In seinem Beitrag führt Felix Ekardt daher in die Grundlagen des Klimarechts ein und argumentiert dafür, dass die Mengensteuerung typische Steuerungsprobleme besser vermeiden, alle Strategien adressieren, auch verhaltenswissenschaftliche Analysen zu den Normadressaten besser berücksichtigen, kostengünstiger operieren und ergänzende soziale Ausgleichsmaßnahmen leichter ermöglichen könnte. Auf der Ebene der Klimaziele geht es zunehmend, so Ekardts Befund, auch um eine Neuinterpretation der Grundprinzipien liberaler Demokratien, vor allem des Freiheitsbegriffs, beispielsweise seit der von Ekardt initiierten erfolgreichen Klimaklage vor dem Bundesverfassungsgericht 2018/2021. Eher auf Abwege führe dabei aber der Versuch, die rechtliche Diskussion durch Eigenrechte der Natur anzureichern.

Grund­be­griffe: Klimaschutz, Nachhal­tig­keit und Klimarecht

Denkt man grundlegend über das Klimaschutzrecht oder auch Klimarecht nach, wirft das die Frage auf, was Recht ist – und speziell, was es im Verhältnis zur Politik ist. Recht ist ein soziales Ordnungssystem, das im Vergleich zu Konzepten moralisch-ethischer Art konkreter und überdies mit Sanktionen seitens der öffentlichen Gewalt bewehrt ist. Recht ist dabei Instrument und zugleich Grenze der Politik – es macht politische Maßnahmen erst verbindlich, und zugleich setzt es den jeweils adressierten politischen Handelnden Grenzen. Das Klimarecht stellt auf globaler, EU-, Staaten- und Regionalebene Regeln zur Bewältigung des Problems Klimawandel bereit. Das Klimarecht leistet dabei einen Ausgleich von ökologischen Zielen und den dabei einzuhaltenden Grenzen und Interessenausgleiche mit anderen Belangen – beispielsweise der Unternehmen und der Konsumierenden auf.

Das Klimarecht weist dabei eine große Vielgestaltigkeit auf. Jedoch verweist es, ähnlich wie andere Umweltprobleme wie etwa der Biodiversitätsverlust, die gestörten Nährstoffkreisläufe oder die Schadstoffkrise, letztlich auf zwei zentrale Problemtreiber: zum einen die Nutzung der fossilen Energien bei Strom, Wärme, Mobilität, Landwirtschaft, Zement und Kunststoffen, zum anderen die Nutztierhaltung. Dies sind sowohl die wesentlichen Quellen diverser Schadstoffemissionen in Industrie, Verkehr, Strom- und Wärmeerzeugung als auch der allergrößte Teil der Treibhausgasemissionen. Ferner hängt auch die Naturzerstörung und damit der Biodiversitätsverlust – vermittelt durch Zersiedlung, immer weiteren Infrastrukturausbau und intensive Landwirtschaft – zentral an diesen zwei Faktoren. Da für die Erzeugung tierischer Nahrungsmittel vorher das Sieben-, Zehn- oder Fünfzehnfache an pflanzlicher Nahrung verfüttert werden muss, geht die Umwelt- und auch die Klimabelastung der Landwirtschaft weitgehend von der Intensivtierhaltung aus (die Weidehaltung weist dabei allerdings die deutlich günstigere Bilanz auf). Das bedeutet freilich nicht, dass das Klimarecht zwangsläufig bei den Problemtreibern ansetzt; häufig finden sich stattdessen Versuche, allein die Folgen wie etwa Schadstoffbelastungen zu regulieren.

Das Klimarecht ist in allen Staaten nur punktuell Zivilrecht, also nur punktuell auf wechselseitige Ansprüche der Menschen ohne Beteiligung einer Verwaltungsbehörde hin angelegt. Der allergrößte Teil des Klimarechts ist öffentliches Recht und besteht somit aus Instrumenten, die auf einer gesetzlichen Grundlage ein Tätigwerden einer Behörde vorsehen. Ein häufiges Beispiel ist, dass bestimmte klimarelevante Handlungen nur unter bestimmten Voraussetzungen vorgenommen werden können und eine Behörde dafür dann eine Genehmigung bei Vorliegen jener Voraussetzungen aussprechen muss. Das öffentliche Klimarecht hat dabei keine klare Grenze; häufig wird auch von Energierecht, Agrarrecht, Forstrecht und Verkehrsrecht gesprochen, um wesentliche Teile davon zu benennen.

Klimarecht wird auch als Teil eines Nachhaltigkeitsrechts verstanden. Letztlich haben all diese definitorischen Zuordnungen keine rechtliche Bedeutung. Doch zutreffend ist, dass letztlich die Gesamtheit der benannten Rechtsgebiete dem übergreifenden Ziel der Nachhaltigkeit dient. Nachhaltigkeit meint das übergreifende Politikziel, so zu leben und zu wirtschaften, dass dies dauerhaft und global gut geht. Im Kontrast dazu verstehen viele unter Nachhaltigkeit einfach ein diffuses Gebot, ökologische, ökonomische und soziale Belange irgendwie in Einklang zu bringen. Doch erstens wäre dies eine triviale Aussage, dass Politik verschiedener Belange in einen Ausgleich bringen muss – dafür hätte nicht in den vergangenen 30 Jahren der Begriff Nachhaltigkeit neu geschöpft werden müssen. Zweitens erscheint dann letztlich jeglicher Zustand als irgendwie nachhaltig. Drittens geht die eigentliche Fragestellung, wie dauerhaft und global durchhaltbare Lebens- und Wirtschaftsweisen erreicht werden können, dann weitgehend verloren. Wie gesagt sind all dies rein definitorische Anmerkungen. Versuche, eine Art Rechtsprinzip Nachhaltigkeit herzuleiten, müssen schon deshalb scheitern, weil das Konzept dafür zu allgemein gehalten ist.

Klimaziele, Menschen­rechte, Freiheit und Klimarecht

Klimarecht auf nationaler und transnationaler Ebene bietet sowohl allgemeine Ziele als auch konkrete Mittel (Instrumente) wie etwa Ordnungsrecht oder Emissionshandel zur Verwirklichung der Ziele. Die Ziele bieten einen Maßstab, ob die Instrumente effektiv sind. Übergreifende Ziele lassen sich zum einen dem Umweltvölkerrecht entnehmen, allerdings nicht für alle Bereiche. Zum anderen kann dem Verfassungsrecht auf nationaler, EU- und internationaler Ebene ein Zielmaßstab entnommen werden.

Es ist dabei die Intention des Klimarechts, menschliche Lebensgrundlagen zu schützen. Inwieweit generell das Umweltrecht auch Pflanzen, Tiere, Flüsse, Berge oder die Natur als Ganzes auch um ihrer selbst willen geschützt werden sollen, ist immer wieder umstritten, auch wenn sich dies bislang jenseits von Einzelfällen nie durchsetzen konnte. Je nach genauer Schutzrichtung firmieren derartige Ansätze in der Umweltethik als pathozentrisch, ökozentrisch, biozentrisch oder gar holistisch (letzteres schließt dann auch unbelebte Entitäten bis hin zu Steinen ein). Verglichen mit einem angemessen weit verstandenen Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als Freiheitsvoraussetzung (dazu sogleich) würden solche Ansätze jedoch praktisch wenig ändern. Zudem führen sie zu kaum lösbaren Anwendungsproblemen, weil „die Natur” höchst heterogen, über die Zeit veränderlich und wettbewerblich geprägt ist, so dass sich ihre Belange ohne Bezug zu einem Orientierungspunkt wie dem Menschen nur schwer gewichten lassen. Für derartige Ansätze wäre beispielsweise kaum beantwortbar, ob nun die Natur auf dem heutigen Stand, dem vor 20 Jahren, dem vor 100 Jahren, dem vor 1000 Jahren oder auf dem Stand nach der letzten Eiszeit das anzustrebende Ideal darstellt.

Im Umweltvölkerrecht stechen besonders zwei Ziele ins Auge: jenes zum Klima und jenes zur Biodiversität. In Artikel 2 des Pariser Klima-Abkommens von 2015 werden die Staaten verpflichtet, die globale Erwärmung auf weit unter zwei Grad Celsius, und zwar möglichst auf 1,5 Grad, zu begrenzen. Dieses Ziel ist – weithin übersehen – für die Staaten dieser Welt rechtsverbindlich, wie sich mittelbar aus Artikel 3 und 4 des Paris-Abkommens ergibt, auch wenn die Staaten ihre konkreten Emissionsreduktionspfade selbst bestimmen können. Will man dieses Ziel mit 83 Prozent Wahrscheinlichkeit einhalten, bliebe der Welt nach Berechnungen des IPCC ab dem 1. Januar 2020 ein globales Restbudget von 300 Gigatonne CO2-Äquivalent (GtCO2). Teilt man dieses Budget pro Kopf auf die Weltbevölkerung auf, hätten die meisten Industriestaaten ihr Budget zum Zeitpunkt der Drucklegung dieses Heftes bereits überschritten. Dabei gibt es sogar naturwissenschaftliche und rechtliche Argumente dafür, dass das IPCC-Budget nur einen kleinsten gemeinsamen Nenner darstellt und eher noch geringer ausfallen müsste. So verwendet der IPCC ein Basisjahr der Berechnungen in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, obwohl das Paris-Abkommen eher eine Berechnung ab 1750 nahelegt. Selbst wenn man sich einen Kauf von Emissionsrechten seitens der Industriestaaten bei Ländern des Globalen Südens vorstellt, muss die Klima-Transformation damit weit schneller bei null fossilen Brennstoffen, einer stark reduzierten Tierhaltung und – zur Kompensation verbleibender Restemissionen – einem gestärkten Moor- und Forstmanagement anlangen, als dies die übliche Rede von „2050“ suggeriert. Davon sind die politisch-rechtlichen Maßnahmen bislang – soweit erkennbar – in allen Staaten der Welt mehr oder minder weit entfernt.

In ähnlicher Weise lässt sich Artikel 1 der Biodiversitätskonvention ein rechtsverbindliches Ziel entnehmen: nämlich den Biodiversitätsverlust zu stoppen. Diese Verpflichtung besteht spätestens seit Inkrafttreten der Konvention im Jahr 1993. Und auch insoweit ist zu konstatieren, dass das Artensterben ungebremst anhält, so dass mehr oder minder alle Staaten weltweit dieser Verpflichtung nicht gerecht werden dürften.

Ferner lassen sich übergreifende Klimaziele auf der konstitutionellen Ebene von Rechtssystemen finden. Dabei geht es juristisch um eine Neuinterpretation vor allem der Begriffe Freiheit und jeder in den nationalen und internationalen Menschenrechtskatalogen. Die Prinzipien der Menschenwürde und der Unparteilichkeit – als Fundament liberaler Demokratien – fungieren dabei als Basis. Insoweit kann man letztlich den Grundsatzdiskurs in modernen Gesellschaften über Klimaschutz in geschärfter Form aufrollen. Freiheit und Klimaschutz, speziell Klimaschutz, sind Feinde: In dieser verblüffend zugespitzten Sicht sind sich einige ambitionierte Klimaschützende und -bremsende verblüffend einig. Klimaschutz gelingt vorgeblich nur mit Verboten, etwa von Gasheizungen, und das sei wenig freiheitlich und führe uns zurück in den autoritären Staat, meinen die Einen. Die Anderen meinen, dass das heutige Verständnis individueller Freiheit als schrankenlose, ressourcenintensive Selbstentfaltung die Umwelt ruiniere – durch Fernreisen, tägliche Autofahrten oder immer größere Wohnungen. Daher solle die Gemeinschaft Vorrang vor der Freiheit haben.ⁱ

Dabei wird die Komplexität des Problems übersehen: Sowohl eine Art Ökodiktatur, die den globalen Trend zu Autokratien weiter verschärfen würde, als auch schrankenlose Selbstverwirklichung können die Freiheit ruinieren. Das war ein zentraler Aspekt etwa der erfolgreichsten Klimaklage weltweit vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht, die der Autor dieses Beitrags 20 Jahre wissenschaftlich vorbereitet und seit 2018 anwaltlich vertreten hatⁱⁱ. Umgekehrt heißt das freilich auch – und dieser Kernpunkt wird meist nicht klar benannt: Freiheit könnte das zentrale und in einer selbstbestimmungsorientierten Welt auch besonders einleuchtende Argument für eine ambitionierte Klimapolitik sein, die die physischen Grundlagen der Freiheit erhält – und die die nötigen Maßnahmen nicht so lange verschläft, bis irgendwann die Umweltsituation so verzweifelt ist, dass vermeintlich nur noch diktatorische Lösungen denkbar sind.

Warum ist Freiheitsschutz Klimaschutz? Das war auch vor dem Bundesverfassungsgericht die Kernfrage, und sie ist aktuell abermals relevant in einer Reihe von Klimaklagen vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gegen über 30 europäische Staaten, die im April 2024 teilweise erfolgreich waren. Der Kern der Antwort lautet: Die menschenrechtliche Freiheit garantiert nicht nur die Selbstentfaltung als Ausdruck unserer Autonomie, sondern auch die elementaren Freiheitsvoraussetzungen. Denn ohne Leben, Gesundheit und Existenzminimum liefe die Freiheit leer. Genau diese Freiheitsvoraussetzungen sind durch den Klimawandel massiv bedroht, und zwar besonders zu Lasten künftiger Generationen und ihrer Freiheit. Weil auch Unternehmen und Verbrauchende sich für den bisherigen Lebensstil auf ihre Freiheit berufen können, gibt es beim Klimawandel eigentlich keinen Konflikt Freiheit contra Klimaschutz: Der Konflikt lautet eigentlich Freiheit contra Freiheit.

Die Kritik der schrankenlosen Selbstverwirklichung mag jetzt einzuwenden, das stimme nicht. Waldspaziergänge und Zeit mit der Familie seien wahre Freiheit, der Wunsch nach immer mehr Konsum, SUVs und immer weiteren Urlaubsflügen sei dagegen falsche Freiheit und würden einen nur unglücklich machen. Also gäbe es gar keinen Freiheitskonflikt. Doch das stimmt nicht. In liberalen Demokratien werden seit der Aufklärung aus guten Gründen nur Gesetze zu Gerechtigkeitsfragen gemacht, also zum äußeren Verhalten verschiedener Menschen, wo die Autonomie des Einen und der Anderen in Konflikt gerät. Nicht staatlich normiert werden dagegen Fragen des guten, glücklichen Lebens. Denn objektive (juristische oder ethische) Maßstäbe für vermeintlich richtiges und falsches Glück gibt es nicht. Im Prinzip darf deshalb niemandem gesetzlich verboten werden, den Ferrari, Fernreisen und sonstige Formen ressourcenintensiver Selbstentfaltung für sich als Glück zu begreifen.

Sehr wohl zulässig und in keiner Weise diktatorisch ist jedoch, das äußere Verhalten von Menschen zu regulieren, wenn es anderen Menschen schadet, also ihre Freiheiten und Freiheitsvoraussetzungen beeinträchtigt. Dieses Abwägen Freiheit contra Freiheit ist das, wofür Staaten und auch die EU mit ihren Parlamenten und Regierungen da sind. Und liberale Demokratien beruhen auf einer zwingenden Verknüpfung von Freiheit und Folgenverantwortung: Wer in einer bestimmten Weise lebt und wirtschaftet, muss für die Folgen und Schäden, die so entstehen, geradestehen. Man kann nicht darauf bestehen, nach Belieben weiter kostenlos andere – auch die Nachkommen und Menschen im globalen Süden, die selbst oft geringe Emissionen pro Kopf haben – durch den eigenen Lebensstil schädigen zu dürfen, zum Beispiel durch fortgesetzten Verbrauch fossiler Brennstoffe für Urlaube und Alltagsmobilität. Uns alle durch Maßnahmen, die die fossilen Brennstoffe verteuern, an unserer Folgenverantwortung festzuhalten, ist also gerade freiheitlich und nicht etwa diktatorisch.

Missachten Parlamente und Regierungen bestimmte Grenzen ihrer politischen Spielräume, die sich aus den verschiedenen Freiheiten ableiten lassen, kann man sie vor dem Verfassungsgericht verklagen: wegen zu viel oder auch zu wenig Klimaschutz. 2021 wurde beispielsweise vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht die Feststellung erreicht, dass nicht stark einseitig die Freiheit künftiger Generationen zurückgesetzt werden darf durch einen verschlafenen Klimaschutz – der dann irgendwann nur noch überstürzt und letztlich autoritär zu korrigieren ist. Deshalb hat der Deutsche Bundestag das Ambitionsniveau der deutschen Klimapolitik deutlich angehoben.

Ein ambitionierteres Klimarecht begreift sich im Lichte all dessen nicht als ein Kontrapunkt zu einem wie auch immer verstandenen Individualismus, sondern stärkt einen Individualismus, der daran denkt, dass alle anderen – auch generationenübergreifend und global – auch ein Recht auf Freiheit haben. Klimaschutzrecht ist damit Freiheitsschutz, so wie auch niemand das ebenfalls der Konfliktlösung zwischen freien Menschen dienende Straf- oder Baurecht als vermeintliche Verbotspolitik für unnötig erklären würde. Regeln sind allerdings, weil es letztlich um Freiheitsschutz geht, nur zulässig, wenn sich Probleme nicht auch durch freiwilliges Handeln der Menschen lösen. Dass reine Freiwilligkeit beim Klimaschutz nicht ausreicht, sieht man indes seit Jahrzehnten. Verwunderlich ist das nicht, wenn man (dazu im übernächsten Abschnitt) berücksichtigt, vor welchen Hindernissen die Transformation zur Nachhaltigkeit geprägt ist.

Regeln, auch wenn sie unser aller Freiheitsvoraussetzungen schützen sollen, müssen aber so freiheitlich wie möglich sein, also uns allen so viel Handlungsspielraum wie möglich belassen. Deshalb ist eine Steuerung etwa der fossilen Brennstoffe über Gesamtmengen wie beim Emissionshandel, der bei allen als Preisdruck ankommt, freiheitlicher, als allein auf Verbote für Gebäude, Verkehr, Strom und weitere Sektoren zu setzen. Dass die ökologische Effektivität der Instrumente (und ihre ökonomische Kosteneffizienz) in eine ähnliche Richtung weisen könnte, wird am Ende des Beitrags aufgegriffen.

Strategien: Technik­wandel oder Verhal­tens­wandel durch Klimarecht – und führt Klimarecht in die Postwachs­tums­ge­sell­schaft?

Klimarechtliche Instrumente zielen – orientiert an den Zielen – auf Technikwandel und/oder Verhaltenswandel ab. Die EU ist beim Klimaschutz – wie letztlich alle Industriestaaten – von zeitnahen Nullemissionen weit entfernt. Und auch die vermeintlich positive relative Entwicklungsrichtung in vielen Staaten seit 1990 beruht auf Verzerrungen. So sind die eingesparten ökologischen Belastungen in Wirklichkeit größtenteils bloße Emissions- und Produktionsverlagerungen in die Schwellenländer. Saldiert man europäische Im- und Exporte, zeigt sich zum Beispiel, dass die heutigen Klimaemissionen nicht sehr verschieden von jenen von 1990 sind. Technikwandel zielt insoweit darauf ab, die fossilen Energien etwa durch erneuerbare Energien, grünen Wasserstoff und Power-to-X-Technologien, mehr Energieeffizienz, Stromspeicher und weitere Innovationen zu ersetzen. Verhaltenswandel zielt anders als Technikwandel nicht auf smarteres Produzieren und Konsumieren, sondern auf weniger Konsumieren und Produzieren. Technik- und Verhaltenswandel können freiwillig stattfinden, sie können aber auch durch klimarechtliche Steuerungsinstrumente herbeigeführt werden.

Größtenteils zielt das Klimarecht praktisch weltweit bislang auf Technikwandel ab. Beispielsweise der Emissionshandel kann bei ambitionierten Mengenzielen aber auch Verhaltenswandel auslösen (dazu unten). Gehandelt werden muss jedenfalls sofort, wie die am Zielmaßstab des Klima- und Biodiversitätsschutzes ausgerichtete Betrachtung gezeigt hat. Ein bloßer Wechsel der Importquellen für fossile Gas-, Kohle-, Öl- oder auch (mittelbar fossile) Dünger- und Tierfutterimporte kann dabei aus Umweltsicht sogar kontraproduktiv sein, weil beispielsweise Flüssiggas gegenüber konventionellem Gas ökologisch noch ineffizienter ist. Nebenbei bemerkt sind auch am friedens- und freiheitssichernden Charakter eines Importquellenwechsels deutliche Zweifel angebracht, denn erstens sind alternative Rohstoffquellen etwa zu Russland häufig selbst Diktaturen, und eine anhaltend hohe fossile Brennstoffnachfrage hält außerdem die fossilen Brennstoffpreise am Weltmarkt hoch, lässt autoritäre Rohstoffexportstaaten also weiter verdienen.

Vor dem Hintergrund der bisher eher unzureichenden ökologischen Bilanz reichen rein technische Lösungen allein voraussichtlich noch nicht für eine gelingende Energie- und Klimawende aus. Um den vielfältigen Problemen, die mit der aktuellen Energieversorgung verknüpft sind, zu begegnen, bedarf es vielleicht auch der Suffizienz. Zwar erscheint es zunächst attraktiv, Umweltprobleme wie den Klimawandel rein technisch lösen zu wollen. Dennoch sprechen verschiedene Aspekte eher dagegen, dass die Transformation ohne Suffizienz gelingen kann. Dies gilt schon beim Klimawandel, erst recht aber bei Einbeziehung anderer Umweltprobleme.

Der wesentliche Grund dafür ist das Problemausmaß, etwa beim Klimawandel. Gemessen an bisher bekannten Innovationsgeschwindigkeiten erscheint praktisch ausgeschlossen, allein mit erneuerbaren Energien, Energieeffizienz und weiteren Ansätzen wie vermehrte Stromspeicherung oder Power-to-X innerhalb weniger Jahre – man denke an obiges Budget – zu Nullemissionen zu gelangen. Unklar ist auch, ob die Potenziale der erneuerbaren Energien von den Befürwortenden wirklich immer realistisch imaginiert werden. Wohlgemerkt geht es beim Problemausmaß um eine globale Betrachtung, also darum, inwieweit die Konsumwünsche einer auf Wirtschaftswachstum und steigenden Wohlstand eingestellten Weltgesellschaft rein technisch befriedigt werden können.

Wesentlich ist zudem die nach heutigem Stand fehlende technische Lösbarkeit bestimmter Probleme, etwa im Bereich Ernährung. Die Masse der dort erzeugten Emissionen geht auf das Konto tierischer Nahrungsmittel, da wie gesehen die Umwandlung pflanzlicher in tierische Kalorien extrem ineffizient ist und daher rund vier Fünftel – oder mehr – der Weltagrarfläche für die tierische Nahrungsmittelproduktion eingesetzt wird und ergo die Hauptquelle dortiger Treibhausgasemissionen, Biodiversitätsverluste usw. ist. Dem kann man begegnen, indem der Konsum tierischer Nahrungsmittel reduziert wird. Das wäre jedoch keine technische Maßnahme, sondern eine Verhaltensänderung. Auch Erneuerbare-Energie- und Effizienzoptionen stehen nicht unendlich zur Verfügung. Erst recht ist es bei Umweltproblemen jenseits des Klimawandels (die mit ihm jedoch oft die Getriebenheit durch fossile Brennstoffe und Tierhaltung teilen und sich mit ihm auch gegenseitig verstärken) oft schlechter bestellt. Zentrale Beispiele hierfür sind die geschädigten Ökosysteme mit dem Biodiversitätsschwund, die gestörten Stickstoffkreisläufe und die Bodendegradation. Lösungen bedeuten hier zentral, dass der Mensch sich stärker aus der Fläche zurückzieht und die agrarische Produktion drosselt. Auch wird kaum die stoffliche Basis etwa der Kunststoffe vollständig auf nachwachsende (zudem mit der Nahrungsmittelerzeugung konkurrierende und an weiteren Problemen leidende) oder quasi unerschöpfliche Ressourcen umgestellt werden können.

Die Notwendigkeit von Suffizienz setzt die Nachhaltigkeit in ein Spannungsverhältnis zum heute alles beherrschenden Wachstumsgedanken, denn neue Technologien sind (möglicherweise) wachstumsverträglich, während eine Reduzierung der Nachfrage nach Dienstleistungen und Produkten eine große Herausforderung darstellt. Die Hoffnung, dass eine bloße „Entkopplung“ von Wirtschaftswachstum und Umweltverbrauch ausreicht, impliziert – angesichts der unzureichenden Reichweite denkbarer technischer Maßnahmen – die Inkaufnahme weitreichender Bedrohungen der Menschheit. Ein „qualitatives Wachstum“ scheinbar immaterieller Natur ist nicht geeignet, diese Probleme zu lösen. Nach aller Erfahrung ist ein solches vermeintlich nichtmaterielles Wachstum teilweise selbst materiell geprägt. Darüber hinaus erscheint die Vorstellung einer ständigen (und damit exponentiellen) Verbesserung von Musikkenntnissen, Naturgenuss, Gesundheit, Kunstgenuss und so weiter äußerst schwierig. In jedem Fall wirft der schrittweise Übergang zu einer Postwachstumsgesellschaft – nicht gewollt, sondern induziert durch einen wirksamen Umweltschutz – eine Reihe von Fragen für das Rentensystem, den Staatshaushalt, die Unternehmen, das Bankensystem und insbesondere für den Arbeitsmarkt auf. Die Konzepte hierfür stecken noch in den Kinderschuhen, noch mehr aber die Konzepte für den Prozess des Übergangs in eine Postwachstumsgesellschaft. Ob eine solche Wirtschaftsform noch als „kapitalistisch“ bezeichnet werden kann, ist fraglich, das ist letztlich aber eine mehr definitorische Frage. Notabene: Selbst wenn Suffizienz im Klimarecht wirklich notwendig ist, ist ein konsequenter Wandel in Richtung Nachhaltigkeit vermutlich immer noch wirtschaftlicher als eine Business-as-usual-Strategie, die letztlich zu katastrophalen Verwerfungen führen würde.

Kann Klimarecht steuern? Bedingungen von Wandel und Steue­rungs­pro­bleme

Will man konkrete klimarechtliche Steuerungsinstrumente (nicht nur für die Postwachstumsfolgen) von Suffizienz betrachten, muss ferner die verhaltenswissenschaftliche respektive gesellschaftstheoretische Frage nach den Transformationsbedingungen erörtert werden. Denn nur wer die Verhaltensmotive der Normadressierten in Gesellschaft und Unternehmen, aber auch der Handelnden in der Politik kennt, kann ein effektives Steuerungsinstrumentarium und den vorhandenen Steuerungsbedarf benennen. Auf einer pluralistischen Methodenbasis wurde andernorts in Zusammenführung diverser Disziplinen und Schulen dokumentiert, dass die mangelnde Geschwindigkeit der Transformation respektive des Technikwandels und Verhaltenswandels bei diversen Handelnden vielfältige Ursachen hat. Reines Faktenwissen erwies sich dabei als für menschliches Verhalten nur sehr bedingt ursächlich. Als vor allem wichtig erwies sich, die wechselseitige, teufelskreisartige Abhängigkeit der Handelnden in Politik, Zivilgesellschaft, Unternehmen und Konsumgesellschaft zu begreifen. Die Transformation zur Nachhaltigkeit strauchelt bislang oft an der menschlichen Motivationslage der Handelnden in Gesellschaft, Politik und Unternehmen.

Faktenwissen und Werthaltungen spielen für menschliche Motivation nur eine begrenzte Rolle. Bei allen Handelnden wirken sich Eigennutzenkalküle, emotionale Aspekte (wie Bequemlichkeit, Gewohnheit, Verdrängung, die Neigung zu Ausreden, Sich-nicht-Vorstellen-Können komplexer Zusammenhänge, Auseinanderfallen von Einstellung und Verhalten), Normalitätsvorstellungen, Kollektivgutprobleme und Pfadabhängigkeiten oftmals stärker. Deshalb wird sich Nachhaltigkeit nicht von selbst ergeben, ohne dass entsprechende klimarechtliche Steuerungsinstrumente geschaffen werden – wobei die geschilderte Motivationslage zugleich erklärt, warum sich allerorten in Gesellschaft und Politik der Elan zur Schaffung wirksamer Steuerungsinstrumente eher in Grenzen hält.

Wesentlich für ein wirksames politisch-rechtliches Steuerungsinstrumentarium wird damit angesichts wechselseitiger Abhängigkeiten sein, dass verschiedene Handelnde sich gleichzeitig bewegen – und die Faktoren adressiert werden, die bewegt werden können, etwa Eigennutzenkalküle oder Pfadabhängigkeiten, die über neue klimarechtliche Rahmensetzung wie eine fossile Brennstoffbepreisung beeinflussbar sind. Eine Bepreisung könnte auch das Verschieben von Normalitätsvorstellungen erleichtern. Rein durch klimarechtliche Instrumente ist ein Wandel wegen der Interdependenzen der Handelnden indes kaum zu schaffen; insbesondere muss auch jemand da sein, der die neue Politik einfordert, und es müssen Menschen beginnen, bereits anders zu leben und zu wirtschaften, weil ansonsten auch die Politik bei eher symbolischen Aktivitäten verweilen wird. Jedenfalls geht es dabei aber nicht allein um Diskurse, sondern um das Einüben neuer, stärker suffizienter Normalitäten.

Aus empirischen Beobachtungen und aus den eben geschilderten verhaltenswissenschaftlichen Befunden kann man einige zentrale Steuerungsprobleme ableiten, die im Klimarecht auftauchen. Zu den Stichworten für schwerwiegende Governance-Probleme gehören Rebound-Effekte (zu denen auch Wohlstandseffekte gehören), ressourcenbezogene, sektorale und räumliche Verlagerungseffekte, mangelndes Ambitionsniveau, Durchsetzungsprobleme und Abbildbarkeitsprobleme. Diese Governance-Probleme können nur gelöst werden, wenn Nachhaltigkeitsfragen konsequent als (meist) Mengenprobleme verstanden werden, die ehrgeizige Mengenbegrenzungen erfordern. Diese müssen daher als zentrales Instrument auch des Klimarechts etabliert werden.

Klima­recht­liche Steue­rungs­in­stru­mente: Ordnungs­recht, ökonomische Instrumente, Information und weitere Steue­rungs­an­sätze

Klimarechtliche Steuerungsinstrumente müssen der menschlichen Motivationslage und den genannten Steuerungsproblemen gerecht werden. Drohende Verlagerungseffekte und die menschlichen Grundmotive sowie der globale Charakter etwa des Klimawandels und des Artensterbens legen dabei nahe, dass rein nationale Lösungsansätze unzureichend bleiben, zumal ökologische Verlagerungseffekte begleitet sein können von ökonomischen Wettbewerbsfähigkeitsproblemen und, darauf basierend, sinkender faktischer Akzeptanz für einen anspruchsvollen Klimaschutz. Sofern eine begrenzte Gruppe von Staaten mit ihrem Klimarecht in puncto Ambitionsniveau voranschreitet, bietet es sich an, zur Vermeidung all dessen das regional begrenzte Klimarecht mit Maßnahmen wie Border Adjustments zu kombinieren, die auch das Welthandelsrecht unter bestimmten Voraussetzungen für zulässig erklärt.

Klima-, Biodiversitäts- und auch andere Klimaziele wie geschlossene Stoffkreisläufe oder sauberere Umweltmedien implizieren jedenfalls zwei Kernstrategien: einen zeitnahen vollständigen Ausstieg aus den fossilen Energien bei Strom, Wärme, Mobilität, Landwirtschaft, Zement und Kunststoffen, also ihre Ersetzung durch erneuerbare Energien, mehr Energieeffizienz, mehr Suffizienz und weitere flankierende Schritte – und eine drastische Reduktion der Tierhaltung. Während der Technikwandel durchaus im Gang kommt, kann von einem Klimarecht der Suffizienz bislang noch kaum gesprochen werden. Denn in der Summe zielen die verschiedenen Regelungen des Energie-, Agrar- und Klimarechts auf eine Aufrechterhaltung bisheriger Lebens- und Wirtschaftsweisen bei gleichzeitiger technischer Optimierung, also auf technische Effizienz- und Konsistenzsteigerung.

Strukturell gibt es – jenseits von Zielbestimmungen – verschiedene klimarechtliche Instrumente. Untauglich ist dabei eine häufig zu hörende Unterscheidung von „rechtlichen“ und „nicht-rechtlichen“ Instrumenten, denn mindestens in liberalen Demokratien hat jedes Instrument in irgendeinem Sinne eine rechtliche Form. Zu nennen sind beispielsweise informationelle Instrumente, die durch Vermittlung insbesondere von Faktenwissen zu wirken versuchen (und die durchaus eine rechtliche Grundlage im Sinne einer Befugnis zur Aufklärung seitens Ministerien oder Behörden haben). Ein weiteres Instrument sind finanzielle Förderungen im weitesten Sinne respektive Subventionen; darunter kann auch der Bereich der öffentlichen Beschaffung gefasst werden. Ferner kann – dies macht einen großen Teil des Klimarechts aus – durch Ge- und Verbote gesteuert werden. Oder es kann durch ökonomische Anreize gesteuert werden, insbesondere durch Abgaben (Preissteuerung) oder durch Cap-and-Trade-Systeme (Mengensteuerung), wobei sich im einen Fall Preise indirekt in Mengen und im anderen Fall Mengen indirekt in Preise übersetzen, wenn eine Ressource oder eine schädliche Substanz gezielt verknappt respektive verteuert wird. Die gegensätzlichen Steuerungsansätze lauten allerdings bei genauer Betrachtung weniger ökonomische versus ordnungsrechtliche Instrumente als vielmehr Mengensteuerung versus Detailsteuerung. Denn ein Cap and Trade könnte, weil es ein – absolutes und gerade nicht auf einzelne Produkte, Anlagen oder Tätigkeiten fokussiertes – Verbot in Gestalt des Cap enthält, letztlich auch als eine Art von „Ordnungsrecht“ empfunden werden.

Dass die bisherige klimarechtliche Steuerung, gemessen an den genannten Zielen, nicht übermäßig erfolgreich ist, wurde bereits angesprochen. Dies deutet darauf hin, dass der bisher meist dominierende, stark auf Ordnungsrecht, Subventionen und Information setzende Steuerungsansatz an Schwächen leidet. Besonders aussichtsreich zur effektiven Durchsetzung von Nachhaltigkeitszielen wie der 1,5-Grad-Grenze könnten stattdessen Ansätze der Mengensteuerung erscheinen. Cap-and-Trade-Systeme als Mengensteuerungs-Instrumente weisen für die wirksame Erreichung von Klimazielen wie der 1,5-Grad-Grenze oder des Stopps des Biodiversitätsverlusts besondere Vorteile auf:

1. Cap-and-Trade-Ansätze können umfassend die Motivationslage der Normadressierten im oben beschriebenen aufgreifen. Sie adressieren keinesfalls nur den monetären Eigennutzen, sondern etwa auch Normalitätsvorstellungen und emotionale Faktoren wie Verdrängung.

2. Setzen Mengensteuerungsansätze ambitionierte Caps, adressieren sie leicht fassbare Steuerungsfaktoren (wie fossile Brennstoffe oder auch tierische Produkte auf der Ebene von Schlachthöfen und Molkereien) auf einer sektoral und geographisch breiten Basis (also beispielsweise auf EU-Ebene plus Klimaclubs mit anderen Ländern plus Border Adjustments), können sie Steuerungsprobleme wie Vollzugs-, Rebound-, Verlagerungs- und Abbildbarkeitsprobleme am besten von allen Steuerungsinstrumenten vermeiden. Die Orientierung an absoluten Mengen verhindert den Rebound; die wenig kleinteilige Perspektive verhindert Vollzugsprobleme; der sachlich-räumlich breite Ansatz verhindert Verlagerungseffekte; das Ansetzen an gut fassbaren Größen verhindert Abbildbarkeitsprobleme, mit denen etwa ein Gebäude-energierecht oder ein Biodiversitäts-Ordnungsrecht kämpft. Versucht man wie bislang primär mit Hilfe von Ordnungsrecht in Richtung Nachhaltigkeit zu steuern, setzt man – der ordnungsrechtlichen Detailsteuerung inhärent – an einzelnen Produkten, Tätigkeiten oder Anlagen an und ist damit insbesondere Rebound- und (sektoralen und räumlichen) Verlagerungseffekten und häufig auch Vollzugsproblemen ausgesetzt, die die erstrebte Konsumverringerung unterlaufen oder schlimmstenfalls in ihr Gegenteil verkehren können.

3. Ferner werden durch Mengensteuerung als Strategien sowohl mehr Konsistenz als auch mehr Ressourceneffizienz und mehr Suffizienz angereizt. Denn wenn das Cap als Mengenziel rein technisch nicht erreichbar ist, gehen die Normadressierten zwangsläufig zu Suffizienzmaßnahmen über. Dies ist möglich, ohne dass der Staat wie beim Ordnungsrecht ein umfassendes Steuerungswissen und einen mehr oder minder umfassenden Überwachungsapparat für eine Vielzahl einzelner Handlungen etablieren muss, was zu erwähnten Vollzugsproblemen zu führen droht.

4. Mengensteuerung ist zudem besonders kompatibel mit Grundprinzipien liberaler Demokratien, weil sie größtmögliche Freiheitsgrade belässt und gleichzeitig die physischen Voraussetzungen der Freiheit wirksam verteidigt.

5. Darüber hinaus lässt sich Mengensteuerung besonders gut mit – nationalen oder transnationalen – Umverteilungsmaßnahmen (als Kompensation für Verteilungseffekte etwa von Klimawandel einerseits und Klimapolitik andererseits) kombinieren. Denn durch das feste Cap wird vermieden, dass Umverteilung die ökologischen Wirkungen des Systems unterläuft, wie dies etwa bei Umweltabgaben mit Aufkommens-Rückverteilung nicht ausgeschlossen werden kann.

6. Der bekannteste, ökologisch aber nicht direkt relevante Vorteil von Cap-and-Trade-Systemen ist, dass diese Ansätze volkswirtschaftlich ein Nachhaltigkeitsziel besonders effizient im Sinne von „zu besonders geringen Kosten“ zu erreichen versprechen. Subventionen, die in mancherlei Hinsicht ähnlich wie eine Mengensteuerung wirken, erzeugen demgegenüber wesentlich höhere Kosten.

Werden als Steuerungseinheit des Cap and Trade zentrale Treiber diverser Umweltprobleme (Klimawandel, Biodiversitätsverlust, gestörte Nährstoffkreisläufe, umweltmediale Belastungen) wie fossile Brennstoffe, tierische Produkte oder Pestizide gewählt, könnte es zu einer integrierten Lösung der meisten Umweltprobleme kommen, und zwar in einer – von der öffentlichen Gewalt nicht im Detail vorgegebenen – Kombination verschiedener Strategien einschließlich Suffizienz. Ein solcher Gesamtansatz würde in einzelnen Hinsichten immer noch Ergänzungen etwa durch Subventions- und Ordnungsrecht benötigen, die ergänzend an Stellen eingesetzt werden könnten, wo ihre Stärken zur Geltung kommen. Subventionen beispielsweise können Forschung und Entwicklung befördern und neue – bislang noch nicht kosteneffiziente – Produkte in den Markt bringen. Ordnungsrecht kann bestimmte Handlungen oder Belastungen kategorisch verbieten, sofern eine leichte Vollziehbarkeit und gute Abbildbarkeit des Steuerungsgegenstandes gegeben ist – ein Beispiel wäre ein Wiedervernässungsgebot und ein Drainageverbot für Moore. Der Mengensteuerungs-Ansatz kann als Gesamtansatz zur Lösung moderner Umweltprobleme (die Mengenprobleme sind) jedoch nicht durch jene anderen Instrumente ersetzt werden, die Steuerungs- und Motivationsprobleme nicht vergleichbar adressieren können (sich zum Beispiel also nicht gegen Rebound- und Verlagerungseffekte vergleichbar schützen können), weniger freiheitlich sind, weniger kostengünstig sind, weniger gut mit sozialem Ausgleich kombiniert werden können usw.

Generell muss bei der Wirksamkeit klimarechtlicher Instrumente unterschieden werden zwischen Betrachtung des bestmöglichen Designs eines Instruments und der Betrachtung der realen (bewusst oder versehentlich ökologisch ineffektiven) Konstruktion eines Instruments. Subventionen beispielsweise konzentrieren sich bislang meist nicht auf Forschung und Entwicklung. Ordnungsrecht adressiert häufig schwer vollziehbare und schlecht abbildbare Steuerungsgrößen – etwa im Naturschutzrecht. Und der bisherige EU-Emissionshandel arbeitet mit einem – gemessen an den Klimazielen – nicht ausreichenden Cap, belässt verfälschende Faktoren wie große Mengen an Altzertifikaten im Markt, erfasst die Tierhaltung gar nicht und baut gerade erst langsam einen hinreichenden Schutz gegen Emissionsverlagerungen nach außerhalb der EU auf.

Prof. Dr. Dr. Felix Ekardt, Jurist, Philosoph und Soziologe, ist Gründer und Leiter der Forschungsstelle Nachhaltigkeit und Klimapolitik (Leipzig/Berlin) und lehrt Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Universität Rostock. Er forscht seit 1997 zu Recht, Ethik, Politik und Transformationsbedingungen der Nachhaltigkeit.

Anmerkungen:

Der Beitrag Klimarecht: Stand, Kritik und Perspektiven erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat am 24. März 2021 in einer vielbeachteten Entscheidung nicht nur erstmals einen grundrechtlichen Schutz „vor den Gefahren des Klimawandels“ und eine staatliche Pflicht zur „Herstellung von Klimaneutralität“, sondern auch entsprechende Rechtsansprüche künftiger Generationen formuliert. Felix Ekardt, Prozessbevollmächtigter einer der erfolgreichen Verfassungsbeschwerden, kommentiert die Entscheidung.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat im Frühjahr 2021 mit einem regelrechten Paukenschlag die vermutlich weitest gehende Entscheidungi gefällt, die bislang ein oberstes Gericht weltweit zum Klimaschutz getroffen hat. Der deutsche Gesetzgeber muss die Klimaziele nach 2030, die im deutschen Klimaschutzgesetz verankert sind, deutlich stärker konkretisieren. Und er muss das verbleibende Treibhausgas-Budget fair zwischen den Generationen verteilen. Letzteres zwingt zu deutlich ambitionierteren Klimazielen – und vor allem Maßnahmen – schon vor 2030.
Erstmals war in Deutschland eine Verfassungsklage auf mehr Umweltschutz erfolgreich. Entschieden wurde dabei über vier Verfassungsbeschwerden. Die erste wurde 2018 von Einzelklägern wie dem Schauspieler Hannes Jaenicke, dem Energieforscher Volker Quaschning und dem Ex-CSU-Abgeordneten Josef Göppel gemeinsam mit dem Solarenergie-Förderverein Deutschland (SFV) und Friends of the Earth Germany (BUND) erhoben (vertreten durch die Rechtsanwältin Franziska Heß und mich). Der SFV hatte die Klage durch Aufträge für Rechtsgutachtenii an mich seit 2010 vorbereitet (die wiederum auf meiner Habilitationsschrift von 2002 beruhen)iii. Die Verfassungsbeschwerde stieß 2018 in Politik, Jurisprudenz und Medien fast einhellig auf Skepsis. Als sie im August 2019 – für viele überraschend – vom Verfassungsgericht zur Entscheidung angenommen wurde, änderte sich das Bild. Es folgten im Januar 2020 weitere Verfassungsbeschwerden, unter anderem von Aktivistinnen von Fridays for Future und Menschen aus Bangladesch, unterstützt von weiteren Umweltverbänden.

I. Verfas­sungs­ge­richt und moder­ni­siertes Freiheits­ver­ständnis

Das BVerfG folgt in zentralen Punkten der von uns vertretenen ersten Beschwerde. Es ändert damit in wesentlichen Hinsichten seine Rechtsprechung, ohne dies jedoch zuzugeben. Die Entscheidung zeigt:

1. Verfassungsklagen auf mehr Umweltschutz können erfolgreich sein, und zwar ohne dass der (fast unmögliche) Nachweis geführt werden müsste, dass jede einzelne existierende Klimaschutzregelung letztlich untauglich ist.
2. Es gibt ein Grundrecht auf Klimaschutz. Die Grundrechte schützen dabei auch die intertemporale und grenzüberschreitende Freiheit und ihre elementaren Voraussetzungen, nicht nur die Freiheit hier und heute (Rn. 175 und 182 ff. der Entscheidung). Das ist ein Meilenstein für das Recht.
3. Es gibt ein Grundrecht auf das ökologische Existenzminimum.
4. Eine Grundrechtsbetroffenheit besteht auch, wenn wie beim Klimawandel sehr viele betroffen sind (Rn. 110). Auch das ist ein Bruch mit der bisherigen Logik des deutschen Rechts.
5. Der Sache nach – ohne es zu sagen – wird endlich das Vorsorgeprinzip auf die Grundrechte angewendet (Rn. 129 ff.). Es kommt also nicht allein darauf an, ob hier und heute der Beschwerdeführer bereits verletzt ist; es sind auch kumulative, unsichere und langfristige Grundrechtsbeeinträchtigungen denkbar. Dies ist überzeugend, weil die Grundrechte bei drohenden irreversiblen Schäden sonst leerlaufen. Genau das erkennt auch das Verfassungsgericht.
6. Es geht mit dem Klimaschutz um die Freiheitsrechte insgesamt (Rn. 127), und zwar in zweifacher Hinsicht: Sowohl der Klimawandel als auch der Klimaschutz sind für die Freiheit relevant. Für den Aspekt „Freiheitsschutz vor dem Klimawandel“ hatten wir dem Gericht sowohl eine Argumentation über das Recht auf die elementaren Freiheitsvoraussetzungen Leben, Gesundheit und Existenzminimum als auch eine Argumentation über die Freiheit insgesamt in Verbindung mit dem Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG) angeboten. Das Gericht folgt in eigener Diktion letztlich der zweiten Linie, erwähnt allerdings den unterstützenden Charakter der ersten Linie.
7. Dass Artikel 2 des Paris-Abkommens letztlich auf dem Weg ist, ein verfassungsrechtlich gebotener Mindeststandard zu werden, und zwar mit dem Bemühen der Begrenzung auf 1,5 Grad, nicht nur auf deutlich unter 2 Grad, folgt teilweise unserem Argument, dass schon jetzt mindestens die 1,5-Grad-Grenze geboten istiv (Rn. 235). Das Gericht erkennt zutreffend, dass das Paris-Abkommen nicht mehr von „zwei Grad“ spricht – und dass die Staaten versuchen müssen, 1,5 Grad einzuhalten, wie sich aus dem Wortlaut des Artikels 2 ergibt. Emissions-Neutralität wird dabei zum verfassungsrechtlichen Gebot.
8. Politik muss den aktuellen Stand der naturwissenschaftlichen Erkenntnisse zugrunde legen. Das bedeutet, dass die Tatsachen sorgfältig ermittelt werden müssen, auch wenn diesbezüglich Lücken bestehen (womit das BVerfG in früheren Entscheidungen oft sehr lax war).
9. Das Gericht statuiert: Heutige Generationen greifen in die Freiheitsrechte zukünftiger Generationen ein, indem sie sich bis 2030 zu viele Treibhausgasemissionen zugestehen: Das Klimaschutzgesetz hat Reduktionslasten in unzulässiger Weise auf die Zukunft verschoben. Die Ziele für die Zeit nach 2030, letztlich wegen des bis dahin schon aufgebrauchten Budgets aber auch schon vor 2030, müssen deutlich nachgeschärft werden. Dies greift in eigenen Worten unseren Ansatz der Grenzen des Abwägens auf, die der Gesetzgeber beachten muss.
10. Das Parlament muss alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen. Das hat es nicht getan. Auch insoweit haben wir Recht bekommen. Diesbezüglich und bezüglich der Emissionsreduktionspfade (siehe soeben) muss der Gesetzgeber bis Ende 2022 nachbessern.
11. Klimaschutz kann nicht einfach im Ausland oder durch riskante Geoengineering-Ansätzev u.ä. erbracht werden (Rn. 226 f.).
12. Jeder Staat muss seinen fairen Anteil übernehmen (Leitsatz 2c).

Dass die gesamte deutsche Politik über dieses Urteil jubelt, ist bemerkenswert und zugleich grotesk: Denn die Schriftsätze von Bundesregierung und Bundestag aus dem Prozess dokumentieren, dass sie die Klage massiv ablehnten und keinesfalls begrüßten.

II. Schwächen des Urteils

All das schließt nicht aus, dass die Entscheidung auch erhebliche Schwächen hat:

1. Das Verfassungsgericht greift den Ansatz des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) und – darauf aufbauend – des Sachverständigenrats für Umweltfragen der Bundesregierung (SRU) auf, die die Einhaltung der 1,5-Grad-Grenze in Treibhausgas-Budgets berechnen. Die Schwächen des IPCC-Budgets, das als Ergebnis eines Konsensgremiums mit optimistischen Annahmen (etwa zur Klimasensitivität) arbeitet, werden vom Gericht übergangen. Ebenso übergangen werden rechtliche Kritikpunkte am IPCC-Budget,vi das ja als Konkretisierung einer Rechtsnorm gedacht ist, nämlich des Artikels 2 Absatz 1 des Pariser Klima-Abkommens. Diese Norm ist rechtsverbindlich,vii wie das Gericht selbst voraussetzt (das ergibt sich etwa aus Artikel 3 und 4 Absatz 1 des Paris-Abkommens). Dann aber genügt es nicht, die 1,5 Grad nur mit 67% Wahrscheinlichkeit anzustreben, wie es der IPCC tut. Ferner bezieht sich Artikel 2 des Paris-Abkommen auf den Vergleich zum vorindustriellen Niveau. Dafür kann man aber nicht wie die vom IPCC zugrunde gelegten naturwissenschaftlichen Studien als Basisjahr ein Jahr in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wählen. Denn die Industrialisierung begann schon etwa 1750. Das Gericht äußert insoweit fälschlich (Rn. 223), wir hätten eine solche Kritik nie geäußert. Selbst das SRU-Budget als Weiterentwicklung des IPCC-Budgets reicht deshalb nicht aus für Art. 2 Abs. 1 Paris-Abkommen. Es fällt für Deutschland zwar kleiner aus, als es aus den IPCC-Daten für Deutschland sonst häufiger geschlussfolgert wird. Doch liegt das allein an der (rechtlich allerdings überzeugenden) Weichenstellung, dass der SRU den Menschen in Deutschland pro Kopf nicht mehr Emissions-Rechte zugesteht als etwa Menschen in Afrika (der IPCC legt sich dazu nicht fest).
2. Der Umgang des BVerfG mit der doppelten Freiheitsgefährdung kann nicht befriedigen, weil die größere Gefahr für die Freiheit der Klimawandel und nicht eine radikale Klimapolitik ist. Beim BVerfG liest es sich teilweise eher umgekehrt. Dazu trägt auch bei, dass das Gericht neben seinen Klimaschutzanforderungen aus den Freiheitsrechten insgesamt in Verbindung mit Artikel 20a GG gleichzeitig betont, dass das Recht auf Leben und Gesundheit allein die Klage nicht trage (Rn. 182 ff.). Die von uns, neben dem Ansprechen der Freiheitsrechte insgesamt und des Artikels 20a GG, geäußerte Kritik an diesem überholten Verständnis ignoriert das BVerfG vollständig. So kommt es in der Entscheidung zu einem kuriosen Kompromiss: Einerseits gibt es jetzt ein Grundrecht auf mehr Klimaschutz, andererseits wird die überholte restriktive Lehre von der Schutzdimension der Grundrechte beibehalten. Dabei wird verkannt, dass das Grundgesetz die abwehrende und die schützende Dimension in Artikel 1 Absatz 1 Satz 2 und in Artikel 2 Absatz 1 als gleichrangig anspricht. Ferner wird immer noch übersehen, dass es bei Schutz-Klagen nicht um einen „Anspruch auf Gesetzgebung“ geht. Es geht vielmehr wie bei Abwehrklagen nur darum, durch eine gerichtliche Feststellung eine äußere Grenze zu ziehen – also „so jedenfalls nicht“, nicht „tu genau das“. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung unterscheiden sich beide Dimensionen der Grundrechte daher nicht. Für die Freiheitsrechte insgesamt und den Artikel 20a erfasst das Gericht das richtig – es müsste jedoch auch für das Recht auf die elementaren Freiheitsvoraussetzungen Leben und Gesundheit gelten.
3. Beim Gesundheitsschutz benennt das Gericht ernsthaft auch Anpassungsmaßnahmen in weiten Teilen als zulässige Strategie (Rn. 169 ff.), obwohl allein schon wegen drohender Klimakriege u.ä. diese wohl kaum mit der Emissionsvermeidung auf einer Stufe stehen.
4.  Zuletzt wird übergangen, dass die meisten Emissionen nicht durch Deutschland allein, sondern durch EU-Gesetzgebung geregelt sind. Deshalb hatten wir explizit beantragt festzustellen, dass Deutschland auf EU-Ebene nicht ausreichend zugunsten des Klimaschutzes tätig geworden ist. Darauf ist das BVerfG nicht eingegangen. Es wird in der weiteren Umsetzung des Urteils aber eine zentrale Rolle spielen. Dies gilt umso mehr, als das BVerfG eine wesentliche Feststellung dann doch ganz deutlich trifft: Es erwähnt zwar die EU nicht, aber es statuiert, dass Klimaschutz in wesentlichen Teilen international erfolgen muss. Und dass Deutschland sich dabei nachdrücklich einbringen muss.

III. Politische Konse­quenzen

Klimapolitisch ergeben sich aus alledem eine Reihe von Folgerungen:

1. Eine Änderung des Klimaschutzgesetzes für die Zeit ab 2031 reicht nicht. Es muss auch das Budget bis dahin gerechter verteilt werden. Erste Signale der Bundesregierung gingen sofort dahin, dass die Ziele nachgeschärft werden. Die erfolgten Nachschärfungen genügen jedoch bei weitem nicht, denn immer noch würde der Großteil des Budgets bis 2030 aufgebraucht – selbst nach den optimistischen IPCC-Budgetberechnungen.
2. Ob die Nachschärfung auch für Maßnahmen geschieht, ist bislang offen. Eine Änderung des Klimaschutzgesetzes allein reicht jedoch nicht, denn ohne Umsetzung sind Ziele sinnlos. Auf den Prüfstand gehören damit sämtliche Gesetze etwa des Energierechts und des Agrarrechts.
3. Wichtiger und wirksamer wären indes Änderungen auf EU-Ebene, also eine nicht mehr bremsende, sondern antreibende Rolle Deutschlands in der EU. Denn rein deutsche Lösungen sind nicht nur ökonomisch oft problematisch unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsfähigkeit. Sie sind vor allem ökologisch oft suboptimal, weil sie räumliche und sektorale Verlagerungseffekte begünstigen. Sinnvoll wäre etwa eine Integration aller fossilen Brennstoffe in den EU-Emissionshandel, verbunden mit einer Streichung aller Altzertifikate und einem Cap null bis spätestens 2035 (wissenschaftlich eher sogar 2030). Die EU-Kommission wird in diesen Tagen ohnehin wohl Vorschläge in dieser Richtung vorlegen. Geht die EU einen solchen Schritt, wird der deutsche Kohleausstieg 2038 pulverisiert – er kommt dann viele Jahre früher. Die Rolle, die die alte und neue Bundesregierung in der EU spielt, dürfte also wichtiger sein als die Änderung deutscher Gesetze.
4. Hintergrund der geplanten EU-Rechtsakte sind die neuen EU-Klimaziele für 2030. Diese weisen in die gleiche Richtung wie das Gerichtsurteil. Damit entsteht von zwei Seiten Druck auf eine deutlich andere deutsche – und europäische – Klimapolitik. Das ist auch nötig. Denn wenn das Paris-Abkommen zeitnahe Nullemissionen nahelegt, dann impliziert das null fossile Brennstoffe bei Strom, Gebäuden, Mobilität, Landwirtschaft, Kunststoffen und Zement – und eine stark reduzierte Tierhaltungviii (ergänzt durch einige ungefährliche Maßnahmen für Negativ-Emissionen durch Forst- und Moor-Management zur Kompensation von Residual-Emissionen aus Industrie und Landwirtschaft). Gemessen daran liegt noch ein weiter Weg vor der EU und Deutschland.
5. Auch im Rahmen der geltenden Gesetze wird sich das Urteil auf die Auslegung des Rechts auswirken, etwa im Bergrecht und im Naturschutzrecht. Der massive Straßenausbau früherer Jahre wird beispielsweise der Vergangenheit angehören.

Felix Ekardt Jurist, Philosoph und Soziologe; war ab 2002 Professor an der Uni Bremen und ist seit Anfang 2009 Gründer und Leiter der Forschungsstelle Nachhaltigkeit und Klimapolitik in Leipzig und Berlin. Seit 2009 ist er auch an der Universität Rostock (Juristische und Interdisziplinäre Fakultät) Professor für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie und Mitglied des Leibniz-Wissenschaftscampus Phosphorforschung Rostock. Er forscht seit 1997 zu Recht, Politik, Ethik und Transformationsbedingungen der Nachhaltigkeit.

Anmerkungen:

1 BVerfG, Beschluss v.24.3.2021 – 1 BvR 2656/18.
2 https://www.sfv.de/publikationen/gutachten.
3 Aktualisiert auf Englisch Ekardt: Sustainability, 2019, Springer: Cham.
4 Ekardt/Wiedling/Zorn 2018: Paris Agreement, Precautionary Principle and Human Rights: Zero Emissions in Two Decades? in: Sustainability 10(8).
5 Wieding/Stubenrauch/Ekardt 2020: Human Rights and Precautionary Principle: Limits to Geoengineering, SRM, and IPCC Scenarios. in: Sustainability 12(21).
6 Dazu Ekardt/Wiedling/Zorn 2018: Paris Agreement, Precautionary Principle and Human Rights: Zero Emissions in Two Decades? in: Sustainability 10(8).
7 Wieding/Stubenrauch/Ekardt 2020: Human Rights and Precautionary Principle: Limits to Geoengineering, SRM, and IPCC Scenarios. in: Sustainability 12(21).
8 Weishaupt/Ekardt/Garske/Stubenrauch/Wieding 2020: Land Use, Livestock, Quantity Governance, and Economic Instruments—Sustainability Beyond Big Livestock Herds and Fossil Fuels. In: Sustainability 12 (5).

Der Beitrag Bundesverfassungsgericht: Klima-Revolution mit Schwächen erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus vorgänge Heft3/2007,S.38-45

Die doppelte Freiheits­ge­fähr­dung

Die liberal-demokratische Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung hat fast jedem ihrer lebenden Bürger ein Maß an Freiheitlichkeit und Wohlstand beschert, von dem Menschen früherer Zeiten nicht zu träumen wagten. Doch Recht und Gerechtigkeit beschränken sich auch heute noch unverändert, fast nur auf die Konfliktlösung unter zeitlich und meist auch räumlich zusammenlebenden Menschen und blenden damit die beiden Seiten des allerorten deklarierten „Jahrhundertziels Nachhaltigkeit“ (globale und Generationengerechtigkeit) aus. Unsere überkommene räumliche „Beschränktheit“ äußert sich darin, dass der erwähnte hohe Lebensstandard bisher nur einem Fünftel der Weltbevölkerung zugute kommt. Dagegen leben die Menschen im Süden oft in extremer Armut, ohne soziale Absicherung und ohne echte Bildungschance. Dazu kommen Bedrohungen durch Kriege, Bürgerkriege, autoritäre Regime oder Fundamentalismus. Auch junge und künftige Menschen erben von uns u. U. existenzbedrohende Gefährdungen des Globalklimas, der Bodenfruchtbarkeit, der Ozonschicht usw. Sollte Ländern wie China oder Indien eine Kopie unseres Wohlstandsmodells glücken und allein die dortigen 2,3 Milliarden Menschen mit (orientiert an der deutschen Personenquote) 1,2 Milliarden Pkw, einer entsprechenden Anzahl von Kühlschränken, Klimaanlagen, Waschmaschinen, über tausende Kilometer herbeigeschafften Lebens-, Genussmitteln usw. ausstatten, werden die Weltressourcen und das Klima dies wohl nicht hergeben.

Damit gerät zugleich das zentrale Prinzip liberaler Gesellschaften in Gefahr: die Freiheit. Denn die Gefährdung der Lebensgrundlagen bedroht die Freiheit einerseits durch Zerstörung ihrer unverzichtbaren vitalen Grundlagen: Ohne atembare Luft, essbare Nahrung, trinkbares Wasser und ein stabiles globales Klima – und ohne die regelmäßige Abwesenheit von Krieg und Bürgerkrieg (also auch von Verteilungskriegen um knappe Ressourcen) lässt sich mit der in den liberal-demokratischen Verfassungen garantierten Meinungs-, Versammlungs-, Eigentumsfreiheit usw. wenig anfangen. Andererseits droht die Lebensgrundlagengefährdung eines Tages eine ökodiktatorische Freiheitsbeseitigung auf den Plan zu rufen, weil grundlegende Veränderungen in demokratischen Gesellschaften selten radikal in kürzester Frist durchsetzbar sind. Die Intention des Konzepts Nachhaltigkeit ist gerade die Auflösung des beschriebenen international-intertemporalen Dilemmas, also die Herstellung von Gerechtigkeit zwischen heutigen und künftigen Menschen sowie zwischen Norden und Süden.

Der vielen Nachhaltigkeitsrhetorik stehen aber bislang in den zentralen Handlungsfeldern Ressourcenschonung und Klimaschutz nicht annähernd ausreichende Maßnahmen gegenüber. Um nur ein besonders bekanntes Beispiel für angeblich „wirksame Nachhaltigkeitspolitik“ herauszugreifen: Das völkerrechtliche Kyoto-Protokoll zum Klimaschutz z.B. gibt den Industrieländern vor, ihren Klimagasausstoß bis 2012 (gemessen an 1990) um 5 Prozent zu reduzieren. Deutschland z.B. soll 21 Prozent beitragen, was in Wirklichkeit freilich nur etwa 7 Prozent heißt, da der Rest schon durch den Zusammenbruch der DDR-Industrie „erbracht“ wurde. Von jenen 7 Prozent ist bisher nur die Hälfte geschafft; aktuell steigen die Klimagasausstöße sogar wieder. In den Industriestaaten insgesamt fehlt es gar überhaupt an einer Reduktion. Doch selbst wenn das Kyoto-Protokoll eingehalten würde, würde es dem Vernehmen nach in 100 Jahren allenfalls ein Zehntel Grad durchschnittliche Erderwärmung (von insgesamt denkbaren zwei bis zehn Grad) vermeiden. Sollen die u. U. drastischen Folgen eines Klimawandels bis hin zu einem Zusammenbrechen des Golfstroms gebannt werden, muss man in der Tat zügig handeln. Und die notwendigen deutlicheren Reduktionsverpflichtungen müssen auch die Schwellenländer wie China, Indien, Indonesien, Brasilien oder Südafrika einbeziehen. Das heißt freilich keinesfalls, dass im Westen kein großer Handlungsbedarf mehr bestünde. Bisher gilt immer noch: Die 20 Prozent der „globalen Verbraucherklasse“ verbrauchen immer noch rund 80 Prozent der Weltressourcen, mit entsprechenden Folgen auch für das Weltklima – wenngleich inzwischen nicht mehr ausschließlich Westler, sondern langsam auch Mitglieder der reichen Oberschicht in den Schwellenländern zu dieser „Klasse“ gehören. Den viel beschriebenen Umweltvorreiter Europa gibt es also nur sehr bedingt.

Univer­sa­lis­ti­sche Freiheit als Schranke beliebiger Mehrheits­herr­schaft

Warum dürfen uns künftige Generationen und anderswo lebende Menschen nicht gleichgültig sein? Die Vorfrage zu dieser Frage ist freilich, ob wir normative (moralische/rechtliche) Fragen überhaupt rational – wobei ich mit rational hier schlicht meine „mit objektiven Gründen“ – entscheiden können. Dass Tatsachenaussagen „wahr“ sein können, wird selten bestritten (außer von Konstruktivisten, und auch die handeln im wirklichen Leben nicht nach dieser Einstellung). Aber können Wertungs-, Sollens-, Normaussagen „richtig“ bzw. „gerecht“ sein? Diese seit Platon unzählige Male gestellte Frage muss zumindest kurz aufgegriffen werden, weil ohne ihre Bejahung auch die Frage nach der Generationengerechtigkeit keinen Sinn ergibt. Ich selbst argumentiere dazu (sehr kurz gefasst) zumeist wie folgt.

Eine häufige, besonders von den politisch immer einflußreicher werdenden Ökonomen vertretene Position bestreitet die Möglichkeit rationaler normativer Aussagen. Richtig sei deshalb allein die Norm und allein die Ordnung einer Gesellschaft, die den rein faktischen Präferenzen der Menschen entspräche. Als Gerechtigkeitskriterium verwendet sodann der utilitaristische Präferenztheoretiker die möglichst hohe Summe der faktischen Nutzenvorstellungen der Bürger („größtes Glück der größten Zahl“).

Der wirtschaftsliberale Präferenztheoretiker orientiert sich dagegen an dem, worauf sich Egoisten im Konsens einigen könnten. Und bei politologischen Mehrheitstheorien ist die maßgebliche Präferenz das, was die Mehrheit der Bürger rein faktisch beschließt (wobei diese Position auch so lauten kann, dass es einzelne Grundfreiheiten wie etwa die Versammlungs- oder Meinungsfreiheit gibt, die nur aufgrund der rein faktischen Präferenzen einer Zweidrittelmehrheit abgeschafft werden dürfen). Wenn dies korrekt wäre, wäre die Generationengerechtigkeit jedenfalls im Moment am Ende (was ziemlich verheerend wäre), da „unsere faktischen Präferenzen“ in puncto Nachhaltigkeit (siehe soeben) wenig ausgeprägt sind (jenseits folgenloser verbaler Bekundungen).

Doch nicht nur (a) die Unfähigkeit, unserem rein faktischen Wollen einen Prüfstein anzubieten, spricht gegen einen solchen Präferenzansatz: Er schließt auch (b) einen Sein-Sollen-Fehlschluss ein: Warum sollten denn die faktischen Präferenzen der Bürger (Sein) per se als richtig gelten (Sollen)? Nächste Frage: Sollen (c) nach diesen Maßstäben dann z. B. auch mehrheitlich gewollte Diktaturen als gerecht gelten? Und (d) wessen Präferenzen sind überhaupt gemeint: die der Mehrheit, die einer Zweidrittelmehrheit, einer Vierfünftelmehrheit? Und wenn Mehrheit usw., warum dann gerade dies? Plädiert man gar für einen echten Konsens, so plädiert man letztlich für einen wirtschaftsliberalen Minimalstaat (oder die Anarchie), denn wirklich einigen werden sich alle (!) Bürger in pluralistischen Gesellschaften auf kaum etwas können. Zudem enthält die Präferenzthese (e) einen performativen Selbstwiderspruch: Wer sagt, es gebe keine allgemeinen normativen Sätze, und deshalb müsse allgemein auf Präferenzen abgestellt werden, stellt selbst einen allgemeinen normativen Satz auf und widerlegt sich damit selbst.

Ich möchte daher anders ansetzen und mit der folgenden kleinen Überlegung zeigen, dass es rationale Normen bzw. Ordnungen (und zwar sogar in einem universalen Sinne) gibt. Die Überlegung lautet wie folgt. In einer pluralistischen Welt streiten die Menschen über normative Fragen. Selbst Fundamentalisten und Autokraten tun dies und bedienen sich dabei der menschlichen Sprache. Wer aber mit Gründen (also rational, also mit Worten wie „weil, da, deshalb“) streitet, setzt logisch zweierlei voraus: (1) dass normative Fragen überhaupt mit Gründen und ergo objektiv und nicht nur subjektivpräferenzgesteuert entschieden werden können; (2) dass die möglichen Diskurspartner gleiche unparteiische Achtung verdienen. Denn Gründe sind egalitär und das Gegenteil von Gewalt und Herabsetzung; und sie richten sich an Individuen mit geistiger Autonomie, denn ohne Autonomie kann man keine Gründe prüfen. Somit sind die Achtung vor der Autonomie der Individuen (Menschenwürde) – und übrigens auch eine gewisse Unabhängigkeit von Sonderperspektiven (Unparteilichkeit), was ich hier nicht vertiefe – universale Gerechtigkeitsprinzipien. Und nur sie sind es; denn welche universalen Prinzipien könnte man unter pluralistischen Bedingungen sonst noch herleiten?

Aus der Alleinstellung dieser Prinzipien folgt das, was jede liberal-demokratische Verfassung – wenn man sie denn richtig versteht – aussagt: dass eine „gerechte“ Grundordnung auf maximaler gleicher Freiheit der Individuen beruhen muss. Deshalb darf dann aber letztlich jeder selbst entscheiden, wie er leben möchte. Wir brauchen deshalb, da sie einen wirksamen Freiheitsschutz versprechen, auch demokratische und gewaltenteilige Institutionen, aber sie können nach dem Gesagten nur zuständig sein für Konflikte zwischen verschiedenen Freiheiten und den (bei der Freiheit logisch mitgedachten) sehr zahlreichen Freiheitsvoraussetzungen wie Sozialstaatlichkeit, Bildung usw.

Für das gute Leben sind sie dagegen unzuständig. Denn rationale Maßstäbe dafür, wie man leben soll, gibt es nicht. Und jede Freiheitseinschränkung aus Gründen jenseits von Freiheit und Freiheitsvoraussetzungen würde die maximale gleiche Freiheit in Frage stellen zugunsten von Prinzipien, die selbst keine so logisch zwingende Rückbindung haben wie Würde und Unparteilichkeit, also auf bloßen „Setzungen“ beruhen und damit letztlich unbegründet sind.

Somit ist also einerseits die Möglichkeit universaler Gerechtigkeit (also die Möglichkeit objektiver Aussagen über das richtige Zusammenleben in allen Gesellschaften weltweit) und andererseits ein bestimmter Inhalt universaler Gerechtigkeit in die menschliche Sprache zwingend eingeschrieben. Dass auch eine ganze Reihe scheinbar denkbarer Einwände gegen diesen Ansatz nicht greift, habe ich andernorts zu zeigen versucht. In jedem Fall ist dies keine „von außen auferlegte“ oder gar „religiöse“ Beschränkung „der Menschen“. Vielmehr geht es um eine Rekonstruktion dessen, was der Mensch logisch voraussetzt, wenn er lebt – und dabei zumindest gelegentlich in Gründen spricht.

Von der univer­sa­lis­ti­schen zur inter­ge­ne­ra­ti­o­nellen Freiheit

Doch auch die Menschen auf der Südhalbkugel und die Menschen künftiger Generationen haben einen ebensolchen Anspruch auf gleiche Freiheit, da Gründe für eine Erweiterung der universalen zur intergenerationellen und globalen (zwischen den Gesellschaften herrschenden) Gerechtigkeit sprechen. Denn erstens ist der menschlichen Sprache, wie gesehen, die Beachtlichkeit möglicher Diskutanten und damit auch künftiger Diskutanten, eingeschrieben. Und zweitens sind zu ihrem Lebenszeitpunkt auch junge und künftige Menschen Menschen und damit Träger der Menschenrechte.
Und Rechte, die definitiv zu einem zukünftigen Zeitpunkt entstehen werden, sind schon heute beachtlich. Denn wenn ich die Lebensgrundlagen heute in einer Weise schädige, dass dieses Handeln bei jungen und künftigen Menschen später keine Freiheit (und insbesondere keine Freiheitsvoraussetzungen in Gestalt von Existenzminimum, Leben und Gesundheit mehr garantieren kann, richte ich in der Zukunft einen irreversiblen Schaden an. Und damit würden die betroffenen Rechte nicht mehr das leisten, was die menschenrechtliche Freiheit leisten soll: einen sicheren Schutz gegen Beeinträchtigungen zu gewährleisten.

Und die gleichen zwei Argumente gelten auch im Verhältnis zwischen den Nationen: Das Recht auf gleiche Freiheit muss also genau dort gelten, wo ihm die Gefahren drohen – und sie drohen ihm zunehmend über Generationen hinweg und über Landes-grenzen hinweg.

Deshalb kann man eine moderne liberale Freiheit vielleicht verstehen als Konzept einer radikalen Autonomie des Individuums – die sich indes ihrer Absolutheit ebenso bewusst sein muss wie ihrer Grenzen in der gleichen Autonomie aller anderen, auch derjenigen, die räumlich und zeitlich weit entfernt von uns sind. Das meint nicht nur, dass die Freiheitsrechte (a) eine intergenerationelle und globale Dimension bekommen. Vielmehr müssen sie endlich auch so interpretiert werden, dass sie auch (b) die elementaren physischen Freiheitsvoraussetzungen einschließen – also einen Anspruch nicht nur auf Sozialhilfe, sondern auch auf ein Vorhandensein einer einigermaßen stabilen Ressourcenbasis und eines entsprechenden Globalklimas haben.

Denn ohne ein solches Existenzminimum (und ohne Leben und Gesundheit) gibt es keine Freiheit. Ferner muss Freiheit (c) ein Einstehenmüssen für die vorhersehbaren (auch ökologischen) Folgen des eigenen Tuns – auch in anderen Ländern und in der Zukunft – einschließen. Denn Freiheit heißt Eigenständigkeit und damit Verantwortung – auch für die unangenehmen Konsequenzen des eigenen Lebensplanes. Ferner bedeutet „Freiheitsschutz dort, wo die Gefahr droht“, dass (d) die Freiheit auch einen Anspruch auf (staatlichen) Schutz vor den Mitbürgern einschließen muss – denn entgegen den liberalen Klassikern ist eben nicht „nur der Staat gefährlich“. Ich weise hier aus Raumgründen nicht nach, dass all diese Punkte nicht nur allgemein philosophisch, sondern auch verfassungsinterpretierend begründet werden können.

All dies überwindet den altliberalen, ökonomistischen Freiheitsbegriff und erzwingt – auch – eine andere Umweltpolitik. Die Einschränkung z.B. des Autoverkehrs oder eine Erhöhung der Energiepreise durch Ökosteuern ist dann nicht einfach freiheitsbeschränkend, sondern auch freiheitsermöglichend.

Freiheit und gewal­ten­tei­lige Demokratie

Doch muss all das nicht dem demokratischen Prozess überlassen bleiben? Darf die Mehrheit in einer Demokratie nicht ganz nach freiem Ermessen herrschen – und damit auch die Generationengerechtigkeit ignorieren? Viele meinen in der Tat, dass liberale Verfassungen der Mehrheit das Aufgreifen oder Nichtaufgreifen beliebiger Belange erlauben (sofern sie nicht ganz wörtlich von der Verfassung untersagt sind wie z.B. das „Führen eines Angriffskrieges“ in Art. 26 GG). Ebenso wird der Erlass einer neuen Verfassung mit beliebigem Inhalt für zulässig erachtet. Nun ist, wie gesehen, die Demokratie sicher neben Würde, Unparteilichkeit und Freiheit das zentrale Grundprinzip einer gerechten Grundordnung. Denn wenn alle Menschen gleich zu respektieren sind, müssen sie auch gleichermaßen Anteil an der gesellschaftlichen Konfliktlösung haben. Das Prinzip der gleichen Achtung impliziert gerade, dass idealtypisch jeder über sich selbst entscheiden sollte – und folglich den gleichen Bezug zur Streitentscheidungsinstanz haben muss, soweit ein Konflikt z.B. zwischen verschiedenen Freiheiten und Freiheitsvoraussetzungen besteht (was der alltägliche Gegenstand von Politik ist) und daher nicht jeder allein entscheiden kann. Dies aber bedeutet Demokratie. Ferner sichert die Demokratie die Freiheit. Wenn doch die Vernunft inhaltlich offen ist, ist die Demokratie das naheliegende Entscheidungsverfahren.

Manche Philosophen erkennen nun zwar die Freiheit an, halten letzten Endes aber wohl (z.T. implizit) die Demokratie für vorrangig. Richtig ist dabei zunächst noch, dass – so z.B. Jürgen Habermas – Freiheit und Demokratie sich gegenseitig fördern. Habermas fasst dann aber im Weiteren das Achtungsprinzip als bloße Verfahrens- und nicht als Ergebnisregel der Demokratie auf (welche die Bürger sozusagen zeitweilig von ihren Diskurspflichten entlaste). Doch diese „freiheitlichen Garantien“ erlauben der Mehrheit anscheinend immer noch, Gesetze beliebigen Inhalts zu machen, solange sich die Mehrheit dabei an der für sich weitgehend unbestimmten Unparteilichkeitsidee orientiert. Diese „radikale Demokratie“ (Habermas) unterliegt jedoch den oben formulierten Einwänden gegen Präferenzansätze (von sonstigen Einwänden gegen die Habermassche Gerechtigkeitstheorie einmal abgesehen), und zu dem entwickelten universalistischen Prinzipienset passt sie einfach nicht. Eine gewaltenteilige, durch Prinzipien eingehegte Demokratie verspricht einfach ein Mehr an Freiheit, Rationalität und Unparteilichkeit als eine „radikale“.

Insbesondere die Generationengerechtigkeit spricht gegen die radikale Demokratie. Denn die Demokratie ist für künftige und junge Menschen kein Akt der Selbst-, sondern der Fremdbestimmtheit. Denn sie sind heute keine Beteiligten der Demokratie. Und die daher erwartbare Vernachlässigung von Langzeitinteressen ist ein Kardinalproblem der Gerechtigkeit. Deshalb braucht die Freiheit künftiger Generationen komplexere Institutionen als ein bloßes Mehrheitsprinzip, zunächst einmal die Gewaltenteilung. Denn die liberale Demokratie will ja Konflikte einer realen Welt lösen und muss darum registrieren, dass Menschen tatsächlich oft eigennützig sind, auch wenn wir dies nicht sein sollten. Und der Eigennutzen eines Politikers ist die Wiederwahl; der Eigennutzen des heutigen Wählers ist ebenfalls kurzzeitorientiert. – Nebenbei ergibt sich hier eine weitere Begründung der oben hergeleiteten intergenerationellen Wirkung der Freiheit. Denn Demokratie meint Selbstbestimmung einer Gruppe von Freien. Für künftige Generationen ist die heutige Mehrheit aber eher eine Art Diktator. Also bedürfen sie starker Freiheitsgarantien.

Die Generationen- und auch die globale Gerechtigkeit führen nicht nur zur Gewaltenteilung, sondern zu Fortentwicklungsideen für die Demokratie. So könnte man Wahlen verschiedener Ebenen (z.B. Europaparlament, Bundestag, Landtage) auf Sammeltermine alle zwei oder gar vier Jahre bündeln. Damit verhindert man, dass Politik anstelle eines längerfristig orientierten rationalen Diskurses zum kurzzeitorientiert-emotionalen Dauerwahlkampf wird. Unparteilichkeits- und rationalitätsfördernd sind zudem Wiederwahlbeschränkungen für Parlaments- und Regierungsmitglieder, ebenso wie Regeln, die die Wissensübermacht der (meist gesetzesentwurformulierenden) Ministerialbürokratie gegenüber den Parlamentariern begrenzen. Zusätzliche Parlamentskammern für Langzeitgesetze mit nicht gewählten Mitgliedern wären dagegen im Lichte der „doppelten Freiheitsgefährdung“ eine wenig empfehlenswerte Option.

National und transnational nötig wäre aber ein Treuhänderorgan, welches ein Klage-recht hat und zudem die Zukunftsrechte in Gesetzgebungs- und große Verwaltungsverfahren einbringt (letzteres ist dann ein Element partizipativer Demokratie, wie es generell als Ergänzung der repräsentativen Demokratie wichtig ist). Denn irgendjemand muss die Zukunftsrechte vorbringen können. Eine solche Partizipation und Klagemöglichkeit ohne eigene exekutivische (oder gesetzgebende) Entscheidungsmacht fügt sich auch unproblematisch in das demokratische System ein. Diese Rolle könnte ein „Nachweltrat“ übernehmen, der wie eine Notenbank eine (begrenzt) neben dem demokratischen Prozess liegende Form einer gestärkten Freiheitlichkeit und Unparteilichkeit der Politik wäre.

Der Generationengerechtigkeit abträglich sind dagegen Strukturen, die nicht wie Gewaltenteilung und gebündelte Wahlen einen rationalitäts- und unparteilichkeitsförderlichen Mehrebenen-Diskurs erzeugen, sondern gegenseitige Blockaden. Dies führt dann zu Kuhhändeln statt zu den stets nötigen Lernprozessen mit Diskursen, Entscheidungen und Abänderungen aufgrund des Lernens aus falschen Entscheidungen. Der deutsche Föderalismus ebenso wie die überkomplexe EU-Gesetzgebungsprozedur sollten deshalb überdacht werden.

Inter­ge­ne­ra­ti­o­nelle Abwägungen und Durch­set­zung der Nachhal­tig­keit – Abschied von einer natio­nal­staats­zen­trierten Politik­per­spek­tive

Die vorstehend gegebene Begründung und Einbettung der Generationengerechtigkeit bzw. Nachhaltigkeit zwingt die heutige Politik zu einem prinzipiellen Umdenken. Anhand der verschiedenen Freiheitsaspekte lassen sich die Regeln, nach denen der demokratisch-gewaltenteilige Prozess die intergenerationell kollidierenden Freiheitssphären zum Ausgleich bringen muss, weiter konturieren. Es sind dies Abwägungsregeln, die im Kern darauf angelegt sind, sowohl von der Freiheit der Lebenden als auch von der Freiheit der Künftigen möglichst viel übrig zu lassen. Bei alledem muss freilich betont werden, dass sich auf diese Weise zwar die Maßstäbe einer gerechten Politik in liberalen Demokratien angeben lassen. Das faktische Problem, dass heutige eigennutzenmaximierende Politiker, Wähler, Verbraucher, Unternehmer und womöglich auch Verfassungsrichter (die selbst Verbraucher usw. sind) am Ende trotzdem kollektiv die Generationengerechtigkeit ignorieren könnten, bleibt aber trotzdem virulent. Ebenso hören ja auch autoritäre Regime rein faktisch nicht auf zu existieren, nur weil man ihnen normativ Ungerechtigkeit nachweist. Trotzdem ist eine Gerechtigkeitstheorie wichtig, da Menschen nicht nur eigennützig handeln, sondern auch für gute Gründe (teilweise) empfänglich sind.

Wie aber kann die Politik ein Nachhaltigkeitsanliegen wie z.B. den Klimaschutz dann unter den Bürgern und Unternehmen durchsetzen? Wenn eine intergenerationell ausgewogene Freiheit real werden soll, wird man nicht allein auf freiwillige Initiative der Unternehmen und der heute lebenden Verbraucher („Konsumentendemokratie“ und „Selbstregulierung“) warten können. Dass ein rein freiwilliges Handeln als Konzept gegen im Detail unsichere, im Grundsatz aber erkennbare Gefährdungen wegen der menschlichen Motivationslage unrealistisch ist, übersieht die gängige wirtschaftsliberale These, dass „die Bürger“ die sozialen Probleme letztlich am besten selbst kennen und lösen können. Darum benötigt man klare Spielregeln – seien es Ökosteuern, Zertifikatmärkte, Ge- und Verbote oder noch andere Instrumente. Gerade für die Spielregeln haben wir ja die Politik als Ebene des Freiheitsausgleichs zwischen den Bürgern.

Vor diesem Hintergrund wäre eine klare Normierung nachhaltigkeitsbezogener Spielregeln mitnichten einfach freiheitseinschränkend. Sie wäre vielmehr gerade auch
freiheitsschützend. Die liberale Demokratie dient eben dazu, unparteiische Konfliktlösungen zu ermöglichen und Machtdisbalancen zwischen den Bürgern zu neutralisieren. Ökosteuern beispielsweise können dabei eine zugleich wirksame und bürokratieminimierende Form von Spielregeln sein.

Was aber ist zu tun, damit ein derartiger politischer Ansatz nicht einfach niemals zu Stande kommt, weil er schlicht den Eigennutzenkalkülen von Politikern und Wählermehrheiten widerstreitet (und wenn aus analogen Ursachen auch Unternehmen und Verbraucher eine Teufelskreisstruktur bilden)? Die wesentliche Initiative nachhaltigkeitsorientierter Bürger muss darin bestehen, eben jene Spielregeln zu bejahen und im Sinne einer „kritischen Masse“, die die Eigennutzenrationalität von Politikern und Unternehmen überhaupt erst ändern kann, einzufordern. Dabei wäre freilich die Einsicht wesentlich, dass man von der Politik weniger ein rein nationalstaatliches Handeln als vielmehr das Anstoßen globaler Aktivitäten einfordern muss. Momentan untergräbt der freihandelsbedingte globale Dumpingwettlauf um kostensparende und ergo niedrige Unternehmenssteuern, Sozial- und Umweltstandards nicht nur die Armutsbekämpfung im Süden und den westlichen Sozialstaat. Er verhindert auch in Nord und Süd eine echte Umweltpolitik, die z. B. ein Generationengerechtigkeitsthema wie das Klimaproblem wirklich angehen würde. Nationalstaaten sind nicht nur gegen das Dumping relativ ohnmächtig. Sie können auch strukturell globale Probleme wie den Klimawandel kaum lösen. Auch die bisherigen Völkerrechtsverträge im Konsens und mit beliebigem (Nicht-)Vollzug durch die Staaten bringen wenig. Dies wurde am Beispiel des Kyoto-Protokolls bereits deutlich. Soziale und Umweltbelange brauchen eine globale Politik, die die globale Ökonomie einhegt. Am besten durch eine Weiterentwicklung der WTO zu einer Art abgespeckten „globalen EU“, die nicht länger nur wirtschaftsliberal Märkte (einklagbar) öffnet, sondern weltweit bindende Umwelt-, Sozialstandards und Mindestunternehmenssteuersätze schafft. Und die Umweltstandards auch gegenüber dem bisherigen West-Niveau deutlich verschärft. Begleitet werden muss dies aber durch erhebliche Finanzhilfen an die Entwicklungsländer. Exakt so werden in diesen Monaten die EU-Beitrittsstaaten in die EU integriert. Dies wird freilich erst dann auf den Weg gebracht werden, wenn wir alle realisieren, dass der alte nationalstaatliche Fokus auf die Politik an sein Ende gelangt ist.

Der Beitrag Treuhänder künftiger Generationen gesucht erschien zuerst auf Humanistische Union.