Glanz und Elend der aktuellen Völker­rechts­de­batten

Bereits die Auseinandersetzungen, die in der politischen Öffentlichkeit und im UN-Sicherheitsrat nach dem Ende der Kampfhandlungen um die Verantwortung der ‚Siegermächte‘ stattgefunden haben, zeigen an, dass uns die hier aufgeworfenen politischen und rechtlichen Fragen noch lange beschäftigen werden. Und dies ist bei allem Bemühen, die aufgerissenen Gräben wieder zu überbrücken, sachlich notwendig. Im Brennpunkt stand und steht nicht weniger als die Frage des Rechts: Inwieweit ist es notwendig und möglich, die gegenwärtigen. Probleme der ,einen Welt‘ — vom internationalen Terrorismus über die Folgeprobleme der Globalisierung in allen nur denkbaren Bereichen des gesellschaftlichen Lebens bis hin zur Garantie der elementaren Menschenrechte — in Gestalt des Rechts zu organisieren, wie ist dieses Recht begründet, wie und von wem kann es institutionell organisiert und umgesetzt werden? Diese seit längerem akuten Probleme haben sich im Streit um die Rechtmäßigkeit des Angriffs auf den Irak nochmals zugespitzt und zur Bildung zweier ‚Lager‘ geführt, die als solche zwar nicht ohne Widersprüche und dauerhaft sein mögen, doch in der Praxis wie auch theoretisch aufschlussreich sind. Denn obwohl sie, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, hinsichtlich der Grundlagen und Verwirklichungsbedingungen internationalen Rechts gänzlich heterogene Positionen vertreten, beanspruchen doch alle Seiten gleichermaßen, dass es ihnen um nichts anderes als ,das Recht‘ gehe. Angesichts dieser Einmütigkeit ist es fast schon erfrischend, wenn Richard Perle aus diesem Konsens auszubrechen scheint und den Zusammenbruch des internationalen Rechts und „den intellektuellen Schiffbruch der liberalen Einbildung von Sicherheit durch internationales Recht, ausgeübt durch internationale Institutionen“, feiert (Perle 2003).

Die in dieser Auseinandersetzung vertretenen Rechtspositionen sind in den letzten Monaten zwei Lagern zugeordnet worden, die einerseits durch die (US-) Amerikaner, andererseits durch die — mal abwertend, mal als Auszeichnung gemeinten — ‚Alt-Europäer` repräsentiert werden. Dies ist angesichts der Hauptprotagonisten des Streits verständlich. Doch nicht nur der Umstand, dass die ,Frontlinien` bei näherem Hinsehen sehr viel komplexer sind, Regierungen und Bevölkerungen spalten und Europa selbst in ein ‚neues‘ und ein ‚altes‘ zu teilen scheinen, machen deutlich, dass solche Etikettierungen wenig hilfreich sind. Die Gegensätze, die in der Debatte deutlich werden, verweisen vielmehr auf grundsätzliche, einander ausschließende Optionen hinsichtlich des Verständnisses und der Institutionalisierung internationaler Rechtsverhältnisse. Deshalb wäre es theoretisch und praktisch verfehlt, die Debatte auf die Option ,Europa versus Amerika‘ zu verengen, wie es Derrida und Habermas (2003) tun, wenn sie die Konflikte durch eine Art ‚gesamteuropäischem Nationalismus‘ überwinden zu können glauben. Durch eine solche politische Frontenbildung geriete die systematische Fragestellung aus dem Blick, die auch eine genuin ‚europäische‘ ist.

Im Folgenden soll versucht werden, den systematischen Kern der beiden in der Debatte verwandten Begriffe von Recht, Völkerrecht und internationalen Organisationen freizulegen. Diese Optionen sind entgegen der verbreiteten Annahme, mit dem 11. September 2001 habe sich das ganze bisherige Spektrum an Problemen und Lösungen verschoben, durchaus nicht neu. Gerade um zu verhindern, dass überholte Konzepte unter dem Eindruck neuer Problemlagen unreflektiert wieder ausgegraben — oder auch bewusst zur Unterstützung bestimmter Politikstrategien reaktualisiert — werden, muss das Instrumentarium der Analyse und des politischen Handelns erneut durchdacht werden.

Legitimität und Legalität des Völker­rechts im UN-System

Wenn das Handeln der USA und ihrer Verbündeten gegen den Irak als Völkerrechtsbruch bezeichnet wird, so liegt dem ein spezifisches Völkerrechtsverständnis zugrunde. Bezugspunkt hinsichtlich der Rechte und Pflichten der Akteure im internationalen Verkehr sind hier vor allem die Institutionen und die Charta der Vereinten Nationen. Im Zentrum stehen einerseits territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit der Mitgliedstaaten, andererseits werden diese verpflichtet, im Umgang miteinander bestimmte Regeln und Schranken einzuhalten, insbesondere jene, bei der Interessenverfolgung auf die Anwendung von Gewalt zu verzichten. Zwangsmaßnahmen gegen Staaten, die gegen die in der Charta niedergelegten Rechtsprinzipien verstoßen, dürfen demzufolge nur von den dazu ermächtigten Institutionen der UN angeordnet werden. Legitim und legal — zwei Begriffe, die in diesem Zusammenhang zusammengebunden werden — sind nur solche Akte, die den im Rahmen der UN und sonstiger Übereinkünfte beschlossenen völker- und menschenrechtlichen Regeln entsprechen bzw. nicht widersprechen; Gewaltanwendung ist nur im Falle unmittelbarer Selbstverteidigung oder auf UN-Beschluss erlaubt.

Das Völkerrecht wird mithin als eine positive Rechtsordnung verstanden: Es gründet im Willen eines Gesetzgebers, der eine Rechtsordnung gibt, durch die bestimmte Handlungen ge- bzw. verboten und Sanktionen für den Fall angedroht werden, dass diese Rechtsordnung verletzt wird. Rechtliche Legitimität und rechtstaatliche Legalität fallen hier zusammen. Bei dieser völkerrechtlichen Argumentationslogik wird die Form innerstaatlicher Rechtssetzung und -durchsetzung gleichsam auf die internationale Ebene transferiert. Völkerrecht wird analog zum staatlichen Recht verstanden, bei dem das zur Gesetzgebung befugte Organ spezifische Rechtsprinzipien und -ansprüche positiviert und gegebenenfalls mit Zwang umsetzt. Von daher sind die monatelangen Auseinandersetzungen um die Formulierung der UN-Resolution 1441 durchaus verständlich. Sowohl die Befürworter als auch die Gegner einer militärischen Intervention versuchten, ihre politischen Positionen durch die Berufung auf die genannten ,positiv-rechtlichen` Grundlagen zu legalisieren, d.h. aus ihren jeweiligen politischen Ansprüchen ‚positiv‘ geltende Rechtsansprüche zu machen.

Die normativen und empirischen Defizite dieses Völkerrechtsbegriffs und der mit ihm verbundenen Institutionen sind jedoch nicht zu übersehen. Das zeigen die jahrzehntelange Blockade der UN-Strukturen in der Zeit des Ost-West-Gegensatzes wie auch die zahllosen ungeahndeten Aggressionen, Bürgerkriege, Genozide und Interventionen. Der Preis, der für die Positivität und institutionelle Geltung des Völkerrechts zu zahlen ist, liegt in seinem ‚Positivismus‘ und ‚Formalismus‘. Was als Recht und Unrecht bestimmt und geahndet wird, hängt in diesem System vom Interesse und vom Willen der Mitgliedstaaten ab. Wo dieses Interesse mangels materieller oder strategischer Relevanz oder aufgrund eigener Verwicklung in die inkriminierten Akte fehlt, werden diese — vor allem, wenn es sich um Mächte mit Vetorecht im UN-Sicherheitsrat handelt — nicht geahndet. Justiziabel, rechtlich geahndet und durchgesetzt werden kann innerhalb dieses staatenzentrierten Völkerrechtssystems nur das, was es aus politischen oder anderen Gründen für die einflussreichsten Staaten ‚wert‘ ist und nicht durch konträre Interessenlagen blockiert werden kann. Dies ist die Achillesferse der Identifikation von Legalität und Legitimität, von Prinzipien des Rechts und der Gerechtigkeit mit den bestehenden Strukturen des internationalen Rechts. Nach der ,positiv-rechtlichen` Argumentationslogik handelt es sich immer dann um legale Akte, wenn sie im Einklang mit dem Völkerrecht stehen oder diesem doch zumindest nicht auf ‚strafbare‘ Weise widersprechen; und was strafbar ist und sanktioniert wird, entscheiden die Institutionen, deren Mitglieder entweder selbst beteiligt sind oder aber aus verschiedensten Gründen oftmals desinteressiert sind.

Das revidierte Völkerrecht — Legitimität jenseits der Legalität?

Seit mehr als einem Jahrzehnt gewinnt zunehmend eine andere Argumentations- und Begründungsstrategie völkerrechtlichen Denkens und Handelns die Oberhand. Dabei wird nicht mehr primär auf ,positiv-rechtliche Grundsätze und internationale Institutionen rekurriert, sondern auf übergreifende Werteordnungen, die für die verschiedenen Akteure im internationalen Verkehr gleichermaßen verbindlich und erkennbar sein sollen. Verursacht wurde dieser Wandel durch heterogene Entwicklungen und Interessen, deren Ineinandergreifen zu einer Reihe von irritierenden Allianzen und Legitimationsmustern geführt hat. Auf der einen Seite stehen die genannten Defizite des UN-zentrierten Völkerrechtssystems, das nur selten in der Lage ist, Krisen, Konflikte und Menschenrechtsverletzungen zu verhindern oder auch nur zu skandalisieren. Dieser Appell an allgemeine Werte ist jedoch auf neuartige Weise praktisch relevant geworden, seitdem mit dem Zusammenbruch des Ost-West-Dualismus für die Vereinigten Staaten als einzig verbliebener Supermacht die Gründe entfallen sind, sich Institutionen unterzuordnen, die die eigene Handlungsfreiheit substantiell beschneiden. Nicht erst die mühsamen, selbst lange nach dem Ende des Krieges gegen den Irak noch nicht abgeschlossene Suche nach ‚gerechten Kriegsgründen‘ zeigt: Effektiver ist es, die Rechtmäßigkeit des eigenen Handelns aus Quellen begründen zu können, über die man selbst verfügt und die der eigenen Interpretationshoheit unterliegen.

Die Etappen, in denen dieser Wandel hinsichtlich der Geltungsbasis der völkerrechtlichen Normen und der Legitimationsgrundlagen für militärische Interventionen vollzogen wurde, sind unschwer auszumachen. Fand der Irakkrieg des Jahres 1991 noch ganz in den Formen des internationalen Rechts statt — eine Allianz von Staaten ahndet im Auftrag der UNO die Verletzung der territorialen Integrität eines ihrer Mitglieder — und konnte so als Beginn einer neuen ‚Weltordnung‘ unter dem Dach der UN (miss-)verstanden werden, zerbrach diese Vorstellung schnell. Katalysatoren dieser Entwicklung waren die Menschenrechtsverletzungen, die im Zuge des Zerfalls Jugoslawiens begangen wurden, und der Genozid in Ruanda in der Mitte der 1990er Jahre. Schon im militärisch ausgetragenen Konflikt um den Kosovo im Frühjahr 1999 war die Lektion gelernt und umgesetzt. Hier ist eine neue Struktur der Rechtfertigung militärischer Interventionen erkennbar. So berief sich die Nato, um ohne UN-Mandat intervenieren zu können, auf humanitäre Prinzipien, die Teil eines allgemeinen humanitären Völkerrechts seien. Da diese Rechtsgrundlagen unabhängig von den Strukturen und Institutionen der UN sind, sollen sie direkt, das heißt ohne jede weitere Vermittlung, verpflichten — und ermächtigen —, politisch und militärisch zu intervenieren, wenn man diese allgemeinen Regeln bedroht oder verletzt sieht. Deshalb konnten sich die westlichen Staaten in der Nato zu Interpreten, Anwendern und Exekutoren dieses allgemeinen humanitären Völkerrechts erklären (Kühne 2000: 452f.). Diese Argumentationsstruktur findet sich in generalisierter Form, wo man sich auf universale Normen, Werte und Prinzipien beruft. Hier geht es nicht mehr nur um Völkerrecht im engeren Sinne, sondern um die Bedrohung universeller Werte selbst: das Recht auf Leben, auf Freiheit und Selbstbestimmung oder die Menschenrechte insgesamt. Gerade der Krieg um den Kosovo ist unter Hinweis auf solche Werte legitimiert worden, in der Bundesrepublik nochmals verschärft durch den strategischen Einsatz der Erinnerung an den Nationalsozialismus, um die moralische Pflicht Deutschlands zu demonstrieren, einen vermeintlich geplanten oder bereits im Gange befindlichen Völkermord mit militärischen Mitteln zu verhindern (Schildmann 2002: 76ff.).

Diese Argumentationen postulieren mithin allgemeine Werte wie Freiheit, Menschenrechte oder Demokratie als universale und unangreifbare Grundlage des Völkerrechts, an dem sich alle Akteure zu orientieren hätten. Der Vorteil dieser Konstruktion gegenüber dem positiv-rechtlichen Modell der UN ist evident: sie scheint unabhängig von pragmatischen Überlegungen, von sachfremden Interessen, Koalitionen oder Vetos einzelner Staaten, die im Sicherheitsrat die Durchsetzung dieser universalen Werte verhindern bzw. ihre Verletzung zulassen könnten. Vielmehr ist unabhängig von solch ‚formalistischen‘ positiv-rechtlichen Erwägungen jeder Staat und jedes Staatenbündnis ermächtigt und verpflichtet, „human zu intervenieren“, wo es erforderlich ist.

Was ist Recht im ,neuen Völker­recht‘?

Die Neuausrichtung des völkerrechtlichen Denkens und der Stellung zu den Institutionen des internationalen Rechts, wie sie in den skizzierten Entwicklungen zum Ausdruck kommt, erweist sich bei näherem Hinsehen als äußerst ambivalent und im Hinblick auf die proklamierten Werte und Ziele sogar kontraproduktiv. Dies zeigen nicht nur die empirischen Erfahrungen, sondern dies ist in diesem Völkerrechtsbegriff selbst angelegt.

Nicht erst die Ereignisse um den jüngsten Irakkrieg haben deutlich gemacht, in welchem Maße eine Berufung auf universale Werte —Demokratie, Menschenrechte, Freiheit, Rechte der Frauen oder von Minderheiten — zur Legitimation ganz anderer Interessen dienlich sein kann. Heftig wurde und wird darüber gestritten, welche Motive für den Krieg gegen den Irak nun ausschlaggebend seien: ‚legitime‘ Gründe wie die besagten Werte, die Sicherung des Weltfriedens oder die Beseitigung von Massenvernichtungswaffen, oder ,illegitime` Gründe wie die Sicherung der Ölvorkommen, das Streben nach Hegemonie in der Nahostregion oder die geostrategischen Bemühungen der USA, ihre Position als letzte Supermacht zu festigen. Ohne die Richtigkeit dieser verschiedenen Argumente diskutieren zu müssen, zeigt schon ihre Zahl und Kontingenz, dass diese Argumentationsstruktur selbst fundamentale Defizite aufweist. Die Frage des internationalen Rechts und der Rechtfertigung von Kriegen wird hier zur Sache der Erforschung von Motivation und Gewissen der Entscheidungsträger. Selbst wenn man unterstellen würde — was empirisch wenig wahrscheinlich, aber auch sachlich nicht zwingend ist —, dass es stets eindeutige Motive gibt und diese als ‚aufrichtig‘ oder nicht und schließlich auch noch als ‚legitim‘ oder nicht beurteilt werden können, würde dadurch die rechtliche Problematik nicht aufgehoben.

Das Problem jenes Rechts, das das ,neue Europa‘ gegen das ‚alte‘ der Orientierung an Institutionen und Strukturen internationalen Rechts wendet, ist struktureller Art. Es wird die Objektivität von Rechtsprinzipien unterstellt, die für alle Akteure — Individuen und Staaten —verpflichtend seien. Sie stehen mithin über allen ‚bloß‘ positiven Ordnungen und Institutionen und gebieten auch dann, wenn sie diesen widersprechen. Diese Argumentation illustriert die Äußerung, mit der jüngst ein damaliges Mitglied der Bundesregierung deren Entscheidung zum Krieg gegen Jugoslawien 1999 versah: „natürlich stand [dieser Krieg] im Gegensatz zum Artikel 26 des Grundgesetzes, der schon die Vorbereitung eines Angriffskriegs für verfassungswidrig erklärt. Dass er gleichwohl vom Parlament genehmigt und von der großen Mehrheit der Bevölkerung gutgeheißen wurde, sprach für das allgemeine menschliche Verantwortungsgefühl, das stärker war als die Gebote der Verfassung und des Völkerrechts“ (Naumann 2003). Diese Erklärung kann nicht nur die Enttäuschung der Amerikaner und Briten darüber verständlich machen, dass sich die ,Alt-Europäer‘ in der causa Irak plötzlich auf die hier so großzügig verworfenen nationalen und internationalen Rechtsordnungen berufen. Sie legt auch wider Willen den Kern des Problems frei. Dieses Rechtsdenken basiert auf der Unterstellung einer überpositiven Werteordnung, die mit ‚säkularen‘ menschenrechtlichen oder demokratischen Werten (oder ‚Gefühlen% aber auch mit transzendenten naturrechtlichen oder religiösen Gehalten besetzt sein kann. Und jeder Akteur, jeder Staat und jede ,coalition of the willing`, muss sein Handeln durch den Rückbezug auf die Anwendung und Umsetzung dieser vorgegebenen Werteordnung rechtfertigen. Da es aber eine institutionelle und allgemein verbindliche Instanz zur Prüfung der Berechtigung dieses Bezuges prinzipiell nicht geben kann und darf, ist die Entscheidung von jedem selbst zu treffen. Der vermeintlichen Universalität und Objektivität dieser Form des (Völker-)Rechts korrespondiert somit die Subjektivität des Rechtsurteils. Jede Bestimmung dessen, was ‚Recht‘ ist, ist notwendig immer ein subjektives, einseitig getroffenes Urteil, gegen das innerhalb dieser Denkfigur kein Einspruch möglich ist. Es gibt sozusagen keine Gewaltenteilung: man ist immer gleichzeitig Interpret, Richter und Exekutor in einer Person.

Das ,neue Europa‘ und die Rückkehr des ‚gerechten Krieges‘

Das Rechtsdenken, das derzeit als das des ‚neuen‘ gegen das ‚alte‘ Europa gerichtet proklamiert wird, ist alles andere als neu: Es greift auf wahrlich , alt-europäische‘ Denkstrukturen zurück. Anders als zuweilen behauptet, ist dies keine Reaktualisierung des Hobbesschen Denkens, sondern greift auf Völkerrechtskonzeptionen zurück, die von diesem gerade überwunden wurden, nämlich die Strukturen antiken und mittelalterlichen Natur- und Völkerrechtsdenkens, wie es von der Stoa bis zum christlichen Naturrecht des Hochmittelalters entwickelt worden war. Kennzeichnend für diese Rechtsideen ist das Konzept einer in der Natur oder in Gott gründenden universalen Rechtsordnung, deren Gesetze „nicht durch den Senat oder das Volk […] abgelöst werden“ können (Cicero 1979, III. 33) und letztlich „keiner anderen Bekanntgabe [bedürfen], als dass sie, als durch sich selbst bekannt, der natürlichen Vernunft eingeschrieben sind“ (Aquin 1977: I-II, q.100, a.3). Die Durchsetzung dieser Gesetze führt zu eben jener Theorie gerechter Kriege, die auch in den gegenwärtigen Debatten implizit oder explizit wieder erkennbar wird. Denn „mit Krieg überzogen“ werden — so Aquin (1966: II-II, q. 40, a.1) im Anschluss an Augustinus — dürfen all jene, die dies „einer Schuld wegen verdienen“, da sie sich außerhalb der gemeinsamen Rechtsordnung gestellt und somit selbst zu ,outlaws` gemacht haben.‘ Die Universalität dieses Rechts aber spricht jedem Akteur im internationalen System das Recht und die Pflicht zu, die Gründe für einen ‚gerechten Krieg‘ zu erkennen und den Rechtsbrecher zur Verantwortung zu ziehen.

Seit der frühen Neuzeit ist diese traditionelle Natur- und Völkerrechtslehre mitsamt der Theorie des gerechten Krieges aufgegeben worden, da mit der Ausbildung der ‚modernen‘ Welt souveräner Staaten jene theoretischen und praktischen Probleme unübersehbar wurden, die ihr von jeher innewohnten. Denn unbeantwortbar bleibt -in ihr die Frage nach der Objektivität des vermeintlich universalen Rechts: Solange in Rechtsfragen jeder Akteur Richter in letzter Instanz ist, negiert sich dieses Recht als Recht selbst (hierzu klassisch Hobbes 1959: 81-83). Die Vorstellung, es könne durch die ‚überpositive‘ Struktur ein objektives, allgemein verpflichtendes Recht gesetzt und von hier aus zwischen ‚gerechten‘ und ‚ungerechten‘ Kriegen unterschieden werden, trägt nur solange, wie de facto eine Macht ein Interpretationsmonopol geltend machen kann. Das ,universale‘ Recht, das die Macht zähmen soll, hängt so letztlich doch wieder vom Recht des Stärkeren ab, das, wie Rousseau (1981: 9f.) bemerkte, kein Recht ist.

Die traditionellen Lehren des Völkerrechts und des gerechten Krieges sind in der frühen Neuzeit nicht nur aus pragmatischen, sondern auch mit guten theoretischen und normativen Gründen überwunden worden. Dass die Alternativen, die sich in der staatenzentrierten Ordnung der Neuzeit herausgebildet haben, und die Institutionen des Rechts, wie sie im 18. Jahrhundert theoretisch vorgedacht (Asbach 2002) und im 20. Jahrhundert ansatzweise umgesetzt wurden, heute nicht mehr hinreichen, ist nicht zu bestreiten. Nichts spricht aber dafür, auf diese Krise ‚moderner‘ Institutionen und Rechtsverhältnisse damit zu reagieren, dass man ,prämoderne‘ Konzepte aktualisiert und als vermeintliche Lösungen für ‚nachmoderne‘ Zeiten präsentiert. Die politischen Entwicklungen der vergangenen Jahre bestätigen eher die theoretische Erkenntnis, dass eine Reanimation traditioneller Völkerrechtslehren mitsamt der Ideen ‚gerechter Kriege‘ die Fundamente jener Rechtsverhältnisse zerstören werden, die sie zu verteidigen vorgeben.

1 Ein bezeichnendes Beispiel hierfür ist die am 19. März 2003 von dem britischen Kommandeur Tim Collins vor Kampfverbänden in der kuwaitischen Wüste an der irakischen Grenze gehaltene Rede, die sich der begeisterte US-Präsident George W. Bush in sein Büro im Weißen Haus gehängt haben soll. Collins gab seinen Truppen das Ziel vor, den Irakern „das Licht der Befreiung“ zu bringen, da man als „Nemesis“, d.h. als strafende Gerechtigkeit, einmarschiere und den „befleckten Seelen“, die der Gerechtigkeit entgegen gehandelt hätten, die „rechtmäßige Zerstörung“ bringe, die sie sich selbst verdient hätten: „As they die they will know their deeds have brought them to this place. Show them no pity“ (vgl. http://journal. dajobe.org/journal/2003/03/collins/).

Literatur

Aquin, Thomas von 1966/1977: Summa theologica, Deutsche Thomas-Ausgabe, Bd. 17B u. 13, Heidelberg u.a.

Asbach, Olaf 2002: Die Zähmung der Leviathane. Die Idee einer Rechtsordnung zwischen Staaten bei Abbd de Saint-Pierre und JeanJacques Rousseau, Berlin

Cicero 1979: De re publica/Vom Gemeinwesen, hg. v. K. Büchner, Stuttgart

Habermas, Jürgen (2003): Nach dem Krieg: Die Wiedergeburt Europas; in: Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 31. Mai

Hobbes, Thomas 1959: De cive/Vom Bürger, hg. v. G. Gawlick, Hamburg

Kühne, Winrich 2000: Die Vereinten Nationen an
der Schwelle zum nächsten Jahrtausend; in: K. Kaiser/H.-P. Schwarz (Hg.): Weltpolitik im neuen Jahrhundert, Bonn, S. 442-457

Naumann, Michael 2003: Krieg in den Trümmern des Rechts; in: Die Zeit Nr. 14 v. 27. März

Perle, Richard 2003: Thank God for the death of the UN; in: The Guardian v. 21. März

Rousseau, Jean-Jacques 1981: Vom Gesellschaftsvertrag oder: Prinzipien des Staatsrechts, hg. v. H. Brockart, Stuttgart

Schildmann, Christina 2002: Die Bomben aus Stahl, das Pathos aus Hollywood. Die Wiederentdeckung des ‚gerechten Krieges‘ im Medienzeitalter; in: vorgänge 159 „Freiheitsrechte in Zeiten des Terrors“ (Heft 3/ September), S. 71-81

Der Beitrag Das Völkerrecht der gerechten Krieger Oder: Wie alt ist das, neue Europa´? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wer in Deutschland solche Meinungen äußert, musste es sich bisher gefallen lassen, als „Antisemit“ bezeichnet zu werden. Dieser Vorwurf wurde nicht zuletzt von den Antisemitismusbeauftragten des Bundes und der Länder erhoben und führte zur Verweigerung von Veranstaltungen in öffentlichen Räumen. Dass darin ein eklatanter Verstoß gegen das Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 GG) liegt, wurde zwar in einer Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.01.2022 festgestellt. Nach wie vor sind jedoch die zugrundeliegenden Vorgaben (IHRA-Definition von Antisemitismus, BDS-Beschluss des Bundestages etc.) nicht zurückgenommen worden, die zur Diskriminierung bei der Kulturförderung, in der Polizeipraxis und Strafverfolgungspraxis herangezogen werden.

Als älteste deutsche Bürgerrechtsorganisation fordern wir die in unserem Lande Verantwortlichen dazu auf, die Aussagen des IGH und der Entscheidung des BVerwG zum Anlass für einen Kurswechsel nehmen. Insbesondere muss klargestellt werden, dass eine sachgerechte Kritik am Staat Israel kein Antisemitismus sein kann. Das würde auch dazu beitragen, den in unserer Gesellschaft tatsächlich praktizierten Antisemitismus besser zu bekämpfen.

Johannes Feest

Der Beitrag Zum Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofs: Die Besetzung der palästinensischen Gebiete „so schnell wie möglich“ beenden erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der Beitrag dient als Impuls zum „Friedensgebot des Grundgesetzes“ und soll eine Grundlage für die erneute Diskussion des Themas liefern. Die Grenzen militärpolitischer Expansion innerhalb des Rahmens der verfassungsmäßigen Ordnung werden aktuell wieder einmal verschoben. Um diese Entwicklung verfassungsrechtlich einzuordnen, werde ich die Friedensordnung des Grundgesetzes anhand von drei Schichten des Verfassungstextes darstellen und auf dieser Grundlage diskutieren, wie das Bundesverfassungsgericht die Friedensordnung in seiner Rechtsprechung nach 1990 auf eine Weise „weiterentwickelt“ hat, die einen stillen Verfassungswandel darstellt. Die Entfernung vom Text des Grundgesetzes werde ich, unter Rückgriff auf Argumente von Martin Kutscha, einer kritischen Prüfung unterziehen.[1]

Erste Schicht: Vollstän­dige und endgültige Entmi­li­ta­ri­sie­rung

Nicht selbstverständlich unter den Verfassungsgrundsätzen befindet sich auch das „Friedensgebot des Grundgesetzes“, das allerdings weniger häufig zitiert wird als etwa das Sozialstaatsgebot oder die Rechtsstaatlichkeit. Unter dem „Friedensgebot“ versteht man einen normativen Auftrag, in der Bundesrepublik Deutschland nur eine solche Staatsform einzurichten und auszuüben, die auf die Erhaltung, Verstetigung und Ausweitung von „Frieden“ gerichtet ist. Eine positive Definition des Friedenszustandes ist im Grundgesetz zwar nicht zu finden. Das Friedensgebot schließt jedoch nicht nur jeden Angriffskrieg expressis verbis aus, sondern bereits jede „friedenstörende Handlung“ ist „verfassungswidrig und unter Strafe“ zu stellen, Art. 26 GG. Über Art. 25 GG sind die „allgemeinen Regeln“ des Völkerrechts im Bundesgebiet unmittelbares und den nationalen Gesetzen vorgehendes Recht. Zu diesen allgemeinen Regeln gehört das Gewaltverbot aus Art. 2, Ziff. 4 der Charta der Vereinten Nationen. Auch über diese Norm enthält das Grundgesetz also einen normativen Friedensauftrag. In Art. 24, Abs. 2 GG wird der Bund ermächtigt, zur Friedenssicherung einem „System kollektiver Sicherheit“ beizutreten. Die Zweckbindung („zur Sicherung des Friedens“) zeigt, dass auch der Beitritt zu internationalen Organisationen unter dem Vorbehalt steht, dass diese Organisationen dem Frieden dienen. Weitere Bezugnahmen auf die Aufgabe der Friedenssicherung enthalten der selten zitierte Art. 1, Abs. 2 GG und die Präambel des Grundgesetzes. Um ein Verständnis des Friedensgebots zu erzeugen – und die späteren Diskussionen über die Grenzen militärischer Aktionsmöglichkeiten der Bundesrepublik zu rahmen – beginne ich im Kontext der historischen Rechtskämpfe um die Bedeutung des Grundgesetzes.

Die gerade zitierten Normen gehören zu dem, was ich als die erste Schicht der verfassungsmäßigen Friedensordnung beschreiben möchte. Wir befinden uns hier auf der grundlegendsten Schicht des Grundgesetzes, die 1949, vier Jahre nach Kriegsende im Herrenchiemseer Verfassungskonvent und im Parlamentarischen Rat beraten und beschlossen wurde. Die vernichtend geschlagenen Deutschen unterstanden dem Alliierten Kontrollrat und seinen Gesetzen. Die mit Gesetzeskraft geltende Kontrollratsdirektive Nr. 38 vom 12. Oktober 1946 ordnete die „vollständige und endgültige Vernichtung des Nationalsozialismus und des Militarismus“ an. Das Potsdamer Abkommen vom 1. August 1945 hatte für Deutschland „die vollständige Entwaffnung und Entmilitarisierung“ und die „Auflösung oder Kontrolle“ aller industriellen Bereiche vorgesehen, die zur Bewaffnung oder Militarisierung auch nur beitragen können. Alle militärischen Strukturen „zu Land, in der Luft und auf der See“ sollten „vollständig und endgültig aufgelöst werden“, um „die Wiederkehr oder Neuorganisierung des deutschen Militarismus dauerhaft zu verhindern“[2]. Der antimilitaristische Charakter der Verfassung war dem Parlamentarischen Rat von den Siegermächten vorgegeben worden (Epping 2000: 187). Antimilitarismus war allerdings nicht nur eine Vorgabe der Besatzungsmächte. Die Neugründung deutscher Streitkräfte wurde 1948/49 in allen Fraktionen abgelehnt (Bredthauer 1980: 14). Die gewaltige Anteilnahme an der Frage der Wiederbewaffnung aus der Bevölkerung belegen unzählige Eingaben bei den Beratungen des Parlamentarischen Rats.

Deswegen wundert es nicht, dass sich das Grundgesetz zu einer strikten Friedenspflicht bekennt. Auf eine Formulierung wie in Art. 69, Abs. 1, Satz 2 der Hessischen Verfassung von 1946 („Der Krieg ist geächtet.“) wurde zwar verzichtet, aber nur aus dem Grund, weil Normen der Verfassung nach Auffassung im Rat eine normative Anweisung enthalten sollten. Eine „Ächtung“ sei rein deklamatorisch. Die Ächtung des Krieges komme bereits in Art. 26 GG zum Ausdruck – und zwar in der normativen Anweisung, Angriffskriege und alle friedenstörenden Handlungen unter Strafe zu stellen[3].

Umstritten war, ob der Gesetzestext als Beispiel für die Friedensstörung in Art. 26 GG („insbesondere“) lediglich auf den „Angriffskrieg“ verweisen sollte[4]. Im Hauptausschuss argumentierte der SPD-Abgeordnete Carlo Schmid: „Wer in dieser Welt hat denn je behauptet, er treibe Kriegsrüstungen, um einen Angriffskrieg zu machen? Es hat noch niemand etwas anderes gesagt, als dass seine Kriegsrüstungen dazu dienten, einen Verteidigungskrieg vorzubereiten“[5]. So die Einschätzung damals. Während die Vorbereitung eines Angriffskriegs in der Bundesrepublik zumindest zeitweise unter Strafe gestellt war (§ 80 StGB in der Fassung vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2016), ist das verfassungsmäßige Gebot, „friedenstörende Handlungen“ unter Strafe zu stellen, nie erfüllt worden. Dabei herrschte im Parlamentarischen Rat die Auffassung, dass nicht nur die Herstellung von Waffen eine unter Strafe zu stellende „friedenstörende Handlung“ sei, sondern bereits ein „Turnverein, in dem Wehrsport betrieben wird“. Der Parlamentarische Rat erkannte im Wehrsport den Keim des Militarismus, und man wisse, „wohin diese Dinge führen“[6].

Diese „vollständige und endgültige“ Entmilitarisierung Deutschlands brachte die Frage mit sich, wie die äußere Sicherheit des Landes garantiert werden könnte. Denn dass sich die Frage der äußeren Sicherheit stellen würde, war angesichts der Blockade Berlins 1948 nicht einfach vergessen worden (Epping 2000: 185). Einen plastischen Eindruck für die Auffassung des Parlamentarischen Rats liefert erneut Carlo Schmid:

„Wir werden keine Wehrmacht [damaliger Sprachgebrauch für „Streitkraft“] mehr haben. Ich für meinen Teil begrüße es, dass das Zeitalter der nationalen Wehrmachten zu Ende zu gehen scheint […] Das setzt aber voraus, dass sich die Staaten in einem System kollektiver Sicherheit zusammenschließen, wo die Sicherheit nicht mehr ausschließlich durch das nationale militärische und industrielle Machtpotential garantiert wird.“[7]

Dieser Ansatz findet sich bis heute in Art. 24, Abs. 2 GG, der es der Bundesrepublik erlaubt, zur Sicherung des Friedens einem „System kollektiver Sicherheit“ beizutreten. Dieses Recht war als Kompensation dafür vorgesehen, dass die Bundesrepublik nicht über eigene Streitkräfte verfügen würde (Epping 2000: 185). Dass die Eingliederung in ein „System kollektiver Sicherheit“ nicht dieselbe Art von Sicherheit bieten würde wie eigene Streitkräfte, war weder dem Verfassungskonvent noch dem Parlamentarischen Rat verborgen geblieben. „Zwar wird damit dem deutschen Volk eine Vorleistung zugemutet. Nach dem, was im Namen des deutschen Volkes geschehen ist, ist aber eine solche Vorleistung, die entsprechende Leistungen der anderen beteiligten Staaten im Gefolge hat, angebracht“[8]. (Die bezeichnete Vorleistung ist der Verzicht auf eine Streitkraft, die andere Länder besitzen.) Die Eingliederung in ein System kollektiver Sicherheit sollte der Ersatz und keine Ergänzung für nationale Streitkräfte sein. Als „System kollektiver Sicherheit“ wurden im Parlamentarischen Rat zwei Modelle diskutiert: die Vereinten Nationen und „regionale Bündnisse“ zur Friedenssicherung in Europa, ohne dass letztere zu diesem Zeitpunkt bereits bestanden hätten[9]. In der ersten Kommentierung des Grundgesetzes von Hermann von Mangoldt, der Abgeordneter der CDU im Parlamentarischen Rat gewesen war, sind als Beispiel eines „Systems kollektiver Sicherheit“ ausschließlich die Vereinten Nationen genannt. Charakteristisches Merkmal dieser „Systeme“, für die wohlwissend ein historisch neuer und unbelasteter Name gewählt wurde, sollte es sein, aus der Beistands- und Bündnislogik, die in zwei Weltkriege geführt hatte, auszubrechen und eine Konfliktlösung zu ermöglichen, in der antagonistische Interessen durch gemeinsame Ordnungsregeln befriedet werden sollten. Der konservative Jurist Ernst Forsthoff sah in dieser Idee „eine neue Form internationaler Politik“ und stellte den Charakter des Art. 24, Abs. 2 GG präzise heraus: „Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ sei „etwas wesentlich anderes als die gemeinsame Verbündung gegen einen gemeinsamen Feind“. Es lasse die „bisherigen Formen und Techniken militärischer Beistandspakte, Bündnisse und Allianzen“ hinter sich, weil es „den potenziellen Angreifer mit einschließt und darauf seine Funktion der Friedenswahrung“ beruht. Unter keinen Umständen meine Art. 24 Abs. 2 GG „ein militärisches Bündnis“ (Forsthoff 1953: 335). Die erste Schicht der Friedensordnung zielt zusammengefasst auf Friedenssicherung durch eine neuartige Friedensordnung ohne Wehrmachten.

Zweite Schicht: Adenauers Remili­ta­ri­sie­rung

1949 hatte sich Konrad Adenauer noch so geäußert, dass er „grundsätzlich gegen eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik und folglich auch gegen die Schaffung einer neuen Wehrmacht“ sei, weil die Deutschen „in zwei Weltkriegen soviel Blut vergossen“ haben. Schnell entwickelte er sich jedoch als Bundeskanzler zu einem Vorkämpfer für die Remilitarisierung (Mayer 1976: 10). Zunächst sollten deutsche Soldaten im Rahmen des sogenannten Pleven-Plans in eine europäische Armee integriert werden, was jedoch an der Französischen Nationalversammlung scheiterte (Epping 2000: 190). Die ganz überwiegende Mehrheit in der Bevölkerung war weiterhin pazifistisch eingestellt und lehnte eine Wiederbewaffnung ab (Rupp 1970: 46). Der Deutsche Gewerkschaftsbund (1950: 662) glaubte, die Wiedereinführung von Streitkräften müsse unweigerlich „reaktionären Elementen […] Auftrieb und Macht“ verschaffen.

Umstritten war die verfassungsrechtliche Frage, ob der Bund überhaupt die gesetzgeberische Kompetenz besitze, ohne vorhergehende Änderung des Grundgesetzes Streitkräfte einzurichten. Adenauer Argumentation ist sinnbildlich: Er verwendete das Recht zur Kriegsdienstverweigerung als Beleg dafür, dass Streitkräfte vorgesehen gewesen seien[10]. Denn den Dienst verweigern könne man nur, wenn die Bundesrepublik grundsätzlich Streitkräfte aufstellen dürfe. Was wie ein plausibles Argument klingt, ist vor den historischen Tatsachen ein Taschenspielertrick. Denn auf die besagte „Widersprüchlichkeit“ war natürlich bereits im Parlamentarischen Rat hingewiesen worden[11]. Dort hatte man aber argumentiert, dass im Fall eines Angriffs auf das Bundesgebiet die Besatzungsmächte Abwehrtruppen bilden können, denen sich dann auch die Deutschen würden anschließen müssen. Dabei sollte die Verweigerung aus Gewissensgründen möglich sein[12]. Auch die Frage der „Kompetenz“ hatte man ausdrücklich diskutiert. Die Formulierung „Schutz nach außen“ war mit der Begründung nicht in Art. 73, Abs. 1, Nr. 1 GG aufgenommen worden, weil andernfalls die Vermutung nahe liege, dass die Errichtung von Streitkräften kompetenziell vorgesehen sei (Forsthoff 1953: 427f.). Die Frage, ob eine solche Kompetenz bestünde, war somit diskutiert und eindeutig abgelegt worden. Die Regierung Adenauer ließ die Frage, ob die Einrichtung einer Streitkraft ohne Grundgesetzänderung zulässig sei, in einem Gutachten vom Bundesverfassungsgericht prüfen, zog den Antrag aber zurück, nachdem aus dem zuständigen Senat gedrungen war, dass die Frage abschlägig beantwortet würde (Mayer 1976: 21f.). Nach der Bundestagswahl vom 6. September 1953 verfügte die unionsgeführte Regierungskoalition mit der FDP und dem Bund der Heimatvertriebenen über eine verfassungsändernde Mehrheit, mit der sie die Kompetenz des Bundes für die „Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht“ in Art. 73, Abs. 1, Nr. 1 GG eingefügte. Am 12. November 1955 wurden die ersten bundesdeutschen Soldaten nach dem Zweiten Weltkrieg ernannt. Die Grundgesetzänderung vom 19. März 1956 fügte dann die sogenannte Wehrverfassung in das Grundgesetz ein (BGBI. I, S. 111). Art. 87a GG erlaubte nun ausdrücklich, dass der Bund „Streitkräfte zur Verteidigung“ aufstellen dürfe. Die Bundeswehr sollte als Parlamentsarmee ausgestaltet werden. Sie sollte allein bei der „Verteidigung“ zum Einsatz kommen. Über das Vorliegen eines „Verteidigungsfalls“ sollte das Parlament entscheiden, Art. 59a GG a. F. Die „vollständige und endgültige“ Auflösung aller deutschen Streitkräfte, wie sie im Potsdamer Abkommen festgelegt wurde, hatte das Kriegsende zwar gerade einmal zehn Jahre überdauert. Der antimilitaristische Charakter des Grundgesetzes war mit dieser zweiten Schicht Verfassungsrecht aber weder verschwunden noch überlagert worden. Vielmehr bestand nun der normative Auftrag, die Existenz einer Streitkraft mit dem unangetastet gebliebenen Friedensgebot in praktische Konkordanz zu bringen (Mayer 1976: 29).

Dritte Schicht: Notstand und heutige Wehrver­fas­sung

Die umstrittenste Änderung der Wehrverfassung ereignete sich im Rahmen der „Notstandsgesetze“ vom 24. Juni 1968. Ziel der Bundesregierung war der Einsatz der Bundeswehr im Inneren, was zu heftigen Auseinandersetzungen führte. Erneut als Kompromiss ergab sich folgende Regelung: In das Grundgesetz aufgenommen wurden klar definierte Einsatzbereiche der Bundeswehr im Inneren: neben dem Verteidigungsfall, der Spannungsfall und der Katastrophenfall. Gleichzeitig wurde der Einsatz der Streitkräfte unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt. Art. 87a, Abs. 2 GG lautet seither: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich regelt“. Um bezüglich der Grenzen der „Verteidigung“ keinerlei Zweifel aufkommen zu lassen, wurde der „Verteidigungsfall“ in Art. 115a, Abs. 1 GG legaldefiniert als Situation, in der „das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“. Nach Vorstellung des damaligen Gesetzgebers waren damit die möglichen Einsätze der Bundeswehr in Art. 87a, Abs. 2 GG gebündelt und abschließend dargestellt (BT-Drs. V/2873, S. 129). Auf dieser verfassungsrechtlichen Grundlage hielten es alle Bundesregierungen der alten Republik für ausgeschlossen, dass sich die Bundeswehr an Kampfeinsätzen im Ausland beteiligen dürfe (Deiseroth 1993: 145/151). Diese Rechtslage wurde in Art. 2 des Zwei-plus-Vier-Vertrages von 1990 noch einmal bestätigt. Darin verpflichteten sich die deutschen Vertragsparteien erneut, dass von deutschem Boden „nur Frieden“ ausgehen werde und bekundeten, dass alle Handlungen, die geeignet sind, „das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, verfassungswidrig und strafbar“ seien (BGBl. 1990 II, S. 1318). Brachte die dritte Schicht Verfassungsrecht zwar die bis dahin strikt abgelehnten Inlandseinsätze ins Spiel, setzte sie aber andererseits ausdrückliche und strenge Tatbestandsvoraussetzungen dafür fest, wann die Bundeswehr eingesetzt werden darf.

Vierte Schicht: Das Spiel der Inter­pre­ta­tion und die Richtung der Macht

Bis zum Fall der Berliner Mauer war es weitestgehend unstrittig, dass das Grundgesetz kein Mandat für Auslandseinsätze erteilte, die sich jenseits der Verteidigung gegen einen „bewaffneten Angriff“ abspielten[13]. Neben der in Art. 115a, Abs. 2 GG genauer bestimmten „Verteidigung“ waren nur die Fälle des Katastrophen- oder Spannungsfalls ausdrücklich im Grundgesetz geregelt. In seiner „Out-of-area“-Entscheidung von 1994 erklärte das BVerfG dann Art. 24, Abs. 2 GG zu einer ausdrücklichen Ermächtigung im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG. Die Möglichkeit, sich einem System kollektiver Sicherheit anzuschließen, diene auch als Ermächtigungsgrundlage für aus diesem Bündnis folgende Pflichten. Als komplementäre Bündnispflichten kämen weltweite „bewaffnete Unternehmungen“ in Betracht, solange sie „im Rahmen und nach den Regeln“ eines „friedenswahrenden“ Bündnisses erfolgen, ihnen ein Mandat des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen und ein Beschluss des Deutschen Bundestages zugrunde liege. Der Sache nach ging es in der Entscheidung um drei bewaffnete Auslandseinsätze der Bundeswehr: die Überwachung eines Embargos gegenüber Restjugoslawien in der Adria, die Durchsetzung eines Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina mittels AWACS-Aufklärungsflügen und die Entsendung eines deutschen Nachschub- und Transportbataillons nach Somalia. Den Einsätzen lag jeweils ein Mandat der Vereinten Nationen zugrunde.

Der „Kompromisscharakter“ von Regelungen, wie sie 1949 oder 1968 getroffen wurden, sprach zwar rechtsmethodisch für eine restriktive Auslegung der Ermächtigungsgrundlage. Keineswegs zurückhaltend argumentiert das BVerfG, dass Art. 87a, Abs. 2 GG den älteren Art. 24, Abs. 2 GG nicht nachträglich habe begrenzen wollen – eine Argumentation, deren Ergebnis in späteren Entscheidungen ohne erneute Begründung zitiert wird (BVerfGE 104, 151, 212f.). Das Argument ist jedoch wenig überzeugend: Denn der Parlamentarische Rat hatte die Formulierung gerade aus dem Grund gewählt, weil die Bundesrepublik nicht über Streitkräfte verfügen sollte. Es war somit in Art. 24, Abs. 2 GG keine Armee vorgesehen, deren Handlungsspielraum „nachträglich“ durch Art. 87a, Abs. 2 GG hätte begrenzt werden können. Nachdem Art. 24, Abs. 2 GG argumentativ zur Ermächtigungsgrundlage umgerüstet war, musste noch die Subsumtion vollzogen werden – die Pflichten aus dem NATO-Bündnis mussten als Pflichten aus einem „System kollektiver Sicherheit“ einzuordnen sein (noch offen gelassen im BVerfGE 68, 1, 95). Anders als der Parlamentarische Rat stellt das Gericht dafür nicht mehr auf den „nicht militärischen Charakter“ eines Bündnisses ab. „Wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet“ sind, kommen dabei auch „Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung“ in Frage (BVerfGE 90, 286, 349). Für die NATO leitet das Gericht die „strikte Friedensverpflichtung“ aus der Präambel des Nordatlantikvertrags ab, der die „gemeinsame Verteidigung“ unter den Zweck der „Erhaltung des Friedens und der Sicherheit“ stelle. Die Bündnispflichten der NATO im Falle des Angriffs auf einen Mitgliedsstaat, Art. 5 des NATO-Vertrages, seien Ausdruck der in Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen anerkannten Rechte individueller und kollektiver Selbstverteidigung. Damit stellen sich zwei voneinander getrennte, für die Begründung des BVerfG aber jeweils tragende Argumente als nicht tragfähig dar: Einerseits ist es angesichts des klaren Regelungsgehalts (grammatikalische Auslegung) und des klaren Gesetzeszwecks von Art. 87a, Abs. 2 und Art. 24, Abs. 2 GG (historische Auslegung) nicht nachvollziehbar, wie in diesen Normen eine Ermächtigungsgrundlage für bewaffnete Auslandseinsätze gesehen werden kann (Kutscha 2004: 232). Andererseits ist es angesichts der erkennbar Partikularinteressen folgenden Bündnispraxis der NATO nicht nachvollziehbar, wie dieses Bündnis als „strikt friedenswahrend“ eingestuft werden kann, so dass die Tatbestandsvoraussetzungen, die das BVerfG aus Art. 24, Abs. 2 GG abgeleitet hat, nicht vorliegen. Auch in der Anwendung seiner eigenen Maßstäbe hat sich das Gericht als außerordentlich geschmeidig erwiesen.

Selbst­be­gren­zung bei wechselnden Maßstäben

In der „Out-of-Area“-Entscheidung hatte das BVerfG für die Beurteilung der Frage der Friedensverpflichtung allein auf die Präambel, die Kommandostruktur sowie Protokolle und Kommuniqués der NATO abgestellt (BVerfGE 90, 286, 350). Dasselbe wiederholte sich in der NATO-Konzept-Entscheidung von 2001 (BVerfGE 104, 151). Die tatsächliche Bündnispraxis wurde nicht untersucht. Dabei liegt es auf der Hand, dass offizielle Selbstdarstellungen eine stärkere Friedensorientierung haben dürften, als es der tatsächlichen Bündnispraxis entspricht. Zwar hat das Verfassungsgericht in einer Entscheidung zum Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan im Jahr 2007 („ISAF-Mandat“) geurteilt, dass die Verletzung des Völkerrechts „durch einzelne militärische Einsätze der NATO […] insbesondere die Verletzung des Gewaltverbots, ein Indikator dafür sein“ könne, „dass sich die NATO von ihrer verfassungsrechtlich zwingenden friedenswahrenden Ausrichtung strukturell“ entferne (BVerfGE 118, 244, 271). Es hat aber weder in den zitierten noch in späteren Entscheidungen geprüft, ob in der tatsächlichen Bündnispraxis eine strukturelle Entfernung von der friedenswahrenden Ausrichtung zu entdecken sei. Vielmehr hat es bei Verletzungen des Gewaltverbots, wie im Kosovo-Krieg oder bei der indirekten Beteiligung am Irak-Krieg, den Prüfungsmaßstab auf die Frage begrenzt, ob der Parlamentsvorbehalt verletzt worden sei (BVerfGE 100, 266) – und, wo auch dies der Fall war, der Bundesregierung eine Eilkompetenz zugeschrieben, die den „Parlamentsvorbehalt“ auf ein Informationsrecht reduzierte (BVerfGE 140, 160, 202 – „Evakuierung aus Libyen“). Damit hat das Gericht angedeutet, dass es in Fragen der militärischen Bündnisfähigkeit nicht bereit ist, einschneidende Konsequenzen aus seiner Rechtsprechung zu ziehen.

Hatte das Gericht seine Argumente in „Out of area“ noch darauf gestützt, dass den Missionen ein Mandat des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zugrunde lag (BVerfGE 90, 286, 344; Epping 2000: 189)[14], schien es sich schon in der Kosovo-Entscheidung (BVerfGE 100, 266) von diesem Maßstab zu verabschieden, und es hat sich in der Folge nie wieder daran festhalten lassen. Hatte das BVerfG zunächst festgestellt, dass der konstitutive Parlamentsvorbehalt bedeute, dass das Parlament grundsätzlich vor jedem Einsatz beteiligt werden müsse (BVerfGE 90, 286, 381), setze es in seiner Entscheidung zum AWACS-Einsatz in der Türkei die Voraussetzungen für den einstweiligen Rechtsschutz so weit herauf, dass die Rechte des Parlaments leerliefen. Dass das Verfahren in der Hauptsache erfolgreich war, spielte dann wegen Zeitablauf keine Rolle mehr. Die „bündnispolitische Zuverlässigkeit“ ist zu einem eigenen Verfassungswert entwickelt worden, der mit dem Parlamentsvorbehalt und dem Friedensgebot konkurriert und – bei Auswertung der verfügbaren Rechtsprechung – letztere übertrumpft.

„Eine schiefe Bahn“ – Plädoyer für eine Orien­tie­rung an Grundgesetz und Friedens­gebot

Der damalige Bundesaußenminister Klaus Kinkel (FDP) hatte 1998 vor dem Kosovo-Krieg gewarnt: „[….] [D]ie Entscheidung der NATO darf kein Präzedenzfall werden. Was das Gewaltmonopol des Sicherheitsrats betrifft, so müssen wir vermeiden, auf eine schiefe Bahn zu geraten“[15]. Die Verletzung des Gewaltverbots aus Art. 2, Ziff. 4 der Charta der Vereinten Nationen hätte als letzte Warnung aufgefasst werden müssen, dass eine kritische Prüfung des friedenswahrenden Charakters der NATO nicht länger aufgeschoben werden kann. Die Rechtsprechung des BVerfG ist dagegen, so hat es Udo Mayer (1976: 18) einmal formuliert, durch

„das Bestreben gekennzeichnet, bestimmte Verfassungsinhalte nicht unter dem Gesichtspunkt des im Parlamentarischen Rat geschlossenen gesellschaftspolitischen Kompromisses zu entfalten und den Normtext unter Berücksichtigung der historischen Auseinandersetzungen des Jahres 1949 zu sehen, sondern jeweilige politische Tagestendenzen zum legitimen Auslegungsmaßstab zu erklären“.

Man kann auch sagen, dass sich das BVerfG mittlerweile von den drei oben dargestellten Schichten der Friedensordnung und Wehrverfassung im Verfassungstextes entfernt hat und sie mit einer vierten, oben dargestellten Schicht aus „Rechtsprechung“ überlagert hat.

Zwischen dem aktuellen Diskurs zur Bundeswehr, dem neuen Sondervermögen in Höhe von 100 Milliarden Euro in Art. 87a, Abs. 1a GG und dem Friedensgebot des Grundgesetzes in den Art. 1, Abs. 2, 24, 25 und 26 GG stellt sich ein normativer Konflikt (Kutscha 2004: 231). Ein solcher Konflikt liegt vor, weil die Bundesrepublik entweder der Friedenswahrung verpflichtet ist, oder – und dies bezweckt etwa das Sondervermögen Bundeswehr laut Gesetzesbegründung – sie ist ein vollintegriertes Mitglied innerhalb der NATO, das allen Pflichten und Fähigkeitszielen dieses Militärbündnisses (offensive Militärtechniken, „atomare Teilhabe“, weltweite Einsätze) gerecht wird. Um die „schiefe Bahn“ des flexiblen Umgangs mit dem Gewaltverbot, vor der Kinkel warnte, zu verlassen, dürfte das BVerfG nicht jede Ausweitung der Militärpraxis mit weiteren Begrenzungen des Friedensgebots beantworten. Eine Prüfung der tatsächlichen Bündnispraxis und geopolitischen Rolle dürfte zu dem Ergebnis kommen, dass die NATO nicht vorrangig der Durchsetzung des Gewaltverbots, Art. 2, Ziff. 4 der Charta der Vereinten Nationen, und damit der Friedenswahrung dient, sondern partikulare Bündnisinteressen verfolgt. Die Integration in ein militärisches Bündnis mit eigener Interessenpolitik war aber genau das, was durch die Wahl des Begriffs „System kollektiver Sicherheit“ in Art. 24 Abs 2 GG verhindert werden sollte (Forsthoff 1953: 427f.). Das heißt, dass die NATO, anders als die Vereinten Nationen, kein „System kollektiver Sicherheit“ ist. Weder die Auslandseinsätze der Bundeswehr noch das Bundeswehr-Sondervermögen können dann als Bündnispflichten über Art. 24, Abs. 2 GG gerechtfertigt werden. Vor diesem Hintergrund braucht es einerseits Überlegungen für eine grundlegend andere militärpolitische Ausrichtung, die kollektive Sicherheit nicht durch militärische Formen anstrebt. Martin Kutscha hat in einem Artikel die Frage gestellt, warum bei neuen sicherheitspolitischen Konzepten gerade die Streitkräfte als entscheidendes Instrument zur Verhütung von Konflikten und Krisen angesehen werden (Kutscha 2004: 228). Gesellschaftlich mag sich diese Position in der Defensive befinden. Sie folgt aber aus der sozialen Ordnung des Grundgesetzes. Andererseits bedarf es für eine Änderung des eingeschlagenen Pfads eines Einsatzes der Zivilgesellschaft, die einer weiteren Militarisierung begründet, hörbar, entschieden und nachhaltig entgegentritt.

Das Grundgesetz ist keineswegs aus der besonders naiven Perspektive einer langen Friedensphase geschrieben worden, in der Kriege undenkbar schienen. Die während des Kalten Krieges errichtete Friedensordnung war vor der als allgegenwärtig empfundenen Drohung eines neuen Weltkrieges entworfen worden, als dessen Schauplatz die beiden deutschen Staaten vermutet wurden. Wohin Aufrüstung und Bündnislogik geführt hatte, konnten die Menschen in ganz Europa mit einem Blick aus dem Fenster feststellen. Als Gegenmittel dazu sahen die Schöpfer des Grundgesetzes nicht Aufrüstung und Abschreckung, sondern ein Land ohne Streitkraft, das sich „als Vorleistung“ dem Frieden verpflichtet. Das Ende der „nationalen Wehrmachten“, wie Schmid es aufziehen sah, hat sich nicht realisiert. Die Suche nach internationalen Ordnungen, in denen „die Sicherheit nicht mehr ausschließlich durch das nationale militärische und industrielle Machtpotential garantiert wird“, ist jedoch nicht obsolet geworden. Systeme kollektiver Ordnung funktionieren, wenn sie antagonistische Interessen einschließen und dadurch befrieden. Frieden ist in den internationalen Beziehungen stets allen Parteien „zuzumuten“. Frankreich war es zuzumuten, mit der Bundesrepublik in eine Montanunion zu gehen, obwohl die Deutschen Frankreich binnen 30 Jahren zweimal überfallen und Millionen Menschen ermordet hatten. Statt Ausreden zu suchen, warum Frieden zwar wünschenswert, aber leider nicht zu erreichen ist, heißt es zu der „Vorleistung“ zurückzukehren, die im Grundgesetz versprochen wurde: Diplomatie statt Militär!

Prof. Dr. Andreas Engelmann  ist Professor für Rechtswissenschaft, insbesondere Arbeits- und Sozialrecht an der University of Labour in Frankfurt am Main und Bundessekretär der Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen (VDJ).

Literatur

Bredthauer, Karl D. 1980: Dokumentation zur Wiederaufrüstung der Bundesrepublik, Köln.

Deiseroth, Dieter 1993: Die Beteiligung Deutschlands am kollektiven Verteidigungssystem der Vereinten Nationen aus verfassungsrechtlicher Sicht, in: Neue Justiz, Jg. 47, S. 145.

Deutscher Gewerkschaftsbund 1950: Position des DGB-Bundesvorstandes, in: Die Quelle, Funktionärszeitschrift des DGB, S. 662.

Düx, Heinz 1974: Das Friedensgebot nach Art. 26 GG und die Problematik der Friedenspolitik, in VDJ (Hrsg.): Das Grundgesetz. Verfassungsentwicklung und demokratische Bewegung in der BRD, Köln, S. 117-127.

Epping, Volker 2000: Wehrverfassung. Entmilitarisierung – Wiederbewaffnung – Leistungsfähigkeit, in Pieroth, Bodo (Hrsg.): Verfassungsrecht und soziale Wirklichkeit in Wechselwirkung, Berlin, S. 183-208.

Forsthoff, Ernst 1953: Wehrbeitrag und Grundgesetz – Rechtsgutachten über die Frage, ob die Verabschiedung des Gesetzes betr. den EVG-Vertrag (Art. 59 Abs. 2 GG) eine Änderung des Grundgesetzes erfordert in: Institut für Staatslehre und Politik (Hrsg.): Der Kampf um den Wehrbeitrag, Bd. 2/2, München, S. 312-336.

Kutscha, Martin 2004: „Verteidigung“ – Vom Wandel eines Verfassungsbegriffs, in: Kritische Justiz, Jg. 37, H. 3, S. 228-240.

Mangoldt, Hermann von et al. 1953: Das Bonner Grundgesetz, Kommentar, 1. Aufl., München.

Mayer, Udo 1976: Remilitarisierung und die antimilitaristische Struktur des Grundgesetzes, in: Mayer, Udo/Stuby, Herhard (Hrsg.): Das lädierte Grundgesetz. Beiträge und Dokumente zur Verfassungsgeschichte, 1949-1976, Köln, S. 8–41.

Rupp, Hans Karl 1970: Außerparlamentarische Opposition in der Ära Adenauer, Köln.

Anmerkungen:

[1]Der Beitrag ist die leichte Überarbeitung eines Vortrags bei dem Symposium „Demokratie und Rechtsstaat verteidigen! – In Gedenken an Martin Kutscha“ am 12. Mai 2023 an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin (HWR). Er beruht auf mehreren thematisch verwandten Aufsätzen. Den Stil der gesprochenen Sprache und die persönliche Bezugnahme zu Martin Kutscha habe ich beibehalten.

[2]Eigene Übersetzung aus dem englischen Original [A. E.].

[3]Parlamentarischer Rat, Bd. 5/2, S. 761 uvw.

[4]Ausschlaggebend soll das Argument von Thomas Dehler (FDP) gewesen sein, dass sich „kein Land seiner eigenen Verteidigung entziehen könne“ (Parlamentarischer Rat, Bd. 14/2, S. 1518), so dargestellt bei Düx 1974: 118.

[5]Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, Bonn 1948/49, Bd. 14, S. 72.

[6]Parlamentarischer Rat, Bd. 9, S. 41 (Plenumsrede von Carlo Schmid vom 08.09.1948).

[7]Parlamentarischer Rat, Bd. 9, S. 41 (Plenumsrede von Carlo Schmid vom 08.09.1948).

[8]Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2, 1981, Dokument Nr. 14, S. 504 ff., 517.

[9]In der ersten Kommentierung des GG von Mangoldt et al. wurden als Beispiele nur der „Völkerbund“ und die „Vereinten“ Nationen genannt (Mangoldt et al 1953: Art. 24, Erl. 4).

[10]BT-PIPr. I. WP/98. Sitzung vom 8. November 1950, S. 3566.

[11]Parlamentarischer Rat, Bd. 5/2, S. 761.

[12]Parlamentarischer Rat, Bd. 5/1, S. 419f.

[13]Es gab 1989 ein Kolloquium des Max-Planck-Instituts Heidelberg, auf dem von interessierter Seite spätere Argument des BVerfG vorbereitet wurde (Kutscha 2004: 231).

[14]Mit der Aussage, dass „das BVerfG nur die Zulässigkeit eines Einsatzes der Bundeswehr auf der Basis von Resolutionen des Sicherheitsrates aus Art. 24 Abs. 2 GG hergeleitet hat“.

[15]BT-Plenarprotokoll 13/248 vom 16. Oktober 1998, S. 23129.

Der Beitrag Entstehung und Entwicklung des Friedensgebotes unter der Geltung des Grundgesetzes erschien zuerst auf Humanistische Union.