in: vorgänge Nr. 230 (2/2020), S. 125-134

2008 wurde nach einem aufwändigen Registerabgleich in Deutschland die Steuer-Identifikationsnummer (Steuer-ID) eingeführt. Sie ersetzte die bis dahin geltenden Steuernummern, die nur innerhalb eines Bundeslandes gültig waren, durch ein eineindeutiges Kennzeichen – jede*r Bürger*in hatte künftig nur noch eine Steuernummer, und aus jeder Steuer-ID ließ sich eindeutig auf ein*e bestimmte*n Bürger*in schließen. Die Steuer-ID wurde mit vielen Vorteilen angepriesen, etwa mehr Steuergerechtigkeit und weniger Bürokratie. Ihr entscheidender Nachteil aber ist: sie weist alle Merkmale eines Personenkennzeichens auf, da sie als eineindeutiger Identifikator die technischen Voraussetzungen für unbegrenzte Datenabgleiche schafft. Die Datenschutz-Bedenken wurden damals jedoch damit abgetan, dass die Verwendung der Steuer-ID strikt auf steuerliche Angelegenheiten begrenzt bleiben soll. Diese Beschränkung wird mit dem jetzt vorliegenden Entwurf eines „Registermodernisierungsgesetzes“ aufgegeben. Wir dokumentieren im Folgenden eine Stellungnahme der Humanistischen Union zum Gesetzentwurf.

Die Humanistische Union bedankt sich für die Gelegenheit zur Stellungnahme. Aufgrund der knappen Frist konzentrieren wir uns auf die verfassungsrechtliche Problematik, die vom vorliegenden Gesetzentwurf ausgeht, und gehen nicht näher auf europarechtliche Aspekte ein.

Der uns übersandte Gesetzentwurf sieht die Nutzung eines registerübergreifenden eindeutigen und veränderungsfesten Personenkennzeichens (PKZ) vor. Dazu soll die steuerliche Identifikationsnummer (Steuer-ID) nach § 139b AO verwendet werden. Die Humanistische Union hat bereits bei Einführung der Steuer-ID darauf hingewiesen,[1] dass damit die Gefahr der Einführung eines verfassungsrechtlich verbotenen PKZ entsteht. Der vorgelegte Gesetzentwurf will nun entgegen den damaligen Beteuerungen, dass es sich bei der Steuer-ID nur um eine bereichsspezifisch auf Besteuerungsverfahren begrenzte ID handle (vgl. § 139a Abs. 1 S. 1 AO), diese nunmehr auf praktisch alle öffentlichen Register ausdehnen. Jede Erfahrung im Umgang mit PKZs lehrt, dass diese im Laufe der Zeit zum alles bestimmenden Ordnungsmerkmal für die Grundrechtträger werden – nicht nur im Umgang mit dem Staat, sondern auch in allen anderen gesellschaftlichen Bereichen. Daher lehnen wir das Grundkonzept des Gesetzentwurfs aus verfassungsrechtlichen und datenschutzrechtlichen Gründen ab. Die im Entwurf vorgesehenen Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und in das durch die EU-Grundrechtecharta (EU-GrCh) garantierte Grundrecht auf Datenschutz genügen nicht den Anforderungen des Grundgesetzes (GG) und der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO). Der Gesetzentwurf greift verfassungswidrig in das Gebot der besonderen Zweckbindung von Daten ein und verstößt damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

I. PKZ und Schutz­be­reich des Grundrechts auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1)

Der Gesetzentwurf muss mit den Grundrechten des Grundgesetzes, insbesondere mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, vereinbar sein. Soweit der Anwendungsbereich der DSGVO nach Art. 2 DSGVO eröffnet ist, wird den Mitgliedstaaten gemäß Art. 87 S. 1 DSGVO die Befugnis eingeräumt, näher zu bestimmen, unter welchen spezifischen Bedingungen eine nationale Kennziffer oder andere Kennzeichen von allgemeiner Bedeutung Gegenstand einer Verarbeitung sein dürfen. Neben den in der DSGVO gewährten Garantien für die Rechte und Freiheiten der betroffenen Person (Art. 87 S. 2 DSGVO) und den Grundrechten der EU-GRCh bleiben innerhalb des von der DSGVO gewährten weiten nationalen Regelungsspielraumes die Grundrechte des GG weiter anwendbar.[2]

Die in § 4 ff. des Referentenentwurfes vorgesehenen (weiteren) Nutzungen der Steuer-ID sowie die entsprechende Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten sind daher am Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG zu messen.

Mit den (weiteren) Nutzungen wird die Steuer-ID von einem bereichsspezifischen Ordnungskriterium für Besteuerungsverfahren zu einem PKZ, mit dem Register aus verschiedenen, inhaltlich nicht zusammenhängenden Verwaltungsbereichen bzw. Verwaltungsverfahren geordnet werden sollen.

Dabei hat das BVerfG im Volkszählungsurteil zwei explizite Aussagen zu einem PKZ gemacht:

„Das Erhebungsprogramm vermag zwar einzelne Lebensbereiche, zum Beispiel den Wohnbereich des Bürgers, jedoch nicht dessen Persönlichkeit abzubilden. Etwas anderes würde nur gelten, soweit eine unbeschränkte Verknüpfung der erhobenen Daten mit den bei den Verwaltungsbehörden vorhandenen, zum Teil sehr sensitiven Datenbeständen oder gar die Erschließung eines derartigen Datenverbundes durch ein einheitliches Personenkennzeichen oder sonstiges Ordnungsmerkmal möglich wäre; denn eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit durch die Zusammenführung einzelner Lebensdaten und Personaldaten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen der Bürger ist auch in der Anonymität statistischer Erhebungen unzulässig.“[3]

Sowie mit Blick auf eine mögliche Nutzung vorhandener Register:

„Auch die Übernahme sämtlicher Daten aus bereits vorhandenen Dateien der Verwaltung ist keine zulässige Alternative zu der vorgesehenen Totalzählung. Denn die Nutzung von Daten aus verschiedenen Registern und Dateien würde voraussetzen, daß technische, organisatorische und rechtliche Maßnahmen getroffen werden, die es erst erlauben, diese Daten, bezogen auf bestimmte Personen oder Institutionen, zusammenzuführen. Eine solche Maßnahme wäre zum Beispiel die Einführung eines einheitlichen, für alle Register und Dateien geltenden Personenkennzeichens oder dessen Substituts. Dies wäre aber gerade ein entscheidender Schritt, den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren. Die Verknüpfung vorhandener Dateien wäre danach auch nicht das mildere Mittel.“[4]

Die Rechtmäßigkeit speziell der Steuer-ID wurde vom FG Köln[5] und dem BFH[6] bejaht. Eine dagegen gerichtete Verfassungsbeschwerde hat das BVerfG ohne Begründung nicht zur Entscheidung angenommen.[7]

2017 hat die Universität Speyer im Auftrag des Normenkontrollrates die Zulässigkeit eines registerübergreifenden PKZ geprüft und bejaht.[8] Die Stellungnahme fand Eingang in das vom Normenkontrollrat herausgegebene Gutachten „Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren“[9], das im Referentenentwurf erwähnt wird.

II. Eingriff

Der Referentenentwurf sieht die Einführung eines registerübergreifenden PKZ auf der Basis der Steuer-ID (im Folgenden: Maßnahme) vor.

Diese Maßnahme stellt einen Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Bürgerinnen und Bürger dar. Der Eingriff verläuft in mehreren Schritten:

• Zentrale Speicherung und Bereitstellung der Steuer-ID durch das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) nach § 139b Abs. 2 AO. Dazu erweitert der Entwurf die gespeicherten Daten (Datum des letzten Verwaltungskontakts, Validitätswerte der Daten).
• Das BVA greift auf die Steuer-ID-Datenbank zu und übermittelt die unter der Steuer-ID gespeicherten Daten an die Einzelregister.[10]
• Es erfolgt ein automatischer Abgleich der öffentlichen Einzelregister mit den beim BZSt gespeicherten Daten. Dazu erfolgt eine automatisierte Übernahme der beim BZSt in der Steuer-ID-Datenbank gespeicherten Daten in das Einzelregister.
• Das Einzelregister ordnet seine verfügbaren Daten der Steuer-ID und den aus der Steuer-ID-Datenbank gelieferten Daten zu.
• Die Einzelregister tauschen mit Hilfe der Steuer-ID Daten aus und verknüpfen sie nach Maßgabe ihrer gesetzlichen Befugnisse.[11]

Damit wird ein in seiner Intensität nie dagewesener Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ermöglicht, weil durch die Steuer-ID die Verknüpfung aller in öffentlichen Registern verfügbaren Daten erfolgen kann.

III. Fehlende Recht­fer­ti­gung des Eingriffs

a. Legitimer Zweck

Der Referentenentwurf nennt zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung folgende Zwecke:[12]

• Das Bedürfnis nach einer eineindeutigen Zuordnung von Datensätzen zu der jeweils richtigen Person, einerseits auf Seiten des Staates (Funktionsfähigkeit und Effektivität der Verwaltung), andererseits auf Seiten der betroffenen Person (Richtigkeit der personenbezogenen Daten);
• die Steigerung der Leistungsgerechtigkeit staatlichen Handelns durch Umsetzung des „Once Only“-Grundsatzes: Entlastung der Bürgerinnen und Bürger von Nachweispflichten; und
• die Durchführung eines registerbasierten Zensus anhand verschiedener Informationen in Verwaltungsregistern.

Grundsätzlich soll nach der Gesetzesbegründung also einerseits die Datenqualität erhöht und andererseits eine Verfahrensvereinfachung erzielt werden. Zudem soll mit einer Verknüpfbarkeit der Daten u.a. ein regelbasierter Zensus erleichtert werden.

Die vom Gesetz geschaffene Möglichkeit der automatisierten Verknüpfung und automatisierten Zusammenführung aller in öffentlichen Registern gespeicherten Daten auch außerhalb eines regelbasierten Zensus wird von der Entwurfsbegründung als Gesetzgebungszweck nicht benannt, ist aber in § 5 Abs. 1 Nr. 2 des Referentenentwurfs klar angelegt und dürfte das grundsätzliche Ziel des Gesetzgebungsentwurfs sein. Die Legitimität dieses vom Entwurf zweifellos verfolgten Gesetzeszweckes bestreiten wir. Wir gehen davon aus, dass die automatische Verknüpfung aller in öffentlichen Registern verfügbaren Daten mit Hilfe der Steuer-ID seit dem Volkszählungsurteil von Verfassungs wegen verboten ist und daher vom Gesetzgeber nicht als Zweck verfolgt werden darf.

b. Geeig­net­heit

Unterstellt man die Legitimität der vom Entwurf benannten Gesetzeszwecke, fehlen in der Gesetzesbegründung Ausführungen zur Geeignetheit der Steuer-ID zur Erreichung dieser Zwecke. Ob und wie der unterstellte Nutzen[13] tatsächlich mit der Steuer-ID erreichbar ist, wird behauptet, aber kaum begründet.

c. Erfor­der­lich­keit

Als mögliches milderes Mittel zur Einführung der Steuer-ID nennt der Referentenentwurf selbst „die Möglichkeit, wie in einem anderen EU-Mitgliedstaat ein registerübergreifendes Identitätsmanagement aufzubauen, bei welchem bereichsspezifische Kennziffern verwendet werden und Sonderregelungen für bereichsübergreifende Datenübermittlungen bestehen“.[14] Dieses Mittel sei aber nicht gleich geeignet, da die „Registerstruktur (…) für die Verwendung von bereichsspezifischen Ordnungsmerkmalen zunächst unter großen Aufwänden zurückgebaut und die gesamte Datenkommunikation reorganisiert werden [müsste]“.[15] Datenzusammenführungen aufgrund des übergreifenden Ordnungskriteriums seien rechtlich unzulässig (Zweckbindung) und könnten zudem durch Technikgestaltung („4-Corner-Modell“) verhindert werden. Die Datenschutzkontrolle würde dagegen z.B. durch Protokollierungsmöglichkeiten gestärkt, eine Datenminimierung bei der Übertragung ermöglicht und die Datenqualität durch eine zentrale Auskunftsverteilung verbessert.[16]

Mit der vorliegenden Begründung des Referentenentwurfs würde der Gesetzgeber seinen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Erforderlichkeit überschreiten. Die Entwurfsbegründung überspielt einfach, dass es im Ausland eine Technikgestaltung gibt, die unter Nutzung lediglich bereichsspezifischer Kennziffern auch einen registerübergreifenden Datenaustausch unter bestimmten Umständen ermöglicht. Weil diese aber nach Ansicht der Entwurfsbegründung aufwendiger umzusetzen wäre, behauptet sie seine geringere Effizienz. Allerdings dürfte das Einpflegen eines registerspezifischen Ordnungskriteriums in die verschiedenen Register einen ähnlich hohen technischen Aufwand verursachen wie das Einpflegen der Steuer-ID in die verschiedenen Register und die Schaffung von technischen Schnittstellen zur Steuer-ID-Datenbank. Warum ein registerübergreifendes Identitätsmanagement den „Rückbau“ der Registerstruktur erforderlich machen sollte, der bei der Verwendung der Steuer-ID nicht notwendig wäre, wird im Entwurf nicht begründet.

Zudem kann u. E. die Schaffung einer so hohen Gefährdungslage für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aller Bürgerinnen und Bürger kaum mit wirtschaftlichen Erwägungen gerechtfertigt werden.

Speziell mit Blick auf den Zensus lässt sich zudem auf den Zensus 2021 verweisen, bei dem temporäre Steuerungs- und Klassifizierungsmerkmale genutzt werden, vgl. §§ 5, 16 ZensVorbG 2021. Es wird vor diesem Hintergrund nicht klar, warum das nicht auch in Zukunft ausreichen und die Nutzung der lebenslang personengebundenen Steuer-ID für eine statistische Erhebung notwendig sein sollte. Die Aussage in der Begründung des Referentenentwurfs, dass das „Bundesverfassungsgericht anerkannt [habe], dass die Datenerhebung aus Registern zum Zwecke der Durchführung des Zensus gegenüber der Direktbefragung betroffener Personen der weniger intensive Grundrechtseingriff ist“,[17] ist irreführend, da damit nichts über die Einführung eines PKZ zu diesem Zweck gesagt worden ist, die das BVerfG bereits im Volkszählungsurteil explizit als hochproblematisch bewertet hat[18] (s. oben unter I.).

d. Angemes­sen­heit

Selbst wenn man die Erforderlichkeit bejaht, erweist sich die Maßnahme als nicht angemessen. Unserer Ansicht nach hat das BVerfG mit den oben unter I. zitierten Aussagen die Einführung eines PKZ bereits grundsätzlich und von vornherein als unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig eingestuft[19] (dazu aa.). Jedenfalls ergibt sich die Unverhältnismäßigkeit aber aus einer Abwägung (dazu bb.).

aa. Generelles Verbot eines PKZ?

Der unbegründete Nichtannahmebeschluss einer Kammer des BVerfG zu einer Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung des BFH zur Steuer-ID[20] ist kein Beleg dafür, dass das BVerfG bereichsspezifische Ordnungsmerkmale in engen Grenzen für zulässig hält. Dazu hätte es einer Begründung bedurft, nicht nur durch eine Kammer, sondern durch den zuständigen Senat. Da es sich, anders als der unbegründete Nichtannahmebeschluss unterstellt, um eine grundsätzliche verfassungsrechtliche Frage handelt, die nach dem Volkszählungsurteil noch nicht entschieden war, steht eine Entscheidung des BVerfG dazu noch aus. Als Bürgerrechtsorganisation gehen wir davon aus, dass es dazu noch einer verfassungsgerichtlichen Klärung bedarf bzw. der Verfassungsgeber selbst diese Frage entscheiden muss. Grundsätzlich bleibt es bis dahin umstritten, inwieweit ein bereichsspezifisches Ordnungskriterium oder ein darüber hinausgehendes PKZ zulässig ist, zumal eines, nach dem – wie hier – ein großer Umfang an Registern aus verschiedenen, inhaltlich nicht zusammenhängenden Verwaltungsbereichen bzw. Verwaltungsverfahren geordnet und abgeglichen werden sollen.

a. Generelles Verbot des Instruments

Nach unserer Ansicht hat das BVerfG ein grundsätzliches Verbot derartiger PKZ aufgestellt.[21] Das FG Köln hat in diesem Sinne mit Blick auf die Steuer-ID darauf hingewiesen, dass ein PKZ grundsätzlich und von vornherein unverhältnismäßig im engeren Sinne und damit verfassungswidrig wäre. Die Steuer-ID sei nur deswegen kein PKZ, weil nur bestimmte Daten zum Zweck der Besteuerung darunter gespeichert würden.[22]

Der BFH hat sich im Revisionsverfahren zwar nicht allgemein zur Zulässigkeit eines PKZ geäußert, bei seiner Feststellung der Verfassungsmäßigkeit der Steuer-ID hat er aber ebenfalls maßgeblich auf den vom Gesetzgeber in § 139a f. AO festgelegten bereichsspezifischen Charakter der Steuer-ID abgestellt, d. h. hervorgehoben, dass die Nutzung der Steuer-ID zur Identifizierung des Steuerpflichtigen in steuerlichen Verfahren beschränkt ist. Er hat darauf hingewiesen, dass die Nutzung zu anderen Zwecken – auch im Rahmen der Amtshilfe – ausgeschlossen ist.[23]

Die vom BFH hervorgehobene Ausgestaltung der Steuer-ID nach § 139a f. AO verdeutlicht, dass auch der Gesetzgeber bewusst lediglich ein bereichsspezifisches Ordnungskriterium für steuerliche Verfahren schaffen wollte. Dies dürfte auch auf verfassungsrechtlichen Bedenken bezüglich der Einführung eines PKZ beruht haben

Der Gesetzentwurf sieht nunmehr aber die Verwendung der Steuer-ID in allen wesentlichen öffentlichen Registern vor, daher ist davon auszugehen, dass die betroffenen Register einen Gesamtinformationsgehalt aufweisen, der die Erstellung von umfassenden Persönlichkeitsprofilen ermöglicht.

Daher geht der Hinweis in der Begründung des Referentenentwurfs fehl, dass die Steuer-ID aus datenschutzrechtlichen Erwägungen genutzt werden solle, da ihre Konformität mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung und sonstigem Verfassungsrecht höchstrichterlich bestätigt worden sei.[24] Die Verfassungsmäßigkeit der Steuer-ID wurde bisher gerade nur in ihrer Eigenschaft als bereichsspezifisches Ordnungskriterium beurteilt, dessen Anwendung strikt auf steuerliche Verfahren beschränkt ist.

b. Kann nach Einführung eines PKZ die verbotene Katalo­gi­sie­rung der Persön­lich­keit effektiv ausge­schlossen werden?

Der Entwurf unterstellt, dass ein bereichsübergreifendes PKZ auch nach den Vorgaben des BVerfG im Volkszählungsurteil verfassungsrechtlich zulässig sein kann, ohne sich dabei mit den maßgeblichen Aussagen des BVerfG zu einem PKZ auseinanderzusetzen.

Im vom Normenkontrollrat beauftragten Gutachten wird eine verfassungskonforme Ausgestaltung für möglich erachtet, soweit durch wirksame technische, organisatorische und rechtliche Maßnahmen effektiv sichergestellt wird, dass eine umfassende Verknüpfung von Daten ausgeschlossen ist, die zu einer umfassenden Katalogisierung der Persönlichkeit führen könnte.[25] Dafür wird angeführt, dass die grundsätzliche Möglichkeit der Zusammenführung von Daten nach den heutigen technischen Möglichkeiten bereits umfassend gegeben sei, und ein Personenkennzeichnen daher nicht mehr – anders als noch zum Zeitpunkt des Volkszählungsurteils – als das entscheidende Mittel zur fehlerfreien Identifizierung einer Person angesehen werden könne.[26] Ihm wohne gleichsam „mit Blick auf die Möglichkeit zur Profilbildung keine diese erst ermöglichende, sondern lediglich eine die persönlichkeitssensible Datenverquickung erleichternde Funktion inne“.[27]

Der Referentenentwurf dürfte sich dem inhaltlich anschließen, da auch er in der Begründung auf eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen verweist, um die Gefahr einer umfassenden unzulässigen Profilbildung durch die Nutzung der Steuer-ID als PKZ auszuschließen.[28] Wie eine Profilbildung in der Praxis verhindert werden soll, beantwortet der Entwurf allerdings nicht.

Y. Bewertung

Das BVerfG führt im Volkzählungsurteil aus, dass die Einführung eines für alle Register und Dateien geltenden PKZ „ein entscheidender Schritt“ sei, „den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren“[29]. Dass diese Bewertung immer noch zutreffend ist, zeigt gerade, für wie groß der Referentenentwurf den Mehrwert der Steuer-ID zur eindeutigen Identifizierung einer Person bzw. zum Datenabgleich zwischen den Registern und der Zusammenführung von Daten für den Zensus hält. Auch wenn sich die Möglichkeiten, Daten abzugleichen und zusammenzuführen, erweitert haben, ist ein einheitliches, eindeutiges Ordnungskriterium nach wie vor ein unverzichtbarer Schritt, um verschiedene Register mit großen Datenmengen mit der gewünschten Präzision vollautomatisiert abgleichen und zusammenführen zu können. Davon abgesehen ist auch grundsätzlich nicht klar, warum ein PKZ deshalb zulässig sein soll, weil es die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen „nur“ erleichtert.

Der Aussage des BVerfG im Volkszählungsurteil ist zudem nicht zu entnehmen, dass ein unzulässiges PKZ auch (bereits bei seiner Einführung) zum Zweck der Katalogisierung der Persönlichkeit nutzbar sein muss. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt gerade auch vor gesteigerten Gefährdungslagen im Vorfeld konkreter Bedrohungen benennbarer Rechtsgüter, die durch die technischen Möglichkeiten unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung entstehen.[30] In diesem Sinne soll das Verbot eines einheitlichen PKZ präventiv das Zusammenführen von Daten, z.B. zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen, verhindern.[31] Es besteht daher nach wie vor ein grundsätzliches verfassungsrechtliches Verbot eines PKZ.

bb. Abwägung

Soweit ein registerübergreifendes PKZ nicht schon von vornherein unverhältnismäßig ist, käme auch eine Abwägung im konkreten Einzelfall zum gleichen Ergebnis. Dabei kommt der bereits dargestellten Schwere der durch ein PKZ geschaffenen Gefährdungslage besondere Bedeutung zu.

Bei der Gewichtung der Mittel und Ziele des Referentenentwurfs kann – wie oben ausgeführt – kaum auf die in der Rechtsprechung zur Steuer-ID entwickelten Maßstäbe zurückgegriffen werden. Darin wird nämlich zum einen von der bereichsspezifischen Beschränkung der Steuer-ID auf steuerliche Verfahren ausgegangen, die im Referentenentwurf gerade aufgegeben wird. Zum anderen weist das Besteuerungsverfahren spezifische Besonderheiten auf. Der Zweck der Steuer-ID, die Sicherstellung der Gesetzmäßigkeit und Gleichmäßigkeit der Besteuerung sicherzustellen, hat ein besonderes verfassungsrechtliches Gewicht.[32] In diesem Bereich bestehen daher auch besonders umfassende Offenbarungspflichten der Bürgerinnen und Bürger gegenüber dem Staat. Zudem wurden gerade zu diesem Zweck elektronische Massenmeldeverfahren von steuerlichen Tatbeständen etabliert (z.B. Rentenbezugsmitteilungsverfahren, elektronisches Lohnsteuerverfahren), die ein eindeutiges Identifikationsmerkmal zur automatisierten Zuordnung der unterschiedlichen elektronischen Meldungen an ein Steuerkonto mit hoher Genauigkeit benötigen.

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass für alle anderen Register das Ziel der eindeutigen Zuordnung von Datensätzen zu einem PKZ bzw. die bloße Verwaltungsvereinfachung ein vergleichbares verfassungsrechtliches Gewicht haben, und vor allem, dass der Mehrwert, der durch die Nutzung gerade der Steuer-ID für diese Register gesehen wird, noch in einem angemessenen Verhältnis zu der damit geschaffenen Gefährdungslage steht. Das gilt gerade auch vor dem Hintergrund, dass technische Gestaltungen bekannt sind, die ein in allen Registern verzeichnetes PKZ verzichtbar machen – auch wenn diese ggf. aufwendiger zu etablieren sind (s.o.).

Der Standpunkt des Gesetzgebungsentwurfes, dass die durch ein solches PKZ geschaffene Gefährdungslage durch technische, organisatorische und rechtliche Maßnahmen gesichert werden könne, ist unrealistisch. Die Maßnahme eröffnet umfassende technische Möglichkeiten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen und setzt die Aufhebung der Zweckbindung der Daten irreversibel in Gang. Damit ist sie ein entscheidender Schritt, den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und katalogisieren.

Autor*innen: Mikey Kleinert, Michael Kuhn, Carola Otte, Prof. Dr. Rosemarie Will

Anmerkungen:

[1] S. http://www.humanistische-union.de/nc/publikationen/mitteilungen/hefte/nummer/nummer_ detail/backmitteilungen-202/article/neuer-datenschutzvirus-in-umlauf-gebracht/./

[2] Statt vieler vgl. von Lewinski in BeckOK DatenschutzR, 32. Ed. 1.5.2020, DS-GVO Art. 87, Rn. 53.2; allgemein zur Anwendbarkeit der Grundrechte des GG bei mitgliedsstaatlichen Gestaltungsspielräumen vgl. Schwerdtfeger in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, GRCh Art. 51 Rn. 43, beck-online.

[3] BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 171 – juris.

[4] BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 185 – juris.

[5] FG Köln, Urteil vom 07. Juli 2010 – 2 K 3093/08.

[6] BFH, Urteil vom 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168.

[7] BVerfG, Kammerbeschluss ohne Begründung vom 01. Juli 2016 – 1 BvR 2533/13 –, juris.

[8] Martini/Wagner/Wenzel: Rechtliche Grenzen einer Personen- bzw. Unternehmenskennziffer in staatlichen Registern, abrufbar unter https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/72494/476034/eebab686008cfec0a7919ca03e51abe3/2017-10-06-download-nkr-gutachten-2017-anlage-untersuchung-datenschutz-data.pdf.

[9] Gutachten „Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren“, abrufbar unter https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/300864/47600412c/91fffb877685f4771f34b9a5e08fd/2017-10-06-download-nkr-gutachten-2017-data.pdf.

[10] Vgl. § 3 des Referentenentwurfs.

[11] § 5 Abs. 1 Nr. 2 des Referentenentwurfs.

[12] Referentenentwurf, S. 54.

[13] Vgl. Referentenentwurf, S. 2.

[14] Referentenentwurf, S. 5.

[15] Referentenentwurf, S. 55.

[16] Vgl. Referentenentwurf, S. 55.

[17] Referentenentwurf, S. 54.

[18] BVerfG Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 185 – juris.

[19] Unternehmenskennziffer in staatlichen Registern“ (2017), S. 29.

[20] BVerfG, Kammerbeschluss ohne Begründung vom 01. Juli 2016 – 1 BvR 2533/13 –, juris.

[21] Vgl. dazu Martini/Wagner/Wenzel (2017): Rechtliche Grenzen einer Personen- bzw. Unternehmenskennziffer in staatlichen Registern, S. 30 mit Verweis auf FG Köln, Urteil v. 07. Juli 2010 – 2 K 3093/08.

[22] Vgl. FG Köln, Urteil v. 07. Juli 2010 – 2 K 3093/08.

[23] Vgl. BFH, Urteil v. 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168, Rn. 59 ff.

[24] Vgl. Referentenentwurf, S. 56.

[25] Vgl. dazu Martini/Wagner/Wenzel (2017): Rechtliche Grenzen einer Personen- bzw. Unternehmenskennziffer in staatlichen Registern, S. 31 f.

[26] Vgl. Martini/Wagner/Wenzel (2017): Rechtliche Grenzen einer Personen- bzw. Unternehmenskennziffer in staatlichen Registern, S. 32.

[27] Martini/Wagner/Wenzel (2017): Rechtliche Grenzen einer Personen- bzw. Unternehmenskennziffer in staatlichen Registern, S. 32.

[28] Vgl. Referentenentwurf, S. 54 f.

[29] Vgl. BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 185 – juris.

[30] Vgl. BVerfG, Beschluss v. 04. April 2006 – 1 BvR 518/02 – , BVerfGE 115, 320-381, Rn. 70 -juris; BVerfG, Beschluss v. 10. März 2008 – 1 BvR 2388/03 –, BVerfGE 120, 351-377, BStBl II 2009, 23, Rn. 57 – juris; BFH, Urteil v. 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168, Rn. 34 f. m.w.N.

[31] Polenz in Kilian/Heussen, ComputerR-HdB, 1. Abschnitt. Erläuterungen Teil 13: Datenschutz. Verfassungsrechtliche Grundlagen des Datenschutzes Rn. 20, beck-online.

[32] Vgl. BFH, Urteil v. 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168, Rn. 4 m.w.N.

Der Beitrag Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Identifikationsnummer in die öffentliche Verwaltung und zur Änderung weiterer Gesetze (Registermodernisierungsgesetz) erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wenn um das Recht auf Anonymität gestritten wird, geht es meist um digitale Kontexte. Michael Kuhn zeigt im folgenden Beitrag, dass der mit Anonymität verbundene Schutz keineswegs neu ist. Auch der grundrechtliche Schutz in der analogen Welt enthalte Vorkehrungen gegen die Identifizierung der/des Einzelnen, etwa bei Versammlungen oder politischen Meinungsäußerungen – ohne dass bisher ein Konzept der Anonymität explizit formuliert oder ihre Bedeutung für den grundrechtlichen Datenschutz voll erkannt wurde. Beim Anspruch auf Anonymität geht es nach Kuhn jedoch weniger um eine ja/nein-Entscheidung, sondern um unterschiedliche Intensitätsgrade ihrer Ausprägung, die dem jeweiligen grundrechtlichen Gefahrenpotenzial entsprechen. Vor diesem Hintergrund beschreibt der Beitrag die Bedeutung und die zu erwartende künftige Entwicklung der Anonymität im digitalen Raum. Nach Kuhns Einschätzung wird das Austarieren von Anonymität und Identifizierbarkeit entscheidend dafür sein, um die grundrechtlichen Werte in den digitalen Raum übertragen zu können.

Kaum ein Begriff steht für die Debatte um die Chancen und Risiken des digitalen Raums[1] so sehr wie Anonymität – Namenlosigkeit oder Nicht-Identifizierbarkeit. Er ist zum „ambivalenten Schlüsselbegriff unserer Zeit“[2] geworden.

Bereits im Ansatz scheinen sich dabei zwei konträre Sichtweisen gegenüberzustehen. Für die einen ist Anonymität eine Eigenart des digitalen Raums, die in der physischen Welt so nicht existiert. Sie wird verantwortlich gemacht für die Gefahr rechtsfreier Räume und eine Verrohung der Kommunikation, für die die Bezeichnung „Hasskommentar“ verwendet wird. Für andere ist Anonymität dagegen ein in der physischen Welt alltägliches Phänomen, das im digitalen Raum bedroht ist. Mehr noch, Anonymität wird als Grundrecht und zentraler Baustein des liberalen Verfassungsstaates angesehen.[3]

Dieses unterschiedliche Verständnis weist darauf hin, dass es sich bei Anonymität um mehr als um ein Schlagwort handelt. Die Fragen nach dem Umgang mit Anonymität im digitalen Raum erweisen sich vielmehr als die Zuspitzung der grundlegenden rechtlichen und sozialen Herausforderung, wie ein in der physischen Welt gewachsenes Verständnis von Freiheit in den digitalen Raum transformiert werden kann. Ist der digitale Raum ein Raum, in dem aufgrund seiner Andersartigkeit gefestigte Grundannahmen nicht mehr gelten können?

Das soll in vier Schritten diskutiert werden. Im ersten Teil „Das Recht auf Anonymität in der physischen Welt“ wird argumentiert, dass ein Recht auf Anonymität im Sinne eines ausreichenden Maßes an Anonymität als eine zentrale Komponente des grundrechtlichen Datenschutzes angesehen werden kann – auch wenn, zumindest im deutschen Rechtskreis, kein Recht auf Anonymität als eigenständige dogmatische Kategorie entwickelt wurde. Im zweiten Teil „Bedingungen für Anonymität im digitalen Raum“ wird skizziert, warum es erforderlich ist, einen Grundkonsens über ein ausreichendes Maß an Anonymität für den digitalen Raum neu zu entwickeln. Im dritten Teil „Das Recht auf Anonymität im digitalen Raum“ soll schlaglichtartig gezeigt werden, dass dies bisher nicht in ausreichendem Maß gelungen ist und es sollen die Gründe hierfür gesucht werden. Im abschließenden vierten Teil „Zukunft der Anonymität im digitalen Raum“ soll dargelegt werden, dass sich die Relevanz der gesamtgesellschaftlichen Aufgabe, einen solchen Grundkonsens zu entwickeln, zukünftig weiter erhöhen wird.

Das Recht auf Anonymität in der physischen Welt

Die politische und rechtliche Debatte um die Bedeutung von Anonymität als Recht ist erst mit der Entstehung und massenhaften Nutzung des digitalen Raums als Ort der Persönlichkeitsentfaltung in den Vordergrund gerückt und hat daher auch erst in den letzten gut zehn Jahren in der höchstrichterlichen Rechtsprechung Beachtung gefunden.[4] Dabei hat sich aber – zumindest in der bisherigen deutschen und europäischen Rechtsprechung – kein Grundrecht auf Anonymität als eigenständige dogmatische Kategorie herausgebildet. Zudem wird Anonymität im einfachen Recht nur vereinzelt explizit geschützt. Prominentestes Beispiel ist § 13 Absatz 6 Satz 1 TMG. Danach hat ein Anbieter von Telemediendiensten ihre Nutzung und ihre Bezahlung anonym oder unter Pseudonym zu ermöglichen, soweit dies technisch möglich und zumutbar ist.

Es würde aber zu kurz greifen, aus dieser oberflächlichen Betrachtung den Schluss zu ziehen, dass sich die Frage nach einem Recht auf Anonymität nur im digitalen Raum stellen würde oder sie gar generell nebensächlich wäre. Vielmehr kann man ein Recht auf Anonymität als zentrale Komponente des grundrechtlichen Datenschutzes ansehen.

In diese Richtung lässt sich bereits der Anknüpfungspunkt des Datenschutzes deuten – die Verarbeitung personenbezogener Daten. Das sind gemäß Artikel 4 Nr. 1 DSGVO alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen.[5] Die (mögliche) Identifizierung – d.h. Deanonymisierung – einer Person ist damit der Auslöser für das datenschutzrechtliche Regelungsregime. Sein Gegenstand kann damit auch und gerade als die Frage formuliert werden, gegenüber wem und unter welchen Bedingungen Anonymität gewährt, aufgehoben oder (wieder)hergestellt wird.

Bereits im Volkszählungsurteil, in dem das Bundesverfassungsgericht das Datenschutz-Grundrecht auf informelle Selbstbestimmung vor dem Hintergrund der Bedingungen moderner Datenverarbeitung entwickelt hat, finden sich weitere Hinweise auf die rechtliche Bedeutung von Anonymität für die Einzelnen und die Gesellschaft. Darin heißt es:

„Individuelle Selbstbestimmung setzt […] voraus, daß dem Einzelnen Entscheidungsfreiheit über vorzunehmende oder zu unterlassende Handlungen einschließlich der Möglichkeit gegeben ist, sich auch entsprechend dieser Entscheidung tatsächlich zu verhalten. […] Mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wären eine Gesellschaftsordnung und eine diese ermöglichende Rechtsordnung nicht vereinbar, in der Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß. Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen. Wer damit rechnet, daß etwa die Teilnahme an einer Versammlung oder einer Bürgerinitiative behördlich registriert wird und daß ihm dadurch Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seiner entsprechenden Grundrechte (Art. 8, 9 GG) verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist.“[6]

Betrachtet man diese Aussage vor der Folie eines Rechts auf Anonymität, lassen sich daraus zwei Schlussfolgerungen ziehen. Erstens ist es ein zentrales Anliegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, dass Menschen ihre Meinung kundtun dürfen, ohne dafür ihre Identität gegenüber dem Staat offenlegen zu müssen. Anders gewendet: es gibt ein legitimes Interesse, gegenüber dem Staat anonym zu bleiben, und dies selbst dann wenn man sich im öffentlichen Raum äußert. Zweitens wird der/die sich Äußernde darin geschützt, „Risiken“ vermeiden zu wollen, die mit der Meinungskundgabe verbunden sind. Ansonsten entsteht – nach später entwickelter Terminologie – ein Einschüchterungs- oder Abschreckungseffekt durch das Gefühl ständiger Beobachtung. Dieser betrifft nicht nur den einzelnen Menschen, sondern gefährdet mit Blick auf die Bedeutung freier Kommunikation auch das demokratische Gemeinwesen.

Allerdings wird Anonymität vom Bundesverfassungsgericht nicht direkt als individuelles Recht genannt. Ein Hinweis auf eine Erklärung warum das nicht geschehen ist, könnte darin liegen, dass das Gericht als Beispiel die unbeobachtete Teilnahme an einer Versammlung und nicht etwa ganz allgemein die unbeobachtete Meinungskundgabe wählte. So wurde in den USA die Ableitung eines expliziten Rechts auf Anonymität aus der Redefreiheit durch einen Fall angestoßen, der Meinungskundgabe in Form von anonymen Flugblättern betraf.[7] Im Gegensatz zu Flugblättern kann aber auf einer Versammlung von Vornherein keine absolute Anonymität hergestellt werden. Gesehen und erkannt werden können die Teilnehmenden an einer Versammlung im Regelfall grundsätzlich jederzeit. Die Möglichkeit, diese einer Identitätsfeststellung zu unterziehen, ist zudem durch das Vermummungsverbot der Versammlungsgesetze abgesichert. Die Anonymität, die als Grundbedingung eines freiheitlichen öffentlichen Raums vorausgesetzt wird, ist damit zunächst ein alltägliches Maß an faktischer, relativer Anonymität. Dieses Maß an Anonymität begrifflich als Anonymität zu fassen, mag vielleicht nicht naheliegend erscheinen, da der Begriff der Namenlosigkeit einen absoluten Schutz vor Identifizierung impliziert. Der Wirklichkeit entspricht es aber eher davon auszugehen, dass es stets nur abgestufte Grade von Anonymität geben kann. Das gilt sowohl bezüglich der Frage, gegenüber wem Anonymität besteht, als auch unter welchen rechtlichen Bedingungen oder mit wie viel technischem Aufwand diese Anonymität aufgedeckt werden kann. Unter dieser Prämisse ist ein Recht auf Anonymität auch grundsätzlich der Abwägung mit anderen Rechtsgütern zugänglich. Es erlangt erst durch eine solche Abwägbarkeit eine größere Bedeutungstiefe.

In späteren Entscheidungen hat das Gericht weiter herausgearbeitet, dass die Voraussetzungen einer jederzeitigen Identifizierbarkeit im öffentlichen Raum nicht geschaffen werden dürfen. Das gilt nicht nur für eine vorherige Registrierung, sondern auch und gerade für den Einsatz technischer Überwachung.[8] Jüngst hat das Gericht seine Rechtsprechung mit Blick auf die automatisierten Kennzeichenkontrollen noch verschärft. Dabei hat es festgestellt, dass diese auch dann in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen, wenn das Ergebnis zu einem „Nichttreffer“ führt und die Daten sogleich gelöscht werden. Dazu hat es ausgeführt:

„Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehört es, dass sich die Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich fortbewegen können, ohne dabei beliebig staatlich registriert zu werden, hinsichtlich ihrer Rechtschaffenheit Rechenschaft ablegen zu müssen und dem Gefühl eines ständigen Überwachtwerdens ausgesetzt zu sein (…). Jederzeit an jeder Stelle unbemerkt registriert und darauf überprüft werden zu können, ob man auf irgendeiner Fahndungsliste steht oder sonst in einem Datenbestand erfasst ist, wäre damit unvereinbar.“[9]

Vor diesem Hintergrund greift die mit Blick auf den digitalen Raum gelegentlich vertretenen Auffassung, nur die passiv-konsumtive Nutzung des Internets könne von einem Recht auf Anonymität gedeckt sein[10), zu kurz. Es ist gerade auch die freie Bewegung und Entfaltung im öffentlichen Raum, die nicht Gegenstand ständiger Beobachtung sein darf. Auch wenn grundsätzlich ein starkes Interesse an Identifizierung ein größeres Maß an Überwachung bedingen kann, so darf dieses Überwachungsinteresse nie zur ständigen Beobachtung führen. In Konsequenz heißt das auch, dass das Recht zwar einerseits eine effektive Gefahrenabwehr und Rechtsverfolgung durch die Möglichkeiten der Identifizierung gebietet, andererseits aber auch eine Identifizierung um jeden Preis verbietet. Anders gewendet: Ein Maß an Anonymität im öffentlichen Raum muss immer gewährleistet sein.

Bedingungen für Anonymität im digitalen Raum

Diese Grundsätze eines Rechts auf Anonymität gewinnen besondere Bedeutung im digitalen Raum. Auch dort kann es abgestufte Grade von Anonymität geben, die Rahmenbedingungen dafür sind aber andere als in der physischen Welt. Zwar ist im digitalen Raum einerseits die Kommunikation unter Nutzung von Pseudonymen alltäglich, anderseits ist Anonymität dort trotzdem keine faktische Selbstverständlichkeit. Jede Bewegung hinterlässt dort Datenspuren, die durch den technischen Fortschritt immer einfacher in noch größeren Mengen erfasst, gespeichert und ausgewertet werden können. Durch technische Maßnahmen können diese Spuren verringert oder verschleiert, aber nie ganz umgangen werden. Damit besteht im Grundsatz ein Umfeld der technischen Identifizierbarkeit.

Da das Internet privatrechtlich organisiert ist, fallen diese Spuren zunächst vor allem[11] bei den privaten Intermediären an, die den Zugang zum digitalen Raum und den dort angebotenen Diensten bereitstellen. Bei den Internetzugangsprovidern sind das Bestands- und Verkehrsdaten, bei genutzten Diensten Bestands- und Nutzungsdaten, die auch auf technischen Nachverfolgungsmechanismen („tracking„) basieren können.

Die privaten Intermediäre ermöglichen also die Bewegung im digitalen Raum, haben aber dadurch auch einen potentiell weitreichenden Einblick in diese Bewegungen. Nur wenige Intermediäre haben dabei das Ziel bzw. das Geschäftsmodell, diese Spuren zu minimieren. Insbesondere die Geschäftsmodelle der massenhaft genutzten Dienste wie Facebook oder Google beruhen vielmehr auch darauf, möglichst viele Daten zu einer Person zu sammeln, um wirtschaftlich verwertbare Aussagen zu deren Interessen treffen zu können. Staatliche Stellen können sich wiederum auf diese Daten zu Zwecken der Strafverfolgung oder Gefahrenabwehr Zugriffsmöglichkeiten schaffen.

Aber auch für Dritte ist Verhalten im Internet grundsätzlich identifizierbar. Das gilt auch, wenn keine Pflicht besteht, Klarnamen zu verwenden. Das zeigt sich besonders deutlich an den Internetprotokoll-Adressen (IP-Adressen). Das sind Nummern, anhand derer die Netzwerkanschlüsse der beteiligten Kommunikationspartner_innen identifiziert werden, um die Datenpakete bei der Übertagung zwischen diesen Beteiligten adressieren zu können. Bereits aus diesem Grund bietet jede Internetkommunikation grundsätzlich einen Anhaltspunkt für die Identifizierung des beteiligten Netzwerkanschlusses und damit der diesen Anschluss nutzenden Person.[12] Im Bereich der privaten Nutzung werden diese Adressen bisher häufig bei jeder neuen Verbindung mit dem Internet neu zugeteilt (dynamische IP-Adressen). Die Zuordnung einer IP-Adresse zu einem Anschluss ist damit grundsätzlich nur so lange möglich, wie der Internetzugangsprovider speichert, welchem Anschluss er zu einer bestimmten Zeit eine bestimmte IP-Adresse zugewiesen hat. Diese Art der Vergabe war allerdings dem beschränkten Adressraum nach dem Standard IPv4 geschuldet. Der neuere Standard IPv6 bietet einen so großen Adressraum, dass theoretisch jedem netzwerkfähigen Gerät zukünftig dauerhaft eine weltweit eindeutige IP-Adresse zugewiesen werden könnte.[13]

Das Recht auf Anonymität im digitalen Raum

Unter diesen knapp skizzierten Bedingungen der technischen Identifizierbarkeit im digitalen Raum kann die Grundannahme alltäglicher faktischer Anonymität in der physischen Welt dort nicht unverändert fortgelten. Daher muss für den digitalen Raum ein Grundkonsens von einem ausreichenden Maß an Anonymität neu entwickelt werden. Dabei kommt der Frage nach einem Recht auf Anonymität eine besondere Bedeutung zu, wenn es um das Austarieren von Anonymität und Identifizierbarkeit geht. Der in den Grundrechten zum Ausdruck kommende gesellschaftlichen Grundkonsens muss dabei der Maßstab für die konkret zu entscheidenden Fragen sein.

Anhand zweier kurzer Schlaglichter soll hier deutlich gemacht werden, dass eine Grundvorstellung von einem notwendigen Maß an Anonymität bisher nicht in ausreichenden Umfang entwickelt werden konnte. Dabei sollen Beispiele aus zwei unterschiedlichen Problemkreisen gewählt werden. Zum einen die Deanonymisierung direkt auf Betreiben Dritter zur zivilrechtlichen Rechtsverfolgung – zum anderen die Deanonymisierung auf Betreiben des Staates zu Strafverfolgung und Gefahrenabwehr.

Ein Beispiel aus dem ersten Problemkreis, der Deanonymisierung auf Betreiben Dritter, ist die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu Online-Bewertungsportalen. In diesem Rahmen hat sich der BGH explizit mit dem Schutz anonymer Meinungsäußerung beschäftigt. Dabei hat er ausgeführt, dass anonyme Bewertungen nicht nur der Meinungsfreiheit unterfallen, sondern auch keinen geringeren Schutz erfahren dürfen als nicht-anonyme Bewertungen. Ohne Anonymität bestünde nämlich die Gefahr, dass Menschen gerade im sensiblen Bereich der medizinischen Versorgung von einer Bewertung absehen könnten.[14] Um unter den beschriebenen Bedingungen der technischen Identifizierbarkeit eine Abwägung der schutzwürdigen Interessen der bewerteten Person mit der Anonymität der bewertenden Personen zu ermöglichen, hat der BGH dem Intermediär, also dem Bewertungsportal, eine zentrale Rolle zugewiesen. Wird etwa das Bestehen eines Behandlungskontaktes von der bewerteten Person bestritten, müsse sich das Portal an die bewertende Person wenden, um das Bestehen eines Behandlungskontakts zu überprüfen und dazu ggf. Nachweise anfordern.[15] 2014 hat der BGH noch entschieden, dass aufgrund fehlender Rechtsgrundlage – selbst bei persönlichkeitsrechtsverletzenden Bewertungen – kein direkter zivilrechtlicher Auskunftsanspruch der bewerteten Person über die Identität der bewertenden Person bestehen könne. Über eine solche Möglichkeit müsse der Gesetzgeber entscheiden.[16] Möglich war damit nur ein Unterlassungsanspruch gegenüber dem Bewertungsportal oder eine Strafanzeige gegen die bewertende Person.

Im Ergebnis lässt sich diese Argumentation als Drittwirkung des oben skizzierten Rechts auf Anonymität deuten, in deren Rahmen die Bedeutung und der Schutz von anonymer Kommunikation im digitalen Raum in bemerkenswerter Weise akzentuiert wurde. Allerdings hat der Gesetzgeber – in Reaktion auf diese Rechtsprechung – mit der Einführung des Netzwerkdurchsetzungsgesetzes einen zivilrechtlichen Auskunftsanspruch gegenüber Anbietern von Telemediendiensten geschaffen.[17] Gemäß § 14 Absatz 3 und 4 sowie § 15 Absatz 5 Satz 4 TMG kann nunmehr ein Diensteanbieter allgemein – also nicht nur soziale Netzwerke – verpflichtet werden, über Bestands- und Nutzungsdaten Auskunft an Dritte zu erteilen, um die Identität von nutzenden Personen offenzulegen. Notwendig ist die (behauptete) Verletzung absolut geschützter Rechte aufgrund rechtswidriger Inhalte, die von § 1 Absatz 3 des NetzDG erfasst werden. Mit dem Begriff der absolut geschützten Rechte verweist das Gesetz im Ergebnis auf § 823 Absatz 1 BGB und damit grundsätzlich auch auf eine mögliche Verletzung der kommerziellen Reputation des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes.[18]

Zwar wurden im Gesetzgebungsverfahren noch die Beschränkung auf die durch das NetzDG erfassten Tatbestände und ein Richtervorbehalt eingeführt.[19] Dennoch bleibt der Eindruck, dass die vom BGH herausgearbeiteten Maßstäbe zu Bedeutung und Absicherung anonymer Meinungskundgabe nur unterkomplex diskutiert wurden. Das wird umso deutlicher, wenn man berücksichtigt, dass gleichzeitig einerseits die bereits erwähnte Verpflichtung eines Dienstanbieters besteht, die anonyme Nutzung zu ermöglichen (§ 13 Absatz 6 TMG)[20] und anderseits grundsätzlich keine rechtliche Verpflichtung für Diensteanbieter existiert, überhaupt Nutzerdaten zu erfassen.[21] Der Auskunftsanspruch richten sich damit auf Daten, die etwa für technische Kontrollzwecke gespeichert werden dürfen, aber eigentlich gelöscht werden müssen, sobald dieser Zweck erfüllt ist.[22]Eine Speicherpflicht entsteht – solange keine Vorratsdatenspeicherung Anwendung findet – erst mit der Anordnung einer Telekommunikationsüberwachung.[23] Zudem ist an dem gerichtlichen Auskunftsverfahren nur der Diensteanbieter beteiligt. Die eigentlich betroffenen Nutzer der Dienste, um deren Anonymität es geht, dürfen lediglich vom Diensteanbieter über die Einleitung des Verfahrens unterrichtet werden, § 14 Absatz 5 TMG.

Zu dem zweiten Problemkreis, der Deanonymisierung auf Betreiben des Staates, gehören die Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zur Bestandsdatenauskunft. Auch hier zeigt sich, dass die Rechtsprechung für die Gewichtung anonymer Kommunikation vor allem auf den Gesetzgeber verweist. Von diesem fordert das Gericht zwar eine klare Entscheidung über die Voraussetzungen der Aufhebung von Anonymität, macht aber ihm darüber hinaus dafür nur spärliche materielle Vorgaben. Während das Gericht für eine anlasslose Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten noch besondere Voraussetzungen fordert, entschärft es diese für die „bloße“ Deanonymisierung von IP-Adressen – die es als „Aufhebung der Anonymität im Internet“[24] bezeichnet – deutlich. Für diesen Fall verlangt das Gericht lediglich eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, die zumindest auf die Verfolgung „besonders gewichtiger Ordnungswidrigkeiten“ gerichtet sein müsse.[25] Schließlich sei die für eine Deanonymisierung notwendige Datenspeicherung weniger umfangreich und habe daher ein erheblich weniger belastendes Gewicht – im Übrigen dürfe in einem Rechtsstaat auch das Internet keinen rechtsfreien Raum bilden. Die Qualifikation der Verfolgung „besonders gewichtiger Ordnungswidrigkeiten“ zeigt zwar, dass auch das Bundesverfassungsgericht im Grundsatz die Bedeutung von Anonymität im digitalen Raum anerkennt. Mit ihrem geringen materiellen Gehalt wirkt sie dabei aber als wenig mehr als ein bloßes Feigenblatt.

Dieser Eindruck verfestigt sich mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bestandsdatenauskunft. Wie bereits angesprochen fallen auch ohne Vorratsdatenspeicherung Daten wie IP-Adressen bzw. deren Zuordnung zu Internetanschlüssen bei den privaten Intermediären an und können aufgrund von Auskunftsansprüchen abgefragt werden – grundsätzlich unabhängig von der Frage, ob sie dort zu anderen Zwecken – ggf. nur vorübergehend – gespeichert werden durften. Dazu wurden die Instrumente der Bestandsdatenauskunft gegenüber Telekommunikationsdienstleistern – wie Internetzugangsprovidern – gemäß § 113 TKG und gegenüber Anbietern von Telemediendiensten gemäß § 14 Absatz 2 TMG geschaffen. In seinem Urteil zur Bestandsdatendatenauskunft hat das Gericht zwei Aussagen zur Anonymität getroffen, die hier relevant sind. Zum einen hat es für die Möglichkeit der Identifizierung von dynamischen IP-Adressen eine normenklare gesetzgeberische Entscheidung gefordert, ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche Identifizierung vorgenommen werden könne – sie erlaube nämlich in weitem Umfang eine Deanonymisierung von Kommunikationsvorgängen im Internet.[26] Zum anderen hat es darauf hingewiesen, dass sich die Bewertung ändern könne, wenn auch Privaten regelmäßig statische IP-Adressen zugeteilt würden, da dadurch zumindest in weitem Umfang die Identität von Internetnutzern ermittelt und Kommunikationsvorgänge im Netz nicht nur für eine begrenzte Zeit, sondern auch dauerhaft deanonymisiert werden könnten. Den Gesetzgeber treffe insoweit eine Beobachtungs- und gegebenenfalls Nachbesserungspflicht.[27] Der Gesetzgeber hat auf dieses Urteil mittlerweile lediglich mit der Klarstellung reagiert, dass auch dynamische IP-Adressen mit dem Mittel der Bestandsdatenauskunft deanonymisiert werden können, vgl. § 113 Absatz 1 Satz 3 TKG. Eine Reaktion auf den potentiellen Einfluss statischer IP-Adressen – etwa durch eine rechtliche Verpflichtung der Vergabe dynamischer IP-Adressen – ist dagegen nicht erfolgt.

Diese beiden Schlaglichter zeigen, dass die Bedeutung anonymer Kommunikation zwar in der deutschen Rechtsprechung grundsätzlich gewürdigt wird, eine Grundvorstellung über ein ausreichendes Maß an Anonymität aber nur in Ansätzen entwickelt wurde. Insbesondere fällt auf, dass die Anonymität im Internet nicht so stark gewichtet wird wie die oben beschriebene faktische Anonymität in der physischen Welt. Vielmehr wird häufig auf den Gesetzgeber verwiesen, dem über eine klare Regelung der Voraussetzungen für eine Deanonymisierung hinaus aber kaum materielle Vorgaben gemacht werden. Der Gesetzgeber sieht darin regelmäßig eher Aufträge, Überwachungs- und Auskunftslücken zu schließen, als differenziert das notwendige Maß an Anonymität im digitalen Raum zu bewerten.

Diese unterschiedliche Wertung ist umso bemerkenswerter, als für Überwachung im digitalen Raum und in der physischen Welt die gleichen dogmatischen Grundüberlegungen gelten, die an die oben angesprochene Rechtsfigur des Abschreckungseffekts auf die Grundrechtsausübung anknüpfen. Als dogmatisches Werkzeug scheint diese aber starken Limitationen ausgesetzt zu sein. Der Abschreckungseffekt ist zwar eine plausible Überlegung, mit der die Eröffnung des Schutzbereichs von Grundrechten wie der Meinungsfreiheit, der informationellen Selbstbestimmung und der Telekommunikationsfreiheit begründet werden kann. Auf Abwägungsebene lassen sich damit aber nur die äußeren Grenzen scharf zeichnen: auf der einen Seite die ständige Überwachung und Identifizierbarkeit, auf der anderen Seite unbedingte Anonymität, die den Schutz von Rechten Dritter und Interessen der Allgemeinheit ausschließt. Diese beiden Extreme sind aber bereits aus faktischen Gründen wenig relvant. Zur Herausarbeitung eines notwendigen Maßes an Anonymität auf Abwägungsebene in alltäglichen Einzelfällen hat der Abschreckungseffekt aber keine befriedigende Operationalisierung erfahren. Das kann etwa am Beispiel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung verdeutlicht werden. Dort wird zwar ein schwerwiegender Eingriff angenommen, weil die Vorratsdatenspeicherung ein „Gefühl des ständigen Überwachtwerdens“ und eine „diffuse Bedrohlichkeit“ hervorrufen könne.[28] Warum dann aber etwa eine Speicherdauer von sechs Monaten die Obergrenze des rechtfertigbaren nicht überschreiten soll,[29] wäre mit Blick auf ein geringeres Maß an Einschüchterung zumindest erläuterungsbedürftig gewesen. Das gilt erst recht für die Annahme, die „bloße“ Aufdeckung von Anonymität anhand der Identifizierung von IP-Adressen unter Zuhilfenahme von Vorratsdaten sei weniger streng zu bewerten.[30)

Im Gegenteil liegt es eher nahe, dass – wie bei einer Bewegung im öffentlichen Raum – ein für die Freiheitsausübung erforderliches Maß an Anonymität nur gegeben sein kann, wenn Überwachung in einer Weise begrenzt wird, dass sie tatsächlich nicht oder nicht ständig bzw. nicht überall stattfindet. Und das gilt selbst und gerade dann, wenn es nur um Deanonymisierung von Verhalten geht. In diese Richtung weisen auch die Urteile des Europäischen Gerichtshofs zur Vorratsdatenspeicherung[31], in denen sich keine Einschränkung des Verbots der anlasslosen Überwachung findet, wenn es um die „bloße“ Deanonymisierung von Bewegung im digitalen Raum geht. Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte tendiert zu einer stärkeren Gewichtung von Anonymität in diesem Sinne. Er hat kürzlich mit Verweis auf die Bedeutung von Anonymität entschieden, dass auch für die Identifizierung eines/einer Nutzer_in anhand einer dynamischen IP-Adresse ein Richtervorbehalt vorzusehen sei[32], was das Bundesverfassungsgericht ohne weitere Begründung noch ausdrücklich verneint hatte.[33] Besonders verkürzt wirkt im Vergleich zu den für die physische Welt geltenden Grundsätzen die apodiktische Aussage des Bundesverfassungsgerichts, dass es in einem Rechtsstaat keine rechtsfreien Räume geben dürfe. Schließlich wäre vor dem Hintergrund der Rechtsstaatlichkeit die jederzeitige Identifizierbarkeit von Verhalten grundsätzlich – wie dargelegt – ebenfalls zu problematisieren. Zudem zeigt gerade das Beispiel der Vorratsdatenspeicherung, dass intensive Überwachungsinstrumente mit der Notwendigkeit der Abwehr schwerster Gefahren wie Terrorismus begründet werden können, bei dieser Gelegenheit, quasi nebenbei, aber auch der „bloßen“ Aufdeckung von Anonymität dienen dürfen.

Eine unterschiedliche Wertung von Anonymität und Überwachung in der physischen Welt und im digitalen Raum kann unterschiedliche Ursachen haben. So mag aufgrund der beschriebenen Grundbedingung der technischen Identifizierbarkeit die Überwachung im digitalen Raum weniger eingriffsintensiv wirken. Schließlich kann sie auf den notwendigerweise anfallenden Datenspuren aufbauen und Verhalten muss nicht erst aufwendig erstmals technisch erfasst werden. Möglicherweise erscheint der digitale Raum auch im Vergleich zur physischen Welt (noch) als für die aktive Persönlichkeitsentfaltung von untergeordneter Bedeutung. Nicht zuletzt mag auch hinderlich sein, dass für die physische Welt bisher kein explizites Recht auf Anonymität entwickelt wurde, das als Folie zur Bewertung von Überwachung im digitalen Raum dienen könnte. Die für beide Räume gültige Rechtsfigur des Abschreckungseffektes scheint im Ergebnis zu beliebig zu sein, um eine differenzierte Transformation der für die physische Welt entwickelten Maßstäbe leisten zu können. Ob man dieser Beliebigkeit nur mit der Forderung nach dogmatischer Schärfung, Strukturierung und empirischer Unterfütterung der Abschreckungsfigur begegnen kann[34], ohne die Frage nach der spezifischen rechtlichen und gesellschaftlichen Bedeutung von Anonymität zu stellen, erscheint sehr fraglich.

Die bisherige Rechtsentwicklung bietet aber genügend Ansätze, ein Maß an Anonymität im digitalen Raum zu sichern und abwägbar zu halten. Dazu könnte etwa der Verzicht auf anlasslose Vorratsdatenspeicherung und der Ausschluss dauerhafter Deanonymisierungsmöglichkeiten gehören – zugunsten von anlassbezogener Überwachung in Einzelfällen von gewissem Gewicht. Ebenso kann die Einschränkung von Auskunftsrechten zur privaten Rechteverfolgung angedacht werden, etwa durch Beschränkung auf strafrechtlich relevante Fälle. Schließlich könnte die Beteiligung von Nutzer_innen an dem Verfahren ihrer Deanonymisierung erwogen werden, gerade wenn in diesem Verfahren dafür komplexe Wertungen von Aussagen im Lichte der Meinungsfreiheit nötig werden.

Dabei ist auch der Gesetzgeber gefordert. Leider zeigt gerade die Politik nur wenig Ansätze, eine Diskussion über ein ausreichendes Maß an Anonymität zu führen. Das gilt sowohl für Umfang der zur Deanonymisierung notwendigen Überwachung, als auch für die Begrenzung der Zwecke einer Deanonymisierung. Das zeigt z.B. der Katalog des § 1 Absatz 3 NetzDG, der – wie dargelegt – auch für die Deanonymisierung von Meinungsäußerungen im Internet auf Betreiben privater Dritter Anwendung findet. Dieser wenig nachvollziehbare Katalog reicht von einfacher Beleidigung bis zur Bildung terroristischer Vereinigungen und ist damit „letztlich ein Spiegel der völlig durcheinandergeratenen Debatten unserer Zeit“[35], die durch völlig unbestimmte Anglizismen wie „hate speech“ und „fake news“ noch verschärft werden. In diesem Kontext ist auch für den Umgang mit Anonymität nur schwer eine differenzierte Debatte möglich.

Zukunft der Anonymität im digitalen Raum

Trotz dieser Schwierigkeiten wird sich die Relevanz der Aufgabe, eine Grundvorstellung von einem notwendigen Maß an Anonymität im digitalen Raum zu entwickeln, durch die zunehmenden technischen Möglichkeiten der Überwachung weiter erhöhen. Denn mit zunehmender Überwachung steigen auch die bisher vielleicht eher abstrakt wirkenden Überwachungskosten für den/die Einzelnen, aber auch für die Gesellschaft. Wollte man etwa die Anonymität im digitalen Raum tatsächlich aufheben, müsste man nicht nur eine ständige Überwachung etablieren, sondern auch Techniken zur Verschlüsselung und Anonymisierung der Kommunikation effektiv umgehen oder regulieren und sanktionieren. Dafür müsste aber massiv in das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme eingegriffen und Möglichkeiten des informellen Selbstschutzes beschränkt werden.[36]

Dabei zeigt gerade das weltweite Internet, dass Anonymität im digitalen Raum weder eine technische noch eine rechtliche Selbstverständlichkeit ist. Für autokratische Systeme sind die schwierigen Abwägungsfragen zwischen Anonymität und Identifizierbarkeit wesentlich einfacher zu treffen. Nordkorea gewährt zum Beispiel nur wenigen tausend ausgesuchten Personen Zugang zum weltweiten Internet.[37] Das verdeutlicht, wie verletzlich der digitale Raum selbst gegen rein nationale Regulierung sein kann. Der Fall China zeigt, dass dazu noch nicht einmal die völlige Abschottung vom Internet notwendig ist. Dort wird in großem Umfang versucht, ausländische Internetinhalte zu zensieren und Anonymisierungstechniken zu unterbinden. Das dazu entwickelte Projekt „Goldener Schild“ wird in Anlehnung an die chinesische Mauer auch „Great Firewall of China“ genannt. Im Rahmen der Einführung seines „Sozialkreditsystems“ plant China zudem die technischen Möglichkeiten für eine Überwachung zu nutzen, in der auch in der realen Welt durch weiträumige Videoüberwachung keine Anonymität mehr gewährleistet ist.

Der Blick auf diese Beispiele verdeutlicht, dass der freie Fluss von Informationen, insbesondere von Meinungen und gerade auch von anonymen Meinungen nicht etwas ist, dass Demokratien gefährdet, sondern etwas, dass sie auszeichnet. Die Meinungsfreiheit ist – in den Worten des BVerfG – ein für die Demokratie schlechthin konstitutives Recht. Sie schützt nicht nur die Mehrheitsmeinung oder das wohl abgewogene Argument, sondern gerade auch Ansichten, die manche vielleicht bereits als „hate speech“ oder „fake news“ bezeichnen würden, bis an die Schwelle der Strafbarkeit heran. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die mit dem NetzDG eingeführten Auskunftsansprüche gegenüber Dienstanbietern von den Gerichten gehandhabt werden. Die in diesem Rahmen zu treffenden Entscheidungen bieten jedenfalls auch das Potential herauszukristallisieren, dass das Recht kein Mittel dafür ist, für einen sachlich ausgewogenen und irritationsfreien Diskurs im digitalen Raum zu sorgen. Der Umgang mit den negativen Folgen von Anonymität ist daher gerade mit Blick auf die Umgangsformen eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe und keine Frage, die sich mit der Beseitigung „rechtsfreier Räume“ durch Überwachung erledigt.  

Zudem ist zweifelhaft, ob sich selbst mit einer Aufhebung der Anonymität im Internet überhaupt alle damit assoziierten Probleme lösen ließen. Viele Probleme – wie Beleidigungen im Internet – könnten vielmehr eine Folge der veränderten, unpersönlichen Kommunikation im digitalen Raum sein und nicht bloß an der Anonymität der Äußerungen festgemacht werden. Das zeigt das Beispiel Südkorea. Dort wurde 2007 beschlossen, dass Bürgerinnen und Bürger Kommentare auf Internetseiten nur abgeben dürfen, wenn sie sich zuvor mit ihrem Namen und ihrer Einwohneridentifikationsnummer registriert haben. Nach einer Untersuchung des Forschers Daegon Cho wurden zwar kurzfristig weniger Schimpfwörter verwendet, langfristig war der Effekt aber geringer, zudem wurden kreativere Formen der Beleidigung gewählt.[38] Nachdem wiederholt die zur Registrierung verwendeten Daten in großem Umfang von Hackern entwendet und verkauft wurden,[39] hat das südkoreanische Verfassungsgericht das Gesetz schließlich für verfassungswidrig erklärt. Dabei hat es auf seine geringe Wirksamkeit und die Benachteiligung inländischer Internetseiten gegenüber ausländischen abgestellt.[40]

So bleibt zu konstatieren, dass dem Recht bei der Frage nach dem Umgang mit Anonymität im digitalen Raum zwar eine bedeutende Rolle zukommt, es dabei aber nur ein Teil einer gesamtgesellschaftlichen Aufgabe einer Neukalibrierung von Alltäglichkeit im digitalen Raum sein kann. Dazu gehört – wie auch in der physischen Welt – nicht zuletzt die Frage nach einem notwendigen Maß an alltäglicher Anonymität in einer freien Gesellschaft.

MICHAEL KUHN   Jahrgang 1981, studierte Rechtswissenschaften an den Universitäten in Passau, Cardiff und der Humboldt-Universität in Berlin. Zu seinen Schwerpunkten gehören Europarecht, Staats- und Verwaltungsrecht sowie Datenschutz- und Internetrecht. Er ist beim Bundeszentralamt für Steuern angestellt und promoviert zum Recht auf Anonymität im Internet.

Anmerkungen:

1 Der Begriff „digitaler Raum“ steht hier zunächst für das Internet und die damit verbundenen informationstechnischen Systeme in ihrer gegenwärtigen Form, auf die sich die zitierte Rechtsentwicklung und Rechtsprechung maßgeblich bezieht. Der Begriff soll verdeutlichen, dass es sich dabei um mehr als ein Kommunikationsmittel handelt, sondern in zunehmenden Maße um einen Raum menschlicher Persönlichkeitsentfaltung, in den sich diese mehr und mehr verlagert. In diesem Sinn soll der Begriff auch als Platzhalter dienen für zukünftige Entwicklungen. Auch ohne diese Entwicklungen genau absehen zu können, ist davon auszugehen, dass sich die Bedeutung vernetzter informationstechnischer Systeme sowohl für das private wie öffentliche Leben und damit auch für die Ausübung von grundrechtlich garantierten Freiheiten weiter erhöhen wird.

2 Kersten, Jens 2017: Anonymität in der liberalen Demokratie, in: JuS 2017, S. 193 (193).

3 Vgl. Kersten, Jens 2017: Anonymität in der liberalen Demokratie, in: JuS 2017, S. 193 (194).

4 Vgl. Teil „Das Recht auf Anonymität im digitalen Raum“

5 Anonyme Daten sind damit nicht geschützt, vgl. Erwägungsgrund 26 der DSGVO – dies aber gerade deshalb, weil sie die Anonymität der Person nicht gefährden.

6 BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, BVerfGE 65, 1 – Volkszählung, S. 42 f.

7 Vgl. US Supreme Court, McIntyre v. Ohio Elections Commission, 514 U.S. 334 (1995); vgl. auch Froomkin, A. Michael 2008: Anonymity and the Law in the United States, in: Kerr u.a. (Hrsg.), Lessons from the Identity Trail: Anonymity, Privacy and Identity in a Networked Society.

8 Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.02.2007 – 1 BvR 2368/06 – Städtische Videoüberwachung; BVerfG, Urteil vom 20.11.2007, BVerfGE 120, 378 – Automatisierte Kennzeichenerfassung I.

9 BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 – Automatisierte Kennzeichenerfassung II, Rn. 51 – bverfg.de.

10 In diesem Sinne etwa Kutscha, Martin/Thomé, Sarah 2013: Grundrechtsschutz im Internet, S. 50 m.w.N.

11 Zumindest, wenn man von den durch die Snowden-Leaks bekannt gewordenen Möglichkeiten der Massenüberwachung des Internetverkehrs durch Geheimdienste absieht.

12 Aus diesem Grund hat auch der EuGH zu Recht klargestellt, dass es sich bei IP-Adressen um personenbezogene Daten handelt, soweit grundsätzlich die (rechtliche) Möglichkeit besteht, die Zuordnung einer IP-Adresse zu einer Person vorzunehmen, vgl. EuGH, Urteil vom 19.10.2016 – C-582/14 – Breyer.

13 Vgl. dazu Wegener, Christoph / Heidrich, Joerg 2011: Neuer Standard – Neue Herausforderungen: IPv6 und Datenschutz, in: CR 2011, S.479.

14 Vgl. BGH, Urteil vom 20.02.2018 – VI ZR 30/17- Ärztebewertung III, Urteil vom 23.06.2009 – VI ZR 196/08 – spickmich.de.

15 Vgl. BGH, Urteil vom 01.03.2016 – VI ZR 34/15.

16 Vgl. BGH, Urteil vom 01.07.2014 – VI ZR 345/13 = BGHZ 201, 380 – Ärztebewertung II.

17 Art. 2 des Gesetzes vom 1.9.2017, BGBl. I 3352.

18 Vgl. Spindler, Gerald 2017: Der Regierungsentwurf zum Netzwerkdurchsetzungsgesetz – europarechtswidrig?, in: ZUM 2017, 473 (486).

19 Vgl. Schmitz, Peter in Spindler, Gerald/Schmitz, Peter, Telemediengesetz, 2. Aufl. 2018, § 14, Rn. 53.

20 Siehe dazu Spindler, Gerald 2017: Der Regierungsentwurf zum Netzwerkdurchsetzungsgesetz – europarechtswidrig?, in: ZUM 2017, 473 (484 f.)

21 Vgl. Pille, Jens-Ullrich 2018, Der Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit im Internet, in: NJW 2018, 3545 (4546).

22 Siehe dazu mit Blick auf Webseitenbetreiber: BGH, Urteil vom 16.05.2017 – VI ZR 135/13, für Internetzugangsprovider: BGH, Urteil vom 03.07.2014 – III ZR 391/13.

23 Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20.12.2018 – 2 BvR 2377/16 – posteo.

24BVerfG, Urteil vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 – Vorratsdatenspeicherung, Rn. 262 – bverfg.de.

25Vgl. ebd., Rn. 226.

26Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.01.2012 – 1 BvR 1299/05 – Bestandsdatenauskunft, Rn. 174 – bverfg.de.

27Vgl. ebd., Rn. 161.

28 Vgl. BVerfG, Urteil vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 – Vorratsdatenspeicherung, 241 f. – bverfg.de.

29 Vgl. ebd., Rn. 254 ff, 288 ff.

30 Vgl. ebd., Rn. 257.

31 Vgl. EuGH, Urteil vom 08.04.2015 – C-293/12 und C-594/12 – Vorratsdatenspeicherung; EuGH, Urteil vom 21. 12.2016 – C-203/15; C-698/15 – Tele2 Sverige AB.

32 Vgl. EGMR, Urteil vom 24.04.2018, 62357/14 – Benedik v. Slovenien.

33 Vgl. BVerfG, Urteil vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 – Vorratsdatenspeicherung, Rn. 261 – bverfg.de.

34 Zu diesen Forderungen vgl. Staben, Julian 2016: Der Abschreckungseffekt auf die Grundrechtsausübung, S. 75 ff.

35 Richter, Philipp 2017: Das NetzDG – Wunderwaffe gegen „Hate Speech“ und „Fake News“ oder ein neues Zensurmittel?, in: ZD-Aktuell 2017, 05623.

36 Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. 02.2008 – 1 BvR 370/07 – Rn. 203, 236.

37 Vgl. https://www.wired.de/collection/life/ein-uber-ingenieur-gibt-uns-einblick-nordkoreas-internet

38 Vgl. Brodnig, Ingrid 2014, Der unsichtbare Mensch: Wie die Anonymität im Internet unsere Gesellschaft verändert, zu Fn. 244 f.

39 Vgl. ebd., zu Fn. 247 f.

40 Vgl. ebd., zu Fn. 252 f.

Der Beitrag Das Recht auf Anonymität im digitalen Raum erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.)Um eine staatliche oder private Datenbank aus Datenschutzsicht angemessen bewerten zu können, müssen viele Dinge berücksichtigt werden. Dazu zählen u.a. die rechtlichen Rahmenbedingungen, technische Sicherheitsstandards, faktische Arbeitsabläufe. Entsprechend schwierig ist deshalb die bürgerrechtliche Bewertung einer Datenbank in einfachen Worten, die für Laien verständlich, übersichtlich und dennoch präzise ist. Für eine schnell zu erfassende Bewertung solcher Datenbanken könnte ein Datenschutz-Index helfen. Michael Kuhn stellt ein mögliches Modell eines solchen Indexes vor.

Die Anzahl staatlicher Datenbanken ist heute kaum mehr zu überschauen. So existierten etwa im Jahr 2011 allein für die polizeiliche Gefahrenabwehr und Prävention 69 bundesweite Datenbanken beim Bundeskriminalamt (BKA), der Bundespolizei und dem Zollkriminalamt. Diese Datenbanken enthielten 15.694.595 Datensätze, wie eine parlamentarische Anfrage der Linken (BT-Drs. 71/7160) ergab. Das lässt erahnen, welche Datenmassen bei staatlichen Stellen vorhanden sind, wenn man neben dem Bund auch die Länderebene oder die zahlreichen anderen behördlichen Tätigkeitsbereiche in den Blick nimmt. Selbst wenn diese Informationen alle zugänglich wären – sich einen schnellen Überblick über staatliche Datensammlungen zu verschaffen und ihr Gefährdungspotential für die Bürgerrechte zu erkennen, ist kaum zu leisten. Ausgehend von den Ergebnissen des Projekts „Staatliche Datensammlung – Sind Bürger_innen gefährdet?“, an dem sich die Humanistische Union in den letzten beiden Jahren beteiligte, möchte ich die Möglichkeiten und Grenzen eines Datenschutz-Indexes diskutieren, mit dem staatliche Datenbanken systematisch bewertet werden können.

Das Projekt „Staatliche Daten­samm­lung – Sind Bürger gefährdet?

Die Schwierigkeiten, die es bereiten kann, aus der Vielzahl staatlicher Datenbanken die besonders problematischen und diskussionswürdigen herauszufiltern, wurden besonders deutlich bei der Durchführung des Projektes „Staatliche Datensammlung – Sind Bürger gefährdet?“ (nachfolgend „Projekt“).(1) Grundidee des Projektes war es, staatliche Datenbanken verschiedener Bereiche in einer Reihe europäischer Länder zu vergleichen. Die Ergebnisse des Vergleichs sollten in leicht verständlichem, übersichtlichem Informationsmaterial zusammengefasst werden. Dazu zählten ein Online-Quiz, ein Datenschutzpass und ein übersichtliches Ranking („Hitparade“) der untersuchten Länder, u.a. Deutschland, Großbritannien, Österreich, Frankreich, Portugal, Spanien, Ungarn, Polen, Tschechien, Luxemburg und Griechenland.

Bereits die Suche nach einer geeigneten Methode für den Vergleich der Datenbanken gestaltete sich als schwierig. Die Projektteilnehmer_innen einigten sich darauf, zunächst Datenbanken in jedem Feld nach ihrer Gefährlichkeit oder besonderen Relevanz in der öffentlichen Diskussion herauszusuchen und diese Einschätzung anhand eines gemeinsam entwickelten Fragebogens zu erklären. Die Fragebögen waren die Grundlage für die gemeinsam erstellte vergleichende Analyse.

Allerdings war das Projekt auf die Erstellung von knappem und verständlichem Informationsmaterial für Bürger_innen ausgerichtet, das auch in mehreren europäischen Ländern funktionieren sollte. Die daraus folgenden Probleme, die umfangreichen Informationen und Wertungen nachvollziehbar und sinnvoll zu verdichten, zeigten sich besonders an der „Hitparade“. Das ambitionierte Ziel bestand darin, auf einer Druckseite die untersuchten Dateien in den verschiedenen Ländern knapp und übersichtlich nach ihrer „Gefährlichkeit“ in einem Datenschutzranking von „sehr gut“ bis „sehr schlecht“ darzustellen. Dazu wurden die Datenbanken anhand der Fragebögen in den Dimensionen „Gefährlichkeit“, „Transparenz“, „Rechtsschutzmöglichkeiten“ und „Einfluss der Datenschutzbehörden“ bewertet. Die dabei vergebenen Noten waren für die anderen Projektteilnehmer_innen aber kaum nachvollziehbar und die Gesamtergebnisse am Ende teilweise unplausibel. Ein Grund dafür mag gewesen sein, dass Datenbanken im eigenen Land – über das man schließlich am besten informiert ist – negativer bewertet werden als die ausländischen Datenbanken, die man nur aufgrund der Recherchen und der knappen Fragebögen kennt. Zudem waren die genannten Bewertungskriterien ohne weitere Erläuterung keineswegs selbsterklärend, weshalb die Bewertungen am Ende sehr subjektiv ausfielen. Ist z.B. der Rechtsschutz nur schwer, wenn falsche oder rechtswidrige Einträge schwer zu korrigieren bzw. löschen sind, oder bereits dann, wenn die Betroffenen nie oder nur in Ausnahmefällen über ihre Speicherung benachrichtigt werden (was i.d.R. die Voraussetzung für die Wahrnehmung des Rechtsschutzinteresses ist)?

Sinn eines Daten­schut­z­in­dexes

Trotz der dargestellten Probleme beim datenschutzrechtlichen Bewerten und Vergleichen von Datenbanken stellt sich die Frage, ob die Grundidee einer knappen und aussagekräftigen Wertung von Datenbanken nicht doch sinnvoll ist und für die Arbeit einer Bürgerrechtsorganisation fruchtbar gemacht werden kann. Der Mehrwert eines solchen Verfahrens bestünde in einem konzentrierten Überblick über bestehende Datenbanken, mit dem Interessierte eine ihnen unbekannte Datenbank schnell beurteilen und die besonders problematischen Aspekte einer Datenbank schnell erfassen können. Damit geht ein Datenschutzindex in eine ähnliche Richtung wie das „Datenschutzgütesiegel“, das die Stiftung Datenschutz für den privaten Bereich erarbeiten soll. Im Gegensatz zu Verbraucher_innen haben Bürger_innen, die sich mit staatlichen Datenbanken beschäftigen, natürlich nicht die Möglichkeit, Produkte ohne Gütesiegel bzw. mit einer schlechten Wertung einfach zu meiden. Dennoch ist es möglich, mit Hilfe eines Datenschutzindexes ein besseres Bewusstsein für die Probleme staatlicher Datensammlungen zu schaffen und so das Interesse von Bürger_innen an der Wahrnehmung ihrer Auskunfts- und Beschwerderechte zu verbessern. Ein transparenter Datenschutzindex könnte an Initiativen wie „Reclaim your data“ anknüpfen. Eine griffige Bewertung von Datenbanken anhand einer Note, die evtl. mit Farben oder Symbolen untermalt wird (etwa wie das vieldiskutierte Wertungssystem der „Lebensmittelampel“) hätte zudem einen hohen Wiedererkennungswert und könnte eine Art Markenzeichen für den Datenschutz werden. Da die datenschutzrechtliche Debatte häufig um private Akteure wie Facebook oder Google kreist, könnte der Datenschutzindex dazu beitragen, Bürger_innen bewusst zu machen, dass auch der Staat in kaum überschaubarem Ausmaß persönliche Daten speichert und verknüpft.

Grund­sätz­liche Probleme und Grenzen eines Daten­schut­z­in­dexes

Das Projekt „Staatliche Datensammlung“ hat die grundsätzlichen Schwierigkeiten bei der Erarbeitung eines Datenschutzindexes deutlich gemacht. Aus den Erfahrungen kann man folgern, dass auf eine datenschutzrechtliche Gesamtbewertung ganzer Politikfelder oder ganzer Länder aufgrund des Umfangs und der Komplexität des Themas besser verzichtet werden sollte. Die Ergebnisse wären entweder sehr vage oder aufgrund individueller Besonderheiten ohne eingehende Hintergrundinformationen kaum verständlich; vor allem, wenn man eine knappe rechtsvergleichende Bewertung darstellen möchte. Das lässt sich an den teilweise ganz unterschiedlichen nationalen Befindlichkeiten verdeutlichen. So wird etwa das Melderegister in Deutschland kaum grundsätzlich problematisiert, während die Einführung eines vergleichbaren Registers in Großbritannien nach einer großen öffentlichen Debatte gestoppt wurde. Umgekehrt wäre eine zentrale Schülerdatei voll sensibler Daten, wie sie in Großbritannien existiert und erstaunlich wenig diskutiert wird, in Deutschland politisch und rechtlich undenkbar. Sicherlich können auch breit angelegte Vergleiche zu informativen Ergebnissen führen, die als Diskussionsgrundlage nutzbar sind. Das zeigen nicht zuletzt der Privacy Index oder der Surveillance Monitor von Privacy International.

Verengt man den Fokus dagegen auf die Bewertung einzelner nationaler Datenbanken, lässt sich jedoch ein Datenschutzindex präziser und zugleich handhabbarer gestalten. Dabei muss jedoch das methodische Vorgehen transparent gemacht werden. Eine einzelne Bewertung einer Datenbank allein ist aufgrund der vielfachen Ausgestaltungsmöglichkeiten von Datenbanksystemen, der darin gespeicherten Daten und ihrer Verwendungen kaum aussagekräftig. Die Aussagekraft der Bewertung beruht daher auf der Angabe der einzelnen untersuchten Kriterien und der Angabe, mit welcher Gewichtung diese in die Bewertung eingehen. Letztlich bleibt eine solche Bewertung von Datenbanken dennoch subjektiv, wird aber zumindest nachvollziehbar und in sich konsequent.

Folgerungen und Skizze eines möglichen Vorgehens

Ausgehend vom Projekt „Staatliche Datensammlung“ erfolgt die Analyse einer zu bewertenden Datenbank anhand eines einheitlichen Rasters, das in mehrere Kategorien unterteilt ist. Einige Kategorien sind rein informativ, wie etwa die Auflistung der nationalen und ggf. europäischen Rechtsgrundlagen, die zuständigen Behörden (für evtl. Auskunftsersuchen), das Datum der Errichtung, ggf. die Vorgeschichte der Datenbank, Stellungnahmen der Datenschutzbehörden oder zivilgesellschaftlicher Initiativen. Für die eigentliche Bewertung sind dagegen fünf Kategorien maßgeblich: Zweck, Inhalt, Datenzugriff, Datenverwaltung und Datenkontrolle. Nach diesen Kriterien wird die Datenbank bewertet, wobei sich die Schulnotenskala von 1 (sehr gut) bis 6 (ungenügend) anbietet.

Die Benotung sollte erläutert werden, da ein solches System nicht selbsterklärend ist. Als Grundlage der Benotung kann zunächst eine Sammlung kurzer Beispiele dienen, die Hinweise zur Gewichtung der einzelnen Kriterien gibt und möglichen Missverständnissen vorbeugt. Trotz der angestrebten Systematik sollte das Bewertungsschema aber offen gestaltet sein, um den Besonderheiten der individuellen Datenbank zu entsprechen. Das Bewertungsraster kann sich mit seiner Anwendung in der Praxis und den sich dort zeigenden Zweifelsfragen weiter entwickeln, wäre also kein starres Muster. In der genaueren Ausarbeitung wäre auch zu überlegen, ob die Bewertungskriterien und ihre Erläuterungen je nach dem Anwendungsbereich der Datenbank (z.B. Polizei, Gesundheitswesen, Bildung) variieren sollten und ob zwischen privat geführten Datenbanken – ob privat veranlasst oder auf staatlicher Anordnung beruhend – unterschieden werden soll. Die Aussagekraft der am Ende gebildeten Abschlussnote (Gesamturteil) würde dadurch erhöht, dass auch die Teilnoten der verschiedenen Bewertungskategorien ausgewiesen werden, um die verschiedenen Bewertungsdimensionen darzustellen. Es wäre ja vorstellbar, dass eine Datenbank, die hochsensible Daten enthält, in den anderen Aspekten vorbildlich ausgestaltet ist, was eine Gesamtnote nicht abbilden kann.

Unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen schlage ich als Ausgangspunkt die folgenden Kategorien und exemplarischen Bewertungskriterien vor. Sie orientieren sich an der juristischen Prüfung der Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs, insbesondere der Verhältnismäßigkeitsprüfung, und greifen die typischen Datenschutzprobleme staatlicher Datenbanken auf.

I) Zweck

1. Für welche (zulässigen) Zwecke werden die Daten erhoben?
2. Gibt es Zweifel an der Geeignetheit/Erforderlichkeit der Maßnahmen zur Zweckverfolgung ganz generell?
3. Gibt es Nachweise für die Geeignetheit/Erforderlichkeit der Maßnahmen mit Blick ganz generell auf den Zweck?
4. Bestehen Bedenken, dass tatsächlich hauptsächlich andere Zwecke verfolgt werden könnten? Wird das Zweckbindungsgebot eingehalten?
5. Besteht die konkrete Gefahr der Ausweitung auf weitere (Verwendungs-) Zwecke

II) Inhalt

Leitfragen: Ist das Ausmaß der gespeicherten Daten verhältnismäßig zur Zweckverfolgung? Genügen die Regelungen dem Bestimmtheitsgebot?

1. Welche Kategorien von personenbezogenen Daten werden erfasst? Sind diese bestimmt genug?
   a) Allgemeine Kategorien personenbezogener Daten:
   * Einzelangaben über persönliche Verhältnisse zur Identifizierung und Beschreibung des/der Betroffenen (z.B.: Name, Anschrift, Familienstand, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Konfession, Beruf, Ausbildungsstand, Erscheinungsbild, Leistungen, Arbeitsverhalten, Gesundheitszustand oder Überzeugungen)
   * Einzelangaben über sachliche Verhältnisse mit Art der Zuordnung zur Person (Name oder Nummer)
   b) Besondere Kategorien von Daten, zu denen es bereits Regelungen/Rechtsprechung gibt:
   * Stammdaten/Bestandsdaten (vgl. §§ 97, 111 TKG)
   * Verkehrsdaten (vgl. § 96 TKG)
   * Standortdaten (vgl. § 98 TKG)
   * Zugangsdaten (vgl. § 113 Abs.1 S. 2 TKG, 100j Abs. 1 S. 2 StPO)

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III) Daten­zu­griff und -verknüp­fung

Leitfragen: Sind die Zugriffsregelungen verhältnismäßig zur Zweckverfolgung? Genügen die Regelungen dem Bestimmtheitsgebot?

1. Was sind die materiellen Voraussetzungen für den Zugriff?
2. Welche Stellen sind zugriffsberechtigt? Sind die Regelungen zum Zugriff klar?
3. Wird hinsichtlich des Zugriffs auf bestimmte Datenkategorien differenziert?
4. Gibt es Statistiken über die tatsächlichen Zugriffe/Abfragen? Wird die tatsächliche Verwendung der Datenbank evaluiert?
5. Wird exzessiv auf die Daten zugegriffen, ohne dass weniger belastende Maßnahmen zuerst ausgeschöpft werden (vgl. Funkzellenabfragen in Berlin)
6. Wird die Datenabfrage auf das für den Zweck Notwendige beschränkt?
7. Besteht die Gefahr der (schleichenden) Ausweitung der Zugriffbefugnisse?
8. Welche Verknüpfungen bestehen / könnten in Zukunft hergestellt werden (national/europaweit/international)?
9. Besteht die Möglichkeit einer Verwendung der Daten zu anderen Zwecken als denjenigen, die zur Speicherung berechtigt haben?

IV) Daten­ver­wal­tung

Leitfrage: Sind die Regelungen zur Datenverwaltung verhältnismäßig?

1. Wann werden die Daten gelöscht?
2. Wird die Datenbank zentral oder dezetral verwaltet?
3. Wird die Datenbank staatlich oder privat geführt?
4. Sind die Regelungen zur technischen Sicherheit der Daten ausreichend?
5. Werden die Daten bei der abrufenden Stelle nach Verwendung gelöscht?
6. Können diese Regeln effektiv kontrolliert werden?

V) Selbst­schutz und Daten­kon­trolle

Leitfrage: Sind die Regelungen zur Datenkontrolle verhältnismäßig?

1. Wie transparent ist die Datenbank? Wird verdeckt gespeichert?
2. Welche Auskunfts-, Widerspruchs- und Berichtigungsrechte hat der/die Betroffene? Sind diese effektiv durchsetzbar?
3. Wird der/die Betroffene über die Erhebung/Nutzung seiner/ihrer Daten benachrichtigt? Gibt es Ausnahmevorschriften, und wenn ja: Bleibt damit die Benachrichtigung der Regelfall, oder wird sie zur Ausnahme?
4. Sind die Rechte der Datenschutzbehörden ausreichend?
5. Sind die Rechte der Datenschutzbehörden effektiv durchsetzbar?

In diesen fünf Kategorien wird jeweils eine Einzelnote vergeben. Das Raster sollte als Erläuterung zur Gesamtbewertung mitveröffentlicht werden und ist so auszufüllen, dass der/die Leser_in für die problematischen Eigenschaften der Datenbank sensibilisiert und über seine/ihre Rechte informiert wird. Die Fragebögen im Projekt „Staatliche Datensammlung“ waren im Vergleich oft zu detailliert und durch die umfassende Aufzählung von Rechtsnormen unübersichtlich. Das hier vorgeschlagene Bewertungsraster sollte dagegen nicht mit (rechts-)wissenschaftlichem, sondern mit informativem Anspruch ausgefüllt werden. Zur besseren Verständlichkeit könnte ein kürzerer Fließtext auf die bemerkenswerten positiven und negativen Punkte aufmerksam machen.

Bei der Gewichtung der einzelnen Kriterien ist zu beachten, dass die negative Benotung einer Datenbank von nur einem negativen Punkt in der jeweiligen Kategorie abhängen kann, wenn etwa der erfasste Personenkreis unverhältnismäßig weit ist. Wenn ein Defizit von großem Gewicht ist, sollte es auch auf die Gesamtbewertung durchschlagen. Diese Vereinfachung ist dem Vorgehen immanent und findet sich auch bei anderen Bewertungssystemen. Wird etwa ein elektronisches Gerät von der Stiftung Warentest untersucht, erhält es ggf. auch eine mangelhafte Gesamtnote, wenn nur der Stecker einen Fehler hat, der aber zu akuter Brandgefahr führt. Es gibt also Defizite, die nicht durch ansonsten gute Bewertungen ausgeglichen werden können.

Die Bewertung einer einzelnen Datenbank kann graphisch aufbereitet werden. Dafür bietet sich beispielsweise ein Ampelsystem an, das die Gesamtnote wiedergibt. Darüber hinaus sollten Kurzinformationen zu Namen, Zweck und Rechtsrahmen der Datenbank angeben werden. Weitere Symbole bieten sich an, die auf besondere Umstände hinweisen: etwa wenn eine Datenbank ganz oder zum Teil von Gerichten für gesetzes- bzw. verfassungswidrig erklärt wurde. Ein weiteres Zeichen könnte darauf aufmerksam machen, dass die Datenbank besonders gut beobachtet werden muss, da die Gefahr einer Verschlechterung etwa durch Ausweitung der Zugriffsrechte besonders groß ist. Schließlich wäre auch ein Symbol denkbar, das darauf hinweist, dass eine Datenbank bisher in der Öffentlichkeit nicht die kritische Aufmerksamkeit erfährt, die eigentlich angebracht wäre.

Beispiel: Die Bewertung der Antiter­ror­datei

Nach dem hier unterbreiteten Vorschlag wird nun als Beispiel die sogenannte Antiterrordatei bewertet. Das ausführliche Raster kann zusätzlich zugänglich gemacht werden. Dabei handelt es sich um eine gemeinsame Datenbank deutscher Geheimdienste, Polizei- und Sicherheitsbehörden, in der terrorverdächtige Personen, deren Unterstützer_innen und Kontaktpersonen sowie die von ihnen genutzten Einrichtungen gespeichert werden.

Aufgrund der Komplexität der Datei ist es aus Platzgründen nicht möglich, das Raster komplett auszuführen. Deshalb wird nur eine Kurzfassung zur Begründung der Einzelnote angegeben, um den Inhalt und die Bedeutung der Kategorien zu veranschaulichen. Am Ende wird noch eine einfache graphische Darstellung vorgeschlagen.

I) Zweck – Note „3“

Zweck der Antiterrordatei ist die Bekämpfung des internationalen Terrorismus durch Ermöglichung von Datenaustausch zwischen Polizeibehörden und Nachrichtendiensten.

Die Benotung des Zwecks an sich ist problematisch. In der juristischen Prüfung unterfällt er nur dem sehr groben Filter der Legitimität, d.h. das Ziel muss nach der Verfassung nur grundsätzlich zulässig sein. Im Rahmen des Bewertungsrasters sollten jedoch ggf. auch verfassungsrechtlich legitime Ziele abgestuft bewertet werden, etwa wenn – wie hier wegen der damit verbundenen Aufweichung des Trennungsgebotes zwischen Polizei und Nachrichtendiensten – bereits der Zweck an sich grundsätzlich umstritten oder besonders missbrauchsanfällig ist.

II) Inhalt – Note „5“

Die Kriterien für die Speicherung von Personen finden sich in § 2 ATDG. Die in der Antiterrordatei gespeicherten Personen müssen bereits von den beteiligten Behörden (den Polizeien und Geheimdiensten des Bundes und der Länder) erfasst sein. Im Wesentlichen werden u.a. Personen gespeichert, bei denen sich tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass sie einer terroristischen Vereinigung mit internationalem Bezug angehören, dass sie eine solche Vereinigung unterstützen, rechtswidrig Gewalt als Mittel zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange anwenden oder eine solche Gewaltanwendung unterstützen, vorbereiten, befürworten oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich hervorrufen, sowie Kontaktpersonen dieser Personen (d.h. die nicht nur flüchtig oder in zufälligem Kontakt stehen) und durch sie weiterführende Hinweise für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind.

Die Regelungen zum Kreis der gespeicherten Personen wurden vom Bundesverfassungsgericht teilweise als unverhältnismäßig und verfassungswidrig eingestuft. Problematisch ist grundsätzlich bereits die Speicherung aufgrund von Verdachtsmomenten, die im Einzelfall unverhältnismäßig sein kann und daher stets verfassungskonformer Anwendung bedarf. Bei Unterstützern terroristischer Vereinigungen werden dagegen noch nicht einmal Verdachtsmomente erwartet, dass sie von den terroristischen Aktivitäten Kenntnis haben. Damit ist das Verhältnismäßigkeitsgebot verletzt.

Teilweise sind diese Regelungen zu unbestimmt. So bedarf der Begriff „rechtswidrige Gewalt“ einer einschränkenden Auslegung, da der strafrechtliche Gewaltbegriff sehr weit reicht. Gleiches gilt für das „vorsätzliche Hervorrufen“ von Gewalt vor dem Hintergrund, dass der strafrechtliche Vorsatzbegriff auch die bewusste Fahrlässigkeit umfasst. Zu weit ist schließlich auch das „Befürworten“ von Gewalt, da hier nur an den Verdacht einer inneren Haltung angeknüpft wird, den der/die Einzelne selbst durch völlig rechtstreues Verhalten nur begrenzt ausräumen kann. Die einschüchternde Wirkung dieses Tatbestandsmerkmals ist daher besonders groß. Auch die Regelung zu den „Kontaktpersonen“ ist zu weit und unverhältnismäßig. Auch wenn Personen mit „nur flüchtigem Kontakt“ ausgenommen sind, so erfasst die Norm doch praktisch das gesamte persönliche und private Lebensumfeld der Betroffenen. Vor diesem Hintergrund dürfen unwissende Kontaktpersonen zumindest nur verdeckt unter dem Eintrag der Hauptperson mit wenigen Grunddaten gespeichert werden.

Der Umfang der gespeicherten Daten ergibt sich aus § 3 ATDG. Für alle erfassten Personen werden Grunddaten zur Identifizierung gespeichert, für die meisten gespeicherten Personen – ausgenommen ahnungslose Kontaktpersonen – wird darüber hinaus eine ganze Reihe von erweiterten Grunddaten (wie Telekommunikationsanschlüsse, Bankverbindungen usw.) erfasst. Die erweiterten Daten können grundsätzlich nur zur verdeckten Recherche genutzt werden.

Der Umfang der gespeicherten Daten ist hochproblematisch. Bereits die zur Identifizierung dienenden Grunddaten lassen Rückschlüsse auf die Biographie der Person zu und erfassen sensible Daten (z.B. besondere körperliche Merkmale) sowie Merkmale mit hohem Diskriminierungspotential (z.B. Herkunft). Dies gilt erst recht für die Zusammenschau mit den erweiterten Grunddaten, die ein umfassendes Persönlichkeitsprofil erlauben. Die Speicherung dieser Daten kann nur mit Blick auf den gewichtigen Zweck der Terrorismusbekämpfung und der Tatsache gerechtfertigt werden, dass es sich um rechtmäßig erhobene Daten handelt, die nur zusammengetragen werden, bzw. bei denen die Möglichkeit zum Abruf nach dem jeweiligen Fachrecht der beteiligten Behörden geschaffen wird. Damit diese Vorschriften dem Bestimmtheitsgebot genügen, müssen die Datenkategorien in der Errichtungsanordnung gemäß § 12 Nr. 3 ATDG durch die Verwaltung zudem hinreichend konkretisiert werden. Das sogenannte Freitextfeld darf zudem nur zurückhaltend für punktuelle Erläuterungen zu anderen Daten verwendet und nicht als Blankoermächtigung verstanden werden.

III) Daten­zu­griff und -verknüp­fung – Note „5“

Gegen das Bestimmtheitsgebot verstößt bereits, dass der Kreis der einspeisenden und abrufberechtigten Behörden im Gesetz nicht abschließend genannt ist und § 1 Abs. 2 ATDG die Öffnung für weitere Behörden durch Rechtsverordnung vorsieht.

§ 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG geben den beteiligen Behörden einen unmittelbaren Zugriff auf die einfachen Grunddaten. Ein solcher Informationsaustausch im Vorfeld ist auch angesichts der großen Bedeutung der Terrorismusabwehr nur unter Einschränkungen verhältnismäßig. So darf es sich nur um Einzelabfragen handeln und keine systematische Rasterfahndung erfolgen. Zudem ist ein konkreter Ermittlungsanlass erforderlich. Eine Nutzung der Daten ist gem. § 6 Abs. 1 S. 1 nur zur Identifizierung der relevanten Personen und zur Vorbereitung von Einzelübermittlungsersuchen an die informationsführende Behörde erlaubt. Allerdings lässt das ATDG zu, dass Daten, die unter besonderen Voraussetzungen der Eingriffe in die Telekommunikationsfreiheit und die Unverletzlichkeit der Wohnung gewonnen wurden, ohne weitere Voraussetzungen in den Datenaustausch eingestellt werden und damit für Vorfeldermittlungen genutzt werden können, für die sie nicht erhoben werden durften. Diese Zweckentfremdung ist verfassungswidrig.

In Bezug auf die erweiterten Grunddaten ist grundsätzlich nur eine verdeckte Recherche möglich, d.h. Treffer werden nach einer Suche gemeldet, aber die erweiterten Grunddaten sind nicht bzw. erst auf Einzelersuchen nach Maßgabe des Fachrechts einsehbar. Unverhältnismäßig ist aber, dass bei Treffern in den erweiterten Grunddaten unabhängig vom Eilfall ein sofortiger Zugriff auf die einfachen Grunddaten eingeräumt wird. Ein solcher umfassender Einblick in die Daten ist zum eigentlichen Zweck der Abfrage – der Vorbereitung eines Informationsaustausches nach den fachrechtlichen Vorschriften – nicht erforderlich.

IV) Daten­ver­wal­tung – Note „3“

Das ATDG enthält selbst keine Vorschriften zur Datenverwaltung und verweist – auch in Bezug auf die Löschfristen – auf das Fachrecht. Zwar ist dieses Vorgehen wegen der Funktion der Datei zulässig, erschwert aber die datenschutzrechtliche Kontrolle.

V) Selbst­schutz und Daten­kon­trolle – Note „4“

Die Intransparenz der Antiterrordatei macht den Selbstschutz fast unmöglich. Das Gesetz selbst enthält nur wenige Regelungen zur Herstellung von Transparenz und individuellem Rechtsschutz. Im Wesentlichen begnügt es sich damit, die stark eingeschränkten Auskunftsrechte zu formulieren. Es bestehen weitreichende Ausnahmen von der Auskunftspflicht der Behörde, etwa wenn durch die Auskunft die Aufgabenwahrnehmung gefährdet wäre oder wenn zu befürchten sei, dass der Erkenntnisstand der Behörde ausgeforscht werden soll. Verdeckt gespeicherte Daten müssen nach § 10 Abs. 2 ATDG nicht einheitlich beim BKA, sondern von den einzelnen informationsführenden Behörden abgefragt werden. Dies lässt sich zwar damit rechtfertigen, dass das BKA selbst diese Daten nicht einsehen kann – erschwert angesichts von über 60 teilnehmenden Sicherheitsbehörden aber eine effektive Wahrnehmung des Auskunftsrechts. Darüber hinaus gibt es keinen Richtervorbehalt und keine nachträgliche Benachrichtigung.

Eine unzureichende Transparenz und ein ineffektiver individueller Rechtsschutz können verfassungsrechtlich nur durch eine besonders enge aufsichtliche Kontrolle ausgeglichen werden. Das setzt wirksame Befugnisse der Aufsichtsbehörden, eine lückenlose Protokollierung der Zugriffe und regelmäßigen Berichtspflichten an die Legislative voraus. Dennoch dürfte es für die Datenschutzbehörden schwer sein, eine derartige Datei effektiv zu kontrollieren. Bleibt abzuwarten, ob es gelingt.

Antiterrordatei einfügen
Rechtsrahmen national: Antiterrordateigesetz (ATDG)
Rechtsrahmen EU: Berichtspflichten nach Ratsbeschluss 2005/671/JI
Zweck: Terrorismusbekämpfung durch Ermöglichung von Datenaustausch zwischen Polizeibehörden und Nachrichtendiensten mittels einer Verbunddatei
Erfasste Personen: ca. 13.000

Zweck
Inhalt
Zugriff
Verwaltung
Kontrolle
3
5
5
3
4
Gesamturteil: mangelhaft

MICHAEL KUHN   Jahrgang 1981, studierte Rechtswissenschaften an den Universitäten in Passau, Cardiff und der Humboldt-Universität in Berlin. Zu seinen Schwerpunkten gehören Europarecht, Staats- und Verwaltungsrecht sowie Datenschutz- und Internetrecht. Er promoviert gegenwärtig zum Recht auf Anonymität im Internet. 2013/2014 arbeitete er für die Humanistische Union am Projekt „Staatliche Datensammlung – Sind Bürger gefährdet?“.

Anmerkungen:

Der Beitrag Datenschutz-Index für Sicherheitsdatenbanken erschien zuerst auf Humanistische Union.

Martin Kutscha / Sarah Thomé: Grundrechtsschutz im Internet? [Internet und Recht Bd. 12], Nomos-Verlag 2013, 153 S., Broschiert, ISBN 978-3-8329-7907-2, 39.- €

Das Buch „Grundrechtsschutz im Internet“ von Prof. Dr. Martin Kutscha (Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin) und Sarah Thomé (Referentin für Telekommunikationspolitik beim BITKOM e.V.) erschien letztes Jahr in der Reihe „Internet und Recht“ des Nomos Verlags. Der erste, von Martin Kutscha bearbeitete Teil beschäftigt sich mit ausgewählten Konfliktlagen bei der Grundrechtsausübung im Internet, die anhand der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verdeutlicht werden. Der zweite Teil von Sarah Thomé widmet sich der Frage wie sich der Datenschutz im Internet tatsächlich durchsetzen und kontrollieren lässt.

Grund­rechts­aus­übung im Internet

Die einleitenden Ausführungen zu Privatsphäre und Öffentlichkeit offenbaren die Eigentümlichkeit der Debatte um das Internet: Beide Begriffe sind in dieser Diskussion zwar omnipräsent, werden aber mit sehr verschiedenen Inhalten und Bedeutungen aufgeladen. Deshalb ließen sie sich letztlich für die konkrete rechtliche Analyse nicht fruchtbar machen, wie Kutscha feststellt (vgl. S. 24). Als erstes nimmt er das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung unter die Lupe. Entlang einer Vielzahl aktueller Beispiele werden die Inkonsequenzen und Brüche aufgezeigt, mit der das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und der Gesetzgeber das im Volkszählungsurteil entwickelte Schutzkonzept teilweise relativieren oder ganz aushebeln – beispielsweise über so weite Eingriffsbefugnisse, dass von „Scheintatbestände[n]“ (S. 36) gesprochen werden muss.

Einen großen Teil nimmt im weiteren die Frage der Grundrechtsbindung von Privatpersonen ein, die im Internet als „privatrechtlich organisiertem öffentlichen Raum“ besondere Bedeutung erlangt. Es wird dargestellt, wie die vom Datenschutzrecht in den Vordergrund gestellte Vertragsfreiheit – und damit die Einwilligung des Betroffenen – aufgrund ungleicher Verhandlungspositionen als Regulativ versagt (S. 43 ff.). Kutscha spricht sich für eine, über das Abwehrrecht hinausgehende, Schutzpflicht des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung aus. Eine solche Schutzpflicht sei so auszurichten, dass sie einen wirkungsvollen individuellen Selbstschutz ermöglicht, ohne diesen bevormundend aufzuzwingen. Leider sind die Ausführungen über die konkreten Möglichkeiten solcher Regelungen etwas abstrakt und knapp. Zu kurz gegriffen wirkt auch, wenn in diesem Zusammenhang ein Recht auf Anonymität nur für das „passive“ Nutzen des Internets anerkannt wird (S. 50). Die Durchsetzung einer jederzeitigen Identifizierbarkeit aller Beteiligten, etwa bei digitalen Diskussionen, ist mit einer freiheitlichen Gesellschaft kaum zu vereinbaren. So zitiert Kutscha selbst den Verfassungsrichter Johannes Masing mit der Warnung, dass nicht jedes Verhalten prinzipiell festgehalten werden sollte (S. 51). Zudem sind es gerade die technischen Möglichkeiten zur Anonymisierung, die den geforderten „Selbstschutz“ ermöglichen können, jedenfalls solange sie nicht durch Totalüberwachung entwertet werden.

Als zweites Grundrecht behandelt Kutscha das vom BVerfG in der Entscheidung zur Online-Durchsuchung aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht abgeleitete Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme (das „Computer-Grundrecht“). Kutscha schließt sich der Kritik an, dass dieses Recht neben der informationellen Selbstbestimmung eigentlich überflüssig sei und die Gefahr besteht, dass es künftig eher dazu führe, in der Abgrenzung den Schutzbereich der informationellen Selbstbestimmung zu verkleinern (S. 56 f.).

Das dritte Grundrecht ist das Fernmelde-, oder zeitgemäßer formuliert: das Telekommunikationsgeheimnis. Bei der Analyse des Schutzbereiches wird sehr überzeugend dargelegt, wie unter den Bedingungen der Internetkommunikation die Abgrenzung zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung immer schwieriger und in der Rechtsprechung aus Sicht des Betroffenen immer weniger nachvollziehbar wird (S. 63 ff.). Die Konzentration auf ein Grundrecht oder gar die gesetzgeberische Entwicklung eines einheitlichen „Mediennutzungsgeheimnisses“, wie Kutscha vorschlägt (S. 65), würde zwar diese Unstimmigkeiten beseitigen können. Ob damit aber ein Schutzdefizit auszugleichen wäre, muss hier bezweifelt werden.

Es schließen sich Ausführungen zum Schutz der Menschenwürde an. Dieser entfaltet sich im Datenschutzrecht über den vom Verfassungsgericht entwickelten Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung und das Verbot der (nahezu) lückenlosen Profilbildung Es gelingt Kutscha gut, die Unstimmigkeiten und Relativierungen des „absolut geschützten“ Kernbereichs deutlich zu machen (S. 77 f.). Die Ausführungen zum Verbot umfassender Persönlichkeitsprofile fallen kurz aus, wohl weil dieses Verbot noch nie vom Verfassungsgericht zur Anwendung gebracht wurde und bisher auch unklar geblieben ist, wo das Gericht die Grenze für „zu viel Überwachung“ ziehen würde. Die Snowden-Enthüllungen haben auf diese Frage zwar ein neues Licht geworfen, allerdings geschah dies erst nach Veröffentlichung des Buches.

In zwei abschließenden Einzelbetrachtungen zu Personenbewertungsportalen im Internet und zur Zukunft des Urheberrechts kritisiert Kutscha u.a. die Spickmich.de-Entscheidung des BGH. Hier findet sich nochmals die bereits erwähnte, etwas einseitige Bewertung von Anonymität wieder. Jedoch ist Kutscha darin zuzustimmen, dass von einem hinreichend kritischen Umgang mit Informationen aus dem Internet – zumal wenn sie anonym verbreitet werden – immer noch nicht ausgegangen werden kann.

Datenschutzkontrolle

Im zweiten Teil des Buches setzt sich Sarah Thomé mit den Umständen auseinander, die die Durchsetzung von Grundrechten im Zusammenhang mit der Internetnutzung erschweren oder verhindern. Sie verdeutlicht an zwei Beispielen, dass die Durchsetzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch den Gesetzgeber nicht mehr gewährleistet werden kann: einerseits seien die Datenschutzbeauftragen den Herausforderungen nicht mehr gewachsen; andererseits die nationalen und europarechtlichen Vorgaben zum Datentransfer in Drittstaaten nicht mehr zeitgemäß bzw. im Internetzeitalter sogar wirklichkeitsfremd.

Thomé argumentiert, dass die Trennung zwischen privatem und öffentlichem Bereich, die mangelnde Unabhängigkeit der Kontrollstellen und deren schwache Eingriffsbefugnisse einer wirksamen Datenschutzkontrolle im Wege stehen. Wie aus der Schutzpflicht des Staates eine effizientere Datenschutzkontrolle gerade mit Bezug auf das Internet geschaffen werden soll, bleibt jedoch offen. Zwar soll – wie auch Kutscha meint – keine „Datenaskese“ propagiert werden, aber es müsse doch im Vorfeld einer immer schwieriger werdenden Datenschutzkontrolle ein Bewusstsein dafür geschaffen werden, wann ein Schutz der Privatsphäre möglich ist und wann nicht, bzw. wie mit den unkontrollierten Informationsflüssen umzugehen ist (S. 117).

Thomé diskutiert im weiteren die Regeln der EU-Datenschutzrichtlinie und des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) zum Datentransfer. Sie geht vor allem auf die Probleme ein, die bei deren Anwendung im entgrenzten Internet eintreten (S. 123 f.). Bezüglich des Datentransfers in Drittstaaten macht sie deutlich, dass das von Richtlinie und BDSG geforderte „angemessene Datenschutzniveau“ praktisch nicht durchgesetzt werde, weil es durch die Einwilligungsklausel faktisch außer Kraft gesetzt und das geforderte Schutzniveau zudem von der Kommission unzureichend festgelegt werde. Thomé regt deshalb an, den Kontrollverlust über die Durchsetzung international akzeptierter technikbasierter Ansätze („privacy by design“) und Selbstverpflichtungen der Anbieter zumindest ansatzweise auszugleichen.

Fazit

Der Titel „Grundrechtsschutz im Internet“ verdeutlicht den breiten Anspruch des Buches. Tatsächlich gelingt es den Autor_innen gut, die wesentlichen rechtlichen Konfliktfelder rund um das Internet anzusprechen. Gleichzeitig verspricht der Titel mehr, als ein Buch von 153 Seiten einlösen kann. Die Darstellung verbleibt zwangsläufig selektiv und manchmal oberflächlich. Das Buch bietet einen komprimierten Überblick, der zu weiterer Diskussion und Forschung anregt. Er ist so gut für Jurist_innen geeignet, die sich in das Problemfeld einlesen wollen, aufgrund seiner angenehm verständlichen Sprache aber auch für Nichtjurist_innen, die an rechtlichen Sichtweisen interessiert sind.

Trotzdem wäre zu wünschen, dass einige fehlende Aspekte Berücksichtigung gefunden hätten. So ist beispielsweise die europarechtliche Dimension größtenteils ausgeblendet. Eine Auseinandersetzung mit der Frage, warum die irische Datenschutzbehörde gegenüber facebook weitgehend untätig bleibt, und welche Implikationen das EU-interne forum-shopping in Datenschutzfragen mit sich bringt, hätten den zweiten Teil sicher bereichert. Nach den Snowden-Enthüllungen wünschte man sich auch, dass ausführlicher auf die Anonymisierungs- und Verschlüsselungstechniken eingegangen wird und die Frage, wie mit Anonymität im Internet umzugehen sei.

MICHAEL KUHN   studierte in Passau, Cardiff und Berlin und ist seit 2011 wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand an der Humboldt-
Universität zu Berlin am Lehrstuhl von Prof. Will.

Der Beitrag Unterhalb des Möglichen – Datenschutz und Grundrechtsausübung im Internet erschien zuerst auf Humanistische Union.