Editorial
in: vorgänge Nr. 219 (3/2017), S. 1-4
Vor wenigen Wochen fand die Wahl zum 19. Deutschen Bundestag statt. Nach dem deutlichen Einzug der AfD in das Parlament und den dramatischen Verlusten der SPD saß der Schock bei vielen tief, der Gap zwischen Parlament und Parteien sowie Teilen des Wahlvolks war nicht zu übersehen. Offenbar haben sich der politische Diskurs einerseits und die persönlichen Befindlichkeiten vieler Bürgerinnen und Bürger andererseits voneinander entfernt. Eine rationale Basis dieser Entfremdung ist die Erfahrung, dass Themen und Anliegen einkommensschwächerer Gruppen im politischen Diskurs wie in der Gesetzgebung schlechtere Durchsetzungschancen haben als die Interessen der Besserverdienenden. Diese sogenannte selektive Responsivität der deutschen Politik wird von neueren politikwissenschaftlichen Forschungen bestätigt. (1) Höchste Zeit also, sich mit der sozialen Frage zu befassen. Die aktuellen vorgänge untersuchen deshalb, wie es um die Anerkennung, die Reichweite und die Durchsetzung sozialer Rechtsansprüche heute in Deutschland bestellt ist.
Den Themenschwerpunkt eröffnet Martin Kutscha mit einem Beitrag, der gleich zur Kardinalfrage führt: Braucht es überhaupt soziale Grund- und Menschenrechte, oder reichen nicht die politisch-freiheitlichen Garantien unserer Verfassung aus? Auch wenn diese Frage immer wieder einmal aufgeworfen wird – wie jüngst von der Bundesverfassungsrichterin Susanne Baer (2) –, für Kutscha ist sie sowohl für das Grundgesetz, mehr aber noch im menschenrechtlichen Rahmen der UN klar entschieden: Um Freiheitsrechte effektiv wahrnehmen zu können, bedarf es einer hinreichenden Gewährleistung ihrer sozialen Voraussetzungen. Oder konkret: Die Freiheit der Berufswahl und -ausübung bleibt ein leeres Versprechen, wenn der Bildungszugang für bestimmte soziale Gruppen faktisch versperrt ist.
Doch welche Bedeutung haben soziale Grund- und Menschenrechte heute? Kutscha zeigt anhand einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, wie nachlässig auch heute noch deutsche Obergerichte mit sozialen Menschenrechtsnormen umgehen, die sie gegen ihren Wortlaut auslegen. Den Einwand, dass soziale Menschenrechte lediglich programmatische (leere) Versprechen seien, lässt Kutscha nicht gelten: Auch manche politischen Freiheitsgarantien des Grundgesetzes – etwa das Fernmeldegeheimnis (Artikel 10) – seien heute eher programmatisch zu verstehen und würden kaum noch substanziellen Schutz bieten. Ebenso wenig könne heute noch vertreten werden, dass Grundrechte nur als Abwehrrechte (gegen den Staat) funktionieren. Für den Schutz des (ungeborenen) Lebens, die informationelle Selbstbestimmung und andere Rechte werde längst anerkannt, dass es auch einen Leistungsanspruch gegenüber dem Staat gebe und dieser Gewährleistungspflichten habe. Kutscha erläutert, welche verfassungsrechtlichen und rechtsdogmatischen Gründe für die Gleichwertigkeit sozialer wie politischer Grund- und Menschenrechte sprechen.
Die folgenden beiden Beiträge stellen die sozialen Menschenrechte im internationalen Gefüge vor: Michael Krennerich skizziert den aktuellen völkerrechtlichen Entwicklungsstand der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen (wsk-) Rechte. Er geht hierbei vor allem auf die zunehmende Ausgestaltung und Profilbildung dieser Rechte durch verschiedene UN-Gremien und Sonderberichterstatter_innen ein, die verschiedene Dimensionen der Rechtsansprüche zur Entfaltung brachten (Schutz – Achtung – Gewährleistung) und zugleich die wichtige Unterscheidung zwischen unmittelbar und absolut einzuhaltenden bzw. geltenden Mindestansprüchen („minimum core obligations“) sowie der mittelfristig, je nach verfügbaren wirtschaftlichen Ressourcen zu erfüllenden Rechtsansprüche einführten. Diese Ausdifferenzierung der wsk-Rechte mündete schließlich im Zusatzprotokoll zum UN-Sozialpakt (2008), das einen wichtigen Meilenstein für die Justiziablität, d.h. die Einklagbarkeit dieser Rechte darstellte. Mit den „Gründen“, warum die deutsche Bundesregierung dieses Protokoll bisher immer noch nicht unterzeichnet hat – setzt sich Krennerich ausführlich auseinander.
Der Beitrag von Claudia Mahler zeigt, welche Unterschiede in der Anerkennung und Durchsetzbarkeit von politischen und sozialen Rechten es bereits bei der Verabschiedung bzw. Inkraftsetzung von Zivil- und Sozialpakt gab. So existierte für die im Zivilpakt verankerten Rechte von Beginn an ein Individualbeschwerdeverfahren, die Rechte waren also von der/dem Einzelnen einklagbar. Dass sich die wsk-Rechte dennoch – auch in Deutschland – zunehmend durchsetzen, liegt nicht zuletzt am Staatenberichtsverfahren, mit dem der UN-Sozialausschuss regelmäßig die Umsetzung des Sozialpakts in den einzelnen Staaten überprüft. Mahler schildert den Ablauf dieses Verfahrens, das für die deutsche politische Debatte um die wsk-Rechte eine bedeutende Rolle spielt.
Anschließend wechseln wir die Perspektive ins Inland. Die nächsten vier Beiträge befassen sich mit dem Stand der Verwirklichung sozialer Rechte in Deutschland – zumindest einigen Aspekten davon. Tobias Baur gibt einen Überblick über den aktuell fünften Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung. Er stellt Befunde zur relativen Armut in Deutschland und dem Armutsrisiko für verschiedene soziale Gruppen vor, ebenso die Ergebnisse der Erhebungen zur Verteilung von Einkommen und Vermögen. Alle Ergebnisse dieses Berichts sind jedoch mit Vorsicht zu genießen – nicht nur, weil im Rahmen der Ressortabstimmung zwischen den beteiligten Ministerien zahlreiche Änderungen (Abschwächungen) in den Befunden vorgenommen wurden, sondern auch, weil einige besonders einkommensschwache Gruppen systematisch ausgeklammert bleiben (etwa: Pflegebedürftige, Studierende oder Geflüchtete). Dennoch lässt sich ein Befund des Berichts nicht wegdiskutieren: Die ungleiche Verteilung der Vermögen hat in Deutschland in den letzten Jahren zugenommen, die Kluft zwischen Arm und Reich wird immer größer.
Wie das im Alltag von Hartz IV-Bezieher_innen aussieht, schildern Thilo Broschell und Joachim Maiworm von der Berliner Initiative Teilhabe e.V. Ihr Beitrag konzentriert sich auf die Auswirkungen, die der Bezug von Arbeitslosengeld II bzw. Sozialgeld auf die Wohnsituation der Betroffenen haben und welche Erfahrungen die Betroffenen mit Jobcentern machen.
Der Sicht von unten stellen wir einen Beitrag gegenüber, der gewissermaßen von oben auf mögliche Eigendynamiken und kontrafaktische Wirkungen des Sozialstaates schaut. Thomas Flint, Richter am Bundessozialgericht, stellt die provokante These auf, dass die zunehmende sozialstaatliche Absicherung gesellschaftlicher Risiken zu immer mehr Unzufriedenheit bei den Betroffenen führe – weil mit ihr eine immer größere Anspruchshaltung gegenüber dem Staat einhergehe. Die Auseinandersetzung um sozialpolitische Leistungen und Standards erzeuge tendenziell den Eindruck, dass „es nie genug“ sei – und vergrößere damit die Abhängigkeit vom staatlichen Sozialsystem, sprich die Unfreiheit der Empfänger_innen der Transferleistungen. Flint plädiert dafür, der zunehmenden Entmündigung durch den immer stärker beanspruchten Sozialstaat mit einer Beschränkung auf basale Risiken zu begegnen.
Die These Flints wird von John Philipp Thurn, Richter am Berliner Sozialgericht, stark in Zweifel gezogen. Zunächst weist er darauf hin, dass man die (zunehmende) Enttäuschung bzw. Frustration der Beteiligten nicht automatisch auf deren gestiegene Ansprüche zurückführen könne: Für Flints These einer Spirale steigender sozialstaatlicher Ansprüche gebe es derzeit kaum empirische Belege – denn bis auf die 1995 neu eingeführte Pflegeversicherung sinke das Leistungsniveau in allen anderen Sozialsystemen seit Jahrzehnten. Thurn macht jedoch eine ganze Reihe unbefriedigender Zustände im deutschen Sozialsystem aus – nicht zuletzt das kaum noch zu durchdringende Sozialrecht –, die zur Frustration aller Beteiligten beitragen.
Mit dem Reformbedarf des deutschen Sozialsystems befasst sich auch der nächste Beitrag von Christoph Butterwegge, der sich kritisch mit der Idee eines bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) beschäftigt. Diese Idee findet bei Betroffenen wie Wirtschaftsvertretern viel Zustimmung, verheißt sie doch eine scheinbar einfache Alternative zur sozialstaatlichen Bürokratie: Jede/jeder erhält die gleiche staatliche Grundsicherung, alle bisherigen Prüfungen auf Einkommens- und Vermögensverhältnisse können entfallen. Butterwegge zeigt, dass dieses Modell allenfalls zur Bekämpfung absoluter Armut in Entwicklungsländern taugen würde, die relative Armut in reichen Industrienationen wie Deutschland dagegen würde verfestigt, die Ungleichheit sogar noch zunehmen, denn für alle Menschen mit sog. Sonderbedarfen (z.B. chronisch Kranke, Pflegebedürftige, Behinderte …) käme das BGE einer drastischen Senkung der bisherigen, bedarfsorientierten Sozialleistungen gleich. Für Butterwegge führt deshalb kein Weg an einer einzelfallorientierten Sozialpolitik vorbei, denn mehr Gerechtigkeit lasse sich nur erreichen, indem Ungleiches auch ungleich behandelt werde und eine substanzielle Umverteilung der Vermögen in Angriff genommen werde.
Inwiefern Wirtschaftsunternehmen für die Durchsetzung von wsk-Rechten in Anspruch genommen werden (könnten), beschreibt Sarah Lincoln. Sie stellt dafür die 2011 von der UN verabschiedeten Leitlinien für Wirtschaft und Menschenrechte vor. Die Leitlinien formulieren Minimalanforderungen dafür, wie wirtschaftsbezogene Menschenrechtsverstöße untersucht, geahndet und wiedergutgemacht werden können. Dazu geben sie Empfehlungen, welche Vorkehrungen und Regelungen Staaten treffen sollen, damit die auf ihrem Staatsgebiet ansässigen oder dort tätig werdenden Unternehmen zur Einhaltung menschenrechtlicher Mindeststandards in ihrer Produktion verpflichtet und für etwaige Menschenrechtsverletzungen zur Verantwortung gezogen werden können. Zur Umsetzung der Leitlinien in Deutschland verabschiedete die Bundesregierung im Dezember 2016 einen nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte, der nach Einschätzung vieler NGOs weit hinter den Erwartungen zurückblieb. Lincoln fasst die Kritik an der mangelnden Reichweite und Verbindlichkeit des Aktionsplans zusammen.
Zum Abschluss des Themenschwerpunkts geht Kirsten Wiese darauf ein, welchen Einfluss staatliche Stellen auf menschenrechtskonforme Produktions- und Arbeitsbedingungen haben. Ein zentraler Hebel sind für Wiese die vielerorts bereits existierenden Beschaffungsrichtlinien der öffentlichen Hand, die es entsprechend auszubauen gelte. Mit ihnen kann der Staat als Kunde die Hersteller auf die Einhaltung menschenrechtlicher Mindeststandards verpflichten. Welche völkerrechtlichen Grundlagen dafür bereit stehen und welche Grenzen diese Form der Menschenrechtspolitik hat, skizziert Wiese in ihrem Beitrag.
Auch im Hintergrund hat diese Ausgabe der vorgänge interessante Beiträge zu bieten: Nachdem es am Rande der G20-Gipfelproteste zu gewaltsamen Ausschreitungen in Hamburg kam, gab es eine neuerliche Debatte über Ziele und Inhalte des Protests, über vorzunehmende Abgrenzungserklärungen sowie die mögliche Mitverantwortung der Linken für diese Ausschreitungen. Monika Frommel geht in ihrem Essay über „Gewalt als attraktive Lebensform“ auf eine sympathisierende Nähe zwischen „der Linken“ und der Gewalt gegen Sachen ein, die sie bereits in den Anfangsjahren der RAF ausmacht. Ihren Thesen widerspricht Michael Brie, der bei aller Kritik an den Ausschreitungen für einen differenzierteren Gewaltbegriff plädiert – allein schon deshalb, um die Praxis zivilen Ungehorsams in der linken Protestkultur zu erhalten. Zugleich spricht er sich für eine ernsthafte Debatte um den Gewaltbegriff innerhalb der Linken aus.
Ein Beitrag von Tarik Tabbara rundet diese Ausgabe der vorgänge ab. Nachdem im Sommer der deutsche Schriftsteller und Menschenrechtsaktivist Dogan Akhanli während eines Urlaubsaufenthalts in Spanien inhaftiert wurde, rückte die steigende Zahl türkischer Festnahmeersuchen über Interpol ins Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit. Der Fall Akhanli verweist auf einige rechtsstaatliche Probleme der internationalen Polizeikooperation, die auch nach der Freilassung des Schriftstellers virulent bleiben. Tabbara benennt die Defizite im Interpol-Verfahren und zeigt, welche Möglichkeiten für eine Weiterentwicklung des individuellen Rechtsschutzes bestehen.
Ich wünsche Ihnen wie immer eine interessante und anregende Lektüre mit dieser neuen Ausgabe der vorgänge
Sven Lüders
für die Redaktion
Anmerkungen:
1 Lea Elsässer/Armin Schäfer: Nur wer wählt, zählt? Die politischen Entscheidungen des Bundestags
sind systematisch zulasten der Armen verzerrt. In: MPIfG Jahrbuch 2017-2018. Köln 2017, S. 41-48.
2 „Recht ersetzt Sozialpolitik nicht“, Interview mit Susanne Baer in der taz v. 11.5.2017.