(Red.)Im vergangenen Jahr hat das Landesverfassungsgericht von Sachsen-Anhalt zahlreiche Bestimmungen des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes des Landes für nichtig erklärt bzw. Korrekturen eingefordert. Gegenstand des Normenkontrollantrags der beiden Oppositionsfraktionen im Landtag waren u.a. Befugnisse zur repressiven wie präventiven Kommunikationsüberwachung (u.a. Quellen-TKÜ), zu unfreiwilligen ärztlichen Untersuchungen, zur Videoaufzeichnung polizeilicher Einsätze und zu Alkoholverboten. Anna Luczak und John Philipp Thurn kommentieren die einzelnen Entscheidungen des Gerichts und gehen auch auf den mittlerweile vorliegenden Gesetzentwurf ein, mit dem die gerichtlichen Auflagen zur Beschränkung einzelner Maßnahmen umgesetzt werden sollen.

Einleitung

Am 26. März 2013 beschloss  der Landtag von Sachsen-Anhalt das 4.  Änderungsgesetz zum  Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA).(1) Hiergegen erhoben Abgeordnete der Fraktionen Die LINKE und BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN  eine abstrakte Normenkontrolle beim Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (LVerfG). Nach mündlicher Verhandlung vom 25. September 2014 hat das LVerfG mehrere der neuen Vorschriften für mindestens teilweise verfassungswidrig erklärt.(2) Als Reaktion haben die Regierungsfraktionen am 16. April 2015 einen Entwurf für ein 5. Änderungsgesetz des SOG LSA in den Landtag eingebracht.(3) Im Einzelnen geht es dabei um so unterschiedliche Maßnahmen wie die präventive Telekommunikationsüberwachung, die körperliche Untersuchung von Personen bei angenommener Infektionsgefahr, die Ermächtigung zum Erlass von Alkoholverbotsverordnungen und die Erlaubnis zur Videoaufzeichnung bei polizeilichen Kontrollen.

Einen klaren Erfolg verzeichnet die Normenkontrolle: Auf die für verfassungswidrig erklärte Regelung zur so genannten Quellen-TKÜ (§ 17 c SOG LSA), gesetzestechnisch „Erhebung von Telekommunikationsinhalten und -umständen in informationstechnischen Systemen“  (umgangssprachlich „Trojaner“), verzichtet die Parlamentsmehrheit nunmehr. Da es bisher keine technische Gewährleistung gibt, dass die entsprechende Software nicht auch eine umfassende „Online-Durchsuchung“ der betroffenen Computer ermöglicht, sind entsprechende Regelungen nach dem LVerfG verfassungswidrig.(4) Wie groß der Freiheitsgewinn dadurch ist, dass nun eine der vielen auf diesem Feld aktiven in- wie ausländischen Sicherheitsbehörden keine legale Überwachungsbefugnis mehr hat, sei allerdings dahingestellt.

Vorüber­ge­hend nicht zu erreichen

Vom LVerfG unbeanstandet und auch im Gesetzentwurf unverändert bleibt die 2013 neu eingeführte Regelung des § 33 SOG LSA zur Unterbrechung und Verhinderung jeglicher Kommunikationsverbindungen (also nicht nur aller Mobilfunk- oder sonstigen Telefonverbindungen). Nach dieser Regelung dürfen zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für eine Vielzahl von Rechtsgütern – neben Leib, Leben oder Freiheit einer Person auch der Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes – eine bestimmte oder auch alle Kommunikationsverbindungen in einem bestimmten Bereich unterbrochen werden. Die Vorschrift ermächtigt damit die Polizei, für längere Zeit  ganze Viertel von der Kommunikation untereinander und mit der Außenwelt abzuschneiden. Bis zu zwei Tage lang kann dies sogar ohne richterliche Anordnung geschehen.

Es steht zu befürchten, dass diese Befugnis – anders als etwa bei der entsprechenden Vorschrift im Berliner Polizeigesetz(5), die auf konkrete Konstellationen wie einen Bankraub zugeschnitten ist – auch in Zusammenhang mit Demonstrationen Anwendung finden wird. Damit könnten Menschen daran gehindert werden, bei größeren Versammlungen die Gruppe ausfindig zu machen, mit der sie „mitlaufen“ wollen. Das LVerfG erklärte die Versammlungsfreiheit für nicht berührt, weil deren Schutzbereich nicht die Nutzung von Mobilfunknetzen umfasse. Damit verkennt das Gericht, dass die weite Fassung der Vorschrift solche Einschränkungen von Demonstrationen durchaus mit sich bringen kann, obwohl dafür keinerlei Notwendigkeit besteht. Auch hat sich das LVerfG nicht mit der Frage beschäftigt, welche Gefahren für die körperliche Unversehrtheit oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes es sein sollen, bei denen das Abschalten jeglicher Kommunikation verhältnismäßig sein könnte. Es ist zu erwarten, dass die Justiz nun mit extensiven Abschaltvorgängen befasst wird, da das offen formulierte Gesetz zu fehlerhaften Anordnungen geradezu  einlädt.

Abhören präventiv

Das LVerfG hat trotz der bereits im Gesetzgebungsverfahren erhobenen Bedenken und entgegen dem Normenkontrollantrag die weit reichenden Abhörmöglichkeiten für die Polizei im Vorfeld von strafrechtlich relevanten Handlungen für verfassungsmäßig erklärt. Einzig die gefahrenabwehrrechtliche Inanspruchnahme von Personen, die nicht Verursacher einer Gefahr sind (in der Terminologie des Polizeirechts: „Nicht-Störer“), wie sie § 17 b Abs. 3 Nr. 3 SOG LSA vorsah, wurde  für verfassungswidrig erklärt. Die Begründung bezieht sich auf die sicherheitsrechtliche Grundregel, wonach Nicht-Verantwortliche nur in bestimmten Sonderfällen in Anspruch genommen werden dürfen (§ 10 SOG LSA). Da das Gericht keinen Grund für eine Ausnahme zu dieser Regel sah, erklärte es die Vorschrift für nichtig. Im neuen Gesetzesentwurf ist nun ein Zitat der Grundregel für die Nicht-Störer-Haftung enthalten.

Dass aber auch schon § 17b Abs. 3 Nr. 2 SOG LSA eine Vielzahl von Personen betrifft, zum Beispiel wenn sie für angenommene „Störer“ Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben, oder wenn ihr Anschluss sogar ohne ihr Wissen von solchen „Störern“ benutzt wird, hat das Gericht nicht beanstandet. Es ist jedoch zu bezweifeln, ob eine Überwachung von Kontaktpersonen bereits bei reinen „Gefahren“-Lagen – anders als bei den entsprechenden Regelungen zur Aufklärung von konkreten Straftaten nach der Strafprozessordnung – überhaupt erforderlich und damit grundrechtlich zu rechtfertigen ist.

Der nach § 17b Abs. 5 SOG LSA und § 17 Abs. 4b ff. SOG LSA zulässigen automatisierten Erhebung von Daten aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung widmet das LVerfG ganze zwei Sätze. Danach darf von der Befugnis nur in nicht näher bestimmten „besonders gelagerten Ausnahmefällen Gebrauch gemacht werden“.(6)Nicht eingegangen wird dabei auf die Argumentation des Normenkontrollantrags, dass zur Abwehr gegenwärtiger Gefahren (anders als zur Strafverfolgung) eine automatisierte Aufzeichnung zur späteren Auswertung von vornherein ungeeignet ist. Der verfassungsrechtlich von der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Grundgesetz umfasste Kernbereich privater Lebensgestaltung bleibt damit, wie § 17b Abs. 5 Satz 2 SOG LSA vorschreibt, nur geschützt „soweit technisch möglich“.

Überhaupt sah das LVerfG die präventive Telekommunikationsüberwachung nur unter einem  Aspekt als problematisch an: der Eil-Kompetenz für die Polizei, die aufgrund einer verkürzten Verweisung zur Folge hatte, dass statt einer Richterin jeder Polizeibeamte gleich welchen Ranges entscheiden durfte. Wie vom Gericht nahe gelegt, sieht der neue Gesetzesentwurf nun vor, dass nur die Behördenleitung entscheiden darf. Auch hier befasst sich die Entscheidung trotz ausführlicher Hinweise im Normenkontrollantrag nicht mit der aus vielzähligen Entscheidungen des BVerfG bekannten Problematik, dass der Richtervorbehalt in der Praxis oft umgangen wird und daher besondere Vorkehrungen getroffen werden müssten, um ihn effektiv auszugestalten.

Unfrei­wil­lige Krank­heits­tests

Nur vom Richtervorbehalt handelt auch die aufgrund des verfassungsgerichtlichen Urteils umgesetzte Änderung der Vorschrift zu den unfreiwilligen Krankheitstests. Die Eilkompetenz der Polizei zur Anordnung von körperlichen Untersuchungen wegen von der Polizei angenommener Infektionsgefahren wurde gestrichen (§ 41 Abs. 6 S. 2 SOG LSA).

Dass die Vorgaben des Gesetzes, wann eine Untersuchung  von nicht medizinisch ausgebildeten Personen angeordnet werden darf, nur schwer überprüft werden können, hat das LVerfG nicht problematisiert. Dabei liegt auf der Hand, dass es auch für die Justiz nicht ohne weiteres feststellbar ist, ob Tatsachen vorliegen, die „die Annahme rechtfertigen, dass von [einer Person] eine Gefahr für Leib oder Leben einer anderen Person ausgeht  ist, weil es zu einer Übertragung besonders gefährlicher Krankheitserreger gekommen sein kann, die Kenntnis des Untersuchungsergebnisses zur Abwehr der Gefahr erforderlich ist und kein Nachteil für die Gesundheit der oder des Betroffenen zu befürchten ist“. Irrationale Ängste, die zu grundrechtswidrigen und diskriminierenden Praktiken führen können, offenbarte etwa die Anhörung im Gesetzgebungsverfahren: Ein von der Polizei entsandter Sachverständiger äußerte, dass nach einem Transport einer HIV-positiven Person grundsätzlich der Dienstwagen desinfiziert werden müsse.

Auch die Sorge vor Infektionskrankheiten von Menschen aus (bestimmten) anderen Ländern kam zur Sprache und ließ aus anti-rassistischer Perspektive Ungutes vermuten – gerade in einem Bundesland wie Sachsen-Anhalt. Es hätte insofern durchaus nahe gelegen, in den Gesetzestext zumindest eine prozedurale Vorgabe aufzunehmen, wonach eine mit der Durchführung betraute medizinisch qualifizierte Person zunächst überprüfen muss, ob nach dem Vortrag der anordnenden Stelle im konkreten Fall überhaupt eine Infektion möglich ist, und dass die Untersuchung nur nach schriftlicher Bestätigung dieses Risikos durchgeführt werden darf. Ohne eine solche Mindestabsicherung scheint entgegen dem LVerfG fraglich, dass tatsächlich „die Gefahr einer missbräuchlichen und diskriminierenden Verdächtigung bestimmter Personengruppen minimiert“ wird.(7) Nur am Rande: Sitz des Gerichts ist Dessau, der Ort, an dem 2005 Oury Jalloh nach einer rechtswidrigen Festnahme in einer Polizeizelle verbrannte.

Anhalten bitte – wir filmen

Eins zu eins umgesetzt hat der Gesetzesentwurf  die Vorgabe des LVerfG zu der Erlaubnis, polizeiliche Kontrollen zu filmen. Dies ist nach dem neuen Entwurf nicht mehr bei lediglich entsprechenden „Lageerkenntnissen“, sondern erst bei „tatsächlichen Anhaltspunkten“ zulässig dass dies zur Abwehr einer Gefahr für Leib oder Leben der Polizeibeamten erforderlich ist“ (§ 16 Abs. 3 SOG LSA).

Die Einschränkung ist zu begrüßen, auch wenn das LVerfG die in diesem Tatbestandsmerkmal steckende maßlose Ermächtigung der Exekutive nicht in der gebotenen Schärfe zurückgewiesen hat. Erfreulich klare Worte zum bloßen Erfordernis „konkreter Lageerkenntnisse“ hat jüngst das Hamburgische Oberverwaltungsgericht  in seiner Entscheidung zu den Gefahrengebieten gefunden: Darin liege keinerlei „relevante, die polizeilichen Befugnisse schon auf der Normebene beschränkende Eingriffsschwelle“ und die nachträgliche Rechtskontrolle durch Gerichte werde weitgehend inhaltslos.(8)

Grundsätzlich zu bezweifeln bleibt, ob überhaupt ein Erfordernis für eine entsprechende Regelung besteht, denn eine „wachsende Gewaltbereitschaft gegenüber Polizeibeamten“(9) ist empirisch keineswegs belegt.(10) Mindestens leichtfertig ist es auch, wie das LVerfG die Geeignetheit der Bildaufzeichnung zur Prävention nicht etwa mit der parlamentarischen Einschätzungsprärogative begründet, sondern es ohne jeden Nachweisversuch für „nicht von der Hand zu weisen“ erklärt, dass es bei laufender Kamera „zahlreiche potenzielle Täter gibt, die in einer solchen Situation zurückhaltender reagieren und von Gewalttaten ablassen“. Jedenfalls hätte es in diesem Zusammenhang sehr nahe gelegen, zumindest eine Pflicht zum Hinweis auf die Aufnahme zu postulieren. Das LVerfG verlangt aber ohne Begründung weder dies noch andere datenschutzrechtlichen Standards, wie eine Bindung der Daten an den Erhebungszweck oder eine Pflicht zur anschließenden Löschung.

Zwar hat das LVerfG mögliche Einschränkungen der Versammlungsfreiheit  gesehen, sie aber mit dem Hinweis abgetan, dass bei einer videographisch aufgezeichneten Kontrolle im öffentlichen Verkehrsraum auf dem Weg zu einer Versammlung „keine spezifische Abschreckungswirkung“ vorliege und es „für jeden Versammlungsteilnehmer mit friedlicher Grundeinstellung einsichtig [sei], dass eine solche Maßnahme nicht gegen die Versammlungsteilnahme gerichtet ist, sondern dem legitimen Schutz der Einsatzbeamten dient“.(11) Damit nähert sich die Entscheidung der rechtsstaatswidrigen Annahme, Überwachung greife nicht in Freiheiten ein, sondern diene mit der Sicherheit geradezu der Grundlage jeder Freiheit.(12)

Kein Alkohol bleibt auch keine Lösung

Bürgerrechtsfreundlich sind dagegen die Ausführungen des LVerfGs zu der Norm, auf deren Grundlage Kommunen zur Gefahrenvorsorge den Verkauf und Verzehr von Alkohol sowie den Verkauf und das Mitführen von „Glasgetränkebehältnissen“ verbieten durften (§ 94 a Abs. 2-4 SOG LSA): Diese Ermächtigung sei eine unverhältnismäßige Beschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit und der Berufsfreiheit.

Die für verfassungswidrig erklärte Vorschrift war als Reaktion auf eine Entscheidung des OVG Sachsen-Anhalt von 2010 geschaffen worden, wonach die allgemeine Ermächtigung zum Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen (§ 94 SOG LSA) keine gesetzliche Grundlage für pauschale Alkoholkonsumverbote im öffentlichen Raum bot. Wie die deutschlandweit ganz überwiegende jüngere Rechtsprechung(13) hatte das OVG am hergebrachten Begriff der (abstrakten) Gefahr festgehalten und es für nicht nachgewiesen erklärt, dass „der Genuss von Alkohol außerhalb der nach Gaststättenrecht konzessionierten Flächen regelmäßig und typischerweise die Gefahr von Körperverletzungen, Sachbeschädigungen und Lärmbelästigungen mit sich bringt“(14).

Die neue Gesetzesgrundlage für Verbotsverordnungen bereits zur Gefahrenvorsorge erklärte das LVerfG  für einen unverhältnismäßigen Eingriff in die betroffenen Freiheitsrechte. Die im Umweltrecht angesichts komplexer, erst langfristig schädlicher Emissionen etablierte Vorsorge könne nicht einfach auf das verhaltensbezogene Gefahrenabwehrrecht übertragen werden: Der parlamentarische Gesetzgeber müsse insoweit „belastbare Erkenntnisse zu Gefährdungswahrscheinlichkeiten auf Grund bestimmter Verhaltensweisen nachvollziehbar und tragfähig […] begründen“ und habe kein „begründungsfreies Abwägungs- und Gestaltungsrecht“.(15)

Diese freiheitsrechtlichen Begrenzungen hyper-präventiver Maßnahmen, die den öffentlichen Raum nach dem Leitbild von Sicherheit, Ordnung und Sauberkeit zurichten sollen, überzeugen verfassungsrechtlich. Im Gegensatz etwa zur Haltung bestimmter Hunderassen fehlt nach allen vorliegenden sozialwissenschaftlichen Erkenntnissen ein Kausalitätszusammenhang zwischen dem öffentlichen Alkoholkonsum (außerhalb von kommerziellen Freischankflächen…) und der Begehung von Straftaten, weswegen Verordnungsermächtigungen zur Gefahrenvorsorge unverhältnismäßig in Freiheitsrechte eingreifen.(16)

Rechtspolitisch wird allerdings weiterhin auch in Sachsen-Anhalt gegen entsprechende Verbotsverordnungen zu kämpfen sein. Denn die Begründung des aktuellen Gesetzentwurfs geht unbelehrt davon aus, derartige Maßnahmen ließen sich alternativ auf die traditionelle Verordnungsermächtigung (§ 94 SOG LSA) stützen: Denn das OVG habe  nur für den Magdeburger Einzelfall einen Kausalitätsnachweis vermisst.

Födera­lismus und Freiheit

Über die einzelnen Vorschriften hinaus – zu denen weitere kämen, die aber nicht Gegenstand des Normenkontrollantrags waren  – passt die Entwicklung des Polizeirechts in Sachsen-Anhalt insgesamt. Sie folgt einem Trend im Recht der „Inneren Sicherheit“: Verfassungsgerichtliche Entscheidungen setzen neuartigen behördlichen (Überwachungs-)Befugnissen nur zurückhaltend Grenzen; die Maßstäbe der Rechtsprechung werden sodann von Regierungen und Parlamentsmehrheiten nicht als äußerster Rahmen des gerade noch Legalen behandelt, sondern soweit wie möglich als Anleitung zu neuen Grundrechtseingriffen verstanden. Der Innenminister Sachsen-Anhalts, Holger Stahlknecht (CDU), brachte es in der ersten Lesung zum neuen Gesetzentwurf so auf den Punkt: „Man hätte sicherlich in Teilen auch anders entscheiden können. Aber es wird jetzt so umgesetzt, wie das Landesverfassungsgericht das vorgegeben hat.“(17) Im Ergebnis sind die Freiheitsrechte einer Kumulation derjenigen sicherheitsbehördlichen Befugnisse ausgesetzt, die im Bund und in den 16 Bundesländern für jeweils gerade noch verfassungskonform gehalten werden.

Überhaupt bietet paradoxerweise der Föderalismus, der an sich im Sinne einer vertikalen Gewaltenteilung die Freiheitsgefährdungen exekutiver Zentralisierung begrenzen könnte, einen strukturellen Vorteil für die Vertreter einer bürgerrechtsfernen Law and Order-Politik: Im Bund und in den 16 Ländern  wird ein Wettbewerb um die aus Sicht der Sicherheitsbehörden optimalen Befugnisse ausgetragen, ohne dass von bürgerrechtlicher Seite gerade in der Fläche entsprechende Kapazitäten bestünden, um Gegenpositionen Gehör zu verschaffen. Vor diesem rechtspolitischen Hintergrund kann vielleicht auch das verfassungsrechtlich plausibel begründete Anliegen des Normenkontrollantrags gedeutet werden, vielen Vorschriften des SOG LSA bereits die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Landes entgegen zu halten.(18) Der Verweis auf das Infektionsschutzgesetz als abschließende, § 41 Abs. 6 SOG LSA sperrende bundesrechtliche Regelung mag ein Spezialfall sein, die Auseinandersetzung um die Grenze zwischen der Verhütung von Straftaten und der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten betrifft dagegen alle Bundesländer. Bezeichnender Weise argumentiert das LVerfG (im Fall der Telekommunikationsüberwachung nach § 17 b SOG LSA) dabei, zugunsten des effektiven Rechtsgüterschutzes dürfe „das Kompetenzrecht nicht zur Beschränkung der Handlungsfähigkeit des Staates führen, sondern muss im Sinne einer funktionsgerechten Auslegung diese sichern“.(19) Ein solch obrigkeitsstaatliches Verständnis von (Gesetzgebungs-)Zuständigkeiten dürfte andernorts angesichts einer noch immer existierenden liberalen Medienöffentlichkeit zumindest auf deutlich mehr Kritik stoßen als in Sachsen-Anhalt.

ANNA LUCZAK und JOHN PHILIPP THURN   sind als Rechtsanwältin bzw. Referendar in Berlin tätig. Beide haben für den Republikanischen Anwältinnen- und Anwälteverein eine Stellungnahme zum strittigen Gesetzentwurf der Novellierung des SOG abgegeben.

Anmerkungen:

(1)  4. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt v. 26. 3. 2013, LT-Drs. 6/3987.

(2)  Aktenzeichen LVG 9/13.

(3)  5. Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt.

(4)  S. 35 der Entscheidung; s.a. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil des Ersten Senats v. 27.02.2008, 1 BvR 370/07.

(5)  Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin –ASOG.

(6)  S. 34 der Entscheidung.

(7)  S. 39 der Entscheidung.

(8)  Hamburgisches OVG, Urt. v. 13. Mai 2015, 4 Bf 226/12 – juris, Rn. 53 f.

(9)  S. 29 der Entscheidung.

(10) Siehe dazu etwa Puschke/Singelnstein,  Zu den Änderungen beim Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte, in: NJW 2011, S. 3473 m.w.N.

(11)  S. 30 der Entscheidung.

(12)  In diese Richtung etwa das  Sondervotum der Richterin Haas zur Rasterfahndung, BVerfGE 115, 320 (371 [insbes. 374 f.]).

(13)  Ausgehend von VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 28.07.2009, 1 S 2200/08; vgl. Thüringer OVG, Urt. v. 21.06.2012, 3 N 653/09;  Ausnahme: OVG Lüneburg, Urt. v. 30.11.2012, 11 KN 187/12.

(14)  OVG LSA, Urt. v. 17.03.2010, 3 K 319/09 – juris, Rn. 45.

(15)  S. 42 der Entscheidung.

(16)  So bereits überzeugend Hecker,  Neue Rechtsprechung des VGH Mannheim zum Alkoholkonsum im öffentlichen Raum, in:  NVwZ 2010, S. 359 (363).

(17)  Plenarprotokoll 6/88 vom 23.04.2015, Bl. 7289.

(18)  Siehe S. 6 ff. der Entscheidung.

(19) S. 32 der Entscheidung.

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Auf Polizeigewalt in Bayern und die strukturellen Probleme bei der Aufklärung solcher Fälle wiesen wir im letzten Jahr hin (vgl. Angelika Lex, in: Grundrechte-Report 2013, S. 64 ff.). Dass falsch verstandene Solidarität und Gruppenzwang innerhalb der Polizei, aber auch das besondere Näheverhältnis zwischen Staatsanwaltschaft, Gerichten und Polizei zu Schwierigkeiten bei der Aufklärung führen, gilt immer noch. Die Liste polizeilicher Übergriffe muss, nicht nur für Bayern, fortgeschrieben werden.

Tödliche Schüsse

Im Sommer des Jahres 2013 traf es einen Mann, der im Neptunbrunnen neben dem Fernsehturm in der Mitte Berlins saß und sich mit einem Messer selbst Verletzungen zufügte. Ein Polizist war zu dem Mann in den Brunnen gestiegen und erschoss ihn, als dieser daraufhin auf ihn zukam. Vorher gab es weder eine Warnung noch einen Warnschuss. Das Ermittlungsverfahren gegen den Beamten wurde binnen kurzer Zeit eingestellt, er habe in Notwehr geschossen.

Das war in Berlin schon der dritte tödliche Vorfall binnen zwei Jahren. Der erste Fall betraf eine 53-jährige Frau, die in die Psychiatrie verbracht werden sollte, sich dem widersetzt und dann – nachdem Polizisten einer Einsatzhundertschaft die Tür mit einer Ramme aufgebrochen hatten – ein Messer gegen einen Polizeibeamten eingesetzt haben soll. Das Ermittlungsverfahren wurde innerhalb von weniger als einem Monat eingestellt, weil der Schütze in Nothilfe für einen bedrohten Kollegen gehandelt haben soll. Im zweiten Fall befand sich ein Mann mit einer Axt und zwei Messern bewaffnet auf einer Straße in Berlin-Wedding und soll Polizisten attackiert haben, die sich ihm näherten. Nach Pfefferspray- und Schlagstock-Einsatz schossen die Polizeibeamten acht bis zehn Mal auf ihn und trafen ihn in Bauch und Beine. Bereits am Boden, wurde er von den Beamten getreten und mit einem Schlagstock gegen den Kopf geschlagen. Er starb im Krankenhaus.

Alle drei Fälle mit tödlichem Ausgang erhielten große mediale Aufmerksamkeit, nicht zuletzt, weil es drei Menschen mit psychischen Problemen waren, die von der Polizei erschossen wurden. Von Passanten angefertigte Videos wurden im Internet veröffentlicht und führten zu großer Aufregung. In der Bevölkerung war das Entsetzen groß, dass die Polizei nicht in der Lage war, mit Personen, die offensichtlich der Hilfe bedurften, angemessen umzugehen. Die Polizeiführung äußerte in keinem Fall Kritik am Vorgehen der Beamten. Ein Vertreter der Deutschen Polizeigewerkschaft wurde mit der Äußerung zitiert: „Wer Polizisten mit einem Messer angreift, muss damit rechnen, erschossen zu werden.“

Gewalt gegen Menschen­mengen

Ein anderer Bereich, in dem es immer wieder zu exzessivem Einsatz von Gewalt durch die Polizei kommt, sind Großeinsätze bei Demonstrationen oder Fußballspielen. Im Jahr 2013 wurden ca. 900 Teilnehmer/innen der Blockupy-Demonstration und diese Demonstration begleitende Presseleute in Frankfurt/M eingekesselt und dabei so heftig mit Pfefferspray und Schlägen traktiert, dass sogar die Beauftragte der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) für Pressefreiheit ihre Besorgnis über den Umgang der Polizei mit Medienvertretern während der Kundgebung äußerte. Auch in Zusammenhang mit Fußballspielen wurden im Jahr 2013 mehrfach überzogene Einsätze gegen Unbeteiligte kritisiert, so zum Beispiel gegen Fans des 1. FC Union Berlin nach dem Spiel gegen den 1. FC Kaiserslautern, als mit Pfefferspray, Schlagstöcken und Hunden hunderte Reisende trotz regulären Zugverkehrs auf einen Bahnsteig getrieben wurden.

In diesen Fällen werden Ermittlungen regelmäßig schnell eingestellt mit der Begründung, wegen der Uniformierung der Beamten, die in diesen Einsätzen durch die Schutzmontur noch stärker vermummend wirkt, könne nicht ermittelt werden, welcher Beamte handgreiflich geworden ist.

Ermitt­lungen gegen Betroffene

Ein Phänomen, mit dem Betroffene von Polizeigewalt außerdem zu kämpfen haben, ist die ungleiche Verteilung von Macht und Mitteln der Aufklärung. Besonders krasse Beispiele dafür sind die Fälle von Angriffen auf eine Frau im Münchener Polizeigewahrsam und auf einen Besucher einer Disko in Bremen. Beide hatten aufgrund massiver Schläge schwere Verletzungen erlitten, unter anderem am Kopf. In beiden Fällen wurde anschließend das Arsenal an Ermittlungsmethoden nicht gegen die handelnden Polizeibeamten, sondern gegen Betroffene verwendet. Der Betreiber der Disko musste mehrere Durchsuchungen über sich ergehen lassen, wobei die Aufzeichnungen des Vorfalls durch die Videoüberwachungskameras wegen angeblicher Datenschutzverstöße beschlagnahmt wurden. Die Verletzte im Fall aus München erfuhr bei der Akteneinsicht, dass der Inhalt ihrer Handy-Kommunikation ausgelesen wurde. Zudem werden Personen, die Polizeigewalt ausgesetzt waren, regelmäßig mit Anzeigen wegen Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte und/oder falscher Verdächtigung überzogen und gegen sie ermittelt.

Großes Dunkelfeld, dunkles Hellfeld

Verfahren gegen Polizeibeamte weisen also – positiv formuliert – einige „Eigenheiten“ auf: von Entlastungsinteresse geleitete Ermittlungen, Schwierigkeiten bei der Identifizierung von Polizei-Täter/innen sowie das Phänomen der Gegen-Anzeigen. All das führt zusammen genommen dazu, dass viele Betroffene davor zurückschrecken, gegen Beamte vorzugehen. Deshalb ist das Dunkelfeld sehr groß.

Aber auch die Zahlen des Hellfelds (derjenigen Fälle, in denen Anzeige erstattet wurde) zeigen, dass durchgeführte Ermittlungen wenig Licht ins Dunkle bringen. Nur ein Bruchteil aller Verfahren kommt vor Gericht. Die Zahlen sind insoweit seit Jahren unverändert. Den in der Polizeilichen Kriminalstatistik zum Beispiel im Jahr 2011 verzeichneten 1963 Verfahren wegen Körperverletzung im Amt stehen nur 73 Verfahren gegenüber, die es bis zu einem Gericht gebracht haben.

Struk­tu­relles Problem

Für die Polizei erklärt sich die hohe Zahl der Einstellungen und auch die der Gegenanzeigen einfach dadurch, dass viele Verdächtigungen gegen Polizeibeamte eben tatsächlich falsch seien. Diejenigen, die Anzeigen erstatteten, würden verkennen, dass die Polizei als Trägerin des staatlichen Gewaltmonopols berechtigt Gewalt ausübe. Gerade weil aber jedenfalls Zweifel an der Unvoreingenommenheit der Ermittelnden bestehen und die meisten Verfahren in einem sehr frühen Stadium beendet werden, fehlt es an verlässlichen Erkenntnissen. Solange Verfahren beendet werden müssen, weil Täter/innen nicht identifiziert werden können, und Betroffene Ermittlungen gegen sich und Entlastungsinteresse gegenüber Polizei-Kollegen befürchten, ist die richtige Deutung der Zahlen offen.

Es ist also dringend geboten, nicht nur eine Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte einzuführen, sondern vor allem unabhängige Stellen einzurichten und mit der Aufklärung solcher Vorfälle zu betrauen. Einige Bundesländer haben erste Schritte in diese Richtung unternommen. Die Modelle unterscheiden sich noch deutlich: gesetzliche oder verwaltungsinterne Kennzeichnungspflicht mit mehr oder weniger großen Ausnahmeregelungen bzw. Polizeibeauftragte oder polizei-eigene Ermittlungseinheiten mit mehr oder weniger umfangreichen Befugnissen. Immerhin bewegt sich etwas. Es besteht damit die Hoffnung, dass irgendwann mehr Licht ins Dunkel der polizeilichen Gewalt gebracht wird.

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Die internationalen Gipfeltreffen der letzten Jahre haben es an den Tag gebracht: Die Staats- und Regierungsspitzen betonen ihren Willen zu gemeinsamem Handeln und schütteln sich gegebenenfalls medienwirksam mitten auf der Grenzlinie die Hand – gleichzeitig werden die Grenzen der Nationalstaaten aber selbst innerhalb der EU für diejenigen, die gegen die Gipfelpolitik protestieren wollen, zu unüberwindlichen Hürden gemacht und wird die Freizügigkeit außer Kraft gesetzt. So wurde die deutsche Grenze in den letzten Jahren mehrfach zum Endpunkt für Menschen aus den Niederlanden, Polen oder Spanien, die in Deutschland demonstrieren wollten, und für Deutsche, die dasselbe in Frankreich, Italien oder Dänemark zu tun planten.

Ein- und Ausreise verweigert

Herr P. aus Amsterdam wollte im Juni 2007 nach Rostock zu den Protesten gegen den G8-Gipfel in Heiligendamm fahren. Sein Fahrzeug wurde an der niederländisch-deutschen Grenze von der deutschen Polizei herausgewunken, durchsucht und seine Personalien abgefragt. Nach drei Stunden (die er im Gewahrsam verbrachte) wurde ihm mitgeteilt, man habe von der niederländischen Polizei erfahren, dass er als gefährlich einzustufen sei. Es gebe „Feststellungen“ aus dem Jahr 2002 zu Widerstand und Hausfriedensbruch, und: Er sei „als dem linken Spektrum nahestehend bekannt“. Dass Herr P. niemals strafrechtlich verurteilt worden war und dass der Sachverhalt, der den „Feststellungen“ zugrunde lag, nach deutschem Recht gar nicht strafbar gewesen wäre, überprüften die Beamten nicht, auch nicht durch Nachfrage bei Herrn P. Herr P. musste sein Fahrzeug wenden und zurück fahren. Dass später vor Gericht festgestellt wurde, dass es für die Einreiseverweigerung keinen Grund gab, kann ihn kaum dafür entschädigen, dass er damals nicht demonstrieren konnte.

Frau D. aus Deutschland wollte im April 2009 nach Frankreich zu den Protesten gegen den NATO-Gipfel in Straßburg fahren. An der Grenze wurde sie gestoppt, ihre Personalien abgefragt; ihr Fahrzeug wurde von der Bundespolizei durchsucht. Es ging schneller als bei Herrn P., aber das Ergebnis war das gleiche. Frau D. durfte die Grenze nicht passieren. Gründe waren zum einen erneut eine „Feststellung“, nämlich dass sie wegen Landfriedensbruchs polizeilich in Erscheinung getreten sei, zum anderen eine Atemschutzmaske in ihrem Fahrzeug. Beides hielt das zuständige Verwaltungsgericht für nicht ausreichend für ein Verbot, entgegen der nächsthöheren Instanz zwei Tage später – aber da hatte Frau D. schon von ihrer zwischenzeitlichen Reisefreiheit Gebrauch gemacht und befand sich in Frankreich.

Zum Glück war sie einfach über einen anderen Grenzübergang gefahren – denn hätte sie den positiven Beschluss des Verwaltungsgerichts als „laissez-passer“ dem deutschen Grenzposten vorgelegt, wäre es ihr vielleicht wie einer Mitstreiterin  ergangen. Jene hatte, nachdem sie an der Grenze den gerichtlichen Beschluss präsentiert hatte, „ausreisen“ dürfen, ihr wurde jedoch dann von den französischen Grenzbeamten die Einreise verweigert. Der deutsche Kollege hatte sie auf dem kurzen Dienstweg über Frau K. „ins Bild gesetzt“.

Sicherheit und Ordnung und deutsches Ansehen

Dieser Vorfall zeigt, dass an der Grenze die Rechtsform tatsächlich nicht zählt, wenn missliebige Personen aufgehalten werden sollen. Die Rechtsgrundlagen für Aus- und Einreiseverbote in Pass- und Freizügigkeitsgesetz sind dabei nur hilfreiche Vehikel. Für die Praxis liegen die „erheblichen Belange der Bundesrepublik“ oder „Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“, die als Voraussetzung für ein Ein- oder Ausreiseverbot normiert sind, in der polizeilichen Einstufung der Betroffenen als politische Aktivistinnen und Aktivisten. In der rechtlichen Konstruktion wird angenommen, dass die Betroffenen sich im jeweiligen Ausland an Ausschreitungen beteiligen wollen, was durch die Abschottung der Grenze verhindert werden müsse. Fraglich ist dabei schon, welche Form von Protest „die öffentliche Sicherheit und Ordnung“ gefährdet – mit der Folge eines Einreiseverbots. Ausreiseverbote setzen darüber hinaus voraus, dass „erhebliche Belange der Bundesrepublik“ beschädigt werden könnten. Es werden deshalb etwaige Straftaten deutscher Protestierender im Ausland als Beeinträchtigung des erheblichen nationalen Belangs des „deutschen Ansehens“ eingestuft – ungeachtet dessen, dass für die internationalen Aktivistinnen und Aktivisten und ihren Protest die nationale Herkunft ohne jeden Belang ist.

Problematisch ist vor allem, wie die Annahme der Beteiligung an Ausschreitungen zustande kommt. Wie aus anderen Bereichen des Polizeirechts bekannt, werden derartige Prognosen auf Indizien (Atemschutzmaske bei Frau D.) gestützt, vor allem aber auf polizeiliche Daten zu den Betroffenen. Dass im Fall der Frau D. keine Verurteilung „festgestellt“ war, sondern nur eine polizeiliche Erfassung, zeigt, dass gesammelte Daten keine sichere Prognose ermöglichen. Über die Grenzen hinweg sind diese Datei-Einträge noch weniger nachvollziehbar als schon in der innerstaatlichen Praxis. Bei der Sammeldatei „Gewalttäter linksmotiviert“, die in diesen Zusammenhängen in Deutschland die wichtigste Rolle spielt, ergibt sich das schon aus der Errichtungsanordnung, wonach „personenbezogene Daten von Beschuldigten oder Verdächtigten gespeichert werden, bei denen Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie politisch motivierte Straftaten begangen haben, soweit dies erforderlich ist, weil wegen der Art oder Ausführung der Tat, der Persönlichkeit des Betroffenen oder sonstiger Erkenntnisse Grund zu der Annahme besteht, dass Strafverfahren gegen sie zu führen sind“ (165. Sitzung der Innenministerkonferenz, Beschlussprotokoll vom 28. November 2000, S. 39). Es handelt sich also um eine reine Verdachtsspeicherung, bei der zudem nicht sichergestellt ist, dass vermerkt wird, wenn sich der Verdacht nicht bestätigt oder sogar widerlegt wird. Obwohl im Fall des Herrn P. die „Feststellungen“ zu Straftaten keine strafbaren Handlungen betrafen, reichte der deutschen Polizei die Tatsache der Speicherung an sich.

Freizü­gig­keit unzulässig beein­träch­tigt

In beiden geschilderten Fällen gab es daher keinen Grund zur Annahme, dass sich die Betroffenen im Ausland an Ausschreitungen beteiligen würden. Selbst wenn aber Dateieinträge tatsächlich abgeurteilte schwerwiegende Taten beinhalten, darf nach EU-Recht nicht ohne weiteres die Ein- oder Ausreise verhindert werden. Nach Artikel 27 Absatz 2 der Freizügigkeitsrichtlinie (2004/38/EG) darf eine Beschränkung der Freizügigkeit ausschließlich darauf gestützt werden, dass vom persönlichen Verhalten des Betroffenen eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft ausgeht, wobei strafrechtliche Verurteilungen allein ausdrücklich nicht ausreichen. Damit fällt das „deutsche Ansehen“ als Grund für ein Grenzübertrittsverbot auf jeden Fall weg, und auch eine auf ungeklärte Dateieinträge oder Normen wie das deutsche Schutzwaffenverbot gestützte Prognose ist unzureichend. Dass die Freizügigkeit auch für politisch Aktive gilt, muss an den Grenzen immer wieder erkämpft werden, erst recht, wenn – wie von der Bundesregierung gewünscht (Stellungnahme zum Stockholm-Programm vom 2. Oktober 2009, S. 9) und von der schwedischen Ratspräsidentschaft vorgeschlagen (Stockholmprogramm 17024/09 vom 2. Dezember 2009, S. 40) – eine neue Kategorie in den europäischen Verbunddateien eingeführt wird: zu Demonstrationen oder politischen hochrangigen Veranstaltungen wie Weltwirtschaftsgipfel „reisende Gewalttäter“.

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