlich organisierter öffentlicher Raum“ (Kutscha 2013a: 23). In der Folge geriet auch die Drittwirkung der informationellen Selbstbestimmung und anderer betroffener Grundrechte stärker in seinen Blick. Denn Grundrechtsbedrohungen gingen jetzt zunehmend auch von Datensammlungen privater Akteur*innen aus. In einer Studie, die Martin Kutscha kurz vor Ende seiner aktiven Zeit als Hochschullehrer gemeinsam mit Sarah Thomé verfasste, schrieb er hierzu:

„Alle genannten Grundrechte richten sich schon nach ihrer Entstehungsgeschichte zunächst als Abwehrrechte gegen den Staat. Ihren Geltungsanspruch müssen sie inzwischen aber auch gegenüber mächtigen Privatunternehmen behaupten, die mittlerweile mindestens ebenso viele personenbezogene Daten erheben und verarbeiten wie die staatlichen Stellen und damit die Freiheitssphären der Internetnutzer nicht weniger beeinträchtigen als der Staat“ (Kutscha 2013a: 15).

In einem Beitrag für das Forum Privatheit konstatierte Martin Kutscha darüber hinaus: „Angesichts von Big Data und der heutigen Praxis des ‚Ubiquitous Computing‘  ist […] zu fragen, ob die […] Gewährleistungsversprechen des BVerfG [aus der Volkszählungsentscheidung] sich nicht inzwischen zur puren Illusion verflüchtigt haben“, (Kutscha 2018a: 124). Daraus folgte für ihn die Frage, inwieweit der Staat eine Pflicht zum aktiven Schutz der Bürger*innen vor übergriffiger privater Datenverarbeitung hat: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung soll „nicht nur eine Abwehrfunktion gegenüber der allzu wissbegierigen Staatsgewalt erfüllen […], sondern dem Staat auch eine Schutzpflicht gegenüber grenzenloser ‚Neugier‘ mächtiger Privater“ auferlegen (Kutscha 2010: 113).

„Dem Staat wird […] die Aufgabe zugewiesen, durch geeignete Maßnahmen wie z. B. entsprechende gesetzliche Regelungen die Voraussetzungen für effektive informationelle Selbstbestimmung zu schaffen. Angesichts der insoweit bestehenden Defizite wurde denn auch in der Rechtswissenschaft immer wieder die Erfüllung der Schutzpflicht des Staates für die informationelle Selbstbestimmung angemahnt“ (Kutscha 2018a: 129f.).

4. Mehr Datenschutz – aber wie? Schluss­fol­ge­rungen und Ausblick

„Mehr Datenschutz – aber wie?“ lautete der Titel eines Beitrags, den Martin Kutscha 2010 in der Zeitschrift für Rechtspolitik veröffentlichte (Kutscha 2010). Manche seiner Analysen zum Datenschutz haben einen leicht resignierten Unterton, etwa, wenn er das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in den vorgängen in Anlehnung an Heinrich Heine als „Märchen aus uralten Zeiten“ bezeichnete (Kutscha 2020). Trotz seiner immer wieder geäußerten Kritik an unzulänglichen rechtlichen Vorkehrungen zum Schutz der Menschen vor staatlicher und zunehmend auch privater Überwachung war er stets überzeugt, dass eine effektivere grundrechtsschützende Gesetzgebung möglich wäre. Die Anpassung des Rechts an neue technologische Entwicklungen sei mit einer datenschutzfreundlichen Technikgestaltung zu verbinden. Hier scheint auch die Überzeugung durch, dass Datenschutz auf der Basis einer deutlichen Grundrechtsorientierung mehr leisten könnte als die bundesdeutsche Gesetzgebung seit den 1970er Jahren und insbesondere nach der Volkszählungsentscheidung des BVerfGs zu bieten hatte (vgl. etwa Kutscha 2010: 114; Kutscha 2018a: 134f.). Martin Kutschas Blick auf den Datenschutz zeichnet sich durch eine Grundrechtsorientierung aus, die auch den historischen, politischen und bürger*innenrechtlichen Kontext jenseits der Individualrechte stets im Blick behält (vgl. auch Dix 2013: 95; Roggan/Busch 2013: 7f.). Diese holistische Perspektive bleibt als sein Vermächtnis für die rechtswissenschaftliche und bürger*innenrechtliche Beschäftigung mit Datenschutzfragen. Dieses Vermächtnis muss auch in Zukunft – aufgrund neuer technischer Entwicklungen – im Hinblick auf das Ziel eines möglichst effektiven Grundrechtschutzes regelmäßig neu betrachtet werden.

PROF. DR. HARTMUT ADEN   ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR), zugleich Vizepräsident für Forschung (seit April 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Zudem ist der Mitglied der Redaktion der vorgänge. Website: www.hwr.de/prof/hartmut-aden.

Literatur

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Fährmann, Jan/Aden, Hartmut/Bosch, Alexander 2020: Technologieentwicklung und Polizei: intensivere Grundrechtseingriffe auch ohne Gesetzesänderung, in: Kriminologisches Journal, Jg. 52, H. 2, S. 135–148.

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Kutscha, Martin 1981: Abhörpraxis – rechtsstaatlich gedrosselt? In: Demokratie und Recht, Jg. 9, H. 4, S. 428-433.

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Kutscha, Martin 1992: Die Legalisierung des Lauschangriffs, in: Demokratie und Recht, Jg. 20, H.. 3, S. 247-249.

Kutscha, Martin 1998: »Schlanker Staat« mit Januskopf – Ein Zwischenruf, in: Kritische Justiz, Jg. 31, H.. 3, S. 399-405.

Kutscha, Martin 1999: Datenschutz durch Zweckbindung — ein Auslaufmodell? In: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP), Jg. 32, H. 4, S. 156-160.

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Kutscha, Martin 2008a: Innere Sicherheit und bürgerrechtliche Freiheit. Von der „Rettungsfolter“ bis zur elektronischen Rundumüberwachung, in: Lange, Hans-Jürgen/Ohly, H. Peter/Reichartz, Jo (Hrsg.): Auf der Suche nach neuer Sicherheit. Fakten, Theorien und Folgen, Wiesbaden, S. 309-319.

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Kutscha, Martin 2018b: Informationelle Selbstbestimmung – ein Grundrecht ohne Zukunft? In: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Heft 221/222 =   Jg. 57, H. 1-2, S. 115-120.

Kutscha, Martin 2020: Kampf gegen Extremismus und Terrorismus? Die politisch gewollte Amtsanmaßung des Verfassungsschutzes, in: Kerth, Cornelia/Kutscha, Martin (Hrsg.): Was heißt hier eigentlich Verfassungsschutz? Ein Geheimdienst und seine Praxis, Köln, S. 44-60.

Kutscha, Martin 2022: Ermittlungen im Kernbereich privater Lebensgestaltung, in: Lemke, Matthias/van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.): Grundrechte – Menschenrechte – Polizei. Perspektiven im Spannungsfeld von Sicherheit und Freiheit, Wiesbaden, S. 451-460.

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Kutscha, Martin/Weßlau, Edda 1986: Mehr Recht für Geheimdienste und Polizei, in: Demokratie und Recht, Jg. 14, H. 1, S. 3-8.

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Orwell, George 1949: 1984. London.

Roggan, Fredrik/Busch, Dörte (Hrsg.) (2013): Das Recht in guter Verfassung? Festschrift für Martin Kutscha, Baden-Baden.

Anmerkungen:

[1]OVG Berlin, Az. II B 13.77, NJW 1978, 1644 (1645).

Der Beitrag Grundrechtliche Perspektiven auf den Datenschutz: Martin Kutscha als Verteidiger der Grundrechte gegen staatliche und private Überwachung erschien zuerst auf Humanistische Union.

Während der Covid-19-Pandemie ist das bedingungslose Grundeinkommen (BGE) als mögliche Lösung für die durch das Virus ausgelösten sozialen Verwerfungen erneut auf die politische Tagesordnung gelangt. Für die beiden Soziologen Rolf G. Heinze und Jürgen Schupp (2022: 9f.) verkörpert das Jahr 2020, das Jahr des Pandemieausbruchs, in Deutschland hinsichtlich des Grundeinkommens sogar einen vorläufigen historischen Gipfel der öffentlichen Wahrnehmung.

Bei vielen Menschen, die durch Entlassung, Kurzarbeit oder Schließung ihres Geschäfts spürbare Einkommensverluste erlitten, herrschte vor allem im bundesweiten Shutdown, der am 22. März 2020 begann, existenzielle Verunsicherung. In einer unübersichtlichen Krisensituation wie der Pandemie nimmt die Attraktivität plakativer Losungen und simpler Lösungen für komplexe Probleme zu. BGE-Befürworter*innen warben für ihr Konzept mit dem Argument, die außergewöhnlichen Umstände erforderten unkonventionelle Lösungen. In einer Petition an den Bundestag wurde die Einführung eines BGE von monatlich 800 bis 1.200 Euro pro Person für ein halbes Jahr gefordert, was Armut und den sozialen Absturz von Millionen Menschen verhindern, aber auch die Massenkaufkraft erhöhen, den Konsum ankurbeln und die Coronakrise ökonomisch meistern helfen sollte. Ähnlich vage wie die Bezifferung des auszuzahlenden Geldbetrages in der Petition fiel der Vorschlag insgesamt aus. Von einem Konzept kann überhaupt nicht die Rede sein, gibt es doch zahlreiche Grundeinkommensmodelle, die sich etwa im Hinblick auf die Leistungshöhe und die Refinanzierung der geplanten Universalleistung unterscheiden (Blaschke/Otto/Schepers 2012; Butterwegge/Rinke 2018; Kovke/Priddat 2019).

Gerade in Krisensituationen kommt es für den Sozialstaat darauf an, seine begrenzten Ressourcen im Sinne der Einzelfallgerechtigkeit auf jene Personen zu konzentrieren, die sie wirklich brauchen (Butterwegge 2022: 218ff.). Beispielsweise dürfen Künstler*innen und Kulturschaffende, wenn ihnen Aufträge oder Auftritte wegbrechen, nicht pauschal unterstützt werden. Dieter Bohlen, Helene Fischer und Roland Kaiser brauchten während der Pandemie ebenso wenig Staatshilfe wie der Maler Gerhard Richter, weil sie Multimillionäre sind. Hingegen hätten die scheinselbstständige Maskenbildnerin, der freiberuflich tätige Messebauer, die Honorarkraft in der Erwachsenenbildung und die prekär beschäftigte Grafikdesignerin von dem Grundeinkommen vielleicht noch nicht einmal ihre Miete zahlen können, falls sie in einer begehrten Großstadtlage wohnen.

Rahmen­be­din­gungen, Zusam­men­hänge und Hinter­gründe der BGE-Dis­kus­sion

Die sozialphilosophische Idee, sämtliche Bürger*innen vom Arbeitszwang zu befreien und Armut zu vermeiden, indem der Staat allen Gesellschaftsmitgliedern ein gleich hohes, ihre materielle Existenz auf einem Mindestniveau sicherndes Grundeinkommen zahlt, gewinnt durch die Verbindung der sehr heterogenen Gerechtigkeitsvorstellungen eines utopischen an Lafargue orientierten Sozialismus, von bürgerlichen Gleichheitsidealen und zentraler Funktionselemente der Marktökonomie an Resonanz. Gegenwärtig haben Grundeinkommensmodelle aber vor allem deshalb Hochkonjunktur, weil sie zumeist hervorragend mit dem neoliberalen Zeitgeist harmonieren (Nicoll 2013; Butterwegge/Lösch/Ptak 2017; Biebricher 2021), also die Freiheit des (Wirtschafts-)Bürgers nicht gefährden, sondern vielmehr „Selbstverantwortung“ und „Privatinitiative“ glorifizieren sowie die tradierten Mechanismen der kollektiven Absicherung von Lebensrisiken in Frage stellen, auf die prekär Beschäftigte und Erwerbslose angewiesen sind, ohne jedoch den Eindruck sozialer Kälte zu hinterlassen, welcher der Regierungspolitik nicht selten anhaftet. Darüber hinaus wird der bestehende Sozialstaat sogar von seinen Nutznießer*innen mit einer alles überwuchernden Bürokratie, Gängelungsversuchen und Schikanen der Arbeitsverwaltung, das Grundeinkommen dagegen mit Kreativität, Spontaneität und basisdemokratischer Selbstbestimmung identifiziert. Erst bei genauerem Hinsehen zeigt sich, dass der Sozialstaat durch die Verwirklichung des Grundeinkommens zerstört und die Demokratie zudem noch mehr als bisher schon beschädigt würde.

Die zunehmende Spaltung wohlhabender Gesellschaften in Arm und Reich verlangt nach einer politischen Alternative, die viele Geringverdiener*innen und Transferleistungsbezieher*innen – aus ihrer Perspektive nachvollziehbar – im bedingungslosen Grundeinkommen sehen. Unter dem Kontrolldruck ihres Jobcenters stehende Bezieher*innen von Bürgergeld erwarten, sich mit Hilfe eines ohne Papierkrieg gezahlten Grundeinkommens der Gängelung, Erniedrigung und Demütigung durch eine ausufernde Sozialbürokratie entziehen zu können. Endlich können sie hoffen, vom bisherigen Elend der Armen, die um Almosen betteln, und der ständigen Reformen, die – wie etwa Hartz IV – nur immer neue Verschlechterungen bewirkt haben (Butterwegge 2018a: 66ff.), befreit zu werden. Auch dass Mitglieder von Erwerbsloseninitiativen und von Frauenorganisationen große Sympathie für ein bedingungsloses Grundeinkommen empfinden, ist verständlich. Schließlich würden die leidige Bedürftigkeitsprüfung sowie die Anrechnung des Partnereinkommens auf die Transferleistung entfallen, weil alle Wohnbürger*innen in seinen Genuss kämen und sich damit die Forderung nach einer eigenständigen sozialen Sicherung der Frau, die so alt ist wie der Wohlfahrtsstaat selbst, möglicherweise erfüllen ließe.

BGE-Protagonist*innen greifen eine dritte Große Erzählung unserer Zeit – neben der Globalisierung und dem demografischen Wandel – auf, die ebenfalls als Scheinargument für angeblich notwendige tiefgreifende Veränderungen des europäischen Sozialmodells herhalten muss: „Digitalisierung“ heißt das Schlagwort, unter dem das Grundeinkommen quasi als Naturgesetzlichkeit erscheint, die aus technologischen Umbrüchen in der Arbeitswelt resultiert.

Timotheus Höttges, Vorstandsvorsitzender der Deutschen Telekom AG, hat sich für ein bedingungsloses Grundeinkommen ausgesprochen und ihm perspektivisch große Realisierungschancen zugebilligt: „Es könnte eine Lösung sein – nicht heute, nicht morgen, aber in einer Gesellschaft, die sich durch die Digitalisierung grundlegend verändert hat“ (Höttges 2015). Ganz ähnlich argumentiert der Sozialphilosoph Richard David Precht:

„Wenn immer weniger Menschen einer Erwerbsarbeit nachgehen, werden die Erwerbstätigen mit ihrer Arbeit den Sozialstaat nicht mehr finanzieren können. Und auch der für viele BGE-Skeptiker reizvolle Gedanke, Grundeinkommensbeziehern ohne Erwerbsarbeit bessere Anreize zu geben, sich eine zu suchen, ist unter den Vorzeichen des digital massiv verkleinerten Arbeitsmarkts eine abständige Vorstellung“ (Precht 2018: 134).

Auf diese Weise wird unterstellt, dass der Wohlfahrtsstaat, wie man ihn bisher kannte, nicht zukunftsträchtig sei und die soziale Sicherung von der Lohnarbeit entkoppelt werden müsse, weil die Arbeitsgesellschaft an ihr Ende gekommen sei. Dabei gibt es gegenwärtig – Ansätze zur Digitalisierung hin, Digitalisierung her – mit über 45 Millionen Erwerbstätigen so viele Erwerbstätige in Deutschland wie nie zuvor.

Modebegriffe wie „Industrie 4.0“ oder „Internet der Dinge“, Bilder einer menschenleeren Fabrik und Horrorszenarien, wonach die künftige Herrschaft der Algorithmen für einen Großteil der arbeitsfähigen Bevölkerung sämtliche Verdienstmöglichkeiten beseitigt, stilisieren das Grundeinkommen zum letzten Rettungsanker in einer automatisierten, aus den Fugen geratenen Welt empor. Dabei ist jegliche Panikmache unangebracht, weil der Gesellschaft auch bei früheren wissenschaftlich-technischen Umbrüchen wie der Mechanisierung, der Elektrifizierung, der Motorisierung und der Computerisierung – trotz gegenteiliger Prognosen – nie die (Erwerbs-)Arbeit ausging, obwohl an vergleichbaren Horrorszenarien damals kein Mangel herrschte.

Sollte die Arbeit irgendwann „einen immer geringeren Anteil der gesamten Wertschöpfung“ ausmachen, müssen Sozialleistungen gerade nicht „stärker steuerfinanziert“ werden, wie der Hamburger Ökonom Thomas Straubhaar behauptet (Straubhaar/Zacharakis 2016). Vielmehr könnte die Kapitalseite auch durch eine Wertschöpfungsabgabe, fälschlicherweise oft „Maschinensteuer“ genannt, stärker zur Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen herangezogen werden. Dadurch würde der Wohlfahrtsstaat auf eine breiteres finanzielles Fundament gestellt und der Einnahmenfluss verstetigt, was der spätere Regierungsberater Hans-Adalbert („Bert“) Rürup in den 1980er Jahren folgendermaßen begründete: „Bruttowertschöpfungsbezogene Arbeitgeberbeiträge weisen, bedingt durch die Breite ihres Zugriffs, die größte Resistenz gegen Erosionen des finanziellen Fundamentes der Sozialversicherung gegenüber technologisch, arbeitsorganisatorisch und demographisch bedingten Risiken auf“ (Rürup 1987: 233).

Aus einem weiteren Quantensprung in der modernen Produktionstechnik, so er denn eintritt, müssten in Wahrheit ganz andere Schlussfolgerungen gezogen und radikalere Forderungen abgeleitet werden, als es die BGE-Anhänger*innen tun. „Wenn automatische Maschinen und Roboter und große gesellschaftliche Infrastrukturen und Netze immer mehr die Grundlagen der Reichtumsproduktion bilden, dann stellt sich die Frage nach Eigentum und Verfügung daran, also nach sozialistischen Alternativen jenseits des Kapitalismus“ (Krämer 2016).

Mehr soziale Gerech­tig­keit durch Abschaffung des Sozial­staates und der Steuer­pro­gres­sion?

Politisch interessant und gesellschaftlich relevant wird das bedingungslose Grundeinkommens durch seine buntscheckige Anhängerschaft, die von manchen Vertreter*innen der Unionsparteien über erhebliche Teile der Bündnisgrünen, die Piraten, wenige Sozialdemokrat*innen, Gewerkschafter*innen, Männer der christlichen Kirchen, fortschrittliche Soziolog*innen (genannt seien Stephan Lessenich, Michael Opielka und Georg Vobruba), einen bekannten Ökonomen in der Tradition von Milton Friedman (Thomas Straubhaar) und einen inzwischen verstorbenen Großunternehmer (Götz W. Werner) sowie einzelne Topmanager*innen (etwa der Deutschen Telekom AG und der Siemens AG) bis zu Teilen der LINKEN (mit ihrer ehemaligen Parteivorsitzenden Katja Kipping an der Spitze) reicht.

Ein derart breit gefächertes politisches Spektrum verbindet mit einer Idee natürlich ganz unterschiedliche, teilweise sogar gegensätzliche Motive: „Während man am linken Rand die Erlösung des Prekariats aus kapitalistischer Lohnsklaverei und Armut sucht, zielt der rechte Rand auf die Befreiung des Kapitals von den Fesseln der Sozialstaatlichkeit“ (Kreuz 2010: 66). Ein Autorenteam um Heiner Flassbeck, unter Oskar Lafontaine kurzzeitig Staatssekretär im Bundesfinanzministerium und später Chef-Volkswirt der UN-Organisation für Welthandel und Entwicklung (UNCTAD), hält das BGE für ausgesprochen gefährlich, weil es bei Teilen des rechten politischen Spektrums die Illusion schaffe, mit einem (möglichst niedrigen) „Einkommen für alle“ darüber hinausreichende Verteilungsfragen auf Dauer zu unterbinden und so dem neoliberalen Ziel näher zu kommen, dass die „Tüchtigen“ erhalten, was sie am Markt erringen, während es auf der Linken die Illusion nähre, sowohl die Armut erfolgreich zu bekämpfen wie auch die Umwelt zu retten und die Frage nach den „wahren Werten“ des guten Lebens sinnvoll zu beantworten (Flassbeck et al. 2012: 9).

Neoliberale hoffen, mittels des Grundeinkommens weitreichende Deregulierungskonzepte durchsetzen zu können. Exemplarisch genannt sei Thomas Straubhaar, dessen BGE-Modell den bestehenden Sozialstaat nicht bloß ergänzen soll: „Das Grundeinkommen ersetzt alle steuer- und abgabenfinanzierten Sozialleistungen: Es gibt weder gesetzliche Renten- und Arbeitslosenversicherung noch Arbeitslosengeld, Sozialhilfe, Wohn- und Kindergeld“ (Straubhaar 2017: 100). Das zwischen 2005 und 2014 von ihm geleitete Hamburgische WeltWirtschaftsInstitut (HWWI) ging in seiner Studie „Bedingungsloses Grundeinkommen und Solidarisches Bürgergeld – mehr als sozialutopische Konzepte“ noch weiter: „Es gibt keinen Schutz gegen Kündigungen mehr, dafür aber betrieblich zu vereinbarende Abfindungsregeln. Es gibt keinen Flächentarifvertrag mehr und auch keine Mindestlöhne, sondern von Betrieb zu Betrieb frei verhandelbare Löhne. Es gibt keine Sozialklauseln mehr. Die heute zu leistenden Abgaben an die Sozialversicherungen entfallen vollständig“ (Hohenleitner/Straubhaar 2008: 20f.). Was zahlreichen Erwerbslosen fälschlicherweise als „Schlaraffenland ohne Arbeitszwang“ erscheint, wäre in Wirklichkeit ein wahres Paradies für Unternehmer*innen, in dem abhängig Beschäftigte weniger Rechte als bisher hätten und Gewerkschaften überhaupt keine (Gegen-)Macht mehr entwickeln könnten.

Beim bedingungslosen Grundeinkommen handelt es sich um eine alternative Leistungsart, die mit der Konstruktionslogik des bestehenden, früher als Jahrhundertwerk gefeierten Wohlfahrtsstaates bricht sowie seine ganze Architektur beziehungsweise Struktur zerstören würde. Testen kann man das bedingungslose Grundeinkommen nicht, weil es quer zu unserem Sozialsystems steht, das für ein solches Experiment außer Kraft gesetzt werden müsste. BGE-Protagonist(inn)en wie Philip Kovce und Birger P. Priddat sehen ein Durchsetzbarkeitsproblem darin, dass Experimente immer „zeitlich befristet und räumlich begrenzt“ sind:

„Wenn für ein bedingungsloses Grundeinkommen jedoch wesentlich ist, dass es zeitlich unbegrenzt, d.h. lebenslang, und räumlich unbegrenzt, d.h. allen Bürgern eines Gemeinwesens, gewährt wird, dann mindert dies die Aussagekraft angeblicher Grundeinkommensexperimente erheblich, denn die Teilnehmer solcher Experimente verhalten sich währenddessen sinnigerweise so, dass ihre Entscheidungen auf ein Leben nach dem Experiment bezogen bleiben“ (Kovke/Piddat 2019: 22).

Peter Bofinger, von 2004 bis 2019 Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, betrachtet das Grundeinkommen als „Sargnagel für den Sozialstaat“, weil dieser seiner Ansicht nach dadurch unbezahlbar und zu einem „Almosenstaat“ verkümmern würde: „Gefährlich am Konzept des bedingungslosen Grundeinkommens ist das Nebeneinander von unbezahlbaren staatlichen Transfers mit einem völligen Kahlschlag bei den bisherigen sozialen Sicherungssystemen“ (Bofinger 2009: 215). Tatsächlich basiert der Wohlfahrtsstaat hierzulande auf einer Sozialversicherung, die in unterschiedlichen Lebensbereichen, -situationen und -phasen auftretende Standardrisiken (Krankheit, Alter, Invalidität, Arbeitslosigkeit und Pflegebedürftigkeit) kollektiv absichert, sofern der*die Versicherte und sein*ihre Arbeitgeber*in vorher entsprechende Beiträge gezahlt haben. Nur wenn dies nicht der Fall oder der Leistungsanspruch bei Arbeitslosigkeit erschöpft ist, muss man auf steuerfinanzierte Leistungen (Bürgergeld, Sozialhilfe) zurückgreifen, die bedarfsabhängig – das heißt nur nach einer Prüfung der Einkommensverhältnisse, vorrangigen Unterhaltspflichten und Vermögensbestände – gezahlt werden.

Straubhaars BGE-Modell läuft auf die Zerstörung des lebensstandardorientierten Sozialversicherungsstaates hinaus, bezweckt die Senkung der „Lohnnebenkosten“ durch Streichung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und bewirkt eine weitere finanzielle Entlastung von Reichen und Hyperreichen durch Abschaffung der Steuerprogression, einer historischen Errungenschaft der Moderne. In seinem Buch „Radikal gerecht“ charakterisiert Straubhaar (2017: 108) das bedingungslose Grundeinkommen als „Steuersystem, das auf einem Bierdeckel erklärt werden kann.“ Ein unsoziales Konzept zur Reform der Einkommensteuer, das Paul Kirchhof, Heidelberger Steuerrechtler und früherer Bundesverfassungsrichter, sowie Friedrich Merz, damals Vorsitzender der Unionsfraktion im Bundestag, später Aufsichtsratsvorsitzender der deutschen Tochter des Finanzkonzerns BlackRock Inc. und heute CDU-Vorsitzender, um die Jahrtausendwende entwickelt hatten, stand offenbar Pate und feiert heute im Gewand des bedingungslosen Grundeinkommens fröhliche Urständ.

Straubhaar will das Grundeinkommen allen Bürger*innen unabhängig von ihrem jeweiligen Einkommen steuerfrei gewähren. Dies sei „schlicht nichts anderes als ein Verrechnungsvorgang zum Zwecke der bürokratischen Vereinfachung. Alle erhalten zunächst eine Steuergutschrift. Alle zahlen danach auf alle Einkommen Steuern – der Besserverdienende mehr als der Geringverdienende.“ (Straubhaar 2017: 16) Zusätzliches, in Deutschland anfallendes Einkommen jeglicher Art soll an der Quelle erfasst und „mit einem einheitlichen und für alle Einkommen gleichbleibenden Steuersatz belastet“ werden (Straubhaar 2017: 99). Wenn es nach Straubhaar ginge, würde für Einkommensmillionär*innen also derselbe Steuersatz wie für Normalverdiener*innen gelten, was man kaum gerecht oder progessiv nennen kann.

Würden (fast) alle bisherigen Transferleistungen zu einem Grundeinkommen verschmolzen, wäre das Ziel neoliberaler Reformer, einen „Minimalstaat“ in Anlehnung an Hayek und Friedman zu schaffen, gewissermaßen nebenbei erreicht. Schließlich mangelt es prominenten BGE-Befürwortern an Empathie, sozialer Sensibilität und Solidarität mit Unterprivilegierten. Da bezeichnete etwa Werner, Gründer eines Drogeriekonzerns und bis zu seinem Tod im Februar 2022 bekennender Anthroposoph, ausgerechnet die Mehrwertsteuer als „erfolgreichste“ Steuerart (der Freitag 2016) Über ihre Erhöhung auf über 50 Prozent wollte er das Grundeinkommen finanzieren, obwohl sie kinderreiche Familien von Geringverdiener*innen und Transferleistungsbezieher*innen besonders hart trifft, weil diese praktisch ihr gesamtes Einkommen vor Ort in den Alltagskonsum stecken (müssen).

Werner, der die Steuerprogression – eine soziale Errungenschaft der Moderne – als „etwas Konstruiertes“ (soziologisch gesehen völlig unüberzeugend) deklassierte, wollte sämtliche Unternehmens-, Kapital- und Gewinnsteuern für Reiche abschaffen, während Mittelschichtangehörige und Arme ihr Grundeinkommen selbst finanzieren sollten, wenn sie einkaufen gehen. Bei dem von Straubhaar entwickelten Modell, das gleichfalls ein Grundeinkommen von 1.000 Euro pro Person vorsieht und alle Einkommen mit dem Einheitssteuersatz von 50 Prozent belegt, würden vor allem gut verdienende Mittelschichtangehörige stärker als bisher belastet.

(Bedarfs-)Gerech­tig­keit versus Bedin­gungs­lo­sig­keit des Grund­ein­kom­mens

Während beispielsweise Michael Opielka, früher bündnisgrüner „Cheftheoretiker“ im Bereich der Sozialpolitik und heute Jenaer Hochschullehrer für Soziologie, das bedingungslose Grundeinkommen als „bestes Mittel im Kampf gegen Armut“ anpreist, bestreitet Enno Schmidt, Mitbegründer der Schweizer Initiative Grundeinkommen, dass es überhaupt der Armutsbekämpfung dient (Opielka, zit. nach Rövekamp 2016; Schmidt 2016). Aufgrund seiner mangelnden Zielgenauigkeit eignet sich das bedingungslose Grundeinkommen nur sehr bedingt zur Verringerung oder zur Verhinderung der Neuentstehung von Armut. Bekämen alle Bürger*innen vom Staat beispielsweise 1.000 Euro pro Monat, nähme zwar die absolute, nicht jedoch die in Deutschland dominierende relative Armut deutlich ab. Vielmehr würde die von der EU bei 60 Prozent des mittleren bedarfsgewichteten Einkommens angesetzte Armuts(risiko)schwelle bloß so weit nach oben verschoben, dass man ihr mit diesem Betrag allein nahe bliebe. Um dies zu ändern, müsste man trotz Grundeinkommensbezug erwerbstätig sein, wodurch ein indirekter Arbeitszwang fortbestünde.

Als ein Kombilohn für alle könnte das bedingungslose Grundeinkommen wirken, weil der Staat für die Reproduktion der Ware Arbeitskraft aufkäme und die Unternehmer*innen entsprechend weniger dafür aufwenden müssten. Da die Menschen nicht bloß der Existenzsicherung wegen arbeiten, sondern teilweise auch, weil sie darin ihren Lebenssinn sehen, sich nützlich machen wollen und/oder der Gesellschaft etwas zurückgeben möchten, dürften die meisten BGE-Empfänger*innen an einer Weiterbeschäftigung, obgleich vielleicht nicht in Vollzeit interessiert sein. Der ausufernde Niedriglohnsektor, heute das Haupteinfallstor für Erwerbs- und spätere Altersarmut in Deutschland, würde deshalb nicht eingedämmt wie etwa durch einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn in existenzsichernder Höhe, sondern womöglich noch massiver durch den Staat subventioniert.

Wer über die Art seiner Refinanzierung nicht sprechen will, sollte auch vom bedingungslosen Grundeinkommen schweigen. Hier liegt die politische Achillesferse des Grundeinkommens, geraten seine Befürworter*innen doch zwangsläufig in folgendes Dilemma:

• Entweder bekommen alle (Wohn-)Bürger*innen das Grundeinkommen, unabhängig von ihren jeweiligen Einkommens- und Vermögensverhältnissen. In diesem Fall müssten riesige Finanzmassen bewegt werden, die das Steueraufkommen von Bund, Ländern und Gemeinden weit übersteigen und die Verwirklichung des Grundeinkommens ins Reich der Phantasie verweisen. Auch stellt sich unter Gerechtigkeitsaspekten die Frage, warum Vermögende und Spitzenverdiener*innen vom Staat monatlich ein von ihnen als bescheiden empfundenes Zubrot erhalten sollen, während beispielsweise Schwerstbehinderte mehr als den für sämtliche Empfänger*innen einheitlichen Geldbetrag viel nötiger hätten.
• Oder wohlhabende und reiche Bürger*innen bekommen das Grundeinkommen nicht beziehungsweise im Rahmen der Steuerfestsetzung wieder abgezogen. Dann ist es weder allgemein und bedingungslos, noch entfällt die Bedarfsprüfung, denn es müsste ja in jedem Einzelfall herausgefunden werden, ob die Anspruchsvoraussetzungen nicht durch (verdeckte) anderweitige Einkünfte etwa aus sogenannter Schwarzarbeit verwirkt sind. Somit wären Erwerbslose einem ähnlichen Kontrolldruck wie gegenwärtig ausgesetzt, auch wenn er vom Finanzamt statt von einem Jobcenter ausgeübt würde. Absurd wäre es, nur Erwerbseinkommen auf das Grundeinkommen anzurechnen, wie es die Schweizer Initiative Grundeinkommen vorschlug: Wer von Kapitalerträgen, Zinsen oder Dividenden lebt, würde das Grundeinkommen zusätzlich erhalten, wodurch sich dessen Refinanzierung erschweren und die Kluft zwischen Arm und Reich fast zwangsläufig vertiefen würde.

In den vergangenen Jahrzehnten wurde von Bundesregierungen unterschiedlicher Zusammensetzung eine Steuerpolitik nach dem Matthäus-Prinzip betrieben, heißt es doch im Evangelium des Matthäus sinngemäß: „Wer hat, dem wird gegeben, und wer nicht viel hat, dem wird auch das noch genommen.“ Sie durch eine Sozialpolitik nach dem Gießkannenprinzip zu ersetzen, wie mit dem Grundeinkommen geplant, würde aber auch kaum etwas nützen. Nötig wäre vielmehr eine Konzentration staatlicher Ressourcen auf Bedürftige, wohingegen Reiche und Hyperreiche nicht zusätzliche Finanzmittel erhalten, sondern durch einen höheren Spitzensteuersatz, die Wiedererhebung der Vermögensteuer, eine progressive Ausgestaltung der Kapitalertragsteuer sowie eine konsequentere Besteuerung großer Erbschaften und Schenkungen stärker zur Kasse gebeten werden sollten.

Straubhaar begründet, warum das Grundeinkommen seiner Ansicht nach „gerecht“ ist, folgendermaßen: „Es behandelt alle gleich, belastet aber die Leistungsstarken mehr als die Leistungsschwachen“ (Straubhaar 2017: 29). Seit den klassisch-griechischen Philosophen ist allerdings bekannt, dass Gleiches gleich und Ungleiches ungleich behandelt werden muss, soll es gerecht zugehen. Der besondere Charme des Grundeinkommens liegt hingegen in seiner organisatorischen Einfachheit, die durch den Verzicht auf eine Bedürftigkeitsprüfung entsteht, was jede Differenzierung nach der Lebenssituation ausschließt: „Es kann daher weder eine Gleichheit im Ergebnis, sei es in Ressourcen oder in Wohlergehen, erreichen noch eine Gleichheit in den Lebenschancen“ (Metschl 2015: 67).

Milliardär*innen denselben Geldbetrag wie Müllwerker*innen und Multijobber*innen zu zahlen, verfehlt das Ziel einer „austeilenden Gerechtigkeit“ (Aristoteles), weil die sozialen Gegensätze nicht beseitigt, sondern zementiert würden. Wer die soziale Ungleichheit verringern und die Armut wirksam bekämpfen will, muss Umverteilung von oben nach unten betreiben. Das bedingungslose Grundeinkommen trägt hierzu höchstens dann bei, wenn es über die Erhöhung/Erhebung von Gewinn- respektive Vermögensteuern finanziert wird, was jedoch nur in völlig chancenlosen Modellen der Fall ist. Beinahe scheint es, als wollten die linken BGE-Anhänger*innen den Kommunismus im Kapitalismus verwirklichen, ist es doch nach dem Lebensmodell eines Lotteriegewinners, heißt. so konstruiert, dass sich an der ungerechten Vermögensverteilung nichts ändert.

Um die soziale Gerechtigkeit respektive die Gleichheit der Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu fördern, muss eine staatliche Transferleistung bedarfsabhängig und nicht bedingungslos gezahlt werden. Das bedingungslose Grundeinkommen ist elitär und pseudoegalitär, weil es so tut, als bestünde die soziale Gleichheit schon, obwohl sie in Wirklichkeit erst geschaffen werden muss.

Fazit, Schluss­fol­ge­rungen und Alter­na­tiven

Das bedingungslose Grundeinkommen ist kein Patentrezept gegen die soziale Ungleichheit, die Armut oder die Erwerbslosigkeit. Höchstens würde es dem Staat erlauben, seine beschäftigungspolitische Passivität mit einer mehr oder weniger großzügigen Geldzahlung an die (potenziell) Betroffenen zu rechtfertigen. Rationalisierungsverlierer*innen per Grundeinkommen ruhigzustellen, mag im Sinne der Kapitaleigentümer, kann aber nicht das Bestreben systemkritischer Kräfte sein. Daniel Kreutz, früher Abgeordneter der Bündnisgrünen im nordrhein-westfälischen Landtag, hält das bedingungslose Grundeinkommen auch nicht für sinnvoll. Vielmehr schade die BGE-Debatte gerade sozialen und gewerkschaftlichen Bewegungen, die befähigt werden müssten, die Macht des großen Geldes zu brechen. Dafür sei die BGE-Debatte jedoch aus zwei Gründen nicht förderlich:

„Zum einen wirkt sie eher polarisierend im Lager derer, die sich dem Kampf für soziale Gerechtigkeit verpflichtet fühlen, als dass sie gemeinsame Handlungsfähigkeit fördert. Zum anderen hält ein Großteil seiner Anhängerschaft das Grundeinkommen gerade deshalb für ‚realistisch‘, weil es scheinbar über die politischen und sozialen Lager hinweg Unterstützung findet. Es werden Konsens-Illusionen kultiviert, wo diametral entgegengesetzte Interessen mit sehr unterschiedlicher Machtausstattung im Spiel sind“ (Kreutz 2018: 164).

Zwar kann man die absolute Armut in Entwicklungsländern des globalen Südens durch Zahlung eines niedrigen Geldbetrages an sämtliche Bewohner*innen möglicherweise nachhaltig lindern. Um die relative Armut in wohlhabenden, wenn nicht reichen Ländern wie der Bundesrepublik zu verringern, muss man jedoch den Reichtum antasten, sprich: riesige Geldsummen umverteilen. Dies tut ein Grundeinkommen, sofern es bedingungslos ist, aber gerade nicht, weil es Ungleiches gleich behandelt und Vermögende tendenziell ungeschoren lässt.

Außerdem stehen einer Realisierung der Forderung nach einem Grundeinkommen in Ländern des globalen Nordens erhebliche organisatorisch-technische Umsetzungsschwierigkeiten entgegen, etwa bedingt durch ihre wirtschaftlichen Verflechtungen mit anderen Staaten:

„Selbst wenn es gelänge, das unbedingte und universelle Grundeinkommen nach dem Territorialprinzip mit Erstwohnsitz in Deutschland zu beschränken – was rechtlich nicht gesichert ist – müsste mit einer starken Sogwirkung auf Zuwanderer*innen aus anderen EU-Ländern und auch aus Nicht-EU-Ländern gerechnet werden; denn jede*r EU-Bürger*in könnte sich durch Einwanderung nach Deutschland ein an den deutschen Standards orientiertes sozio-kulturelles Existenzminimum ohne jegliche Anstrengung und Gegenleistung beschaffen“ (Hauser 2006: 339).

Vermutlich würde die Migrations- und Integrationspolitik der etablierten Parteien im Falle einer Verwirklichung des bedingungslosen Grundeinkommens also noch restriktiver, weil sie die Schließung der Grenzen mit einem andernfalls drohenden Zustrom bedürftiger Ausländer/innen begründen könnten.

An die Stelle einer Marktgesellschaft, in der Konkurrenz, ökonomische Effizienz und soziale Selektivität herrschen, muss ein inklusiver Sozialstaat treten, der Armutsbetroffene und -bedrohte nicht ausgrenzt, sondern einschließt und sie zu gleichberechtigter politischer Partizipation befähigt. Es geht um eine nachhaltige Ermächtigung der Unterprivilegierten, die ohne eine grundlegende Änderung der bestehenden Eigentums-, Macht- und Herrschaftsverhältnisse nicht möglich ist. Damit die Demokratie eine Regierungsform ist, in der sich alle wiederfinden – sonst handelt es sich ja gar nicht um eine „Macht des Volkes“ –, muss sie eine soziale Demokratie sein, die Armut jeglicher Art energisch bekämpft. Tut sie das nicht, werden ausgerechnet jene Gesellschaftsmitglieder am meisten enttäuscht, die ihre personelle Basis bilden müssten.

In einem hoch entwickelten Industriestaat wie der Bundesrepublik Deutschland steht und fällt die Demokratie mit einem funktionstüchtigen Sozialsystem, das die unterschiedlichen Arbeits- und Lebensbedingungen seiner (Wohn-)Bürger*innen berücksichtigt, also zumindest dem Anspruch nach bedarfsgerecht ist und nicht alle Personen, unabhängig von ihrer spezifischen materiellen Lage, über einen Kamm schert. Durch das sich auf eine Geldleistung kaprizierende Grundeinkommen würden die Menschen zudem sämtlicher Dienst- und Sachleistungen verlustig gehen, die der moderne Sozialstaat für sie bereithält – von der ärztlichen Versorgung über diverse Beratungs- und Betreuungsangebote bis zu Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation.

Eine sinnvolle Alternative zum Grundeinkommen, das – wie gezeigt – das Ende des bisherigen Wohlfahrtsstaates bedeuten würde, wäre dessen Um- beziehungsweise Ausbau durch Schaffung einer solidarischen Bürgerversicherung (Butterwegge 2018b: 386ff.) Anstatt den seit Otto von Bismarck in Deutschland bestehenden Sozialversicherungsstaat zu zerstören und durch ein steuerfinanziertes System zu ersetzen, sollte man ihn durch die Aufnahme bisher nicht einbezogener Bevölkerungsgruppen (Selbstständige, Freiberufler/innen, Beamte, Abgeordnete und Minister/innen), die Verbeitragung sämtlicher Einkunftsarten (auch Zinsen, Dividenden, Tantiemen sowie Miet- und Pachterlöse) sowie die Aufhebung der Beitragsbemessungs- beziehungsweise Versicherungspflichtgrenzen auf ein solides Fundament stellen. Konstitutiver Bestandteil dieses Sozialstaates der Zukunft wäre eine soziale Grundsicherung, die ihren Namen im Unterschied zu Hartz IV und zum Bürgergeld wirklich verdient. Sie müsste bedarfsgerecht, armutsfest und repressionsfrei sein, also ohne Sanktionen auskommen.

PROF. Dr. Christoph Butterwegge   Jahrgang 1951, studierte bis 1975 Sozialwissenschaft, Philosophie, Rechtswissenschaft und Psychologie an der Ruhr-Universität Bochum. Er promovierte an der Universität Bremen mit einer Arbeit über „SPD und Staat heute“ zum Dr. rer. pol. (1980), seine Habilitation (1990) untersuchte Theorie und Praxis der österreichischen Sozialdemokratie. Nach einer wissenschaftlichen Mitarbeit in der Bremischen Stiftung für Rüstungskonversion und Friedensforschung (1991-94) und einer Vertretungsprofessur für Sozialpolitik an der FH in Potsdam (1994-1997) war er von 1998 bis zu seinem Ruhestand im Juli 2016 Professor für Politikwissenschaft am Institut für vergleichende Bildungsforschung und Sozialwissenschaften an der Universität Köln. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten zählen unter anderem Armut, soziale Gerechtigkeit und Demokratie sowie Migration, Rechtsextremismus und Rassismus. 2017 kandidierte er für das Amt des Bundespräsidenten.

Literatur

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Blaschke, Ronald/Otto, Adeline/Schepers, Norbert (Hrsg.) 2012: Grundeinkommen. Von der Idee zu einer europäischen politischen Bewegung. Mit einem Vorwort von Katja Kipping, Hamburg.

Bofinger, Peter 2009: Ist der Markt noch zu retten? – Warum wir jetzt einen starken Staat brauchen, Berlin.

Butterwegge, Christoph 2018a: Hartz IV und die Folgen. Auf dem Weg in eine andere Republik?, 3. Aufl. Weinheim/Basel.

Butterwegge, Christoph 2018b: Krise und Zukunft des Sozialstaates, 6. Aufl. Wiesbaden.

Butterwegge, Christoph 2022: Die polarisierende Pandemie. Deutschland nach Corona, Weinheim/Basel.

Butterwegge, Christoph/Lösch, Bettina/Ptak, Ralf 2017: Kritik des Neoliberalismus, 3. Aufl. Wiesbaden.

Butterwegge, Christoph/Rinke, Kuno (Hrsg.) 2018: Grundeinkommen kontrovers. Plädoyers für und gegen ein neues Sozialmodell, Weinheim/Basel.

Der Freitag 2016: „Grundeinkommen? Da geht es um die Ziele der Aufklärung“. Götz Werner hat dm zum Drogerie-Riesen gemacht und will, dass der Staat jedem 1000 Euro auszahlt, in: Der Freitag vom 25.5.2016.

Flassbeck, Heiner et al. 2012: Irrweg Grundeinkommen. Die große Umverteilung von unten nach oben muss beendet werden, Frankfurt am Main.

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Straubhaar, Thomas 2016: „Gegen die Lobbymacht der Senioren können Sie keine Politik machen“, Interview mit Thomas Straubhaar, in: ZEIT-Online vom 7.4.2016.

Straubhaar, Thomas 2017: Radikal gerecht. Wie das bedingungslose Grundeinkommen den Sozialstaat revolutioniert, Hamburg.

Der Beitrag Das bedingungslose Grundeinkommen: Sozialpolitische Sackgasse oder Königsweg der Demokratie? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Hinweis der Redaktion: Der Beitrag ist ein Wiederabdruck des gleichnamigen Artikels, in: vorgänge, Nr. 219 (2017) S. 5-11.

Es gibt kaum eine Politiker_innenrede, in der nicht die „westliche Wertegemeinschaft“ und die universellen Menschenrechte beschworen werden. Auch in der Jurist_ innenzunft gelten die Menschen- bzw. Grundrechte als unbedingt zu wahrende Fundamentalnormen des Rechts. Dies gilt allerdings nur für die klassischen Abwehrrechte („Freiheitsrechte“) wie Meinungsfreiheit, Pressefreiheit, Berufsfreiheit und Eigentumsfreiheit, nicht hingegen für die sog. sozialen Grundrechte wie die Rechte auf Arbeit, auf Wohnung oder auf Bildung. Im Gegenteil: Die meisten Jurist_innen betrachten solche Grundrechtsgewährleistungen, die sich in den Verfassungen der Bundesländer, aber auch in völkerrechtlichen Verträgen wie z. B. dem „UNO-Sozialpakt“ von 1966 befinden, nicht als echte Grundrechte, sondern als eigentlich überflüssige Versprechungen mit nur geringer Bindungswirkung.

Gering­schät­zung in der Zunft

Ein abschreckendes Beispiel für die Geringschätzung sozialer Grundrechtsgewährleistungen bietet das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. April 2009 zur Vereinbarkeit von Studiengebühren in Deutschland mit dem UNO-Sozialpakt. Die in dessen Art. 13 normierte Pflicht der Staaten, die Unentgeltlichkeit der Universitätsausbildung einzuführen, sei, so das Gericht, nur „ein austauschbares Mittel zum Zweck“ des chancengleichen Zugangs zum Universitätsunterricht und könne deshalb getrost durch andere Instrumente wie die Gewährung von Studiendarlehen ersetzt werden.[1] Mit einer solchen „Auslegung“ gegen ihren Wortlaut wird die – auch für Deutschland verbindliche – völkerrechtliche Norm geradezu auf den Kopf gestellt.

Insbesondere die Verankerung von sozialen Grundrechten in den Verfassungen der neuen Bundesländer nach 1990 stieß in der Jurist_innenzunft auf zum Teil polemische Kritik. So sprach z. B. der einflussreiche konservative Staatsrechtler Josef Isensee abschätzig vom Typ der „Pastorenverfassung“.[2] Erstaunlich ist solche Kritik angesichts der Tatsache, dass auch die nach 1945 geschaffenen Verfassungen der „alten“ Bundesländer mehr oder minder ausführliche Kataloge mit sozialen Grundrechten enthalten.

In jüngster Zeit hat sich auch die – auf Vorschlag der Grünen gewählte – Bundesverfassungsrichterin Susanne Baer negativ über soziale Grundrechte geäußert: Ein Recht auf Arbeit sei nicht einklagbar und mache „eine Verfassung zum leeren Versprechen.“ Würden soziale Grundrechte als einklagbares Recht ausgestaltet werden, würde dies „die Gerichte überfordern, den Gesetzgeber strangulieren und die politische Debatte lähmen.“[3] Damit hat Baer die häufigsten Einwände gegen die Normierung sozialer Grundrechte zusammengefasst.

Aber wie überzeugend sind diese Einwände? Auch manche der klassischen Abwehrrechte mögen heute vielen als „leeres Versprechen“ erscheinen. Nehmen wir z. B. Art. 10 Abs. 1 Grundgesetz (GG): „Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich.“ Wie viel ist das „Fernmeldegeheimnis“ oder moderner, das Telekommunikationsgeheimnis, noch wert angesichts der heutigen Massenüberwachung der Telekommunikation durch „Sicherheitsbehörden“ bzw. in- und ausländische Geheimdienste? Schon im Jahre 2003 beklagte der ehemalige Verfassungsrichter Jürgen Kühling, dass man das Fernmeldegeheimnis inzwischen „getrost als Totalverlust abschreiben“ könne.[4]

Auch die Geltungskraft des Grundrechts der Versammlungsfreiheit, Art. 8 Grundgesetz, darf z. B. nach den staatlichen Repressionen gegen friedlichen Protest beim G-20-Gipfel in Hamburg mit Fug und Recht bezweifelt werden. Gleichwohl fordert niemand, die genannten Grundrechte zu streichen – im Gegenteil: Ihr Geltungsanspruch muss sowohl in der Öffentlichkeit als auch vor Gericht entschieden verteidigt werden.

Was ist von der Behauptung zu halten, soziale Grundrechte strangulierten den Gesetzgeber? Tatsächlich schränken doch alle Grundrechte die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und die Machtausübung der Staatsgewalt schlechthin ein. Dies ist indessen gerade die Intention der Verfassung, wie bereits der Blick auf Art. 1 Abs. 3 Grundgesetz zeigt: Danach binden die nachfolgenden Grundrechte sowohl die Gesetzgebung als auch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung „als unmittelbar geltendes Recht.“ Die Hauptfunktion moderner Verfassungen besteht schließlich gerade darin, der Staatsgewalt bestimmte Fesseln anzulegen und dadurch die Freiheitssphäre der Bürger und Bürgerinnen zu schützen.[5]

Dass ein Freiheitsrecht „ohne die tatsächlichen Voraussetzungen, es in Anspruch nehmen zu können, wertlos“ ist, konstatierte das Bundesverfassungsgericht im Übrigen schon in seiner Numerus-Clausus-Entscheidung von 1972.[6] Es besteht also ein Bedingungszusammenhang zwischen der Inanspruchnahme der klassischen Abwehrrechte und der Umsetzung sozialer Grundrechtsgewährleistungen, um überhaupt erst die materiellen Voraussetzungen für eine gleichberechtigte Teilhabe aller Bürger_innen zu schaffen.[7]

Die Zurück­hal­tung des Grund­ge­setzes und der Ausweg des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts

Von den Gegner_innen der sozialen Grundrechte wird häufig darauf verwiesen, dass unser Grundgesetz in weiser Selbstbeschränkung auf die Verankerung sozialer Grundrechte verzichtet habe.[8] Der eigentliche Grund für diesen Verzicht bleibt dabei im Dunkeln: Das Grundgesetz wurde von seinen Schöpfer_innen als Provisorium verstanden. Deshalb entschied sich der Parlamentarische Rat dafür, strittige Fragen auszuklammern, auf eine genaue Festlegung der sozialen „Lebensordnungen“ zu verzichten und die künftige sozial- und wirtschaftspolitische Entwicklung offen zu halten.[9] Dies erklärt das Fehlen sozialer Grundrechte im Grundgesetz, abgesehen von den Schutzpflichten für Ehe und Familie und Mutterschaft in Art. 6, die von konservativen Abgeordneten durchgesetzt wurden. Bei der Verfassungsreform aufgrund der Wiedervereinigung fand sich wiederum keine Mehrheit dafür, entsprechend den zahlreichen Vorschlägen aus der Zivilgesellschaft soziale Grundrechte in den Verfassungstext aufzunehmen.[10]

Das Bundesverfassungsgericht hat im Laufe seiner jahrzehntelangen Rechtsprechung einen eigentümlichen Weg gefunden, diesem Manko zumindest ein Stück weit abzuhelfen: Es entwickelte ein Grundrechtsverständnis, das einzelnen eher als Abwehrrechten formulierten Grundrechten Leistungskomponenten entnimmt und diese damit in die Nähe sozialer Grundrechtsgewährleistungen rückt. So wurde dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit , Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, in den beiden (in seinen Konsequenzen durchaus problematischen) Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zur Schwangerschaftsunterbrechung[11] über den Abwehrcharakter des Grundrechts hinaus eine Schutzpflicht des Staates für dieses Rechtsgut entnommen und daraus bestimmte zwingende Vorgaben für den Gesetzgeber abgeleitet.

Die Schutzpflichtdimension auch anderer Grundrechte ist inzwischen in der rechtswissenschaftlichen Literatur weithin anerkannt. So wird mit guten Gründen z. B. darauf verwiesen, dass die Bundesregierung und den Gesetzgeber eine Schutzpflicht für das in Art. 10 Grundgesetz geschützte Telekommunikationsgeheimnis sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber der umfassenden Ausforschung durch ausländische Geheimdienste wie die NSA trifft.[12]

Angesichts zunehmender Armut in Deutschland von besonderer Bedeutung ist auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Gewährleistungsdimension der Menschenwürdegarantie in Art. 1 Abs. 1 GG. Schon ihrem Wortlaut nach enthält diese nicht nur das Gebot der Achtung, sondern auch den Schutz der Menschenwürde als „Verpflichtung aller staatlichen Gewalt“. Aus dieser Schutzpflicht in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht die Verpflichtung des Staates zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abgeleitet. Während diese Pflicht in früheren Entscheidungen eher beiläufig erwähnt wurde[13], entwickelte das Gericht in seinem Urteil zum Hartz IV-Regelsatz vom 9. Februar 2010 eine ausführliche Begründung hierfür:

„Wenn einem Menschen die zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins notwendigen materiellen Mittel fehlen, weil er sie weder aus seiner Erwerbstätigkeit, noch aus eigenem Vermögen noch durch Zuwendungen Dritter erhalten kann, ist der Staat im Rahmen seines Auftrages zum Schutz der Menschenwürde und in Ausfüllung seines sozialstaatlichen Gestaltungsauftrages verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die materiellen Voraussetzungen dafür dem Hilfebedürftigen zur Verfügung stehen. Dieser objektiven Verpflichtung aus Art. 1 Abs. 1 GG korrespondiert ein Leistungsanspruch des Grundrechtsträgers, da das Grundrecht die Würde jedes individuellen Menschen schützt (…) und sie in solchen Notlagen nur durch materielle Unterstützung gesichert werden kann.“[14]

Das Bundesverfassungsgericht hat dabei auch eine nähere Bestimmung des vom Staat zu gewährenden Existenzminimums vorgenommen: Dieser Begriff umfasse nicht nur die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit, sondern auch „die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben…, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen (…)“[15]. Schon wenig später erteilte das Gericht allen Versuchen, aus Gründen der Abschreckung von Flüchtlingen vor der Einreise nach Deutschland die Leistungsstandards für die Sicherung des Existenzminimums abzusenken, eine entschiedene Absage: In seinem Urteil vom 18. Juli 2012 zum Asylbewerberleistungsgesetz verwies es darauf, dass auch eine kurze Aufenthaltsdauer oder Aufenthaltsperspektive in Deutschland eine Beschränkung des menschenwürdigen Existenzminimums auf die Sicherung der physischen Existenz nicht rechtfertigen könne:

„Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen (…). Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.“[16]

Damit hat das Bundesverfassungsgericht die Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes über ihre Abwehrfunktion hinaus als ein subjektives Leistungsrecht gegenüber dem Staat mit durchaus klaren Konturen etabliert. Freilich hat dieses höchstrichterlich geschaffene soziale Grundrecht angesichts anhaltender „Sparpolitik“ im Sozialbereich und einer in den letzten Jahrzehnten durch Personalabbau etc. massiv ausgedünnten sozialstaatlichen Infrastruktur[17] seine Bewährungsprobe noch längst nicht bestanden. Durch eine explizite Normierung im Text des Grundgesetzes würde dieses Grundrecht seine Geltungskraft möglicherweise besser behaupten können als auf der Grundlage bloßen „Richterrechts“, das von politischen Mehrheiten umso leichter beiseite geschoben werden kann.

Abwehr­rechte reichen nicht!

In seinem oben zitierten Hartz-IV-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht auch deutlich gemacht, warum Abwehrrechte allein zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz für viele nicht ausreichen. Angesichts eines wachsenden Niedriglohnsektors in Deutschland und einer zunehmenden Verfestigung massiver sozialer Ungleichheit stimmt die neoliberale Ideologie, dass eigene Leistung und eigener Fleiß Garanten des Wohlstands und die sozial Abgehängten eigentlich selbst Schuld an ihrem Schicksal seien, immer weniger mit der Realität überein.[18]

„Wer ohne eigene gesellschaftliche Macht oder besonderen Schutz ist“, so erkannte der ehemalige Verfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde richtig, „unmächtig aus sich selbst, kommt in die Lage, seine rechtliche Freiheit gegenüber den Trägern gesellschaftlicher Macht nicht mehr realisieren zu können. Die Freiheit als allgemeine, grundsätzlich für jedermann realisierbar zu haltende, verflüchtigt sich, wird zunehmend zur leeren Form. Die soziale Ungleichheit schlägt um in soziale Unfreiheit.“[19]

Der vom Grundgesetz postulierte soziale Staat muss also die materiellen Voraussetzungen dafür sichern, dass die Menschen ihre Freiheit auch effektiv wahrnehmen können. Genau darauf zielen die sozialen Grundrechte; sie sind mithin ebenso „Freiheitsrechte“ wie die klassischen Abwehrrechte.[20]

Es bleibt die Frage, ob und in welchem Maße soziale Grundrechte vor Gericht einklagbar sind. Dies lässt sich jedenfalls für solche Normen bejahen, die entsprechend eindeutig formuliert sind wie z. B. die Verpflichtung der Unterzeichnerstaaten in Art. 13 des UNO-Sozialpaktes, unentgeltlichen Schul- und Hochschulunterricht einzuführen. Dass – wie oben gezeigt – manche deutsche Gerichte nicht willens sind, solche Verpflichtungen anzuerkennen, steht dem Geltungsanspruch solcher sozialen Grundrechtsgewährleistungen nicht entgegen.

Im Völkerrecht, in dem soziale Grundrechte seit vielen Jahren anerkannt sind, ist die – vielleicht typisch deutsche – Fixierung auf die Justiz als alleinige Instanz zur Durchsetzung von Grundrechten ohnehin längst aufgegeben.[21] Das Völkerrecht unterscheidet drei Gewährleistungsebenen der Menschenrechte, nämlich die Pflicht zur Achtung („duty to respect“), die Pflicht zur Schutzgewährleistung („duty to protect“) und die Pflicht zur Bereitstellung der notwendigen Ressourcen („duty to fulfil“).[22] Ausschüsse der UNO kontrollieren u. a. anhand der regelmäßig vorzulegenden Staatenberichte, ob und in welchem Maße die Unterzeichnerstaaten diese Verpflichtungen jeweils umgesetzt haben.[23]

Zum Abschluss sei noch einmal ein ehemaliger Verfassungsrichter zitiert, nämlich Helmut Simon: „Für die Verwirklichung der Verfassung sind … nicht allein die Gerichte, sondern vor allem das vom Volk unmittelbar legitimierte Parlament und die Exekutive verantwortlich. Es ist durchaus sinnvoll, diese Staatsorgane auch durch positive Zielsetzungen von Verfassungs wegen in die Pflicht zu nehmen und für die Staatspraxis Prioritäten zu setzen.“[24]

Warum soll, so wäre hinzuzufügen, eine Verfassung nur das Bestehende schützen und damit im Ergebnis den Status quo der gesellschaftlichen Machtverhältnisse zementieren? Sollte sie nicht auch normative Leitlinien für die Zukunft enthalten und damit die Staatsgewalt in die Pflicht nehmen, die Voraussetzungen für eine gleichberechtigte Teilhabe aller am gesellschaftlich erarbeiteten Reichtum zu schaffen?

PROF. DR. MARTIN KUTSCHA   geb. 1948 in Bremen, Professor a. D. für Staats- und Verwaltungsrecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin und langjähriges Vorstandsmitglied der Humanistischen Union. Martin Kutscha ist am 5.9.2022 verstorben. Dieses Heft ist zu seinen Ehren.

Anmerkungen:

[1]Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungen Bd. 134, S. 1 (23/24); ausführlich dazu M. Kutscha, Völkerrecht auf den Kopf gestellt, Grundrechte-Report 2010, S. 202 (204 f.)

[2]J. Isensee, in: Gemeinsame Verfassungskommission, Stenografischer Bericht vom 16.6.1992, S. 36; weitere Zitate bei M. Kutscha, Soziale Grundrechte und Staatszielbestimmungen in den neuen Landesverfassungen, Zeitschrift für Rechtspolitik 1993, S. 339 (340).

[3]S. Baer, „Recht ersetzt Sozialpolitik nicht“, Interview in der taz v. 11.5.2017.

[4]J. Kühling, Das Ende der Privatheit, in: Müller-Heidelberg u.a. (Hg.), Grundrechte-Report 2003, S. 15.

[5]Vgl. z. B. K. Loewenstein, Verfassungslehre, 2. Aufl. 1969, S. 128; H. Dreier, Der freiheitliche Verfassungsstaat als riskante Ordnung, Rechtswissenschaft 1/2010, S. 11 (17).

[6]Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen (BVerfGE) Bd. 33, 303 (331).

[7]Vgl. J. Dorfmann, Der Schutz der sozialen Grundrechte, 2006, S. 301; E. Eichenhofer, Soziale Menschenrechte im Völker-, europäischen und deutschen Recht, 2012, S. 204 ff.

[8]Vgl. z. B. S. Baer, a.a.O. (Anm. 3).

[9]Vgl. W. Abendroth, Das Grundgesetz, 3. Aufl. 1966, S. 65 f.; W. Däubler, Der Schutz der sozialen Grundrechte in der Rechtsordnung Deutschlands, in: J. Iliopoulos-Strangas (Hg.), Soziale Grundrechte in Europa nach Lissabon, 2010, S. 111 (119 f.).

[10]Vgl. N. Konegen/P. Nitschke (Hg.), Revision des Grundgesetzes? 1997, S. 29 ff.

[11]BVerfGE 39 S. 1 u. 88, S. 203.

[12]So z. B. von den Gutachtern M. Bäcker, W. Hoffmann-Riem und H.-J. Papier im NSA-Untersuchungsausschuss des 18. Deutschen Bundestages, dokumentiert b. S. Lüders, Deutsche Rechtspositionen zur Überwachungsaffäre, vorgänge 206/207, 2014, S. 7 (17 ff.).

[13]BVerfGE 45, S. 187 (228).

[14]BVerfGE 125, S. 175 ff., Rn. 134.

[15]BVerfG a.a.O., Rn. 135.

[16]BVerfGE 132, S. 134 (173).

[17]Vgl. Ch. Butterwegge, Sozialstaat am Ende? In: F. Roggan/D. Busch (Hg.), Das Recht in guter Verfassung? 2013, S. 53 ff.; T. Ansbach/M. Kutscha, Die Flüchtlingsfrage: Der Sozialstaat in der Pflicht, Blätter f. dt. u. intern. Politik 1/2016, S. 13 ff.

[18]Vgl. nur Ch. Butterwegge, a.a.O. (Anm. 17); O. Nachtwey, Die Abstiegsgesellschaft, 2016, rezensiert in Vorgänge 217 (1/2017), S. 149 f.

[19]E.-W. Böckenförde, Wissenschaft, Politik, Verfassungsgericht, 2011, S. 33 (Hervorh. im Orig.)

[20]Vgl. M. Krennerich, Soziale Menschenrechte sind Freiheitsrechte! In: Deutsches Institut für Menschenrechte u. a. (Hg.), Jahrbuch Menschenrechte 2007, S. 57.

[21]Vgl. N. Paech, Die sozialen, ökonomischen und kulturellen Menschenrechte im Rechtssystem der internationalen Wirtschafts- und Handelsordnung (Hg. Friedrich-Ebert-Stiftung), 2003, S. 26.

[22]Vgl. N. Paech, a.a.O. (Anm. 21), S. 28 f. sowie den Beitrag von C. Mahler in diesem Heft.

[23]S. dazu ausführlich den Beitrag von Mahler in diesem Heft.

[24]H. Simon, Wegweisendes Verfassungsmodell aus Brandenburg, Neue Justiz 1991, S. 427.

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