Begründet in der Sorge, dass die Vorbehaltspraxis zu universellen Menschenrechtsverträgen ausufert, wurden die Staaten bereits 1993 in der Wiener Erklärung der Weltkonferenz über Menschenrechte aufgefordert, solche Vorbehalte zurückzunehmen, die mit Ziel und Zweck der UN-Kinderrechtskonvention (KRK) unvereinbar sind. Damit nimmt die Wiener Erklärung Bezug auf Artikel 51 Absatz 2 KRK, nach dem Vorbehalte, die mit Ziel und Zweck der KRK unvereinbar sind, unzulässig sind. Etwa ein Drittel der Vertragsstaaten haben zur KRK Vorbehalte angebracht, wobei einige bereits wieder zurückgenommen worden sind. Bei manchen ist fraglich, ob sie mit Artikel 51 Absatz 2 KRK vereinbar sind. Auch Deutschland hat einen Vorbehalt angebracht, bei dem sich diese Frage stellt:

„Nichts in dem Übereinkommen kann dahin ausgelegt werden, dass die widerrechtliche Einreise eines Ausländers in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder dessen widerrechtlicher Aufenthalt dort erlaubt ist; auch kann keine Bestimmung dahin ausgelegt werden, dass sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, Gesetze und Verordnungen über die Einreise von Ausländern und die Bedingungen ihres Aufenthaltes zu erlassen oder Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern zu machen.“

Die Frage, ob ein Vorbehalt mit Ziel und Zweck eines Vertrages kompatibel ist, ist vertragsspezifisch zu untersuchen. Demzufolge ist der Inhalt des Vorbehalts dem Ziel und Zweck des Vertrages gegenüberzustellen, um möglicherweise einen Widerspruch zur Ratio des Vertrages festzustellen.

Der deutsche „Ausländervorbehalt“ zielt darauf ab, sich von jeglichen aus der Konvention resultierenden Verpflichtungen gegenüber ausländischen Kindern frei zu zeichnen. Dies ergibt sich insbesondere aus der zweiten Hälfte des Vorbehalts, nach der die KRK ohne jegliche Bedeutung sei, sofern Deutschland Gesetze und Verordnungen über die „Bedingungen“ des Aufenthaltes von Ausländern erlasse. Zudem könne keine Bestimmung so ausgelegt gelegt werden, dass sie das Recht der Bundesrepublik einschränke, „Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern“ zu machen.

Damit wird auf das Diskriminierungsverbot der KRK (Artikel 2 Absatz 1) Bezug genommen. Ohne irgendwelche Einschränkungen zu treffen, seien Ungleichbehandlungen erlaubt, sofern sie an der Staatsangehörigkeit anknüpfen. Das Diskriminierungsverbot der KRK gilt aber für alle Kinder im Sinne des Artikel 1 KRK, also für alle Minderjährigen. Im Unterschied etwa zur Erklärung Belgiens, die sich ebenso auf Artikel 2 KRK bezieht, setzt die Erklärung der Ungleichbehandlung von inländischen und ausländischen Kindern keine Grenzen. Das Erfordernis der Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen wird in der Erklärung Deutschlands ignoriert.

Der Vorbehalt ist demnach so zu interpretieren, dass er die Geltung des Diskriminierungsverbots für ausländische Kinder negiert. Die Universalität der Rechte und das Diskriminierungsverbot als Strukturprinzip des Vertragswerkes werden somit untergraben. Auch der in der Konvention umfassend verankerte Maßstab des Kindeswohls soll für ausländische Kinder grundsätzlich keine Bedeutung haben. Letztendlich beabsichtigt der Vorbehalt, eine bestimmte Personengruppe vom Geltungsumfang der KRK auszugrenzen. Ein solcher Vorbehalt, der eine umfassende Diskriminierung ermöglicht, ist mit einem Menschenrechtsabkommen universellen Anspruchs nicht zu vereinbaren. Er verstößt gegen Artikel 51 Absatz 2 KRK.

Kritik von UN-Aus­schuss

Der Vorbehalt wurde trotz vielfältiger Kritik – auch vom UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes – bis heute nicht zurückgenommen, zahlreiche politische Initiativen für eine Rücknahme des Vorbehalts blieben erfolglos. Das Grundsatzproblem der Rechtsfolgen unzulässiger Vorbehalte zur KRK besteht darin, dass der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes als Kontrollorgan der KRK nicht die Kompetenz hat, verbindlich über die Unzulässigkeit und deren Rechtsfolgen zu entscheiden. Der Ausschuss hat sich daher auch auf Kritik am Vorbehalt beschränkt. Vereinzelt haben deutsche Verwaltungsgerichte den Vorbehalt als völkerrechtlich unzulässig verworfen und für nichtig erklärt. Im Grundsatz hat er weiterhin Bestand.

Die Bundesregierung hat in der Vergangenheit regelmäßig auf die Position einiger Bundesländer verwiesen, die sich bisher für die Aufrechterhaltung des Vorbehalts ausgesprochen haben. Eine Erklärung für die Haltung der Bundesländer könnte sein, dass die menschenrechtliche Dimension und Problematik des Vorbehalts noch nicht ausreichend erfasst worden ist: Der deutsche „Ausländervorbehalt“ frustriert fundamentale menschenrechtliche Anliegen und läuft dem Bekenntnis Deutschlands zu universell gültigen Menschenrechten diametral entgegen. Zugleich fügt Deutschland dem internationalen Menschenrechtsschutzsystem mit dem Vorbehalt Schaden zu.

Auf der Bundesebene scheint sich das gesellschaftliche Engagement zahlreicher Nichtregierungsorganistation mittlerweile auszuzahlen. So hat etwa die „National Coalition zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention in Deutschland“, in der sich mehr als hundert Nichtregierungsorganisationen vereinen, immer wieder die Rücknahme des „Ausländervorbehalts“ gefordert. Im Bundestag ist mittlerweile von einer großen Mehrheit auszugehen, die sich für eine Rücknahme des Vorbehalts auspricht. Schließlich hat auch die Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag von Oktober 2009 klare Zeichen gesetzt. Darin hat sie sich für eine Stärkung der Kinderrechte ausgesprochen. Dazu will sie nicht nur aktiv an der Ausgestaltung eines Individualbeschwerdeverfahrens zur KRK mitwirken. Sie will ebenso die „Vorbehaltserklärung“ zur KRK zurücknehmen.

Diese Ankündigungen im Koalitionvertrag der Bundesregierung sind ausdrücklich zu begrüßen. Die Bundesländer sollten sich daher der Position der Bundesregierung, der großen Mehrheit im Bundestag wie auch etlicher Nichtregierungsorganisationen anschließen.

Konvention ohne Wirkung zugunsten von Kindern

Eine weitere von Deutschland zur KRK Erklärung wurde abgegeben, um die Bedeutung der KRK im innerstaatlichen Rechtsraum zu relativieren. Danach habe das Übereinkommen lediglich Staatenverpflichtungen begründet und finde innerstaatlich keine unmittelbare Anwendung findet. Auch diese Erklärung wurde bereits vielfach kritisiert und sollte von Deutschland zurückgenommen werden. Wenngleich dieser Erklärung nach zutreffender und wohl auch überwiegender Auffassung in der Wissenschaft rechtlich keine Bedeutung beizumessen ist, hat auch diese Erklärung ihr Ziel bisher nicht verfehlt: In der deutschen Rechtspraxis spielt die KRK beinahe keine Rolle. Im Ergebnis entsteht damit eine grotesk anmutende Situation. Den Kindern sollen nach Artikel 42 KRK ihre Rechte bekannt gemacht werden, im Falle eines konkreten Rechtsstreites sollen sie sich hierauf jedoch nicht berufen können. In der Würdigung der deutschen Rechtsprechung handelt es sich bei dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes, soweit ausländische Kinder und Jugendliche betroffen sind, um ein Übereinkommen ohne Rechte des Kindes.

Der Beitrag Der deutsche „Ausländervorbehalt“ zur Kinderrechtskonvention erschien zuerst auf Humanistische Union.

Menschen, denen die Freiheit entzogen ist, sind staatlicher Gewalt besonders stark unterworfen. Die Gefahr, dass es zu Misshandlungen kommt, ist daher deutlich erhöht. Auf dieser Erkenntnis basiert das Zusatzprotokoll zur UN-Konvention gegen Folter und grausame, unmenschliche und erniedrigender Behandlung und Bestrafung (Anti-Folterkonvention). Deutschland hat das Zusatzprotokoll zur Anti-Folterkonvention am 20. September 2006 gezeichnet. Der Prozess zur Ratifikation des Protokolls ist noch im Gange und wird vermutlich 2008 abgeschlossen sein. In Deutschland wird der Präventionsmechanismus nur unzureichend umgesetzt.

Neue Ansätze gegen Folter

Das Zusatzprotokoll ist in mehrfacher Hinsicht innovativ: Es verfolgt einen präventiven, auf die Verhinderung von Folter und Misshandlung zielenden Ansatz. Damit unterscheidet sich das Zusatzprotokoll von anderen menschenrechtlichen Instrumenten, die nur auf konkrete Beschwerden reagieren. Es sollen regelmäßig anlassunabhängige Besuche in Haft- und Gewahrsamseinrichtungen durch unabhängige Gremien stattfinden. Die Besuche sollen Missstände aufdecken und Folter und Misshandlung von Menschen in Gewahrsamssituationen verhindern. Durchgeführt werden sie von einem aus Experten und Expertinnen bestehenden internationalen Ausschuss für Prävention. Zudem verpflichten sich die Vertragsstaaten, auf nationaler Ebene unabhängige präventive Besuchsorgane für alle Haft- und Gewahrsamsorte zu garantieren. Das Protokoll greift damit wesentliche Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte auf, nach denen internationale Konventionen von UN-Expertengremien wirksamer überwacht werden können, wenn diese Arbeit mit entsprechenden Aktivitäten in den jeweiligen Ländern rückgekoppelt ist.

Nach dem Zusatzprotokoll sollen nicht nur Gefängnisse kontrolliert werden, sondern alle Orte, „an denen Personen auf Grund einer Entscheidung einer Behörde oder auf deren Veranlassung oder mit deren ausdrücklichem oder stillschweigendem Einverständnis die Freiheit entzogen ist oder entzogen werden kann“. Hierzu zählen etwa psychiatrische Einrichtungen, der Strafvollzug, Abschiebungshaft oder Pflege- und Altenheime.

Wie diese Kontrollen aussehen sollen, ist in dem Zusatzprotokoll verbindlich geregelt. Damit diese möglichst unabhängig und effektiv sind, werden bestimmte Vorgaben gemacht. Das nationale Präventionsgremium soll beispielsweise ausreichendes Personal und ausreichende Finanzmittel erhalten, damit dieses sein weitgefasstes Mandat wahrnehmen kann. Demnach sind nicht nur „regelmäßig“ Orte zur Überprüfung aufzusuchen, in denen Menschen die Freiheit entzogen ist. Hinzu kommen weitere Aufgaben: die Berichterstattung, insbesondere Empfehlungen, an zuständige Behörden wie auch an den Gesetzgeber.

Widerstände aus den Innen­mi­nis­te­rien

Der Zeichnung des Protokolls durch Deutschland ging deutlicher innenpolitischer Widerstand voraus. Der Widerstand richtete sich weniger gegen die Einrichtung eines internationalen Ausschusses für Prävention, sondern gegen die Einrichtung eines nationalen Präventionsmechanismus. Gegenwind kam unter anderem von Seiten zahlreicher Innenministerien, die zumindest intern mahnten, dass ein derartiges Präventionsorgan die Polizei, die auf schnelles Handeln angewiesen sei, in ihrer Arbeit behindern werde. Zudem waren und sind insbesondere die Länder auf eine „schlanke“ Struktur des Präventionsorgans bedacht, das wenig Kosten verursacht.

Die Einwände gegen einen starken nationalen Präventionsmechanismus verdeutlichen, dass die Menschenrechtskultur in Deutschland in Sachen Haft und Gewahrsamseinrichtungen noch unterentwickelt ist. Für viele Politiker und Politikerinnen wie auch Bürger und Bürgerinnen ist die Bedeutung von Haft sowie deren Bedingungen ein Tabuthema, über das sie am liebsten nicht genauer Bescheid wissen wollen.

Bund und Länder einigten sich schließlich auf einen Vorschlag, eine gemeinsame Kommission der Länder für alle Gewahrsamseinrichtungen in deren Zuständigkeitsbereich einzurichten. Diese soll aus vier ehrenamtlichen Experten und Expertinnen bestehen und nur wenigen hauptamtlich Mitarbeitenden. Zudem wird sie an die Kriminologische Zentralstelle in Hessen angebunden, um weitere Kosten zu sparen. Für die in die Kompetenz des Bundes fallenden Gewahrsamseinrichtungen soll ein ehrenamtlicher Bundesbeauftragter zuständig sein.

Ein nationaler Präventionsmechanismus, der derart schwach ausgestattet ist, wird nicht so wirkungsvoll sein, wie es in Deutschland aufgrund der Vielzahl von Einrichtungen, in denen Menschen die Freiheit entzogen wird, angemessen wäre. Die Kontrollkapazitäten werden nicht ausreichen, um von „regelmäßigen“ Kontrollen sprechen zu können. Sicher ist daher auch: Deutschland wird bei der Folterprävention in Haft keine Vorreiterrolle spielen.

Auch in Deutschland ist mehr Prävention dringend erfor­der­lich

Dabei machen zahlreiche Vorfälle deutlich, dass auch in Deutschland mehr Prävention dringend erforderlich wäre. Dass Menschen in Einrichtungen, in denen sie ihrer Freiheit entzogen sind, in Deutschland unter menschenverachtenden Zuständen leiden und machtlos Schikanen ausgesetzt sind, ist in jüngster Zeit durch Schlagzeilen zur Altenpflege oder zum (Jugend-)Strafvollzug publik geworden. Gleiches gilt auch für die Abschiebungshaft. Hier gibt es genügend Fälle, die der breiten Öffentlichkeit jedoch nicht bekannt sind. Dabei handelt es sich nicht nur um Probleme im Einzelfall, sondern struktureller Natur.

Darüber hinaus sind am 28. August 2007 Änderungen des Aufenthaltsgesetzes in Kraft getreten, die deutliche Verschärfungen für die Anordnung von Abschiebungshaft enthalten. Diese soll grundsätzlich einfacher und damit häufiger wie auch über einen längeren Zeitraum angeordnet werden können. Auch die richterliche Kontrolle über die Rechtmäßigkeit der Anordnung von Abschiebungshaft im Einzelfall soll eingeschränkt werden. Ob die vorgenommenen Verschärfungen mit menschenrechtlichen Verbürgungen wie Art. 104 GG und Art. 5 EMRK vereinbar sind, ist mehr als fraglich.

Schließlich wird Abschiebungshaft in Deutschland sogar Minderjährigen zugemutet. So passiert es, dass Minderjährige gleich bei ihrer Ankunft in Deutschland in Abschiebungshaft genommen werden – auch Monate lang. Pro Asyl meldete anlässlich des Weltkindertages am 20. September 2007, dass zwei Minderjährige im Frankfurter Flughafen direkt nach ihrer Einreise inhaftiert worden seien. Eine solche Praxis verstößt gegen Art. 37 der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), nach dem die Vertragsstaaten Freiheitsentziehung bei Minderjährigen „nur als letztes Mittel“ anwenden dürfen. Abgesehen von einem Verstoß gegen Art. 37 KRK ist die Praxis der Abschiebungshaft gegenüber Minderjährigen auch mit weiteren Bestimmungen der KRK nicht in Einklang zu bringen.

Der nationale Präventionsmechanismus zur Anti-Folterkonvention soll nicht die Voraussetzungen des Freiheitsentzuges kontrollieren, sondern die Behandlung von Personen in Haft- und Gewahrsamssituationen. Die Rahmenbedingungen eines solchen Präventionsmechanismus werden indes auf die Probe gestellt, wenn die Politik die Hürden für Freiheitsentziehungen an sich stetig abbaut. So wird es geradezu grotesk, wenn der Präventionsmechanismus in einem Feld agiert, in dem die Freiheitsentziehungen selbst mit menschenrechtlichen Verbürgungen offensichtlich nicht vereinbar sind. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Verschärfungen bei der Abschiebungshaft als Bestandteil deutscher – und europäischer – Abschottungspolitik. Das menschenrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit ist hier längst aus dem Ruder geraten. Dies ist evident, wenn sogar Minderjährige in Abschiebungshaft genommen werden.

Literatur

Deutsches Institut für Menschenrechte (Hrsg.), Prävention von Folter und Misshandlung in Deutschland, Baden-Baden 2007

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