Vor wenigen Wochen fand die Wahl zum 19. Deutschen Bundestag statt. Nach dem deutlichen Einzug der AfD in das Parlament und den dramatischen Verlusten der SPD saß der Schock bei vielen tief, der Gap zwischen Parlament und Parteien sowie Teilen des Wahlvolks war nicht zu übersehen. Offenbar haben sich der politische Diskurs einerseits und die persönlichen Befindlichkeiten vieler Bürgerinnen und Bürger andererseits voneinander entfernt. Eine rationale Basis dieser Entfremdung ist die Erfahrung, dass Themen und Anliegen einkommensschwächerer Gruppen im politischen Diskurs wie in der Gesetzgebung schlechtere Durchsetzungschancen haben als die Interessen der Besserverdienenden. Diese sogenannte selektive Responsivität der deutschen Politik wird von neueren politikwissenschaftlichen Forschungen bestätigt. (1) Höchste Zeit also, sich mit der sozialen Frage zu befassen. Die aktuellen vorgänge untersuchen deshalb, wie es um die Anerkennung, die Reichweite und die Durchsetzung sozialer Rechtsansprüche heute in Deutschland bestellt ist.

Den Themenschwerpunkt eröffnet Martin Kutscha mit einem Beitrag, der gleich zur Kardinalfrage führt: Braucht es überhaupt soziale Grund- und Menschenrechte, oder reichen nicht die politisch-freiheitlichen Garantien unserer Verfassung aus? Auch wenn diese Frage immer wieder einmal aufgeworfen wird – wie jüngst von der Bundesverfassungsrichterin Susanne Baer (2) –, für Kutscha ist sie sowohl für das Grundgesetz, mehr aber noch im menschenrechtlichen Rahmen der UN klar entschieden: Um Freiheitsrechte effektiv wahrnehmen zu können, bedarf es einer hinreichenden Gewährleistung ihrer sozialen Voraussetzungen. Oder konkret: Die Freiheit der Berufswahl und -ausübung bleibt ein leeres Versprechen, wenn der Bildungszugang für bestimmte soziale Gruppen faktisch versperrt ist.
Doch welche Bedeutung haben soziale Grund- und Menschenrechte heute? Kutscha zeigt anhand einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, wie nachlässig auch heute noch deutsche Obergerichte mit sozialen Menschenrechtsnormen umgehen, die sie gegen ihren Wortlaut auslegen. Den Einwand, dass soziale Menschenrechte lediglich programmatische (leere) Versprechen seien, lässt Kutscha nicht gelten: Auch manche politischen Freiheitsgarantien des Grundgesetzes – etwa das Fernmeldegeheimnis (Artikel 10) – seien heute eher programmatisch zu verstehen und würden kaum noch substanziellen Schutz bieten. Ebenso wenig könne heute noch vertreten werden, dass Grundrechte nur als Abwehrrechte (gegen den Staat) funktionieren. Für den Schutz des (ungeborenen) Lebens, die informationelle Selbstbestimmung und andere Rechte werde längst anerkannt, dass es auch einen Leistungsanspruch gegenüber dem Staat gebe und dieser Gewährleistungspflichten habe. Kutscha erläutert, welche verfassungsrechtlichen und rechtsdogmatischen Gründe für die Gleichwertigkeit sozialer wie politischer Grund- und Menschenrechte sprechen.

Die folgenden beiden Beiträge stellen die sozialen Menschenrechte im internationalen Gefüge vor: Michael Krennerich skizziert den aktuellen völkerrechtlichen Entwicklungsstand der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen (wsk-) Rechte. Er geht hierbei vor allem auf die zunehmende Ausgestaltung und Profilbildung dieser Rechte durch verschiedene UN-Gremien und Sonderberichterstatter_innen ein, die verschiedene Dimensionen der Rechtsansprüche zur Entfaltung brachten (Schutz – Achtung – Gewährleistung) und zugleich die wichtige Unterscheidung zwischen unmittelbar und absolut einzuhaltenden bzw. geltenden Mindestansprüchen („minimum core obligations“) sowie der mittelfristig, je nach verfügbaren wirtschaftlichen Ressourcen zu erfüllenden Rechtsansprüche einführten. Diese Ausdifferenzierung der wsk-Rechte mündete schließlich im Zusatzprotokoll zum UN-Sozialpakt (2008), das einen wichtigen Meilenstein für die Justiziablität, d.h. die Einklagbarkeit dieser Rechte darstellte. Mit den „Gründen“, warum die deutsche Bundesregierung dieses Protokoll bisher immer noch nicht unterzeichnet hat – setzt sich Krennerich ausführlich auseinander.

Der Beitrag von Claudia Mahler zeigt, welche Unterschiede in der Anerkennung und Durchsetzbarkeit von politischen und sozialen Rechten es bereits bei der Verabschiedung bzw. Inkraftsetzung von Zivil- und Sozialpakt gab. So existierte für die im Zivilpakt verankerten Rechte von Beginn an ein Individualbeschwerdeverfahren, die Rechte waren also von der/dem Einzelnen einklagbar. Dass sich die wsk-Rechte dennoch – auch in Deutschland – zunehmend durchsetzen, liegt nicht zuletzt am Staatenberichtsverfahren, mit dem der UN-Sozialausschuss regelmäßig die Umsetzung des Sozialpakts in den einzelnen Staaten überprüft. Mahler schildert den Ablauf dieses Verfahrens, das für die deutsche politische Debatte um die wsk-Rechte eine bedeutende Rolle spielt.

Anschließend wechseln wir die Perspektive ins Inland. Die nächsten vier Beiträge befassen sich mit dem Stand der Verwirklichung sozialer Rechte in Deutschland – zumindest einigen Aspekten davon. Tobias Baur gibt einen Überblick über den aktuell fünften Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. Er stellt Befunde zur relativen Armut in Deutschland und dem Armutsrisiko für verschiedene soziale Gruppen vor, ebenso die Ergebnisse der Erhebungen zur Verteilung von Einkommen und Vermögen. Alle Ergebnisse dieses Berichts sind jedoch mit Vorsicht zu genießen – nicht nur, weil im Rahmen der Ressortabstimmung zwischen den beteiligten Ministerien zahlreiche Änderungen (Abschwächungen) in den Befunden vorgenommen wurden, sondern auch, weil einige besonders einkommensschwache Gruppen systematisch ausgeklammert bleiben (etwa: Pflegebedürftige, Studierende oder Geflüchtete). Dennoch lässt sich ein Befund des Berichts nicht wegdiskutieren: Die ungleiche Verteilung der Vermögen hat in Deutschland in den letzten Jahren zugenommen, die Kluft zwischen Arm und Reich wird immer größer.
Wie das im Alltag von Hartz IV-Bezieher_innen aussieht, schildern Thilo Broschell und Joachim Maiworm von der Berliner Initiative Teilhabe e.V. Ihr Beitrag konzentriert sich auf die Auswirkungen, die der Bezug von Arbeitslosengeld II bzw. Sozialgeld auf die Wohnsituation der Betroffenen haben und welche Erfahrungen die Betroffenen mit Jobcentern machen.

Der Sicht von unten stellen wir einen Beitrag gegenüber, der gewissermaßen von oben auf mögliche Eigendynamiken und kontrafaktische Wirkungen des Sozialstaates schaut. Thomas Flint, Richter am Bundessozialgericht, stellt die provokante These auf, dass die zunehmende sozialstaatliche Absicherung gesellschaftlicher Risiken zu immer mehr Unzufriedenheit bei den Betroffenen führe – weil mit ihr eine immer größere Anspruchshaltung gegenüber dem Staat einhergehe. Die Auseinandersetzung um sozialpolitische Leistungen und Standards erzeuge tendenziell den Eindruck, dass „es nie genug“ sei – und vergrößere damit die Abhängigkeit vom staatlichen Sozialsystem, sprich die Unfreiheit der Empfänger_innen der Transferleistungen. Flint plädiert dafür, der zunehmenden Entmündigung durch den immer stärker beanspruchten Sozialstaat mit einer Beschränkung auf basale Risiken zu begegnen.

Die These Flints wird von John Philipp Thurn, Richter am Berliner Sozialgericht, stark in Zweifel gezogen. Zunächst weist er darauf hin, dass man die (zunehmende) Enttäuschung bzw. Frustration der Beteiligten nicht automatisch auf deren gestiegene Ansprüche zurückführen könne: Für Flints These einer Spirale steigender sozialstaatlicher Ansprüche gebe es derzeit kaum empirische Belege – denn bis auf die 1995 neu eingeführte Pflegeversicherung sinke das Leistungsniveau in allen anderen Sozialsystemen seit Jahrzehnten. Thurn macht jedoch eine ganze Reihe unbefriedigender Zustände im deutschen Sozialsystem aus – nicht zuletzt das kaum noch zu durchdringende Sozialrecht –, die zur Frustration aller Beteiligten beitragen.

Mit dem Reformbedarf des deutschen Sozialsystems befasst sich auch der nächste Beitrag von Christoph Butterwegge, der sich kritisch mit der Idee eines bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) beschäftigt. Diese Idee findet bei Betroffenen wie Wirtschaftsvertretern viel Zustimmung, verheißt sie doch eine scheinbar einfache Alternative zur sozialstaatlichen Bürokratie: Jede/jeder erhält die gleiche staatliche Grundsicherung, alle bisherigen Prüfungen auf Einkommens- und Vermögensverhältnisse können entfallen. Butterwegge zeigt, dass dieses Modell allenfalls zur Bekämpfung absoluter Armut in Entwicklungsländern taugen würde, die relative Armut in reichen Industrienationen wie Deutschland dagegen würde verfestigt, die Ungleichheit sogar noch zunehmen, denn für alle Menschen mit sog. Sonderbedarfen  (z.B. chronisch Kranke, Pflegebedürftige, Behinderte …) käme das BGE einer drastischen Senkung der bisherigen, bedarfsorientierten Sozialleistungen gleich. Für Butterwegge führt deshalb kein Weg an einer einzelfallorientierten Sozialpolitik vorbei, denn mehr Gerechtigkeit lasse sich nur erreichen, indem Ungleiches auch ungleich behandelt werde und eine substanzielle Umverteilung der Vermögen in Angriff genommen werde.

Inwiefern Wirtschaftsunternehmen für die Durchsetzung von wsk-Rechten in Anspruch genommen werden (könnten), beschreibt Sarah Lincoln. Sie stellt dafür die 2011 von der UN verabschiedeten Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte vor. Die Leitlinien formulieren Minimalanforderungen dafür, wie wirtschaftsbezogene Menschenrechtsverstöße untersucht, geahndet und wiedergutgemacht werden können. Dazu geben sie Empfehlungen, welche Vorkehrungen und Regelungen Staaten treffen sollen, damit die auf ihrem Staatsgebiet ansässigen oder dort tätig werdenden Unternehmen zur Einhaltung menschenrechtlicher Mindeststandards in ihrer Produktion verpflichtet und für etwaige Menschenrechtsverletzungen zur Verantwortung gezogen werden können. Zur Umsetzung der Leitlinien in Deutschland verabschiedete die Bundesregierung im Dezember 2016 einen nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte, der nach Einschätzung vieler NGOs weit hinter den Erwartungen zurückblieb. Lincoln fasst die Kritik an der mangelnden Reichweite und Verbindlichkeit des Aktionsplans zusammen.

Zum Abschluss des Themenschwerpunkts geht Kirsten Wiese darauf ein, welchen Einfluss staatliche Stellen auf menschenrechtskonforme Produktions- und Arbeitsbedingungen haben. Ein zentraler Hebel sind für Wiese die vielerorts bereits existierenden Beschaffungsrichtlinien der öffentlichen Hand, die es entsprechend auszubauen gelte. Mit ihnen kann der Staat als Kunde die Hersteller auf die Einhaltung menschenrechtlicher Mindeststandards verpflichten. Welche völkerrechtlichen Grundlagen dafür bereit stehen und welche Grenzen diese Form der Menschenrechtspolitik hat, skizziert Wiese in ihrem Beitrag.

Auch im Hintergrund hat diese Ausgabe der vorgänge interessante Beiträge zu bieten: Nachdem es am Rande der G20-Gipfelproteste zu gewaltsamen Ausschreitungen in Hamburg kam, gab es eine neuerliche Debatte über Ziele und Inhalte des Protests, über vorzunehmende Abgrenzungserklärungen sowie die mögliche Mitverantwortung der Linken für diese Ausschreitungen. Monika Frommel geht in ihrem Essay über „Gewalt als attraktive Lebensform“ auf eine sympathisierende Nähe zwischen „der Linken“ und der Gewalt gegen Sachen ein, die sie bereits in den Anfangsjahren der RAF ausmacht. Ihren Thesen widerspricht Michael Brie, der bei aller Kritik an den Ausschreitungen für einen differenzierteren Gewaltbegriff plädiert – allein schon deshalb, um die Praxis zivilen Ungehorsams in der linken Protestkultur zu erhalten. Zugleich spricht er sich für eine ernsthafte Debatte um den Gewaltbegriff innerhalb der Linken aus.

Ein Beitrag von Tarik Tabbara rundet diese Ausgabe der vorgänge ab. Nachdem im Sommer der deutsche Schriftsteller und Menschenrechtsaktivist Dogan Akhanli während eines Urlaubsaufenthalts in Spanien inhaftiert wurde, rückte die steigende Zahl türkischer Festnahmeersuchen über Interpol ins Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit. Der Fall Akhanli verweist auf einige rechtsstaatliche Probleme der internationalen Polizeikooperation, die auch nach der Freilassung des Schriftstellers virulent bleiben. Tabbara benennt die Defizite im Interpol-Verfahren und zeigt, welche Möglichkeiten für eine Weiterentwicklung des individuellen Rechtsschutzes bestehen.

Ich wünsche Ihnen wie immer eine interessante und anregende Lektüre mit dieser neuen Ausgabe der vorgänge

Sven Lüders
für die Redaktion

Anmerkungen:

1 Lea Elsässer/Armin Schäfer: Nur wer wählt, zählt? Die politischen Entscheidungen des Bundestags
sind systematisch zulasten der Armen verzerrt. In: MPIfG Jahrbuch 2017-2018. Köln 2017, S. 41-48.

2 „Recht ersetzt Sozialpolitik nicht“, Interview mit Susanne Baer in der taz v. 11.5.2017.

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Auseinandersetzung um den Vorrang von politischen oder sozialen Rechten geht auf die Zeiten des Ost-West-Konflikts zurück. Obwohl dieser Konflikt schon einige Zeit überwunden ist, werden die sozialen Grund- und Menschenrechte heute in vielen westlichen Ländern immer noch stiefmütterlich behandelt. Welche verfassungsrechtlichen und rechtsdogmatischen Gründe gegen eine Anerkennung sozialer Rechte ins Feld geführt werden, und was gegen ihre Herabstufung als „leere Versprechen“ einzuwenden ist, erläutert Martin Kutscha.

Es gibt kaum eine Politiker_innenrede, in der nicht die „westliche Wertegemeinschaft“ und die universellen Menschenrechte beschworen werden. Auch in der Jurist_ innenzunft gelten die Menschen- bzw. Grundrechte als unbedingt zu wahrende Fundamentalnormen des Rechts. Dies gilt allerdings nur für die klassischen Abwehrrechte („Freiheitsrechte“) wie Meinungsfreiheit, Pressefreiheit, Berufsfreiheit und Eigentumsfreiheit, nicht hingegen für die sog. sozialen Grundrechte wie die Rechte auf Arbeit, auf Wohnung oder auf Bildung. Im Gegenteil: Die meisten Jurist_innen betrachten solche Grundrechtsgewährleistungen, die sich in den Verfassungen der Bundesländer, aber auch in völkerrechtlichen Verträgen wie z. B. dem „UNO-Sozialpakt“ von 1966 befinden, nicht als echte Grundrechte, sondern als eigentlich überflüssige Versprechungen mit nur geringer Bindungswirkung.

Gering­schät­zung in der Zunft

Ein abschreckendes Beispiel für die Geringschätzung sozialer Grundrechtsgewährleistungen bietet das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. April 2009 zur Vereinbarkeit von Studiengebühren in Deutschland mit dem UNO-Sozialpakt. Die in dessen Art. 13 normierte Pflicht der Staaten, die Unentgeltlichkeit der Universitätsausbildung einzuführen, sei, so das Gericht,  nur „ein austauschbares Mittel zum Zweck“ des chancengleichen Zugangs zum Universitätsunterricht und könne deshalb getrost durch andere Instrumente wie die Gewährung von Studiendarlehen ersetzt werden. (1)  Mit einer solchen „Auslegung“ gegen ihren Wortlaut wird die – auch für Deutschland verbindliche – völkerrechtliche Norm geradezu auf den Kopf gestellt.

Insbesondere die Verankerung von sozialen Grundrechten in den Verfassungen der neuen Bundesländer nach 1990 stieß in der Jurist_innenzunft auf zum Teil polemische Kritik. So sprach z. B. der einflussreiche konservative Staatsrechtler Josef Isensee abschätzig vom Typ der „Pastorenverfassung“. (2) Erstaunlich ist solche Kritik angesichts der Tatsache, dass auch die nach 1945 geschaffenen Verfassungen der „alten“ Bundesländer mehr oder minder ausführliche Kataloge mit sozialen Grundrechten enthalten.
In jüngster Zeit hat sich auch die – auf Vorschlag der Grünen gewählte – Bundesverfassungsrichterin Susanne Baer negativ über soziale Grundrechte geäußert: Ein Recht auf Arbeit sei nicht einklagbar und mache „eine Verfassung zum leeren Versprechen.“ Würden soziale Grundrechte als einklagbares Recht ausgestaltet werden, würde dies „die Gerichte überfordern, den Gesetzgeber strangulieren und die politische Debatte lähmen.“ (3) Damit hat Baer die häufigsten Einwände gegen die Normierung sozialer Grundrechte zusammengefasst.

Aber wie überzeugend sind diese Einwände? Auch manche der klassischen Abwehrrechte mögen heute vielen als „leeres Versprechen“ erscheinen. Nehmen wir z. B. Art. 10 Abs. 1 Grundgesetz (GG): „Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich.“ Wie viel ist das „Fernmeldegeheimnis“ oder moderner, das Telekommunikationsgeheimnis, noch wert angesichts der heutigen Massenüberwachung der Telekommunikation durch „Sicherheitsbehörden“ bzw. in- und ausländische Geheimdienste? Schon im Jahre 2003 beklagte der ehemalige Verfassungsrichter Jürgen Kühling, dass man das Fernmeldegeheimnis inzwischen „getrost als Totalverlust abschreiben“ könne. (4)

Auch die Geltungskraft des Grundrechts der Versammlungsfreiheit, Art. 8 Grundgesetz, darf z. B. nach den staatlichen Repressionen gegen friedlichen Protest beim G-20-Gipfel in Hamburg mit Fug und Recht bezweifelt werden. Gleichwohl fordert niemand, die genannten Grundrechte zu streichen – im Gegenteil: Ihr Geltungsanspruch muss sowohl in der Öffentlichkeit als auch vor Gericht entschieden verteidigt werden.

Was ist von der Behauptung zu halten, soziale Grundrechte strangulierten den Gesetzgeber? Tatsächlich schränken doch alle Grundrechte die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und die Machtausübung der Staatsgewalt schlechthin ein. Dies ist indessen gerade die Intention der Verfassung, wie bereits der Blick auf Art. 1 Abs. 3 Grundgesetz zeigt: Danach binden die nachfolgenden Grundrechte sowohl die Gesetzgebung als auch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung „als unmittelbar geltendes Recht.“ Die Hauptfunktion moderner Verfassungen besteht schließlich gerade darin, der Staatsgewalt bestimmte Fesseln anzulegen und dadurch die Freiheitssphäre der Bürger und Bürgerinnen zu schützen. (5)

Dass ein Freiheitsrecht „ohne die tatsächlichen Voraussetzungen, es in Anspruch nehmen zu können, wertlos“ ist, konstatierte das Bundesverfassungsgericht im Übrigen schon in seiner Numerus-Clausus-Entscheidung von 1972. (6) Es besteht also ein Bedingungszusammenhang zwischen der Inanspruchnahme der klassischen Abwehrrechte und der Umsetzung sozialer Grundrechtsgewährleistungen, um überhaupt erst die materiellen Voraussetzungen für eine gleichberechtigte Teilhabe aller Bürger_innen zu schaffen. (7)

Die Zurück­hal­tung des Grund­ge­setzes und der Ausweg des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts

Von den Gegner_innen der sozialen Grundrechte wird häufig darauf verwiesen, dass unser Grundgesetz in weiser Selbstbeschränkung auf die Verankerung sozialer Grundrechte verzichtet habe. (8) Der eigentliche Grund für diesen Verzicht bleibt dabei im Dunkeln: Das Grundgesetz wurde von seinen Schöpfer_innen als Provisorium verstanden. Deshalb entschied sich der Parlamentarische Rat dafür, strittige Fragen auszuklammern, auf eine genaue Festlegung der sozialen „Lebensordnungen“ zu verzichten und die künftige sozial- und wirtschaftspolitische Entwicklung offen zu halten. (9) Dies erklärt das Fehlen sozialer Grundrechte im Grundgesetz, abgesehen von den Schutzpflichten für Ehe und Familie und Mutterschaft in Art. 6, die von konservativen Abgeordneten durchgesetzt wurden. Bei der Verfassungsreform aufgrund der Wiedervereinigung fand sich wiederum keine Mehrheit dafür, entsprechend den zahlreichen Vorschlägen aus der Zivilgesellschaft soziale Grundrechte in den Verfassungstext aufzunehmen. (10)

Das Bundesverfassungsgericht hat im Laufe seiner jahrzehntelangen Rechtsprechung einen eigentümlichen Weg gefunden, diesem Manko zumindest ein Stück weit abzuhelfen: Es entwickelte ein Grundrechtsverständnis, das einzelnen eher als Abwehrrechten formulierten Grundrechten Leistungskomponenten entnimmt und diese damit in die Nähe sozialer Grundrechtsgewährleistungen rückt. So wurde dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit , Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, in den beiden (in seinen Konsequenzen durchaus problematischen) Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zur Schwangerschaftsunterbrechung (11) über den Abwehrcharakter des Grundrechts hinaus eine Schutzpflicht des Staates für dieses Rechtsgut entnommen und daraus bestimmte zwingende Vorgaben für den Gesetzgeber abgeleitet.

Die Schutzpflichtdimension auch anderer Grundrechte ist inzwischen in der rechtswissenschaftlichen Literatur weithin anerkannt. So wird mit guten Gründen z. B. darauf verwiesen, dass die Bundesregierung und den Gesetzgeber eine Schutzpflicht für das in Art. 10 Grundgesetz geschützte Telekommunikationsgeheimnis sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber der umfassenden Ausforschung durch  ausländische Geheimdienste wie die NSA trifft. (12)

Angesichts zunehmender Armut in Deutschland von besonderer Bedeutung ist auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Gewährleistungsdimension der Menschenwürdegarantie in Art. 1 Abs. 1 GG. Schon ihrem Wortlaut nach enthält diese nicht nur das Gebot der Achtung, sondern auch den Schutz der Menschenwürde als „Verpflichtung aller staatlichen Gewalt“. Aus dieser Schutzpflicht in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht die Verpflichtung des Staates zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums abgeleitet. Während diese Pflicht in früheren Entscheidungen eher beiläufig erwähnt wurde (13), entwickelte das Gericht in seinem Urteil zum Hartz IV-Regelsatz vom 9. Februar 2010 eine ausführliche Begründung hierfür:

„Wenn einem Menschen die zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins notwendigen materiellen Mittel fehlen, weil er sie weder aus seiner Erwerbstätigkeit, noch aus eigenem Vermögen noch durch Zuwendungen Dritter erhalten kann, ist der Staat im Rahmen seines Auftrages zum Schutz der Menschenwürde und in Ausfüllung seines sozialstaatlichen Gestaltungsauftrages verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die materiellen Voraussetzungen dafür dem Hilfebedürftigen zur Verfügung stehen. Dieser objektiven Verpflichtung aus Art. 1 Abs. 1 GG korrespondiert ein Leistungsanspruch des Grundrechtsträgers, da das Grundrecht die Würde jedes individuellen Menschen schützt (…) und sie in solchen Notlagen nur durch materielle Unterstützung gesichert werden kann.“ (14)

Das Bundesverfassungsgericht hat dabei auch eine nähere Bestimmung des vom Staat zu gewährenden Existenzminimums vorgenommen: Dieser Begriff umfasse nicht nur die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit, sondern auch „die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben…, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen (…)“ (15). Schon wenig später erteilte das Gericht allen Versuchen, aus Gründen der Abschreckung von Flüchtlingen vor der Einreise nach Deutschland die Leistungsstandards für die Sicherung des Existenzminimums abzusenken, eine entschiedene Absage: In seinem Urteil vom 18. Juli 2012 zum Asylbewerberleistungsgesetz verwies es darauf, dass auch eine kurze Aufenthaltsdauer oder Aufenthaltsperspektive in Deutschland eine Beschränkung des menschenwürdigen Existenzminimums auf die Sicherung der physischen Existenz nicht rechtfertigen könne:

„Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen (…). Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.“ (16)

Damit hat das Bundesverfassungsgericht die Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes über ihre Abwehrfunktion hinaus als ein subjektives Leistungsrecht gegenüber dem Staat mit durchaus klaren Konturen etabliert. Freilich hat dieses höchstrichterlich geschaffene soziale Grundrecht angesichts anhaltender „Sparpolitik“ im Sozialbereich und einer in den letzten Jahrzehnten durch Personalabbau etc. massiv ausgedünnten sozialstaatlichen Infrastruktur (17) seine Bewährungsprobe noch längst nicht bestanden. Durch eine explizite Normierung im Text des Grundgesetzes würde dieses Grundrecht seine Geltungskraft möglicherweise besser behaupten können als auf der Grundlage bloßen „Richterrechts“, das von politischen Mehrheiten umso leichter beiseite geschoben werden kann.

Abwehr­rechte reichen nicht!

In seinem oben zitierten Hartz-IV-Urteil hat das Bundesverfassungsgericht auch deutlich gemacht, warum Abwehrrechte allein zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz für viele nicht ausreichen. Angesichts eines wachsenden Niedriglohnsektors in Deutschland und einer zunehmenden Verfestigung massiver sozialer Ungleichheit stimmt die neoliberale Ideologie, dass eigene Leistung und eigener Fleiß Garanten des Wohlstands und die sozial Abgehängten eigentlich selbst Schuld an ihrem Schicksal seien, immer weniger mit der Realität überein. (18)
„Wer ohne eigene gesellschaftliche Macht oder besonderen Schutz ist“, so erkannte der ehemalige Verfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde richtig, „unmächtig aus sich selbst, kommt in die Lage, seine rechtliche Freiheit gegenüber den Trägern gesellschaftlicher Macht nicht mehr realisieren zu können. Die Freiheit als allgemeine, grundsätzlich für jedermann realisierbar zu haltende, verflüchtigt sich, wird zunehmend zur leeren Form. Die soziale Ungleichheit schlägt um in soziale Unfreiheit.“ (19)

Der vom Grundgesetz postulierte soziale Staat muss also die materiellen Voraussetzungen dafür sichern, dass die Menschen ihre Freiheit auch effektiv wahrnehmen können. Genau darauf zielen die sozialen Grundrechte; sie sind mithin ebenso „Freiheitsrechte“ wie die klassischen Abwehrrechte. (20)

Es bleibt die Frage, ob und in welchem Maße soziale Grundrechte vor Gericht einklagbar sind. Dies lässt sich jedenfalls für solche Normen bejahen, die entsprechend eindeutig formuliert sind wie z. B. die Verpflichtung der Unterzeichnerstaaten in Art. 13 des UNO-Sozialpaktes, unentgeltlichen Schul- und Hochschulunterricht einzuführen. Dass – wie oben gezeigt – manche deutsche Gerichte nicht willens sind, solche Verpflichtungen anzuerkennen, steht dem Geltungsanspruch solcher sozialen Grundrechtsgewährleistungen nicht entgegen.

Im Völkerrecht, in dem soziale Grundrechte seit vielen Jahren anerkannt sind, ist die – vielleicht typisch deutsche – Fixierung auf die Justiz als alleinige Instanz zur Durchsetzung von Grundrechten ohnehin längst aufgegeben. (21) Das Völkerrecht unterscheidet drei Gewährleistungsebenen der Menschenrechte, nämlich die Pflicht zur Achtung („duty to respect“), die Pflicht zur Schutzgewährleistung („duty to protect“) und die Pflicht zur Bereitstellung der notwendigen Ressourcen („duty to fulfil“). (22) Ausschüsse der UNO kontrollieren u. a. anhand der regelmäßig vorzulegenden Staatenberichte, ob und in welchem Maße die Unterzeichnerstaaten diese Verpflichtungen jeweils umgesetzt haben. (23)

Zum Abschluss sei noch einmal ein ehemaliger Verfassungsrichter zitiert, nämlich Helmut Simon: „Für die Verwirklichung der Verfassung sind … nicht allein die Gerichte, sondern vor allem das vom Volk unmittelbar legitimierte Parlament und die Exekutive verantwortlich. Es ist durchaus sinnvoll, diese Staatsorgane auch durch positive Zielsetzungen von Verfassungs wegen in die Pflicht zu nehmen und für die Staatspraxis Prioritäten zu setzen.“ (24)

Warum soll, so wäre hinzuzufügen, eine Verfassung nur das Bestehende schützen und damit im Ergebnis den Status quo der gesellschaftlichen Machtverhältnisse zementieren? Sollte sie nicht auch normative Leitlinien für die Zukunft enthalten und damit die Staatsgewalt in die Pflicht nehmen, die Voraussetzungen für eine gleichberechtigte Teilhabe aller am gesellschaftlich erarbeiteten Reichtum zu schaffen?

PROF. DR. MARTIN KUTSCHA   Professor i. R. für Staats- und Verwaltungsrecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, Mitglied im Bundesvorstand der Humanistischen Union und der deutschen Sektion der IALANA.

Anmerkungen:

1 Bundesverwaltungsgerichtsentscheidungen Bd. 134, S. 1 (23/24); ausführlich dazu M. Kutscha, Völkerrecht
auf den Kopf gestellt, Grundrechte-Report 2010, S. 202 (204 f.)

2 J. Isensee, in: Gemeinsame Verfassungskommission, Stenografischer Bericht vom 16.6.1992, S. 36;
weitere Zitate bei M. Kutscha, Soziale Grundrechte und Staatszielbestimmungen in den neuen Landesverfassungen,
Zeitschrift für Rechtspolitik 1993, S. 339 (340).

3 S. Baer, „Recht ersetzt Sozialpolitik nicht“, Interview in der taz v. 11.5.2017.

4 J. Kühling, Das Ende der Privatheit, in: Müller-Heidelberg u.a. (Hg.), Grundrechte-Report 2003,
S. 15.

5 Vgl. z. B. K. Loewenstein, Verfassungslehre, 2. Aufl. 1969, S. 128; H. Dreier, Der freiheitliche Verfas –
sungsstaat als riskante Ordnung, Rechtswissenschaft 1/2010, S. 11 (17).

6 Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen (BVerfGE) Bd. 33, 303 (331).

7 Vgl. J. Dorfmann, Der Schutz der sozialen Grundrechte, 2006, S. 301; E. Eichenhofer, Soziale Menschenrechte
im Völker-, europäischen und deutschen Recht, 2012, S. 204 ff.

8 Vgl. z. B. S. Baer, a.a.O. (Anm. 3).

9 Vgl. W. Abendroth, Das Grundgesetz, 3. Aufl. 1966, S. 65 f.; W. Däubler, Der Schutz der sozialen
Grundrechte in der Rechtsordnung Deutschlands, in: J. Iliopoulos-Strangas (Hg.), Soziale Grundrechte
in Europa nach Lissabon, 2010, S. 111 (119 f.).

10 Vgl. N. Konegen/P. Nitschke (Hg.), Revision des Grundgesetzes? 1997, S. 29 ff.

11 BVerfGE 39 S. 1 u. 88, S. 203.

12 So z. B. von den Gutachtern M. Bäcker, W. Hoffmann-Riem und H.-J. Papier im NSA-Untersuchungsausschuss
des 18. Deutschen Bundestages, dokumentiert b. S. Lüders, Deutsche Rechtspositionen
zur Überwachungsaffäre, vorgänge 206/207, 2014, S. 7 (17 ff.).

13 BVerfGE 45, S. 187 (228).

14 BVerfGE 125, S. 175 ff., Rn. 134.

15 BVerfG a.a.O., Rn. 135.

16 BVerfGE 132, S. 134 (173).

17 Vgl. Ch. Butterwegge, Sozialstaat am Ende? In: F. Roggan/D. Busch (Hg.), Das Recht in guter Verfassung?
2013, S. 53 ff.; T. Ansbach/M. Kutscha, Die Flüchtlingsfrage: Der Sozialstaat in der Pflicht,
Blätter f. dt. u. intern. Politik 1/2016, S. 13 ff.

18 Vgl. nur Ch. Butterwegge, a.a.O. (Anm. 17); O. Nachtwey, Die Abstiegsgesellschaft, 2016, rezensiert
in Vorgänge 217 (1/2017), S. 149 f.

19 E.-W. Böckenförde, Wissenschaft, Politik, Verfassungsgericht, 2011, S. 33 (Hervorh. im Orig.)

20 Vgl. M. Krennerich, Soziale Menschenrechte sind Freiheitsrechte! In: Deutsches Institut für Menschenrechte
u. a. (Hg.), Jahrbuch Menschenrechte 2007, S. 57.

21 Vgl. N. Paech, Die sozialen, ökonomischen und kulturellen Menschenrechte im Rechtssystem der
internationalen Wirtschafts- und Handelsordnung (Hg. Friedrich-Ebert-Stiftung), 2003, S. 26.

22 Vgl. N. Paech, a.a.O. (Anm. 21), S. 28 f. sowie den Beitrag von C. Mahler in diesem Heft.

23 S. dazu ausführlich den Beitrag von Mahler in diesem Heft.

24 H. Simon, Wegweisendes Verfassungsmodell aus Brandenburg, Neue Justiz 1991, S. 427.

Der Beitrag Warum soziale Grundrechte? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Entwicklung der sozialen Menschenrechte war mit ihrer Niederlegung im sog. UN-Sozialpakt keineswegs abgeschlossen. Michael Krennerich skizziert im folgenden Beitrag, wie die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte im internationalen Menschenrechtsdiskurs seitdem ausdifferenziert wurden, hinsichtlich verschiedener Rechtsansprüche und -dimensionen, aber auch in Bezug darauf, welche Ansprüche unmittelbar und uneingeschränkt gelten (und welche abhängig von verfügbaren Ressourcen zu sehen sind). Diese Differenzierungen waren eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass wsk-Rechte heute im internationalen Raum nicht mehr als bloße programmatische Aussagen gesehen, sondern als verbindliche justiziable Rechtsansprüche anerkannt werden. Abschließend setzt sich Krennerich ausführlich mit den (wechselnden) Begründungen der Bundesregierungen auseinander, die bisher die Ratifikation des Zusatzprotokolls zum UN-Sozialpakt und damit eine wichtige Voraussetzung für die individuelle Einklagbarkeit dieser Rechte verweigert hat.

In den vergangenen 20 Jahren haben die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte erheblich an Bedeutung gewonnen. Schon längst sind die „wsk-Rechte“ oder „sozialen Menschenrechte“, wie sie in der Menschenrechtsszene oft verkürzt genannt werden, im Mainstream des globalen Menschenrechtsdiskurses angekommen. Inzwischen sind sie fester Bestandteil nationaler wie internationaler Menschenrechtspolitik. Zentraler Bezugspunkt ist – neben der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 – nach wie vor der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte (UN-Sozialpakt), der 1966 verabschiedet wurde und 1976 in Kraft trat. Er verankert eine breite Palette wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, darunter u.a. die Rechte auf Bildung, auf Arbeit, auf menschenwürdige Arbeitsbedingungen, auf Gewerkschaftsfreiheit, auf soziale Sicherheit, auf Gesundheit, auf Nahrung, auf Wohnen und – obwohl nicht ausdrücklich erwähnt – auf sauberes Trinkwasser und Sanitärversorgung. Weniger Beachtung finden die dort ebenfalls verankerten Rechte auf Teilhabe am kulturellen Leben und an den Errungenschaften des wissenschaftlichen Fortschritts. Auch weitere globale und regionale Menschenrechtsabkommen beinhalten wsk-Rechte. Hinzu kommen ILO-Konventionen, die auf dem Gebiet der Arbeitsbeziehungen und sozialen Sicherheit einen besonderen Beitrag zum sozialen Menschenrechtsschutz leisten. [1]

Rückblick – ein langer Weg

Während die wsk-Rechte von Beginn an fester Bestandteil des in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts entwickelten internationalen Menschenrechtsschutzes waren, blieben sie im dominanten liberalen Menschenrechtsdiskurs des „Westens“ lange Zeit unterbelichtet. Im Unterschied zu den bürgerlichen und politischen Menschenrechten wurden die wsk-Rechte oft nicht als „echte“, individuelle Menschenrechte angesehen oder allenfalls als teure Leistungsrechte, die weder hinreichend bestimmbar noch einklagbar seien. Zugleich waren sie eingespannt in die ideologischen Auseinandersetzungen westlicher Demokratien mit den Ländern des Ostens und des globalen Südens. Aus rechtsdogmatischen und politischen Gründen blieb daher der UN-Sozialpakt lange Zeit bedeutungslos. Dies änderte sich erst in den 1990er Jahren. Voraussetzung hierfür war nicht zuletzt das Ende des Ost-West-Konfliktes, das zwar nicht zu einer De-Politisierung, wohl aber zu einer De-Ideologisierung des Menschenrechtsdiskurses führte. Dadurch öffneten sich politische Räume, um in internationalen Foren die Diskussion um die wsk-Rechte aufzugreifen und auf soziale Problemlagen weltweit anzuwenden. Die Weltmenschenrechtskonferenz von 1993 bestärkte die Unteilbarkeit der Menschenrechte, die bereits in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte unmissverständlich angelegt ist (s. Riedel 2017): Bürgerliche, politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte bilden demnach einen Sinnzusammenhang aufeinander bezogener Rechte, bedingen sich gegenseitig und gehören untrennbar zusammen.
Der Bedeutungsaufschwung der wsk-Rechte lag also weniger in der Verankerung neuer Rechte begründet als darin, dass sich gerade zivilgesellschaftliche Gruppen bestehende Rechte aneigneten und sie politisch nutzten. Gemeinsam mit Sachverständigen an Universitäten und in den Institutionen des globalen und regionalen Menschenrechtsschutzes bemühten sie sich, den wsk-Rechten ein klares inhaltliches Profil und eine stärkere politische wie völkerrechtliche Verbindlichkeit zu verleihen. Vor allem der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und einzelne UN-Sonderberichterstatter_innen trugen erheblich zur Konkretisierung des Inhalts der wsk-Rechte und der sich daraus ergebenden Staatenpflichten bei. Als hilfreich für die Auslegung des inhaltlichen Gehalts vieler sozialer Menschenrechte erwiesen sich die Kategorien der Verfügbarkeit, des offenen Zugangs, der Annehmbarkeit und der Angepasstheit, welche die ehemalige UN-Sonderberichterstatterin zum Recht auf Bildung, Katarina Tomaševski, um die Jahrtausendwende populär machte. Der UN-Ausschuss wandte diese oder ähnliche Kategorien auch auf andere Rechte an.

Drei Beispiele: Das Recht auf Bildung umfasst die Verfügbarkeit grundlegender und weiterführender Bildungseinrichtungen; den diskriminierungsfreien, offenen und erschwinglichen Zugang zur Bildung; sowie menschenrechtskonforme, qualitativ angemessene Inhalte und Formate der Bildung, die an den Bedürfnissen der Menschen ausgerichtet sind. Das Recht auf Wohnen wiederum fordert die hinreichende Verfügbarkeit und den Schutz angemessenen Wohnraums; einen offenen, diskriminierungsfreien und bezahlbaren Zugang zu Wohnraum; sowie eine menschenwürdige Wohnqualität. Angesichts tagtäglicher Zwangsvertreibungen und Zwangsumsiedlungen von unzähligen Menschen weltweit ist die Schutzfunktion nochmals eigens zu betonen. Auch beim Recht auf Gesundheit ist der Schutz wichtig. Auf eine Kurzformel gebracht, besagt es, dass der Staat die Gesundheit der Menschen nicht beeinträchtigen darf, diese vor Eingriffen zu schützen hat und Maßnahmen ergreifen muss, damit die Menschen gesunde Arbeits- und Lebensbedingungen vorfinden und sie vor allem Zugang zu einer angemessenen Gesundheitsversorgung haben.

Die wsk-Rechte stellen nicht nur teure Leistungsrechte dar, sondern ihnen sind auch freiheitliche Abwehr- und Schutzdimensionen eigen. Gewiss müssen aktive Maßnahmen etwa gegen extreme Armut, Bildungsnotstände, Arbeitslosigkeit, Krankheiten, Wohnelend und soziale Ausgrenzung ergriffen werden, die viele Ressourcen binden. Doch schützen die wsk-Rechte die Menschen eben auch vor unzulässigen Eingriffen in ihr Leben und eine selbstverantwortliche Lebensgestaltung. So dienen die wsk-Rechte dem Schutz der einzelnen Menschen davor, ausgebeutet zu werden, unter menschenunwürdigen Arbeitsbedingungen zu arbeiten, in ihrer Gesundheit geschädigt zu werden – oder daran gehindert zu werden, sich selbstständig zu ernähren, ein sicheres Wohnumfeld zu bewahren, sich angemessen zu bilden oder am kulturellen Leben teilzuhaben. Soziale Menschenrechte sind daher im besten Sinne des Wortes „Freiheitsrechte“.

Völkerrechtlich ist inzwischen anerkannt, dass die sozialen Menschenrechte Abwehr-, Schutz- und Leistungsdimensionen umfassen. Damit korrespondieren staatliche Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflichten. Demnach sind die Staaten verpflichtet, die einzelnen Menschen nicht an der Ausübung ihrer Rechte zu hindern (Achtungspflichten), den Einzelnen vor Eingriffen Dritter in seine Rechte zu schützen (Schutzpflichten) und die Ausübung der Menschenrechte durch aktives Handeln zu ermöglichen (Gewährleistungspflichten). Diese von Asbjørn Eide geprägte Pflichtentrias – Achten, Schützen, Gewährleisten –  wurde vom UN-Ausschuss konsequent aufgegriffen, angewandt und verbreitet; sie gehört inzwischen zum ABC des Menschenrechtswissens.

Die inhaltliche Bestimmung der sozialen Menschenrechte zeigt ein weiteres: Zum einen erlaubt der UN-Sozialpakt den Vertragsparteien, ihre Verpflichtungen fortschreitend („progressively“) umzusetzen. Angesichts knapper Ressourcen und nur schwer überwindbarer sozialer Missstände lassen sich tatsächlich viele Aspekte der sozialen Menschenrechte nicht von heute auf morgen verwirklichen. Zum anderen betont der Ausschuss aber, dass die Staaten umgehend aktiv werden müssen, um die wsk-Rechte umzusetzen, und dass bestimmte Aspekte dieser Rechte nicht fortschreitend, sondern unmittelbar zu verwirklichen sind. Gerade Unterlassungspflichten, Diskriminierungsverbote und die Gewährleistung der „minimum core obligations“ zählen dazu. Auch gelten die sozialen Menschenrechte inzwischen als hinreichend bestimmbar und grundsätzlich geeignet, um sie in Beschwerde- oder Gerichtsverfahren überprüfen zu lassen. Die Auffassung, dass wsk-Rechte der Sache nach, also materiell, justiziabel seien, ging mit Bemühungen einher, auch die prozedurale Justiziabilität dieser Rechte zu stärken. Dies führte auf der Ebene der Vereinten Nationen letztlich zur Ausarbeitung und Verabschiedung des Zusatzprotokolls zum UN-Sozialpakt.

Der UN-So­zi­al­pakt im nationalen Recht

Ein wichtiges Kriterium für die Umsetzung von Menschenrechtsabkommen ist die Frage, wie diese in nationales Recht übersetzt werden und welchen Stellenwert sie dort einnehmen. Wie andere Völkerrechtsverträge auch wird der UN-Sozialpakt in Deutschland per Zustimmungsgesetz in die innerstaatliche Rechtsordnung integriert, und zwar im Rang eines einfachen Bundesgesetzes. Menschenrechtsabkommen nehmen also hierzulande keinen Verfassungsrang ein, wie dies beispielsweise in einigen lateinamerikanischen Staaten – zumindest auf dem Papier, mitunter aber auch in der Rechtspraxis – der Fall ist.

Nun stellt sich die Frage, ob bzw. inwiefern die im Sozialpakt verankerten Rechte auf dem innerstaatlichen Rechtsweg durch Einzelne zur Geltung gebracht werden können. Ist in Deutschland die „unmittelbare Anwendbarkeit“ der völkerrechtlichen Menschenrechte gegeben? Voraussetzung hierfür ist, dass die Menschenrechtsnormen zum einen hinreichend klar und bestimmbar sind, so dass sie sich mit den Mitteln juristischer Subsumtion auf einen Fall anwenden und daraus Rechtsfolgen ableiten lassen. Zum anderen muss die Menschenrechtsnorm „unbedingt“ sein, also keine weiteren staatlichen Umsetzungsakte erforderlich machen (vgl. Krajewski 2017). Für bürgerliche und politische Menschenrechte ist beides – zumindest grundsätzlich – in Deutschland unbestritten. Hingegen wurde und wird teilweise noch die unmittelbare Anwendbarkeit wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte angezweifelt (ebd.). Erst allmählich setzt sich auch hierzulande die Erkenntnis durch, dass beispielsweise abwehrrechtliche und diskriminierungsbezogene Dimensionen der wsk-Rechte dazu geeignet sind, auch unmittelbar vor Gerichten geltend gemacht zu werden.

Bislang nehmen die deutschen Gerichte kaum Bezug auf den UN-Sozialpakt. Die Ausnahme bilden allenfalls die Gerichtsverfahren zur Rechtmäßigkeit von Studiengebühren in den Jahren 2006 bis 2010, bei denen mitunter sogar ausführlich geprüft wurde, inwieweit Bestimmungen des Sozialpaktes unmittelbar zur Anwendung kommen. [2] Insgesamt aber lassen sich, wie Markus Krajewski (2017) nachgewiesen hat, nur wenige Verfahren finden, in denen – sei es beim Parteienvortrag oder bei der Urteilsbegründung – auf den UN-Sozialpakt Bezug genommen wird. Für die Bundesregierung stellt die fehlende unmittelbare Geltendmachung der Paktvorschriften vor deutschen Gerichten oder deren fehlende Nennung in den Begründungen deutscher Gerichtsurteile kein Problem dar; daraus könnten keinerlei (negative) Schlüsse auf die Berücksichtigung des Paktes in der deutschen Rechtsanwendung gezogen werden, behauptet sie im jüngsten Staatenbericht zum UN-Sozialpakt (Bundesregierung 2016: 6). [3] Der UN-Ausschuss, der den Bericht 2018 behandeln wird, hat dies bisher anders gesehen. Er beanstandete bei früheren Staatenberichten, dass die Rechte des UN-Sozialpaktes vor innerstaatlichen Gerichten in Deutschland (ebenso wie in vielen anderen europäischen Ländern) nicht hinreichend geltend gemacht werden könnten. Eine solche Kritik wird gerade auch von Menschenrechtsorganisationen geteilt und findet sich in „Schattenberichten“ zum UN-Sozialpakt wieder.

Zugegeben: Die geringe Zahl an Gerichtsverfahren ist zum guten Teil auf das ausgebaute Arbeits- und Sozialrecht in Deutschland zurückzuführen, das eine Bezugnahme auf den UN-Sozialpakt zumeist nicht notwendig erscheinen lässt. Zurückzuführen ist sie aber auch auf die geringe Vertrautheit von Richter_innen und Anwält_innen mit den Bestimmungen des UN-Sozialpaktes sowie mit den „Allgemeinen Kommentaren“ (General Comments) und den „Abschließenden Bemerkungen“ (Concluding Observations) des UN-Ausschusses für wsk-Rechte. Die Behauptung der Bundesregierung, dass eine „hinreichende Sensibilisierung der Akteure im deutschen Gerichtsverfahren für menschenrechtliche Vorgaben wie die des Paktes“ durch ein entsprechendes Aus- und Fortbildungsangebot gesichert sei (vgl. Bundesregierung 2016: 6), entbehrt der Selbstkritik und einer soliden Erfahrungsgrundlage. Sofern Gerichte in ihren Urteilsbegründungen überhaupt auf den UN-Sozialpakt Bezug nehmen, sind sie bezeichnenderweise nicht immer auf dem Stand der gegenwärtigen völkerrechtlichen Diskussion.[4]

Widerstand gegen das Zusatz­pro­to­koll

Nicht unwesentlich ist auch die Frage, inwieweit die Staaten internationale Kontrollverfahren eines Menschenrechtsabkommens akzeptieren. Die Bundesregierung kommt zwar ihren Berichtspflichten nach, legt also in Berichten an den UN-Ausschuss regelmäßig Rechenschaft darüber ab, wie Deutschland den UN-Sozialpakt umsetzt. Bisher hat Deutschland aber noch nicht das Zusatzprotokoll zum UN-Sozialpakt ratifiziert. Es würde einzelnen Personen die Möglichkeit einräumen, nach Ausschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges eine Beschwerde beim UN-Ausschuss einzureichen, wenn sie sich in ihren Paktrechten verletzt sehen.

Die deutschen Regierungen gleich welcher Coleur haben in den vergangen 15 Jahren stets Klärungs- und Prüfungsbedarf angemeldet, sowohl bei der Ausarbeitung (2003-2008), nach der Verabschiedung (2008) wie nach dem Inkrafttreten (2013) des Zusatzprotokolls. Deutlich ablesen lässt sich dies an den Menschenrechtsberichten und den Menschenrechtsaktionsplänen der Bundesregierung, in denen mit schöner Regelmäßigkeit eine (intensive) Prüfung der Ratifizierung versprochen wird (vgl. Krennerich 2014). Auch in der 18. Wahlperiode versprach die Ministerin im federführenden Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Andrea Nahles, die Ratifizierung des Zusatzprotokolls ernsthaft prüfen zu lassen; doch verhedderte sich die angekündigte Ratifizierungsinitiative des BMAS in den Endlosschleifen der Prüfung. Bislang fehlt es am politischen Willen, eine Ratifizierung gegen Widerstände durchzusetzen.

Angesichts des klaren Bekenntnisses der Bundesregierungen zur Unteilbarkeit der Menschenrechte ist weniger die Ratifizierung als die Nicht-Ratifizierung des Fakultativprotokolls zum UN-Sozialpakt erklärungsbedürftig. Es ist das einzige Kontrollverfahren der von Deutschland ratifizierten UN-Menschenrechtsabkommen, das Deutschland bislang nicht akzeptiert hat. Was spricht dagegen? Der grundsätzliche – auch von deutscher Regierungsseite in den 2000er Jahren vorgetragene – Einwand, wsk-Rechte seien zu vage und nicht justiziabel genug, um in quasi-gerichtlichen Beschwerdeverfahren geprüft zu werden, lässt sich heute nicht mehr halten. Mittlerweile sind die Kommentierungen dieser Rechte durch den UN-Ausschuss weit vorangeschritten, und es liegen viele Entscheidungen regionaler Menschenrechtsgerichtshöfe und nationaler Gerichte anderer Länder zu diesen Rechten vor – mit vollem Verständnis dafür, dass den Staaten ein weiter Ermessens- und Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung dieser Rechte zukommt.

Allerdings könnten im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens Differenzen bei der Auslegung der Paktrechte zwischen Regierung und UN-Ausschuss zu Tage treten. Bereits im Rahmen des Staatenberichtsverfahrens wiesen verschiedene Bundesregierungen die Ausschusskritik als nicht immer sachgerecht zurück. Auf Regierungsseite bildete sich daher eine Haltung heraus, erst die weitere Kommentierungen einzelner Paktrechte und die Spruchpraxis in den Beschwerdeverfahren abzuwarten, bevor über die Ratifizierung des Zusatzprotokolls entschieden wird. Dabei böten gerade Beschwerden die Möglichkeit, sich über rechtliche Auslegungsfragen zu verständigen, zumal sie den UN-Ausschuss disziplinieren, seine Entscheidungen auf justiziable Weise zu begründen. Im Unterschied zu einem allgemeinen Staatenberichtsverfahren ermöglicht das Beschwerdeverfahren, einzelfallbezogen Rechtsverletzungen zu identifizieren – und darüber in den Dialog zu treten. Einen solchen Dialog scheuen aber bislang die Bundesregierungen – vor allem in jenen Ressorts, die für die innenpolitische Umsetzung des UN-Sozialpaktes zuständig sind, finden sich Bedenkenträger.

Eine Beschwerdeflut wäre übrigens nicht zu erwarten (vgl. auch Mahler 2015). Eine Reihe möglicher Streitpunkte, etwa Studiengebühren und Mindestlohn, wurden inzwischen politisch entschieden. Das vielkritisierte generelle Streikverbot von Beamten in Deutschland wird, wenn überhaupt, eher in einer Klage vor dem durchsetzungskräftigeren Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte münden, da es auch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention kollidiert. Möglich wären (nach Ausschöpfung des nationalen Rechtsweges) etwa Beschwerden von Personen, die nur eine eingeschränkte Gesundheitsversorgung nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten; dies verstößt mutmaßlich gegen das Diskriminierungsverbot des UN-Sozialpaktes. [5]

Überbor­dende Verrecht­li­chung oder Korrektiv der Politik?

Unabhängig von der Frage der Einklagbarkeit bzw. Beschwerdefähigkeit stellen soziale Menschenrechte nicht nur unverbindliche Handlungsaufforderungen dar. Sie gehen mit völkerrechtlich verbindlichen Staatenpflichten einher, welche die Vertragsparteien (etwa des UN-Sozialpaktes) umsetzen müssen. Ergibt sich also durch eine Aufwertung der wsk-Rechte die Gefahr einer Inflation menschenrechtlicher Ansprüche und eine überbordende Verrechtlichung der Politik, welche die politischen Entscheidungsspielräume demokratisch legitimierter Politiker_innen über Gebühr einschränkt? Eher nicht! Die Verrechtlichung sozialer Ansprüche verlief in Deutschland vollkommen unabhängig von etwaigen Staatenpflichten, die sich aus internationalen Menschenrechtsabkommen ergeben. Sie war der politischen Dynamik des demokratischen Sozialstaates geschuldet, der über Jahrzehnte hinweg von den politischen Parteien mit Hilfe des Rechts ausgebaut wurde. Richtig verstanden beschneiden die wks-Rechte auch nicht über Gebühr die Gestaltungsfreiheit demokratisch legitimierter Politik, sondern belassen den Regierungen und Parlamenten erhebliche Ermessens- und Handlungsspielräume, wie sie die sozialen Menschenrechte am besten umsetzen.

Gleichwohl nehmen die wsk-Rechte potenziell eine wichtige Orientierungs- und Korrektivfunktion ein. Auch in ausgebauten Wohlfahrtsstaaten können menschenrechtliche Schutzlücken und Gefährdungslagen bestehen, die einen Handlungs- und Regulierungsbedarf begründen. Selbst eine weit vorangeschrittene Verrechtlichung garantiert nicht zwangsläufig, dass das nationale Recht den menschenrechtlichen Anforderungen vollends genügt. Auch gewinnen die sozialen Menschenrechte dann an Bedeutung, wenn empfindliche Einschnitte in die sozialen Netze vorgenommen werden. Ein politisch erwirkter und begründeter Sozialabbau hat eben nicht nur verfassungsrechtliche Vorgaben zu beachten, sondern auch völkerrechtliche Staatenpflichten, die sich aus internationalen Menschenrechtsabkommen wie dem UN-Sozialpakt ergeben. An seine Grenzen stößt er dort, wo den Menschen grundlegende, menschenrechtlich verbürgte Freiheits-, Gleichheits- und Teilhabeansprüche verwehrt oder nicht mehr gewährt werden.

Die Orientierungs- und Korrektivfunktion der wsk-Rechte ist gerade auch dann wichtig, wenn nationale Verfassungen keine oder kaum soziale Grundrechte enthalten, welche die demokratische Herrschaftsausübung kontrollieren. Ganz ohne verfassungsmäßigen Schutz sind zwar in Deutschland die sozialen Menschenrechte nicht. Dafür sorgen bereits die Menschenwürdegarantie und das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes. Insgesamt aber waren die Väter und Mütter des Grundgesetzes zurückhaltend mit Vorgaben für die Ausgestaltung des Sozialstaatsprinzips (s. dazu die Beiträge von Baer und Kutscha in diesem Heft). Auch Forderungen aus den 1970er Jahren und der Zeit nach der Wiedervereinigung, soziale Grundrechte oder zumindest konkrete soziale Staatsziele ins GG aufzunehmen, blieben letztlich erfolglos.[6]

Spätere parlamentarische Gesetzesinitiativen für die Aufnahme sozialer Grundrechte ins GG[7] waren und sind bislang nicht mehrheitsfähig. Immerhin können solche Initiativen dazu beitragen, soziale Menschenrechte politisch stärker zur Geltung zu bringen. Die Menschenrechte werden eben nicht nur gerichtlich, sondern auch und vor allem gesellschaftspolitisch erstritten.

Die menschenrechtliche Perspektive schärft dabei den Blick für soziale Problemlagen und für besonders benachteiligte Gruppen. Armut, prekäre Arbeitsverhältnisse und Wohnungslosigkeit[8] sind beispielsweise menschenrechtliche Herausforderungen, welche die Politik auch hierzulande noch weit energischer angehen muss. Das Gleiche gilt – trotz des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes – etwa für Diskriminierungen auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt oder auch für strukturelle Benachteiligungen von Schüler_innen aus einkommensschwachen Familien. Wie schwierig es sein kann, menschenrechtliche Vorgaben umzusetzen, zeigen nicht zuletzt die teils unbeholfenen politischen Bemühungen, dem Recht auf inklusive Bildung Geltung zu verleihen.[9] Politischer Handlungsbedarf besteht zudem bei der Umsetzung „extraterritorialer Staatenpflichten“ aus dem UN-Sozialpakt, also bei der Frage, wie deutsche Politik soziale Menschenrechte auch im Ausland achtet, schützt und fördert. Entsprechende Forderungen finden sich in den „Schattenberichten“ von NGOs zum UN-Sozialpakt.[10] Man darf gespannt sein, inwieweit der UN-Ausschuss für wsk-Rechte diese aufgreift, wenn er 2018 den deutschen Staatenbericht behandelt – und wie die Regierung darauf reagieren wird.

MICHAEL KRENNERICH   PD Dr. phil., geb. 1965, arbeitet als habilitierter Hochschullehrer am Lehrstuhl für Menschenrechte und Menschenrechtspolitik der Universität Erlangen-Nürnberg und ist einer der Programmdirektoren des dortigen „Master of Arts Human Rights“. Er ist leitender Herausgeber der Zeitschrift für Menschenrechte (zfmr), Vorsitzender des Nürnberger Menschenrechtszentrums (NMRZ), Mitglied des Koordinierungskreises des bundesweiten Netzwerkes Forum Menschenrechte sowie Kuratoriumsmitglied des Deutschen Instituts für Menschenrechte. Er verfasste u.a. die Monographie „Soziale Menschenrechte – zwischen Recht und Politik“ (2013).

Literatur:

Bielefeldt, Heiner 2017: Inklusion als Menschenrechtsprinzip. Grundsätzliche Überlegungen aus gebotenem Anlass, in: Zeitschrift für Menschenrechte, Jg. 11, Nr. 1.

Bundesregierung 2016: Sechster Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 16 und 17 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 2016, Berlin.

Eichenhofer, Eberhard 2013: Gesundheitsleistungen für Flüchtlinge, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, Jg. 33, Nr. 5-6, 169-175.

Kaltenborn, Markus 2015: Die Neufassung des Asylbewerberleistungsgesetzes und das Recht auf Gesundheit, in: Neue Zeitschrift für Sozialrecht, Jg. 24, Nr. 5, 161-166.

Krajewski, Markus 2017: Schmückendes Beiwerk oder echte Ergänzung? Zur Wirkung der Menschenrechte im innerstaatlichen Recht, in: Zeitschrift für Menschenrechte, Jg. 11, Nr. 1.

Krennerich, Michael 2013: Soziale Menschenrechte – zwischen Recht und Politik, Schwalbach/Ts.

Krennerich, Michael 2014: Wie lange grüßt das Murmeltier? Deutscher Prüfbedarf und das Beschwerdeverfahren für den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, in: Zeitschrift für Menschenrechte, Jg. 8, Nr. 2, 158-167.

Krennerich, Michael 2016: Internationale soziale Menschenrechte als Maßstab für den Umgang mit Asylsuchenden, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, Jg. 26, H. 1, 95-103.

Mahler, Claudia 2013: Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind einklagbar, in: AnwBl 4/2013, 245-248.

Mahler, Claudia 2015: Das Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt endlich annehmen, aktuell 05/2015, Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin.

Riedel, Eibe 2017: “Best of UN“ – Narrationen aus dem UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, in: Zeitschrift für Menschenrechte, Jg. 11, Nr. 1.

Anmerkungen:

1 Detailliert zur völkerrechtlichen Verankerung sozialer Menschenrechte siehe: Krennerich 2013.

2 Vgl. hier beispielhaft den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 16.2.2009 – 2 S 1855/07 – sowie VG Köln, Urteil vom 25.11.2010 – 6 K 2405/07.

3 Die englische Fassung des Staatenberichts Deutschlands ging im Februar 2017 dem UN-Ausschuss zu.

4 Beispielhaft sei etwa das Urteil des Bundessozialgericht vom 15.10.2014 – B 12 KR 17/12 R – genannt, das selbst beim Diskriminierungsverbot pauschal von einer Nicht-Anwendbarkeit des UN-Sozialpaktes ausgeht; oder ein Urteil des VG München vom 21.1.2016 – M 10 K 15.5366 –, in dem weiterhin die Auffassung vertreten wird, dass der Sozialpakt im Wesentlichen nur Programmsätze enthalte, ohne subjektive Rechte zu vermitteln. Siehe stattdessen etwa das Urteil des VG Hamburg vom 22.12.2008 – 15 K 656/07 -, das in Bezug auf schulische Lernmittelkosten die Anwendbarkeit des UN-Sozialpaktes nicht bestritt. Eine spätere Entscheidung des VG Hamburgs knüpfte daran an; ihr zufolge fielen allerdings die Schulbeförderungskosten – im Unterschied zu Lernmitteln – nicht in den Schutzbereich des Rechts auf Bildung des UN-Sozialpaktes (Urteil vom 19.3.2012 – 15 K 1191/11).

5 Vgl. Eichenhofer 2013, Kaltenkamp 2015, Krennerich 2016.

6 Lesenswert ist der Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission des Deutschen Bundestages, BT-Drs. 12/6000 vom 5.11.1993.

7 Wie bereits 2009 legte die Fraktion „Die Linke“ im Jahre 2017 einen Gesetzesentwurf vor, um soziale Menschenrechte ins Grundgesetz aufzunehmen (BT-Drs. 18/10860).

8 Nach wie vor besteht keine bundesweite amtliche Statistik zu Wohnungs- und Obdachlosigkeit. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe schätzt, dass 2018 etwa 540.000 Menschen in Deutschland über keinen eigentums- oder mietrechtlich abgesicherten Wohnraum verfügen – Tendenz steigend, siehe www.bagw.de

9 Zu den Maßstäben für eine sinnvolle Umsetzung des Inklusions-Prinzips der Behindertenrechtskonvention siehe Bielefeldt 2017.

10 Das Forum Menschenrechte schickte für den aktuellen Berichtszeitraum dem UN-Ausschuss entsprechende Lists of Issues zu territorialen und zu extraterritorialen Staatenpflichten. Auch andere NGOs und Netzwerke beteiligen sich an der „Schattenberichterstattung“.

Der Beitrag Der UN-Sozialpakt und sein Zusatzprotokoll erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) beinhaltet eine ganze Bandbreite sozialer Rechtsansprüche, beispielsweise das Recht auf Arbeit, das Recht auf soziale Sicherheit, das Recht auf Gesundheit oder das Recht auf Bildung.[1] All diese Rechte wurden bereits 1976 für Deutschland mit der Ratifikation des Paktes verbindlich.[2] Der folgende Beitrag von Claudia Mahler beleuchtet die Gleichwertigkeit wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte mit den bürgerlichen und politischen Rechten. Darüber hinaus stellt er die Prüfverfahren dar, mit denen die Umsetzung der Rechte in Deutschland kontrolliert wird, und geht auf die unmittelbare Anwendbarkeit und Justiziabilität der Rechte des UN-Sozialpaktes ein.[3]

1. Einführung

Im Jahre 1948[4] wurde die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) beschlossen, um ein Bekenntnis gegen die Gräueltaten nach dem Zweiten Weltkrieg zu manifestieren. Die Allgemeine Erklärung enthält sowohl wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte als auch bürgerliche und politische Rechte. Die Vereinigung aller Menschenrechte in diesem Dokument manifestiert die Gleichwertigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte. Aufgrund der sehr unterschiedlichen politischen Positionen während des Kalten Krieges konnte sich die Staatengemeinschaft nicht auf einen einheitlichen verbindlichen Vertrag einigen.

Im Jahre 1966 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen sowohl den UN-Sozialpakt, der von den sozialistischen Staaten favorisiert wurde, als auch den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt), der von den Staaten des Westens vorangetrieben wurde. In Deutschland gelten beide Pakte seit 1976.

Die Einhaltung der Verpflichtungen aus den beiden Pakten wird durch ein sogenanntes Staatenberichtsverfahren überprüft. Am Ende des Berichtszyklus stehen Empfehlungen (Abschließende Bemerkungen/Concluding Observations), die der prüfende Ausschuss dem Vertragsstaat als „Hausaufgaben“ mit auf den Weg gibt, wie die Umsetzung der Rechte aus dem Pakt bis zum nächsten Staatenbericht verbessert werden kann.

Dennoch zeigt sich bereits bei der Entstehung der beiden Pakte, dass es bedeutende Unterschiede geben soll. Beispielsweise war für den UN-Zivilpakt bereits von Anfang an ein Fakultativprotokoll (Zusatzprotokoll) ausgehandelt worden. Durch die Ratifikation dieses Fakultativprotokolls haben die Staaten ein Individualbeschwerdeverfahren für bürgerliche und politische Rechte zugelassen. Das heißt der/die Einzelne kann sich nach der Erschöpfung des nationalen Rechtswegs an ein Gremium bei den Vereinten Nationen wenden und sich beschweren, dass seine/ihre Menschenrechte durch den Vertragsstaat verletzt worden sind. Für den UN-Sozialpakt gab es zunächst kein Fakultativprotokoll, was zu einem Ungleichgewicht zwischen den beiden Pakten geführt hat.

Erst am 10. Dezember 2008 verabschiedete die UN-Generalversammlung nach intensiven Verhandlungen eine Resolution für ein Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt.[5] Spanien ratifizierte als erster europäischer Staat dieses Fakultativprotokoll.[6] Die zum In-Kraft-Treten erforderliche zehnte Ratifikation wurde von Uruguay am 5. Februar 2013 hinterlegt,[7] wodurch das Protokoll am 5. Mai 2013 in Kraft trat. Das hat die Justiziabilität für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte deutliche verbessert.[8] Deutschland hat sich auf UN-Ebene stark für das Fakultativprotokoll eingesetzt, es trotzdem noch immer nicht ratifiziert.[9]

2. Das Staaten­be­richts­ver­fahren

Nach Artikel 18 des UN-Sozialpaktes müssen die Vertragsstaaten – also auch Deutschland – alle vier Jahre einen umfassenden sogenannten periodischen Bericht (Periodical report) zum Stand der Umsetzung des UN-Sozialpakts in ihrem Land vorlegen. In Deutschland hat das Bundesministerium für Arbeit und Soziales dafür die Federführung. Der derzeit aktuelle 6. Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland wurde im Februar 2017 in Genf beim zuständigen Ausschuss eingereicht. Die nächste Station im Staatenberichtsverfahren ist das Zusammenstellen von wichtigen Fragen zur Ergänzung oder Klarstellung des Staatenberichts, der von Deutschland vorgelegt worden ist.

Der Bericht der Bundesregierung wird zunächst von einer vorbereitenden Arbeitsgruppe des Ausschusses ausgewertet. Auf dieser Grundlage stellt der Ausschuss dann in einem nächsten Schritt die sogenannte List of Issues and Questions zusammen. Diese enthält Rückfragen zum Bericht an Deutschland. Der List of Issues kommt eine besondere Bedeutung zu, denn damit kann die Darstellung der Regierung kritisch hinterfragt und können gezielt weitere Erklärung zu bestimmten Punkten eingefordert werden. Auch Nichtregierungsorganisationen können dem Ausschuss zu diesem Zeitpunkt Themenvorschläge für die List of Issues liefern. Die Fragen der zivilgesellschaftlichen Akteure mussten bis Mitte August 2017 in englischer oder französischer Sprache beim Ausschuss-Sekretariat eingegangen sein.[10] Durch die Fragen der zivilgesellschaftlichen Akteure können auch neue Themen angesprochen werden, wie beispielsweise Armut in Deutschland, oder die Verbindung zwischen den Sustainable Development Goals (SDGs, Nachhaltigkeitsziele) und sozialpolitischen Maßnahmen bzw. Indikatoren in Deutschland.

Die ergänzenden Fragen an Deutschland wurden auf der Sitzung der Vorbereitungsgruppe des UN Ausschusses zur Überprüfung der Umsetzung des UN Sozialpaktes im Oktober 2017 ausgearbeitet. Dabei wurden auch die Eingaben aus der Zivilgesellschaft berücksichtigt. Mit diesen Fragen will der Ausschuss klärende Antworten auf Lücken oder Unklarheiten im Staatenbericht erhalten.

Schließlich wird der Staatenbericht bei einer Sitzung des Ausschusses in Genf ausführlich geprüft. Dies wird für Deutschland im September bzw. Oktober 2018 soweit sein. Das kann an einem Tag aber auch an zwei halben Tagen geschehen. Dazu stellt der Ausschuss Fragen an eine Delegation der Bundesregierung. Nach diesem kritischen Dialog mit Frage- und Antwortmöglichkeiten zieht sich der Ausschuss zu Beratungen zurück und entwirft im Anschluss seine Empfehlungen an den Vertragsstaat.

Wenn das Überprüfungsverfahren beendet ist, spricht der Ausschuss die sogenannten Abschließenden Bemerkungen (Concluding Observations) aus. Positive Entwicklungen in der Umsetzung des UN-Sozialpaktes werden ebenso dargestellt wie Problembereiche, und auf dieser Grundlage Empfehlungen für Maßnahmen gegeben, die der Staat ergreifen sollte, zum Beispiel die Änderung von Gesetzen, politische Maßnahmen oder Programme. Dabei hebt der Ausschuss einzelne Empfehlungen hervor, die er für besonders wichtig hält. Zu den anderen Empfehlungen wird ein Bericht des Staates im folgenden Staatenbericht nach vier Jahren erwartet. NGOs können die Empfehlungen für ihre Arbeit nutzen.
Abschließende Bemerkungen sind für die Bundesregierung nicht rechtsverbindlich, aber geben Handlungsanweisungen für die bessere Umsetzung des UN-Sozialpakts. Der Ausschuss verdeutlicht damit seine Ansicht zu den Zielen der Konvention, zu den in ihr festgelegten Rechten und Pflichten sowie zur Zulässigkeit oder Unzulässigkeit bestimmter Handlungen. Dies kann von der Zivilgesellschaft und dem Parlament als Grundlage menschenrechtspolitischer Arbeit genutzt werden, um gegebenenfalls die Umsetzung konkreter Empfehlungen voranzutreiben.

3. Wirtschaft­liche, soziale und kulturelle Rechte in der deutschen Rechts­ord­nung

Im Jahr 1976 ist der UN-Sozialpakt  für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten. Die materiell-rechtlichen Bestimmungen des Paktes betreffen die Bereiche Arbeitsleben (Art. 6-8), soziale Sicherheit (Art. 9), Schutz der Familie (Art. 10), angemessener Lebensstandard (Art. 11), Gesundheitsschutz (Art. 12) sowie Bildung (Art. 13 und 14) und Kultur (Art. 15). Der UN-Sozialpakt wurde von Deutschland ratifiziert und ist dadurch gemäß Art. 59 Abs. 2 GG verbindlicher Bestandteil der deutschen Rechtsordnung im Range einfachen Bundesrechts  geworden. Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG sind die Normen des UN-Sozialpaktes als einfaches Bundesrecht von allen staatlichen Organen des Bundes und der Länder zu beachten. Die in Deutschland in Kraft getretenen menschenrechtlichen Verträge müssen bei der Rechtsanwendung berücksichtigt werden. Dies gilt auch für den UN-Sozialpakt. Verletzungen von unmittelbar anwendbaren oder unmittelbar wirksamen Rechten aus dem Pakt können vor innerstaatlichen Gerichten geltend gemacht werden.

Aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ist eine völkerrechtskonforme und menschenrechtsfreundliche Auslegung sowohl des einfachen Rechts als auch des Grundgesetzes geboten. Dies gilt für Menschenrechtsverträge der Vereinten Nationen ebenso wie für die Europäische Menschenrechtskonvention.

Weitere Aufschlüsse über die Anerkennung der Justiziabilität[11] der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte kann auch die Ratifikation und die innerstaatliche Anwendbarkeit der UN-Behindertenrechtekonvention (UN-BRK) geben. In ihr sind sowohl bürgerliche und politische als auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vereint. Alle Rechte der UN-BRK können mittels Individualbeschwerdeverfahren geltend gemacht werden. Dies gilt ebenso für die UN-Kinderrechtskonvention und die UN-Frauenrechtskonvention. Deutschland hat im Zusammenhang mit diesen Menschenrechtkonventionen das Individualbeschwerderecht vollumfänglich anerkannt. Daraus kann man ableiten, dass Deutschland die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, die in diesen Konventionen verbürgt sind, für justiziabel hält. Bezüglich der UN-BRK gibt es auch schon einige Beispiele aus der nationalen Rechtsprechung, die zeigen, dass menschenrechtliche Normen geeignet sind, die nationalen Rechtspositionen von Interessengruppen zu stärken.

4. Justiziabilität und unmittelbare Anwendbarkeit der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte

Es gibt viele Definitionen zur Justiziabilität;[12] die nachfolgende enthält viele Aspekte, die auch andere Definitionen umfassen.
Der Expertenausschuss zur Überprüfung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte hat sich in einigen seiner Allgemeinen Bemerkungen, in denen er den Sozialpakt autoritativ auslegt, sehr ausführlich zur Frage der Justiziabilität und der unmittelbaren Anwendbarkeit der Paktrechte geäußert. Er zeigt hier sehr deutlich auf, dass die Normen direkt zur Anwendung kommen können.[13] Jeder Staat muss zumindest den Kerngehalt jedes Rechtes unmittelbar umsetzen. Diese Verpflichtung wird auch nicht durch den „Ressourcenvorbehalt“ gemäß Art. 2 Abs. 1, wonach der Staat „unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten“ die Paktrechte umzusetzen hat, ausgesetzt.[14] Eine Norm aus einem innerstaatlich geltenden völkerrechtlichen Vertrag ist unmittelbar anwendbar, wenn aus ihr Rechtsfolgen für konkrete Einzelfälle abgleitet werden können. Dies liegt dann vor, wenn die inhaltliche Bestimmtheit der Norm zur Rechtsanwendung ausreichend ist.[15]

Von der Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit zu unterscheiden ist die Frage, ob eine Norm unmittelbare Wirkung, ein subjektives Recht, entfaltet.[16] Zweifel bezüglich der unmittelbaren Wirkung sind durch die Einführung eines Individualbeschwerdeverfahrens durch das Fakultativprotokoll zum Sozialpakt endgültig ausgeräumt. Durch das subjektive Recht kann sich der/die Einzelne vor jedem nationalen Gericht unmittelbar auf das Recht berufen, unter der Voraussetzung, dass dieses unmittelbar anwendbar ist. Die Auffassung, der UN-Sozialpakt beinhalte ausschließlich Programmsätze, gilt auf der internationalen Ebene als überwunden, da die Normen gänzlich oder in Teilen direkt anwendbar sind.[17] Hierfür gibt es neben dem Fakultativprotokoll, das eine internationale Beschwerdeinstanz eingeführt hat, auch schon deutliche Hinweise aus der Rechtsprechung anderer Staaten[18] sowie aus Deutschland[19].

5. Wirtschaft­liche, soziale und kulturelle Rechte in der Recht­spre­chung

Bislang nehmen deutsche Gerichte ausgesprochen selten auf internationale wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Bezug und überprüfen deren Anwendbarkeit auf den konkreten Fall. Geschieht dies doch einmal, wie etwa in Entscheidungen zu den Studiengebühren, scheint eine kritische Distanz gegenüber den Gewährleistungen des Paktes durch.[20] Aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu „Hartz IV“ und zum Asylbewerberleistungsgesetz, die nachfolgend kurz behandelt werden, ist jedoch eine positive Tendenz abzulesen.

Das Grundrecht auf Gewähr­leis­tung eines menschen­wür­digen Existenz­mi­ni­mums

In seiner Entscheidung vom 9. Februar 2010 (1 BvL 1/09) hat das Bundesverfassungsgericht seine Rechtsprechung zum Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums für alle in Deutschland lebenden Menschen fortentwickelt. Das eigenständige Recht gründet sich auf Art. 1 Abs. 1 GG (Menschenwürde) in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG (Sozialstaatsprinzip).[21] Es besteht damit grundsätzlich unabhängig von der Staatsangehörigkeit oder dem Aufenthaltsstatus einer Person.[22] Aus dem Grundrecht leitet sich eine objektiv-rechtliche Verpflichtung des Staates verbunden mit einem subjektiv-rechtlichen Leistungsanspruch des hilfebedürftigen Grundrechtsträgers ab.[23] Es sichert jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zu, die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind.[24] Den individuellen Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums besitzt jedes Mitglied einer Bedarfsgemeinschaft. Dies trifft auch auf Kinder zu.[25] Die Ausgestaltung der Norm muss auf die Deckung der existenznotwendigen Bedarfe jedes individuellen Grundrechtsträgers ausgerichtet sein. Die Bedarfsbemessung muss transparent und nachvollziehbar sein und die Höhe der Bedarfe muss regelmäßig überprüft werden. Diese Kriterien werden in ganz ähnlicher Weise auch vom Sozialpaktausschuss zum Recht auf soziale Sicherheit herangezogen.

Seine Rechtsprechung zum menschenwürdigen Existenzminimum bekräftigte das Bundesverfassungsgericht mit seiner Entscheidung vom 18. Juli 2012 zum AsylbLG (1 BvL 10/10). In diesem Urteil wies es den Gesetzgeber explizit darauf hin, dass bei der Anpassung des Gesetzes an das Urteil auch die völkerrechtlichen Vorgaben beachtet werden müssen. In Randnummer 94 führt es dazu aus: „Zu den Regeln über das Existenzminimum, die in Deutschland gelten, gehören auch der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 (IPwskR, in Kraft getreten am 3. Januar 1976, UNTS Bd. 993, S. 3; BGBl. II 1976, S. 428), dem der Deutsche Bundestag mit Gesetz vom 23. November 1973 (BGBl. II S. 1569) zugestimmt hat. Der Pakt statuiert in Art. 9 ein Recht auf Soziale Sicherheit und in Art. 15 Abs. 1 Buchstabe a das Menschenrecht auf Teilhabe am kulturellen Leben.“

6. Zusam­men­fas­sende Bewertung der wirtschaft­li­chen, sozialen und kulturellen Rechte

Wie die Beispiele aus der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gezeigt haben, hat der UN-Sozialpakt im Bereich des Sozialrechts Potential, das es zu nutzen gilt. Die deutsche Rechtsprechung zeigt sich inzwischen gegenüber völkerrechtlichen Menschenrechtsnormen aus dem UN-Sozialpakt und anderen menschenrechtlichen Verträgen deutlich aufgeschlossener, als noch vor einigen Jahren. Diesen Trend gilt es für nationale Verfahren einzusetzen, beispielsweise für Fälle, die das SGB II betreffen. Jenseits der nationalen Anwendung gilt es, sich dafür einzusetzen, dass das Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt gezeichnet und ratifiziert wird. Hierbei geht es darum jenen Rechten eine stärkere Gültigkeit (und Wirksamkeit) zu verleihen, die seit 1976 in Deutschland anerkannt sind und für diese Rechte einen internationalen Beschwerdeweg zu eröffnen, der für bürgerliche und politische Rechte seit langem anerkannt ist.

Im Oktober 2018 wird Deutschland neue Empfehlungen des Sozialpaktausschusses erhalten. Es liegt auch an zivilgesellschaftlichen Akteuren, einen Dialog über die konkreten Maßnahmen zur besseren Umsetzung dieser Empfehlungen einzufordern. Die aufgegebenen „Hausaufgaben“ können durchaus zu zusätzlichen Argumenten und Anreizen für die nationalen Diskussionen führen, damit die sozialen Rechte endlich ihren angemessenen Stellenwert erhalten.

DR. CLAUDIA MAHLER   ist als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Menschenrechte zuständig für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Sie studierte Rechtswissenschaften in Innsbruck mit den Schwerpunkten Völkerrecht und Europäisches Recht. 2000 promovierte sie an der Universität Innsbruck, wo sie auch Strafrecht und Strafprozessrecht lehrte. Ab 2001 forschte sie am MenschenRechtsZentrum der Universität Potsdam, war Lehrbeauftragte an der Humboldt Universität und Beraterin bei den Vereinten Nationen; zahlreiche Veröffentlichungen zu sozialen Menschenrechten für verschiedene Betroffenengruppen.

Anmerkungen:

1 Ähnliche Rechte sind auch in der Sozialcharta des Europarates geregelt, die für Deutschland auch Gültigkeit hat – BGBl. II 1965/1264 und BGBl. II 1965/1122. Ausführlich hierzu Krennerich, Soziale Menschenrechte. Zwischen Recht und Politik, Schwalbach 2013.

2 BGBl. II 1976/428. Die DDR ratifizierte den UN-Sozialpakt – mit Vorbehalten – bereits am 8.11.1973.

3 BGBl. II 1976/428.

4 UN – Generalversammlung, Resolution 217 A (III) vom 10. Dezember 1948.

5 UN – Generalversammlung, Resolution 63/117 vom 10. Dezember 2008.

6 S. http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3-a&chapter=4&lang=en

7 Ebd.

8 Ausführlich Aichele (2009), Ein Meilenstein für die Unteilbarkeit: Das neue Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt, Vereinte Nationen 57 (2), S. 72–78.

9 Mahler, Deutsches Institut für Menschenrechte – aktuell: Das Fakultativprotokoll zum UN-Sozialpakt– Warum die Ratifikation durch Deutschland notwendig ist, Berlin 2011.

10 Die Eingaben der zivilgesellschaftlichen Akteure zur List of Issues sind zu finden unter: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=1177&Lang=en.

11 „Justiziabilität ist die Eignung eines Rechts per se zur gerichtlichen oder quasi-gerichtlichen Überprüfung, geleitet von der Möglichkeit, innerhalb einer bestimmten Rechtsordnung ein Recht bzw. zumindest einige seiner Dimensionen einzuklagen, mit dem Ziel, in einem angemessenen Zeitraum eine Entscheidung erwirken zu können, die die Verletzung als solche feststellt, die Wiedergutmachung des entstandenen Schadens ermöglicht und Maßnahmen anordnet, um der Wiederholung einer solchen Verletzung vorzubeugen.“ (Suárez Franco, Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, Frankfurt/M. u.a. 2009, S. 50). Weitere Nachweise bei Schneider, Die Justiziabilität der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, Hrsg. v. Deutschen Institut für Menschenrechte, Berlin 2004; Scheinin, Economic and Social Rights as Legal Rights, in: Eide/Krause/Rosas (Ed.), Economic, social and cultural Rights, 2. Aufl. 2001, S. 29-54; Coomans (Ed.), Justicability of Economic and Social Rights: Experiences from Domestic Systems, Antwerpen 2006.

12 Schneider 2004, a.a.O. (Anm. 11); Scheinin 2001, a.a.O. (Anm. 11); Coomans 2006, a.a.O. (Anm. 11).

13 Die stärkste Ausprägung haben die Allgemeinen Bemerkungen Nr. 9 zum Recht auf soziale Sicherheit (Ziff. 10). Ausführungen hierzu finden sich auch in UN-Fachausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: General Comment no. 4: The right to adequate housing, UN Dok. E/1992/23 v. 13.12.1991, Ziff. 8; UN-Fachausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: General Comment no. 11: Plans of action for primary education (art. 14), UN Dok. E/C.12/1999/4 v. 10.5.1999, Ziff. 10; UN-Fachausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: General Comment no. 12: The right to adequate food (art. 11), UN Dok. E/C.12/1999/5. v. 12.5.1999, Ziff. 16; UN-Fachausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte: General Comment no. 13: The right to education (art. 13), UN Dok. E/C.12/1999/10 v. 8.12.1999, Ziff. 31 und 43.

14 Klee, Die progressive Verwirklichung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte – eine Interpretation von Art. 2 Abs. 1 des Internationalen Paktes für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, München 2000, S. 65; Sepulveda, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights., Antwerpen 2003.

15 Schneider 2004, a.a.O. (Anm. 11), S. 39.

16 Craven, The Domestic Application of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Netherlands International Law Review 1993, Vol. XL, S. 378.

17 Dazu Schneider 2004, a.a.O. (Anm. 11) m.w.N..

18 Beispielsweise Entscheidung des Rumänischen Verfassungsgerichts zu Arbeitslosengeld, Entscheidung no 81, 19.05.1998, Zusammenfassung zu finden in: Centre on Housing Rights and Evictions Mahler: Soziale Menschenrechte – keine Rechte zweiter Klasse! vorgänge #219 (COHRE), 50 leading cases on economic, social and cultural rights: summaries, 2003, S. 58; Entscheidungen zu sozialer Sicherheit s. beispielsweise „Benefits case“, (1994) Ungarisches Verfassungsgericht, Entscheidung No. 43/1995, zitiert nach und Zusammenfassung in: COHRE, a.a.O., S. 47; Lettisches Verfassungsgericht, No. 2000-08-0109 (2000), 13.03.2001, Volltext der Entscheidung: http://www.satv.tiesa.gov.lv/upload/2000-08-0109E.rtf, zusammengefasst in: COHRE, a.a.O., S. 56f.

19 „Hartz IV“-Entscheidung: BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 09.02.2010 (=BVerfGE 125, S. 175-260); Entscheidung zum Asylbewerberleistungsgesetz: BVerfG, 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11 vom 18.07.2012 (=BVerfGE 132, S. 134-179).

20 Das BVerwG geht in seinem Urteil vom 15.12.2010 nur knapp auf den Sozialpakt ein und führt aus: „[Der] Landesgesetzgeber war nicht durch Art. 13 Abs. 2 Buchst. c des Internationalen Paktes vom 19. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR) an der Einführung allgemeiner Studiengebühren gehindert. Aus dieser Vorschrift könnten selbst im Fall ihrer unmittelbaren Anwendbarkeit keine Rechte hergeleitet werden, die nicht bereits auf der Ebene des nationalen Verfassungsrechts durch das – hier gewahrte – Recht auf Teilhabe an den staatlichen Ausbildungsressourcen gewährleistet sind. Da der Landesgesetzgeber durch die Einführung der allgemeinen Studiengebühren das System einer von finanziellen Ausgrenzungen freien Hochschulbildung nicht verlassen hat, scheidet auch ein Verstoß gegen ein etwa aus Art. 2 Abs. 1 IPwskR ableitbares Verbot regressiver Maßnahmen aus.“ (BVerwG 6 C 10.09 vom 15.12.2010, Rdnr. 30)

21 BVerfG 1 BvL 1/09, a.a.O. (Anm. 19), Rdnr. 133.

22 S. auch Hohm, Menschenwürdiges Existenzminimum für Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, ZFSH SGB 5/2010, S. 269-277 (271); Janda/Wilksch, Das Asylbewerberleistungsgesetz nach dem „Regelsatzurteil“ des BVerfG, SGb 10/10, S. 565-574 (569).

23 BVerfG 1 Bvl 1/09, a.a.O. (Anm. 19), Rdnr. 134.

24 Ebd., Rdnr. 135.

25 Ebd., Rdnr. 159.

Der Beitrag Soziale Menschenrechte – keine Rechte zweiter Klasse! erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der „Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht“ der Bundesregierung wurde bereits öffentlich diskutiert, bevor er veröffentlicht war. Es ging um die Änderungen, die im Rahmen der Ressortabstimmung der Ministerin Andrea Nahles abgerungen worden waren. Unabhängig von den erfolgten Abschwächungen belegt der Bericht die große Kluft zwischen den Armen und den Reichen in unserer Gesellschaft. Dies verdeutlicht die folgende Zusammenfassung und kritische Würdigung des Berichts. Dabei zeigt der Autor auch, welche Folgen langfristige Armut haben kann.

Reicher Mann und armer Mann standen da und sah’n sich an,
und der Arme sagte bleich: ‚Wär ich nicht arm wärst du nicht reich.’
(Bertolt Brecht, 1934: Alfabet, Buchstabe „R“)

Die Frage der Sozialen Gerechtigkeit hat Konjunktur, nicht nur zur Wahlkampfzeit. Aufsehen erregte eine Meldung von Oxfam, dass die Nettovermögen der 36 reichsten Deutschen den Vermögen der ärmeren Hälfte der Bevölkerung entsprächen. (1) Dem DIW-Präsidenten Fratzscher zufolge sei die Bundesrepublik gar „… zu einem der ungleichsten Länder der Welt …“ geworden. (2) Dies weckt Befürchtungen: Die Ungleichheit von Ressourcen und Teilhabechancen trägt zur Exklusion der Betroffenen bei, senkt die Partizipationsbereitschaft und kann Protest bewirken, auch bei der Stimmabgabe. Eine zunehmende Ungleichheit zwischen Arm und Reich konstatieren folgende Untersuchungen:

• Paritätischer Gesamtverband: „Menschenwürde ist Menschenrecht. Bericht zur Armutsentwicklung in Deutschland 2017“ (2017)
• Friedrich-Ebert-Stiftung: „Ungleiches Deutschland: Sozioökonomischer Disparitätenbericht 2015“ (2016)
• Hans-Böckler-Stiftung: „Verteilungsbericht 2016 – Soziale Mobilität nimmt weiter ab“ (2016)
• Siebter Altenbericht der Bundesregierung mit dem Abschnitt: „Ungleichheiten in der alternden Gesellschaft“ (BT-Drs. 18/10210, S. 54-105; 2017).

Ein gemeinsames Problem dieser Berichte ist die schwache Datenbasis zu Vermögenden. Präzisere Angaben hierzu sowie zur Entwicklung der Ungleichheit wurden nun vom „Fünften Armuts- und Reichtumsbericht“ (ARB) (3) der Bundesregierung erwartet.

I. Berichts­auf­trag und Methode

Der Bundestag beschloss 2000, dass die Bundesregierung regelmäßig einen Nationalen Armuts- und Reichtumsbericht vorzulegen hat, um internationale Verpflichtungen einzulösen und „[…] eine wirksame Bekämpfung von Armut“ zu erreichen. (4) Hierzu sollten insbesondere Daten zur Höhe und zur Entwicklung der Vermögen gesammelt werden, denn: „Reichtum ist ein scheues Wild“ (5). Die Berichte sollten „[…] grundlegende gesellschaftliche Perspektiven und politische Instrumentarien zur Vermeidung und Bekämpfung von Armut entwickeln.“ Vorgesehen war eine Berichterstattung zur Mitte der Legislaturperiode, um sozialpolitische Reaktionen zu ermöglichen.

Wie sein Vorgänger erschien auch der neue ARB erst zum Ende der Legislaturperiode. Eine gründliche Befassung mit den 706 Seiten war den Abgeordneten somit nicht möglich. Erklärt wurde die Verspätung mit der Dauer der Ressortabstimmung zum Entwurf. Dabei kam es zu Streichungen ganzer Textpassagen. Aufsehen erregte die Kürzung eines Abschnitts zur höheren Responsivität der Politik gegenüber den Interessen von Wohlhabenden: Die Wahrscheinlichkeit, Interessen politisch durchzusetzen, steige mit dem Einkommen und Vermögen dieser Einflussreichen. Dies war das Ergebnis einer Studie (6), die für die Erstellung des 5. ARB beauftragt wurde. Sämtliche Streichungen im Zuge der Ressortabstimmung sind auf den Internetseiten von LobbyControl (7) dokumentiert.

Der Erstel­lungs­pro­zess

Die Berichterstellung wurde durch ein Gutachtergremium und einen Beraterkreis begleitet, der sich aus rund 40 Personen der Wohlfahrtspflege, Spitzenverbänden und Interessengruppen zusammensetzt, sowie Vertreter_innen der Ressorts. 2015 wurden drei Symposien zur Konzeption und zu Arbeitsfortschritten durchgeführt sowie zwei Workshops des Gutachtergremiums zu Zwischenergebnissen. (8) Erst im Herbst 2015 wurde ein Expertenworkshop mit von Armut betroffenen Menschen zu folgenden Leitfragen veranstaltet: Was sind die Ursachen von Armut? Was bedeutet Armut für die Betroffenen? Welchen Beitrag leisten staatliche und nicht-staatliche Unterstützungsangebote bei der Bewältigung eines Lebens in Armut? Die späte Terminierung dieser Fachveranstaltung wurde kritisiert, da deren Ergebnisse nicht mehr in die Konzeption des Berichts einfließen konnten. Stimmen aus dem Beraterkreis monierten weiter, dass die Ergebnisse kaum nachvollziehbar und nur indirekt in den Bericht eingingen. (9)

Metho­di­sches Vorgehen

Die Methodik des ARB wurde weitgehend in den vorangegangenen Berichten entwickelt. Grundlage sind u.a. Datenbestände folgender statistischer Erhebungen:

• Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS): Haushaltsbefragung (seit 1962) durch das Statistische Bundesamt etwa alle 5 Jahre zu Einnahmen und Ausgaben, Wohnsituation, Gebrauchsgütern, Vermögen oder Schulden.
• European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC): Europaweite Erhebung (seit 2005) zu international vergleichbaren Informationen über Einkommensverteilung, Armut und einzelnen Lebensbedingungen.
• Mikrozensus: Amtliche Erhebung (seit 1957) zu Arbeitsmarkt und Lebenslagen, wie Wohnsituation oder Gesundheit mit einer repräsentativen Stichprobengröße von 1% der Bevölkerung.
• Sozio-oekonomisches Panel (SOEP): Jährliche Längsschnittstudie (seit 1984) zu Personen- und Familiendaten von Haushalten, u.a. zu Erwerbsbiografien und Gesundheit. 2002, 2007 und 2012 wurden Erhebungen zur persönlichen Vermögensbilanz durchgeführt (u.a. Geld-, Immobilien-, Betriebs- und Sachvermögen inkl. Gold, Schmuck und Sammlungen).

Daneben wurden für den ARB weitere statistische Berichte herangezogen wie der Deutsche Freiwilligensurvey (2016), der Siebte Altenbericht (2016) die internationale Schulvergleichsstudie PISA (2012) und andere Studien. Zusätzlich wurden Forschungsaufträge vergeben. So wurden für die Studie „Hochvermögende in Deutschland“ der Universität Potsdam 130 Personen mit einem frei verfügbaren Geldvermögen von über 1 Mio. Euro befragt. Aus den Datenbeständen aller Erhebungen wurden schließlich „Kernindikatoren“ für den ARB gebildet.

Zu berücksichtigen sind die spezifischen Schwerpunkte und Schwächen der Instrumente. So wird z.B. das Nettoeinkommen unterschiedlich erhoben: EVS und SOEP nehmen bei selbstgenutztem Wohnungseigentum fiktive Mieteinnahmen an, während die eigene Wohnung in Mikrozensus und EU-SILC nicht berücksichtigt wird. Im Mikrozensus wird das Einkommen nur nach Klassen aggregiert erhoben. Solche Besonderheiten müssen bei der weiteren Aufbereitung der Daten berücksichtigt werden. Die unterschiedliche Systematik erfordert aufwändige Umrechnungen und Gewichtungen, wie z.B. für einen Vergleich der Nettoeinkommen von Haushalten unterschiedlicher Größe. Die genauen Rechenwege der durchgeführten Umrechnungen z.B. infolge der unterschiedlichen Erhebungstermine der Befragungen sind dem Bericht nicht zu entnehmen.

Leitfragen des ARB richten sich neben der Verteilung und Entwicklung von Wohlstand und Armut insb. auf die Lebenslagen einzelner Bevölkerungsgruppen: Kinder und Jugendliche, Alleinerziehende, Erwerbslose, Kranke, Menschen mit Behinderung und Ältere. Weitere Schwerpunkte sind die soziale Mobilität, auch zwischen den Generationen, lokalräumliche Entwicklungen (Segregation) sowie die Auswirkungen von atypischer Beschäftigung, auch im langfristigen Bezug auf die Alterssicherung.

Gliederung des ARB

• Berichtsteil A beschreibt die Konzeption des Berichts und die Rahmenbedingungen für das Spannungsfeld zwischen Armut und Reichtum. Untersucht werden langfristige Entwicklungen auf volkswirtschaftlicher Ebene sowie des Arbeitsmarkts. Ebenfalls behandelt wird die Datenlage zu den Hochvermögenden.
• Berichtsteil B analysiert Erfolgs- und Risikofaktoren für Teilhabe nach vier Lebensphasen: frühe Jahre (bis 18 J.), jüngeres (18-34 J.), mittleres (35-64 J.) und älteres Erwachsenenalter (ab 65 J.). Schwerpunkt des 5. ARB sind jüngere Erwachsene (18-34 J.) und die Übergänge von Schule in Berufsausbildung, Studium und Beruf.
• Berichtsteil C beschreibt 38 Kernindikatoren und deren Entwicklung seit dem vorherigen ARB (2013) für die gesamte Gesellschaft sowie für die Bereiche Armut und Reichtum. Hierzu zählen beispielsweise Angaben zu Bevölkerungsstruktur, Gesundheitszustand, Bildung, Erwerbstätigkeit, Wohnen oder politisches Interesse. Weitere Indikatoren untersuchen Ausprägungen von Armut und Aspekte zur Entwicklung des Reichtums.

Kritische Anmerkungen zur Methodik

Eine systematische Lücke der Haushaltsbefragungen entsteht durch die Nicht-Einbeziehung großer Bevölkerungsteile mit Bezug zur Armut. Hierzu gehören ca. 335.000 wohnungslose Menschen. Nicht erhoben wurden auch Angaben zu Menschen in stationären Einrichtungen; dies sind rund 764.000 Pflegebedürftige und 200.000 Menschen mit Behinderung. Ebenfalls ausgenommen sind rund 185.000 Studierende in Wohnheimen sowie geflüchtete Menschen in Aufnahmeeinrichtungen und Unterkünften. (10) Faktisch ausgeschlossen ist auch der erhebliche Bereich verdeckter Armut oder die Nicht-Inanspruchnahme von Sozialleistungen, z.B. aus Scham. Das Maß der Nicht-Inanspruchnahme von Leistungen wird vom Paritätischen Gesamtverband mit einem Anteil von ca. 40% der an sich Berechtigten eingeschätzt. (11) Weiter zu bemängeln ist, dass Genderaspekte kaum thematisiert werden. Dies ist deshalb relevant, weil Frauen mit einer Armutsquote von 16,3% stärker von Armut betroffen sind; auch hat die Armutsbetroffenheit von Frauen seit 2011 stetig zugenommen. (12) Schließlich fehlt eine Untersuchung der langfristigen Entwicklungen von Armut bzw. Armutsgefährdung für die Betroffenen, denn die Haushaltsbefragungen zeigen nur Momentaufnahmen.

II. Die Armut

Armut ist Armut an Gesundheitschancen, an Bildungschancen und fehlende Teilhabe am öffentlichen Leben. Sie behindert die Möglichkeit der Information, Partizipation und der demokratischen Mitbestimmung. Die statistische Festlegung von Armut erfolgt über Definitionen der absoluten sowie der relativen Armut: Die absolute Armut liegt z.B. nach den Kriterien der Weltbank bei einer Kaufkraftparität von unter 1,90 US-$ täglich. Weitere Indikatoren für das Vorliegen absoluter Armut wären nach der International Development Association (IDA) ein Pro-Kopf-Einkommen unter 150 US-$ im Jahr, eine Nahrungsaufnahme von (je nach Land) täglich 2.160 – 2.670 Kalorien, eine durchschnittliche Lebenserwartung von unter 55 Jahren oder eine Kindersterblichkeit von mehr als 33 von 1000 Kindern. Der ARB definiert Armut anhand des Kriteriums materielle Deprivation (Entbehrungen). Ob diese vorliegt, wird anhand einer Liste von neun Bedarfskriterien ermittelt. (13)

Relative Armut wird üblicherweise angenommen unterhalb von 60 Prozent des Mittelwerts (Median) aller Nettoäquivalenzeinkommen einer Bevölkerung. Dieser Wert wird als Armutsrisikoquote (auch: Armutsgefährdungsquote) bezeichnet. Kritisch festzuhalten ist, dass rechnerische Festlegungen relativer Armut nur bedingt aussagekräftig sind. Sie hängt von der Entwicklung aller Einkommen ab. Steigen die Einkommen in den oberen Einkommenssegmenten, wächst auch die relative Armut der unteren Gruppen. Armut ist aber auch relativ in Bezug auf die individuellen Lebenswelten. Neben Unterschieden der Lebenshaltungskosten zwischen Stadt und Land bestehen erhebliche regionale Unterschiede zwischen Süd- und Nord-, West- und Ostdeutschland. Zudem übersieht ein primär am Einkommen orientierter Armutsbegriff weitere Ressourcen, etwa vorhandenes Vermögen, Wohnungseigentum oder die Ausstattung mit langlebigen Haushaltsgütern. Umgekehrt ist zu bemängeln, dass eine punktuelle Messung von Armut auch kurzfristige, vorübergehende Armutsphasen erfasst, z.B. während einer Prüfungsphase bei sonst guter Berufsaussicht. Aus diesen Gründen verfolgt der ARB einen breiteren Ansatz zur Definition von Armut:

„Armut ist ein gesellschaftliches Phänomen mit vielen Facetten. Sie ist im Wesentlichen ein Mangel an Mitteln und Möglichkeiten, das Leben zu gestalten. Als komplexes Phänomen entzieht sie sich einer einfachen und eindeutigen Messung. […] Die Bundesregierung orientiert sich daher an einem umfassenden Analyseansatz, der die Risiken für Armut und soziale Ausgrenzung in verschiedenen Lebenslagen beschreibt. Das Indikatorenset des ARB zur Feststellung von Armut umfasst elf Indikatoren aus verschiedenen Bereichen …“ (ARB, S. 547)

Die Darstellung der Armut nach lebenslaufbezogenen Abschnitten und Dimensionen – wie Wohnen, Partizipation, Gesundheit oder Pflege – nimmt den größten Teil des ARB ein und bietet eine (Über-) Fülle von armutsbezogenen Daten und Aussagen zu unterschiedlichen Dimensionen der Armut. Die gilt auch für den Schwerpunktbereich des aktuellen ARB zu Übergängen von frühkindlicher Förderung, vorschulischer und schulischer Bildung bis zur berufsbezogenen Ausbildung und zum Berufseinstieg junger Erwachsener. Die vielen Ergebnisse zu den im Einzelnen behandelten Dimensionen der Armut können hier nicht wiedergebgeben werden. Die Materialfülle bietet aber zahlreiche Argumente für aktuelle Streitfragen der Armutspolitik.

Nachfolgend werden einige allgemeine Berichtsergebnisse zum Bereich der Armut sowie zu einem ausgewählten Beispiel (der Kinderarmut) dargestellt: Der ARB stellt für den Berichtszeitraum eine Stagnation der Armutsrisikoquote fest. Demnach wuchs diese Verhältniszahl hierzulande vor allem von Ende der 1990er Jahre bis 2005 von rund 12% auf 14% und lag seither zwischen 14% bis 15% (ARB, S. 548). Ein starker Anstieg von 14,5 auf 15,8 Prozentpunkte (also um rund 9%) im letzten Berichtsjahr 2016 wird teilweise durch methodische Änderungen, nämlich einer Änderung der Stichprobenkonzeption, erklärt (ebd.).

Zu den größten Personengruppen mit Einkommen unterhalb der Grenze relativer Armut zählen lang Arbeitslose und Alleinerziehende, Kinder und Jugendliche. Ein besonders hohes Armutsriskio besteht dabei für Personen mit geringeren Chancen auf Auswege aus der Armutsfalle: Hierzu gehören vor allem langzeitig erwerbslose Menschen. Eine weitere, besonders prekäre Form von Armut ist die zunehmende und meist ausweglose Altersarmut, da im hohen Alter nur selten eine Erwerbsmöglichkeit besteht. Besonders häufig von Armut betroffen sind auch Alleinerziehende und deren Kinder.

Die Kinderarmut wird oft über fehlende Bildungs- und Ausbildungschancen „vererbt“. Der Anteil von Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren, die in absoluter Armut (14) leben, beträgt um 5% (2013: 5,6%, 2014: 5,0%, 2015: 4,7%) und liegt damit deutlich über dem Anteil der Gesamtbevölkerung (2013: 5,4%, 2014: 5,0%, 2015: 4,4%). (15) Dies bedeutet, dass hierzulande etwa 600.000 Kinder und Jugendliche bis 18 Jahren in absoluter Armut leben! Die Armutsrisikoquote von unter 18-jährigen wird je nach Berechnungsgrundlage zwischen 14,6% und 21,1% angegeben, (16) somit lebt etwa jedes Fünfte der knapp 13 Mio. Kinder und Jugendlichen unter 18 Jahren im Bereich relativer Armut! Dieser Anteil stieg sowohl nach Mikrozensus als auch nach SOEP in den letzten Jahren an. Nach aktuellen Berechnungen des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung auf Basis des Mikrozensus 2016 ist die Armutsrisikoquote im Jahr 2016 auf 20,3% (17) angestiegen. Nach diesen Berechnungen wirken sich hier auch die sehr hohen Armutsrisiken von unter 18-jährigen Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund aus (in Deutschland geboren: 28,2%; zugewandert: 54,2%).

Als häufigste Ursache für Kinderarmut wird die „eingeschränkte Erwerbstätigkeit“ der Eltern festgestellt (ARB, S. XXI). Eine etwas zynisch anmutende Handlungsempfehlung des ARB lautet deshalb: „Gute und auskömmliche Erwerbsarbeit der Eltern trägt somit wesentlich zur Verringerung von Kinderarmut bei.“ (ARB, S. XXII). Wie bei allen anderen Armutsbereichen werden auch für den Bereich der Kinderarmut Gegenmaßnahmen der Bundesregierung aufgeführt. Genannt werden z.B. Kindergeld, Bildungs- und Teilhabepaket, Wohngeld, Erhöhungen des Kinderzuschlags und des Unterhaltsvorschusses sowie des steuerlichen Entlastungsbetrags für Alleinerziehende, ElterngeldPlus und Partnerbonusmonate sowie der Ausbau der Kitabetreuung.

Allerdings wäre jeweils näher zu prüfen, ob die aufgeführten Maßnahmen tatsächlich eine Vermeidung von Kinderarmut bewirken. Für darüber hinausgehende konzeptionelle Überlegungen wären schließlich auch die sozialen Folgekosten der Kinderarmut zu bedenken: Mit Kinderarmut konnotiert sind Schwierigkeiten im Schul- und Bildungssystem, formal niedrigere Bildungsabschlüsse, höhere Abbruchquoten und der seltenere berufliche Aufstieg. Weitere Armutsfolgen sind häufig eine schlechtere körperliche und psychische Gesundheit, ein ungesundes Wohnumfeld und ein geringeres Engagement in Vereinen. Bei armen Kinder werden häufiger psychische Auffälligkeiten festgestellt und sie erfahren öfter häusliche Gewalt. (18) Hinzu kommt die für alle Altersgruppen von Armutsbetroffenen höhere Wahrscheinlichkeit zu erkranken. Die Verfestigung bzw. leichte Zunahme der relativen Armutsquote unter Kindern und Jugendlichen bestärkt insgesamt den Eindruck, dass das lange bekannte und im ARB ständig berichtete Problem der Kinderarmut nicht ernsthaft angegangen wird.

III. Der Reichtum

Der ARB verwendet ein Indikatorenset aus sieben Messgrößen zur Beschreibung von Reichtum, die hier kurz beschrieben werden:

• Einkommensreichtum: Zur Ermittlung dieses Indikators werden die o.a. Erhebungen (EVS, EU-SILC, SOEP) herangezogen. Als einkommensreich gelten Personen, die über mehr als das Doppelte des Mittelwerts aller Nettoäquivalenzeinkommen verfügen. Diese Messgröße wird als relative (Einkommens-) Reichtumschwelle bezeichnet. Der Anteil dieser Personengruppe nahm z.B. auf Basis des SOEP in knapp 20 Jahren von 6,1% (1995) auf 8,0% (2013) um rund ein Drittel zu. Die Bezieher hoher Einkommen lassen sich weiter differenzieren, z.B. nach Alter, Geschlecht, Erwerbsstatus, Haushaltstyp oder Wohnstatus.
• Top-Vermögenseinkommensbezieher: Hierfür werden jährliche Einkünfte aus Vermögensbeständen, z.B. aus Immobilien oder Wertpapieren, von über 5.000 Euro einbezogen. Dieser nach dem SOEP ermittelte Personenanteil liegt seit 1995 um 7 %.
• Top-Nettovermögende: Dieser Indikator bezeichnet den Bevölkerungsanteil von Personen mit einem eigenen Nettovermögen von über 500.000 Euro. Die Berechnung wird auch für Haushalte durchgeführt. Da diese Daten nur alle 5 Jahre erhoben werden, können Entwicklungen nur in diesem groben Zeitraster dargestellt werden. Über das SOEP werden als Vermögensbestandteile ermittelt: Bruttovermögen aus selbstgenutzten und weiteren Immobilien, Geld- und Anlagevermögen sowie Betriebs- und Sachvermögen. Verbindlichkeiten werden abgezogen. Darunter fallen z.B. Schulden durch Konsumkredite oder durch Hypothekenkredite. Der Indikator wird nach Geschlecht, Gebiet (Ost/West), Alter, Haushaltstyp, Erwerbsstatus, Wohnstatus, Migrationshintergrund sowie dem Einkommen in den jeweiligen Gruppen differenziert.                                              
  Da keine offiziellen Registerdaten zu Vermögen vorliegen, ist die Ungleichheitsforschung auf Stichprobenbefragungen als statistische Informationsquelle zur Vermögensungleichheit angewiesen. Hierbei liegt vermutlich eine Untererfassung der Gruppe der Hochvermögenden vor, auf die jedoch ein beträchtlicher Teil des Gesamtvermögens entfällt.
  Der Anteil der festgestellten Top-Nettovermögenden lag zwischen 2002 und 2012 durchgehend bei etwa 2,8% der Gesamtbevölkerung. Eine Darstellung der Vermögensverteilung nach Dezilen zeigt, dass die reichsten 10 Prozent der Bevölkerung über einen Anteil von 57,3% (2012, SOEP) des gesamten Nettovermögens verfügen (ARB, S. 506f.). Für die obersten 20 Prozent wird ein Anteil von 76,4% (2012, SOEP) des Nettovermögens errechnet, für die obersten 30 Prozent sind es 88,3% (2012, SOEP). Die reichere Hälfte der Bevölkerung verfügt fast über das gesamte Nettovermögen (2012: 99,0%; 2007: 99,8%; 2002: 99,3%; alles lt. SOEP); die Auswertung nach der EVS ergibt ähnliche Anteile.
• Einkommensteuerpflichtige mit Höchstsatz von 45 Prozent: Angaben hierzu stammen aus den Geschäftsstatistiken zur Einkommensteuer des Statistischen Bundesamtes. Der Höchstsatz von 45% wurde ab 2007 festgelegt und gilt seit 2010 ab einem zu versteuernden Einkommen von 250.730 Euro. Einkünfte aus Kapitalvermögen sind hierbei kaum enthalten, da sie im Wesentlichen bereits über die Abgeltungsteuer entrichtet wurden. Die Anzahl der Steuerpflichtigen in dieser Gruppe stieg von knapp 69.000 (2007) auf etwa 73.000 (2012). Die durchschnittliche Höhe der von ihnen zu versteuernden Einkünfte liegt seit 2007 bei knapp über 1 Million Euro jährlich. Mit einem Anteil von 0,3% an allen Steuerpflichtigen leistete diese Gruppe im Jahre 2012 einen Anteil von 12,6% am gesamten Einkommensteueraufkommen.
• Einkommensmillionäre: Diese Auswertung erfolgt ebenfalls über die Einkommensteuerstatistik des Statistischen Bundesamts. Die Personenzahl dieser Gruppe nahm zwischen 2002 und 2012 stetig von ca. 9.500 auf 16.400 Personen zu; im selben Zeitraum stiegen die Einkünfte dieser Gruppe von rund 26 Mrd. Euro auf 46 Mrd. Euro, dies entsprach 2012 etwa einem Siebtel des Bundeshaushalts. Durchschnittlich verfügten die einzelnen Mitglieder dieser Personengruppe über Jahreseinkünfte in Höhe von 2,8 Mio. Euro jährlich.
• Einkommensanteile der Spitzenverdiener: Die Erhebung zu Top-Einkommensbeziehern erfolgt über die Datensammlung „World Wealth and Income Database“ (WID) von Wirtschaftswissenschaftler_innen. Die Datensammlung basiert auf Forschungsergebnissen aus über 25 Ländern, darunter auch Deutschland (19), und ermöglicht Auswertungen zu den Durchschnittseinkommen dieser Personengruppe und deren Anteilen am Gesamteinkommen aller Haushalte (z.B. oberste 0,1%, oberste 1% usw.).
  Das oberste Prozent der Einkommensbezieher_innen bezog 2012 einen Anteil von 11,4% aller Einkommen. Dies waren durchschnittlich rund 400.000 Euro. Die obersten 10 Prozent beziehen etwa 37% aller Einkommen; im Durchschnitt waren dies ca. 122.000 Euro. Im mehrjährigen Vergleich nehmen – nach Rückgängen in den Finanzkrisenjahren 2009 und 2010 – sowohl die Höhe dieser Einkommen als auch deren Anteile am gesamten Einkommensvolumen wieder zu.
• Vermögensübertragungen (Erbschaften, Schenkungen): Weitere Angaben zu begüterten Steuerpflichtigen ermöglicht die Erbschafts- und Schenkungssteuerstatistik des Statistischen Bundesamts. Allerdings werden die meisten Erbschaften und Schenkungen gar nicht erfasst, da diese je nach Erbenzahl und Verwandtschaftsverhältnis unterhalb der Freibetragsgrenzen liegen.
  Die veranlagten Vermächtnisse und Erbschaften umfassten 2015 eine Summe von knapp 38 Mrd. Euro. Diese Summe ist in neun Jahren seit 2007 (22 Mrd. Euro) um etwa 73% gewachsen. Die Summe der veranlagungspflichtigen Schenkungen übertrifft inzwischen die Vermächtnisse und Erbschaften bei weitem. Sie hat sich zwischen 2007 (13 Mrd. Euro) und 2015 (64 Mrd. Euro) nahezu verfünffacht. (20)

Der ARB bietet relativ wenig Wissen über Hochvermögende sowie die Bezieher_innen hoher und höchster Einkommen in der Bundesrepublik. Einerseits ist dies durch die gezeigten erheblichen Lücken der Erhebung bedingt. So erfolgt die Einkommens- und Verbrauchstichprobe nur etwa alle 5 Jahre, ebenso die über das SOEP erhobene Vermögensbilanz (2002, 2007, 2012). Andererseits ist zu vermuten, dass nicht alle Befragten alle erforderlichen vermögensbezogenen Auskünfte geben.

Diese vermutete Untererfassung wird im ARB näher konkretisiert: Nach Berechnungen der Deutschen Bundesbank und des Statistischen Bundesamtes betrug das gesamte Nettovermögen der privaten Haushalte (Geld-, Immobilien-, Betriebs- und Gebrauchsvermögen, inkl. der privaten Organisationen ohne Erwerbszweck) Ende 2014 rund 11,7 Billionen Euro. (21) Laut ARB können Angaben zur Vermögensverteilung privater Haushalte nach der EVS aber lediglich für gut 5 Billionen Euro berechnet werden. Diese Vermögen sind nach den Vorgaben der EVS anders abgegrenzt; sie „[…] umfassen im engeren Sinne das verzinsliche Geldvermögen (Spar- und Bausparguthaben, Wertpapiere, Termingeld und angesammeltes Kapital bei Lebensversicherungen) und die Verkehrswerte von Immobilien (= Bruttovermögen) abzüglich Bau- und Konsumschulden (= Nettovermögen).“ (22) Lediglich diese Vermögensbestandteile gehen in die Berichterstattung des ARB ein. Das darüber hinaus berechnete (Sach-)Vermögen in einer sagenhaften Höhe von etwa 6,7 Billionen Euro (6.700 Milliarden!) wird im Rahmen des ARB indes nicht weiter berücksichtigt.

Die aus den verfügbaren Indikatoren berechneten Auskünfte zu Stand und Entwicklung des Reichtums zeigen für die meisten Indikatoren des Reichtums eine Zunahme:

• Die Vermögen der reicheren Bevölkerungsanteile haben deutlich zugenommen.
• Der Anteil von Beziehern hoher Einkommen wuchs stetig von 6,1% (1995, SOEP) auf 8,0% (2013, SOEP), in diesem Zeitraum also um rund ein Drittel.
• Die Anzahl der Steuerpflichtigen mit einem Höchstsatz von 45% wuchs in 5 Jahren bis 2012 um 5,5% (von 69.000 auf 73.000).
• Die Zahl der Einkommensmillionäre hat sich im Zeitraum von 2001 (9.500) bis 2012 (16.400) nahezu verdoppelt.
• Die Einkommen der Spitzenverdiener verzeichnen, nach kurzem Rückgang in der (Finanz-) Wirtschaftskrise der Jahre 2009 und 2010, wieder eine leichte Zunahme.

IV.  Die Ungleich­heit

Die Entwicklungen zu Armut und Reichtum zeigen eine Zunahme der Ungleichheit: Dies lassen – trotz methodischer Lücken und Untererfassung der Vermögen und Einkommen – bereits die beschriebenen Indikatoren zur Beschreibung des Reichtums vermuten: Die eine Hälfte der Bevölkerung verfügt über rund 99% der Nettovermögen, die ärmere Hälfte über praktisch nichts. Für die ärmsten 10% werden wegen Überschuldungen sogar Negativwerte in Höhe von 1,2% (2013, SOEP) des gesamten Nettovermögens ausgewiesen. Der Anteil der Einkommensreichen, die mehr als das Doppelte des Durchschnittseinkommens (Median) beziehen, ist in 18 Jahren von 6,1% (1995) auf 8,0% (2013) gewachsen. Dies ist eine Zunahme um fast ein Drittel. Auch die Zahl der Einkommensmillionäre hat sich in den zehn Jahren vor 2012 fast verdoppelt. Bei den Einkommensvermögen sind leichte Rückgange in den Jahren 2009/2010 zu beobachten, was vermutlich mit Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise zusammenhängt.

Im harten Kontrast zur Zunahme des Reichtums zeigen sich die Entwicklungen der Armut: Zum manifesten Bereich der Armut gehören zum einen alle Menschen, die von erheblichen materiellen Einschränkungen betroffen sind. Dieser Anteil ist von 5,4% (2013) auf 4,4% (2015) gesunken. Vor allem betroffen sind Alleinerziehende (ca. 11,4%), Arbeitslose (ca. 30%) und Alleinlebende (ca. 10%). (23) Ebenfalls im Bereich der Armut leben Menschen, die auf Leistungen aus dem Mindestsicherungssystem angewiesen sind. Hierzu gehören Bezieher_innen von Arbeitslosengeld II („Hartz IV“) nach SGB II inklusive „Aufstocker_innen“, von Sozialhilfe (SGB XII) oder von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Der Bevölkerungsanteil dieser Gruppe lag zwischen 2008 und 2014 bei etwa 9%; 2015 stieg dieser Anteil auf 9,7% (24) – dies sind rund 8 Millionen Menschen! Den größten Anteil stellten 2015 wiederum die rund 4,2 Mio. Bezieher von Arbeitslosengeld II/Hartz IV dar. Die Armutsrisikoquote als ein Ungleichheitsmaß der Einkommensverteilung stieg von 1990 bis 2005 auf 14,7% und lag in 2015 bei 15,7% (Mikrozensus). (25)

Die Primäreinkommen (Bruttoeinkommen aus Arbeit sowie Vermögen, Vermietung und Verpachtung) entwickelten sich vor allem im Zeitraum zwischen Mitte der 1990er Jahre bis Mitte der 2000er ungleich. Als Ursache darfür werden die Veränderungen des Arbeitsmarktes identifiziert, etwa die Zunahme des Niedriglohnbereichs und atypischer Beschäftigungsformen, sowie Lockerungen der Tarifbindung. (26) Laut ARB hat sich die Ungleichheit der Einkommen seit etwa 2005 nicht mehr wesentlich verändert. (27) Da sich die relative Berechnung der Ungleichheit aus beiden Gruppen – arm und reich – ergibt, kann diese Stagnation zweierlei bedeuten: dass sich die Einkommen der Gesamtbevölkerung ähnlich entwickelten, oder aber das obere und untere Einkommensanteile gleichermaßen zunehmen (bei schrumpfenden Anteilen der mittleren Einkommen). Angesichts des insgesamt steigenden Wohlstandes heißt eine stagnierende Armut nichts Gutes: Zu beachten sind hierbei auch die Wandlungen großer Bereiche des Arbeitsmarktes in den letzten Jahren, wie das Entstehen eines „Dienstleistungsprekariats“ ohne auskömmliches Einkommen trotz Berufs („Aufstocker“), vermutlich auch nach inzwischen erfolgter Einführung des Mindestlohns.

Insgesamt beschreibt der ARB lediglich allgemeine Arbeitsmarktentwicklungen, ohne dabei detailliert auf die problematische Zunahme von atypischer Beschäftigung, wie Leiharbeit, Teilzeit- und befristete Arbeitsverhältnisse oder sonstigen Formen von Unterbeschäftigung im Niedriglohnbereich einzugehen. Neben der optimistisch dargestellten Entwicklung der Arbeitsmarktdaten (hier wären z.B. die Effekte der Verrentung langfristig erwerbsloser Menschen zu beachten) und den sozialpolitischen Wirkungen arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen wären hier auch die für den Bereich der Armut einschlägigen langfristigen Entwicklungen unter den Bedingungen von „Hartz IV“ eingehender zu untersuchen.

V. Mehr Vertei­lungs­ge­rech­tig­keit und Freiheit!

Ein „sportliches“ Verständnis von Ungleichheit, etwa verstanden als Antriebskraft im Leistungswettbewerb, mag für viele legitim sein. Langfristig von Armut Betroffene werden hierfür wenig Verständnis aufbringen. Ungleichheiten bestehen sowohl in den Vermögen als auch in den Einkommen. Die Ungleichheit der Einkommen hierzulande ist im internationalen Vergleich nicht auffällig. (28) Eine Ursache der Einkommensungleichheit wird in den seit 25 Jahren sinkenden Einkommen der Geringverdienenden gesehen. (29) Bei der Ungleichheit der Vermögen nimmt Deutschland jedoch in der Eurozone eine Führungsrolle ein; (30) zu beachten ist hier die nach wie vor bestehende regionale Ungleichheit zwischen West- und Ostdeutschland. Einer Umfrage zufolge empfinden ca. 82% der Befragten die soziale Ungleichheit hierzulande als zu groß. (31) Folgende Argumente sprechen für eine Verringerung der Ungleichheit:

1. Ungleich­heit ist teuer

Das Schrumpfen der mittleren Einkommens- und Vermögensgruppen und die daurch zunehmende Polarisierung behindert das Wirtschaftswachstum, so der DIW-Präsident Fratzscher. (32) Das DIW ermittelte über eine Modellrechnung eine langfristige Verzögerung des Wirtschaftswachstums infolge großer Ungleichheit. (33) Die Ungleichheit wirke sich u.a. negativ aus auf Investitionen, kurzfristige Anreize, Sparquote sowie Ausbildungsstand und bewirke so einen Rückgang der Produktivität. Die ungleichheitsbedingten Einbußen berechnet die Studie für 2015 auf rund 40 Mrd. Euro. (34) Auch einem Thesenpapier des IWF zufolge bewirkt eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Vermögen ein schnelleres und nachhaltigeres Wirtschaftswachstum. (35)

2. Ungleich­heit ist unsozial, ungesund und wenig menschlich

Der Vorsitzende des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Rolf Rosenbrock fasste zusammen: „Gesellschaften, die eine weniger ungleiche Verteilung haben, sind gesündere und auch humanere und auch effektivere und effizienter funktionierende Gesellschaften.“ (36) Ein steigendes Maß an Ungleichheit kann dagegen gesellschaftspolitisch unerwünschte Folgen zeitigen: Hierzu gehören durchaus nachvollziehbare Abstiegsängste der unteren Mittelschicht, Neid auf die Besserverdienenden oder die Resignation der bereits „Abgehängten“ sowie der Bewohner abgehängter Regionen und Bezirke. Hierin sind auch mögliche Ursachen für den Zulauf zu rechtspopulistischen Bewegungen und die seit längerem beobachtete Zunahme eines „Extremismus der Mitte“ (37) zu sehen.

3. Ungleich­heit kann die Freiheit einschränken

Auf das Verhältnis zwischen Ungleichheit und Unfreiheit wies der Bundesverfassungsrichter Ernst-Wolfgang Böckenförde bereits in seinem Sondervotum zur Aussetzung der Vermögenssteuer durch das BVerfG (38) im Jahre 1996 hin. Er formulierte: dass die Ungleichheit in der Gesellschaft „[…] ein gewisses Maß nicht überschreiten darf, sonst geht sie über in Unfreiheit“. Der Ausgleich gesellschaftlich begründeter Ungleichheiten gehöre demnach zu den Kernaufgaben des demokratischen, sozialen Rechtsstaats und wenn die Ungleichheit sich „ungezügelt potenzieren“ könne, könne die verfassungsmäßige Ordnung insgesamt bedroht sein. Die Staatszielbestimmung des sozialen Rechtsstaats hieße nicht, wachsende Ungleichheit hinzunehmen; sondern auch, die Sozialbindung des Eigentums zu sichern. Sie könne in Notsituationen sogar eine Befugnis zur Vergesellschaftung begründen. (39)

VI.  Fazit

Angesichts der beschriebenen Akkumulation großer Vermögen bei relativ wenigen Haushalten – dem obersten Prozent gehören 32%, den obersten 10% gehören 60% des verfügbaren Privatvermögens – oder einer jährlich durch Erbschaften und Schenkungen übertragenen Vermögenssumme von rund 200 Mrd. Euro (40) erscheinen Überlegungen einer höheren Besteuerung dieser Gruppen legitim. Eine Wiedereinführung der 1996 durch das BVerfG ausgesetzten Vermögenssteuer ist aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen vorerst jedoch nicht absehbar. (41) Und eine Besteuerung hoher Erbschaften verspricht wenig Ertrag: Zwar fallen jährlich rund 1.200 Erbschaften über 5 Mio. Euro an; diese 0,08% aller Erbfälle erfassen immerhin ein Siebtel des gesamten vererbten Vermögens. Dennoch werden relativ wenige Erbschaftssteuern gezahlt, da meist Freibeträge gelten. Hohe Vermögen werden zudem meistens als Unternehmen vererbt, was wiederum Freistellungsmöglichkeiten eröffnet. Nach einer Untersuchung erfolgten solche Erwerbe ab 20 Mio. Euro zwischen 2011 und 2014 zu 93% erbschaftssteuerfrei. (42) Nach wie vor gilt somit die Feststellung: „Reichtum ist ein scheues Wild.“ Um dieses aufzuspüren und belastbare Erkenntnisse zum Bereich des Reichtums und der Entwicklung der Ungleichheit hierzulande zu gewinnen, muss die bestehende Untererfassung des privaten Reichtums der Vermögenden und der hohen Einkommen beseitigt werden. Dies ist Voraussetzung für die Wahrnehmung der wachsenden sozialen Ungleichheit als gesellschaftspolitisches Problem und für die überfällige Debatte sozialpolitischer Strategien. Für den Bereich der Armut ist zu fordern, dass die Materialfülle der Armut- und Reichtumsberichterstattung zu den armutsbezogenen Lebenslagen systematisch ausgewertet werden sollte. Vor allem aber sind sozialpolitische Taten erforderlich, die eine armutsfeste Sicherung für die Risikogruppen ermöglichen, wie Langzeitarbeitslose, Alleinerziehende oder von der Alters- und Kinderarmut Betroffene.

TOBIAS BAUR   Jahrgang 1959, Diplom-Verwaltungswissenschaftler, tätig im Bereich der Sozial- und Gesundheitsverwaltung sowie als selbständiger Berater für die Entwicklung von Sozialorganisationen und soziales Unternehmensengagement. Mitglied im Bundesvorstand der Humanistischen Union mit den Arbeitsschwerpunkten Soziale Grundrechte (Sozial- und Gesundheitspolitik, Inklusion), Engagementpolitik und Partizipation.

Anmerkungen:

1 Oxfam-Factsheet zum Weltwirtschaftsforum 2017: Ein WirtschaftsSystem für Alle – Auswege aus
der Ungleichheitskrise, Januar 2017, S. 2.

2 Fratzscher, Marcel zit. nach Der Spiegel: „Die geteilte Nation“ vom 12.3.2016, S. 11.

3 BMAS [Hg.]: Lebenslagen in Deutschland. Der Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. April 2017. Der Bericht sowie die früheren Berichte und weitere Materialien sind verfügbar
unter: http://www.armuts-und-reichtumsbericht.de/DE/Bericht/Der-fuenfte-Bericht/fuenfter-bericht.html. Alle weiteren Seitenangaben ohne Quelle beziehen sich auf diesen Bericht.

4 Beschluss vom 27.1.2000 zu BT-Drs. 14/999: „Nationale Armuts- und Reichtumsberichterstattung“.

5 BT-Drs. 14/999, S. 1.

6 Schäfer, Armin: Systematisch verzerrte Entscheidungen? Die Responsivität der deutschen Politik von 1998 bis 2015 Endbericht – Forschungsvorhaben im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit
und Soziales, Juni 2016 http://www.armin-schaefer.de/wp-content/uploads/2016/12/endberichtsystematisch-verzerrte-entscheidungen.pdf (Zugriff 10.08.2017)

7 https://www.lobbycontrol.de/2017/04/armuts-und-reichtumsbericht-die-originaldokumente-zureichtum-und-einfluss/ (Zugriff: 08.08.2017)

8 Dokumentationen der Symposien und Workshops sind abrufbar unter: www.armuts-und-reichtumsbericht.de/DE/Service/Aktuelles/aktuelles.html

9 Dies berichteten z.B. der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge und der Paritätische Gesamtverband.

10 Paritätischer Gesamtverband (Hg.): „Menschenwürde ist Menschenrecht. Bericht zur Armutsentwicklung in Deutschland 2017″ (2017). Die zitierten Zahlen sind bezogen auf den Mikrozensus, das Problem der Nicht-Erreichbarkeit betrifft jedoch alle Haushaltsbefragungen.

11 Stellungnahme des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes – Gesamtverband e.V. zum Entwurf eines 5. Armuts- und Reichtumsberichts der Bundesregierung (Stand: 04.01.2017), S. 6.

12 S. Endnote 11.

13 S. folgende Endnote 14.

14 Die absolute Armut wird im ARB festgestellt über Kriterien erheblicher materieller Entbehrungen; Voraussetzung ist das Fehlen von vier Bereichen aus folgender 9-Punkteliste (EU-SILC): 1. Miete,
Wasser/ Strom sowie Verbindlichkeiten bezahlen, 2. angemessene Beheizung der Wohnung, 3. unerwartete Ausgaben tätigen können, 4. eine Woche an einem anderen Ort verbringen, 5. jeden Tag eine warme, vollwertige Mahlzeit mit Fleisch, Fisch oder gleichwertiger Proteinzufuhr, 6. Auto, 7. Waschmaschine, 8. Farbfernseher, 9. Telefon (ARB, S. 572).

15 5. ARB, S. 572.

16 5. ARB, S. 248.

17 WSI-Institut: Policy Brief 8/2017: Armut und Einwanderung – Armutsrisiken nach Migrationsstatus und Alter – Eine Kurzauswertung aktueller Daten auf Basis des Mikrozensus 2016, S. 3 – WSI und
der Paritätische Gesamtverband bezeichnen die Armutsrisikoquote übrigens als „Armutsquote“.

18 5. ARB, S. 278

19 5. ARB, S. 590

20 5. ARB, S. 592

21 5. ARB, S. 614

22 5. ARB, S. 614

23 5. ARB, S. 572, basierend auf EU-SILC und weiteren Berechnungen.

24 5. ARB, S. 563 f.

25 5. ARB, S. 548.

26 5. ARB, S. 53, Definition Primär- bzw. Markteinkommen vgl. 5. ARB, S. 99.

27 5. ARB, S. 124.

28 SPIEGEL online vom 23.04.2017: „Etwas ist faul im Kapitalismus“ mit Hinweis auf Thesenpapier des IWF: Ostry, Jonathan D.; Berg, Andrew; Tsangarides, Charalambos G.: „Redistribution, Inequality
and Growth“ (2014, 30 S.).

29 Fratzscher, Marcel: „Republik ohne Chancengleichheit: Deutschland am Wendepunkt“ in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 04/2016, S.91-100, S. 94.

30 Fratzscher, Marcel: „Das Märchen vom Märchen der Ungleichheit“ in ZEIT-online vom 17. Juli 2016.

31 Mau, Steffen, Heuer, Jan-Ocko: Wachsende Ungleichheit als Gefahr für nachhaltiges Wachstum (FES-Schriftenreihe: „gute gesellschaft – soziale demokratie“ (2017), S. 4 und S. 7.

32 S. Endnote 29.

33 Albig, Hanne; Clemens, Marius et. al.: „Zunehmende Ungleichheit verringert langfristig Wachstum – Analyse für Deutschland im Rahmen eines makroökonomischen Strukturmodells“ (FES-Schriftenreihe:
„gute gesellschaft – soziale demokratie“) (2016) – Eine Zusammenfassung von 29 Untersuchungen zu wirtschaftlichen Effekten von Ungleichheit vgl.: Behringer, Jan; Theobald, Thomas; van Treeck, Till: „Ungleichheit und makroökonomische Instabilität – Eine Bestandsaufnahme“ (FES-Schriftenreihe: „gute gesellschaft – soziale demokratie“) (2016), S. 29 f.

34 Albig, Hanne; Clemens, Marius et. al. (Endnote 33), S. 5.

35 Zu diesem Ergebnis kommt ein Thesenpapier des IWF: Ostry, Jonathan D.; Berg, Andrew; Tsangari – des, Charalambos G.: „Redistribution, Inequality, and Growth“ (2014, 30 S.), zitiert nach SPIEGEL online: „Etwas ist faul im Kapitalismus“ vom 23.04.2014.

36 Rosenbrock, Rolf: Gespräch zur Eröffnungsrede von Richard G. Wilkinson zum Kongress „Armut und Gesundheit 2017“ in: Info-Dienst für Gesundheitsförderung Nr. 17/ 2017, S. 8.

37 Vgl. die etwa alle zwei Jahre erscheinenden „Mitte“-Studien der Friedrich-Ebert-Stiftung (erstmals: Oliver Decker, Elmar Brähler, Norman Geißler „Vom Rand zur Mitte – Rechtsextreme Einstellungen
und ihre Einflussfaktoren in Deutschland“, 2006); aktuelle Studie: Zick, Andreas: Gespaltene Mitte – Feindselige Zustände – Rechtextreme Einstellungen in Deutschland, 2016: http://www.fesgegen-rechtsextremismus.de/inhalte/studien_Gutachten.php (Zugriff: 28.08.2017).

38 BVerfGE 93, 121 (149ff.).

39 Wikipedia, Eintrag: „Vermögensteuer (Deutschland)“ https://de.wikipedia.org/wiki/Verm%C3%B6gensteuer_(Deutschland) (Zugriff 24.07.2017).

40 Beckert, Jens: „Neid oder soziale Gerechtigkeit? Die gesellschaftliche Umkämpftheit der Erbschaftssteuer“, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.): Aus Politik und Zeitgeschichte v. 6.6.2017 (S. 23-29), S. 23.

41 Vgl. hierzu: Wieland, Joachim: Rechtliche Rahmenbedingungen für eine Wiedereinführung der Vermögensteuer – Rechtsgutachten, erstattet für ver.di (2003).

42 Bach, Stefan; Mertz, Thomas (DIW, 2016) zit. nach Beckert, Jens: Endnote 40, S. 23.

Der Beitrag „Reichtum ist ein scheues Wild.“ erschien zuerst auf Humanistische Union.

Derzeit beziehen rund 6 Millionen Menschen in Deutschland Arbeitslosengeld II oder Sozialgeld. Sie sind in vielen Bereichen des politischen und kulturellen Lebens von einer echten Teilhabe ausgeschlossen. Die beiden Autoren der Berliner Initiative Teilhabe e.V. konzentrieren sich darauf, die Auswirkungen auf die Wohnsituation der Betroffenen zu beschreiben und deren Erfahrungen mit den Jobcentern zu reflektieren.

„… und am Ende wohnungslos?“ Der Titel eines von der Neuköllner Bezirksgruppe der Berliner MieterGemeinschaft im Februar veranstalteten Gesprächsabends machte bereits deutlich, wie alltäglich die Drohung des Ausnahmezustands für viele Menschen in den ärmeren Bezirken der Stadt ist. Nora Freitag, Leiterin der mobilen Erwerbslosenberatung des Berliner Arbeitslosenzentrums, bezeichnete das Thema Wohnen als Hauptproblem der bei ihr Rat suchenden Menschen. Die fehlende Übernahme von Wohnkosten und abgelehnte oder verspätet bearbeitete Anträge auf Darlehen zur Begleichung von Mietschulden führten zu Kündigungen seitens der Vermieter, erläuterte die Sozialwissenschaftlerin. Betroffene berichteten auf der Veranstaltung über ihre fatale Situation: Sie sehen sich im Zangengriff von unnachgiebigen Wohnungseigentümern und diskriminierendem Verwaltungshandeln der Jobcenter.

Der aktuelle Sozialbericht des Bezirksamtes (2016) beschreibt die soziale Lage der Einwohner/innen des Stadtbezirks Neukölln: Hier leben überdurchschnittlich viele Jugendliche und junge Erwachsene. Über 42 Prozent aller Einwohner/innen weisen einen Migrationshintergrund auf, etwa 20 Prozent erhalten Leistungen nach SGB II und XII, so dass der Bezirk den berlinweit höchsten Anteil an Menschen aufweist, die zur Existenzsicherung auf staatliche Hilfen angewiesen sind. In der Beurteilung der Wohnlage und der durchschnittlichen Pro-Kopf-Wohnfläche belegt Neukölln den letzten Rang unter den Bezirken, viele Wohnungen sind überbelegt. Diese objektiven Fakten und die Äußerungen Betroffener zeigen: Erwerbslose und Leistungsbeziehende leiden eher unter materiellen Einschränkungen und Entwürdigungen durch Behörden als an fehlender Erwerbsarbeit. Sie haben in erster Linie mit dem alltäglichen Überleben zu kämpfen und sich in der Konfrontation mit der Verwaltungsrealität, die oft genug rassistisch auftritt, zu behaupten. Als staatliche Institutionen mit enormer Wirkung auf die Lebensverhältnisse bilden Jobcenter und Sozialämter dabei die Schnittstelle zwischen den finanziellen Entbehrungen, mit denen viele Menschen klarkommen müssen, und der von ihnen erlebten Behandlung als „Bürger/innen zweiter Klasse“. Wenn jemand die Miete für die eigene Wohnung nicht mehr aufbringen kann, kann sich das Verhalten der Behörden zu einem wahren Horrorszenario entwickeln: Es droht eine Zwangsräumung, die das staatliche Hilfesystem nicht verhindert, sondern eher fördert, falls die Übernahme der Wohnkosten oder Mietschulden nicht sozialverträglich geklärt wird.

Eskala­ti­ons­s­tufen der Verdrängung

Das Drama beginnt, wenn eine Mieterhöhung ansteht. In Berlin regeln seit dem (1). Juli 2015 die Ausführungsvorschriften Wohnen (AV-Wohnen) die Übernahme der Wohnkosten für ALG II- und Sozialgeldberechtigte. Sie legen Richt- und Grenzwerte fest, bestimmen welche Wohnkosten noch als angemessen anerkannt werden (getrennt berechnet für die Kosten der Bruttokaltmiete und die Kosten der Heizung). Übersteigen die tatsächlichen Wohnkosten die als angemessen angesehenen Beträge und können keine Ausnahmegründe angeführt werden, übernimmt das Jobcenter die tatsächlichen Wohnkosten nur noch vorübergehend in voller Höhe.
Im Rahmen eines Kostensenkungsverfahrens erhalten die Betroffenen zunächst in einer Anhörung Gelegenheit, gegenüber dem Jobcenter Gründe vorzutragen, welche die „überhöhten“ Wohnkosten rechtfertigen. Bleibt das Jobcenter davon unbeeindruckt, werden die Leistungsberechtigten schriftlich aufgefordert, die Kosten für die Unterkunft oder/und die Heizung zu senken (zum Beispiel durch den Versuch, den Vermieter zu einem Verzicht auf die Mieterhöhung zu bewegen; durch Untervermietung; durch Umzug in eine andere Wohnung). Die tatsächlichen Unterkunftskosten (Bruttokaltmiete) werden nach der schriftlichen Aufforderung zur Kostensenkung in der Regel noch für sechs Monate übernommen, danach auf den „angemessenen“ Umfang beschränkt. Die Mieter/innen sind in diesem Fall gezwungen, einen Teil der Wohnkosten aus dem jeweiligen Regelbedarf zu bestreiten – und damit ihr „soziokulturelles Existenzminimum“ weiter zu reduzieren. Im Ergebnis können die Vermieter ihr Mieterhöhungspotenzial ausschöpfen, die Jobcenter ihre Kosten senken.

Im Gegensatz zu erwerbstätigen Personen ist es ALG-II-Empfänger/innen nicht erlaubt, sich frei auf dem Wohnungsmarkt zu bewegen. Falls Betroffene jedoch (und in der Regel entgegen aller Erwartung) eine neue Wohnung finden, muss in Berlin zunächst das bisherige Jobcenter dem Umzug und der neuen Wohnung zustimmen. Lässt sich eine Wohnung finden, die den Vorgaben des Sozialrechts und des Jobcenters entspricht, muss die wohnungssuchende Person den Vermieter bitten, die Wohnung zu reservieren. Zudem muss sie Kennzahlen (z.B. Gebäudegröße) abfragen, die die Behörde für die Berechnung der Mietobergrenze benötigt. Gegenüber dem Vermieter „outen“ sich die Bewerber/innen als Hartz-IV-Bezieher/innen und setzen sich weiteren möglichen Diskriminierungen aus. Bevor der Mietvertrag unterschrieben werden kann, muss das Jobcenter eine Bewilligung erteilen. Die Sachbearbeiter/innen sind verpflichtet, den Betroffenen einen Termin zur Besprechung des Sachverhalts innerhalb von drei Tagen einzuräumen. Erst wenn die Zusage der Behörde vorliegt, kann die Wohnung angemietet werden. Ob die existenziell wichtige Wohnungsfrage geklärt werden kann, hängt also nicht zuletzt vom „kommunikativen Draht“ zu den Sachbearbeiter/innen ab. Im Rahmen einer wissenschaftlichen Studie[1] berichteten Betroffene über ihre individuellen Ohnmachtserfahrungen im Jobcenter und die Frustration über die als willkürlich erlebten Entscheidungen des dortigen Personals. Viele Befragte haben offensichtlich das Vertrauen in ihr Jobcenter gänzlich verloren und fühlen sich eher schikaniert und überwacht als bei der Wohnungssuche unterstützt.

Beispiel Helga und Günther Bauer: Die beiden sind 56 und 54 Jahre alt, leben in einer Erdgeschosswohnung in Neukölln. Sie müssen die hohen Nebenkosten vom Regelsatz bezahlen, ihre Suche nach einer neuen Wohnung blieb bislang erfolglos. Erschwerend kommt hinzu, dass sie eine barrierefreie Wohnung benötigen. „Sie können jetzt einen Antrag stellen. Und wenn sie Glück haben und haben einen Sachbearbeiter, der sagt: ‚Och Mensch, mir ist das doch egal, Hauptsache die Akte ist vom Tisch‘, dann kriegen sie das bewilligt. Und wenn der aber einen schlechten Tag hatte (…), dann haben Sie Pech, dann lehnt der das ab. Und so läuft das auf den JobCentern wirklich.“[2]

Beispiel Frau Hauptmann: Die Alleinstehende musste auf Grund einer Aufforderung zur Kostensenkung umziehen. Heute lebt sie in einer Wohnung unterhalb des Standards im Berliner Bezirk Prenzlauer Berg. Ihre Erfahrungen mit dem JobCenter beschreibt sie sarkastisch so: „Das JobCenter hat sich wirklich extrem Mühe gegeben, mich mit seinen Entscheidungen obdachlos zu machen.“[3]

Da die Berliner Jobcenter und Gerichte die Stadt als Gesamtheit ansehen, muss die Wohnungssuche beispielsweise berlinweit vorgenommen werden. Für Kinder bedeutet der Umzug in einen anderen Stadtteil eine Entwurzelung. Das kann sich als sehr problematisch herausstellen, wie der Bezirksstadtrat von Neukölln gegenüber den Wissenschaftlerinnen einräumt. Es überrascht deshalb nicht, dass Betroffene alles versuchen, um im angestammten Wohnraum bzw. -umfeld bleiben zu können. Der Stadtsoziologe Sigmar Gude verweist darauf, dass im Jahr 2014 12.000 Hartz-IV-Haushalte von den Berliner Jobcentern aufgefordert wurden, in eine kostengünstigere Wohnung zu ziehen. Nur 559 folgten der Vorgabe. Im darauffolgenden Jahr sank die Zahl weiter auf 450. Umzüge von Leistungsbeziehenden und anderen finden praktisch kaum noch statt, da bezahlbare Wohnungen nicht mehr zu finden sind. Mieterhöhungen werden kompensiert, indem ein Teil des Regelsatzes für die Miete verwendet wird und der Lebensstandard damit weiter sinkt. Ein weiterer Effekt zeigt sich in der Zunahme von Überbelegungen, denen die Jobcenter mit ihrer Aufforderung zur Untervermietung faktisch den Weg ebnen. Nach Gude leben etwa 30.000 Kinder in gravierend überbelegten Wohnungen (zwei Zimmer weniger als Personen). Die Quadratmeterzahl, die einer/m Hartz-IV-Empfänger/in durchschnittlich zur Verfügung steht, lag 2014 bei 28 Quadratmetern pro Person, Tendenz sinkend. Im Berliner Durchschnitt sind es dagegen 39 Quadratmeter.[4] Gude spricht deshalb von „innerer Verdrängung“, die neben der Verwendung eines Teil des Regelsatzes für die Miete und der Überbelegung lediglich die Möglichkeit offen lässt, dorthin zu ziehen, wo die Armen bereits wohnen, das heißt in die schlechtesten Wohnungsbestände.[5]

Wenn auch diese Optionen wegfallen, droht bei Mietschulden eine Räumungsklage und der unfreiwillige Auszug aus der angestammten Wohnung. In seltenen Fällen erfolgt die unter Einsatz der Polizei vollzogene Zwangsräumung. Wird geräumt und werden die Betroffenen wohnungslos, springt der Bezirk ein. Bürokratische Absurditäten tun sich auf: Ein Grundrecht auf eine Wohnung gibt es in Deutschland nicht; nach dem Ordnungsrecht der Länder sind die Kommunen jedoch gesetzlich verpflichtet, unfreiwillig Wohnungslose unterzubringen. Sind Wohnheime und Übergangseinrichtungen in Berlin ausgebucht, werden ganze Familien auch in kostenträchtige Hostels einquartiert. Da kommen schnell 1.000 Euro und mehr an Ausgaben im Monat zusammen – Beträge, für die Verdrängten ein Jahr länger in ihrer alten Wohnung bleiben könnten.[6]

Auch wenn keine Zahlen von offiziellen Stellen zur Wohnungslosigkeit, zu Räumungsklagen und Zwangsräumungen vorliegen, lässt sich festhalten, dass Neukölln mit deutlichem Abstand der Bezirk mit der höchsten Anzahl von Wohnungslosen ist.[7] Laura Berner et al. stellen in ihrer vor zwei Jahren veröffentlichten Studie über Zwangsräumungen in Berlin fest, dass in allen Bezirken Mietschulden, daraus resultierende Kündigungen, erzwungene Umzüge und Zwangsräumungen durch die Jobcenter verursacht werden.[8] Der Sozialstaat zeigt sich demnach als treibende Kraft eines fortschreitenden Verdrängungs- und Verarmungsprozesses in Bezirken wie Neukölln. Sie sprechen darum auch von einer „staatlichen Koproduktion“ bei der Entstehung von Wohnungslosigkeit und einem „Scheitern des Hilfesystems als Normalzustand“.[9]

Moral­vor­stel­lungen der Bürokratie

Viele Sachbearbeiter/innen in den Jobcentern erleben diese Situation sicherlich auch als irrational, empfinden das eigene Handeln als Versagen und kompensieren ihre Stresssituation, indem sie die systemischen „Fehler“ auf ihre „Kunden“ projizieren. Sie differenzieren zwischen den „unverschuldet“ in Not geratenen Personen und denjenigen, die scheinbar selbst für ihre Wohnungsnotsituationen verantwortlich sind. Die Studie über Zwangsräumungen in Berlin bestätigt anhand von Gesprächen mit Mitarbeiter/innen von Freien Trägern bzw. Jobcentern, dass die altbekannte stigmatisierende Unterscheidung zwischen „würdigen und unwürdigen Armen“ – hier bezogen auf die Zwangsräumungsbedrohten – nach wie vor aktuell ist. Wenn den Leistungsbezieher/innen beispielsweise unterstellt wird, sie würden Mietrückstellungen vorsätzlich in Kauf nehmen, kann das dazu führen, dass Menschen in Notlagen vom Hilfesystem enttäuscht werden und den Institutionen misstrauen.

Ebenso erleben die Betroffenen, wie die Bürokratie die Berechenbarkeit ihres alltäglichen Lebens Zug um Zug zersetzt. Das kann zur Ausbildung eines eigenen Überlebenshabitus führen. In der Untersuchung „Bewährungsproben für die Unterschicht“ von 2013 beschrieb das Team um den Jenaer Soziologen Klaus Dörre, wie Menschen de facto vom politischen System dazu gezwungen werden, sich bestimmte Verhaltensweisen anzueignen, mit denen wiederum die Stigmatisierungen selbst begründet werden.[10] Betroffene müssen sich an ungünstige Bedingungen anpassen und einen entsprechenden Lebensstil entwickeln. Die von den Sozialbehörden initiierte Überbelegung der Wohnungen bringen Politik und Medien als sogenannte Problemimmobilien in Verruf, nicht selten verbunden mit dem Vorwurf, die Mieter/innen würden diese illegal zweckentfremden. Dazu passt ein Ergebnis der seit Jahren laufenden sogenannten Unterschichtendebatte, wonach Menschen gerade auch in den Jobcentern mit der Attitüde konfrontiert werden, die eigene soziale Notsituation sei in erster Linie das Resultat ihrer angeblichen Passivität und fehlenden Aufstiegsambitionen.

Im Rahmen der Dörre-Studie ergab die Befragung von Sachbearbeiter/innen in den Jobcentern, dass diese anfangs durchaus kritisch zur Hartz-Reform standen, sich ihre Sichtweise im Laufe der Zeit jedoch veränderte: Aus der Kritik an der Unzulänglichkeit der Reform wurde die Kritik an den „Kunden“. Deren Unterteilung in „marktnahe“ und „marktferne“ Leistungsbeziehende führte zur Konzentration auf die leicht Vermittelbaren. Je „schwieriger“ die „Kunden“ für die Fallmanager/innen werden, umso schneller erfolgt eine individualisierte Verantwortungszuschreibung. Die Leistungsbeziehenden werden abgewertet („Gerecht ist, was mehr Arbeit schafft!“), die Langzeiterwerbslosen mit Moralisierungen konfrontiert („Wer will, bekommt auch Arbeit!“). Die SachbearbeiterInnen fühlen sich persönlich beleidigt, lassen sich ihre „Kunden“ nicht zeitnah vermitteln. Die Erwerbslosen mit Vermittlungshemmnissen verletzen eine implizite Vertragsbeziehung, indem sie das Prinzip von „Geben-und-Nehmen“ missachten. Sie bleiben der Fürsorge verhaftet, verweigern sich der Anforderung, ohne fremde Hilfe das eigene Überleben zu sichern. Der Vorwurf der Vertreter/innen der Jobcenter: Die „schwierigen Kunden“ verzichten auf ihre Autonomie und individuelle Emanzipation. Die Autor/innen der Studie deuten diese Orientierung auf persönliche Handlungsmaximen (Leistungsgerechtigkeit, persönliche Autonomie) als Herausbildung eines „professionellen Habitus“ auf Seiten der Angestellten der Arbeitsverwaltung, um mögliche persönliche Konflikte (Schuldgefühle), die sie im Rahmen ihrer Tätigkeit entwickeln könnten, zu vermeiden.

Schlechte Stimmung bei der Behörde

Die Verschiebung der Verantwortung auf die Leistungsbeziehenden ist politisch wie psychologisch ein geschickter Zug, um von der Misere in den Jobcentern abzulenken. In Kreisen der Erwerbslosenszene, beispielsweise beim Erwerbslosenfrühstück im „Stadteil- und Infoladen Lunte“ in Nord-Neukölln, tauschen Betroffene Erfahrungen aus, die ein realistisches Licht auf die Behörde werfen. Die Liste der Beschwerden ist lang: Viele Bescheide sind fehlerhaft, eingelegte Widersprüche werden erst nach Wochen bearbeitet, mindestens 40 Prozent aller Klagen von Hartz-IV-Betroffenen beim Sozialgericht gewonnen. Zur Erfüllung der Quoten und zur Entlastung der Statistik wurden und werden Menschen in diskriminierende Beschäftigungsverhältnisse gedrängt (z.B. gemeinnützige Arbeit auf kommunaler Ebene: befristete „Arbeitsgelegenheiten“, „Bürgerarbeit“), für die keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung anfallen und die direkt wieder zum Jobcenter führen. Die Erwerbslosen werden immer wieder „in Arbeit gebracht“, bewegen sich dabei aber im Kreis ohne jegliche Aufstiegschancen. Werden Sanktionen verhängt oder Teile des Regelsatzes zur Bezahlung der Miete verwendet, stehen die Betroffenen vor dem Problem, irgendwie die fehlenden finanziellen Mittel aufzubringen. Das treibt sie in die Schwarzarbeit und damit in die Illegalität, was ihnen bei Bekanntwerden den Vorwurf des „Sozialbetrugs“ einbringt und in der Öffentlichkeit das Schreckensbild der „Hartz-IV-Abhängigkeit“ bestätigt. Um die alltäglichen Kosten zu decken, führt in vielen Fällen der Weg in die private Verschuldung (ein nach wie vor wenig diskutiertes Phänomen) oder zum Flaschensammeln, einer Tätigkeit, die im öffentlichen Raum allenfalls Mitleid oder gar Verachtung hervorruft.

Aber auch bei den Beschäftigten der Jobcenter wird eine massive Unzufriedenheit sichtbar. Die Personaldecke ist dünn, unbezahlte Überstunden scheinen üblich zu sein.[11] Die ehemalige Arbeitsvermittlerin Inge Hannemann, die in den vergangenen Jahren als sogenannte Hartz-IV-Rebellin bundesweit bekannt wurde, berichtet, dass die einzelnen Jobcenter von der Bundesagentur für Arbeit und den zuständigen Regionaldirektionen restriktive Weisungen, Zielvereinbarungen und Richtlinien erhalten, für deren Umsetzung sie verantwortlich sind.

Den Versuch, soziale Arbeit in betriebswirtschaftliche Zahlen umzuwandeln, hält Hannemann für fatal, er sei ursächlich für die größten Missstände der Hartz-IV-Reform.[12] Der Arbeitsalltag der Mitarbeiter/innen werde von einzuhaltenden Vermittlungsquoten geprägt, für die Erfolgsprämien ausgeschüttet werden – allerdings nur bis zur Ebene der Teamleiter/innen. Hannemann verdeutlicht, dass besonders bei jungen Menschen (bis 25 Jahren) durch die scharfen Sanktionsregelungen der Schwerpunkt auf Maßregelung und Bestrafung liegt, die Bedürfnisse oder Nöte der Betroffenen dagegen meist unberücksichtigt bleiben.[13] Ihrer Auffassung nach sind zum Beispiel nur 20 Prozent der verordneten oder bewilligten Maßnahmen zur Weiterbildung sinnvoll, zu 80 Prozent werde „Blödsinn“ finanziert, wie sie den Geschäftsführer der BA-Regionaldirektion Berlin-Brandenburg zitiert. Die Kurse werden bei den Bildungsträgern offensichtlich bereits zu Jahresbeginn „im Paket“ geordert und bezahlt und müssen dann auch mit Teilnehmenden belegt werden, egal ob die Betreffenden die Maßnahmen brauchen oder nicht.[14] Diese irrationale Vorgehensweise erfüllt zwar den Zweck, die Erwerbslosenstatistik um diese Menschen zu bereinigen, die Qualität der konkreten Betreuungsarbeit findet im aktuellen Controlling-System dagegen kaum Berücksichtigung. Fazit: Die Zahlen müssen stimmen, der Druck auch auf die Mitarbeiter/innen wächst. Das Ergebnis sind genervte Menschen auf beiden Seiten des Schreibtisches – Frust bei Fallmanager/innen, Gereiztheit bei vielen „Kunden“.

Herrschaft der Bürokratie

Personen, die andere in möglichst gute Arbeit vermitteln sollen, arbeiten vielfach selbst zu schlechten Bedingungen. Dieser Zustand ist jedoch nicht nur das Ergebnis eines behördeninternen Kostendrucks, der dem sozialstaatlichen Ziel zuwiderläuft. Vielmehr erweisen sich die Defizite in der Arbeitsvermittlung als systemfunktional. Zu vermuten ist, dass die Jobcenter nicht zur Lösung der individuellen Krisensituation von Hartz-IV-Betroffenen beitragen, sondern der „Normalität“ eines Lebens auf Basis der Grundsicherung entgegenwirken sollen. Zumindest gilt das für die noch am Arbeitsmarkt vermittelbaren Personen, während die älteren „Kunden“ meist nur noch symbolisch betreut werden. Die Menschen werden durch überflüssige und unerwünschte „Maßnahmen“ in Bewegung gehalten, für andere wiederum ist die Agentur de facto nicht erreichbar. In jedem der Fälle entstehen persönliche Verunsicherungen.

Die Krise erweist sich damit als Bestandteil der Herrschaft der Bürokratie. Deren Ziel scheint darin zu bestehen, den Leidensdruck auf die Erwerbslosen aufrechtzuerhalten. Arbeitspsychologische Studien belegen seit vielen Jahren, dass es im längerfristigen Verlauf von Erwerbslosigkeit einen Zeitpunkt zu geben scheint, an dem betroffene Personen beginnen, sich mit der Realität abzufinden. Dieser Schritt trägt zur Stressreduzierung bei. Die Arbeitsverwaltung fordert sie dagegen permanent auf, sich zu aktivieren, was individuell krisenverschärfend wirken kann. Die eigene Erwerbsorientierung zu hinterfragen oder zu schwächen, kann dagegen zu einer psychischen Stabilisierung beitragen. Die Schockwirkungen der Arbeitslosigkeit können überwunden, neue soziale Beziehungen eingegangen werden; vielleicht kann sogar ein alternatives Milieu aufgebaut oder gestärkt werden. Das alles widerspricht den Interessen des politischen Systems und stellt eine Abwehr gegen die „fürsorgliche Belagerung“ dar, für die Detlef Scheele, der neue Mann an der Spitze der Bundesagentur für Arbeit, vor der Einführung in sein neues Amt warb.

Erwerbslose entsprechen heute in der Masse nicht (mehr) dem Klischee der resignierenden und apathischen Menschen, das die Soziologie im Anschluss an die bekannte Marienthal-Studie der 1930er Jahre wirksam verbreitete. Betroffene verarbeiten persönliche Krisensituationen sehr unterschiedlich. Einerseits, so ein Ergebnis der Studie von Dörre und Co, ist die Erwerbsneigung der meisten Erwerbslosen ungebrochen; andererseits lehnen viele Personen die geforderte Erwerbsorientierung ab – und arbeiten dennoch in verschiedenen Bereichen „ehrenamtlich“, im eigenen Haushalt für Kinder und Pflegebedürftige, ohne dass sie auf gesellschaftliche Anerkennung hoffen dürfen. Das politische System aber tut alles dafür, um die auf Kapitalverwertung beruhende „Arbeitsgesellschaft“ symbolisch und durch Verwaltungshandeln zu stärken. Für die meisten Erwerbslosen ergibt sich daraus die Konsequenz, dass sie laut Dörre-Studie in einer „zirkularen Mobilität“ gefangen sind. Das heißt, an der sozialen Situation der Betroffenen ändert sich trotz aller Aktivitäten nichts, ungeachtet aller Bemühungen und allem Engagements kommen sie nicht vom Fleck. Sie bewegen sich wie auf einer Drehscheibe, die sie nicht zur Ruhe kommen lässt, aber ebenso wenig voranbringt oder gar sozial aufsteigen lässt. Sie können schon froh sein, wenn sie nicht durch die Fliehkraft der Bewegung nach außen geschleudert werden – zum Beispiel in die akute Konfrontation mit materieller Verelendung sowie Zwangsräumung und Wohnungslosigkeit.

THILO BROSCHELL   Jahrgang 1957, Stadtteilaktivist in Berlin-Neukölln; nach Ausbildung als Elektriker Umschulung zum Sozialarbeiter; seit den 1980er Jahren u.a. in Wohnungsloseneinrichtungen beschäftigt und aktiv in Erwerbsloseninitiativen; Veröffentlichungen in „Randnotizen – Nachrichten aus Nord-Neukölln“; Mitorganisator von Diskussions-Veranstaltungen von Teilhabe e.V. zu sozialpolitischen Themen.

JOACHIM MAIWORM   Jahrgang 1961; geisteswissenschaftliches Studium; Mitglied von Teilhabe e.V., aktiv in einer Bezirksgruppe der Berliner MieterGemeinschaft e.V., Beiträge für die Zeitschriften BIG Business Crime (hrsg. v. Business Crime Control e.V.), MieterEcho, Ossietzky.

Anmerkungen:

1 Nelly Grotefend et al., Die Wohnsituation von ALG-II-Empfänger_innen in Berlin: Prozesse wenn der Umzug naht, in: Ilse Helbrecht (Hg.), Gentrifizierung in Berlin. Verdrängungsprozesse und Bleibestrategien, Bielefeld 2016, S. 185-213.

2 Grotefend 2016 (Anm. 1), S. 204.

3 Ebd.

4 „Wer es sich leisten kann, bleibt“, Interview von Dinah Riese mit dem Stadtsoziologen Sigmar Gude, tageszeitung v. 18.3.2017; Ein zynischer Einwand erfolgte von Ricarda Pätzold vom Deutschen Institut für Urbanistik. Ihrer Auffassung nach sollte der durchschnittliche Flächenverbrauch weiter auf 30 m² reduziert werden, dann könnte Berlin auf der gleichen Wohnfläche 28% mehr Einwohner aufnehmen – und das Wohnungsproblem wäre gelöst (Immobilien Zeitung, 4.5.17). Wie viele Quadratmeter blieben dann noch den Einkommensarmen?

5 Vgl. auch Sigmar Gude, „Innere Verdrängung“, MieterEcho 361, Juli 2013, S. 12f.; Gude geht für 2012 davon aus, dass in Berlin über 40 Prozent der Mehrpersonenhaushalte mit Hartz-IV-Bezug mit der Einschränkung der Überbelegung leben mussten.

6 „Im Dezember 2016 zahlten die Behörden dort für 10.200 ‚Bedarfsgemeinschaften‘ mit insgesamt rund 18.400 Personen im Hartz-IV-Bezug eine Unterkunft in einer Pension oder einem Hostel. (…) Pro Kopf und Monat berappte das Land Berlin zuletzt rund 620 Euro, für jede Bedarfsgemeinschaft gingen im Mittel 1.116 Euro an
Betreiber von Unterkünften. Zum Vergleich: Für einen Einpersonenhaushalt hat Berlin die Mietobergrenze auf 448 Euro festgelegt. Zwei Personen erhalten maximal 538 Euro bewilligt.“ (Susan Bonath, „Geförderte Verdrängung“, Junge Welt v. 4.8.2017)

7 Laura Berner/Andrej Holm/Inga Jensen, Zwangsräumungen und die Krise des Hilfesystems, Berlin 2015, S. 59.

8 Berner et al. 2015 (Anm. 7), S. 78.

9 Berner et al. 2015 (Anm. 7), S. 83.

10 Klaus Dörre/Karin Scherschel/Melanie Booth, Bewährungsproben für die Unterschicht? Soziale Folgen aktivierender Arbeitsmarktpolitik, Frankfurt/M. 2013, S. 368ff.

11 Mitte des Jahres waren allein in den Berliner Jobcentern 112 Stellen offen. Ein Anzeichen dafür, dass die Arbeit in den Jobcentern krank macht: „In Berlin sind an den zwölf Standorten 7244 Mitarbeiter tätig. 5680 in Vollzeit, 1564 in Teilzeit. Während Beschäftigte in Deutschland im Schnitt 15,2 Tage fehlen, weil sie krank sind, fallen Mitarbeiter in Berliner Jobcentern zwischen 17,9 und 25,6 Tagen im Jahr aus. So viele wie in keiner anderen Branche sonst.“ (Marie Rövekamp, „Wie verheerend die Arbeitsbedingungen in Jobcentern sind“, Der Tagesspiegel v. 7.5.2017)

12 Inge Hannemann (mit Beate Rygiert), Die Hartz-IV-Diktatur. Eine Arbeitsvermittlerin klagt an, Reinbek bei Hamburg 2015, S. 138; vgl. auch „Innenansichten aus einem Jobcenter“, RandNotizen – Stadtteilzeitung aus dem Norden Neuköllns 10/2015, S. 15f.

13 Hannemann 2015 (Anm. 12), S. 8.

14 Hannemann 2015 (Anm. 12), S. 59f.

Der Beitrag Drehscheibe Hartz IV – immer in Bewegung, aber ohne Chance zum Aufstieg erschien zuerst auf Humanistische Union.

Dass soziale Sicherheit eine Grundvoraussetzung für die Wahrnehmung von Freiheitsrechten ist, gilt heute als Allgemeingut. Was aber wäre, wenn soziale Sicherungssysteme dazu beitragen, dass Menschen die Verantwortung für ihre Lebensumstände an den Staat delegieren, sprich: sich in Unfreiheit begeben? Im folgenden Essay skizziert Thomas Flint diese Gefahr einer Entmündigung durch den immer stärker geforderten Sozialstaat und plädiert für eine Beschränkung auf basale Risiken.

Mein Thema ist die Bedeutung von Freiheit und Verantwortung hier und heute. Es geht mir um das Verhältnis von sozialstaatlichen Leistungen und gesellschaftlicher Vitalität.

I

Durch sozialstaatliche Leistungen werden nicht nur Lebensrisiken wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Arbeitslosigkeit abgesichert, eine Einkommenssicherung im Alter und bei Invalidität bewirkt und bei Hilfebedürftigkeit eine Existenzsicherung gewährleistet. Den sozialstaatlichen Leistungen kommt darüber hinaus die Funktion zu, die sich in einer auf Freiheit setzenden Gesellschaft immer wieder von neuem bildende soziale Ungleichheit durch Leistungen des Sozialstaats zu relativieren, damit die rechtlich gleichen Menschen die Chance zur Realisierung ihrer Freiheit haben – auch zum Wohle von Gesellschaft und Staat.

Diese Zusammenhänge zwischen rechtlicher Freiheit und sozialer Ungleichheit, zwischen Hilfe zur Ermöglichung von Freiheit durch sozialstaatliche Ordnung und deren gesellschaftliche Wirkungen hat insbesondere Böckenförde vielfach und eindringlich beschrieben.[1] Beschrieben hat er dabei auch, dass bei ihrer Entstehung unerlässliche Systeme der sozialen Sicherung und Hilfe zur Ermöglichung von Freiheit aufgrund der weiteren Entwicklung oder veränderter Gegebenheiten ihre Rechtfertigung ganz oder teilweise verlieren können, ihr Abbau oder Umbau erforderlich ist, dieser aber mit dem Besitzstandsdenken kollidiert, das Böckenförde als gegenwärtige Grundgestimmtheit unserer Gesellschaft über alle Schichten hinweg bezeichnet. „Dieses Besitzstandsdenken geht davon aus, daß das, was einmal an sozialer Sicherung und Hilfe staatlich ins Werk gesetzt ist, als eigenes Recht anwächst; es kann daher nicht beseitigt oder nachhaltig verändert, sondern allenfalls fortentwickelt werden.“[2]

Diesem Befund kann ich mit meinen Erfahrungen als Richter in der Sozialgerichtsbarkeit nur zustimmen.

II

Dabei meine ich nicht nur meine Erfahrungen aus den vielgestaltigen Einzelfällen. Und ich weiß auch, dass es Systembrüche im Sozialrecht gibt, rechtswidriges Verwaltungshandeln und Herausforderungen, auf die der Gesetzgeber nicht reagiert hat. Es ist nicht alles gut.

Doch mir geht es um meinen Eindruck über die Jahre und Fälle und Textstufen des geltenden Rechts hinweg. Dieser ist geprägt durch meine Wahrnehmung einer beständigen und fordernden Erwartungshaltung der Leistungen beanspruchenden Personen und einer ebenso beständigen und nicht zu beseitigenden Unzufriedenheit der Leistungen erhaltenden Personen. Ich beobachte, dass mehr Geld in sozialen Leistungssystemen, deren Ausdehnung in weitere Lebensbereiche und enorme Ausdifferenzierung nicht zur gesellschaftlichen Erkenntnis führt, dass es gut steht um den Sozialstaat in Deutschland. Vielmehr ist es nie genug: Es muss auch aus einer Risikoabsicherung mit Solidarprinzip mindestens herausgeholt werden, was hineingegeben worden ist; es darf nie weniger werden, als es derzeit ist; es soll nie beim Erreichten bleiben, sondern muss immer mehr werden. Entsprechend ist es üblich und wird gesellschaftlich akzeptiert, über die soziale Kälte und die soziale Schere in der Bundesrepublik Deutschland zu klagen.

Es gehört auch zu meinen Erfahrungen als Richter in der Sozialgerichtsbarkeit, dass sich den Beteiligten im Sozialgerichtsverfahren das geltende Recht, trotz der enormen sozialen Sicherung und gesellschaftlichen Umverteilung, die es leistet, kaum als einfach erkennbar und in der Sache gerecht erklären lässt. Das Sozialrecht enthält sich häufig ändernde, kleinteilige, komplizierte Regelungen, und es überzeugt nicht von seiner Gerechtigkeit, weil seine Regelungen nur selten aus sich heraus einleuchten und weil gesellschaftliche Haltungen und Erwartungen entstanden sind, die durch staatliches Recht nur enttäuscht werden können. Erklärungen und Entscheidungen durch Gerichte führen deshalb nur selten zu Befriedungen.

III

Dies passt zu der Grundgestimmtheit, die Böckenförde beschreibt. Diese gesellschaftliche Grundgestimmtheit – die natürlich Ausnahmen kennt – ist für mich Ausdruck eines Verzichts auf Freiheit durch die Gesellschaft im Tausch gegen die soziale Versorgung durch den Staat, eines Handels, auf den die Gesellschaft und der Staat sich eingelassen haben. Mit dem erreichten Stand sozialer Leistungen ist in Deutschland weit über die Absicherung von Lebensrisiken und die Relativierung sozialer Ungleichheit zur Ermöglichung von gesellschaftlicher Freiheit durch staatliche Ordnung hinausgegangen worden. Es werden nicht mehr nur die potentiell alle Menschen betreffenden Lebensrisiken ausgeglichen, nicht mehr nur Auswüchse des grundsätzlich freigesetzten wirtschaftlich-sozialen Prozesses in einer freien kapitalistischen Gesellschaft, die auf Eigentumserwerb und dessen Perpetuierung durch das Erbrecht setzt, verhindert oder dessen Auswirkungen im Einzelfall abgemildert.

Gewiss sind diese sozialstaatlichen Rahmenbedingungen nötig und bedarf es sozialstaatlicher Interventionen, weil der Kapitalismus als Gesellschaftsform aus sich heraus nicht auf sozialen Ausgleich angelegt ist. Auch dies findet sich bei Böckenförde ebenso klar wie mahnend beschrieben.[3] Doch geht es bei dem erreichten Stand sozialer Sicherung nicht mehr nur um Freiheitsermöglichung in der kapitalistischen Gesellschaft durch sozialstaatliche Leistungen, um ein Gegenmodell zum Kapitalismus in seinem inhumanen Charakter. Denn Freiheitsermöglichung in diesem Sinne ist etwas anderes als soziale Versorgung. Jene setzt frei, diese aber zur Ruhe. Ein menschliches Antlitz gewinnt der Kapitalismus hieraus nicht, so, wie es schon für den Sozialismus nicht durch die Überbetonung des Sozialen zulasten der Freiheit zu erreichen war.
Doch die Leiche ist bunter.

IV

Heiner Müller
NACHTZUG BERLINFRIEDRICHSTRASSE
FRANKFURTMAIN

Nach der Fahrt durch die lichtlose Heimat
der Haß auf die Lampen
Daß die Leiche so bunt ist!
ICH BIN DER TOD KOMM AUS ASIEN

V

Es sind heute in Deutschland nicht durch sozialstaatliche Leistungen die Menschen so frei geworden, dass sie sich in der Gesellschaft als Persönlichkeiten frei entfalten wollen, auch wenn sie es können. Vielmehr haben sich Gesellschaft und Staat darauf eingelassen, dass der Staat die Gesellschaft sozial versorgt und sich so Frieden in der Gesellschaft kauft. Das hat gewiss Vorteile für alle. In tiefem Frieden lässt sich ganz gut leben.

Das Gefühl aber, gekauft worden zu sein, scheint die Gekauften zu dem Gefühl zu berechtigen, unzufrieden sein zu dürfen und berechtigt zu sein, den Preis immer weiter nach oben zu treiben. Sie halten sich auch für berechtigt, den Staat für alles das verantwortlich zu machen, was in eigenen oder familiären, beruflichen oder sonstigen gesellschaftlichen Lebensverhältnissen doch allererst ihre eigene Verantwortung ist. So hat der Handel zwischen Sozialstaat und Gesellschaft zwar zu Frieden im Sinne von  friedlichen Verhältnissen, aber nicht zur Zufriedenheit der Einzelnen wie der Gesellschaft geführt.

Hierfür steht die weit verbreitete gesellschaftliche Stimmungslage, die den Eindruck vermittelt, es stehe schlecht um den Sozialstaat in Deutschland. Unsere Probleme aber hätten andere gern.

Dabei verschließe ich nicht die Augen vor den Problemen und Unzulänglichkeiten, die wir auch im Bereich des Sozialen haben. Ich lasse mir von diesen aber nicht den vergleichenden und bewertenden Blick dafür trüben, auf welchem hohen Niveau diese auftreten und wie sehr sie auch mit der Zuweisung aller Verantwortung für ihre Lösung durch die Gesellschaft an den Staat zu tun haben.

VI

Die beschriebene gesellschaftliche Stimmungslage ist weder für die Gesellschaft noch den Staat folgenlos. Sie führt nicht nur zur Forderung aus der Gesellschaft nach immer weiterer Verrechtlichung und Vergerechtlichung im Bereich des Sozialen und zu dem Ruf nach der Verantwortung des Staates sowie zu dem Aufgreifen der Forderung und zur Annahme des Rufes durch den immer komplizierteren und teureren, in Gerechtigkeitsdifferenzierungen verstrickten, immer weitere Lebensbereiche regulierenden Sozialstaat. Vielmehr betreffen der Freiheitsverzicht und die Verantwortungsentledigung der Gesellschaft gegen soziale Versorgung durch den Staat das Verhältnis von Gesellschaft und Staat in seinem Kern.

Soziale Errungenschaften für die Gesellschaft allein bewahren einen Staat nicht vor der Implosion. Es braucht auch die Freiheit und Verantwortungsübernahme der Ge-sellschaftsmitglieder. Die soziale Versorgung gegen Freiheitsverzicht dagegen führt zur Freiheit nur der Wenigen, die einer sozialen Sicherung zur Freiheitsermöglichung von vornherein nicht bedürfen und sich aus der Gesellschaft und aus ihrer Verantwortung für die Gesellschaft – auch unter Freizeichnung von den für sie geltenden staatlichen Regeln in einer globalisierten Welt – verabschieden können.

Die für die staatliche Freiheitsordnung unverzichtbare vitale Gesellschaft der Vielen braucht das erst durch Freiheit ermöglichte eigenverantwortliche, kreative, auch verrückte Element, das auf der Grundlage einer diese Freiheit ermöglichenden sozialen Sicherung die Gesellschaft und den Staat durch Freiheitsausübung und Verantwortungsübernahme belebt und bestätigt. Die sozialstaatlich unterhaltene gesellschaftliche Versorgungsmentalität kann dies nicht leisten. Freiheiten, die sich durch Einzelne von der sozialen Versorgung genommen werden können oder gegen sie genommen werden, beleben und bestätigen weder die freiheitliche Gesellschaft noch die staatliche Freiheitsordnung, sondern steigen aus beiden aus.

Es braucht einen breiten Korridor zwischen Ausstieg und Versorgung, in dem individuelle Freiheit durch sozialstaatliche Sicherung ermöglicht ist, sonst gibt es keine Gesellschaft, in der sich die Menschen als Persönlichkeiten frei entfalten und in der in Freiheit und Eigenverantwortung mit anderen Menschen zusammen zu leben und Verantwortung zu übernehmen Spaß macht. Soziale Versorgung durch den Staat und Freiheitsverzicht sowie Verantwortungsentledigung der Gesellschaft, deren Wirklichkeitswahrnehmung zudem weithin aus Medien gespeist ist, die den durch Ruhe und Frieden leer gewordenen Raum mit Unterhaltung besetzen, geben der Gesellschaft mehr Sozialstaat, als die freiheitliche Gesellschaft und der freiheitliche Staat brauchen, und als gut für beide ist.

An der Spirale sozialstaatlicher Versorgung gegen gesellschaftlichen Freiheitsverzicht kann zwar durch mehr – nicht nur beitrags- oder steuer-, sondern auch schuldenfinanziertes – Geld noch weiter gedreht werden. Innerhalb ihrer Logik gibt es keinen Punkt, von dem aus es nicht mehr weiter geht. Aber auch das hat einen Preis. Dafür, dass die sozial versorgte Gesellschaft, die sich mit ihrem Freiheitsverzicht arrangiert hat, ihre Ketten weniger spürt, hat sie sich von ihrer Verantwortung verabschiedet. Die mit dem Verzicht auf Freiheit einhergehende Entledigung von Verantwortung, die von der Gesellschaft an den Staat auch in allererst individuellen und gesellschaftlichen Angelegenheiten weitergereicht wird, höhlt die Gesellschaft aus und überfordert den Staat.

Die Zukunft der Verantwortung, ohne die es ein menschliches Antlitz auch der Gesellschaft im Kapitalismus nicht geben kann, ist unter diesen Bedingungen ungewiss.

VII

Das alles ist nicht neu, sondern von anderen andernorts beschrieben.[4]) Doch es kann nicht oft genug gesagt werden, damit es angesichts der Stabilität der gesellschaftlichen Stimmungslage eine Chance auf Gehör geben kann.
Fazit meiner Erfahrungen und Überlegungen ist, dass es mehr Freiheit und Eigenverantwortung braucht, soll es eine vitale Freiheitsordnung sein, in der wir leben wollen; eine Gesellschaft, die eine Eigenverantwortung der Einzelnen für sich und eine Kultur der Verantwortung aller für das, was die Gesellschaft zusammen hält, kennt und schafft; eine Gesellschaft, die den Staat eben nur so weit fordert, dass er die Ausübung von Freiheit und Übernahme von Verantwortung durch alle auch in sozialer Hinsicht ermöglicht und sich im Übrigen auf die Deckung besonderer sozialer Hilfebedarfe Einzelner beschränken kann.

VIII

Ja, ich weiß, dass die Dinge komplizierter liegen. Und ich habe auch nicht resigniert.

THOMAS FLINT   Dr. iur., geboren 1966, studierte 1989 bis 1993 Rechtswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin (HUB); von 1994 bis 1999 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter an der HUB bei Prof. Dr. Bernhard Schlink; von 1999 bis 2001 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bundesverfassungsgericht bei Prof. Dr. Jutta Limbach; seit 2001 Richter in der Sozialgerichtsbarkeit; seit 2013 Richter am Bundessozialgericht. Flint ist zugleich Lehrbeauftragter an der Universität Hamburg.

Anmerkungen:

1 Zuletzt Böckenförde, Wieviel Staat die Gesellschaft braucht, in Böckenförde/Gosewinkel, Wissenschaft, Politik, Verfassungsgericht, 2011, S. 53–63.

2 Böckenförde, a. a. O., S. 61.

3 Zuletzt Böckenförde, Woran der Kapitalismus krankt, a. a. O., S. 64–71.

4 Wichtig für mich Schlink, Der Preis der Gerechtigkeit, Merkur 2004, S. 983; ders., Die Zukunft der Verantwortung, Merkur 2010, S. 1047.

Der Beitrag Wieviel Sozialstaat braucht die Gesellschaft im Kapitalismus mit menschlichem Antlitz?* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Dass der deutsche Sozialstaat nicht befriedigend funktioniert, dafür liefert die Praxis am Sozialgericht zahlreiche Hinweise. Woran dies liegt, daran scheiden sich aber die Geister, wie der folgende Kommentar eines jungen Berliner Sozialrichters zeigt. Dass die Unzufriedenheit der Betroffenen einer zunehmenden Versorgungsmentalität und Erwartungshaltung geschuldet sei, bezweifelt Thurn angesichts der realen Kürzung sozialpolitischer Leistungen in den vergangenen Jahrzehnten.

I.

Nach Thomas Flints „Erfahrungen als Richter in der Sozialgerichtsbarkeit“ herrscht in Deutschland inzwischen eine „Versorgungsmentalität“, die einhergeht mit „Freiheitsverzicht“ und „Verantwortungsentledigung der Gesellschaft“ an den Staat, ohne dass dadurch größere „Zufriedenheit der Einzelnen“ erreicht würde. Die „fordernde Erwartungshaltung“, wonach es „nie genug“ sei, sondern „immer mehr werden“ müsse, führe mit dazu, dass sich „den Beteiligten im Sozialgerichtsverfahren das geltende Recht […] kaum als einfach erkennbar und in der Sache gerecht erklären lässt“. Statt mehr Sozialstaat brauche es „mehr Freiheit und Eigenverantwortung“ für eine „vitale Freiheitsordnung“ und einen „Kapitalismus mit menschlichem Antlitz“.

Als erst seit Anfang 2015 in der Sozialgerichtsbarkeit tätiger Richter kann ich nicht aus eigener Anschauung beurteilen, inwieweit sich die Erwartungen oder die Mentalitäten der Klägerinnen und Kläger langfristig verändert haben. Flints Beobachtung, wonach immer höhere Sozialleistungen erwartet würden, obwohl sie doch schon zu einer „enormen sozialen Sicherung und gesellschaftlichen Umverteilung“ geführt hätten, passt allerdings für meine Begriffe ohnehin schlecht in die heutige Zeit. Die Periode allgemeiner wohlfahrtsstaatlicher Expansion in der Bundesrepublik ist seit gut vier Jahrzehnten beendet; als letzte strukturelle Ausweitung wurde vor über 20 Jahren die Soziale Pflegeversicherung eingeführt. Seit der Jahrtausendwende sind dagegen bekanntlich – um es zurückhaltend zu formulieren – weder das Arbeitslosengeld ausgeweitet noch das Rentenniveau erhöht oder die Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung erweitert worden. Die 2005 eingeführte, im Volksmund „Hartz IV“ genannte Grundsicherung für Arbeitssuchende nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) ist erst 2010 durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) für verfassungswidrig erklärt worden, weil die Regelbedarfe nicht in einem „transparenten und sachgerechten Verfahren realitätsgerecht sowie nachvollziehbar auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren“ bemessen waren.[1] Ob diese und die zweite Grundsatzentscheidung des BVerfG zum SGB II vom Juli 2014 inzwischen hinreichend umgesetzt worden sind, wird rechtswissenschaftlich kontrovers diskutiert.[2] Von einer wohligen „Versorgung“ durch den Staat, die Leistungsberechtigten das Gefühl gibt, „gekauft worden zu sein“ (Flint), kann jedenfalls schwerlich die Rede sein.

Wenn Flint den „Freiheitsverzicht und die Verantwortungsentledigung der Gesellschaft gegen soziale Versorgung durch den Staat“ problematisiert, interpretiere ich das insofern vor allem als Nachklang liberal-konservativer Wohlfahrtsstaatskritik der zweiten Hälfte der „Bonner Republik“: Zu den damaligen Krisenwahrnehmungen gehörten jedenfalls der „Vormundschaftsstaat“ (Schelsky) oder der „Betreuungs- und Versorgungssozialismus des Wohlfahrtsstaates“ (Luhmann).[3] Und, ohne allzu ideologiekritisch werden zu wollen: Es fällt schon auf, dass regelmäßig ausgerechnet dann von „Besitzstandswahrung“ die Rede ist, wenn es um soziale Rechte von Menschen ohne größere Vermögen geht, nicht dagegen in den Debatten um die Vermögens- oder Erbschaftssteuer. Aus meiner Sicht ist das mehr als eine Begriffsverwirrung, gerade in einem Land mit einer – auch im Vergleich kapitalistischer Industrieländer – extremen und in den letzten Jahren noch einmal deutlich gewachsenen Ungleichheit in der Vermögensverteilung.[4]

II.

Ich verstehe Flints Artikel in erster Linie als Anregung, meine noch vergleichsweise kurze Erfahrung in der sozialgerichtlichen Eingangsinstanz zu reflektieren im Hinblick auf die Haltung und die Erfahrungen derjenigen, die gegen Bescheide der Jobcenter Klage erheben. Natürlich können derartige Praxiseindrücke nicht die sozialwissenschaftliche Forschung auf diesem Gebiet ersetzen. Auch ist mir klar, dass die Gruppe derjenigen, die sich gegen möglicherweise rechtswidrige Bescheide zur Wehr setzt, vermutlich nicht repräsentativ ist für die Gesamtheit der SGB II-Leistungsbeziehenden: In der gerichtlichen Praxis sind insbesondere diejenigen unsichtbar, die Jobcenter-Entscheidungen hinnehmen, weil sie resigniert haben oder nicht wissen, dass und wie sie dagegen vorgehen können. Völlig außen vor bleiben Menschen, die trotz Hilfebedürftigkeit nicht einmal mehr Anträge beim Jobcenter (oder beim Sozialamt) stellen.

Am aussagekräftigsten im Hinblick auf die Mentalität der klagenden Personen erscheinen mir, neben den persönlichen Schreiben derjenigen ohne anwaltliche Vertretung, ihre mündlichen Angaben im Laufe der Sitzungstage (wovon ich im Bereich des SGB II bislang gut 40 durchgeführt habe). Festgehalten werden sollte, dass es prinzipiell legitim und sinnvoll ist, wenn Menschen die Gerichte anrufen, um sich gegen mutmaßlich rechtswidrige Maßnahmen zu Lasten ihrer sozialen Rechte zu wehren. Es fällt auf, dass von den Klagen gegen die (ja bereits im behördlichen Widerspruchsverfahren überprüften) Bescheide der Jobcenter noch über zehn Jahre nach der Einführung des SGB II viele ganz oder zumindest teilweise erfolgreich sind: Nach den letzten Zahlen lag beispielsweise die Erfolgsquote am Sozialgericht Berlin bei ungefähr 50%.[5] Damit erfüllt die Sozialgerichtsbarkeit offensichtlich die essentielle rechtsstaatliche Funktion einer neutralen Überprüfung von Behördenentscheidungen. Wenn es beispielsweise um die Höhe der zu übernehmenden Miet- und Heizkosten ging, hatten in den letzten Jahren in Berlin die meisten Klagen Aussicht auf mindestens teilweisen Erfolg, weil nach der Rechtsprechung (zumal bei einer ungewöhnlichen Mietpreisdynamik) die behördlichen Grenzwerte zu niedrig bemessen waren, insbesondere bei den Heizkosten. Bei manchen anderen streitigen Rechtsfragen orientieren sich die für die Jobcenter maßgeblichen fachlichen Weisungen der Bundesagentur für Arbeit nicht an der Rechtsprechung bis hinauf zum Bundessozialgericht; es wird stattdessen offenbar – im Stile privatwirtschaftlicher Unternehmen – damit kalkuliert, dass im Zweifel nur ein kleiner Teil der Betroffenen Rechtsschutz suchen wird.

Ganz unabhängig von der Erfolgsträchtigkeit der Rechtsbehelfe habe ich aber wie Flint den Eindruck, dass die meisten Klagenden das gelebte Recht der Grundsicherung für Arbeitssuchende nicht als „einfach“ und „in der Sache gerecht“ wahrnehmen: Es dominieren vielmehr Unverständnis und Frustration. Die Bescheide der Jobcenter sind häufig nur schwer verständlich, auch für Personen mit Hochschulstudium (sogar für Juristinnen und Juristen, wie eine nicht-repräsentative Erhebung in meinem Bekanntenkreis ergab). Das liegt teilweise sicher an der Komplexität der Materie – tatsächlich dürfte es nur wenig andere Verwaltungsakte geben, die derart breit und zugleich tief ganz heterogene Lebensverhältnisse regeln. Zum Teil liegt es aber auch schlicht an der Sprache und der Gestaltung der behördlichen Schreiben und Berechnungsbögen, bei denen man selbst mit täglicher Übung nicht immer die entscheidenden Eintragungen erkennt. Auch die Antragsvordrucke und sonstigen Formulare, die Leistungsberechtigte ausfüllen (müssen), bestechen nicht immer durch Einfachheit und Klarheit. Verantwortlich für die Überforderung der Betroffenen sind aus meiner Sicht also nicht „gesellschaftliche Haltungen und Erwartungen […], die durch staatliches Recht nur enttäuscht werden können“ (Flint), sondern in erster Linie das geltende Recht und seine praktische Umsetzung.

Wenn Klägerinnen und Kläger vor Gericht über ihre Erfahrungen mit Jobcentern berichten, ist darüber hinaus viel von Bevormundung und fast kafkaesken Situationen die Rede: Von (mehrfach) eingereichten Unterlagen, die nie an der zuständigen Stelle ankommen, oder von Widersprüchen gegen die vollständige Ablehnung oder Versagung existenzsichernder Leistungen, deren Bescheidung mehrere Monate dauert, ohne dass über den Bearbeitungsstand verlässlich informiert würde. Im persönlichen Kontakt mit den Jobcentern machen (insbesondere ältere) Menschen teilweise die Erfahrung, dass ihrerseits überforderte Beschäftigte in herrischem Ton bestimmte Schemata abarbeiten, ohne mit Empathie auf die Lebensleistung ihrer „Kundschaft“ einzugehen. Vielfach wird es als demütigend empfunden, wenn man durch die Androhung einer Leistungsminderung („Sanktion“) dazu gedrängt wird, zum wiederholten Mal an einer als wenig effektiv erlebten Weiterbildungsmaßnahme teilzunehmen. Allgemein spielen offenbar Rassismuserfahrungen keine geringe Rolle, werden allerdings einem weißen Richter gegenüber meistens nur angedeutet. Kürzlich berichteten mir Gehörlose davon, dass bei verschiedenen Jobcenter-Terminen ein Sprachmittler für sie fehlte und man sie aufgefordert habe, sich selbst darum zu kümmern.

Angesichts solcher negativer Erlebnisse sind Gerichtsverfahren vielfach auch dann hilfreich für Leistungsberechtigte, wenn sie letztlich juristisch nicht erfolgreich enden. Denn sie bieten ihnen ein Forum, in dem sie mit ihrer Kritik an dem als unverständlich und bevormundend wahrgenommenen Behördenhandeln gehört werden. Die Gelegenheit, auf Augenhöhe mit einer Person vom Jobcenter zu sprechen, die umgekehrt etwa die Sachzwänge einer Massenverwaltung mit knapper Ausstattung schildert oder einfach bestimmte Vorschriften noch einmal erläutert, hat oft befriedende Wirkung. Häufig höre ich im Gerichtssaal sinngemäß, „so verständlich wie heute wurde mir XY noch nie erklärt“.

Mehrfach konnte ich übrigens feststellen, dass Klagen gegen Rückforderungsbescheide nicht in erster Linie des Geldes wegen erhoben worden waren, sondern um einen Vorwurf des Jobcenters auszuräumen. Entsprechend wurden die Klagen für erledigt erklärt, als die Behörde klarstellte, die Rückforderung werde nur noch mit einer nachträglichen Einkommenserzielung begründet, also nicht mehr auch mit einer Verletzung von Mitwirkungspflichten.

III.

Im sozialgerichtlichen Alltag werden politisch motivierte Gesetze angewendet, die mitunter weder von den Verfahrensbeteiligten, noch der Richterschaft als gerecht oder zweckmäßig angesehen werden. Solange Vorschriften nicht gegen das Grundgesetz verstoßen, führt daran in einem demokratischen Verfassungsstaat kein Weg vorbei. Das macht aber die gesellschaftliche Wahrnehmung, wonach etwa SGB II-Regelungen an Lebensrealitäten vorbeigehen oder aus anderen Gründen inhaltlich fragwürdig sind, nicht unberechtigt.

Flints Kritik an „mehr Sozialstaat, als die freiheitliche Gesellschaft und der freiheitliche Staat brauchen und als gut für beide ist“, klingt auch wie ein allgemeiner, noch nicht konkretisierter rechtspolitischer Anstoß. Gerade für das „eigenverantwortliche, kreative, auch verrückte Element“ einer Gesellschaft (Flint) befürworten Stimmen aus ganz unterschiedlichen politischen Lagern ein bedingungsloses Grundeinkommen (BGE) für sinnvoll. Immerhin könnten damit komplizierte Regeln und bevormundende bürokratische Strukturen abgeschafft werden. Andere sehen darin – abhängig insbesondere vom konkreten Modell des BGE – eher Rückschritte in der gesellschaftlich notwendigen Umverteilung, , beispielsweise der Kölner Armutsforscher Christoph Butterwegge.[6]

Aber schon innerhalb des bestehenden Existenzsicherungssystems ließen sich durchaus Regelungen freiheitlich reformieren. Die derzeitige Konzeption der Bedarfsgemeinschaft beispielsweise führt dazu, dass unverheiratete (in der Realität überwiegend weibliche) Leistungsberechtigte auf Einkommen oder Vermögen ihrer (überwiegend männlichen) Partner verwiesen werden, ohne dass sie diesen gegenüber zivilrechtliche Ansprüche hätten. In der gerichtlichen Praxis dürften die Verfahren für alle Beteiligten sehr unangenehm sein, in denen anhand privater bis intimer Details des Zusammenlebens ermittelt werden soll, ob ein wechselseitiger Wille vorhanden ist, „Verantwortung füreinander zu tragen und füreinander einzustehen“. Die typisierende Annahme oder Fiktion des SGB II, Hilfebedürftigkeit liege bei ausreichendem Gesamteinkommen einer Bedarfsgemeinschaft nicht vor, mag grundsätzlich nicht verfassungswidrig sein. Sie trägt jedenfalls nicht dazu bei, Individuen zu einer eigenständigen Lebensführung ohne persönliche finanzielle Abhängigkeit zu ermächtigen.

Insgesamt kann ich die Stoßrichtung von Flints Artikel zwar nicht teilen. Er hat aber aus meiner Sicht Recht, was die Bedeutung des Themas angeht: Es bleibt eine Kernfrage der Zukunft nicht nur für den Sozialstaat, sondern auch für die Demokratie, wie im Spannungsfeld „zwischen rechtlicher Freiheit und sozialer Ungleichheit“ (Flint) der Wohlfahrtsstaat dazu beitragen kann, gesellschaftliche Solidarität und individuelle Autonomie zu befördern.

JOHN PHILIPP THURN   Dr. jur., Jahrgang 1982, arbeitet als Richter auf Probe am Sozialgericht Berlin in den Sparten der Grundsicherung für Arbeitssuchende und der Rentenversicherung. Er ist Mitglied der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF), die strategische Prozesse für Grund- und Menschenrechte führt (www.freiheitsrechte.org).

Anmerkungen:

1 Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil des Ersten Senats vom 9. Februar 2010, BVerfGE 125,
175 – Leitsatz 3.

2 Siehe etwa Lenze, info also 2016, S. 250 ff.

3 Siehe Thurn, Welcher Sozialstaat?, 2013, S. 283 ff. (293), für Nachweise zu damaligen Diskursen. Vgl. ebenda, S. 299 zur linken Kritik an einer die autonome Lebenswelt bedrohenden „Verrechtlichung und Bürokratisierung“ durch sozialpolitische Programme (Habermas).

4 Siehe nur die Zahlen bei BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 17. Dezember 2014, BVerfGE 138, 136 (253 – Sondervotum Gaier/Masing/Baer).

5 Siehe http://www.berlin.de/gerichte/sozialgericht/presse/pressemitteilungen/2015/pressemitteilung.299785.php.

6 Siehe dazu den Beitrag von Butterwegge in diesem Heft.

Der Beitrag „Zwischen rechtlicher Freiheit und sozialer Ungleichheit“ erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Idee eines bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) erfreut sich in vielen politischen Lagern und sozialen Milieus einer hohen Beliebtheit. Welche sozial- wie wirtschaftspolitischen Erwartungen damit verbunden sind und welche Folgen die Einführung eines BGE in Deutschland hätte, erörtert Christoph Butterwegge im folgenden Beitrag. Nach seiner Einschätzung taugt das BGE allenfalls zur Bekämpfung absoluter Armut in Entwicklungsländern, in reichen Industrienationen wie Deutschland dagegen zementiere es die bestehende soziale Ungleichheit und senke die bisherigen, am (Sonder-)Bedarfsfall orientierten Sozialleistungen für die wirklich Bedürftigen. Wer mehr Gerechtigkeit wolle, komme deshalb um eine Umverteilung des Vermögens nicht herum.

Seit der Schweizer Volksabstimmung über das bedingungslose Grundeinkommen (BGE) am 5. Juni 2016 steht es nicht bloß in Ländern des globalen Südens, deren Bewohner_innen großteils unter absoluter bzw. existenzieller Armut leiden,[1] sondern auch in Ländern des globalen Nordens, wo diese Extremform der Armut eine untergeordnete Rolle spielt und relative Armut dominiert, auf der politischen Tagesordnung. In der Bundesrepublik Deutschland hat das Grundeinkommen zuletzt Eingang in die Koalitionsvereinbarung für das Land Schleswig-Holstein gefunden, wo ein Modellversuch stattfinden soll, falls sich CDU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP auf ein Konzept dafür einigen können.

Rahmen­be­din­gungen, Zusam­men­hänge und Hinter­gründe der BGE-Dis­kus­sion

Die sozialphilosophische Idee, sämtliche Bürger_innen vom Arbeitszwang zu befreien und Armut zu vermeiden, indem der Staat allen Gesellschaftsmitgliedern ein gleich hohes, ihre materielle Existenz auf einem Mindestniveau sicherndes Grundeinkommen zahlt, gewinnt durch die Verbindung der Gerechtigkeitsvorstellungen eines utopischen Sozialismus, bürgerlicher Gleichheitsideale und zentraler Funktionselemente der Marktökonomie an Resonanz. Gegenwärtig haben Grundeinkommensmodelle vor allem deshalb Hochkonjunktur, weil sie zumeist hervorragend mit dem neoliberalen Zeitgeist harmonieren,[2] also die Freiheit des (Wirtschafts-)Bürgers nicht gefährden, vielmehr „Selbstverantwortung“ und „Privatinitiative“ glorifizieren. Zugleich stellen sie die tradierten Mechanismen der kollektiven Absicherung von Lebensrisiken in Frage, auf die prekär Beschäftigte und Erwerbslose angewiesen sind, ohne jedoch den Eindruck sozialer Kälte zu hinterlassen, welcher der Regierungspolitik mittlerweile anhaftet. Darüber hinaus wird der bestehende Sozialstaat sogar von seinen Nutznießer(inne)n mit einer alles überwuchernden Bürokratie, Gängelungsversuchen und Schikanen der Arbeitsverwaltung, das Grundeinkommen dagegen mit Kreativität, Spontaneität und basisdemokratischer Selbstbestimmung identifiziert. Erst bei genauerem Hinsehen zeigt sich, dass der Sozialstaat durch die Verwirklichung des Grundeinkommens zerstört und die Demokratie noch mehr beschädigt würde.

Die zunehmende Spaltung wohlhabender Gesellschaften in Arm und Reich verlangt nach einer politischen Alternative, die viele Geringverdiener_innen und Transferleistungsbezieher_innen – aus ihrer Perspektive nachvollziehbar – im bedingungslosen Grundeinkommen sehen. Unter dem Kontrolldruck ihres Jobcenters stehende Bezieher_innen von Arbeitslosengeld II erwarten, sich mit Hilfe eines Grundeinkommens der Gängelung, Erniedrigung und Demütigung durch eine ausufernde Sozialbürokratie entziehen zu können. Sie hoffen, vom bisherigen Elend der Armen, die um Almosen betteln, und der ständigen Reformen, die – wie etwa Hartz IV – nur immer neue Verschlechterungen bewirkt haben,[3] befreit zu werden. Auch dass Mitglieder von Erwerbsloseninitiativen und Frauenorganisationen große Sympathie für ein bedingungsloses Grundeinkommen empfinden, ist verständlich. Schließlich würden die leidige Bedürftigkeitsprüfung sowie die Anrechnung des Partnereinkommens auf die Transferleistung entfallen, weil alle Wohnbürger_innen in seinen Genuss kämen und sich damit die Forderung nach einer eigenständigen sozialen Sicherung der Frau, die so alt ist wie der Wohlfahrtsstaat selbst, erfüllen ließe.

BGE-Protagonist(inn)en greifen eine dritte Große Erzählung unserer Zeit – neben der Globalisierung und dem demografischen Wandel – auf, die ebenfalls als Scheinargument für angeblich notwendige tiefgreifende Veränderungen des europäischen Sozialmodells herhalten muss: „Digitalisierung“ heißt das noch relativ junge Schlagwort, unter dem das Grundeinkommen quasi als Naturgesetzlichkeit erscheint, die aus technologischen Umbrüchen in der Arbeitswelt resultiert. Timotheus Höttges, Vorstandsvorsitzender der Deutschen Telekom AG, hat sich prinzipiell für ein bedingungsloses Grundeinkommen ausgesprochen und ihm perspektivisch große Realisierungschancen zugebilligt: „Es könnte eine Lösung sein – nicht heute, nicht morgen, aber in einer Gesellschaft, die sich durch die Digitalisierung grundlegend verändert hat.“[4] Auf diese Weise wird unterstellt, dass der Wohlfahrtsstaat, wie man ihn bisher kannte, nicht zukunftsträchtig sei und die soziale Sicherung von der Lohnarbeit entkoppelt werden müsse, weil die Arbeitsgesellschaft an ihr Ende gekommen sei.

Modebegriffe wie „Industrie 4.0“ oder „Internet der Dinge“, Bilder einer menschenleeren Fabrik und Horrorszenarien, wonach die künftige Herrschaft der Algorithmen für einen Großteil der arbeitsfähigen Bevölkerung sämtliche Verdienstmöglichkeiten beseitigt, stilisieren das Grundeinkommen zum letzten Rettungsanker in einer aus den Fugen geratenen Welt. Dabei ist jegliche Panikmache unangebracht, weil der Gesellschaft auch bei früheren wissenschaftlich-technischen Umbrüchen wie der Mechanisierung, der Motorisierung, der Elektrifizierung und der Computerisierung nie die (Erwerbs-)Arbeit ausging, obwohl es vergleichbare Horrorszenarien gab.

Aus einem weiteren Quantensprung in der modernen Produktionstechnik, so er denn eintritt, müssten in Wahrheit ganz andere Schlussfolgerungen gezogen und radikalere Forderungen abgeleitet werden, als es die BGE-Anhänger_innen tun. „Wenn automatische Maschinen und Roboter und große gesellschaftliche Infrastrukturen und Netze immer mehr die Grundlagen der Reichtumsproduktion bilden, dann stellt sich die Frage nach Eigentum und Verfügung daran, also nach sozialistischen Alternativen jenseits des Kapitalismus.“[5]

Macht die Arbeit künftig tatsächlich „einen immer geringeren Anteil der gesamten Wertschöpfung“ aus, müssen Sozialleistungen gerade nicht „stärker steuerfinanziert“ werden, wie der Hamburger Ökonom Thomas Straubhaar behauptet.[6] Vielmehr könnte das Kapital auch durch eine sogenannte Wertschöpfungsabgabe (oft auch fälschlicherweise als „Maschinensteuer“ bezeichnet) stärker zur Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen herangezogen werden.[7]

Mehr soziale Gerech­tig­keit durch Abschaffung des Sozial­staates und der Steuer­pro­gres­sion?

Politisch interessant und gesellschaftlich relevant wird das bedingungslose Grundeinkommen durch seine buntscheckige Anhängerschaft, die von manchen Vertreter_ innen der Unionsparteien über erhebliche Teile der Bündnisgrünen, die Piraten, wenige Sozialdemokrat(inn)en, Gewerkschafter_innen, Männer der christlichen Kirchen, fortschrittliche Soziologen (genannt seien Stephan Lessenich, Michael Opielka und Georg Vobruba), einen bekannten Ökonomen in der Tradition von Milton Friedman (Thomas Straubhaar) und einen prominenten Großunternehmer (Götz W. Werner) sowie einzelne Topmanager (etwa der Deutschen Telekom AG und der Siemens AG) bis zu Teilen der LINKEN (mit ihrer Parteivorsitzenden Katja Kipping an der Spitze) reicht.

Ein derart breit gefächertes politisches Spektrum verbindet mit einer Idee natürlich ganz unterschiedliche, teilweise sogar gegensätzliche Motive: „Während man am linken Rand die Erlösung des Prekariats aus kapitalistischer Lohnsklaverei und Armut sucht, zielt der rechte Rand auf die Befreiung des Kapitals von den Fesseln der Sozialstaatlichkeit.“[8] Ein Autorenteam um Heiner Flassbeck, unter Oskar Lafontaine kurzzeitig Staatssekretär im Bundesfinanzministerium und heute später Chef-Volkswirt der UN-Organisation für Welthandel und Entwicklung (UNCTAD), hält das BGE für ausgesprochen gefährlich, weil es bei Teilen des rechten politischen Spektrums die Illusion schaffe, mit einem (möglichst niedrigen) „Einkommen für alle“ darüber hinausreichende Verteilungsfragen auf Dauer zu unterbinden und so dem neoliberalen Ziel näher zu kommen, dass die „Tüchtigen“ erhalten, was sie am Markt erringen, während es auf der Linken die Illusion nähre, sowohl die Armut erfolgreich zu bekämpfen wie auch die Umwelt zu retten und die Frage nach den „wahren Werten“ des Lebens sinnvoll zu beantworten.[9]

Neoliberale hoffen, mittels des Grundeinkommens weitreichende Deregulierungskonzepte durchsetzen zu können. Exemplarisch genannt sei Thomas Straubhaar, dessen BGE-Modell den bestehenden Sozialstaat nicht bloß ergänzen soll: „Das Grundeinkommen ersetzt alle steuer- und abgabenfinanzierten Sozialleistungen: Es gibt weder gesetzliche Renten- und Arbeitslosenversicherung noch Arbeitslosengeld, Sozialhilfe, Wohn- und Kindergeld.“[10] Das bis 2014 von ihm geleitete Hamburgische Weltwirtschaftsinstitut (HWWI) ging in seiner Studie „Bedingungsloses Grundeinkommen und Solidarisches Bürgergeld – mehr als sozialutopische Konzepte“ noch weiter: „Es gibt keinen Schutz gegen Kündigungen mehr, dafür aber betrieblich zu vereinbarende Abfindungsregeln. Es gibt keinen Flächentarifvertrag mehr und auch keine Mindestlöhne, sondern von Betrieb zu Betrieb frei verhandelbare Löhne. Es gibt keine Sozialklauseln mehr. Die heute zu leistenden Abgaben an die Sozialversicherungen entfallen vollständig.“[11] Was zahlreichen Erwerbslosen fälschlicherweise als „Schlaraffenland ohne Arbeitszwang“ erscheint, wäre in Wirklichkeit ein wahres Paradies für Unternehmer, in dem abhängig Beschäftigte weniger Rechte als bisher hätten und Gewerkschaften überhaupt keine (Gegen-)Macht mehr entwickeln könnten.

Beim bedingungslosen Grundeinkommen handelt es sich um eine alternative Leistungsart, die mit der Konstruktionslogik des bestehenden, früher als Jahrhundertwerk gefeierten Wohlfahrtsstaates bricht sowie seine ganze Architektur bzw. Struktur zerstören würde. Dieser gründet in Deutschland nämlich auf einer Sozialversicherung, die in unterschiedlichen Lebensbereichen, -situationen und -phasen auftretende Standardrisiken (Krankheit, Alter, Invalidität, Arbeitslosigkeit und Pflegebedürftigkeit) kollektiv absichert, sofern der Versicherte und sein Arbeitgeber vorher entsprechende Beiträge gezahlt haben. Nur wenn dies nicht der Fall oder der Leistungsanspruch bei Arbeitslosigkeit erschöpft ist, muss man auf steuerfinanzierte Leistungen (Arbeitslosengeld II, Sozialhilfe) zurückgreifen, die bedarfsabhängig – d.h. nur nach einer Prüfung der Einkommensverhältnisse, vorrangigen Unterhaltspflichten und Vermögensbestände – gezahlt werden.

Peter Bofinger, gewerkschaftsnahes Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, betrachtet das Grundeinkommen als „Sargnagel für den Sozialstaat“, weil dieser seiner Ansicht nach dadurch unbezahlbar und zu einem „Almosenstaat“ verkümmern würde: „Gefährlich am Konzept des bedingungslosen Grundeinkommens ist das Nebeneinander von unbezahlbaren staatlichen Transfers mit einem völligen Kahlschlag bei den bisherigen sozialen Sicherungssystemen. Im Falle der Umsetzung ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass dann aufgrund der finanziellen Restriktionen sämtliche staatlichen Leistungen auf einem Niveau fixiert würden, das noch unter dem heutigen Niveau des Arbeitslosengeldes II liegen würde.“[12]

Straubhaars BGE-Modell läuft auf die Zerstörung des lebensstandardorientierten Sozialversicherungsstaates hinaus, bezweckt die Senkung der Lohnnebenkosten durch Streichung der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und bewirkt eine weitere finanzielle Entlastung von Reichen und Hyperreichen durch Abschaffung der Steuerprogression, einer historischen Errungenschaft der Moderne. In seinem Buch „Radikal gerecht“ charakterisiert Straubhaar das bedingungslose Grundeinkommen als „Steuersystem, das auf einem Bierdeckel erklärt werden kann.“[13] Ein unsoziales Konzept zur Reform der Einkommensteuer, das Paul Kirchhof, Heidelberger Steuerrechtler und früherer Bundesverfassungsrichter, sowie Friedrich Merz, damals Vorsitzender der Unionsfraktion im Bundestag und heute Aufsichtsratsvorsitzender der deutschen Tochter des weltgrößten Vermögensverwalters BlackRock Inc., um die Jahrtausendwende entwickelt hatten, stand offenbar Pate und feiert heute im Gewand des bedingungslosen Grundeinkommens fröhliche Urständ.

Thomas Straubhaar will das Grundeinkommen allen Bürger(inne)n unabhängig von ihrem jeweiligen Einkommen steuerfrei gewähren. Dies sei „schlicht nichts anderes als ein Verrechnungsvorgang zum Zwecke der bürokratischen Vereinfachung. Alle erhalten zunächst eine Steuergutschrift. Alle zahlen danach auf alle Einkommen Steuern – der Besserverdienende mehr als der Geringverdienende.“[14] Zusätzliches, in Deutschland anfallendes Einkommen jeglicher Art soll an der Quelle erfasst und „mit einem einheitlichen und für alle Einkommen gleichbleibenden Steuersatz belastet“ werden.[15] Wenn es nach Straubhaar ginge, würde für den Einkommensmillionär also derselbe Steuersatz wie für den Normalverdiener gelten, was man kaum gerecht nennen kann.

Würden (fast) alle bisherigen Transferleistungen zu einem Grundeinkommen verschmolzen, wäre das Ziel neoliberaler Reformer, einen „Minimalstaat“ zu schaffen, gewissermaßen nebenbei erreicht. Schließlich mangelt es prominenten BGE-Befürwortern an Empathie, sozialer Sensibilität und Solidarität mit Unterprivilegierten. Da bezeichnet etwa Götz Werner, Gründer eines Drogeriekonzerns und Hauptvertreter des medienwirksamsten BGE-Modells hierzulande, ausgerechnet die Mehrwertsteuer als „erfolgreichste“ Steuerart.[16] Über ihre Erhöhung auf über 50 Prozent möchte Werner das Grundeinkommen finanzieren, obwohl sie kinderreiche Familien von Geringverdiener(inne)n und Transferleistungsbezieher(inne)n besonders hart trifft, weil diese praktisch ihr gesamtes Einkommen vor Ort in den Alltagskonsum stecken (müssen).

Werner, der die Steuerprogression – eine soziale Errungenschaft der Moderne – als „etwas Konstruiertes“ abtut, will sämtliche Unternehmens-, Kapital- und Gewinnsteuern für Reiche abschaffen, während Mittelschichtangehörige und Arme ihr Grundeinkommen selbst finanzieren sollen, wenn sie einkaufen gehen. Bei dem von Thomas Straubhaar entwickelten Modell, das gleichfalls ein Grundeinkommen von 1.000 Euro pro Person vorsieht (von dem allerdings noch der Beitrag für die – private – Krankenversicherung abgeht) und alle Einkommen mit dem Einheitssteuersatz von 50 Prozent belegt, würden vor allem gut verdienende Mittelschichtangehörige stärker als bisher belastet.

(Bedarfs-)Gerech­tig­keit vs. Bedin­gungs­lo­sig­keit des Grund­ein­kom­mens

Während Michael Opielka, früher bündnisgrüner „Cheftheoretiker“ im Bereich der Sozialpolitik und heute Jenaer Hochschullehrer für Soziologie, das bedingungslose Grundeinkommen als „bestes Mittel im Kampf gegen Armut“ anpreist, bestreitet Enno Schmidt, Mitbegründer der Schweizer Initiative Grundeinkommen, dass es überhaupt der Armutsbekämpfung dient.[17] Aufgrund seiner mangelnden Zielgenauigkeit eignet sich das bedingungslose Grundeinkommen nur sehr bedingt zur Verringerung oder zur Verhinderung der Neuentstehung von Armut. Bekämen alle Bürger_innen vom Staat 1.000 Euro pro Monat, nähme zwar die absolute, nicht jedoch die in Deutschland klar dominierende relative Armut deutlich ab. Vielmehr würde die von der EU bei 60 Prozent des mittleren bedarfsgewichteten Einkommens angesetzte Armuts(risiko)schwelle bloß so weit nach oben verschoben, dass man ihr mit diesem Betrag allein nahe bliebe. Um dies zu ändern, müsste man trotz Grundeinkommensbezug erwerbstätig sein, wodurch ein indirekter Arbeitszwang fortbestünde.

Als ein Kombilohn für alle könnte das bedingungslose Grundeinkommen wirken, weil der Staat für die Reproduktion der Ware Arbeitskraft aufkäme und die Unternehmer entsprechend weniger dafür aufwenden müssten. Da die Menschen nicht bloß der Existenzsicherung wegen arbeiten, sondern auch, weil sie darin ihren Lebenssinn sehen, sich nützlich machen wollen und/oder der Gesellschaft etwas zurückgeben möchten, dürften die meisten BGE-Empfänger_innen an einer Weiterbeschäftigung interessiert sein. Der ausufernde Niedriglohnsektor, heute das Haupteinfallstor für Erwerbs- und spätere Altersarmut in Deutschland, würde deshalb nicht eingedämmt wie etwa durch einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn in existenzsichernder Höhe,[18] sondern womöglich noch massiver durch den Staat subventioniert.

Wer über die Art seiner Refinanzierung nicht sprechen will, sollte auch vom bedingungslosen Grundeinkommen schweigen. Hier liegt die politische Achillesferse des Grundeinkommens, geraten seine Befürworter_innen doch zwangsläufig in folgendes Dilemma:

a) Entweder bekommen alle (Wohn-)Bürger_innen das Grundeinkommen unabhängig von ihren jeweiligen Einkommens- und Vermögensverhältnissen. In diesem Fall müssten riesige Finanzmassen bewegt werden, die das Steueraufkommen von Bund, Ländern und Gemeinden weit übersteigen und die Verwirklichung des Grundeinkommens ins Reich der Phantasie verweisen. Auch stellt sich unter Gerechtigkeitsaspekten die Frage, warum Vermögende und Spitzenverdiener vom Staat monatlich ein von ihnen als bescheiden empfundenes Zubrot erhalten sollen, während beispielsweise Schwerstbehinderte mehr als den für sämtliche Empfänger_innen einheitlichen Geldbetrag viel nötiger hätten.

b) Oder wohlhabende und reiche Bürger bekommen das Grundeinkommen nicht bzw. im Rahmen der Steuerfestsetzung wieder abgezogen; dann ist es weder allgemein und bedingungslos, noch entfällt die Bedarfsprüfung, denn es müsste ja in jedem Einzelfall herausgefunden werden, ob die Anspruchsvoraussetzungen nicht durch (verdeckte) anderweitige Einkünfte z.B. aus Schwarzarbeit verwirkt sind. Somit wären Erwerbslose einem ähnlichen Kontrolldruck wie gegenwärtig ausgesetzt, auch wenn er vom Finanzamt statt von einem Jobcenter ausgeübt würde. Absurd wäre es, nur Erwerbseinkommen auf das Grundeinkommen anzurechnen, wie es die Schweizer Initiative Grundeinkommen vorschlägt: Wer von Kapitalerträgen, Zinsen oder Dividenden lebt, würde das Grundeinkommen also zusätzlich erhalten, wodurch sich dessen Refinanzierung erschweren und die Kluft zwischen Arm und Reich fast zwangsläufig vertiefen würde.

CDU, CSU und SPD haben als Regierungsparteien eine Steuerpolitik nach dem Matthäus-Prinzip betrieben,[19] heißt es doch im Evangelium des Matthäus sinngemaß: „Wer hat, dem wird gegeben, und wer nicht viel hat, dem wird auch das noch genommen.“ Dies durch eine Sozialpolitik nach dem Gießkannenprinzip zu ersetzen, wie mit dem Grundeinkommen geplant, würde kaum etwas nützen. Nötig wäre vielmehr eine Konzentration staatlicher Ressourcen auf Bedürftige, wohingegen Reiche und Hyperreiche nicht zusätzliche Finanzmittel erhalten, sondern durch einen höheren Spitzensteuersatz, die Wiedererhebung der Vermögensteuer, eine progressive Ausgestaltung der Kapitalertragsteuer sowie eine konsequentere Besteuerung großer Erbschaften und Schenkungen stärker zur Kasse gebeten werden sollten.

Thomas Straubhaar begründet, warum das Grundeinkommen seiner Ansicht nach „gerecht“ ist, folgendermaßen: „Es behandelt alle gleich, belastet aber die Leistungsstarken mehr als die Leistungsschwachen.“[20] Seit den griechischen Philosophen des Altertums ist allerdings bekannt, dass Gleiches gleich und Ungleiches ungleich behandelt werden muss, soll es gerecht zugehen. Der besondere Charme des Grundeinkommens liegt hingegen in seiner organisatorischen Einfachheit, die durch den Verzicht auf eine Bedürftigkeitsprüfung entsteht, was jede Differenzierung nach der Lebenssituation ausschließt: „Es kann daher weder eine Gleichheit im Ergebnis, sei es in Ressourcen oder in Wohlergehen, erreichen noch eine Gleichheit in den Lebenschancen.“[21]

Milliardären denselben Geldbetrag wie Müllwerkern und Multijobberinnen zu zahlen, verfehlt das Ziel einer „austeilenden Gerechtigkeit“ (Aristoteles), weil die sozialen Gegensätze nicht beseitigt, sondern zementiert würden. Wer die soziale Ungleichheit verringern und die Armut wirksam bekämpfen will, muss Umverteilung von oben nach unten betreiben. Das bedingungslose Grundeinkommen trägt hierzu höchstens dann bei, wenn es über die Erhöhung/Erhebung von Gewinn- bzw. Vermögensteuern finanziert wird, was jedoch nur in völlig chancenlosen Modellen der Fall ist. Beinahe scheint es, als wollten die linken BGE-Anhänger_innen den Kommunismus im Kapitalismus verwirklichen, ist es doch nach dem Lebensmodell eines Lotteriegewinners, d.h. so konstruiert, dass sich an der ungerechten Vermögensverteilung nichts ändert.

Um die soziale Gerechtigkeit bzw. die Gleichheit der Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu fördern, muss eine staatliche Transferleistung bedarfsabhängig und nicht bedingungslos gezahlt werden. Das bedingungslose Grundeinkommen ist elitär und pseudoegalitär, weil es so tut, als bestünde die soziale Gleichheit schon, obwohl sie in Wirklichkeit erst geschaffen werden muss.

Fazit, Schluss­fol­ge­rungen und Alter­na­tiven

Wie gezeigt wurde, ist das bedingungslose Grundeinkommen kein Patentrezept gegen die soziale Ungleichheit, die Armut oder die Erwerbslosigkeit. Vielmehr würde es dem Staat erlauben, seine beschäftigungspolitische Passivität mit einer großzügigen Geldzahlung an die (potenziell) Betroffenen zu rechtfertigen. Die von der Digitalisierung erzeugten Rationalisierungsverlierer_innen per Grundeinkommen ruhigzustellen, mag im Sinne der Herrschenden, kann aber nicht das Ziel einer sozialen Bewegung sein. Daniel Kreutz, früher Abgeordneter von Bündnis 90/Die Grünen im nordrhein-westfälischen Landtag, hält das bedingungslose Grundeinkommen denn auch nicht für eine geeignete Strategie, um die soziale Ausgrenzung von Transferleistungsbezieher(inne)n zu überwinden. Vielmehr schwängen dabei immer „quasireligiöse Erlösungshoffnungen“ mit: „In der realen Welt kann eine Forderung, die sich gegen das konkrete Elend des Hartz-Regimes zu richten scheint, deren Realisierung aber eine andere Gesellschaft mit ‚anders gestrickten‘ Menschen immer schon abstrakt voraussetzt, keinen gangbaren Weg bieten.“[22]

Um noch einmal auf den Anfang meiner Überlegungen zurückzukommen: Die absolute Armut in Ländern der sog. Dritten Welt kann man mit der Zahlung eines niedrigen Geldbetrages an sämtliche Bewohner_innen möglicherweise nachhaltig lindern. Um die relative Armut in wohlhabenden, wenn nicht reichen Ländern wie der Bundesrepublik zu verringern, muss man jedoch den Reichtum antasten, sprich: riesige Geldsummen umverteilen. Dies tut ein bedingungsloses Grundeinkommen aber gerade nicht, weil es Ungleiches gleich behandelt und Vermögende finanziell ungeschoren lässt.

Außerdem stehen einer Realisierung der Forderung nach einem Grundeinkommen in Ländern des globalen Nordens erhebliche organisatorisch-technische Umsetzungsschwierigkeiten entgegen, etwa bedingt durch ihre wirtschaftlichen Verflechtungen mit anderen Staaten: „Selbst wenn es gelänge, das unbedingte und universelle Grundeinkommen nach dem Territorialprinzip mit Erstwohnsitz in Deutschland zu beschränken – was rechtlich nicht gesichert ist – müsste mit einer starken Sogwirkung auf Zuwanderer aus anderen EU-Ländern und auch aus Nicht-EU-Ländern gerechnet werden; denn jeder EU-Bürger könnte sich durch Einwanderung nach Deutschland ein an den deutschen Standards orientiertes sozio-kulturelles Existenzminimum ohne jegliche Anstrengung und Gegenleistung beschaffen.“[23] Vermutlich würde die Migrations- und Integrationspolitik der etablierten Parteien im Falle einer Verwirklichung des bedingungslosen Grundeinkommens also noch restriktiver, weil sie die Schließung der Grenzen mit einem andernfalls drohenden Zustrom bedürftiger Ausländer_innen begründen könnten.

An die Stelle einer Marktgesellschaft, in der Konkurrenz, ökonomische Effizienz und soziale Selektivität herrschen, muss ein inklusiver Sozialstaat treten, der die Armen nicht ausgrenzt, sondern einschließt und zu gleichberechtigter politischer Partizipation befähigt. Es geht um eine nachhaltige Ermächtigung der Unterprivilegierten, die ohne eine grundlegende Änderung der bestehenden Eigentums-, Macht- und Herrschaftsverhältnisse nicht möglich ist. Damit die Demokratie eine Regierungsform ist, in der sich alle wiederfinden – sonst handelt es sich ja gar nicht um eine „Herrschaft des Volkes“ –, muss sie eine soziale Demokratie sein, die Armut jeglicher Art energisch bekämpft. Tut sie das nicht, werden jene Gesellschaftsmitglieder am meisten enttäuscht, die ihre personelle Basis bilden müssten.

In einem so hoch entwickelten Industriestaat wie der Bundesrepublik Deutschland steht und fällt die Demokratie mit einem funktionstüchtigen Sozialsystem, das die unterschiedlichen Arbeits- und Lebensbedingungen seiner (Wohn-)Bürger_innen berücksichtigt, also zumindest dem Anspruch nach bedarfsgerecht ist und nicht alle Personen, unabhängig von ihrer spezifischen materiellen Lage, über einen Kamm schert. Durch das sich auf eine Geldleistung kaprizierende Grundeinkommen würden die Menschen zudem sämtlicher Dienst- und Sachleistungen verlustig gehen, die der moderne Sozialstaat für sie bereithält – von der ärztlichen Versorgung über diverse Beratungs- und Betreuungsangebote bis zu Maßnahmen der beruflichen Rehabilitation.

Eine sinnvolle Alternative zum Grundeinkommen, das – wie gezeigt – das Ende des bisherigen Wohlfahrtsstaates bedeuten würde, wäre dessen Um- bzw. Ausbau durch Schaffung einer solidarischen Bürgerversicherung.[24] Anstatt den bestehenden Sozialversicherungsstaat zu zerstören und durch ein steuerfinanziertes System zu ersetzen, sollte man ihn durch die Aufnahme bisher nicht einbezogener Bevölkerungsgruppen (Selbstständige, Freiberufler_innen, Beamte, Abgeordnete und Minister_innen), die Verbeitragung sämtlicher Einkunftsarten (auch Zinsen, Dividenden, Tantiemen sowie Miet- und Pachterlöse) sowie die Aufhebung der Beitragsbemessungs- bzw. Versicherungspflichtgrenzen auf ein solides Fundament stellen. Konstitutiver Bestandteil dieses Sozialstaates der Zukunft wäre eine soziale Grundsicherung, die ihren Namen im Unterschied zu Hartz IV wirklich verdient hätte. Sie müsste bedarfsgerecht, armutsfest und repressionsfrei sein, also ohne Sanktionen auskommen.

CHRISTOPH BUTTERWEGGE   Jahrgang 1951, studierte bis 1975 Sozialwissenschaft, Philosophie, Rechtswissenschaft und Psychologie an der Ruhr-Universität Bochum. Er promovierte an der Universität Bremen mit einer Arbeit über „SPD und Staat heute“ zum Dr. rer. pol. (1980), seine Habilitation (1990) untersuchte Theorie und Praxis der österreichischen Sozialdemokratie. Nach einer wissenschaftlichen Mitarbeit in der Bremischen Stiftung für Rüstungskonversion und Friedensforschung (1991-94) und einer Vertretungsprofessur für Sozialpolitik an der FH in Potsdam (1994-1997) war er von 1998 bis zu seinem Ruhestand Ende Juli 2016 Professor für Politikwissenschaft am Institut für vergleichende Bildungsforschung und Sozialwissenschaften an der Universität Köln. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten zählen u.a. Armut, soziale Gerechtigkeit und Demokratie sowie Migration, Rechtsextremismus und Rassismus.

Anmerkungen:

1 Vgl. Pranab Bardhan, Grundeinkommen für den Süden?, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 8/2016, S. 29 f.

2 Vgl. hierzu: Christoph Butterwegge/Bettina Lösch/Ralf Ptak, Kritik des Neoliberalismus, 3. Aufl. Wiesbaden 2016

3 Vgl. Christoph Butterwegge, Hartz IV und die Folgen. Auf dem Weg in eine andere Republik?, 2. Aufl. Weinheim/Basel 2015, S. 69 ff.

4 „Der Unterschied zwischen Mensch und Computer wird in Kürze aufgehoben sein“. Interview mit Timotheus Höttges, in: Die Zeit v. 30.12.2015

5 Ralf Krämer, Zu kurz gesprungen. Seit den 1980ern wird über eine „Maschinensteuer“ diskutiert – bisher ohne Konsequenzen, in: Neues Deutschland v. 15.6.2016

6 „Gegen die Lobbymacht der Senioren können Sie keine Politik machen“, Interview mit Thomas Straubhaar, ZEIT Online, 7.4.2016

7 Vgl. hierzu und zum Folgenden: Christoph Butterwegge, Krise und Zukunft des Sozialstaates, 5. Aufl. Wiesbaden 2014, S. 388 ff.

8 Daniel Kreutz, Bedingungslose Freiheit? – Warum die Grundeinkommensdebatte den Freunden des Kapitalismus in die Hände spielt, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 4/2010, S. 66

9 Siehe Heiner Flassbeck u.a., Irrweg Grundeinkommen. Die große Umverteilung von unten nach oben muss beendet werden, Frankfurt am Main 2012, S. 9

10 Thomas Straubhaar, Radikal gerecht. Wie das bedingungslose Grundeinkommen den Sozialstaat revolutioniert, Hamburg 2017, S. 100

11 Ingrid Hohenleitner/Thomas Straubhaar, Bedingungsloses Grundeinkommen und Solidarisches Bürgergeld – mehr als sozialutopische Konzepte, in: ders. (Hg.), Bedingungsloses Grundeinkommen und Solidarisches Bürgergeld – mehr als sozialutopische Konzepte, Hamburg 2008, S. 20 f.

12 Peter Bofinger, Ist der Markt noch zu retten? – Warum wir jetzt einen starken Staat brauchen, Berlin 2009, S. 215

13 Siehe Thomas Straubhaar, Radikal gerecht. Wie das bedingungslose Grundeinkommen den Sozialstaat revolutioniert, Hamburg 2017, S. 108

14 Ebd., S. 16

15 Siehe ebd., S. 99

16 „Grundeinkommen? Da geht es um die Ziele der Aufklärung“. Götz Werner hat dm zum Drogerie-Riesen gemacht und will, dass der Staat jedem 1000 Euro auszahlt, in: Der Freitag v. 25.5.2016

17 Siehe Michael Opielka, zit. nach: Marie Rövekamp, Bedingungsloses Grundeinkommen: Ein Auskommen für alle?, in: Der Tagesspiegel v. 4.6.2016; „Bedingungslosigkeit ist weder radikal noch spektakulär“, Interview mit Enno Schmidt, in: taz v. 28./29.5.2016

18 Vgl. hierzu: Christoph Butterwegge, Armut in einem reichen Land. Wie das Problem verharmlost und verdrängt wird, 4. Aufl. Frankfurt am Main/New York 2016, S. 296 ff.

19 Vgl. hierzu ausführlich Christoph Butterwegge 2016 (Anm. 18).

20 Thomas Straubhaar, Radikal gerecht, a.a.O., S. 29

21 Ulrich Metschl, Grundeinkommen und Gleichheit – egalitaristische Grundlagen der nach einem bedingungslosen Grundeinkommen, in: Rigmar Osterkamp (Hg.), Auf dem Prüfstand: Ein bedingungsloses Grundeinkommen für Deutschland?, Baden-Baden 2015, S. 67

22 Daniel Kreutz, Zur Kritik des „bedingungslosen Grundeinkommens“, in: Jochen Marquardt/Bianca Sonnenberg/Jan Sudhoff (Hg.), Es geht anders! – Neue Denkanstöße für politische Alternativen, Köln 2014, S. 202.

23 Richard Hauser, Alternativen einer Grundsicherung – soziale und ökonomische Aspekte, in: Gesellschaft – Wirtschaft – Politik 3/2006, S. 339

24 Vgl. hierzu und zum Folgenden ausführlicher: Christoph Butterwegge, Armut, 2. Aufl. Köln 2017, S. 105 ff.

Der Beitrag Das bedingungslose Grundeinkommen – sozialpolitische Sackgasse oder Königsweg zur Demokratie? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Im Dezember 2016 verabschiedete die Bundesregierung einen nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte. Mit diesem sollten die 2011 von der UN verabschiedeten Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte in Deutschland umgesetzt werden. Deren Ziel: die Unternehmen dazu verpflichten, für von ihnen mitverursachte Menschenrechtsverletzungen die Verantwortung zu übernehmen. Das Ergebnis ist enttäuschend.

Ejaz Ahmed fing als Vierzehnjähriger an, neben der Schule in einer Textilfabrik in Karachi in Pakistan zu arbeiten. Schon bald verließ er die Schule und arbeitete ganztägig in der Fabrik, oft 16 Stunden am Stück, zum Lohn von umgerechnet knapp 100 Euro. Damit musste er seine ganze Familie ernähren. Die Aufträge bekam die Fabrik hauptsächlich von Kik, dem deutschen Textildiscounter. Als am 11. September 2012 ein Brand ausbrach, waren alle Notausgänge vergittert. Der mittlerweile 18jährige Ejaz kam im Feuer um, ebenso wie weitere 259 Arbeiter_innen.

Tragische Unglücke wie dieser Brand in der pakistanischen Textilfabrik oder der Einsturz der Textilfabrik Rana Plaza in Bangladesch, bei dem über tausend Menschen ihr Leben verloren, rufen uns in regelmäßigen Abständen sehr eindrücklich ins Gedächtnis, unter welchen Bedingungen unsere Konsumgüter hergestellt werden. Solche Katastrophen sind jedoch nur die Spitze des Eisbergs. Täglich schuften Menschen unter sklavenähnlichen Zuständen: in Textil- oder Elektronikfabriken in Asien, aber auch auf Kakao- oder Bananenplantagen in Lateinamerika oder beim Abbau von Kobalt im Kongo. Menschen werden von ihrem Land vertrieben, weil dort eine Rohstoffmine oder eine neue Plantage hin soll. Durch rücksichtslosen Bergbau und industrielle Landwirtschaft wird das Trinkwasser so stark verschmutzt, dass die Menschen in der Umgebung erkranken.

Für die Betroffenen ist es kaum möglich, sich gegen diese Rechtsverletzungen zu wehren und gegen die beteiligten Unternehmen vorzugehen. Brot für die Welt unterstützt seit vielen Jahren Partnerorganisationen im globalen Süden darin, die Unternehmen rechtlich zur Verantwortung zu ziehen. Die Hürden sind oft gewaltig: In vielen Ländern fehlt es an einer unabhängigen Justiz, wirtschaftliche Interessen haben gegenüber sozialen Belangen ein höheres Gewicht, Staat und Wirtschaft sind oft eng verbandelt.[1] Für die lokalen Gemeinschaften kann es sehr gefährlich werden, sich gegen große Investitionsprojekte zur Wehr zu setzen. Die britische NGO Global Witness dokumentierte im Jahr 2015 in 15 Ländern 185 Tötungen von Umwelt- und Landaktivistinnen, die sich gegen große Wirtschaftsprojekte zur Wehr setzten. Noch schwieriger ist es, jene beteiligten Unternehmen aus dem Ausland zur Verantwortung zu ziehen, die als Mutterkonzern, Auftraggeber oder Financier von den Menschenrechtsverletzungen profitieren. Neben vielen praktischen Hürden ist es für die Betroffenen oft sehr schwierig, diesen Unternehmen nachzuweisen, dass sie von den Zuständen wussten und die Schäden hätten verhindern können. Die Mutter von Ejaz Ahmed, der 2012 im Fabrikbrand ums Leben kam, versucht es trotzdem. Gemeinsam mit drei weiteren Angehörigen der Unfallopfer verklagt sie Kik derzeit vor dem Landgericht Dortmund und verlangt Schmerzensgeld. Sie argumentiert, dass Kik als Hauptkunde viel Macht und Einfluss hatte und über die miserablen Bedingungen in der pakistanischen Fabrik Bescheid wusste. Das Landgericht Dortmund hat die Klage angenommen und muss sich nun mit der Frage beschäftigen, ob Kik in fahrlässiger Weise die katastrophalen Zustände bei seinem Zulieferer ignoriert hat.

UN-Leit­prin­zi­pien für Wirtschaft und Menschen­rechte[2]

Der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen hat im Juni 2011 die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte verabschiedet. Sie beruhen auf drei Säulen: 

• Staatliche Pflicht zum Schutz der Menschenrechte: Staaten sind völkerrechtlich verpflichtet, die Menschen durch eine angemessene Politik, Regulierung und Rechtsprechung vor wirtschaftsbezogenen Menschenrechtsverstößen zu schützen.
• Unternehmensverantwortung zur Achtung der Menschenrechte: Unternehmen stehen in der Verantwortung, Menschenrechte zu achten, mögliche negative Auswirkungen ihrer Geschäftstätigkeit zu beenden und wiedergutzumachen, auch in Bezug auf Tochterunternehmen und Lieferketten.
• Zugang zu effektiven Rechtsmitteln: Als Teil ihrer Schutzverpflichtung müssen Staaten den Betroffenen von Menschenrechtsverstößen Zugang zu gerichtlichen und außergerichtlichen Mitteln verschaffen, damit wirtschaftsbezogene Menschenrechtsverstöße untersucht, geahndet und wiedergutgemacht werden.

In 31 Prinzipien erläutern die UN-Leitprinzipien die grundsätzlichen Verpflichtungen und Verantwortlichkeiten, geben Empfehlungen an Regierungen und Unternehmen zu deren Umsetzung. Die Leitprinzipien sind rechtlich nicht bindend und Betroffene können sich vor Gericht nicht darauf berufen. Die Leitprinzipien sind jedoch als minimale Anforderungen an Staat und Unternehmen im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte zu verstehen, auf die sich der UN-Menschenrechtsrat einstimmig geeinigt hat. Alle Staaten sind aufgefordert, Nationale Aktionspläne zur Umsetzung der Leitprinzipien zu entwickeln.

Unter­neh­mens­ver­ant­wor­tung endet nicht am Werkstor

Schaut man in die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte der Vereinten Nationen von 2011, scheint die Sache klar: „Die Sorgfaltspflicht auf dem Gebiet der Menschenrechte sollte sich auf die nachteiligen menschenrechtlichen Auswirkungen erstrecken, die das Wirtschaftsunternehmen durch seine eigene Tätigkeit unter Umständen verursacht oder zu denen es beiträgt oder die infolge seiner Geschäftsbeziehungen mit seiner Geschäftstätigkeit, seinen Produkten oder Dienstleistungen unmittelbar verbunden sind.“

2011 im Menschenrechtsrat angenommen, etablieren diese Leitprinzipien eine Verantwortung der Unternehmen, Menschenrechte in ihrer gesamten Geschäftstätigkeit zu achten, also auch in Bezug auf Mutterunternehmen und Zulieferer. Zudem konkretisieren diese Leitprinzipien auch die staatliche Pflicht, die Menschen durch eine angemessene Politik, Regulierung und Rechtsprechung vor Menschenrechtsverstößen durch Unternehmen zu schützen. Leider sind diese Leitprinzipien kein verbindliches Recht, sondern nur sogenanntes „soft law“. Vor dem Landgericht kann sich die Mutter von Ejaz Ahmed nicht direkt darauf berufen, das muss in diesem Fall pakistanisches Recht[3] anwenden. Die Wirksamkeit der Leitprinzipien ist damit abhängig von der Umsetzung auf nationaler Ebene – und die macht wenig Hoffnung.

Deutscher Aktionsplan zahnlos

Die zuständige Arbeitsgruppe der Vereinten Nationen hat schon 2011 alle Länder aufgefordert, Nationale Aktionspläne zur Umsetzung zu entwickeln. Deutschland hat im Dezember 2016 einen „Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte“ verabschiedet, der leider recht zahnlos geblieben ist. Die Bundesregierung beschreibt zwar treffend, welche Verantwortung Unternehmen haben und fordert deutsche Unternehmen zur Umsetzung menschenrechtlicher Sorgfalt auf. Deutsche Unternehmen sollen künftig systematisch ihre menschenrechtliche Risiken identifizieren, auch in Tochterunternehmen und Lieferketten, effektive Gegenmaßnahmen treffen und transparent über Risiken und Gegenmaßnahmen berichten. Zudem setzt die Bundesregierung als Zielmarke, dass bis 2020 die Hälfte der großen Unternehmen ab 500 Mitarbeiter*innen menschenrechtliche Sorgfaltsprozesse umsetzen und will dies stichprobenartig in einem jährlichen Kontrollverfahren überprüfen. Unternehmen, die diese Erwartungen ignorieren, haben zumindest nach den derzeitigen Plänen aber keinerlei Konsequenzen zu befürchten. Bei Verfehlung der Zielmarke will die Bundesregierung dann 2020 weitergehende Maßnahmen prüfen, einschließlich gesetzlicher Regelungen. Was daraus wird, hängt wohl auch stark von der Zusammensetzung der nächsten Bundesregierung ab.

Dabei hatte der Umsetzungsprozess in Deutschland Ende 2014 recht vielversprechend begonnen. Bei der Auftaktkonferenz kündigte das Auswärtige Amt einen ambitionierten Aktionsplan an. Im Sommer 2015 brachte die Bundesregierung das Thema Lieferkettenverantwortung beim G7-Gipfel in Elmau ein und nahm die Erstellung substanzieller Aktionspläne in die Abschlusserklärung auf. In einem vorbildlichen Konsultationsprozess mit drei öffentlichen Konferenzen und elf Themenanhörungen gab die Bundesregierung Unternehmensverbänden, Gewerkschaften und Menschenrechts- und Entwicklungsorganisationen Gelegenheit, ihre Vorschläge für den deutschen Aktionsplan einzubringen. Brot für die Welt war sehr intensiv an dem Konsultationsprozess beteiligt und hat in allen Konsultationen sehr deutlich gemacht, dass es verbindliche Vorgaben an die Unternehmen bedarf, wenn sich die Geschäftspraxis zukünftig ändern soll und dafür auch konkrete Vorschläge präsentiert. Eine zentrale Forderung war zudem die Stärkung der rechtlichen Position Betroffener, die in Deutschland gegen Unternehmen klagen wollen. Darüber hinaus haben sich die NRO und Gewerkschaften dafür eingesetzt, dass die Vergabe von öffentlichen Verträgen und die staatliche Unterstützung von Unternehmen durch Außenwirtschaftsförderung oder Subventionen an die Einhaltung menschenrechtlicher Sorgfalt geknüpft werden.
Die Bundesregierung verhandelte dann fast zwölf Monate hinter verschlossenen Türen. Em Ende blieb sie weit hinter diesen Forderungen zurück. Vorschläge für eine stärkere Berücksichtigung der menschenrechtlichen Sorgfalt in der Außenwirtschaftsförderung und der öffentlichen Beschaffung wurden lediglich als Prüfaufträge aufgegriffen. Allein das angekündigte Monitoringverfahren bietet Ansätze für eine weitere Auseinandersetzung mit den Problemen.

Zeitweilig sah es sogar so aus, als ob selbst diese vorsichtigen Ansätze innerhalb der Bundesregierung nicht konsensfähig seien. Zwischendurch hatte das Finanzministerium auf Druck der Wirtschaftsverbände alle genannten Vorschläge aus dem Entwurf gestrichen und auch den Wortlaut und Inhalt der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht selbst in Frage gestellt. Obwohl ein solcher Totalschaden letztendlich noch verhindert werden konnte, blieb die Bundesregierung dennoch weit hinter ihrem eigenen Anspruch eines „ambitionierten“ Aktionsplans zurück.

Einige Nachbarländer Deutschlands sind jedenfalls etwas ambitionierter beim Schutz der Menschenrechte. In Frankreich wurde im März 2017 ein Gesetz verabschiedet, dass große französische Unternehmen zu menschenrechtlicher Sorgfalt verpflichtet, auch in Bezug auf Tochterunternehmen und wesentliche Vertragspartner. Wer keinen Sorgfaltsplan erstellt und umsetzt, dem drohen gerichtliche Anweisungen und im Schadensfall auch die Haftung gegenüber Betroffenen. In Großbritannien gibt es seit 2015 bereits ein Gesetz, wonach Unternehmen zumindest über Risiken sklavenähnlicher Arbeitsbedingungen in ihren Lieferketten berichten und darlegen müssen, was sie dagegen unternehmen. Die Niederlande erarbeiten derzeit ein ähnliches Gesetz zu Kinderarbeit.[3]

Freiwillig bewegt sich wenig

Nun kann man einwenden, dass doch mittlerweile auch ohne Gesetze bei vielen Unternehmen sehr viel mehr Bewusstsein für die Schattenseiten der globalisierten Wirtschaft bestehe und sich immer mehr Unternehmen um eine nachhaltige und verantwortliche Unternehmenspraxis bemühen.

Tatsächlich wächst ein gesellschaftlicher Konsens, dass auch die Unternehmen eine Mitverantwortung dafür tragen, wie ihre Produkte hergestellt werden. Sie können nicht einfach wegschauen, wenn in den Fabriken unter sklavenähnlichen Bedingungen gearbeitet wird oder wenn für den Abbau der verwendeten Rohstoffe Menschen vertrieben, das Trinkwasser verseucht und Proteste gewaltsam niedergeschlagen werden. Die meisten großen Unternehmen haben deswegen mittlerweile sogenannte „Corporate Social Responsibility“-Programme und erklären in Hochglanzbroschüren oder im Netz, dass der Schutz von Mensch und Umwelt hohe Priorität hat. Leider sind viele dieser CSR-Programme mehr Schein als Sein und kratzen höchstens an der Oberfläche des Problems. Viele Unternehmen lassen es dabei bewenden, die Verantwortung durch entsprechende Vertragsklauseln auf die Lieferanten abzuwälzen, ohne in den Blick zu nehmen, dass sie mit den Preisen und Lieferfristen die Bedingungen für die Zulieferbetriebe diktieren. Häufig verweisen die Unternehmen auch auf Sozialaudits, die in den Fabriken oder der Rohstoffmine durchgeführt wurden, wissen aber eigentlich selber längst, dass diese Bescheinigungen oft gekauft und wenig aussagekräftig sind. Auch Kik hatte auf zahlreiche Sozialaudits verwiesen, die bescheinigten, dass in der pakistanischen Fabrik alles in Ordnung sei. Dabei war Kik längst bekannt, dass die Auditierungspraxis mit angekündigten Fabrikbesuchen, Einschüchterungen, Bestechungen und mangelhafter Einbeziehung von Arbeiterinnenvertretungen kein adäquates Bild lieferte. Stattdessen hätte Kik den vielen Berichten von NROs und Gewerkschaften über Fabrikzustände in Pakistan nachgehen und Gewerkschaften wie Betroffene in einem vertraulichen Rahmen konsultieren müssen, um die tatsächlichen Zustände zu beurteilen. Gegenmaßnahmen können darin bestehen, Schulungen in den Betrieben durchzuführen, Vertragsbedingungen anzupassen oder Beschwerdemechanismen für Betroffene einzurichten. Wenn ein Unternehmen es mit seiner Verantwortung ernst meint, muss es zudem auch Preise zahlen, die existenzsichernde Löhne ermöglichen und stabile Lieferbeziehungen aufbauen, die den lokalen Unternehmen Rechtssicherheit bieten und eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen ermöglichen.

2014 befragten Germanwatch und Misereor die Dax 30-Unternehmen nach ihren menschenrechtlichen Sorgfaltsverfahren. Sie stellten dabei fest, dass nur die wenigsten Unternehmen systematische und regelmäßige Risikoanalysen durchführen oder effektive Maßnahmen zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen ergreifen.[5] Für die Verbraucher_innen ist es daher momentan sehr schwierig zu beurteilen, welche Produkte in Ordnung sind und welche Unternehmen tatsächlich auf Menschenrechte und Umwelt achten.

Eine von der EU Kommission in Auftrag gegebene Studie untersuchte 2013 in 17 Ländern, welche Wirkung freiwillige CSR-Maßnahmen von Unternehmen haben. Konkret wurden die beiden Bereiche Umwelt und Arbeitsstandards unter die Lupe genommen. Die Studie kam zu dem Ergebnis, dass die positive Wirkung von CSR-Aktivitäten sehr gering ist. Aktivitäten seien vor allem dort erkennbar, wo eine hohe Regelungsdichte besteht, wie beispielsweise bei der Chemikaliennutzung oder der Arbeitssicherheit. Insgesamt kam die Studie daher auch zu der klaren Empfehlung, dass mehr Regulierung wünschenswert und zielführend sei.[6] Dies bestätigt auch die vielfach kritisierte Dodd-Frank-Regelung aus den USA zu Konfliktmineralien. Obwohl schon seit vielen Jahren bekannt war, dass der Abbau bestimmter Mineralien in der DR Kongo zur Finanzierung der Konflikte beitrugen, reagierten viele Unternehmen erst2010, nachdem ein Gesetz zur Offenlegung der Lieferkette verabschiedet worden war. Daraufhin entstanden eine ganze Reihe von Transparenzinitiativen und Zertifizierungen, die den Handel mit Erzen aus dem Osten der DR Kongo transparent machen sollen.

Auf dem Weg zu globalen Unter­neh­mens­re­geln

Seit Jahrzehnten kämpfen Nichtregierungsorganisationen und Gewerkschaften für verbindliche Regeln zum Schutz von Menschenrechten und Umwelt im Zusammenhang mit wirtschaftlichen Aktivitäten, sowohl auf internationaler wie auf nationaler Ebene. Aufgrund des immensen Widerstands der Wirtschaftsverbände, der großen Industrienationen und der Schwellenländer konnte man sich international bislang nur auf die unverbindlichen UN-Leitprinzipien einigen, die bis auf wenige Ausnahmen auf nationaler Ebene nur halbherzig umgesetzt werden. Deutlich wird dabei ein grundlegender Widerspruch wirtschaftlicher Globalisierung: Zahlreiche Handels- und Investitionsabkommen haben international tätigen Unternehmen den weltweiten Zugang zu Märkten und Rohstoffen erheblich erleichtert und ihnen äußerst weitgehende Investorenrechte eingeräumt. Wenn ein Staat durch neue Gesetze oder Regulierungen das Investitionsklima oder die Gewinnerwartungen von Auslandsinvestoren beeinträchtigt, können diese den betreffenden Staat auf Schadenersatz verklagen. Mitunter betrifft dies auch Regulierungen, die dem Schutz von Umwelt und Menschenrechten dienen. Gleichzeitig fehlen vergleichbare Instrumente, welche die Konzerne international zur Achtung von Menschenrechten verpflichten und Betroffenen von Rechtsverletzungen Klagewege eröffnen. Für den Schutz der Menschenrechte vor Verletzungen durch Unternehmen sollen freiwillige Empfehlungen und nationale Gerichte ausreichen. Diese Diskrepanz ist für viele Menschen nicht mehr hinnehmbar. Gerade im globalen Süden formiert sich gegen diese Logik immer größerer Widerstand: auf Seiten sozialer Bewegungen und Gewerkschaften, aber auch seitens einiger Regierungen. 2014 haben Südafrika und Ecuador beim UN-Menschenrechtsrat den Vorschlag eingebracht, einen verbindlichen Völkerrechtsvertrag zur Regulierung von Unternehmen zu entwickeln. Der Vorschlag bekam trotz Gegenstimmen von den USA, Kanada, Japan und den europäischen Staaten eine Mehrheit. Seit 2015 tagt eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe einmal jährlich, um über die Inhalte zu verhandeln. Trotz anhaltender Skepsis waren beim letzten Treffen auch die EU-Staaten im Raum. Bislang verneinen sie aber die Notwendigkeit verbindlicher Regeln und verweisen auf die UN-Leitprinzipien.

Der Vorteil eines internationalen Abkommens wäre, dass dieses für die Vertragsparteien verbindlich wäre, klare Regeln für Unternehmen schaffen und den Betroffenen Klagemöglichkeiten eröffnen würde. Es könnte zum Beispiel auf den Erfahrungen in Frankreich aufbauen und Staaten verpflichten, menschenrechtliche Sorgfaltspflichten für Unternehmen in ihren Rechtssystemen zu verankern. Damit wäre auch der Mutter von Ejaz Ahmed in der Klage gegen Kik geholfen, denn es wäre rechtlich geklärt, dass Kik sich um die Arbeitsbedingungen in der pakistanischen Textilfabrik kümmern und dafür Verantwortung übernehmen muss.

SARAH LINCOLN  arbeitet seit 2012 als Referentin für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte im Referat Menschenrechte und Frieden bei Brot für die Welt. Ein Arbeitsschwerpunkt der Volljuristin ist die menschenrechtliche Verantwortung von Unternehmen.

Anmerkungen:

1 Brot für die Welt, Misereor, ECCHR: Unternehmen zur Verantwortung ziehen: Erfahrungen aus
transnationalen Menschenrechtsklagen, Berlin 2016, abrufbar unter https://www.brot-fuer-diewelt.
de/fileadmin/mediapool/user_upload/_Broschu__re_Unternehmen_zur_Verantwotung_zieh
en_D_1609_98dpi.pdf.

2 Die UN-Leitprinzipien sind abrufbar unter http://www.cora-netz.de/cora/themen/ungp/intro/.

3 Nach der europäischen Verordnung ROM II muss das Gericht bei Schadensersatzklagen das Recht
des Landes anwenden, in dem der Schaden entstanden ist, in diesem Fall pakistanisches Recht.
Derzeit (09/2017) lässt das Landgericht Dortmund ein Expertengutachten zum pakistanischen
Recht in Bezug auf diesen Fall erstellen.

4 Amnesty International, Brot für die Welt, Germanwatch und Oxfam haben dazu ein Gutachten erstellen
lassen, wie ein entsprechendes Gesetz im deutschen Recht ausgestaltet werden könnte:
Klinger, Krajewski, Krebs & Hartmann, Gutachten: Verankerung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten
im deutschen Recht, Berlin 2016, abrufbar unter https://www.brot-fuer-die-welt.de/fil
eadmin/mediapool/2_Downloads/Fachinformationen/Sonstiges/gutachten_sorgfaltspflicht.pdf.

5 Germanwatch, Misereor 2014: Globales Wirtschaften und Menschenrechte. Deutschland auf dem
Prüfstand.

6 CSR Impact 2013: IMPACT Project Executive Summary: Headline findings, insights & recommenda –
tions for policy makers, business & stakeholders.

Der Beitrag Unternehmen zur Verantwortung ziehen erschien zuerst auf Humanistische Union.