Publikationen / vorgänge / vorgänge Nr. 230: 30 Jahre - wieder vereint?

Stellung­nahme zum Referen­ten­ent­wurf eines Gesetzes zur Einfüh­rung einer Identi­fi­ka­ti­ons­nummer in die öffent­liche Verwal­tung und zur Änderung weiterer Gesetze (Regis­ter­mo­der­ni­sie­rungs­ge­setz)

vorgängevorgänge Nr. 230: 30 Jahre - wieder vereint?10/2020Seite 125-134

in: vorgänge Nr. 230 (2/2020), S. 125-134

2008 wurde nach einem aufwän­digen Regis­ter­ab­gleich in Deutsch­land die Steuer-I­den­ti­fi­ka­ti­ons­nummer (Steuer-ID) einge­führt. Sie ersetzte die bis dahin geltenden Steuer­num­mern, die nur inner­halb eines Bundes­landes gültig waren, durch ein einein­deu­tiges Kennzei­chen – jede*r Bürger*in hatte künftig nur noch eine Steuer­nummer, und aus jeder Steuer-ID ließ sich eindeutig auf ein*e bestimm­te*n Bürger*in schlie­ßen. Die Steuer-ID wurde mit vielen Vorteilen angepriesen, etwa mehr Steuer­ge­rech­tig­keit und weniger Bürokra­tie. Ihr entschei­dender Nachteil aber ist: sie weist alle Merkmale eines Perso­nen­kenn­zei­chens auf, da sie als einein­deu­tiger Identi­fi­kator die techni­schen Voraus­set­zungen für unbegrenzte Daten­ab­gleiche schafft. Die Daten­schutz-­Be­denken wurden damals jedoch damit abgetan, dass die Verwen­dung der Steuer-ID strikt auf steuer­liche Angele­gen­heiten begrenzt bleiben soll. Diese Beschrän­kung wird mit dem jetzt vorlie­genden Entwurf eines „Regis­ter­mo­der­ni­sie­rungs­ge­setzes“ aufge­ge­ben. Wir dokumen­tieren im Folgenden eine Stellung­nahme der Humanis­ti­schen Union zum Gesetz­ent­wurf.

Die Humanis­ti­sche Union bedankt sich für die Gelegen­heit zur Stellung­nahme. Aufgrund der knappen Frist konzen­trieren wir uns auf die verfas­sungs­recht­liche Proble­matik, die vom vorlie­genden Gesetz­ent­wurf ausgeht, und gehen nicht näher auf europa­recht­liche Aspekte ein.

Der uns übersandte Gesetz­ent­wurf sieht die Nutzung eines regis­ter­über­grei­fenden eindeu­tigen und verän­de­rungs­festen Perso­nen­kenn­zei­chens (PKZ) vor. Dazu soll die steuer­liche Identi­fi­ka­ti­ons­nummer (Steuer-ID) nach § 139b AO verwendet werden. Die Humanis­ti­sche Union hat bereits bei Einfüh­rung der Steuer-ID darauf hinge­wiesen,[1] dass damit die Gefahr der Einfüh­rung eines verfas­sungs­recht­lich verbo­tenen PKZ entsteht. Der vorge­legte Gesetz­ent­wurf will nun entgegen den damaligen Beteu­e­rungen, dass es sich bei der Steuer-ID nur um eine bereichs­s­pe­zi­fisch auf Besteu­e­rungs­ver­fahren begrenzte ID handle (vgl. § 139a Abs. 1 S. 1 AO), diese nunmehr auf praktisch alle öffent­li­chen Register ausdeh­nen. Jede Erfah­rung im Umgang mit PKZs lehrt, dass diese im Laufe der Zeit zum alles bestim­menden Ordnungs­merkmal für die Grund­recht­träger werden – nicht nur im Umgang mit dem Staat, sondern auch in allen anderen gesell­schaft­li­chen Berei­chen. Daher lehnen wir das Grund­kon­zept des Gesetz­ent­wurfs aus verfas­sungs­recht­li­chen und daten­schutz­recht­li­chen Gründen ab. Die im Entwurf vorge­se­henen Eingriffe in das Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung und in das durch die EU-Grund­recht­echarta (EU-GrCh) garan­tierte Grund­recht auf Daten­schutz genügen nicht den Anfor­de­rungen des Grund­ge­setzes (GG) und der Daten­schutz-­Grund­ver­ord­nung (DSGVO). Der Gesetz­ent­wurf greift verfas­sungs­widrig in das Gebot der beson­deren Zweck­bin­dung von Daten ein und verstößt damit gegen den Grund­satz der Verhält­nis­mä­ßig­keit.

I. PKZ und Schutz­be­reich des Grund­rechts auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1)

Der Gesetz­ent­wurf muss mit den Grund­rechten des Grund­ge­setzes, insbe­son­dere mit dem Grund­recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung, vereinbar sein. Soweit der Anwen­dungs­be­reich der DSGVO nach Art. 2 DSGVO eröffnet ist, wird den Mitglied­s­taaten gemäß Art. 87 S. 1 DSGVO die Befugnis einge­räumt, näher zu bestimmen, unter welchen spezi­fi­schen Bedin­gungen eine natio­nale Kennziffer oder andere Kennzei­chen von allge­meiner Bedeu­tung Gegen­stand einer Verar­bei­tung sein dürfen. Neben den in der DSGVO gewährten Garan­tien für die Rechte und Freiheiten der betrof­fenen Person (Art. 87 S. 2 DSGVO) und den Grund­rechten der EU-GRCh bleiben inner­halb des von der DSGVO gewährten weiten natio­nalen Regelungs­spiel­raumes die Grund­rechte des GG weiter anwend­bar.[2]

Die in § 4 ff. des Referen­ten­ent­wurfes vorge­se­henen (weiteren) Nutzungen der Steuer-ID sowie die entspre­chende Speiche­rung und Verwen­dung perso­nen­be­zo­gener Daten sind daher am Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG zu messen.

Mit den (weiteren) Nutzungen wird die Steuer-ID von einem bereichs­s­pe­zi­fi­schen Ordnungs­kri­te­rium für Besteu­e­rungs­ver­fahren zu einem PKZ, mit dem Register aus verschie­denen, inhalt­lich nicht zusam­men­hän­genden Verwal­tungs­be­rei­chen bzw. Verwal­tungs­ver­fahren geordnet werden sollen.

Dabei hat das BVerfG im Volks­zäh­lungs­ur­teil zwei expli­zite Aussagen zu einem PKZ gemacht:

„Das Erhebungs­pro­gramm vermag zwar einzelne Lebens­be­reiche, zum Beispiel den Wohnbe­reich des Bürgers, jedoch nicht dessen Persön­lich­keit abzubil­den. Etwas anderes würde nur gelten, soweit eine unbeschränkte Verknüp­fung der erhobenen Daten mit den bei den Verwal­tungs­be­hörden vorhan­denen, zum Teil sehr sensi­tiven Daten­be­ständen oder gar die Erschlie­ßung eines derar­tigen Daten­ver­bundes durch ein einheit­li­ches Perso­nen­kenn­zei­chen oder sonstiges Ordnungs­merkmal möglich wäre; denn eine umfas­sende Regis­trie­rung und Katalo­gi­sie­rung der Persön­lich­keit durch die Zusam­men­füh­rung einzelner Lebens­daten und Perso­nal­daten zur Erstel­lung von Persön­lich­keits­pro­filen der Bürger ist auch in der Anony­mität statis­ti­scher Erhebungen unzuläs­sig.“[3]

Sowie mit Blick auf eine mögliche Nutzung vorhan­dener Regis­ter:

„Auch die Übernahme sämtli­cher Daten aus bereits vorhan­denen Dateien der Verwal­tung ist keine zuläs­sige Alter­na­tive zu der vorge­se­henen Total­zäh­lung. Denn die Nutzung von Daten aus verschie­denen Regis­tern und Dateien würde voraus­setzen, daß techni­sche, organi­sa­to­ri­sche und recht­liche Maßnahmen getroffen werden, die es erst erlauben, diese Daten, bezogen auf bestimmte Personen oder Insti­tu­ti­onen, zusam­men­zu­füh­ren. Eine solche Maßnahme wäre zum Beispiel die Einfüh­rung eines einheit­li­chen, für alle Register und Dateien geltenden Perso­nen­kenn­zei­chens oder dessen Substi­tuts. Dies wäre aber gerade ein entschei­dender Schritt, den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persön­lich­keit zu regis­trieren und zu katalo­gi­sie­ren. Die Verknüp­fung vorhan­dener Dateien wäre danach auch nicht das mildere Mittel.“[4]

Die Recht­mä­ßig­keit speziell der Steuer-ID wurde vom FG Köln[5] und dem BFH[6] bejaht. Eine dagegen gerich­tete Verfas­sungs­be­schwerde hat das BVerfG ohne Begrün­dung nicht zur Entschei­dung angenom­men.[7]

2017 hat die Univer­sität Speyer im Auftrag des Normen­kon­troll­rates die Zuläs­sig­keit eines regis­ter­über­grei­fenden PKZ geprüft und bejaht.[8] Die Stellung­nahme fand Eingang in das vom Normen­kon­trollrat heraus­ge­ge­bene Gutachten „Mehr Leistung für Bürger und Unter­neh­men: Verwal­tung digita­li­sie­ren. Register moder­ni­sieren“[9], das im Referen­ten­ent­wurf erwähnt wird.

II. Eingriff

Der Referen­ten­ent­wurf sieht die Einfüh­rung eines regis­ter­über­grei­fenden PKZ auf der Basis der Steuer-ID (im Folgen­den: Maßnahme) vor.

Diese Maßnahme stellt einen Eingriff in den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung der betrof­fenen Bürge­rinnen und Bürger dar. Der Eingriff verläuft in mehreren Schrit­ten:

  • Zentrale Speiche­rung und Bereit­stel­lung der Steuer-ID durch das Bundes­zen­tralamt für Steuern (BZSt) nach § 139b Abs. 2 AO. Dazu erwei­tert der Entwurf die gespei­cherten Daten (Datum des letzten Verwal­tungs­kon­takts, Validi­täts­werte der Daten).
  • Das BVA greift auf die Steuer-I­D-­Da­ten­bank zu und übermit­telt die unter der Steuer-ID gespei­cherten Daten an die Einzel­re­gis­ter.[10]
  • Es erfolgt ein automa­ti­scher Abgleich der öffent­li­chen Einzel­re­gister mit den beim BZSt gespei­cherten Daten. Dazu erfolgt eine automa­ti­sierte Übernahme der beim BZSt in der Steuer-I­D-­Da­ten­bank gespei­cherten Daten in das Einzel­re­gis­ter. 
  • Das Einzel­re­gister ordnet seine verfüg­baren Daten der Steuer-ID und den aus der Steuer-I­D-­Da­ten­bank gelie­ferten Daten zu.
  • Die Einzel­re­gister tauschen mit Hilfe der Steuer-ID Daten aus und verknüpfen sie nach Maßgabe ihrer gesetz­li­chen Befug­nisse.[11]

Damit wird ein in seiner Inten­sität nie dagewe­sener Eingriff in das Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung ermög­licht, weil durch die Steuer-ID die Verknüp­fung aller in öffent­li­chen Regis­tern verfüg­baren Daten erfolgen kann.

III. Fehlende Recht­fer­ti­gung des Eingriffs

a. Legitimer Zweck

Der Referen­ten­ent­wurf nennt zur verfas­sungs­recht­li­chen Recht­fer­ti­gung folgende Zwecke:[12]

  • Das Bedürfnis nach einer einein­deu­tigen Zuord­nung von Daten­sätzen zu der jeweils richtigen Person, einer­seits auf Seiten des Staates (Funkti­ons­fä­hig­keit und Effek­ti­vität der Verwal­tung), anderer­seits auf Seiten der betrof­fenen Person (Richtig­keit der perso­nen­be­zo­genen Daten);
  • die Steige­rung der Leistungs­ge­rech­tig­keit staat­li­chen Handelns durch Umset­zung des „Once Only“-Grund­satzes: Entlas­tung der Bürge­rinnen und Bürger von Nachweis­pflichten; und
  • die Durch­füh­rung eines regis­ter­ba­sierten Zensus anhand verschie­dener Infor­ma­ti­onen in Verwal­tungs­re­gis­tern.

Grund­sätz­lich soll nach der Geset­zes­be­grün­dung also einer­seits die Daten­qua­lität erhöht und anderer­seits eine Verfah­rens­ver­ein­fa­chung erzielt werden. Zudem soll mit einer Verknüpf­bar­keit der Daten u.a. ein regel­ba­sierter Zensus erleich­tert werden.

Die vom Gesetz geschaf­fene Möglich­keit der automa­ti­sierten Verknüp­fung und automa­ti­sierten Zusam­men­füh­rung aller in öffent­li­chen Regis­tern gespei­cherten Daten auch außer­halb eines regel­ba­sierten Zensus wird von der Entwurfs­be­grün­dung als Gesetz­ge­bungs­zweck nicht benannt, ist aber in § 5 Abs. 1 Nr. 2 des Referen­ten­ent­wurfs klar angelegt und dürfte das grund­sätz­liche Ziel des Gesetz­ge­bungs­ent­wurfs sein. Die Legiti­mität dieses vom Entwurf zweifellos verfolgten Geset­zes­zwe­ckes bestreiten wir. Wir gehen davon aus, dass die automa­ti­sche Verknüp­fung aller in öffent­li­chen Regis­tern verfüg­baren Daten mit Hilfe der Steuer-ID seit dem Volks­zäh­lungs­ur­teil von Verfas­sungs wegen verboten ist und daher vom Gesetz­geber nicht als Zweck verfolgt werden darf.

b. Geeig­net­heit

Unter­stellt man die Legiti­mität der vom Entwurf benannten Geset­zes­zwecke, fehlen in der Geset­zes­be­grün­dung Ausfüh­rungen zur Geeig­net­heit der Steuer-ID zur Errei­chung dieser Zwecke. Ob und wie der unter­stellte Nutzen[13] tatsäch­lich mit der Steuer-ID erreichbar ist, wird behauptet, aber kaum begrün­det.

c. Erfor­der­lich­keit

Als mögli­ches milderes Mittel zur Einfüh­rung der Steuer-ID nennt der Referen­ten­ent­wurf selbst „die Möglich­keit, wie in einem anderen EU-Mit­glied­s­taat ein regis­ter­über­grei­fendes Identi­täts­ma­na­ge­ment aufzu­bauen, bei welchem bereichs­s­pe­zi­fi­sche Kennzif­fern verwendet werden und Sonder­re­ge­lungen für bereichs­über­grei­fende Daten­über­mitt­lungen bestehen“.[14] Dieses Mittel sei aber nicht gleich geeignet, da die „Regis­ter­struktur (…) für die Verwen­dung von bereichs­s­pe­zi­fi­schen Ordnungs­merk­malen zunächst unter großen Aufwänden zurück­ge­baut und die gesamte Daten­kom­mu­ni­ka­tion reorga­ni­siert werden [müsste]“.[15] Daten­zu­sam­men­füh­rungen aufgrund des übergrei­fenden Ordnungs­kri­te­riums seien recht­lich unzulässig (Zweck­bin­dung) und könnten zudem durch Technik­ge­stal­tung („4-Cor­ner-­Mo­dell“) verhin­dert werden. Die Daten­schutz­kon­trolle würde dagegen z.B. durch Proto­kol­lie­rungs­mög­lich­keiten gestärkt, eine Daten­mi­ni­mie­rung bei der Übertra­gung ermög­licht und die Daten­qua­lität durch eine zentrale Auskunfts­ver­tei­lung verbes­sert.[16]

Mit der vorlie­genden Begrün­dung des Referen­ten­ent­wurfs würde der Gesetz­geber seinen Beurtei­lungs­spiel­raum hinsicht­lich der Erfor­der­lich­keit überschrei­ten. Die Entwurfs­be­grün­dung überspielt einfach, dass es im Ausland eine Technik­ge­stal­tung gibt, die unter Nutzung ledig­lich bereichs­s­pe­zi­fi­scher Kennzif­fern auch einen regis­ter­über­grei­fenden Daten­aus­tausch unter bestimmten Umständen ermög­licht. Weil diese aber nach Ansicht der Entwurfs­be­grün­dung aufwen­diger umzusetzen wäre, behauptet sie seine gerin­gere Effizi­enz. Aller­dings dürfte das Einpflegen eines regis­ter­spe­zi­fi­schen Ordnungs­kri­te­riums in die verschie­denen Register einen ähnlich hohen techni­schen Aufwand verur­sa­chen wie das Einpflegen der Steuer-ID in die verschie­denen Register und die Schaf­fung von techni­schen Schnitt­stellen zur Steuer-I­D-­Da­ten­bank. Warum ein regis­ter­über­grei­fendes Identi­täts­ma­na­ge­ment den „Rückbau“ der Regis­ter­struktur erfor­der­lich machen sollte, der bei der Verwen­dung der Steuer-ID nicht notwendig wäre, wird im Entwurf nicht begrün­det.

Zudem kann u. E. die Schaf­fung einer so hohen Gefähr­dungs­lage für das Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung aller Bürge­rinnen und Bürger kaum mit wirtschaft­li­chen Erwägungen gerecht­fer­tigt werden.

Speziell mit Blick auf den Zensus lässt sich zudem auf den Zensus 2021 verweisen, bei dem tempo­räre Steue­rungs- und Klassi­fi­zie­rungs­merk­male genutzt werden, vgl. §§ 5, 16 ZensVorbG 2021. Es wird vor diesem Hinter­grund nicht klar, warum das nicht auch in Zukunft ausrei­chen und die Nutzung der lebens­lang perso­nen­ge­bun­denen Steuer-ID für eine statis­ti­sche Erhebung notwendig sein sollte. Die Aussage in der Begrün­dung des Referen­ten­ent­wurfs, dass das „Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt anerkannt [habe], dass die Daten­er­he­bung aus Regis­tern zum Zwecke der Durch­füh­rung des Zensus gegen­über der Direkt­be­fra­gung betrof­fener Personen der weniger inten­sive Grund­recht­s­ein­griff ist“,17 ist irrefüh­rend, da damit nichts über die Einfüh­rung eines PKZ zu diesem Zweck gesagt worden ist, die das BVerfG bereits im Volks­zäh­lungs­ur­teil explizit als hochpro­ble­ma­tisch bewertet hat[18] (s. oben unter I.).

d. Angemes­sen­heit

Selbst wenn man die Erfor­der­lich­keit bejaht, erweist sich die Maßnahme als nicht angemes­sen. Unserer Ansicht nach hat das BVerfG mit den oben unter I. zitierten Aussagen die Einfüh­rung eines PKZ bereits grund­sätz­lich und von vornherein als unver­hält­nis­mäßig und damit verfas­sungs­widrig einge­stuft[19] (dazu aa.). Jeden­falls ergibt sich die Unver­hält­nis­mä­ßig­keit aber aus einer Abwägung (dazu bb.).

aa. Generelles Verbot eines PKZ?

Der unbegrün­dete Nicht­an­nah­me­be­schluss einer Kammer des BVerfG zu einer Verfas­sungs­be­schwerde gegen die Entschei­dung des BFH zur Steuer-ID[20] ist kein Beleg dafür, dass das BVerfG bereichs­s­pe­zi­fi­sche Ordnungs­merk­male in engen Grenzen für zulässig hält. Dazu hätte es einer Begrün­dung bedurft, nicht nur durch eine Kammer, sondern durch den zustän­digen Senat. Da es sich, anders als der unbegrün­dete Nicht­an­nah­me­be­schluss unter­stellt, um eine grund­sätz­liche verfas­sungs­recht­liche Frage handelt, die nach dem Volks­zäh­lungs­ur­teil noch nicht entschieden war, steht eine Entschei­dung des BVerfG dazu noch aus. Als Bürger­rechts­or­ga­ni­sa­tion gehen wir davon aus, dass es dazu noch einer verfas­sungs­ge­richt­li­chen Klärung bedarf bzw. der Verfas­sungs­geber selbst diese Frage entscheiden muss. Grund­sätz­lich bleibt es bis dahin umstritten, inwie­weit ein bereichs­s­pe­zi­fi­sches Ordnungs­kri­te­rium oder ein darüber hinaus­ge­hendes PKZ zulässig ist, zumal eines, nach dem – wie hier – ein großer Umfang an Regis­tern aus verschie­denen, inhalt­lich nicht zusam­men­hän­genden Verwal­tungs­be­rei­chen bzw. Verwal­tungs­ver­fahren geordnet und abgegli­chen werden sollen.

aa. Generelles Verbot des Instru­ments

Nach unserer Ansicht hat das BVerfG ein grund­sätz­li­ches Verbot derar­tiger PKZ aufge­stellt.[21] Das FG Köln hat in diesem Sinne mit Blick auf die Steuer-ID darauf hinge­wiesen, dass ein PKZ grund­sätz­lich und von vornherein unver­hält­nis­mäßig im engeren Sinne und damit verfas­sungs­widrig wäre. Die Steuer-ID sei nur deswegen kein PKZ, weil nur bestimmte Daten zum Zweck der Besteu­e­rung darunter gespei­chert würden.[22]

Der BFH hat sich im Revisi­ons­ver­fahren zwar nicht allge­mein zur Zuläs­sig­keit eines PKZ geäußert, bei seiner Feststel­lung der Verfas­sungs­mä­ßig­keit der Steuer-ID hat er aber ebenfalls maßgeb­lich auf den vom Gesetz­geber in § 139a f. AO festge­legten bereichs­s­pe­zi­fi­schen Charakter der Steuer-ID abgestellt, d. h. hervor­ge­hoben, dass die Nutzung der Steuer-ID zur Identi­fi­zie­rung des Steuer­pflich­tigen in steuer­li­chen Verfahren beschränkt ist. Er hat darauf hinge­wiesen, dass die Nutzung zu anderen Zwecken – auch im Rahmen der Amtshilfe – ausge­schlossen ist.[23]

Die vom BFH hervor­ge­ho­bene Ausge­stal­tung der Steuer-ID nach § 139a f. AO verdeut­licht, dass auch der Gesetz­geber bewusst ledig­lich ein bereichs­s­pe­zi­fi­sches Ordnungs­kri­te­rium für steuer­liche Verfahren schaffen wollte. Dies dürfte auch auf verfas­sungs­recht­li­chen Bedenken bezüg­lich der Einfüh­rung eines PKZ beruht haben

Der Gesetz­ent­wurf sieht nunmehr aber die Verwen­dung der Steuer-ID in allen wesent­li­chen öffent­li­chen Regis­tern vor, daher ist davon auszu­gehen, dass die betrof­fenen Register einen Gesam­t­in­for­ma­ti­ons­ge­halt aufweisen, der die Erstel­lung von umfas­senden Persön­lich­keits­pro­filen ermög­licht.

Daher geht der Hinweis in der Begrün­dung des Referen­ten­ent­wurfs fehl, dass die Steuer-ID aus daten­schutz­recht­li­chen Erwägungen genutzt werden solle, da ihre Konfor­mität mit dem Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung und sonstigem Verfas­sungs­recht höchst­rich­ter­lich bestä­tigt worden sei.[24] Die Verfas­sungs­mä­ßig­keit der Steuer-ID wurde bisher gerade nur in ihrer Eigen­schaft als bereichs­s­pe­zi­fi­sches Ordnungs­kri­te­rium beurteilt, dessen Anwen­dung strikt auf steuer­liche Verfahren beschränkt ist.

b. Kann nach Einfüh­rung eines PKZ die verbo­tene Katalo­gi­sie­rung der Persön­lich­keit effektiv ausge­schlossen werden?

Der Entwurf unter­stellt, dass ein bereichs­über­grei­fendes PKZ auch nach den Vorgaben des BVerfG im Volks­zäh­lungs­ur­teil verfas­sungs­recht­lich zulässig sein kann, ohne sich dabei mit den maßgeb­li­chen Aussagen des BVerfG zu einem PKZ ausein­an­der­zu­set­zen.

Im vom Normen­kon­trollrat beauf­tragten Gutachten wird eine verfas­sungs­kon­forme Ausge­stal­tung für möglich erachtet, soweit durch wirksame techni­sche, organi­sa­to­ri­sche und recht­liche Maßnahmen effektiv sicher­ge­stellt wird, dass eine umfas­sende Verknüp­fung von Daten ausge­schlossen ist, die zu einer umfas­senden Katalo­gi­sie­rung der Persön­lich­keit führen könnte.[25] Dafür wird angeführt, dass die grund­sätz­liche Möglich­keit der Zusam­men­füh­rung von Daten nach den heutigen techni­schen Möglich­keiten bereits umfas­send gegeben sei, und ein Perso­nen­kenn­zeichnen daher nicht mehr – anders als noch zum Zeitpunkt des Volks­zäh­lungs­ur­teils – als das entschei­dende Mittel zur fehler­freien Identi­fi­zie­rung einer Person angesehen werden könne.[26] Ihm wohne gleichsam „mit Blick auf die Möglich­keit zur Profil­bil­dung keine diese erst ermög­li­chende, sondern ledig­lich eine die persön­lich­keits­sen­sible Daten­ver­qui­ckung erleich­ternde Funktion inne“.[27]

Der Referen­ten­ent­wurf dürfte sich dem inhalt­lich anschließen, da auch er in der Begrün­dung auf eine verfas­sungs­recht­liche Notwen­dig­keit organi­sa­to­ri­scher und verfah­rens­recht­li­cher Vorkeh­rungen verweist, um die Gefahr einer umfas­senden unzuläs­sigen Profil­bil­dung durch die Nutzung der Steuer-ID als PKZ auszu­schlie­ßen.[28] Wie eine Profil­bil­dung in der Praxis verhin­dert werden soll, beant­wortet der Entwurf aller­dings nicht.

Y. Bewer­tung

Das BVerfG führt im Volkzäh­lungs­ur­teil aus, dass die Einfüh­rung eines für alle Register und Dateien geltenden PKZ „ein entschei­dender Schritt“ sei, „den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persön­lich­keit zu regis­trieren und zu katalo­gi­sieren“[29]. Dass diese Bewer­tung immer noch zutref­fend ist, zeigt gerade, für wie groß der Referen­ten­ent­wurf den Mehrwert der Steuer-ID zur eindeu­tigen Identi­fi­zie­rung einer Person bzw. zum Daten­ab­gleich zwischen den Regis­tern und der Zusam­men­füh­rung von Daten für den Zensus hält. Auch wenn sich die Möglich­keiten, Daten abzuglei­chen und zusam­men­zu­führen, erwei­tert haben, ist ein einheit­li­ches, eindeu­tiges Ordnungs­kri­te­rium nach wie vor ein unver­zicht­barer Schritt, um verschie­dene Register mit großen Daten­mengen mit der gewünschten Präzi­sion vollau­to­ma­ti­siert abglei­chen und zusam­men­führen zu können. Davon abgesehen ist auch grund­sätz­lich nicht klar, warum ein PKZ deshalb zulässig sein soll, weil es die Erstel­lung von Persön­lich­keits­pro­filen „nur“ erleich­tert.

Der Aussage des BVerfG im Volks­zäh­lungs­ur­teil ist zudem nicht zu entnehmen, dass ein unzuläs­siges PKZ auch (bereits bei seiner Einfüh­rung) zum Zweck der Katalo­gi­sie­rung der Persön­lich­keit nutzbar sein muss. Das Recht auf infor­ma­ti­o­nelle Selbst­be­stim­mung schützt gerade auch vor gestei­gerten Gefähr­dungs­lagen im Vorfeld konkreter Bedro­hungen benenn­barer Rechts­güter, die durch die techni­schen Möglich­keiten unter den Bedin­gungen der modernen Daten­ver­a­r­bei­tung entste­hen.[30] In diesem Sinne soll das Verbot eines einheit­li­chen PKZ präventiv das Zusam­men­führen von Daten, z.B. zur Erstel­lung von Persön­lich­keits­pro­filen, verhin­dern.[31] Es besteht daher nach wie vor ein grund­sätz­li­ches verfas­sungs­recht­li­ches Verbot eines PKZ.

bb. Abwägung

Soweit ein regis­ter­über­grei­fendes PKZ nicht schon von vornherein unver­hält­nis­mäßig ist, käme auch eine Abwägung im konkreten Einzel­fall zum gleichen Ergeb­nis. Dabei kommt der bereits darge­stellten Schwere der durch ein PKZ geschaf­fenen Gefähr­dungs­lage beson­dere Bedeu­tung zu.

Bei der Gewich­tung der Mittel und Ziele des Referen­ten­ent­wurfs kann – wie oben ausge­führt – kaum auf die in der Recht­spre­chung zur Steuer-ID entwi­ckelten Maßstäbe zurück­ge­griffen werden. Darin wird nämlich zum einen von der bereichs­s­pe­zi­fi­schen Beschrän­kung der Steuer-ID auf steuer­liche Verfahren ausge­gangen, die im Referen­ten­ent­wurf gerade aufge­geben wird. Zum anderen weist das Besteu­e­rungs­ver­fahren spezi­fi­sche Beson­der­heiten auf. Der Zweck der Steuer-ID, die Sicher­stel­lung der Gesetz­mä­ßig­keit und Gleich­mä­ßig­keit der Besteu­e­rung sicher­zu­stellen, hat ein beson­deres verfas­sungs­recht­li­ches Gewicht.[32] In diesem Bereich bestehen daher auch beson­ders umfas­sende Offen­ba­rungs­pflichten der Bürge­rinnen und Bürger gegen­über dem Staat. Zudem wurden gerade zu diesem Zweck elektro­ni­sche Massen­mel­de­ver­fahren von steuer­li­chen Tatbe­ständen etabliert (z.B. Renten­be­zugs­mit­tei­lungs­ver­fahren, elektro­ni­sches Lohnsteu­er­ver­fahren), die ein eindeu­tiges Identi­fi­ka­ti­ons­merkmal zur automa­ti­sierten Zuord­nung der unter­schied­li­chen elektro­ni­schen Meldungen an ein Steuer­konto mit hoher Genau­ig­keit benöti­gen.

Es kann nicht davon ausge­gangen werden, dass für alle anderen Register das Ziel der eindeu­tigen Zuord­nung von Daten­sätzen zu einem PKZ bzw. die bloße Verwal­tungs­ver­ein­fa­chung ein vergleich­bares verfas­sungs­recht­li­ches Gewicht haben, und vor allem, dass der Mehrwert, der durch die Nutzung gerade der Steuer-ID für diese Register gesehen wird, noch in einem angemes­senen Verhältnis zu der damit geschaf­fenen Gefähr­dungs­lage steht. Das gilt gerade auch vor dem Hinter­grund, dass techni­sche Gestal­tungen bekannt sind, die ein in allen Regis­tern verzeich­netes PKZ verzichtbar machen – auch wenn diese ggf. aufwen­diger zu etablieren sind (s.o.).

Der Stand­punkt des Gesetz­ge­bungs­ent­wurfes, dass die durch ein solches PKZ geschaf­fene Gefähr­dungs­lage durch techni­sche, organi­sa­to­ri­sche und recht­liche Maßnahmen gesichert werden könne, ist unrea­lis­tisch. Die Maßnahme eröffnet umfas­sende techni­sche Möglich­keiten zur Erstel­lung von Persön­lich­keits­pro­filen und setzt die Aufhe­bung der Zweck­bin­dung der Daten irrever­sibel in Gang. Damit ist sie ein entschei­dender Schritt, den einzelnen Bürger in seiner ganzen Persön­lich­keit zu regis­trieren und katalo­gi­sie­ren.

Autor*in­nen: Mikey Kleinert, Michael Kuhn, Carola Otte, Prof. Dr. Rosemarie Will

Anmerkungen:

  1. S. https://www.humanistische-union.de/nc/publikationen/mitteilungen/hefte/nummer/nummer_ detail/­back­mit­tei­lun­gen-202/ar­tic­le/­neu­er-­da­ten­schutz­vi­rus-in-­um­lauf-­ge­bracht/./
  2. Statt vieler vgl. von Lewinski in BeckOK Daten­schutzR, 32. Ed. 1.5.2020, DS-GVO Art. 87, Rn. 53.2; allge­mein zur Anwend­bar­keit der Grund­rechte des GG bei mitglieds­s­taat­li­chen Gestal­tungs­spiel­räumen vgl. Schwerdt­feger in: Meyer/Höl­scheidt, Charta der Grund­rechte der Europä­i­schen Union, GRCh Art. 51 Rn. 43, beck-on­line.
  3. BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 171 – juris.
  4. BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 185 – juris.
  5. FG Köln, Urteil vom 07. Juli 2010 – 2 K 3093/08.
  6. BFH, Urteil vom 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168.
  7. BVerfG, Kammer­be­schluss ohne Begrün­dung vom 01. Juli 2016 – 1 BvR 2533/13 –, juris.
  8. Marti­ni/Wag­ner/Wen­zel: Recht­liche Grenzen einer Perso­nen- bzw. Unter­neh­mens­kenn­ziffer in staat­li­chen Regis­tern, abrufbar unter https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/ 72494/476034/ee­bab686008c­fec0a7919­ca03e51a­be3/2017-10-06-­dow­n­loa­d-n­kr-­gut­ach­ten-2017-­an­la­ge-un­ter­su­chung-­da­ten­schutz-­da­ta.pdf.

  • Gutachten „Mehr Leistung für Bürger und Unter­neh­men: Verwal­tung digita­li­sie­ren. Register moder­ni­sieren“, abrufbar unter https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/blob/300864/47600412c/ 91fff­b877685f4771f34b9a5e08f­d/2017-10-06-­dow­n­loa­d-n­kr-­gut­ach­ten-2017-­da­ta.pdf.
  • Vgl. § 3 des Referen­ten­ent­wurfs.
  • § 5 Abs. 1 Nr. 2 des Referen­ten­ent­wurfs.
  • Referen­ten­ent­wurf, S. 54.
  • Vgl. Referen­ten­ent­wurf, S. 2.
  • Referen­ten­ent­wurf, S. 5.
  • Referen­ten­ent­wurf, S. 55.
  • Vgl. Referen­ten­ent­wurf, S. 55.
  • Referen­ten­ent­wurf, S. 54.
  • BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 185 – juris.
  • Vgl. dazu Marti­ni/Wag­ner/Wen­zel: „Recht­liche Grenzen einer Perso­nen- bzw. Unter­neh­mens­kenn­ziffer in staat­li­chen Regis­tern“ (2017), S. 29.
  • BVerfG, Kammer­be­schluss ohne Begrün­dung vom 01. Juli 2016 – 1 BvR 2533/13 –, juris.
  • Vgl. dazu Marti­ni/Wag­ner/Wenzel (2017): Recht­liche Grenzen einer Perso­nen- bzw. Unter­neh­mens­kenn­ziffer in staat­li­chen Regis­tern, S. 30 mit Verweis auf FG Köln, Urteil v. 07. Juli 2010 – 2 K 3093/08.
  • Vgl. FG Köln, Urteil v. 07. Juli 2010 – 2 K 3093/08.
  • Vgl. BFH, Urteil v. 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168, Rn. 59 ff.
  • Vgl. Referen­ten­ent­wurf, S. 56.
  • Vgl. dazu Marti­ni/Wag­ner/Wenzel (2017): Recht­liche Grenzen einer Perso­nen- bzw. Unter­neh­mens­kenn­ziffer in staat­li­chen Regis­tern, S. 31 f.
  • Vgl. Marti­ni/Wag­ner/Wenzel (2017): Recht­liche Grenzen einer Perso­nen- bzw. Unter­neh­mens­kenn­ziffer in staat­li­chen Regis­tern, S. 32.
  • Marti­ni/Wag­ner/Wenzel (2017): Recht­liche Grenzen einer Perso­nen- bzw. Unter­neh­mens­kenn­ziffer in staat­li­chen Regis­tern, S. 32.
  • Vgl. Referen­ten­ent­wurf, S. 54 f.
  • Vgl. BVerfG, Urteil v. 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 – Volkszählung, BVerfGE 65, 1-71, Rn. 185 – juris.
  • Vgl. BVerfG, Beschluss v. 04. April 2006 – 1 BvR 518/02 – , BVerfGE 115, 320-381, Rn. 70 -juris; BVerfG, Beschluss v. 10. März 2008 – 1 BvR 2388/03 –, BVerfGE 120, 351-377, BStBl II 2009, 23, Rn. 57 – juris; BFH, Urteil v. 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168, Rn. 34 f. m.w.N.
  • Polenz in Kilian/Heussen, Compu­terR-HdB, 1. Abschnitt. Erläu­te­rungen Teil 13: Daten­schutz. Verfas­sungs­recht­liche Grund­lagen des Daten­schutzes Rn. 20, beck-on­line.
  • Vgl. BFH, Urteil v. 18. Januar 2012 – II R 49/10 –, BFHE 235, 151, BStBl II 2012, 168, Rn. 4 m.w.N.
  • Dateien