Das Spannungsverhältnis zwischen Bürgerrechten und Polizei beschäftigt die Humanistische Union, und damit auch die Zeitschrift vorgänge seit ihrer Gründung. In den letzten Jahren waren es vor allem die Versammlungsfreiheit (Heft 213, 2016) sowie die Kontrolle und Steuerung des Polizeihandelns (Heft 204, 2013), mit denen wir uns an dieser Stelle befasst haben. Die aktuelle Ausgabe widmet sich der polizeilichen Techniknutzung – speziell ihren Voraussetzungen, ihrer Entwicklungslogik und ihren Auswirkungen.

Der Grund dafür ist einfach: Die politischen Kontroversen über neue Polizeibefugnisse bezogen sich in den letzten Jahren oft auf technische Aspekte der polizeilichen Arbeit. Häufig ging es darum, rechtliche Eingriffsbefugnisse für die Nutzung neuer Technologien zu schaffen, etwa bestehende Befugnisse an digitale Gegebenheiten anzupassen. Aus bürgerrechtlicher Perspektive berührt dies das Spannungsverhältnis zwischen Grundrechtsschutz und effektiver technikbasierter Sicherheitsgewährleistung. Gerade in Zeiten, in denen Sicherheitsprobleme (etwa durch den Terrorismus) als massiv bedrohlich wahrgenommen werden, geraten rechtsstaatliche Grundsätze und der effektive Grundrechtsschutz leicht ins Hintertreffen. Wie lassen sich die notwendige technische Erneuerung der Polizei und ein angemessener Grundrechtsschutz in Einklang bringen? Welche Technologien ziehen derzeit in die Polizeiarbeit ein und wie werden sie die Arbeit der Polizei in den nächsten Jahren beeinflussen? Welche Steuerungsmöglichkeiten haben Recht, Politik und kritische Zivilgesellschaft für diese Entwicklung? Das sind einige der Fragen, denen wir mit unserem Themenschwerpunkt „Polizei und Technik“ nachgehen. Dabei beziehen wir auch die in den letzten Jahren angewachsene Sicherheitsforschung in unsere Betrachtungen ein. Seit Anfang der 2000er Jahre – nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 – wurde in Deutschland wie in der EU massiv in eine technikorientierte Sicherheitsforschung investiert. Welche Ziele damit verfolgt werden, und welchen Einfluss kritische Stimmen aus den Sozial- und Rechtswissenschaften auf diese Forschung nehmen können, ist Thema mehrerer Beiträge.

Wir freuen uns, dass wir Ihnen mit diesem Heft eine besonders vielfältige Mischung mit verschiedenen Perspektiven auf das Thema vorlegen können. Einige Beiträge behandeln einzelne Anwendungsfälle polizeilicher Techniknutzung und ihre Auswirkungen. Andere blicken auf daten- und technikbasierte Polizeistrategien wie das Predictive Policing und die Vernetzung von Informationsbeständen. Übergreifende Entwicklungslinien und Trends, die Auswirkungen der Sicherheitsforschung sowie die Möglichkeiten und Grenzen politischer und rechtlicher Steuerung der polizeilichen Techniknutzung stehen im Fokus weiterer Beiträge. Die meisten Beiträge basieren auf der impliziten Prämisse, dass die Technisierung der Polizeiarbeit aus einer bürgerrechtlichen Perspektive nicht per se zu Problemen für die Grundrechte führen, gerade vor dem Hintergrund der auch grundrechtsschützenden Wirkungen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Bürgerrechtliche Kritik und Verbesserungsvorschläge setzen vielmehr bei der Ausgestaltung und der grundrechtsschonenden rechtlichen Begrenzung der Befugnisse für den Einsatz technischer Mittel an. Die Beiträge zeigen aber auch, dass politische Entscheidungsträger*innen oft dazu tendieren, die Polizei großzügig mit Befugnissen auszustatten, ohne die Folgen und Nebenwirkungen für die Grundrechte direkt oder indirekt Betroffener hinreichend zu bedenken und zu gewichten.

Den Schwerpunkt eröffnet ein Beitrag von Hartmut Aden, der sich mit Praxisanforderungen, politischen Vorgaben und rechtlichen Regulierungsversuchen der polizeilichen Technikentwicklung befasst. Als wesentlichen Motor für die Einführung neuer Technologien bei der Polizei beschreibt er ein vermeintliches Ausstattungsgefälle zwischen Kriminellen und Strafverfolgern. Egal ob es um schnelle Fahrzeuge, schlagkräftige Waffen oder leistungsfähige IT und Kommunikationstechnik geht – die Polizei sieht sich permanent unter dem Zwang einer nachholenden Entwicklung, um den besser ausgestatteten Kriminellen nicht das Feld zu überlassen. Mit dieser Logik (nach der eine effiziente Strafverfolgung von der technischen Ausstattung der Behörden abhängt) ist es nicht verwunderlich, dass die meisten Pro- & Contra-Debatten um die Anschaffung neuer Technologien für die Polizei mit Pro ausgehen. Rechtliche Bedenken vermögen sich dagegen kaum durchzusetzen. Im Ergebnis werde die technologische Aufrüstung der Polizei weniger durch rechtliche Hürden, sondern noch am ehesten durch den damit verbundenen verwaltungsbürokratischen Aufwand und die Trägheit der Polizeibehörden gebremst.

Eine andere Perspektive auf das Thema bietet der Rückblick von Detlef Nogala, der anhand seiner eigenen Veröffentlichungen auf 30 Jahre technikkritischen Diskurs zurück blickt. Nogala hat 1989 eine Arbeit über „Polizei, avancierte Technik und soziale Kontrolle“ vorgelegt, in der er die Erwartungen wie die Kritiken an neuen Technologien der Polizei vor dem Hintergrund gesellschaftlicher Herrschafts- und Kontrollansprüche analysierte. Er begreift Technik als „Machtverstärker“, der bestehende Wirkungsmöglichkeiten, aber auch Hierarchien vergrößert. In seiner Langzeitbetrachtung relativieren sich manche Heilserwartungen an die Lösungskompetenz der Technik einerseits, genauso wie die Dramatisierungen des drohenden Überwachungsstaates auf der anderen Seite. Sein Rückblick macht deutlich, dass die Orwellsche Dystopie (die damals wie heute ein wichtiger Bezugspunkt vieler Kritiker*innen war und ist) nicht nur von der technischen Entwicklung überholt wurde, sondern auch die damit verbundene Normalisierung, Trivialisierung und Integration sozialer Kontrolltechniken in den Alltag der Menschen hinein unterschätzt hat. Das Smartphone vereint in sich eben nicht nur biometrischen Scanner, Abhörwanze, Ortungsgerät und Videokamera – viel wichtiger ist, dass es dank seiner Vielfalt an Applikationen und Anwendungsmöglichkeiten für seine Nutzer*innen unersetzlich wird, diese permanent mit dem Internet verkoppelt und damit die Digitalisierung vieler Lebensbereiche vorantreibt. Dieser Entwicklung könne sich auch die Polizei nicht entziehen – für Nogala aber kein Grund zum Verzweifeln.

Welchen Einfluss die Sicherheitsforschung auf die technische Ausstattung der Polizei hat, beschreiben Hans-Jörg Kreowski und Aaron Lye. Ihr Beitrag bietet einen breiten Überblick über aktuelle Forschungsprojekte, deren Themen und beteiligte Akteure im Feld der informationstechnischen polizeibezogenen Sicherheitsforschung: der reicht von der biometrischen Gesichtserkennung und vernetzten Datenbanken über erweiterte DNA-Analysen bis zur massiven Verarbeitung von frei zugänglichen Daten (OSINT) sowie dem maschinellen Lernen und Predictive Policing. Im Hintergrund steht bei ihnen die Frage, inwiefern der technologische Output dieser Forschungsprojekte zu adäquaten Lösungen für die adressierten Probleme beitragen kann. Die Autoren – beide Informatiker – hegen starke Zweifel an der Wirksamkeit und Effizienz mancher Technologien und fordern deshalb eine großflächige, unabhängige Evaluation der zahl¬reichen Sicherheitsforschungsprojekte.

Mit Problemen der Sicherheitsforschung, speziell der Begleitforschung zu sogenannten Ethical, Legal and Social Implications (ELSI), befasst sich auch der Beitrag von Viktoria Rappold und Susanne Schuster. ELSI wird in deutschen und europäischen Ausschreibungen zur Sicherheitsforschung von den Antragstellern gefordert und soll die ethischen, rechtlichen und sozialen Auswirkungen der entwickelten Technologien von vornherein in den Blick nehmen. Vor dem Hintergrund ihrer eigenen Erfahrungen mit ELSI-Projekten bezweifeln die beiden Autorinnen, dass dies tatsächlich gelingt und neue Sicherheitstechnologien auf diese Weise wirksam beeinflusst werden können. Sie geben Hinweise, welche strukturellen Änderungen bei der Bildung der Forschungskonsortien, in den Förderbedingungen und den Kooperationsformen nötig wären, um hier zu einer gleichberechtigten, ergebnisoffenen sozial- und rechtswissenschaftlichen Mitgestaltung von Technik zu gelangen.

Nach diesen eher übergreifend-analytischen Zugriffen auf unser Schwerpunktthema wenden wir uns aktuellen technologischen Entwicklungen zu: Eine zentrale Voraussetzung für die zunehmende Digitalisierung der Polizeiarbeit ist der Zugriff auf die dafür nötigen Daten, die gewissermaßen das kriminalistische Spurenmaterial der Digitalsphäre darstellen. Kein Wunder also, dass die Debatte um die anlasslose, vorsorgliche Erhebung und Speicherung von Nutzer*innendaten in den letzten Jahren zu einem zentralen rechtspolitischen Streitpunkt geworden ist. Thilo Weicherts Beitrag geht darauf ein, in welchen Lebensbereichen heute eine Vorratsdatenspeicherung bereits stattfindet bzw. schon geplant ist, wie sich die politische und die juristischen Debatten um diese Datenspeicherung entwickelt haben und welche verfassungsrechtlichen Grenzen gegen eine lückenlose Speicherung von Daten heute noch geltend gemacht werden.

Eine neue informationsbasierte Polizeitechnik stellen Roman Thurn und Simon Egbert vor: das Predictive Policing. Dabei handelt es sich um datengestützte Verfahren, mit deren Hilfe die Polizei besonders gefährdete Orte erkennen kann, an denen demnächst vermutlich Straftaten begangen werden. Solche Prognosen werden den Autoren zufolge in Deutschland vor allem für die Bekämpfung des Wohnungseinbruchdiebstahls genutzt, der erfahrungsgemäß nach dem Near Repeat-Muster begangen wird. Im Vergleich zu klassischen Polizeikontrollen an sogenannten Hot Spots sehen Thurn und Egbert durchaus Vorteile der Prognose-Tools, weil sie alle Betroffenen gleich behandeln und den selektiven Blick von Polizeibeamt*innen vermeiden können. Problematisch an den raumbezogenen Prognosen sind für sie aber die u.U. an eine Gefährlichkeits-Diagnose anschließenden polizeilichen Maßnahmen sowie die tendenzielle Intransparenz der eingesetzten Algorithmen, vor allem wenn es sich um Software kommerzieller Anbieter handelt.

Wie sich die Überwachungsmöglichkeiten in der Digitalsphäre vervielfältigen, zeigt der Beitrag von Matthias Monroy eindrucksvoll am Beispiel der Mobilfunktechnik. Zu den Zeiten der leitungsgebundenen Telefonie hatten Ermittlungsbehörden genau zwei Möglichkeiten, diese auszuwerten: entweder in Form der Verbindungsdaten (wer, wann, mit wem und wie lange kommuniziert) oder als Auswertung der Gesprächsinhalte. Viel mehr Möglichkeiten bietet dagegen die Mobilfunktechnik: Monroy stellt verschiedene Ortungsmethoden wie „Stille SMS“, Funkzellenabfragen oder IMSI-Catcher vor, mit deren Hilfe das Smartphone zur „Ortungswanze“ für seine Besitzer*innen wird. Der Beitrag gibt einen Überblick über die Anwendungshäufigkeiten und die praktische Relevanz der verschiedenen Methoden bei den einzelnen Sicherheitsbehörden. Zudem diskutiert er die zum Teil fehlenden bzw. strittigen Rechtsgrundlagen für diese Ermittlungsmethoden. Welchen hohen Stellenwert die Auswertung von Kommunikationsdaten für die Polizeibehörden hat und wie hoch der dafür nötige technische Aufwand ist, lässt sich daran erkennen, dass sich jeweils fünf Bundesländer zu zwei „Gemeinsamen Kompetenz- und Dienstleistungszentren“ für die polizeiliche Telekommunikationsüberwachung zusammengeschlossen haben, die demnächst ihre Arbeit aufnehmen.

Mit den Einsatzmöglichkeiten neuer Ortungstechniken befasst sich auch der darauffolgende Beitrag von Hartmut Aden und Jan Fährmann: Sie stellen darin Ergebnisse des kürzlich abgeschlossenen Forschungsprojekts FindMyBike vor, in dem ein System zur Nutzung von GPS-Daten für das Auffinden gestohlener Fahrräder durch die Polizei entwickelt wurde. Zunächst gehen die Autoren auf die vorhandenen bzw. erforderlichen strafprozessualen Rechtsgrundlagen für eine solche Ortung durch die Polizei ein. An ihrem Beispiel diskutieren sie, inwiefern solche technischen Entwicklungen wie die GPS-Ortung heute noch angemessen durch das Recht reguliert werden (bzw. werden können). Durch ihre Erfahrungen in dem Forschungsprojekt sehen sich die Autoren darin bestätigt, dass eine frühzeitige Einbindung von juristischer Expertise, von Datenschützer*innen und Bürger*innen in technologische Entwicklungsprozesse dabei helfen kann, das Prinzip des privacy by design konsequent anzuwenden und damit zu effektiv grundrechtsschonenden Verfahren zu gelangen.

Mit einem neuen physischen Einsatzmittel der Polizei befasst sich Carolyn Tomerius in ihrem Beitrag: dem TASER. Der wird in mehreren Bundesländern bereits eingesetzt bzw. derzeit erprobt. Seine Befürworter sehen in ihm ein sinnvolles Distanzmittel, das die Lücke zwischen Reizgas und Schlagstock einerseits sowie Schusswaffen andererseits schließen könne. Um zu bewerten, ob dies auch für die gesundheitlichen Folgen des TASERS zutrifft, diskutiert Tomerius ausführlich die bisher vorliegenden Untersuchungen zu den möglichen Risiken eines TASER-Einsatzes. Neben den Erfahrungen aus den USA, wo der TASER seit vielen Jahren schon zur Standardausrüstung gehört und Zahlen von bis zu 1.000 Todesfällen durch seinen Einsatz berichtet werden, gibt es inzwischen auch die ersten Fälle aus Deutschland zu berichten. Dabei zeigt sich, dass der TASER für bestimmte Personengruppen (z.B. Schwangere, psychisch Kranke) oder bei falscher Anwendung keineswegs ungefährlich ist. Folglich könne er nicht als non-lethal weapon, aber immerhin als less lethal weapon eingestuft werden. Allerdings bezweifelt Tomerius, dass der TASER in den meisten Notwehr-Situationen das geeignete Abwehrmittel ist. Inwiefern er hierzulande den Schusswaffeneinsatz reduzieren kann, bleibe abzuwarten.

Einen speziellen Anwendungsfall der Handy-Datenauswertung stellt Tarik Tabbara vor: das Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht. Das in diesem Jahr verabschiedete Gesetz gestattet es dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, bei Asylsuchenden, die über keinen gültigen Pass oder Passersatz verfügen, alle Datenträger (z.B. Smartphones, Tablets, Laptops, USB-Sticks etc.) zu konfiszieren und auszuwerten, um so deren Identität (und Herkunft) zu klären. Wie Tabbara zeigt, könnte die im Gesetz als Ausnahmefall geregelte digitale Durchsuchung in der Anwendungspraxis schnell zum Routineverfahren für alle Antragsteller*innen werden. Der damit verbundene Grundrechtseingriff sei umso gravierender, als die gespeicherten Fotos, Filme und Dokumente für viele Flüchtlinge der einzig verbliebene Hausstand sind, dessen Durchsuchung unweigerlich den Kernbereich privater Lebensgestaltung berühre. Tabbara vergleicht die „digitale Durchsuchung“ mit den demütigenden ärztlichen Untersuchungen, die in den 1950er und 1960er Jahren bei den hier eintreffenden „Gastarbeiter*innen“ vorgenommen wurden. Welche langfristigen Wirkungen solche „Begrüßungsrituale“ bei den hier Ankommenden hinterlassen, kann man schnell erahnen.

Mit den praktischen Hürden, die sich bei der Einführung neuer Technologien in der polizeilichen Praxis auftun, befasst sich zum Abschluss des Schwerpunkts Eric Töpfer: Er rekapituliert die Entwicklung einer gemeinsamen Plattform für den europaweiten Austausch von Polizeidaten. Der Grundstein für diese Entwicklung wurde 2005 mit dem Vertrag von Prüm gelegt – damals noch außerhalb des europäischen Gemeinschaftsrechts, auf Initiative von sieben Ländern. Zentrales Motiv des Vertragswerks und der daran anschließenden Bemühungen war der „Grundsatz der Verfügbarkeit“, dass in allen beteiligten Ländern auf die nationalen polizeilichen Datenbestände der anderen zurückgegriffen werden könne. Am Beispiel des Aufbaus entsprechender Schnittstellen für den Abgleich von DNA-Daten zeigt Töpfer, welche Probleme sich bei der Umsetzung dieses anspruchsvollen Vorhabens aufgetan haben – bis hin zu der Erkenntnis, dass sich mit der Vermehrung der durchsuchbaren Datenbestände auch die Fehleranfälligkeit der Ergebnisse vervielfacht hat, was die Ergebnisse der Datenabfragen im polizeilichen Alltag teilweise unbrauchbar macht. Die Vision, einer grenzüberschreitenden Kriminalität durch einen grenzüberschreitenden Datenaustausch Herr zu werden, habe sich mit dem Vertrag von Prüm nicht erfüllt.

Mit diesem Langzeitbericht aus der polizeilichen Praxis beenden wir den vorliegenden Themenschwerpunkt. Wie gewohnt bietet auch diese Ausgabe der vorgänge weitere Beiträge zu aktuellen Themen: Fredrik Roggan kommentiert einen in diesem Jahr durchgesickerten Gesetzentwurf zur Reform des Bundesverfassungsschutzgesetzes, wonach dem Bundesamt für Verfassungsschutz zur Vorbereitung von Online-Durchsuchungen das Recht auf heimliche Hausdurchsuchungen eingeräumt werden sollte. Martin Kutscha befasst sich angesichts der jüngsten Debatten um den Ausschluss von AfD-Mitgliedern aus der öffentlichen Verwaltung mit der unseligen Tradition der Berufsverbote. Und Till Müller-Heidelberg kommentiert die letzte Entscheidung des Bundesfinanzhofes zum Entzug der Gemeinnützigkeit für Attac, nach der zahlreiche NGOs um den Status ihrer Gemeinnützigkeit bangen müssen.

Wir wünschen Ihnen eine anregende Lektüre mit dieser Ausgabe und freuen uns über Ihre Anregungen und eventuelle Kritik.

Hartmut Aden und Sven Lüders
für die Redaktion der vorgänge

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die polizeiliche Nutzung neuer Technologien ist aufgrund der schnellen techni-schen Entwicklung seit Jahrzehnten ein Dauerthema der öffentlichen Diskussion, oft verbunden mit politischen und rechtlichen Kontroversen wie z.B. bei der Vor-ratsdatenspeicherung. Dieser Beitrag analysiert das Spannungsfeld zwischen Praxisanforderungen an die Nutzung moderner Technik für die Polizeiarbeit, politi-schen Steuerungsinterventionen und rechtlichen Grenzen der Techniknutzung, die aus den Grundrechten der Betroffenen folgen. Dabei entwickelt er die These, dass die politische Steuerung der polizeilichen Techniknutzung zumeist situativ und reaktiv erfolgt, wobei die Grundrechtsorientierung eine nur untergeordnete Rolle spielt. Das Rechtssystem stößt aufgrund der hohen Geschwindigkeit der techni-schen Entwicklung auf strukturelle Schwierigkeiten, weil verabschiedete gesetzli-che Regelungen und neue Rechtsprechungslinien schon bald von der technischen Entwicklung überholt sein können. Faktisch werden die Ambitionen für die Nut-zung moderner Technik allerdings durch die bürokratische Schwerfälligkeit von Polizeibehörden gebremst.

Im Mittelpunkt der polizeilichen Techniknutzung steht das Interesse an Informationen für die Gefahrenabwehr und für Beweiszwecke in Strafverfahren. Darüber hinaus geht es der Polizeipraxis auch um die Vereinfachung von Arbeitsabläufen. Viele Arbeiten, die in der Vergangenheit mit viel Zeitaufwand von Menschen erledigt wurden, können jetzt von Computern übernommen oder jedenfalls beschleunigt werden. Die Polizeipraxis möchte auf dem neuesten Stand der Technik sein. Gut ausgebildete Polizeibedienstete erwarten, auch im Dienst mindestens auf demselben technologischen Niveau zu arbeiten, das im privaten Bereich heute bei den meisten Menschen zum Standard geworden ist, etwa durch die Nutzung leistungsfähiger Smartphones und Notebook-Computer.

Polizeiliche Ambitionen für die Nutzung technischer Innovationen stoßen allerdings auf Grenzen. Teils gehen diese auf die begrenzte Reaktionsfähigkeit auf neue Entwicklun-gen zurück – Polizeibehörden sind schwerfällige bürokratische Systeme. Teils stoßen sol-che Ambitionen aber auch auf rechtliche Hürden, die in einem demokratischen Rechts-staat notwendig daraus entstehen, dass polizeiliche Techniknutzung fast immer in Grundrechte von Menschen eingreift – mit der Folge, dass der Nutzen der jeweiligen Technik für die Sicherheit der Allgemeinheit mit den Risiken für die Grundrechte Be-troffener und unbeteiligter Dritter abgewogen werden muss. Damit sind komplexe Span-nungsverhältnisse zwischen dem technisch Möglichen und dem (verfassungs-)rechtlich Zulässigen vorprogrammiert. Politische Entscheidungsträger* innen stehen vor der Her-ausforderung, im Spannungsfeld von Praxisanforderungen, grundrechtlichen Standards und ihren eigenen politischen Profilierungsinteressen entscheiden zu müssen. Dieser Beitrag entwickelt und begründet die These, dass die Entscheidung aus strukturellen Gründen zumeist für die polizeiliche Techniknutzung ausgeht, während die Durchset-zung grundrechtlicher Standards der Verfassungsrechtsprechung überlassen wird.

1. Konstel­la­ti­onen und Dynamik polizei­li­cher Techni­k­nut­zung

Die polizeiliche Techniknutzung erweist sich beim näheren Hinsehen als vielfältiges Phä-nomen. Polizeiliche Ambitionen, verfügbare Technik zu nutzen, bezogen sich historisch z.B. auf die Bewaffnung (vgl. z.B. Funk 1986, S. 63f.) oder auf Fahrzeuge. Wegen der starken Abhängigkeit der Polizeiarbeit von Informationen hat die polizeiliche Technik-nutzung parallel zur rasanten Entwicklung der Informations-, Kommunikations- und Sicherheitstechnik in den zurückliegenden Jahrzehnten erheblich an Dynamik gewonnen.

1.1 Polizei­liche Reaktion auf Techni­k­nut­zung durch Straftäter und Gefah­ren­ver­ur­sa­cher

Seit Jahrzehnten bemüht der polizeinahe Diskurs über Techniknutzung ein Bild, das in seiner Grundstruktur unverändert bleibt, wenn auch bezogen auf unterschiedliche Tech-nologien: Straftäter*innen oder Menschen, die Gefahren verursachen, nutzen modernste Technik – und die Polizei muss sich anstrengen mitzuhalten. Bereits in Zeiten früher Motorisierung erwies sich die Geschwindigkeit, mit der sich manche Straftäter bewegen konnten, für die Polizei als Problem. Die Beschaffung schnellerer Fahrzeuge auch für die Polizei erschien als logische Konsequenz.

Ein solches Wechselspiel lässt sich in der Geschichte polizeilicher Technik immer wie-der beobachten: Die Ausbreitung des Telefonierens führte dazu, dass auch Straftaten vermehrt mit Hilfe dieses Kommunikationsmittels geplant oder durchgeführt wurden. Auf der polizeilichen Seite führte dies in Deutschland 1968 zur Einführung der Telefon-überwachung, die sich schon wenig später zu einer viel genutzten Ermittlungsform entwi-ckelte (zur kontinuierlichen Erhöhung der Fallzahlen: Albrecht/ Dorsch/Krüpe 2003; Aden 1998, S. 382f.). Die Veränderung der Telekommunikation im Internetzeitalter bewirkte allerdings, dass sich die auf die Analogtelefonie bezogene Ermittlung zunehmend als ineffektiv erwies. Das Abhören von Internettelefonie oder gar die Online-Durchsuchung als Überwachung der Inhalte der Computer von Zielpersonen entwickelte sich in Reaktion darauf zum viel propagierten Wunschziel der Polizeipraxis. Hier zeigen sich allerdings auch Grenzen der polizeilichen Techniknutzung, die sich daraus ergeben können, dass die für polizeiliche Maßnahmen genutzte Technologie (noch) nicht oder nicht mehr zur Verfügung steht.

Diese Zusammenhänge zwischen Technik, die für Straftaten genutzt wird, und polizei-licher Techniknutzung ist nicht auf Informationstechnik beschränkt. So lösten Terroran-schläge, bei denen die Täter schwere Waffen verwendeten, den Wunsch nach schwereren Waffen auch im Polizeidienst aus. Technische Möglichkeiten, Spuren zu vermeiden, lösen Ambitionen aus, Gegentechnologien zu entwickeln.

1.2 Dynamik der Kriminal-, Sicher­heits- und Waffen­technik

Der Bedeutungszuwachs polizeilicher Techniknutzung geht auch auf neuere Entwick-lungsschübe der Kriminal- und Sicherheitstechnik zurück. Bereits in den 1970er Jahren entwickelte die damalige Leitung des Bundeskriminalamts (BKA) weitreichende Pläne für eine systematischere Techniknutzung und die Schaffung von Synergien durch eine Bün-delung avancierter Technik beim BKA (z.B. Herold 1979). Die schnelle Entwicklung der Informationstechnik führte seither nicht nur zum Ausbau der polizeilichen Informati-onsverarbeitung, sondern auch zu zahlreichen weiteren Innovationen, die ohne die heute verfügbare Informationstechnik nicht möglich gewesen wären. Viele Geräte und Verfah-ren der Spurenanalyse, die heute in der Kriminaltechnik etabliert sind, basieren auch auf der Nutzung avancierter Informationstechnik. Prozesse, die zuvor manuell erledigt wer-den mussten, wurden beschleunigt oder können nun teilweise oder vollständig automa-tisch abgewickelt werden, so der Abgleich von neuen Fingerabdrücken mit Datenbanken. Mit der DNA-Analyse hat sich in den letzten Jahrzehnten eine weitere Technologie etab-liert, die heute zu den Standardinstrumenten der Aufklärung schwerer Straftaten gehört (hierzu z.B. Beck 2015).

Zudem hat Sicherheitstechnik sowohl als Forschungs- als auch als Wirtschaftszweig erheblich an Bedeutung gewonnen. Nach den Terroranschlägen in den USA am 11. Sep-tember 2001 wurde auf staatlicher Ebene und in der EU massiv in technikorientierte Si-cherheitsforschung investiert (kritische Bestandsaufnahme bei Kreowski/Lye in diesem Heft). Auch Unternehmen, die zuvor vorwiegend im Bereich der militärischen Sicherheit tätig waren, entwickelten neue Geschäftsfelder in der zivilen Sicherheitstechnik.

Auch an der Bewaffnung der Polizei ist die technische Entwicklung nicht vorbeigegan-gen. Symptomatisch hierfür sind etwa die Elektroimpulsgeräte („TASER“), deren Einfüh-rung seit Jahren kontrovers diskutiert wird (näher Tomerius in diesem Heft). Der Trend geht dabei nicht eindeutig hin zur Nutzung weniger gefährlicher Waffen – gerade in Zeiten drohender Terroranschläge wurden vermehrt auch schwere Waffen angeschafft, z.B. Maschinengewehre. Das Risiko, dass Unbeteiligte dadurch zu Schaden kommen, steigt.

1.3 Moderne Infor­ma­ti­ons- und Kommu­ni­ka­ti­ons­technik, Datenbanken und „Big Data“

Moderne Informations- und Kommunikationstechnik hat die polizeiliche Arbeit teils spät erreicht, dann aber stark verändert. Der Zugriff auf umfangreiche Datenbestände in standardisierten Datenbanken ist heute ein prägendes Element der Polizeiarbeit. Die zugrunde liegenden Datenbanken auf Landes-, Bundes- und EU-Ebene wurden in den letzten Jahrzehnten stark ausgebaut (hierzu auch Töpfer in diesem Heft). Der Zweckbin-dungsgrundsatz, nach dem Daten primär nur für die Zwecke verarbeitet werden dürfen, für die sie erhoben wurden, ist in manchen Bereichen stark relativiert worden, in letzter Zeit insbesondere durch den Trend hin zu interoperablen Datenbanken in Deutschland und in der EU (näher hierzu Aden/Fährmann 2019, S. 177f.). Darüber hinaus können Poli-zeibehörden unter bestimmten Voraussetzungen auf Datenbestände Dritter zugreifen, etwa bei der sogenannten Rasterfahndung. Informationstechnik ist auch die Grundlage für viele kriminaltechnische Entwicklungen.

Bei der Kommunikationstechnik tun sich Polizeibehörden weiterhin schwer, im Tempo der technischen Entwicklung mitzuhalten. Die regelmäßige Ausstattung aller Polizeibe-diensteten mit Mobilgeräten der neuesten Generation (Smartphones, Tablets u.a.) würde manchen polizeilichen Beschaffungsetat überfordern. Die besondere Absicherung vertrau-licher polizeilicher Kommunikation gegen Angriffe von außen trägt ebenfalls dazu bei, dass neue Generationen von Kommunikationstechnik nur zeitverzögert zum Einsatz kommen.

Die Verfügbarkeit großer Datenbestände, z.B. über die Standorte von Mobiltelefonbe-sitzer*innen und das Suchverhalten im Internet, hat auch im polizeilichen Bereich zu-nehmend Begehrlichkeiten hervorgerufen. Die Vorratsdatenspeicherung, also die Aufbe-wahrung eigentlich nicht mehr benötigter Telekommunikations-Metadaten (Verbin-dungsdaten, Standorte usw.) als eine Art Ermittlungsreserve für noch nicht eingetretene Gefahren oder Straftaten, ist ein vieldiskutiertes Beispiel (s. den Beitrag von Weichert in diesem Heft).

Mit der Entwicklung „künstlicher Intelligenz“ und neuer Verfahren zur Aufbereitung großer Datenmengen sind zahlreiche (potentielle) Anwendungsfälle hinzugekommen, z.B. die automatisierte Auswertung von Videodaten, die der Polizei nach Anschlägen oder Amoktaten aus verschiedenen Quellen zur Verfügung stehen (u.a. durch die freiwillige Übermittlung privater Aufnahmen). Auch Experimente mit der Gesichtserkennung, so am Bahnhof Berlin-Südkreuz, basieren auf neuen Technologien für die Auswertung großer Datenmengen. Im Hinblick auf die Grundrechte der Betroffenen liegt die Schwäche der meisten Formen von Big Data-Auswertung darin, dass fast ausschließlich Daten Unbetei-ligter verarbeitet werden, die mit Gefahren oder Straftaten nichts zu tun haben. Predictive Policing verspricht prognostische Aussagen über zu erwartende Unsicherheitsfaktoren, die ebenfalls auf der automatisierten Auswertung großer Datenmengen basieren. Validi-tät und Nutzen hängen allerdings stark von den verwendeten Algorithmen ab (zur Kritik z.B. Ostermeier 2018; Thurn/Egbert in diesem Heft).

2. Verlang­sa­mende Einfluss­fak­toren für die polizei­liche Techni­k­nut­zung

Verwaltungen sind zumeist keine Vorreiter der Digitalisierung. Die Innovationszyklen für die Beschaffung neuer Hard- und Software sind vergleichsweise lang. Auswirkungen unzulänglicher technischer Ausstattung auf einen effektiven Personaleinsatz werden nur selten in den Blick genommen.

Das gilt grundsätzlich auch für die Polizei. Wahlversprechen bezogen sich in den letz-ten Jahren oft auf die Schaffung zusätzlicher Stellen, ohne die nötigen Mittel für eine moderne Arbeitsplatzausstattung bereitzustellen. Auch die Befürchtung, durch technische Innovationen könnten Arbeitsplätze wegfallen, begrenzt Innovationen und ihre Akzeptanz bei Bediensteten und insbesondere bei ihren Gewerkschaften. In einigen Bundesländern verfügen Polizist*innen im Streifendienst nicht über mobile Kommunikationsgeräte, die Datenbankabfragen wie am Büro-Arbeitsplatzrechner zulassen. Daher müssen Abfragen per Funk oder Mobiltelefon an eine Leitstelle durchgegeben werden, wo ein weiterer Be-diensteter die Abfragen durchführt und die Ergebnisse an die anfragenden Kolleg*innen zurückgibt. In manchen Fällen kann dieser Vorgang sehr zeitaufwendig sein, etwa bei Namen mit komplizierter Schreibweise. Hier ist Personal gebunden, das an anderer Stelle sinnvollere Aufgaben erledigen könnte.

Trotz Verwaltungsmodernisierung sind die Entscheidungsprozesse für technische In-novationen aufwendig. Bei größeren Investitionen müssen zunächst mit Regierung und Parlament die nötigen Haushaltsmittel ausgehandelt werden. Erst dann können die förm-lichen Entscheidungsprozesse über die Technologieauswahl und die bei größeren öffentli-chen Beschaffungsaufträgen zwingende Ausschreibung beginnen. Bei einer sehr schnellen technischen Entwicklung sind Behörden so kaum zu einer schnellen Reaktion in der Lage.

Wurden Entscheidungen über technische Neuerungen getroffen, müssen die Beschäf-tigten noch von ihrem Nutzen überzeugt werden – ein Schritt, der in der Polizei und an-deren Verwaltungen manchmal vernachlässigt wird. Bedienstete, die sich viele Jahre an Geräte oder Abläufe gewöhnt haben, tun sich möglicherweise schwer, sich an neue Geräte oder Software zu gewöhnen. Die frühzeitige Einbindung der Bediensteten in technische Innovationsprozesse und ihre systematische Vorbereitung auf Veränderungen (Change Management) sind bei Polizei und anderen Verwaltungen nicht immer gewährleistet.

3. Sicher­heits­o­ri­en­tierte Entschei­dungs­al­li­anzen

Auch wenn technische Innovationen im Polizeibereich wegen bürokratischer Hürden oft nur zeitverzögert ankommen, sind die politischen Rahmenbedingungen für Investitionen in Sicherheitstechnik eher günstig. Innenministerien haben ein Eigeninteresse an einer funktionierenden Gewährleistung von Sicherheit. Für Funktionsdefizite sind sie unmit-telbar verantwortlich. Um sich die Loyalität der Polizeibediensteten zu erhalten und sich gegen Sicherheitsrisiken abzusichern, liegen Investitionen in Sicherheitstechnik nahe. Jedenfalls in Phasen, die nicht zu stark von Haushaltsrestriktionen geprägt sind, haben Investitionen in Sicherheitstechnik daher gute Chancen als ein Element sicherheitsorien-tierten politischen Entscheidens durchgesetzt zu werden.

Nicht nur Polizeigewerkschaften, sondern auch polizeiliche Führungskräfte haben die-sen Effekt durch eine gezielte Öffentlichkeitsarbeit immer wieder genutzt, um Forderun-gen nach einer besseren Ausstattung und mehr Eingriffsbefugnissen Nachdruck zu ver-leihen. Bereits in den 1970er Jahren propagierten der damalige BKA-Präsident Horst He-rold und andere führende Polizeibeamte einen weitreichenden Wandel der Polizeiarbeit, für den die Technisierung ein wesentlicher Faktor war (vgl. Herold 1979; zur Kritik: Nogala 1989, S. 150f. et passim). Spätere BKA-Präsidenten setzten diese Linie fort (u.a. Zachert 1991).

Zudem sind technische Innovationen wie die erweiterten Möglichkeiten der Nutzung biometrischer Daten beliebte Elemente politischer Sicherheitsversprechen (zur Kritik: Kühne/Schlepper 2018). Im Ergebnis haben die sicherheitsorientierten Entscheidungsalli-anzen zu einer kontinuierlichen Ausweitung nicht nur der technischen Ausstattung der Polizei, sondern auch der rechtlichen Eingriffsbefugnisse geführt. Die Auswirkungen auf die Grundrechte fanden kaum Berücksichtigung, und die Schutzstandards blieben in der Regel auf das Mindestmaß des verfassungsgerichtlich geforderten Grundrechtsschutzes beschränkt (zur Kritik: Aden/Fährmann 2018 und 2019; Aden 2013). Damit ist das rechts-staatliche Legitimationskonzept des staatlichen Gewaltmonopols, das auf gesetzlich be-grenzten Eingriffsbefugnissen basiert, in eine Krise geraten (hierzu näher Bäuerle 2013).

4. Rechtliche Grenzen polizei­li­cher Techni­k­nut­zung

Rechtliche Grenzen der polizeilichen Techniknutzung folgen vor allem aus den Grund-rechten der Betroffenen. Die Gewinnung von Informationen für die Gefahrenabwehr und für Beweiszwecke im Strafverfahren ist ein zentrales Ziel polizeilicher Techniknutzung. Daher sind vor allem die Grundrechte zum Schutz der Privatsphäre in ihren verschiede-nen Dimensionen betroffen: das Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 GG), die Unver-letzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG), die informationelle Selbstbestimmung sowie das Recht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme, letztere durch das Bundesverfassungsgericht abgeleitet aus Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG. Mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der EU-Grundrechtecharta sind diese Grundrechte in ähnlicher Form auch europaweit verankert, insbesondere in Art. 7 und 8 der Charta und Art. 8 EMRK. Politische Entscheidungsträger versuchen oft, bei der Schaffung von Eingriffsgrundlagen für polizeiliche Techniknutzung die Spielräume des gerade noch grundrechtlich Möglichen auszureizen (näher hierzu Aden & Fährmann 2018, S. 25f. und 2019, S. 176f.). Stärker am Grundrechtsschutz orientierte Parteivertreter* innen wie sie in Teilen der FDP, bei den Grünen und der Linkspartei anzutreffen sind, haben hier in der Regel nur eine geringe Korrektivfunktion. Da diese Parteien nur selten bzw. bisher nie Innenminister*innen stellten, ist ihr Einfluss auf die praktische Politik innerer Sicherheit gering. Korrekturen im Interesse des Grundrechtsschutzes bleiben so vor allem den Gerichten überlassen, insbesondere dem Bundesverfassungsgericht, dem Europäi-schen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und dem Gerichtshof der EU (EuGH) (nä-her hierzu Aden 2016; Aden/Fährmann 2018 und 2019).

4.1  Funktionen des Rechts für die polizei­liche Techni­k­nut­zung – zwischen Begrenzung, Legiti­ma­tion und Recht­fer­ti­gung

Die Gründe und Voraussetzungen für die Befolgung von Recht sind vielfältig und ambi-valent (ausführlich Friedman 2016, S. 40ff. et passim). Dies gilt nicht nur für Bürger* innen, die mehr oder minder rechtstreu sind, sondern auch für Polizeibeamt*innen, die gesetzliche Vorgaben für ihr Handeln und ihre Techniknutzung entweder als lästige Be-grenzung oder als hilfreiche Handlungsanleitung begreifen können (hierzu Aden 2013).

Aus der polizeilichen Sicht sind die Wirkungen grundrechtlicher Schranken und recht-licher Regelungen für die Techniknutzung ambivalent. Zunächst ist die Begrenzungs-funktion zu nennen. Aus rechtlichen Vorgaben ergeben sich Grenzen der zulässigen Tech-niknutzung, die von Polizeipraktiker*innen oft als lästig empfunden und daher zum Gegenstand politischer Kampagnen gemacht werden. So kann nicht jede Information gespeichert werden, sondern in der Regel ist ein konkreter Zweck erforderlich. Kriminaltechnische Innovationen wie die Gesichtserkennung können möglicherweise nicht oder nur eingeschränkt genutzt werden, wenn sie die Grundrechte der Zielpersonen oder unbe-teiligter Dritter unverhältnismäßig einschränken.

Die Legitimation polizeilichen Handelns steht immer dann im Mittelpunkt, wenn eine gesetzliche Grundlage die Techniknutzung erlaubt. Denn mit einer vorhandenen Rechts-grundlage bewegt sich das polizeiliche Handeln auf sicherem Terrain (näher hierzu Aden 2013, S. 16f.). Aus polizeipraktischer Sicht ist es vorteilhaft, wenn gesetzliche Eingriffsbefugnisse eher allgemein gehalten sind, damit möglichst alle praktischen Bedarfe der Techniknutzung darunter gefasst werden können. Bereits Zweifel daran, ob eine ausrei-chende Rechtsgrundlage vorhanden ist, beeinträchtigen die polizeiliche Handlungssi-cherheit. Denn diese Unsicherheit senkt die Legitimität polizeilichen Handelns und setzt es dem Risiko externer und interner Kritik aus – bis hin zur gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit.

Schließlich ist auch die Rechtfertigungsfunktion relevant. Gerade wenn die Legitimati-on polizeilichen Handelns angezweifelt wird, z.B. weil verfügbare Technik auf eine Weise genutzt wurde, bei der unklar ist, ob sie von den gesetzlichen Grundlagen gedeckt ist, kann das vorhandene rechtliche Repertoire genutzt werden, um eine rechtfertigende Ar-gumentationsstrategie zu entwickeln. Eine „polizeifreundliche“ Auslegung vorhandener Gesetze kann eher als eine strikt grundrechtsorientierte Interpretation zu dem Ergebnis kommen, dass eine hinreichende Rechtsgrundlage besteht. In der Praxis ist die Rechtfer-tigung im Nachhinein auch in Situationen relevant, in denen unter Zeitdruck oder im Hinblick auf die schnelle und effiziente Lösung eines Sicherheitsproblems Technik einge-setzt wurde, ohne über die rechtlichen Grundlagen näher nachzudenken. In diesen Fällen obliegt es zumeist den Justitiariaten der Polizei, eine Argumentation zu entwickeln, nach der das Geschehene rechtlich zulässig war. Die zuständigen Gerichte haben am Ende zu entscheiden, ob diese Position rechtmäßig ist. Wird das Recht auf diese Weise genutzt, dient es allerdings nicht der rechts¬staatlichen Begrenzung von Grundrechtseingriffen, sondern der Rechtfertigung des faktischen Handelns im Nachhinein. Gelingt es einer solchen Rechtfertigung, die Betroffenen davon zu überzeugen, dass die Polizei richtig gehandelt hat, mag das Handeln im Sinne eines Rechts auf Rechtfertigung (vgl. Forst 2007) als gerecht empfunden werden. In einem Rechtsstaat erfüllen polizeiliche Eingriffsbefugnisse aber zusätzlich eine handlungsanleitende und –begrenzende Funktion für die Polizei, die eine verfassungsgemäße Rechtsgrundlage bereits zum Zeitpunkt des Entscheidens über das polizeiliche Handeln, also z.B. über den Einsatz einer bestimmten Technik, voraussetzt.

4.2.  Langsames Recht, dynamische Techni­k­ent­wick­lung und Zonen der Infor­ma­lität

Die Legitimation polizeilicher Techniknutzung durch gesetzliche Eingriffsgrundlagen ist nicht statisch, sondern hängt eng mit der technischen Entwicklung zusammen. Die recht-lichen Regelungen müssen kontinuierlich an die technische Entwicklung angepasst wer-den, je nach Tragweite durch interpretierende Rechtsprechung oder durch Gesetzgebung. Das Rechtssystem ist an rechtsstaatliche Verfahrensabläufe gebunden. Rechtsprechung und Gesetzgebung sind daher langsam – nicht nur im Vergleich zur technischen Entwick-lung, sondern auch zum politischen System, das stärker auf ad-hoc-Entscheidungen zurückgreifen kann und muss, um akut anstehende Probleme zu lösen (ausführlich Luh-mann 1995, S. 427 et passim).

Die technische Entwicklung ist somit ihrer rechtlichen Einhegung tendenziell stets vo-raus. Dies kann verschiedene Konsequenzen haben. Kommt neue Technik zum Einsatz, fehlt es möglicherweise an rechtlichen Regelungen. In der Praxis besteht dann eine Verun-sicherung darüber, ob vorhandene technische Möglichkeiten genutzt werden können, z.B. bei der Geolokalisierungstechnik, die wie z.B. das Global Positioning System (GPS) mit Satellitentechnik den Standort mobiler Geräte weitgehend genau berechnen kann. Ihre Nutzungsmöglichkeiten haben sich mit der Verbreitung mobiler Kommunikationsgeräte stark weiterentwickelt (näher hierzu Aden/Fährmann in diesem Heft). Eine rechtswissen-schaftliche Technikfolgenforschung (im Sinne von Roßnagel 1993) kann die daraus ent-stehenden Steuerungsdefizite abmildern, aber nicht gänzlich vermeiden.

Technische Entwicklungen können auch dazu führen, dass Technikeinsatz, der zuvor noch rechtlich zulässig war, neue Rechtsgrundlagen erfordert oder sogar ganz oder teil-weise unzulässig wird. Ein viel diskutiertes Beispiel ist die polizeiliche Nutzung von Vide-otechnik. Lange Zeit wurde die Auffassung vertreten, die Nutzung von Übersichtsauf-nahmen sei kein Grundrechtseingriff, da auf diesen Aufnahmen niemand konkret zu erkennen sei. Mit der Entwicklung der Videotechnik ist diese Argumentation allerdings hinfällig geworden. Marktübliche Videotechnik verfügt über eine hohe Auflösung und über vielfältige Möglichkeiten des Zoomens von Bildausschnitten. Damit wuchsen auch die Begehrlichkeiten, diese Technologie für die polizeiliche Fahndung und Beweisgewin-nung in Ermittlungsverfahren zu nutzen. In Kombination mit Software zur Gesichtser-kennung entstehen gänzlich neue Fahndungsmöglichkeiten. Verfahren zur automatisier-ten Auswertung großer Mengen an Videomaterial werden derzeit erforscht. Durch diese Entwicklungen ist die Videotechnik allerdings auch im Hinblick auf die Intensität der ermöglichten Grundrechtseingriffe völlig neu zu bewerten. Die technologischen Möglich-keiten zur Erfassung der Bewegungen des Menschen im öffentlichen Raum sind so stark gewachsen, dass vorsichtige Menschen vom Gebrauch ihrer Grundrechte abgehalten wer-den könnten. Dies gilt auch, aber nicht nur für die Teilnahme an Demonstrationen. Ne-ben rechtlichen Begrenzungen durch hohe Tatbestandsvoraussetzungen und Verhältnis-mäßigkeitsanforderungen sind – im Sinne von Privacy by Design – auch technische Lö-sungen erforderlich, die eine grundrechtsschonende Techniknutzung sicherstellen.

Eine weitere Variante sind eingespielte Formen polizeilicher Techniknutzung, die auf-grund neuer technischer Entwicklungen nicht mehr oder nur noch eingeschränkt nutzbar sind. So wird von der Polizeipraxis vielfach beklagt, dass die Telefonüberwachung, die sich seit den 1960er Jahren zu einer der praxisrelevantesten Ermittlungsstrategien entwickelt hatte, aufgrund der Umstellung auf internetbasierte Telefonie nur noch einge-schränkt eingesetzt werden kann. Denn die Überwachungstechnologie nutzte den Zugriff an zentralen Vermittlungsknoten. Bei der internetbasierten Telekommunikation fehlt es indes an solchen zentralen Zugriffspunkten. Zudem ist die Kommunikation zunehmend verschlüsselt. Der staatliche Zugriff ist nur über das Endgerät der Nutzer*innen möglich und daher mit wesentlich intensiveren Grundrechtseingriffen verbunden als das frühere Abhören leitungsgebundener Kommunikation (zum Diskussionsstand: Petri 2018, Rn. G 680ff.).

Die schnelle Entwicklung der Technik führt in manchen Fällen zu einer Techniknutzung in Zonen rechtlicher Informalität. Dies ereignet sich immer dann, wenn noch unklar ist, ob und ggf. wie eine neue Technologie grundrechtskonform polizeilich genutzt werden kann oder wenn die technische Entwicklung die Eingriffsintensität vorhandener Techno-logien schleichend erhöht. Häufig neigen Praxisakteure in solchen Situationen dazu, verfügbare Technik erst einmal zu nutzen – hoffend, dass diese Praxis später durch die Rechtsprechung für zulässig erklärt oder durch neue Gesetze legitimiert wird. Das Risiko für die handelnden Beamt*innen ist gering, da ihr Vorgehen aufgrund der rechtlichen Unsicherheit nicht eindeutig rechtswidrig ist – disziplinar- oder gar strafrechtliche Kon-sequenzen sind daher in solchen Fällen unwahrscheinlich.

Wurde die Nutzung polizeilicher Technik – jedenfalls in gewissen Grenzen – durch Rechtsprechung oder Gesetzgebung „abgesegnet“, kann dies weitreichende Folgen haben. Die Praxis wird so ermutigt, die betreffenden technischen Möglichkeiten auch zu nutzen. Legalistisch eingestellte Polizeibedienstete haben nun keine Gründe, bei der Nutzung einer Technik zu zögern. Politische Forderungen nach der Finanzierung für die jeweilige Tech-nologie haben so besonders gute Realisierungschancen. Einmal rechtlich legitimierte Polizeitechnik wird daher absehbar wesentlich stärker genutzt als zuvor.

4.3 Synergien zwischen Grund­rechts­schutz und effektiver polizei­li­cher Techni­k­nut­zung: zielge­rich­tete statt massenhafte Daten­hal­tung und Verbes­se­rung der Daten­qua­lität

Grundrechtsschutz und effektive polizeiliche Sicherheitsgewährleistung durch Tech-niknutzung sind keine so großen Gegensätze, wie dies von Innenpolitiker*innen und Polizeipraxis manchmal suggeriert wird. Denn rechtliche Vorgaben lenken die Tech-niknutzung nicht nur in rechtsstaatliche, sondern oft auch in effektivere Bahnen.

Der Umgang mit „Big Data“ ist hierfür ein instruktives Beispiel. Sicherheitsbehörden tendieren oft dazu, große Datensammlungen „auf Vorrat“ für ein zentrales Instrument moderner Techniknutzung zu halten. Dabei wird allerdings übersehen, dass größer wer-dende Datenmengen allein kaum effektiv zu mehr Sicherheit beitragen können. Entschei-dend ist vielmehr die Qualität der Daten. Sie müssen zweckdienlich, aktuell und zutref-fend sein. Genau dies sind die Anforderungen des Grundrechtsschutzes, der Sicherheits-behörden nur die Verarbeitung korrekter personenbezogener Daten erlaubt. Grundrechts-bezogene Verarbeitungsregeln zwingen Sicherheitsbehörden damit auch zu einem effekti-veren Umgang mit massenhaft verfügbaren Informationen. Allerdings sind Sicherheits-behörden noch nicht darauf eingestellt, die Qualität ihrer Datenbestände regelmäßig zu prüfen, Fehlerhaftes zu korrigieren und Veraltetes zu löschen (näher hierzu Aden 2018, S. 995ff.). Das neue EU-Datenschutzrecht, hier die für weite Teile der Polizeiarbeit geltende Richtlinie (EU) 2016/680, könnte das Umdenken beschleunigen. Technische Voreinstellun-gen für die Löschung und Qualitätssicherung im Sinne von Privacy by Design liefern hierfür wichtige Ansatzpunkte (hierzu auch Aden/Fährmann 2019, S. 178).

Kritische Analysen der jüngeren Entwicklung des Polizei- und Strafprozessrechts sind sich darin einig, dass die Art und Weise, wie Technik im Polizeibereich genutzt wird, mit der Vorverlagerung polizeilicher Kompetenzen weit in das Vorfeld von Gefahren und Straftaten verknüpft ist. Mehr oder minder konkrete Präventionskonzepte prägen heute weite Teile der polizeilichen Arbeit. Wenn diese Konzepte bereits Grundrechte nur potenti-ell verdächtiger oder gefährlicher Personen oder gar unbeteiligter Dritter beeinträchtigen, ist diese Vorverlagerung aufgrund der mit ihr verbundenen Grundrechtseingriffe nicht verhältnismäßig und daher unzulässig (näher hierzu Aden/Fährmann 2018 und 2019 m.w.N.). Dies ist der Kern vieler polizei- und rechtspolitischer Auseinandersetzungen über die Nutzung des technisch Möglichen, etwa  im Zusammenhang mit der Vorratsdatenspeicherung.

5. Ausblick – weitere Techni­sie­rung durch „Big Data“ und „Künstliche Intelligenz“

Dieser Beitrag hat gezeigt, dass die Technisierung der Polizeiarbeit ein dynamischer und zugleich ambivalenter Prozess ist. Einerseits liegt es nahe, dass auch Sicherheitsbehörden mit moderner Technik ausgestattet werden, um ihre Aufgaben effektiv und effizient be-wältigen zu können. Andererseits führt diese Technisierung zu Grundrechtseinschränkungen, auch weil die polizeilichen Kompetenzen im Vorfeld von Gefahren und Straftaten erheblich ausgeweitet wurden.

Absehbar ist dieser ambivalente Wechselwirkungsprozess zwischen Technikentwick-lung, polizeilicher Techniknutzung und grundrechtsschonender Einhegung nicht abgeschlossen. Die Verfügbarkeit großer Datenmengen, die Menschen heute durch die Nut-zung mobiler Geräte und vernetzter Anwendungen als Spuren hinterlassen, dürfte weiter zunehmen, insbesondere wenn mit dem „Internet der Dinge“ weitere alltäglich genutzte Geräte vernetzt werden. Auch die viel diskutierte „künstliche Intelligenz“ ist längst in der Forschung zur Sicherheitstechnik angekommen und wird bereits bei der Entwicklung des Predictive Policing und anderer Formen von Auswertung großer Datenmengen genutzt. Auch hier stoßen Chancen für eine effektivere Gewährleistung von Sicherheit auf neue Risiken für die Grundrechte, wenn Lagebewertungen und die daraus zu ziehenden Konse-quenzen zukünftig von Maschinen auf der Basis sich selbst weiterentwickelnder Algo-rithmen getroffen oder jedenfalls vorbereitet werden.

PROF. DR. HARTMUT ADEN   ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, dort stellv. Direktor des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS) sowie behördlicher Datenschutzbeauftragter der Hochschule. Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

Literatur
Aden, Hartmut 1998: Polizeipolitik in Europa. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.

Aden, Hartmut 2013: Polizei und das Recht: Stressquelle oder Stressvermeidung? In: Rainer Prätorius & Lena Lehmann (Hg.), Polizei unter Stress?, Frankfurt/Main: Verlag für Polizeiwissenschaft, S. 15-34.

Aden, Hartmut 2016: Wie beeinflusst der Gerichtshof der EU die Politik öffentlicher Sicherheit? Mehr Freiheit oder mehr Sicherheit? In: Britta Rehder & Ingrid Schneider (Hg.), Gerichtsverbünde, Grundrechte und Politikfelder in Europa, Baden-Baden: Nomos, S. 233-258.

Aden, Hartmut 2018: Information Sharing, Secrecy and Trust among Law Enforcement and Secret Service Institutions in the European Union. In: West European Politics (WEP), 41(4), S. 981-1002.

Aden, Hartmut & Fährmann, Jan 2018: Polizeirecht vereinheitlichen? Kriterien für Muster-Polizeigesetze aus rechtsstaatlicher und bürgerrechtlicher Perspektive, Gutachten und Vorstudie, Berlin: E-Paper der Heinrich Böll Stiftung, Berlin: Dezember 2018 https://www.boell.de/sites/default/files/endf_e-paper_polizeirecht_vereinheitlichen.pdf?dimension1=division_demo (zuletzt geprüft am 19.10.2019).

Aden, Hartmut & Fährmann, Jan 2019: Defizite der Polizeirechtsentwicklung und Techniknutzung. In: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 52 (6), S. 175-178.

Albrecht, Hans-Jörg, Dorsch, Claudia & Krüpe, Christiane 2003: Rechtswirklichkeit und Effizienz der Überwachung der Telekommunikation nach den §§ 100a, 100b StPO und anderer verdeckter Ermittlungsmaßnahmen. Eine rechtstatsächliche Untersuchung im Auftrag des Bundesministeriums der Justiz, Freiburg im Breisgau: Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht.

Bäcker, Matthias 2015: Kriminalpräventionsrecht, Tübingen: Mohr Siebeck.

Bäuerle, Michael 2013: Strukturelle Grenzen von Steuerung und Kontrolle der Polizei in der Demokratie. In: vorgänge 52 (4), Heft 204, S. 29-40.

Beck, Maren 2015: Die DNA-Analyse im Strafverfahren: de lege lata et ferenda, Baden-Baden: Nomos.

Forst, Rainer 2007: Das Recht auf Rechtfertigung. Elemente einer Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt/Main: Suhrkamp.

Friedman, Lawrence M. 2016: Impact. How Law Affects Behavior, Cambridge, MA: Harvard University Press.

Funk, Albrecht 1986: Polizei und Rechtsstaat. Die Entwicklung des staatlichen Gewaltmonopols in Preußen 1848-1914, Frankfurt/Main: Campus.

Garland, David 2001: The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford & New York: Oxford University Press.

Herold, Horst 1979: Erwartungen von Polizei und Justiz an die Kriminaltechnik. In: Krimi-nalistik, S. 17-26.

Kühne, Sylvia & Schlepper, Christina 2018: Zur Politik der Sicherheitsversprechen. Die biometrische Verheißung. In: Jens Puschke & Tobias Singelnstein (Hg.), Der Staat und die Sicherheitsgesellschaft, Wiesbaden: Springer VS, S. 79-99.

Luhmann, Niklas 1995: Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt/Main: Suhrkamp.

Nogala, Detlef 1989: Polizei, avancierte Technik und soziale Kontrolle, Pfaffenweiler: Centaurus.

Ostermeier, Lars 2018: Der Staat in der prognostischen Sicherheitsgesellschaft. Ein techno-grafisches Forschungsprogramm. In: Jens Puschke & Tobias Singelnstein (Hg.), Der Staat und die Sicherheitsgesellschaft, Wiesbaden: Springer VS, S 101-121.

Petri, Thomas 2018: Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht. In: Hans Lisken (Mitbegründer), Erhard Denninger, Matthias Bäcker & Kurt Graulich (Hg.), Handbuch des Polizeirechts, 6. Aufl., München: C.H. Beck, S. 885-1058.

Roßnagel, Alexander 1993: Rechtswissenschaftliche Technikfolgenforschung. Umrisse einer Forschungsdisziplin. Baden-Baden: Nomos.

Zachert, Hans-Ludwig 1991: Das Bundeskriminalamt – Gestern, Heute, Morgen. In: Kriminalistik, S. 682-687.

Der Beitrag Polizei und Technik zwischen Praxisanforderungen, Politik und Recht erschien zuerst auf Humanistische Union.

So wenig, wie sich die Technik denjenigen gegenüber neutral verhält, die sie scheinbar nur ‚anwenden‘, so wenig kann Technik losgelöst von den sozialen Bezie-hungen gedacht werden, in denen sie entwickelt und eingesetzt wird. Von diesen sozialwissenschaftlichen Befunden über Technik geht der folgende Beitrag von Detlef Nogala aus. Er bietet damit eine breiter angelegte Perspektive auf das Thema dieses Schwerpunkts, indem er die über Technik ausgeübte soziale Kontrolle und ihre machtverstärkenden Wirkungen in den Blick nimmt. In seiner Rückschau auf 30 Jahre polizeilichen Technikdiskurs relativieren sich nicht nur manche Verhei-ßungen moderner Technologien, sondern auch der einstige Alarmismus mancher Kritiker über heute alltägliche Praktiken.

*Der Artikel gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Autors wieder und repräsentiert in keiner Weise die Haltung der Europäischen Kommission oder einer ihrer Agenturen.

Vor 30 Jahren ist meine Abschlussarbeit im Aufbaustudium Kriminologie der Universität Hamburg unter dem angemessen akademisch-sperrigen Titel „Polizei, avancierte Technik und soziale Kontrolle – Funktion und Ideologie technikbesetzter Kontrollstrategien im Prozess der Rationalisierung von Herrschaft“, mit einem Vorwort meines Professors und Mentors Fritz Sack, als Buch erschienen (Nogala 1989). Dies war das Ergebnis meines Bemühens, mich mit wissenschaftlicher Sorgfalt und Systematik dem besseren Verstehen eines Phänomens zu widmen, das schon seit längerem zu beobachten und mediales Thema geworden war: dem offensichtlichen Formwandel sozialer Kontrolle, angetrieben vor allem durch die Dynamik des technischen Fortschritts und seiner mannigfaltiger Vergegenständlichungen. George Orwells dystopisch-literarische Vision eines totalitären Überwachungssystems, das mit phantastisch anmutender Technik alle ihm unterworfenen Bürger nahezu lückenlos zu kontrollieren im Stande sei, war mit dem Ablauf des Jahres 1984 zwar nicht realisiert, hatte aber in dem Jahrzehnt davor mit den weitreichenden Überlegungen zu polizeilichen Präventionsstrategien neue, diesmal realpolitisch unterfütterte Nahrung erhalten. Der Auf- und Ausbau polizeilicher Datenbanken, „Rasterfahn-dungen“, kleine und große „Lauschangriffe“ – all das waren Themen, die eine kritische Öffentlichkeit und Bürgerrechtler in Aufregung versetzten. Die allgemeine Computerisie-rung hatte die westlichen Gesellschaften ergriffen. Und in den achtziger Jahren des ver-gangenen Jahrhunderts war die neu kreierte Produktionskraft dank der Markteinführung des „persönlichen Computers“ auch weiteren Kreisen der Bevölkerung zugänglich geworden. Daraus ergab sich auch das Thema meiner kriminologischen Beschäftigung: die Voraussetzung, Umsetzung und empirische Wirkung formaler sozialer Kontrollsysteme.

Es war zu diesem Zeitpunkt schwer zu übersehen, „[…] daß verschiedenste gesellschaftliche Kontrollbeziehungen in zunehmenden Maße mit Technik durchsetzt werden. Sei es an zentraler Stelle (wie z.B. die Datenbanken der Bürokratien), sei es an der Peripherie sensibler Orte (Zugangskontrollsysteme). Es gibt kaum noch einen gesellschaftlichen Bereich (schon gar nicht innerhalb der organisierten Institutionen), dessen externe oder interne Kontrollverflechtungen mittlerweile nicht zumindest in Teilen technisiert, automatisiert oder maschinisiert wären“ (Nogala 1989: 2).

Technik hat die Geschicke der Menschen schon immer bestimmt. Das gilt gewiss auf intensivierter Stufe seit dem Zeitalter der Industrialisierung. Der generelle Zweck bzw. die essentielle Eigenschaft von Technik ist, dass sie (menschliche) Fähigkeiten und Fertigkeiten erweitert und verstärkt. Angewendet im Kontext sozialer Beziehungen, insbesondere solcher asymmetrischer Prägung, wird Technik deshalb in der Regel zum Machtverstärker, indem sie neue Handlungsspielräume eröffnet und Wirkmächtigkeiten vertieft. In diesem Sinne hatte ich auf den Begriff der „avancierten Technik“ rekurriert: auf Manifestationen einer komplexen und vernetzten Technikstufe, die in soziale Verhältnisse eingreift und diese spürbar transformiert[1] 

Empirischer Fokus

In meiner Arbeit hatte ich unter kriminologischem Blickwinkel und mit Konzentration auf die Polizei als Institution strafrechtlicher Sozialkontrolle zwei empirische Schwerpunkte gesetzt: Zum einen ging es mir um die Untersuchung der damals geläufigen legi-timierenden und kritischen Diskurse einer erweiterten und intensivierten Techniknutzung und zum anderen um eine Bestandsaufnahme der sich abzeichnenden technischen Kontrollanwendungen und -systeme.

Bezüglich des ersten hatte ich mich an den Schriften und darin dargelegten Visionen des vormaligen Präsidenten des Bundeskriminalamtes, Horst Herold, und seiner Nachfolger abzuarbeiten bemüht. Vor allem Herold war mit buchstäblich zukunftsweisenden technischen Modernisierungsinitiativen und Präventionsvisionen zukünftiger polizeili-cher Strategien an die Öffentlichkeit getreten – und hatte damit heftigen Widerspruch von Journalisten, Bürgerrechtlern und Teilen des politischen Spektrums ausgelöst. Vor allem sein Insistieren auf einen durchdringenden Ausbau eines polizeilichen Computernetzes und dem damit verbundenen extensiven Sammeln, Vorhalten und Analysieren von allen erdenklichen Datentypen – verbunden mit der hoffnungsvollen Vorstellung, der Polizei damit ein „gesamtgesellschaftliches Diagnoseinstrument“ in die Hände zu geben, das „eine Prävention neuen Stils“ ermögliche (Cobler 1980:32) – hatte ihm eine Welle der Kritik eingetragen, die man nach dem heutigen Stand der Internetkultur als veritablen „Shit-storm“ zu bezeichnen hätte. Während seine Kontrahenten auf das totalitäre Potential seiner Vorstellungen abhoben, ging der analytische Blick für die potentiell progressiven Anteile seines Denkens, nämlich die graduelle Umstellung polizeilicher Arbeit von reaktiv-repressiven auf einen präventiv-steuernden Modus, weitgehend verloren. Im Rückblick lässt sich jedenfalls feststellen, dass sein damaliges Scheitern als Polizeireformer von der gegenwärtigen polizeistrategischen Wirklichkeit längst ein- und überholt worden ist; ungeachtet des nach wie vor auf den Straßen sichtbaren handwerklichen Anteils hat sich die Polizeiarbeit in den letzten drei Jahrzehnten zusehends und nachhaltig informati-siert.[2]

Schon in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre war die Vielfalt der verfügbaren techni-sierten Kontroll- und Überwachungsmöglichkeiten beeindruckend; einige davon damals noch am Beginn ihrer Einsatzkarriere stehend, sind sie heute zu polizeitechnischen All-täglichkeiten geworden (z. B. Kfz-Kennzeichenerfassung, DNA-Analytik). Andere wiederum gelten heute eher als konventionell statt als avanciert (etwa maschinenlesbare Personalausweise, Nachtsichtgeräte) oder sind (wie z. B. Polygraphen) aus den polizeilichen Arse-nalen schon wieder verschwunden. Automatisierte Gesichtserkennung und der Einsatz von Expertensystemen waren zu dieser Zeit auch schon auf der polizeilichen Tagesord-nung, hatten allerdings noch keine alltagsrelevante Entwicklungsstufe und Verbreitung erreicht. Damals unterschied ich zwischen Detektions-, Identifikations- und Informati-onsverarbeitungstechnologie sowie Organisations- und Kommunikationstechniken.[3]

Kritikfiguren

Nicht weniger spannend und erhellend als das Studium der Schriften führender Polizeistrategen war die Betrachtung der sich daran abarbeitenden Kritiker aus den verschiede-nen professionellen Ecken und Lagern. Während eine Gruppe von (in erster Linie journa-listisch ausgerichteten) Kommentatoren sich auf kritische Einzelfälle von polizeilichen Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen bezog, haderten andere mit der Umorientie-rung und Schwerpunktsetzung polizeilicher Strategien auf Prävention. Persönlichkeits- und Datenschutz sowie Abwehrrechte gegenüber einem übergriffig zu werden drohenden Staatsapparat waren die vorrangigen Sorgen unter den juristisch Orientierten, die ihre Skepsis gegenüber dem dräuenden „Überwachungs-„, „Präventions-“ oder „Sicherheitsstaat“ gleichwohl mit Autoren aus dem sozialwissenschaftlichen Milieu teilten.[4]  Es misch-ten sich aber auch kenntnisreiche und einflussreiche Stimmen in die Debatte, die der ganzen Aufregung um die aufziehenden staatlichen Einschränkungen und Bedrohungen mit unterschiedlichen Argumenten nicht folgen mochten.[5]  In der Analyse stellten sich für mich in der Literatur vier typische Kritikfiguren dar: eine skandalisierende, eine rechtliche, eine strukturbezogene und eine abwiegelnde. Inwieweit die darin zu findenden cha-rakteristischen Argumentationsfiguren seitdem fortgeführt wurden und sich die Katego-risierung heute so noch halten lässt, sei hier dahingestellt.

Theore­ti­sie­rung und die These vom techni­kin­du­zierten Formwandel der Sozial­kon­trolle

Vor 30 Jahren war das Theoretisieren im Universitätsstudium noch nicht so weitgehend verpönt wie in den späteren Bologna-Reformjahren, und als ambitioniertem Student stand es einem frei, relativ unbefangen sein intellektuelles Glück zu versuchen. Das dritte Kapitel der Arbeit erprobte sich daher an einer Theorie technikbesetzter Kontrollstrategien, die sich bemühte, mittels eingehender Beschäftigung mit einschlägigen analytischen Kategorien und Begrifflichkeiten, dem Gegenstand und seiner empirischen Komplexität weitergehenden Sinn abzugewinnen.

Naheliegender erster Ansatzpunkt dieses Vorhabens war der Begriff der Kontrolle: „Kontrolle kann im Kontext der Sozialwissenschaften nicht anders als ein Typus sozialer Relationen verstanden werden, in dem es um die Durchsetzung bzw. Sicherstellung bestimmter Handlungen, Verhaltensweisen oder Handlungsmuster geht“ (Nogala 1989:101). Mein theoretischer Ehrgeiz bestand darin nachzuweisen, dass technikbesetzte Kontrollstrategien besondere Attribute aufweisen, die sie gegenüber anderen Konfigurationen von Macht- und Herrschaftsausübung kategorial unterscheiden.[6]  Macht, Herrschaft, Diszipli-nierung, Ideologie, Staat und Gesellschaft waren die theoretisch anspruchsvollen Anlaufstellen[7] dieser explorativen Exkursion, um dann schließlich über das Aufrufen der Katego-rien Rationalität und Technokratie wieder auf das Empiriefeld des geerdeten Polizeidiskurses einzubiegen; ein Diskurs, der immer wieder auf die Effektivierung durch Technikeinsatz rekurriert hatte und damit unmissverständlich einer Rationalisierungslogik im Engeren folgt: So wie die Polizei im Zweifel ihr Handeln als rational einstuft und sich institutionell in der Regel als Exekutionsorgan von Regierungsvernunft versteht, so fügt sich die Techno-Logik und die mit ihr transportierten (bzw. versprochenen) Effektivitäts- und Effizienzgewinne mehr oder weniger mühelos in das Gesamtbild ein. Im abschließen-den vierten Kapitel habe ich drei, aus den vorhergehenden Abhandlungen resultierende, weiterführende Fragen bzw. Thesen erläutert:

1. Handelt es sich bei den empirischen Ausformungen des Konzepts einer hoch-technisierten Polizei um die Blaupause für einen totalitären Überwachungsappa-rat, eine bloße Schimäre oder vor allem um ein ideologisches Projekt?

2. Ist das Phänomen der Technopolizei lediglich Konsequenz und Ausformung eines allgemeinen Formwandelns sozialer Kontrolle?

3. Wäre dieser Formwandel treffend als „Industrialisierung sozialer Kontrolle“[8] zu fassen?

Mich hat diese Thematik weiterhin beschäftigt und über ein einschlägiges empirisches Forschungsprojekt Jahre später zu meiner ebenso einschlägigen Dissertation geführt (Nogala 1998). Zu einzelnen Kontroll- und Überwachungstechnologien und deren Anwen-dungskontext habe ich dann an anderer Stelle publiziert, etwa zur Videoüberwachung (Nogala 2003a) oder zum „genetischen Fingerabdruck“ mittels der DNA-Analytik in einem Sonderband der Humanistischen Union (Nogala 2003b). Auch blieb die Beobachtung des übergreifenden Formwandels sozialer Kontrolle ein wichtiges Thema (Nogala 2000a) – und hier kommt der Frosch ins Spiel.

Der Frosch im Wasserbad

Für einen Beitrag zu einem Sammelband, der sich mit der Globalisierung von Überwachung beschäftigte, wählte ich den Titel „Der Frosch im heißen Wasser. Wie in der informatisierten Gesellschaft des 21. Jahrhunderts Überwachung trivialisiert wird“. Dabei griff ich einleitend auf die szenische Allegorie eines Frosches zurück:

„Die Reaktionsfähigkeit komplexer fortgeschrittener Gesellschaften lässt sich in bestimmter Hinsicht mit denen von Fröschen vergleichen. Wirft man eine solche Amphibie experimenthalber in heißes Wasser, so wird der Frosch dieser unangenehmen Umgebung sofort zu entfliehen versuchen und mit einem Satz heraushüpfen. Setzt man das sensible Tier hingegen behutsam in ein mit Wasser gefülltes Gefäß und erhöht die Temperatur nur ganz allmählich in kleinen Schritten, so wird es die geringfügigen Veränderungen ertragen, sich jeweils an die Erwärmung gewöhnen und schließlich so lange verharren, bis es am Ende zu spät ist. Ein plötzlicher, starker Reiz löst als Kontrast der Umgebungsbedingungen bei Lebewesen, so lernt man daraus, eine starke aversive Reaktion wie Vermeidung durch Flucht oder Aggression aus; wird der Reiz dagegen nur Schritt für Schritt verstärkt, treten Anpassungs- und Gewöhnungseffekte ein, die sich auf längere Sicht ungünstig auswirken.So ähnlich, ist zu befürchten, verhält es sich mit dem obrigkeitshalber zugemu-teten Überwachungspegel in den hypermodernen Gesellschaften: Während Orwells Vision „1984“ in der öffentlichen Kultur noch vor einer Generation nahezu einhellig als Schreckbild empfunden und als warnende Dystopie ver-standen wurde, ist die technische Infrastruktur zur ubiquitär-panoptischen Ausleuchtung individuellen und kollektiven sozialen Lebens zu Beginn des 21. Jahrhunderts technisch weitgehend installiert und stößt nur noch spo-radisch auf ernsthaften und/oder organisierten Widerspruch, der sich im Zweifelsfall jedoch politisch leicht marginalisieren lässt oder in juristische Detailfragen von zugestandenen rechtlichen Einfriedungen abgedrängt wird“ (Nogala 2000b:139). [9]

Soweit meine aus bürgerrechtlicher Sicht gewiss wenig erfreuliche Einschätzung von vor zwanzig Jahren, die sich auf zwei wesentliche Argumente stützte: Die hyperkomplexen Gesellschaften des 21. Jahrhunderts erzeugen unwillkürlich ein stetig ansteigendes Erfor-dernis nach Regulationen auf lokaler, regionaler, nationaler und letztendlich globaler Ebene, deren Einhaltung wiederum überwacht und ggf. bei Verstößen sanktioniert werden muss. Zum anderen hat sich eine technische Infrastruktur an Überwachungsoptionen aufgebaut, die Kontrolle auf verschiedenen Ebenen normalisiert, trivialisiert und in den Alltag der meisten Bürger einbindet: Das ubiquitäre moderne Smartphone vereinigt biometrische Identifikationsverfahren, satellitengestützte Ortung, Videoaufnahme und po-tentielles Abhörgerät für das virtualisierte Individuum in einem handlichen Format und bindet es so an die übergreifenden Datennetze in Permanenz an.

Parallel zur Durchtechnisierung und Digitalisierung der sozialen Beziehungen haben sich auch die polizeilichen – und man muss hier einfügen: geheimdienstlichen – Projekte weiterentwickelt, verschoben und intensiviert:

• Spätestens seit Edward Snowdens Enthüllungen über die Abhör- und Aufzeichnungskapazitäten seines Arbeitgebers existiert eine allgemeine Kenntnis über die geradezu beispiellosen technischen Fähigkeiten großer Nachrichtendienste, auf Teilnehmer und Inhalte der globalen Kommunikationsnetze zugreifen zu können.
• Der Einsatz von Drohnen für Polizeieinsätze wird ebenso verstärkt diskutiert wie die Methoden zur Abwehr der von ihnen ausgehenden potentiellen Bedrohungen.
• Mobile Videokameras werden nun ubiquitärer Bestandteil der Ausrüstung von Polizisten in vielen Ländern (Zander 2017) und an manchen Orten (z.B. in den Niederlanden) verfügen die Einsatzkräfte über Smartphones, die die informatorische Kapazität von früheren Lagezentren im Taschenformat erreichen, wenn nicht gar übertreffen.
• Nachdem an vielen Orten der Zugriff auf Videokameranetze zum polizeilichen Standardrepertoire geworden ist, wird nun der biometrischen Gesichtserken-nung große Aufmerksamkeit geschenkt.[10]
• Große Hoffnungen wird auch in die Aufbereitung der riesigen anfallenden Datenmengen (Big Data; s. Brayne 2017) und ihre analytische Verarbeitung unter Nutzung von sogenannter Künstlicher Intelligenz gesetzt – Stichwort „predictive policing“.

 

Dies sind nur einige wenige kursorische Beispiele für die polizeitechnischen Themen, die auf der gegenwärtigen internationalen Tagesordnung der Sicherheitsbehörden ganz oben stehen und sich, je nach Land und Polizeiorganisation, in verschiedener Form und Inten-sität materialisieren. Jedenfalls ist der Austausch über die sich eröffnenden Möglichkeiten durch technische Innovation internationaler geworden und erfolgversprechende Projekte finden im Im-/Export-Verfahren weitere Verbreitung.

Techni­k-lose Polizei?

Um auf den Themenschwerpunkt dieser Ausgabe zurückzukommen: Mit Blick auf meinen eigenen Versuch vor dreißig Jahren, mich mit wissenschaftlichen Mitteln dem Verhältnis von Polizei und avancierter Technik zu nähern, und den weiteren Entwicklungen und einschlägigen Veröffentlichungen kann konstatiert werden, dass der technischen Durch-setzung von Polizeiarbeit und Polizeifunktion im akademisch-kritischen Milieu oftmals mit großer Skepsis, wenn nicht gar offener Ablehnung begegnet worden ist. Die Gründe dafür sind leicht aufzuzählen: Technik ist essentiell ein Machtverstärker – und es gibt unzählige historische und zeitgenössischen Belege aus (seriöser) Forschung und Journalistik, dass die Institution Polizei nicht in jedem Fall und in jeder Hinsicht sorgsam mit der ihr übertragenen Macht umgegangen ist. Übrigens ein Befund, der von jemandem wie Horst Herold, aber auch vielen zeitgenössischen Polizisten der Führungs- und Basisebene, akzeptiert würde. Das empirisch gesicherte Wissen um individuellen wie institutionellen Fehlgebrauch übertragener Machtausübungsbefugnis evoziert offensichtlich eine tiefsit-zende Skepsis bei Beobachtern in den Forschungsstellen und Akademien, ob (und wenn ja: inwieweit) der Polizei und den Polizisten im bürgerrechtlichen oder politischem Sinne im Weiteren zu trauen wäre. Die propagierte bzw. unterstellte Wirkmächtigkeit avancierter Technologien hinsichtlich neuer Überwachungs-, Kontroll- und Eingriffsmöglichkeiten tut das ihre dazu, um Unheimlichkeit und Widerspruch hervorzurufen, die ihrerseits Antrieb für kritische rationale Analysen geben können (vgl. z. B. Zuboff 2015, Joh 2016 Pauli et al. 2016, Ewert 2018, Shapiro 2018 für den englischsprachigen Raum). [11]

Gleichzeitig birgt jene begründbare akademische Generalskepsis gegenüber den technisch verstärkten Handlungs- und Eingriffsoptionen der Polizei auch eine Reihe von Risiken, den Gegenstand intellektuell zu verfehlen und selbst in eine Verdachtsfalle zu geraten – dies sei, auch selbstkritisch, hier angemerkt. Vernachlässigung von oder gänzli-cher Verzicht auf Differenzierung verstellt die Sicht auf eine komplexe Gemengelage und führt letztlich zu Fehleinschätzungen und Unterfütterung abgestandener Stereotype.

Erstens: „Die Polizei“ gibt es nicht – jedenfalls nicht als monolithische empirische Ein-heit. Je nach territorialer Zuordnung und Zuständigkeit für Delikts- bzw. Ordnungskate-gorien fällt deren jeweilige Handlungslogik, Technikaffinität und -verwendung und An-wendungskonsequenz für die betroffenen Bürger sehr unterschiedlich aus. Es gibt viele Polizeien und nicht überall und immer steht notwendigerweise „Polizei“ drauf, wo Polizei drin ist. Hinzukommt: Im Polizeialltag nimmt der eigentliche Kern des Polizierens, das hoheitliche Handeln, oft nur einen geringen Teil der Tätigkeit ein.

Zweitens: Es wäre im Zeitalter der technischen Zivilisationen des 21. Jahrhunderts so illusionär wie unlauter zugleich, den Polizei(en) den Zugriff auf avancierte Technik mit dem bloßen Hinweis auf möglichen Machtmissbrauch zu verwehren und sie technisch zum Zwecke der bürgerrechtlichen Sicherheit auf dem Stand des vorigen Jahrhunderts einhegen zu wollen. Eine Gesellschaft, die ihren Austausch zunehmend digitalisiert, technisch mediiert und auch amplifiziert, kann im Eigeninteresse gar nicht anders, als ihre zum Schutz vor Kriminalität und anderen Bedrohungen eingerichteten Behörden auf das entsprechende Level zu bringen (Tene & Polonetzky 2013). Dazu gehört selbstverständlich auch die präventive Antizipation absehbarer Entwicklungsschritte.[12]

Drittens: Bei aller berechtigten Kritik an polizeilichem Fehlverhalten, Diskriminie-rungsmustern, Einsatzversagen oder auch gelegentlicher struktureller illegitimer institutioneller Gewaltanwendung: Es ist außerhalb anarchistischer Utopien schlichtweg nicht vorstellbar, wie hypermoderne Gesellschaften, insbesondere demokratisch-egalitäre Gesell-schaften mit verfassungsmäßig garantierten Grundrechten, ohne institutionalisierte Polizeieinrichtungen funktionieren könnten.[13]  Jenseits der Sympathie für populäre Modelle eines kommunitär gedachten und konstruierten Community Policing verlangt die Virtualisierung von Individualität und Kommunikation in globalen Netzen auch nach einer entsprechenden Polizeiäquivalenz – die Normdurchsetzung im Internet hat höchste Priorität.
Viertens: Im (kritischen) Außenblick wird oftmals außer Acht gelassen (oder gar nicht erst wahrgenommen), dass sich auch in den Apparaten immer mehr aufgeklärte Indivi-duen bewegen, denen es aufrichtig an einer angemessenen und balancierten Ausübung polizeilicher Machtbefugnisse im Interesse aller Bürger und unter voller Respektierung ihrer Bürgerrechte gelegen ist. Grundlage dafür sind u.a. nicht allein die gestiegenen Ausbildungsanforderungen in vielen europäischen Polizeien (Konze & Nogala 2018).

Des Frosches letztes Wort

Grundsätzlich ist die Debatte um den Einsatz avancierter Technik bei der Polizei ein ge-eigneter Aufhänger für die eigentliche Frage: Welche Art von Polizei wollen und können wir uns wünschen? Dabei ist die Bestimmung des „Wir“ angesichts der neuartigen, sehr disparaten Bedingungen, in denen sich unterschiedlich situierte und privilegierte Staats-bürger in einer zunehmend komplexer globalisierten Weltöffentlichkeit wiederfinden, alles andere als trivial. Die Kernfragen laufen m.E. dabei auf althergebrachte Topoi wie Vertrauen, Verbindlichkeit, Machtzugeständnis und Machteinhegung hinaus.
Um es noch einmal abschließend mit dem Frosch zu sagen: Der Frosch kann sich sicher sein, dass er in vielfältiger Weise, keineswegs exklusiv, staatlich-polizeilichen Überwachungs- und Kontrollverfahren unterworfen sein wird, solange er sich im Fluid des gesellschaftlichen Containers aufhält. Er darf sich Hoffnung machen, dass die Temperatur auf einem für ihn zuträglichem Temperaturniveau gehalten wird – aber nur so lange, wie er sich aktiv und konstruktiv an der Debatte um die richtige Einstellung beteiligt.

DR. DETLEF NOGALA   studierte Psychologie und Kriminologie. Nach Lehr- und Forschungstätigkeiten an der Universität und Fachhochschule für Verwaltung in Hamburg, war er Forschungsreferent am Max-Planck Institut für ausländisches und internationales Strafrecht. Er arbeitet heute für CEPOL, die EU-Agentur für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung in Budapest.

Literaturverzeichnis

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Zuboff, Shoshana. 2015. „Big Other: Surveillance Capitalism and the Prospects of an In-formation Civilization“. In: Journal of Information Technology 30 (1): 75–89.

Anmerkungen:

[1] Meines Erachtens hat es nirgends sonst eine so langjährige und intensive, von einerseits großem Enthusiasmus, andererseits von tiefsitzender Skepsis gegenüber den Segnungen der Moderne im Allgemeinen und denen des technologischen Fortschritts im Besonderen, gegeben wie in der Nachkriegszeit im deutschsprachigen Raum. Die im Vergleich mit anderen westlichen Ländern relativ früh einsetzenden Debatten über die Notwendigkeit des Datenschutzes, das Erscheinen der „Grünen“ auf der politischen Bühne und die Entdeckung eines „Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung“ mögen als Beleg für diese Einschätzung gelten. Sicherlich hat die in der Philosophie und Soziologie betriebene akademisch-wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Phänomen „Technik“ und den ihr zuzurechnenden sozialen Folgen daran einen entscheidenden Anteil. Ein, sicherlich hervorragendes Beispiel, ist der Beitrag von Günther Anders zur „Antiquiertheit des Menschen“ (Anders 1983, 1984).

[2] Der jüngeren Generation von Kriminologen und Polizeiforschern scheint die Person Herold und der Streit um seine Visionen und Pläne nicht mehr allzu gegenwärtig zu sein. Und doch lassen sich in der internationalen Entwicklung polizeilicher Systeme und Strategien die zentralen Motive und Ideen seines Denkens leicht wiedererkennen: Der Sachbeweis hat z.B. mit der DNA-Analyse längst weltweit Einzug in die kriminalpolizeiliche Alltagspraxis gehalten, und seine Ideen von Computervernetzung und polizeipräventivem Eingriff sind längst gängige Varianten. Allerdings dreht es sich heute nicht mehr um die Chancen der kybernetischen Lehre, sondern die modernen Vokabeln sind Anglizismen wie „Compstat“, „predictive policing“ oder „interoperability“. In gewissen Hinsicht sticht Herold unter den Polizeiführern der nachfolgenden Generationen auch fast schon als belesener Intellektueller hervor – und das nicht nur, weil er in einem später mit ihm geführten persönlichen Interview zu erkennen gab, meine Diplomarbeit gelesen zu haben. Horst Herold war von 1971-1981 Präsident des BKA und verstarb Ende letzten Jahres.

[3] Später kamen noch die Interventionstechnologien hinzu (Nogala 1995).

[4] Mit sorgfältigen soziologischen Analysen zu der Gesamtthematik hatten sich im englischsprachigen Bereich insbesondere David Lyon (Kanada) und Gary T. Marx hervorgetan. Letzterer hat vor nicht langer Zeit eine Art zusammenfassenden Klassiker seiner Arbeiten und damit des soziologischen Überwachungsdiskurses der vergangenen Dekaden vorgelegt (Marx 2016).

[5] Beispiel hierfür wären Autoren aus dem Umkreis der Zeitschrift „Bürgerrechte und Polizei“.

[6] Als Beleg für diese These hatte ich auf die von Gary T. Marx (1985:47) erarbeitete Eigenschaftsliste zurückgegriffen:
1.Avancierte Technologien überwinden räumliche und physikalische Grenzen;
2.prinzipiell endlose Mengen an Information sind ohne größere Verzögerung verfügbar;
3.ihre Anwendung ist eher kapital- als arbeitsintensiv;
4.die Gesamtbasis der überwachten Population erweitert sich enorm;
5.Reduktion von Risiken und Prävention rücken in den Vordergrund;
6.Eigenaktivierung von Betroffenen im Kontrollprozess selbst;
7.diese Techniken sind kaum oder gar nicht sichtbar

[7] Aus heutiger Sicht könnte und sollte man viele dieser Überlegungen anders gewichten, und sicherlich sind inzwischen einige Denkkonzepte weitgehend aus der Mode gekommen und durch andere theoretische Referenzen überholt worden. Erst in der Rückschau drängt sich auf, was ich damals noch nicht kannte bzw. wusste, aber hätte beachten und ergänzen sollen. Allerdings scheint mir die Differenzierung von Frage-, Informations-, Wissens-, Definitions- und Aktions- bzw. Handlungsmacht und die analytische Anwendung zum Verständnis technikinduzierter Kontrollstrategien nach wie vor lohnend.

[8] Der norwegische Kriminologie Nils Christie hatte wenige Jahre später die These einer „Crime Control as Industry“ dann in Analogie auf das Straf- und Gefängniswesen angewendet (Christie 1993).

[9] Eher dem visuellen Zugeneigte können sich auf Youtube eine kurze Illustration dazu vorführen lassen (https://www.youtube.com/watch?v=hfAXOkCxcmM).

[10] Ausführlich hierzu, mit vielen praktischen Beispielen Stanley (2019).

[11] 11An dieser Stelle sei auf die langjährige kritische Aufklärungsarbeit im Umkreis der Zeitschrift CILIP verwiesen. In den weiteren Zusammenhang mit dem Überwachungsthema gehört auch der Hinweis auf die Zeitschrift „Surveillance & Society“.

[12] Hier lohnt sich ein Blick in eine kürzlich von Europol veröffentlichte Broschüre (Europol 2019).

[13] Dies als vorläufiger Einwand einer sich radikal gerierenden Polizeikritik – siehe einige Beiträge in Loick (2018).

Der Beitrag Polizei, avancierte Technik und soziale Kontrolle – wie geht’s dem Frosch heute?* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Mit dem Schlagwort Digitalisierung wird heute oft ein Prozess bezeichnet, der schon seit einigen Jahrzehnten anhält, aber immer noch mehr Fahrt aufnimmt. Mit den Fortschritten in der Informations- und Kommunikationstechnik, in der Infor-matik und in jüngster Zeit insbesondere auch in der Künstlichen Intelligenz (KI) und Robotik ist eine allmähliche und fortschreitende Nutzung in nahezu allen gesellschaftlichen Bereichen verbunden. Das gilt auch für die Polizei. Dieser Beitrag zeigt die vielfältigen Auswirkungen von Sicherheitsforschung auf die Nutzung von Informationstechnik durch die Polizei.

Einleitung: Gewachsene Bedeutung der Sicher­heits­for­schung

Der Staat unternimmt erhebliche Anstrengungen, die Forschung im Bereich „ziviler Sicherheit“ voranzutreiben. Seit 2007 hat das Bundesministerium für Bildung und Forschung rund 650 Millionen Euro in die Förderung von praxisnahen Sicherheits-lösungen gesteckt, bei deren Entwicklung Wirtschaft, Wissenschaft und Einrichtungen der inneren Sicherheit zusammenarbeiten. In dem aktuellen Programm Forschung für die zivile Sicherheit 2018 bis 2023 geht es um Nutzung von KI und insbesondere von Robotik. Des Weiteren laufen in dem EU-Forschungsförderprogramm Horizon 2020 (Projektlaufzeit: 2014-2020, Budget: rund 70 Mrd. Euro) zahlreiche Teilprojekte, in denen Informationstechnik- (IT) und Rüstungsunternehmen, Forschungseinrichtungen, Universitäten und nationale als auch europäische Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten. Erwähnenswert ist außerdem die 2017 gegründete deutsche Behörde Zentrale Stelle für Informations-technik im Sicherheitsbereich (ZITiS), welche die Aufgabe hat, Behörden des Bundes (Bundeskriminalamt (BKA), Bundespolizei und Bundesamt für Verfassungsschutz) mit Sicherheitsaufgaben im Hinblick auf informationstechnische Fähigkeiten zu unterstützen und zu beraten. Sie ist Forschungs- und Entwicklungsstelle mit den Aufgabenschwerpunkten digitale Forensik, Telekommunikationsüberwachung, Kryptoanalyse und Big-Data-Auswertung. Digitale Forensik umfasst die Entwicklung neuer softwaretechnische Methoden und spezielle Hardware zur Auswertung und Archivierung von Daten. Telekommunikationsüberwachung umfasst die Erfor-schung und Entwicklung neuer Methoden und Strategien, um auf Telekommunika-tionsdaten zuzugreifen. Kryptoanalyse beschäftigt sich mit der Vorbereitung und Durchführung praktischer Angriffe auf unterschiedliche IT-Systeme und deren Verschlüsselung. Big-Data-Auswertung umfasst das Datamining (also das Durchsu-chen großer unsortierte Datenbestände) als auch deren Analyse und Interpretation mittels Maschinellem Lernen.

In diesem Beitrag wollen wir an einzelnen typischen Beispielen zeigen, welche aktuellen technologischen Entwicklungen von der Polizei genutzt oder hinsicht-lich zukünftiger Nutzung geprüft werden:

• Maschinelles Lernen
• Gesichtserkennung
• Kombinierte Datenbanken
• Predictive-Policing
• Social-Media und Open-Source-Intelligence
• Grenzüberwachung und Fluchtwegrekonstruktion
• Erweiterte DNA-Analyse.

Andere Bereiche wie Remote-Forensics/Trojaner, Robotik, Kryptoanalyse, Deano-nymisierung und Quantencomputing sparen wir aus, weil sie sich neben den anderen Themen nicht kurz abhandeln lassen.

Maschi­nelles Lernen

Das aktuell wichtigste Teilgebiet der KI ist Maschinelles Lernen. Unter Verwendung statistischer Verfahren und Softwaretechniken wird ein Modell mit bekannten Daten trainiert, indem es Muster und Strukturen erkennt und anhand einer vorher definierten Logik daraus Schlussfolgerungen zieht, um dann für unbekannte Daten Vorhersagen zu treffen. Dabei erfolgt die Optimierung des Modells anhand einer einzigen Kennziffer, welche die Entwickler_innen festlegen (Schelling 2019). Die Einsatzgebiete sind vielfältig: So können beispielsweise Objekte, Gesichter, Basisemotionen und Laufwege in Fotos und Videos erkannt, Sprache erkannt und über-setzt, Spiele gespielt, oder Daten klassifiziert und Anomalien erkannt werden. Allerdings kann ein Modell nur trainiert werden, wenn genügend Daten und Rechenleistung vorhanden sind. Alle Daten über Menschen enthalten jedoch gesellschaft-lich bedingte Verzerrungen. Deshalb macht es beispielsweise einen Unterschied, ob die Gesichtserkennung im Training eine gesellschaftsagnostische Gesamtgenauigkeit optimiert oder Genauigkeiten für Minderheiten mit verrechnet werden. Ras-sistische und sexistische Weltanschauungen werden hinter vermeintlich neutraler Mathematik versteckt (Schelling 2019). Da es sich um probabilistische Algorithmen handelt, besteht die Gefahr der fehlerhaften Vorhersage. Allerdings neigen Menschen dazu, einer Berechnung übermäßig zu vertrauen[1] . Nichtsdestotrotz bewerben Cloud-Anbieter [2], vor allem Amazon Web Services, ihre Dienste erfolgreich bei Strafverfolgungsbehörden in den USA.[3]

Gesichtserkennung

In den letzten rund 20 Jahren hat es auf dem Gebiet der Bilderkennung erhebliche Fortschritte gegeben. Das gilt insbesondere auch für die Gesichtserkennung, so dass sich Politik und Bundespolizei ermutigt fühlten, ein Pilotprojekt auf den Weg zu bringen. Nachdem frühere Versuche noch gescheitert waren, wird das Ergebnis des Pilotprojekts zur biometrischen Gesichtserkennung auf dem Bahnhof Berlin-Südkreuz nach einjähriger Erprobung von August 2017 bis Juli 2018 als großer Erfolg gefeiert.[4]

Der technische Versuchsaufbau sah grob skizziert so aus: An drei Stellen des Bahnhofs – ein Eingang, eine Rolltreppe und ein Ausgang – haben vorhandene Kameras Bilder aufgenommen und als Stream an die eingesetzten Gesichtserken-nungssysteme gesendet. In allen drei getesteten Systemen (BioSurveillance von Herta Security, Morpho Video Investigator von IDEMIA und Anyvision vom gleichnamigen Unternehmen) wurden mit unterschiedlichen Algorithmen (die neben klassischen Bildanalyseverfahren alle drei auch mit künstlichen neuronalen Netzen arbeiten und damit mit sogenannten lernenden Systemen) die Gesichter auf den Bildern in Templates verwandelt, also nach bestimmten charakteristischen Merkmalen vereinfacht. Die Templates wurden dann automatisch mit den in einer Datenbank gespeicherten Gesichtstemplates der im ersten halben Jahr über 300 Versuchspersonen und im zweiten Halbjahr noch verbliebenen 200 verglichen. Diese hatten sich als regelmäßige Benutzer_innen des Bahnhofs freiwillig gemeldet. Ihre Zahl wurde so gewählt, dass die Auswahl statistisch gesehen repräsentativ war. Im ersten Halbjahr gab es nur ein Template pro Person nach einem guten Foto, im zweiten zwischen zwei und fünf nach Bildern, die mit den Überwachungskameras geschossen wurden. Außerdem wurde mit Hilfe von Transpondern, die die Testpersonen immer bei sich trugen, festgestellt, wer wann welche Beobachtungsstelle passiert hat. So ließ sich die Trefferrate ermitteln als Verhältnis der richtig erkann-ten Gesichter zu den insgesamt möglichen Erkennungen in Prozent. Als zweites „Güte“-Kriterium wurde die Falschakzeptanzrate gewählt, die in Prozent angibt, wie viele der Erkennungen falsch sind.

Durchschnittlich wurde eine Trefferrate von gut 80 Prozent erreicht, in günstigen Fällen über 90 Prozent. Die Falschakzeptanzrate lag deutlich unter einem Prozent. Das klingt gar nicht viel, bedeutet aber bei 10.000 Gesichtserkennungsvor-gängen schon über 30 Personen, die fälschlich als gesucht erkannt werden. In dem Abschlussbericht des Bundespolizeipräsidiums 2018, dem noch viele weitere Details entnommen werden können, werden auch Faktoren genannt, die die Gesichtserkennung behindern und erschweren. Dazu gehören schlechte Lichtverhältnisse wie Gegenlicht oder starke Schattenbildung sowie ungünstige Kamerawinkel. Gute Ergebnisse werden insbesondere erzielt, wenn die Kamera senkrecht zur Gesichtsebene angebracht ist, was bei Ein- und Ausgängen praktisch unmöglich ist. Brillen, Schals und Makeup sollen die Erkennung nicht wesentlich beeinträchtigen. Aber es ist wohl nicht untersucht worden, wie häufig die Erkennung scheitert, weil die Zielperson nach unten, hinten oder zur Seite schaut, sich stark geschminkt hat, sich verkleidet hat oder das Gesicht verdeckt. Von anderen Bilderkennungsversuchen ist bekannt, dass schon kleinere Veränderungen an den zu erkennenden Objekten die Ergebnisse deutlich verschlechtern können. Bei der Beurteilung des Pilotpro-jekts muss auch beachtet werden, dass kein einzelnes der getesteten Systeme aus Sicht der Polizei wirklich zufriedenstellende Ergebnisse erbracht hat, sondern erst eine Kombination zweier Systeme.[5]

Ungeachtet solcher technischer Bedenken muss befürchtet werden, dass Ge-sichtserkennungssysteme dieser Art im öffentlichen Raum bald Wirklichkeit wer-den. Das wirft viele weitere Fragen auf. Welche Datenbanken mit den Bildern welcher Zielpersonen werden verwendet? Werden (biometrische) Bilder von polizeilich gesuchten Tatverdächtigen und als Kriminelle eingestuften Personen verwendet, oder werden auch Menschen einbezogen, die als „Gefährder“  eingeschätzt werden, ohne dass ein konkreter Tatverdacht vorliegt? Es ist zu befürchten, dass Strafver-folgungsbehörden diese Überwachungstechnologie mit immer mehr Datenbanken vernetzen. Datenschützer_innen (des Bundes und der Länder) sind sich weitgehend einig, dass es sich um einen massiven und ungerechtfertigten Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung von Menschen handelt. Die grundlegende Kritik an automatisierter und anlassloser Massenüberwachung ist klar. Menschen verhalten sich unfreier, wenn sie beobachtet werden. Weiter betreffen polizeiliche Maßnah-men und Überwachung überproportional viele Menschen, die Minderheiten ange-hören. Ist es also nur eine Frage der Zeit, bis solche Systeme eines Tages bei uns wie jetzt schon in China zur sozialen Überwachung und systematisch gegen Minderhei-ten (vgl. Reuter 2019) eingesetzt werden?

Kombinierte Datenbanken

Im EU-Projekt „Interoperabilität“ werden derzeit alle in EU-Datenbanken vorhan-denen Gesichtsbilder und Fingerabdrücke mit Personendaten in einem durchsuchbaren „gemeinsamen Identitätsspeicher“ zusammengeführt (vgl. Monroy 2019a). Einige der Datenbanken bleiben in ihrer derzeitigen Form erhalten, andere werden um weitere biometrische Merkmale ergänzt. Die Daten werden zentral bei der Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen (eu-LISA) verarbeitet. Darüber hinaus werden sie durch ein gemeinsames Interface parallel durchsuchbar. eu-LISA ist auch für die technische Verwaltung und die sichere Datenübertragung im Betrieb zuständig. 2020 beginnt die technische Umsetzung, bis 2023 soll das System fertiggestellt werden (vgl. Europäische Kommission 2017 COM(2017) 794 final). Integriert werden (1) das Schengener Informationssystem (SIS II), welches als größte Fahndungsdatenbank Europas Informationen zur Einreise- oder Aufent-haltsverweigerung und zur Verhaftung oder zur verdeckten Kontrolle von Ver-dächtigen enthält; (2) das European-Dactyloscopy-System (EURODAC), welches Finger-abdruckdaten von Asylbewerber_innen und Drittstaatsangehörigen speichert und abgleicht; (3) das Visa-Informationssystem (VIS), welches personenbezogene und biometrische Daten von Antragsteller_innen und Einlader_innen von Kurzaufent-haltsvisa speichert, (4) das neue Einreise-/Ausreisesystem (EES), in welchem perso-nenbezogene und biometrische Daten sowie Zeitpunkt und Ort der Ein- und der Ausreise von Drittstaatsangehörigen, die für einen Kurzaufenthalt in den Schengen-Raum reisen, elektronisch erfasst werden; (5) das ab 2021 verwendete Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS)‚ bei dem es sich um ein weitgehend automatisiertes System zur Erfassung und Überprüfung der Angaben handelt, die von der Visumpflicht befreite Drittstaatsangehörige vor ihrer Reise in den Schengen-Raum übermitteln; (6) das Europäische Strafregisterinformationssys-tem für Drittstaatsangehörige (7) (ECRIS-TCN)‚ bei dem es sich um ein elektronisches System für den Austausch von Informationen über frühere Verurteilungen von Drittstaatsangehörigen durch Strafgerichte in der EU handelt; und Datenbanken von Europol und Interpol. Als Schnittstelle für die ersten sechs wurde ein neues universelles Nachrichtenformat federführend vom BKA entwickelt.  Das System integriert auch einen „Detektor für Mehrfachidentitäten“, der innerhalb der ersten sechs Datenbanken biometrischen Daten und ihnen zugeordneten Ausweisdoku-menten abgleicht. Die existierenden Datenbanken verfügen bereits über ein solches Suchsystem für Fingerabdrücke (vgl. Monroy 2018a). Das Ganze findet unter dem Vorwand der Terrorismusbekämpfung statt. Tatsächlich geht es aber um den Auf-bau einer Überwachungsinfrastruktur, um insbesondere Migration in die und in-nerhalb der EU zu erschweren.

Darüber hinaus ist das BKA auch federführend an dem EU-Projekt Europäischer Kriminalaktennachweis – Automatisierung der Datenaustauschprozesse (EPRIS-ADEP)[8]  beteiligt, welches ein System entwickelt, um bestimmte biografische Daten, die in nationalen polizeilichen Informationssystemen enthalten sind, verfügbar zu ma-chen und direkte EU-weite Abfragen ermöglichen soll. Hierzu wird die bereits exis-tierende Infrastruktur von Europol[9]  genutzt, insbesondere das Europol-Operations-Network und die Kommunikationsplattform Secure-Information-Exchange-Network-Application.

Predictive Policing

Predictive Policing[10] , das mit voraussagende oder vorausschauende Polizeiarbeit übersetzt werden kann, ist im Wesentlichen eine Anwendung quantitativer Analysemethoden der angewandten Wahrscheinlichkeitstheorie und Statistik, um Orte und Zeiten mit hohem Kriminalitätsrisiko, mögliche Straftäter_innen einerseits und gefährdete Opfer andererseits vorherzusagen. Eine weitere Anwendung ist die Erstellung von Profilen, um die Identität von Straftäter_innen anhand der Tatcharakteristika und Tatortspuren einzugrenzen. Im Unterschied zur traditionellen Kriminalitätsanalyse, die ganz ähnliche Ziele verfolgt, erfordert Predictive Policing große Datenmengen und ist methodisch wesentlich komplexer. Die eingesetzten Methoden umfassen beispielsweise die systematische Kombination von verschie-denen Datenbanken bei Abfragen und Auswertung, Datamining, Regressions- und Klassifikationsanalyse, Clusterverfahren, Near-Repeat-Modellierung wahrscheinli-cher Wiederholungstaten und Raumzeitanalyse. Ziel ist dabei nicht Genauigkeit, sondern Brauchbarkeit. Und man darf nicht glauben, dass die automatisierte Kri-minalitätsanalyse die Kriminalitätsrate senkt. Vielmehr ist es als technokratische Antwort auf ein soziales Problem zu verstehen. Statt die Ursachen von Kriminalität zu beheben, wird die Identifikation von Gefährder_innen und Verdächtigen sowie die Repression optimiert. Predictive Policing ist kein Garant, dass sich das ändert oder verbessert. Im Gegenteil ist aufgrund struktureller und institutioneller rassis-tischer Polizeipraxis (KOP 2016, Sarbo 2019) die Gefahr groß, dass noch mehr Personen unschuldig in Verdacht geraten und dass Methoden eingesetzt werden, die die grundgesetzlich geschützten Persönlichkeitsrechte einschließlich der informationellen Selbstbestimmung zuwiderlaufen.

Selbst technisch gesehen muss Predictive Policing auch dann noch lange nicht er-folgreich sein, weil die Vorhersagen vielleicht auf Daten minderer Qualität beruhen, weil die Analyseergebnisse missverstanden werden wegen der Unkenntnis zugrun-deliegender Faktoren oder weil nicht genügend überprüft wird, ob verwendete Vorhersagen überhaupt effektiv waren.

In Deutschland lassen sich auf kriminalpolitischer Ebene vermehrt Implementierungsvorstöße und Pilotprojekte zu Predictive Policing verzeichnen. In mehrere Bundesländer werden unterschiedliche informationstechnische Werkzeuge bereits eingesetzt (vgl. Heitmüller 2019): Bayern und Baden-Württemberg nutzen die kommerzielle Prognosesoftware PRECOBS (Pre Crime Observation System) des Insti-tuts für musterbasierte Prognosetechnik IfmPt; Nordrhein-Westfalen nutzt und entwickelt SKALA (System zur Kriminalitätsauswertung und Lageantizipation) auf der Grundlage von SPSS Modeler von IBM; Niedersachsen wiederum benutzt IBM Cognos in dem Projekt preMAP (predictive Mobile Analytics for the police); Berlin nutzt die Eigenentwicklung KrimPro (Kriminalitäts-Prognose) und Hessen nutzte die Eigenentwicklung KLB-operativ (Kriminalitätslagebild-operativ), welche kürzlich durch die Software Gotham von Palantin abgelöst wurde (vgl. Singelnstein 2019).

Socia­l-­Media und Open-­Sour­ce-In­tel­li­gence

Durch die verbreitete Nutzung von Social-Media erfährt Open-Source-Intelligence (OSINT), also das Sammeln und Bewerten von öffentlichen Informationen, insbesondere in sozialen Medien eine gravierende Aufwertung für die Informationsgewinnung von Polizei und Geheimdiensten weltweit. Bereits im EU-Projekt CAPER[11]  (Collaborative information Acquisition, Processing, Exploitation and Reporting for the prevention of organized crime; Projektlaufzeit: 2011 – 2014, Budget: 7 Mio Euro) wur-den informationstechnische Werkzeuge entwickelt, um Internetinhalte den Behörden systematisch zugänglich zu machen – einschließlich Bild-, Video-, Sprach- und biometrischer Analyse. [12]  Auch in Deutschland gibt es entsprechende Vorhaben und Umsetzungen. Seit 2014 ist bekannt, dass das Zentrum Operative Kommunikation der Bundeswehr, der Bundesnachrichtendienst und das Bundesamt für Verfassungs-schutz mit mehreren Analysetools Blogs, Foren und soziale Netzwerke systema-tisch beobachten und analysieren (vgl. Hunko 2014, Meister 2015). Mithilfe statisti-scher Verfahren sollen gesellschaftliche Stimmungen, Tendenzen, Trends und Auf-fälligkeiten erkannt werden. Diese sind nicht auf einzelne Personen bezogen, son-dern sollen grundsätzliche Aussagen zur Dynamik von Informationsströmen und zur allgemeinen Lageentwicklung im In- und Ausland ermöglichen. Ziel ist die Beherrschbarkeit sozialer Phänomene und politischer Situationen, indem Progno-sen berechnet und Gruppen gezielt manipuliert werden.

Jetzt soll die Polizei ebenfalls in sozialen Netzwerken aktiv werden. Das Projekt SENTINEL[13]  (Sicherheit im Einsatz durch Open-Source-Intelligence (OSINT) in Ein-satzleitstellen, Projektlaufzeit: Januar 2018 bis Juni 2019) verdeutlicht dieses. Es wurden sogenannte Intel-Officer implementiert, die polizeieinsatzbegleitend OSINT-Recherchen durchführen. Oft stehen so den Behörden aktuelle Lichtbilder, Hinweise zum Aufent¬haltsort, Informationen zu Hobbies oder Besonderheiten der Örtlichkei-ten zur Verfügung. Das orientiert sich an den Niederlanden, wo in sogenannten Real-Time-Intelligence-Centres (RTIC), die in den Einsatzleitstellen untergebracht sind, Polizeivollzugsbeamte neben der Datenerhebung in polizeilichen Datensystemen standardmäßig OSINT-Recherchen zu eingehenden Einsätzen durchführen und den Einsatzkräften die Informationen mitteilen.

Neben der individuellen Recherche und Ausforschung stehen die Analyse von Bestrebungen und die Identifikation von Gruppen und Personen im Vordergrund aktueller Polizeiforschung. Hier sind beispielsweise die zwei Projekte RadigZ[14]  (Radikalisierung im digitalen Zeitalter – Analyse von Aufrufen zu extremistischen Gewalthandlungen und Straftaten via Internet/Social Media, Projektlaufzeit: Feb-ruar 2017 bis Februar 2020) und X-SONAR[15]  (Analyse extremistischer Bestrebungen in sozialen Netzwerken, Laufzeit: März 2017 bis Februar 2020) bemerkenswert. Neben einer vertieften Analyse der Wirkungen von Internet-basierter Informations-verbreitung und Propaganda (im Sinne der behördenüblichen, extremismustheoretischen Einstufung als islamistisch, rechtsextremistisch, linksextremistisch) sowie der Identifikation von Gruppen und Personen, die entsprechende Informationen wahrnehmen, ist die Entwicklung zielgruppenspezifischer Gegenmaßnahmen zent-rales Anliegen des Projekts. Durch die Analyse von sozialen Netzwerken, Blogs und Foren und die Identifizierung von gruppenspezifischen und individuellen Radikali-sierungsmustern sollen Indikatoren zur Früherkennung und Risikoeinschätzung radikaler Tendenzen erarbeitet werden. Zusammen mit den beteiligten Landeskriminalämtern und Behörden wird Software für die Erkennung von Netzwerkstruktu-ren und zur dynamischen Risikoeinschätzung entwickelt.

Ein anderer Aspekt der Social-Media-Offensive ist die interaktive Propaganda. Das Projekt PräDiSiKo[16]  (Präventive digitale Sicherheitskommunikation – ein innovativer Ansatz für Kriminalprävention in sozialen Online-Medien, Projektlaufzeit: November 2016 bis Oktober 2019) behandelt die Erforschung und softwaretechnischen Umsetzung eines neuen Systems, das der Polizei ermöglicht, interaktiv Botschaften über ein soziales Netzwerk an die Bevölkerung zu kommunizieren. Insbe-sondere sollen spezifische Personengruppen adressiert werden, wobei die Art der Kommunikation und Botschaft von der jeweiligen Gruppe abhängt.

Darüber hinaus arbeiten europäische Polizeibehörden zusammen mit Rüstungs-firmen im Horizon-2020-Programm an diversen Projekten in diesem Bereich. Im Sicherheitsforschungsprojekt „TENSOR“[17]  wird eine „Plattform für Terrorismusaufklärung“ im Internet entwickelt. Sie soll automatisierte und teil-automatisierte Werkzeuge kombinieren, um Inhalte in mehreren Sprachen und aus unterschiedlichen Formaten (Text, Bilder, Filme, Tonaufzeichnungen) zur „Förderung von Gewalt“ und „Radikalisierung“ aufzuspüren und automatisch zu erkennen. Die Soft-ware soll auch „dialoggestützte Bots“ mit KI nutzen. Gefundene Inhalte werden anschließend kategorisiert und interpretiert, damit sie von Strafverfolgungsbehörden genutzt werden können (Monroy 2019b). Des Weiteren laufen die EU-Projekte TRIVALENT[18]  und PROPHETS[19]  (je ca. 3 Mio. Euro, Projektlaufzeit TRIVALENT: Mai 2017 – April 2020, Projektlaufzeit PROPHETS: Mai 2018 – April 2021) in dem unter anderem auch Analysesoftware für OSINT entwickelt werden soll, um Radikalisierungen zu erkennen. Neben der Analyse sind Synthese und Gegenstrategien Projektziele. Einen Schritt weiter geht das aktuelles Projekt Red Alert[20] , bei dem die Erkennung und Klassifizierung von Internetinhalten in Echtzeit erprobt wird. Auch hier kommen natürliche Sprachverarbeitung, Analyse sozialer Netzwerke und KI-Methoden zum Einsatz.

Grenz­über­wa­chung und Flucht­weg­re­kon­struk­tion

Neben der Identifikation von Menschen anhand biometrischer Merkmale ist die Beobachtung und Vorhersage von Fluchtrouten sowie die interorganisationale[21]  und transnationale Zusammenarbeit zwischen Polizei, Behörden, Hilfsorganisationen und anderen involvierten Akteuren Bestandteil der Polizeipraxis im Kontext der Grenzüberwachung.

Zentral ist das Grenzüberwachungssystem Eurosur (European Border Surveillance), welches vom europäischen Grenzschutz Frontex betrieben wird und Aufklärungsdaten von Satelliten, Flugzeugen, Drohnen und Fesselballons zusammenführt. Kern des EUROSUR-Systems ist die Satellitenaufklärung. Die Bilder stammen von kom-merziellen Satellitendiensten (wie etwa von Airbus, das Bilder seiner Radarsatelliten TerraSar-X und TanDEM-X verkauft) sowie von optischen und radarbasierten Satelliten des EU-Erdbeobachtungsprogramms Copernicus und werden vom Satel-litenzentrum der Europäischen Union SatCen erhoben und aufbereitet (vgl. Monroy 2018b). 2018 wurde der Ausbau der technischen Fähigkeiten von Copernicus von der EU-Kommission beschlossen[22] . Das System soll mittels KI „Unregelmäßigkeiten im Schiffsverhalten“ detektieren und  Informationen zum Standort, der Schiffsbezeichnung und zum abweichenden Verhalten melden. Seit 2017 werden von Flug-zeugen (und seit 2018 zusätzlich von Aufklärungsdrohnen) über dem Mittelmeer aufgenommene Videos in ein Lagezentrum der EUROSUR-Zentrale nach Warschau gestreamt, um sie dort in Echtzeit auszuwerten[23] . Im Rahmen des Projekts FRONTEX Compatible Operational Image wird die Verbesserung dieser Echtzeit-Übertragung ins Hauptquartier erforscht. Dies betrifft neben Flugzeugen und Drohnen auch Schiffe und Fahrzeuge an Land (vgl. Monroy 2018b). 2019 wurden die Überwachungsfähigkeiten weiter ausgeweitet, sodass mittels Maschinellem Lernen Personen und Ob-jekte auf von Drohnen aufgenommenen Bildern automatisch klassifiziert werden können (vgl. Monroy 2019c).

Aber das ist nur ein Aspekt. 2015 hat der EU-Rat die Kooperation von Europol mit Facebook und Twitter beschlossen (vgl. Krempl 2015). In der Europol-Meldestelle für Internetinhalte wurden zusätzliche Stellen geschaffen, die soziale Medien nach Fluchtaktivitäten durchsuchen und Inhalte (z.B. von Menschen, die bei der Flucht unterstützen) zu löschen. Darüber hinaus wurde der direkte Zugriff auf Tracking-Daten von Facebook beschlossen, wobei die im vorherigen Abschnitt erwähnten Systeme zur Analyse sozialer Medien für diese Zwecke benutzt werden können.

Als letzter Aspekt sei die Auswertung von Smartphones erwähnt. Im deutsch-österreichischen Projekt SmartIdentifikation[24] (Projektlaufzeit: April 2018 – März 2020) forscht die Bundespolizei zur schnellen Auswertung von Dokumenten und der Mobiltelefone von Geflüchteten. Durch die Analyse unterschiedlicher Daten, wie Ländercodes angerufener Telefonnummern, Kontakte, Top-Level-Domains aufgerufener Websites, Geodaten und der in Textnachrichten verwendete Sprache, sollen Fluchtwege (automatisiert oder teil-automatisiert) rekonstruiert werden.

Erweiterte DNA-Analyse

In einem Konsortium mit dem Namen „VISible Attributes through GEnomics“ mit dem Akronym „VISAGE“ (Projektlaufzeit: 1.5.2017 – 30 April 2021) haben sich mehrere europäische Universitäten sowie Strafverfolgungsbehörden, unter anderem auch das BKA, für die weitere Erforschung der erweiterten DNA-Analyse zusam-mengeschlossen.[25]  Das Projekt wird von der Europäischen Union mit fünf Millionen Euro unterstützt. Das übergeordnete Ziel von VISAGE ist, die Einschränkung der derzeitigen forensischen Nutzung von DNA zu überwinden, indem es sie erweitert und zusammengesetzte Skizzen unbekannter Spender aus so vielen biologischen Spuren und Quellen wie möglich und so schnell wie möglich konstruiert.[26]  Das derzeit verwendete standardisierte forensische DNA-Profil ist nur dann erfolgreich, wenn ein gesuchtes DNA-Profil mit dem einer Person übereinstimmt, die entweder direkt über die polizeiliche Untersuchung oder durch die Suche in polizeilichen DNA-Datenbanken auf nationaler oder europäischer Ebene verfügbar ist. VISAGE zielt darauf ab, aus DNA, die sich nicht zuordnen lässt, Rückschlüsse auf Augen-, Haar- und Hautfarbe sowie das biologische Alter mit genomischen Mitteln zu füh-ren. Durch die Kombination dieser sichtbaren Attribute wird eine zusammenge-setzte Skizze des unbekannten Spenders konstruiert und auf eine Personengruppe reduziert. Darüber hinaus ermöglichen Alters- und teilweise biogeographische Abstammungsinformationen zusätzlich die Suche in Registern. Als Ergebnis des Projekts formulierte das Konsortium die Entwicklung und forensische Evaluation von Prototypenwerkzeugen auf der Grundlage von massiv paralleler Sequenzierung zur gleichzeitigen Analyse der identifizierten DNA-Prädiktoren für Aussehen, Alter und Abstammung und die Entwicklung eines integrierten Interpretations-Frameworks mit einer Prototyp-Software zur kombinierten statistischen Berücksichtigung des Aussehens, des Alters und der Abstammung von DNA-Informationen, die in die routinemäßigen forensischen DNA-Serviceumgebung integriert werden kann.

Die Kritik ist vielfältig. Es bestehen „rechtliche, ethische und soziale Risiken“  aber auch technische Probleme. Vor allem ermöglichen Erweiterte DNA-Analysen eine weitere Stigmatisierung von Menschen, die sich ohnehin täglich mit Rassismus konfrontiert sehen (dazu mehr in Novago, Leydenberg 2019). Manche DNA-Fragmente kommen in bestimmten Regionen häufiger vor. Dies sagt aber „absolut nichts“ über das Aussehen des Täters aus (vgl. Schultz, Bartram 2017). Die Software basiert aber auf probabilistischen Methoden (probabilistic genotype matching), sodass die Auswertung einer Interpretation bedarf, die stark durch den Automation-Bias und rassistische Vorurteile beeinflusst ist. Darüber hinaus sind die Methoden wissenschaftlich umstritten; Unternehmen wie Parabon Nanolabs und Identitas ver-sprechen den Behörden mehr als sie wirklich können (vgl. May 2018). Trotzdem halten europäische Strafverfolgungsbehörden an dem Vorhaben fest, diese Methoden in der Praxis einzusetzen.

Fazit

In dem Artikel haben wir anhand eines Spektrums an Beispielen aufgezeigt, dass die informationstechnische Aufrüstung der Polizei massiv vorangetrieben wird. Erhebliche Mittel fließen in die Polizeiforschung beziehungsweise in die Forschung und Entwicklung zur zivilen Sicherheit, wobei KI-Methoden – insbesondere Maschinel-les Lernen – in immer mehr Bereichen der Polizei zur Anwendung kommen. Politik und Polizei versprechen sich davon, mit immer mehr Daten und lernenden Algorithmen die Aufgaben der Polizei besser lösen zu können. Probleme der Technik und insbesondere die gesellschaftlichen Implikationen werden überwiegend ignoriert. Es scheint keine großangelegten wissenschaftlichen Projekte zu geben, die untersuchen, ob einerseits die technologischen Instrumente der Polizei überhaupt wirksam sind und andererseits welche Eingriffe in die Persönlichkeits- und Freiheitsrechte wie die informationelle Selbstbestimmung mit dem Einsatz der neuen Technologien verbunden sind oder wie sie vermieden werden können. Es ist also dringend geboten, dass ein ausreichender Teil der Forschungsmillionen für eine kritische Evaluation ausgegeben wird. Weiter braucht es eine kritische Öffentlichkeit, die sich gegen diese Algorithmisierung und Roboterisierung der Polizei in der jetzigen Form zur Wehr setzt.

PROF. DR. HANS-JÖRG KREOWSKI (1949) ist Professor (i.R.) für Theoretische In-formatik an der Universität Bremen. Er ist außerdem im Vorstand des Forums In-formatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung (FIfF) und der Zeitschrift Wissenschaft und Frieden. Er ist Mitglied der Leibniz-Sozietät der Wis-senschaften zu Berlin und seit 2019 Mitherausgeber des Grundrechte-Reports. Neu-ere Veröffentlichung: Stefan Hügel, Hans-Jörg Kreowski, Dietrich Meyer-Ebrecht: Cyberwar and Cyberpeace. In Elias G. Carayannis, David F. J. Campbell, Marios Panagiotis Efthymiopoulos (Hrsg.) 2018:editors, Handbook of Cyber-Development, Cyber-Democracy, and Cyber-Defense, Heidelberg: Springer, S. 885-909.

AARON LYE (1989) promoviert in theoretischer Informatik an der Universität Bre-men zum Thema Hypergraphtransformation. Er engagiert sich außerdem im FIfF. Neuere Veröffentlichung:Aaron Lye 2017: Techniken und Möglichkeiten digitaler Kriegsführung am Beispiel Stuxnet. FIfF-Kommunikation(2), S. 71-74.

Literaturverzeichnis

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Schultz, Susanne und Bartram, Isabelle 2017: Erweiterte DNA-Analysen: Technische Aufrüstung mit rassistischen Verwicklungen. CILIP 113, https://www.cilip.de/2017/09/08/erweiterte-dna-analysen-technische-aufruestung-mit-rassistischen-verwicklungen/ aufgerufen am 24.08.2019

Anmerkungen

[1]  Dieser psychologische Effekt ist als Automation-Bias bekannt.

[2]  Cloud Services bieten Dienste eines Rechenzentrums über das Internet an, von Festplattenspeicher

[3]  Mit einer App können Bilder gegen eine Datenbank von ehemaligen Gefängnisinsassen abgleichen werden. Mobile und stationäre Überwachungskameras können ebenfalls mit Amazons System verbunden werden (vgl. Schelling 2019).

[4]  Siehe dazu die Pressemitteilung des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat vom 11.10.2018 und den Abschlussbericht des Bundespolizeipräsidiums vom September 2018 sowie den Kommentar von Greis 2018.

[5]  Dabei liefert eine ODER-Verknüpfung, bei der ein Treffer vorliegt, wenn nur eins der zwei System das Gesicht erkennt, eine hohe Trefferrate, gleichzeitig aber auch eine hohe Falschakzeptanzrate. Bei einer UND-Verknüpfung, bei der beide Systeme ein Gesicht erkennen müssen, erreicht man die kleinste Falschakzeptanzrate, jedoch auch eine nur ziemlich kleine Trefferquote.

[6]  Der Begriff Gefährder ist neu im Rechtssystem und unklar definiert. Klar ist nur, dass Menschen betroffen sind, denen Polizei oder Geheimdienste zutrauen, dass sie in der Zukunft Straftaten begehen könnten.

[7]  Die Abfragen bei Europol erfolgen ebenfalls über ein neues Protokoll („Querying Europol Systems“, QUEST) (vgl. Monroy 2019a).

[8]  S. https://www.bka.de/DE/UnsereAufgaben/Ermittlungsunterstuetzung/ElektronischeFahndungs Informationssysteme/Polizei2020/EPRIS_ADEP/EPRIS.html

[9]  S. https://www.europol.europa.eu/activities-services/services-support/information-exchange

[10] Synonyme Bezeichnungen für Predictive-Policing sind „Smart Policing“, „Crime Forecasting“ und „Predictive Crime Mapping“. In Deutschland hat sich der Begriff Predictive-Policing durchgesetzt. Wer mehr zu diesem Thema erfahren möchte, ist auf Perry et al. 2013, Armbrost 2014, Monroy 2017, Heitmüller 2017, Heitmüller 2019 und Singelnstein 2019 verwiesen.

[11] S. Projektwebsite: http://www.fp7-caper.eu/.

[12] S. https://cordis.europa.eu/project/rcn/188358/factsheet/en.

[13] S. Projektwebsite: https://www.dhpol.de/departements/departement_II/FG_II.1/projekt-sentinel. php.

[14] S. Projektwebsite: https://www.dhpol.de/departements/departement_III/FG_III.1/projekte/radig z.php.

[15] S. Projektwebsite: https://www.dhpol.de/departements/departement_II/FG_II.5/x_sonar.php.

[16] S. Projektwebsite: https://www.dhpol.de/departements/departement_III/FG_III.1/projekte/prae disiko.php.

[17] S. https://tensor-project.eu/overview/aims-and-objectives.

[18] S. Projektwebsite: http://trivalent-project.eu.

[19] S. Projektwebsite: https://www.prophets-h2020.eu.

[20] S. Projektwebsite: http://redalertproject.eu.

[21] Die Deutsche Hochschule der Polizei (DHPol) untersucht beispielsweise im Rahmen des Projekts
 

Der Beitrag Sicherheitsforschung: informationstechnische Aufrüstung der Polizei erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ob überhaupt – und wenn ja, mit welchen Erfolgsaussichten – sich Sozial- und Rechtswissenschaftler*innen an der zivilen Sicherheitsforschung beteiligen können und sollen, wird immer wieder kontrovers diskutiert. Viktoria Rappold und Susanne Schuster beschreiben im folgenden Beitrag einige strukturelle Hindernisse, limitierende Faktoren und abweichende Ansprüche, die mit der Frage über eine Beteiligung an der zivilen Sicherheitsforschung verbunden sind.

Einleitung

Der (vermeintliche) Anstieg der Kriminalität sowie die als neu wahrgenommenen Gefährdungspotenziale insbesondere durch terroristische Bedrohungen oder technische Entwicklungen sind Anknüpfungspunkte für die zivile Sicherheitsforschung. Die umfangreichen Förderausschreibungen der Bundesregierung und der Europäischen Union zur zivilen Sicherheitsforschung setzen zunehmend auch die Beteiligung ethischer, rechts- und sozialwissenschaftlicher Forschungspartner*innen voraus.

Im Folgenden werden einige mit der Beteiligung rechtswissenschaftlicher Projektpartner*innen an der zivilen Sicherheitsforschung verbundene Probleme und divergierende Ansprüche aufgezeigt und Fragen dahingehend aufgeworfen, welchen Beitrag vor allem die Rechtswissenschaft an drittmittelgebundener ziviler Sicherheitsforschung leisten soll und kann.

1. Beteiligung an der zivilen Sicher­heits­for­schung

Zunächst sollen einige grundsätzliche Aspekte der Beteiligung an der zivilen Sicherheitsforschung aufgezeigt und anschließend die Herausforderungen der konkreten Projektbeteiligung der ELSI (Ethical, Legal and Social Implications)-Partner*innen, speziell der rechtswissenschaftlichen Partner*innen benannt werden.

a. Beteiligung an Versi­cher­heit­li­chung

In den letzten Jahren lässt sich eine Veränderung der gesellschaftlichen Wahrnehmung und Interpretation von möglichen Bedrohungen und hieraus folgenden Sicherheitsbedürfnissen beobachten, welche durch Diskurse nicht nur beschrieben, sondern auch konstituiert werden (Singelnstein/Stolle 2012, S. 34). Eine Beteiligung an Forschungsprojekten der zivilen Sicherheitsforschung ist deshalb auch dahingehend zu hinterfragen, ob durch diese eine Mitwirkung an der diskursiven Begründung von Unsicherheitsgefühlen und Sicherheitsbedürfnissen erfolgen kann. Dass Sicherheit zwar nicht absolut sein, aber immer erhöht werden kann, führt zu höheren Ansprüchen an Sicherheit, wodurch die Versicherheitlichung eher zu einer gefühlten Unsicherheit beiträgt (Wehrheim 2018, S. 211 (214)). Die zivile Sicherheitsforschung trägt damit zur Schaffung der durch sie zu lösenden Probleme bei. Dabei ist Anknüpfungspunkt der zivilen Sicherheitsforschung der (vermeintliche) Anstieg von Kriminalität, wobei insbesondere terroristische Bedrohungen und/oder technische Innovationen als Ursachen adressiert werden.

Unter dem Label „Sicherheit“ lassen sich unterschiedlichste Maßnahmen legitimieren (Wehrheim 2018, S. 211 ff.). Insbesondere mit dem Hinweis auf terroristische Bedrohungslagen wurden in den letzten Jahren vielfältige neue polizeiliche Eingriffsbefugnisse geschaffen oder bestehende durch weite Auslegung aufgeweicht. Zunehmend werden nicht mehr konkrete Gefahren abgewehrt, sondern bloße Risiken adressiert und zum Gegenstand vorbeugender Bekämpfung von Straftaten gemacht. Dies zeigt sich vor allem in dem Trend der Ausweitung polizeilicher Eingriffsbefugnisse und der Aufnahme „weicher“ Tatbestandsvoraussetzungen in neue polizeiliche Eingriffsbefugnisse, die zunehmend Gefahrerforschungseingriffe legitimieren, beispielsweise mit der Einführung eines neuen Gefahrenbegriffs der drohenden Gefahr, womit eine Absenkung der Eingriffsschwelle bezweckt und auch erreicht wird.

b. Zivile – militä­ri­sche Sicher­heits­for­schung

Die von der Bundesregierung und der EU lancierten Förderprogramme zur zivilen Sicherheitsforschung sind geprägt von der Beteiligung der Technikpartner*innen und deren Interessen, was nicht erst innerhalb der Projektlaufzeit relevant wird, sondern bereits zum Zeitpunkt der Entwicklung der Ausschreibungen. Sowohl bei der Anbahnung von Ausschreibungen als auch in den geförderten Projekten selbst sind vielfach Unternehmen und Forschungseinrichtungen vertreten, die auch militärische Techniknutzung adressieren. Auch wenn die Ausrichtung auf die zivile Sicherheit betont wird, haben die Forschungsergebnisse daher nicht selten dual-use-Charakter und werden innerhalb der Unternehmensstruktur ggf. auch für die Entwicklung militärischer Technologien genutzt (vgl. Töpfer 2014, S. 16 ff., zur fehlenden Abgrenzung zwischen ziviler und militärischer Sicherheitsforschung in deutschen und europäischen Förderausschreibungen auch Busch 2009, S. 5 ff.). Damit wird durch die Förderprogramme der zivilen Sicherheitsforschung auch die militärische Sicherheitsforschung privater Unternehmen zumindest indirekt gefördert.

Zudem ist eine fortschreitende Militarisierung der Polizei zu beobachten, welche durch die Narrative vermeintlicher Bedrohungslagen für die Polizeiarbeit legitimiert (vgl. Schmidt/Knopp 2018, S. 30 ff.) und zusätzlich vorangetrieben wird, wenn private Unternehmen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen bereits für militärische Zwecke entwickelte Technologien für die zivile Sicherheitsforschung und Anwendung durch Polizeibehörden nutzbar machen.

c. Beteiligte Interessen

Neben der problematischen Abgrenzung der militärischen und zivilen Sicherheitsforschung durch die Beteiligung dargestellter Unternehmen und Forschungseinrichtungen ist die Zusammensetzung der Projektverbünde auch in anderer Hinsicht verbesserungswürdig.

Die geförderten Verbundprojekte der zivilen Sicherheitsforschung sollen als anwendungsorientierte Forschung eine hohe Praxisrelevanz erkennen lassen. Um diese sicherzustellen, sind in vielen Projekten Vertreter*innen der Polizeien und Kriminalämter des Bundes und der Länder als sogenannte assoziierte Partner*innen vertreten. Für eine tatsächliche praktische Einsetz- bzw. Einführbarkeit ist jedoch nicht nur die Perspektive der sogenannten Endanwender*innen, also Polizeibeamt*innen, relevant, sondern auch die gesellschaftliche Perspektive der angestrebten Entwicklungen. Um eine umfassende Bewertung der praktischen Einsetz- und Einführbarkeit sowie der erwünschten Akzeptanz der entwickelten Technologien zu erreichen, muss bei einer Beteiligung staatlicher Vertreter*innen in den Verbundprojekten auch die Beteiligung entsprechender zivilgesellschaftlicher Vertreter*innen vorausgesetzt werden. Hierbei ist sicherzustellen, dass Projektpartner*innen unterschiedlicher zivilgesellschaftlicher Interessenvertretungen inkludiert werden. Unverzichtbar ist dabei die Mitarbeit von Interessenvertretungen der durch die entwickelten Technologien und polizeilichen Maßnahmen besonders adressierten und/oder betroffenen Personengruppen.

Eine konstruktive Beteiligung der assoziierten Partner*innen, sowohl auf staatlicher als auch auf zivilgesellschaftlicher Seite, erfordert eine Strukturierung der Projektarbeit sowie Diskussionskultur, die einen offenen und kritischen Austausch aller universitär und außeruniversitär wissenschaftlichen, technischen, privatwirtschaftlichen und assoziierten Partner*innen ermöglicht. Insbesondere im Hinblick auf die Einbindung zivilgesellschaftlicher Interessenvertretungen ist dies von besonderer Bedeutung, um sicherzustellen, dass auch kritische Perspektiven einbezogen werden. Nur so kann sichergestellt werden, dass zivilgesellschaftliche Vertreter*innen auch langfristig bereit sind, in Forschungsverbünden mitzuwirken, ohne eine ‚Domestizierung‘ (vgl. Aden 2014, S. 235 ff.) oder Feigenblattfunktion fürchten zu müssen.  Daher müssen Formate gefunden werden, die einen Austausch innerhalb der Verbundprojekte ermöglichen. Hierzu bedarf es einer Evaluation unterschiedlicher bereits praktizierter Modelle der Projektarbeit sowie ggf. neuer Formen der Projektorganisation, um passende Modelle für die von Bundesregierung und EU geförderten Verbundprojekte der zivilen Sicherheitsforschung zu finden.

Zurückkommend auf die notwendige Integration heterogener Perspektiven und Interessen darf diese jedoch nicht erst in der Projektlaufzeit ansetzen. Die vielfach sehr informelle Bildung der Bündnisse von Forschungspartner*innen bedingt, dass die Entwicklung von Forschungsanträgen durch die Initiator*innen an potentielle Projektpartner*innen herangetragen wird, was eine bestehende persönliche Vernetzung und Motivation zur Zusammenarbeit voraussetzt. Die Beteiligung anderer potenziell geeigneter, aber unbekannterer Akteur*innen kommt mangels Kenntnis der Antragsentwicklung einer sich formierenden Gruppe von Projektverbundpartner*innen für diese so ggf. gar nicht in Betracht. Daher sollte bereits die Bildung der Forschungsverbünde durch transparente und partizipative Anbahnungs- und Ausschreibungsprozesse erfolgen, welche die Integration von noch unbekannten oder kritischen Perspektiven, nicht etablierten Ansätzen sowie neuer Akteur*innen im Forschungsfeld ermöglicht. Es besteht hier also noch Aufholbedarf hinsichtlich der transparenten und partizipativen Gestaltung der Prozesse der Ausschreibung sowie der Strukturierung der Antragsentwicklung und auch Projektdurchführung.

d. Notwen­dig­keit der fachwis­sen­schaft­li­chen und gesell­schaft­li­chen Diskussion

Neben der Problematik der Beteiligung an einer diskursiven Begründung von Unsicherheit und damit dem Kreislauf des Bedürfnisses nach Sicherheit(-sforschung) und einem damit einhergehenden Unsicherheitsgefühl kann die Beteiligung von ELSI-Partner*innen auch mit der Chance einer umfassenderen Reflektion der Forschungsinhalte verbunden sein. Ein Potenzial, das die rechtlichen Teilvorhaben innerhalb der Verbundprojekte entfalten können, ist, die in den Verbünden diskutierten Fragen und untersuchten Technologien frühzeitig sowohl in die (fach-) wissenschaftliche Diskussion als auch in den breiten gesellschaftlichen Diskurs einzubringen. Gerade in der Sicherheitsforschung stellt sich regelmäßig die Frage, bis zu welchem Grad die tatsächliche Nutzung des technisch Möglichen auch wünschenswert und rechtlich zulässig ist.

Insbesondere aufgrund einer in der Legislative zu beobachtenden Tendenz, dass erlaubt sein soll, was technisch möglich ist (Singelnstein/Stolle 2012, S. 111), sollte durch eine breite Beteiligung zivilgesellschaftlicher Partner*innen eine breite Diskussion bereits im Entwicklungsprozess Einfluss auf technische Innovationen und ihre Bewertung nehmen und so die Grundlage für einen notwendigen öffentlichen Diskurs geschaffen werden.

Anwendungsorientierte zivile Sicherheitsforschung geht aufgrund ihrer praktischen Zielrichtung zwangsläufig mit der politischen Frage nach den intendierten und nicht-intendierten gesellschaftlichen Konsequenzen einher. Dieser sowohl die anwendungsorientierte als auch die Grundlagenforschung betreffende Aspekt verlangt bezogen auf die zivile Sicherheitsforschung ein Hinterfragen der Funktionen von Versicherheitlichung und der adressierten Interessen (vgl. zum Ganzen: Wertheim 2018, S. 211 (215 f.)). Die Beteiligung an ziviler Sicherheitsforschung und das Einbringen der entsprechenden Fragestellungen in Diskurse ist ambivalent, da sie auch zur Versicherheitlichung beitragen kann. Trotzdem ist eine fachwissenschaftliche, vor allem gesellschaftliche Diskussion und Bewertung der erforschten Themen aus rechtsstaatlicher und demokratischer Perspektive notwendig. Dies setzt voraus, dass Forschungsergebnisse bereits während der Projektlaufzeit veröffentlicht werden, um sicherzustellen, dass Forschungsverbünde, beteiligte Interessen und Ergebnisse transparent sind, Eingang in die entsprechenden Diskurse finden und hinterfragt werden können.

2. Rechtliche Begrenzung durch ELSI-­For­schung

Die Rolle der ethischen, rechts- und sozialwissenschaftlichen Forschungspartner*innen im Allgemeinen und die Aufgabe der rechtlichen Teilvorhaben im Speziellen besteht in der Untersuchung der rechtlichen Einsetzbarkeit der technischen Innovationen durch die Sicherstellung einer verfassungskonformen Technikgestaltung einerseits und Darstellung der rechtlichen Voraussetzungen und Beschränkungen ihrer (polizeilichen) Nutzung andererseits.

Hierzu stellen sich einige grundsätzliche Fragen hinsichtlich des Potenzials der Ergebnisse der rechtlichen Bewertungen und deren Begrenzungsfunktion. Dieses betrifft sowohl die Erwartungen an die ELSI-Forschung, aber auch die Frage, welches Einwirkungspotenzial die rechtlichen Teilvorhaben in der Projektphase haben sowie welches Einwirkungspotenzial polizeiliche Eingriffsbefugnisse hinsichtlich der Begrenzung staatlichen Handelns haben.

a. Erwartungen an ELSI-Forschung und rechtliche Teilvorhaben

Die Forderung nach verantwortungsvoller Forschung, Technikentwicklung und Innovation findet heute sicher breite Zustimmung (Linder et al. 2016, S. 9). Auch deshalb setzen die Förderausschreibungen der zivilen Sicherheitsforschung von Seiten der Bundesregierung und der EU zunehmend die Beteiligung ethischer, rechts- und sozialwissenschaftlicher Forschungspartner*innen voraus. Insbesondere die ELSI-Partner*innen sehen sich mit unterschiedlichen Erwartungen an die Umsetzung verantwortungsvoller Forschung und Entwicklung konfrontiert.

Hinsichtlich technischer Innovationen betreffen diese Erwartungen aufgrund ihrer zunehmenden Einwirkung auf Alltag und Gesellschaft vor allem das Bedürfnis nach einer systematischen Bewertung sowohl der vorgesehenen als auch nicht intendierten Auswirkungen durch unabhängige Forschung (Renn 2014, S. 9).

Dieser positive Aspekt der Zielsetzungen und Erwartungen an die Beteiligung von ethischen, rechts- und sozialwissenschaftlichen Projektpartner*innen in den Verbundprojekten ist aber in den derzeitigen Forschungsstrukturen mit schwer umsetzbaren Ansprüchen verbunden.

So besteht hinsichtlich des Bedürfnisses nach einer unabhängigen und möglichst neutralen Bewertung, wie bei den anderen Forschungspartner*innen auch, die Einschränkung, dass jeder rechtlichen Bewertung regelmäßig ein bestimmtes Vorverständnis zu Grunde liegen wird. Je nachdem welche*r Rechtswissenschaftler*innen an dem Projekt beteiligt ist, unterscheidet sich der Ausgangspunkt der rechtlichen Bewertung der im Projekt entwickelten Technologien, so dass beispielsweise eine eher freiheitsorientierte Begutachtung erfolgt oder eine solche, die polizeiliche Ziele in den Vordergrund stellt. Dem Bedürfnis der neutralen Bewertung kann damit auch durch rechtliche Forschungspartner*innen nicht vollumfänglich nachgekommen werden, da es für die Ergebnisse der rechtlichen Teilvorhaben eine entscheidende Rolle spielen kann, wer diese erarbeitet (zu einer entsprechenden Diskussion über den Anspruch an Neutralität in der Technikfolgenabschätzung bspw. Saretzki 2014, S. 11 ff; Grunwald et al. 2014, S. 17 ff.).

Auch das Bedürfnis nach Unabhängigkeit der Ergebnisse der ethischen, rechts- und sozialwissenschaftlichen Teilvorhaben durch entsprechende Forschungspartner*innen ist ein zu diskutierender Faktor. Aufgrund der angesprochenen Entstehungsstrukturen der Forschungsverbünde bereits während der Antragstellung bestehen für die ethischen, rechts- und sozialwissenschaftlichen Projektpartner*innen Zweifel hinsichtlich der inhaltlichen Unabhängigkeit ihrer Bewertung. So stellt sich für die Projektpartner*innen die Frage, welche Folgen möglicherweise mit einer kritischen Bewertung der im Forschungsverbund entwickelten Technologien und polizeilichen Maßnahmen in Hinblick auf die Beteiligung an nachfolgenden Projektverbünden verbunden sind.

In diesem Zusammenhang steht auch – nicht nur für die rechtlichen Teilvorhaben und auch nicht nur in der zivilen Sicherheitsforschung – die für die Unabhängigkeit relevante Problematik der Drittmittelfinanzierung. Durch eine unabhängige wissenschaftliche Bearbeitung des rechtlichen Teilvorhabens kann sich unter Umständen auch zeigen, dass eine im Forschungsverbund entwickelte Technologie für den Einsatz innerhalb polizeilicher Maßnahmen rechtlich nicht zulässig ist. In einem solchen Fall käme der Projektabbruch in Betracht, wenn hierbei zuvor festgelegte Abbruchkriterien erreicht werden. Es bestünden für viele Projektpartner*innen jedoch Konsequenzen, die es zu vermeiden gilt, wurden doch im Vertrauen auf die Projektgelder beispielsweise Arbeitsverträge geschlossen, Ausstattung angeschafft oder Konferenzteilnahmen geplant. Dieses Problem besteht nicht nur für im Rahmen der Förderausschreibungen der von Bundesregierung oder EU finanzierten Forschungsprojekte der zivilen Sicherheitsforschung, sondern ist ein grundsätzliches Problem drittmittelfinanzierter Forschung, welches die Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG durch praktische Erwägungen herausfordern kann (bzgl. grundrechtlicher Aspekte der drittmittelgebundenen Wissenschaft vgl. die Fallstudie von Gärditz 2019).

Zweifellos ist jedoch, dass die Beteiligung rechtlicher Teilvorhaben in Forschungsverbünden nur dann konstruktiv und erfolgreich im Sinne der Ansprüche an eine systematische Bewertung der Auswirkungen von Technologieentwicklung erfolgen kann, wenn sichergestellt ist, dass auch eine kritische und unbequeme Bewertung möglich ist, welche im Ergebnis gegebenenfalls auch einen Projektabbruch zur Folge haben kann. Nur dann können rechtliche Teilvorhaben einen konstruktiven Beitrag zur erfolgreichen Technikgestaltung leisten, die nicht im Verdacht steht, lediglich Alibi- und Feigenblattfunktion für neue technische Polizeieinsatzmittel zu haben.

Insgesamt liegen insbesondere in der Drittmittelförderung Probleme bezogen auf die Ansprüche und Erwartungen an die Beteiligung ethischer, rechts- und sozialwissenschaftlicher Projektpartner*innen in von der Bundesregierung und EU geförderten Projektverbünden der zivilen Sicherheitsforschung. Hierbei ist die Erwartung einer unabhängigen Bewertung hinsichtlich der intendierten und nicht-intendierten Auswirkungen der entwickelten Technologie für den polizeilichen Einsatz hervorzuheben.

b. Potenzial der rechtlichen Bewertung in der Projekt­phase

Ziel der rechtlichen Teilvorhaben entsprechend den Förderausschreibungen ist es, durch frühzeitige und kontinuierliche Begleitung die rechtlichen Rahmenbedingungen zu untersuchen, diese im Austausch mit den Projektpartner*innen direkt in die technischen Entwicklungen einfließen zu lassen und auf eine verfassungskonforme Technikgestaltung und damit rechtssichere Einsetzbarkeit der entwickelten Technologien innerhalb der geplanten polizeilichen Maßnahmen hinzuwirken.

In verfassungsrechtlicher Hinsicht betreffen die mit terroristischen Bedrohungen legitimierten zusätzlichen Möglichkeiten der Datenerhebung, -speicherung und -verwendung entsprechender technischer Innovationen der Sicherheitsgesetze der letzten Jahre insbesondere das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. Schlepper 2011, 199 (201, Tab. 1)), denen mit einer durch privacy by design und privacy by default geprägten Technikgestaltung begegnet werden soll. Aber auch das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit ist bei technischen Innovationen nicht selten betroffen, woraus sich die höchsten verfassungsrechtlichen Anforderungen ergeben.

In praktischer Hinsicht ist das Einwirkungspotenzial der rechtlichen Teilvorhaben zunächst abhängig von der Kooperation mit den Projektpartner*innen. Das gilt einerseits für das kontinuierliche Bereitstellen aller Informationen hinsichtlich der Technikentwicklung und andererseits für die Bereitschaft des konstruktiven Austauschs über die Integration der rechtlichen Bewertung in die technischen Entwicklungen bzw. das Aufgreifen von aus rechtlicher Perspektive notwendigen Anpassungen. Hierfür ist, neben entsprechenden formalen Regelungen in den Kooperationsverträgen der projektbeteiligten Institutionen insbesondere eine entsprechende Projektatmosphäre notwendig. Diese muss von Beginn an durch ein gemeinsames offenes, diskursives Verständnis der gegenseitigen Rollen im Projekt geprägt sein, als auch durch die proaktive Bereitstellung aller projektrelevanten Informationen an alle Projektpartner*innen. Eine gute Projektatmosphäre ist dabei, wie in anderen Kontexten auch, insbesondere abhängig von den Einstellungen der an der konkreten Projektdurchführung beteiligten individuellen Personen. Dies betrifft sowohl das Verständnis ihrer eigenen Rolle im Forschungsverbund sowie ihres Verhältnisses zu den jeweils anderen Projektpartner*innen und zur Rolle ihrer Fachdisziplin.

Werden projektrelevante Informationen nicht umfänglich ausgetauscht oder fehlt die Bereitschaft, die rechtlichen Bedenken und Hinweise auf Veränderungsmöglichkeiten umzusetzen, stellt sich die Frage nach der Motivation zur Beteiligung rechtswissenschaftlicher Projektpartner*innen. Nur wenn Anpassungen im Entwicklungsprozess möglich sind, kann ein rechtliches Teilvorhaben einen konstruktiven Beitrag zur erfolgreichen Technikgestaltung leisten.

c. Einfluss­po­ten­zial hinsicht­lich Gesetz­ge­bung und Praxis

Die Beteiligung assoziierter Partner*innen aus der Praxis – Anwender*innen der Polizeien und der Kriminalämter des Bundes und der Länder – soll darüber hinaus einen engen Austausch und eine praxisnahe und -taugliche Entwicklung der Technologien ermöglichen. Durch die Entwicklung praxistauglicher technischer Innovationen (für die Polizei) können dabei allerdings Fakten geschaffen werden; vor allem, wenn diese ohne hinreichende polizeiliche Eingriffsbefugnis Eingang in die polizeiliche Praxis finden und Gesetzgeber und Wissenschaft so bei der Auslegung bestehender oder der Schaffung neuer Befugnisse durch die Exekutive getrieben werden (vgl. Singelnstein/ Stolle 2012, S. 54 m.w.N.). Dabei ist indes fraglich, ob die rechtliche Bewertung im Projekt tatsächlich Einfluss auf den Einsatz bzw. den Verzicht auf den Einsatz der entwickelten Technologien in der Praxis hat, oder ob die Analyse der Anforderungen an einen Einsatz der entwickelten Technologie zur Schaffung neuer oder ausgeweiteter polizeilicher Eingriffsbefugnisse beiträgt. Damit würde die rechtliche Bewertung in der Realität zwingend zur Ausweitung polizeilicher Befugnisse führen. Dies zeigte sich bereits in der Vergangenheit, wenn Eingriffsbefugnisse zunächst in sehr enger und begrenzender Form eingeführt und im Folgenden mit weiteren Anlässen und Begründungen stufenweise ausgeweitet wurden (Singelnstein/Stolle 2012, S. 54).

Diese Entwicklung zeigt sich auch in der Verschärfungswelle der Sicherheits- und Datenschutzgesetzgebung auf der Ebene des Bundes und der Länder, die zunehmend nicht mehr konkrete Gefahren, sondern bloße Risiken adressiert (Albrecht 2011, S. 111 (115); Daase 2012, S. 23 (26); Kaufmann 2017, S. 11.), wie sich besonders eindrücklich in der Einführung der drohenden Gefahr als Tatbestandsmerkmal zeigt.

Neben der Auslegung geltenden Rechts stellt sich zudem die rechtspolitische Frage, ob den Anforderungen, welche die Entwicklungen der Sicherheitsforschung an das Polizeirecht stellen, mit neuen polizeilichen Eingriffsbefugnissen begegnet werden soll (vgl. hierzu allgemeiner Gusy 2017, S. 56). Der Anstoß für Gesetzgebungsprozesse zur Schaffung neuer polizeilicher Maßnahmen der Terrorismusabwehr kommt regelmäßig aus der „Sicherheitscommunity“, wobei rechtliche und gesellschaftliche Perspektiven mangels institutionalisierten Einflusses kaum eine Rolle spielen (vgl. Lang 2019, S. 6). Die im Rahmen der Forschungsförderung der zivilen Sicherheitsforschung durchgeführten Projekte können auch Orte solcher Initiierungen darstellen. Inwieweit in diesem Rahmen das Ziel der wirksamen Einflussnahme rechtlicher oder gesellschaftlicher Perspektiven auf Gesetzgebungsprozesse erreicht werden kann, erscheint allerdings zweifelhaft.

Dies liegt zum einen daran, dass die effektive Einbeziehung der ELSI-Partner*innen in den Forschungsverbünden der technologiezentrierten zivilen Sicherheitsforschung noch nicht umfassend implementiert ist. Die Einbeziehung von ELSI-Partner*innen steht noch am Anfang und etablierte, funktionierende Modelle der selbstverständlichen und konstruktiven Einbeziehung von ELSI-Forschung sind noch nicht gefunden. Dies zeigt sich auch darin, dass im Rahmen von öffentlichen und projektübergreifenden Veranstaltungen der zivilen Sicherheitsforschung wie Graduiertennetzwerktreffen, Sommerakademien und Innovationsforen die Rolle der ELSI-Forschung – bezeichnenderweise regelmäßig als „Begleitforschung“ tituliert – hitzig diskutiert wird.

Zum anderen mangelt es, wie bereits dargestellt, noch vollständig an der Einbeziehung gesellschaftlicher Perspektiven durch die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Vertreter*innen, insbesondere mit Blick auf die besonders von den entwickelten Technologien betroffenen Personengruppen.

Weiterhin bestehen erhebliche Zweifel, welchen Einfluss die Ergebnisse der ELSI-Forschung auf Gesetzgebungsprozesse und die Entwicklung von Gesetzesentwürfen haben. Die im Rahmen von ELSI-Forschung erarbeiteten (rechtlichen) Anforderungen an entsprechende gesetzliche Regelungen können nur aufgezeigt und ihre Berücksichtigung durch den Gesetzgeber nur gefordert, aber nicht sichergestellt werden. Über den tatsächlichen Einfluss der rechtlichen Bewertungen innerhalb von Verbundprojekten der zivilen Sicherheitsforschung und die Auswirkungen hinsichtlich der ausweitenden oder begrenzenden Rechtsauslegung und -setzung bestehen noch keine systematischen Untersuchungen.

Fazit

Die zivile Sicherheitsforschung hat Einfluss darauf, was als sicherheitsrelevantes Problem gelten und mit welcher zu entwickelnden Technologie diesem begegnet werden soll. Die innerhalb der Verbundprojekte der zivilen Sicherheitsforschung entwickelten Technologien können Fakten für die und innerhalb der polizeilichen Praxis schaffen. Die Beteiligung ethischer, rechts- und sozialwissenschaftlicher Forschungspartner*innen kann hierbei aber die Chance beinhalten, diesen Einfluss nicht allein den an den Forschungsprojekten beteiligten privaten Unternehmen, technischen Forschungsinstituten und Vertreter*innen der Polizei zu überlassen. Aufgrund des zunehmenden Einflusses technischer Entwicklungen allgemein und speziell auf die polizeiliche Praxis besteht die Notwendigkeit eines umfassenden, nicht nur wissenschaftlichen, sondern insbesondere gesellschaftlichen Diskurses. Weiterhin muss eine möglichst unabhängige Bewertung von Technologieentwicklung bezüglich ihrer intendierten und nicht intendierten Auswirkungen durchgeführt werden.

Problematisch sind hierbei insbesondere die derzeit noch nicht etablierten Strukturen zur effektiven Einbindung der ELSI-Forschung sowie die fehlende Einbindung von Vertreter*innen der Zivilgesellschaft und der von den polizeilichen Maßnahmen adressierten und/oder betroffenen Personengruppen. Eine Beteiligung von ELSI-Partner*innen kann als Chance dahingehend verstanden werden, auf Transparenz und eine gesellschaftliche Debatte über die Forschungsinhalte der zivilen Sicherheitsforschung hinzuwirken. Eine konstruktive Beteiligung an Forschungsverbünden der zivilen Sicherheitsforschung setzt dabei voraus, dass die Strukturen der Forschungsförderung substantielle Änderungen erfahren. Das gilt einerseits für die Entwicklung der Förderausschreibungen und der Projektverbünde, aber insbesondere für die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Interessenvertreter*innen, um den Transfer der Forschungsinhalte in die Gesellschaft sicherzustellen.  
Jedoch bedarf es hierzu weiterer theoretischer und empirischer Auseinandersetzung mit den Erwartungen und der tatsächlichen Rolle und Wirkung der ELSI-Partner*innen in den Projekten. Fragen hierbei betreffen die Rolle der ELSI-Partner*innen gemäß der Ausschreibung, ihren Anspruch an die Beteiligung und die tatsächliche Rolle und Wirkung in der Projektdurchführung. Weiterhin wären empirische Untersuchungen interessant, die Aufschluss darüber geben, welche positiven und negativen Folgen die rechtlichen Teilvorhaben erreichen. Dies betrifft sowohl ihre Wirkung innerhalb der Projekte als auch die generelle Frage nach dem Einfluss der Technikentwicklung in Projekten auf polizeiliches Handeln und Gesetzgebung. Eine theoretische und empirische Auseinandersetzung mit diesen Aspekten könnte zur Klärung beitragen, ob und wie eine Beteiligung von ELSI-Partner*innen an ziviler Sicherheitsforschung Potenzial haben kann, der grundrechtlich, menschenrechtlich und ethisch bedenklichen Ausuferung polizeilicher Befugnisse entgegenzuwirken.

Die aufgezeigten stellen nur einige Aspekte der notwendigen Diskussion über die Beteiligung potenzieller ELSI-Partner*innen an Verbundprojekten der zivilen Sicherheitsforschung dar. Unumgänglich ist jedoch, eine Beteiligung gründlich zu hinterfragen und eine kritische Distanz der ELSI-Projektpartner*innen einzuhalten, um nicht Gefahr zu laufen, durch eine unreflektierte Beteiligung die Versicherheitlichung voranzutreiben und lediglich als „Feigenblatt“ für staatliche und private Sicherheitsinteressen zu dienen.
 
 
 
 
VIKTORIA RAPPOLD   ist Juristin und Kriminologin und seit 2017 wissenschaftliche Mitarbeiterin am FÖPS Berlin. Zuvor war sie als Referentin in einer Nichtregierungsorganisation tätig. Neben ihrer Tätigkeit am FÖPS ist sie Lehrbeauftragte für Grund- und Menschenrechte an der HWR Berlin und promoviert an der Universität Regensburg zu Strafverfahren nach § 340 StGB.

SUSANNE SCHUSTER   ist Juristin und war von 2017-19 wissenschaftliche Mitarbeiterin am FÖPS Berlin. Zuvor arbeitete sie für den unabhängigen nationalen Präventionsmechanismus zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (www.nationale-stelle.de) und im Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Sie hat kürzlich ihre Promotion an der Europa-Universität Viadrina zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit eingereicht und ist als Richterin am Landgericht Cottbus tätig.

Literatur

Aden, Hartmut: Einflussnahme oder Entpolitisierung? Menschen- und Bürgerrechtsorganisationen als Akteure der Sicherheitskultur. In: Lange, Hans-Jürgen / Wendekamm, Michaela / Endreß, Christian: Dimensionen der Sicherheitskultur, 2014, S. 235-250.

Behr, Rafael: Cop Culture – der Alltag des Gewaltmonopols, 2. Auflage, Wiesbaden 2008.

Busch, Heiner: Eine besondere Wirtschaftsförderung. Vom Militärisch zum Sicherheitsindustriellen Komplex, CILIP 2009, S. 3-13.
Eisenberg, Ulrich / Kölbel, Ralf: Kriminologie, 7. Auflage, Tübingen 2017.

Gärditz, Klaus F.: Universitäre Industriekooperation, Informationszugang und Freiheit der Wissenschaft – Eine Fallstudie. Wissenschaftsrecht Beihefte Bd. 25. XII, Tübingen, 2019.

Grunwald, Armin / Hennen, Leonhard / Sauter, Arnold: Parlamentarische Technikfolgenabschätzung in Deutschland und Europa; APuZ 2014, S. 17-24.

Gusy, Christoph: Ziele, Aufträge und Maßstäbe der Sicherheitsgewährleistung. In: Gusy, Christoph / Kugelmann, Dieter / Würtenberger, Thomas (Hrsg.): Rechtshandbuch Zivile Sicherheit, 2017, S. 3-22.

Lang, Andrej: Non-judicial review of counter-terrorism policies. The role of fundamental rights in the making of the anti-terror database and the data retention legislation in Germany. Vortrag bei der Inaugural Conference of the German Chapter of ICON•S Berlin, 28-29.03.2019.

Linder, Ralf / Goos, Kerstin / Güth, Sandra / Som, Oliver /Schröder, Thomas: »Responsible Research and Innovation« als Ansatz für die Forschungs-, Technologie- und Innovationspolitik – Hintergründe und Entwicklungen, TAB-Hintergrundpapier Nr. 22, 2016, abgerufen am 4. November 2019 unter http://www.tab-beim-bundestag.de/de/ pdf/publikationen/berichte/TAB-Hintergrundpapier-hp022.pdf.

Renn, Ortwinn: Mit Sicherheit ins Ungewisse – Möglichkeiten und Grenzen der Technikfolgenabschätzung, APuZ 2014, S. 3-10.

Saretzki, Thomas: Entstehung und Status der Technikfolgenabschätzung, APuZ 2014, S. 11-16.

Schlepper, Christina: Strategien der Legitimation restriktiver Sicherheitspolitik, Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform 2011, S. 199-212.

Schmidt, Stephanie / Knopp, Philipp: Narrative der Militarisierung: Zum Verhältnis von Wirtschaft und Polizei auf dem europäischen Polizeikongress, Cilip Bürgerrechte und Polizei, 2018, S. 30-37.

Singelnstein, Tobias / Stolle, Peer: Die Sicherheitsgesellschaft, 3. Auflage, Wiesbaden 2012.

Töpfer, Eric: Zivil-militärische Sicherheitsforschung, Wissenschaft und Frieden, 2012, S. 16-19.

Wehrheim, Jan: Kritik der Versicherheitlichung: Thesen zur (sozialwissenschaftlichen) Sicherheitsforschung. Kriminologisches Journal 2018, S. 211-221.

Der Beitrag Kritische Reflexionen zur Rolle rechtswissenschaftlicher Forschungspartner*innen in der zivilen Sicherheitsforschung erschien zuerst auf Humanistische Union.

In der europäischen Öffentlichkeit wird seit dem Frühjahr 2001 über Vorratsdatenspeicherung diskutiert. Trotz klarstellender höchstrichterlicher Rechtsprechung ist die politische und juristische Debatte über den Zugriff von Sicherheitsbehörden auf die zunehmende Masse digitaler Datenbestände immer noch verhaftet im Konflikt um Meta-Daten aus der Telekommunikation. Digitale Menschenkontrolle ist aber inzwischen zu einem Phänomen geworden, das marktgetrieben insbesondere von privaten Unternehmen praktiziert wird, was sich der Staat zunutze macht bzw. machen kann. Es ist notwendig, eine umfassende Überwachungs-Gesamtrechnung durchzuführen und eine normative sowie praktische Einhegung vorzunehmen.

1. Kurze Geschichte

2001 wurden Forderungen einer europäischen Polizeiarbeitsgruppe bekannt, die Verbindungsdaten von Festnetz- und Mobil-Telekommunikation (TK) mindestens sieben Jahre lang zu archivieren und sicherheitsbehördlichen „Bedarfsträgern“ zugänglich zu machen. Bis dahin war klar, dass derartige Verbindungsdaten frühestmöglich, also i. d. R. nach Ende der Verbindung bzw. spätestens nach erfolgter Abrechnung gelöscht bzw. anonymisiert werden. Zuvor schon war in Deutschland die Forderung nach Vorratsspeicherung von TK-Verbindungsdaten von Polizeibehörden erhoben und vom damaligen Bundesinnenminister Otto Schily bekräftigt worden. Seitdem tobt eine öffentliche Auseinandersetzung unter dem Begriff „Vorratsdatenspeicherung“, bei der von Bürgerrechtsseite der Überwachungsstaat, von Sicherheitsbehörden die Kapitulation vor dem Verbrechen an die Wand gemalt wird.

Als Schily erkannte, dass er mit seinen Vorstellungen in Deutschland politisch nicht durchdringen würde, verlegte er sich darauf, über den Umweg der Europäischen Union (EU) die TK-Vorratsdatenspeicherung verpflichtend vorzusehen. Die damit verbundenen Normierungsbestrebungen auf europäischer wie auf nationaler Ebene sind bis heute nicht abgeschlossen. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte die verbindlichen Vorgaben auf EU-Ebene am 08.04.2014 für grundrechtswidrig erklärt[1] und dies mit Urteil vom 21.12.2016 bestätigt.[2]

Das aktuelle deutsche Gesetz, das am 18.12.2015 in Kraft trat[3], wird derzeit vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) angegriffen. Zuvor hatte das BVerfG mit Urteil vom 02.03.2010 eine frühere nationale Regelung wegen des Verstoßes gegen die Verfassung aufgehoben.[4]

Vorratsdatenspeicherung beschränkt sich nicht auf TK-Verbindungsdaten. Digitale Daten fallen bei immer mehr täglichen Verrichtungen an. Sie werden auch in anderen Zusammenhängen für Zwecke von Sicherheitsbehörden auf Vorrat gespeichert. So urteilte der EuGH am 26.07.2017 über eine Vorratsdatenspeicherung von Flugverkehrsdaten auf Grundlage eines geplanten Abkommens zwischen Kanada und der EU.[5]

2. Mehr als Telekom­mu­ni­ka­ti­ons­-­Ver­bin­dungs­daten

Künftig dürfte aus sicherheitsbehördlicher Sicht die Nutzung von digitalen Zahlungsdaten zunehmend relevant werden. Diese entstehen bspw. im Rahmen von Zahlungsvorgängen über das Internet sowie per Karte oder Smartphone am „Point of Sale“ (POS), also an der Ladenkasse. Insofern gibt es noch keine umfassende Pflicht zur Vorratsdatenspeicherung; entsprechende Forderungen werden aber erhoben.[6] Die Pflicht zur ausnahmslosen Aufzeichnung von Online-Zahlungen wurde im Rahmen der 5. Geldwäsche-Richtlinie (5. AMLD)  [7] erst nach Intervention des EU-Parlaments gestrichen. In der bis zum 10.01.2020 umzusetzenden EU-Richtlinie ist vorgesehen, dass anonyme E-Geld-Zahlungen am physischen POS statt bisher bis zu 250 € nur noch bis zu 150 € zulässig sind. Weiterhin besteht die Möglichkeit der Nutzung von anonymem Bargeld. Anonyme Zahlungen im Internet sind nach der 5. AMLD auf maximal 50 € pro Transaktion beschränkt. Angesichts des Umstands, dass die Nutzung von Bargeld immer weiter zurückgedrängt wird und diese teilweise selbst an Ladenkassen nicht mehr angenommen wird, drohen Verhältnisse, bei denen jede finanzielle Transaktion einer konkreten natürlichen Person zugeordnet werden kann. Zugleich werdender Zugriff auf die Finanztransaktionsdaten durch Sicherheitsbehörden erleichtert und technische Schnittstellen zu den Sicherheitsbehörden aufgebaut.

Konsum- und Finanztransaktionen sind hinsichtlich ihrer Aussagekraft über die Persönlichkeit der Betroffenen mit TK-Verkehrs- bzw. TK-Metadaten vergleichbar, auch wenn sie nicht, wie TK-Daten, durch das Telekommunikationsgeheimnis spezifisch verfassungsrechtlich geschützt sind (Art. 7 Grundrechte-Charta – GRCh; Art. 10 GG). Wohl aber kommt den Transaktionsdaten einfachgesetzlich über das Steuergeheimnis sowie über bankenrechtliche Vertraulichkeitszusicherungen ebenso ein verstärkter Schutz zu.

Eine dritte Dimension der Vorratsspeicherung eröffnet sich mit Mobilitätsdaten. Flugdaten, sogenannte Passenger Name Records (PNR), wie sie Grundlage für das Gutachten des EuGH zum Vertrag zwischen Kanada und der EU waren, sind nur die Spitze eines größeren „Datenbergs“. Schon über Smartphones mit Lokalisierungsfunktion erfolgt heute, ohne gesetzlichen Zwang – auf einer in der Praxis wenig freiwilligen Basis und völlig intransparent – für die Betroffenen eine räumlich-zeitliche Zuordnung der meisten Mobilfunkgeräte. Mit der zunehmenden Online-Anbindung von Kfz entstehen nicht nur für Netz-, Plattform-, Dienste- und App-Anbieter, sondern auch über die Kfz-Hersteller Mobilitätsdaten, die konkreten Personen zuzuordnen sind. Diese Mobilitätsdaten genießen keinen speziellen verfassungsrechtlichen Schutz. Das Netz schützender einfachgesetzlicher Regelungen ist leider stark durchlässig.

Das Überwachungsnetz zur Mobilität wird, getragen von der technischen Weiterentwicklung, zunehmend enger: Die klassische Jedermann-Kontrolle erfolgte bisher über die Videoüberwachung. Bei deren Einsatz im öffentlichen Raum besteht eine nahezu unbegrenzte Streubreite. Lange Zeit war eine Individualisierung der Bilder schwierig und fehleranfällig. Dies ändert sich mit Fortschritten bei der Bildmuster- und Gesichtserkennung. Liegen digitalisierte Gesichtsbilder vor, auf die z. B. Sicherheitsbehörden schon heute über Personalausweis- und Passregister Zugriff haben,[8] können Personen einem Ort, zu dem sie sich zu einem bestimmten Zeitpunkt aufhielten, präzise zugeordnet werden. Diese Praxis wird in Berlin am Bahnhof Südkreuz erprobt. Eine technisch weniger anspruchsvolle, aber dafür schon vollautomatisierte Form eines solchen Einsatzes von Mustererkennung per Video für Sicherheitszwecke ist das Kfz-Kennzeichen-Scanning, zu dem das BVerfG am 18.12.2018 seine verfassungsrechtlichen Anforderungen konkretisierte.[9]

3. Verfas­sungs­recht­li­cher Rahmen

Das Spezifische der TK-Vorratsdatenspeicherung war und ist, dass zu einem für einen ursprünglich konkreten Zweck verarbeitete Daten ausschließlich für sicherheitsbehördliche Zwecke weiter aufbewahrt werden, ohne dass absehbar ist, dass die erfassten Daten zu aus Sicherheitssicht unauffälligen Personen von konkretem Nutzen sein werden.

Verfassungsrechtliche Ansatzpunkte für die Bewertung der Vorratsdatenverarbeitung sind das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs.1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) bzw. das Grundrecht auf Datenschutz (Art. 8 GRCh) in Verbindung mit weiteren Freiheitsrechten, etwa dem Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 GG, Art. 7 GRCh). Die Schutzwirkung dieser Grundrechte beschränkt sich nicht auf die erstmalige Erhebung von Daten, sondern erstreckt sich auch auf deren weitere Nutzung. Die hoheitliche Eingriffsqualität besteht nicht nur, wenn die Daten direkt von staatlichen Einrichtungen erfasst werden, sondern ebenso, wenn diese die Daten bei Privaten beschaffen, wo sie zuvor erhoben wurden.[10]

Staatliche Eingriffe müssen durch ein Gesetz präzise und bereichsspezifisch erlaubt sein, das legitimen Gemeinwohlinteressen dient und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, das also zur Erreichung der Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen ist (Art. 52 Abs. 1 GRCh). Dabei ist es nötig, dass die betroffenen Daten sowie die Formen der Datenverarbeitung präzise, d. h. hinreichend bestimmt beschrieben werden. Dies gilt insbesondere, wenn auf der Datenbasis automatisierte Analysen durchgeführt werden. Dann muss gewährleistet sein, dass die angewendeten Modelle und Kriterien spezifisch und zuverlässig sind und eine Identifizierung nur erfolgt, wenn ein begründeter Verdacht vorliegt und dabei keine Diskriminierung erfolgt.[11]

In der Rechtsprechung des BVerfG wurde aus den Freiheitsrechten schon früh ein striktes „Verbot einer Speicherung von Daten auf Vorrat“ abgeleitet. Verboten ist die Verarbeitung von Daten zu unbestimmten und noch nicht bestimmbaren Zwecken.[12]

Das BVerfG weist seit dem Volkszählungsurteil darauf hin, dass personenbezogene Datenspeicherung eine abschreckende Wirkung für die Wahrnehmung von Freiheitsrechten haben kann und benennt ausdrücklich die politischen Rechte auf „Teilnahme an einer Versammlung oder einer Bürgerinitiative„. Der Mensch muss wissen können, „wer was wann bei welcher Gelegenheit über ihn weiß.“ Informationelle Selbstbestimmung ist „eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens„.[13] Der Bundesgerichtshof nimmt ein Recht auf Anonymität auch in Bezug auf die Wahrnehmung der Informations- und Meinungsfreiheit an.[14]

Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehört es auch, „dass sich die Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich fortbewegen können, ohne dabei beliebig staatlich registriert zu werden, hinsichtlich ihrer Rechtschaffenheit Rechenschaft ablegen zu müssen und dem Gefühl eines ständigen Überwachtwerdens ausgesetzt zu sein„.[15] Datenverarbeitung darf deshalb nicht „einfach drauflos“, zu beliebiger Zeit und an beliebigem Ort „ins Blaue hinein“ und „für alle Fälle“ erfolgen. Ein „bloßer Betriebsverdacht“ genügt nicht.[16] Das BVerfG hat die gesellschaftliche Relevanz des Rechts auf Anonymität mit seiner Feststellung akzentuiert, dass es „zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland“ gehört, in der persönlichen Freiheitswahrnehmung nicht total erfasst und registriert zu werden (dazu ausführlich unten 6).[17]

4. Abwägung mit legitimen Zwecken

Als „legitime Zwecke“ für eine sicherheitsbehördliche Datenverarbeitung sind die Effektivierung der Strafverfolgung, die Gefahrenabwehr und die Erfüllung der Aufgaben der Nachrichtendienste anerkannt. Der Staat „hat einen wirksamen Schutz der Grundrechte und Rechtsgüter der Bürgerinnen und Bürger zu sichern.“ Die Sicherheit des Staates als verfasste Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm – unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen – zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung (sind) Verfassungswerte, die mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang stehen.[18]

Bei einer verfassungsrechtlichen Bewertung geht es darum, die Geeignetheit, die Erforderlichkeit und die Angemessenheit der konkreten Datenverarbeitung für die Sicherheitszwecke zu begründen. Bei der rechtlichen Prüfung läuft es dabei zumeist darauf hinaus, die Angemessenheit, also die Verhältnismäßigkeit „im engeren Sinne“ festzustellen.

Es kommt dabei darauf an, woran die hoheitliche Datenverarbeitung anknüpft: Ist Anknüpfungspunkt ein zurechenbares, vorwerfbares Verhalten, eine – auch nur abstrakte – Gefährlichkeit oder sonst eine qualifizierte Situation; oder geht es um Alltagshandeln, das im täglichen Miteinander elementar und für die Teilnahme am sozialen Leben in der modernen Welt nicht mehr verzichtbar ist? Schwer ist ein Eingriff, wenn Betroffene, „ohne selbst Anlass dazu gegeben zu haben“, dem Risiko von Ermittlungen ausgesetzt werden. [19] Bei einem gefährlichen oder risikobehafteten Tun bzw. zur Beherrschung besonderer Gefahrenquellen sind dagegen anlasslose Kontrollen nicht generell ausgeschlossen. Eine spezifische Eigenschaft der Vorratsdatenverarbeitung ist deren Streubreite.  Es darf dabei keine flächendeckende Totalerfassung, keine „Rund¬um¬überwachung“ erfolgen.[21]

Die Eingriffsintensität wird zudem durch die Missbrauchsmöglichkeiten der Datenverarbeitung bestimmt, wobei als Agierende sowohl staatliche Einrichtungen, die privaten Verarbeiter wie auch Dritte in Betracht zu ziehen sind. Bei einer sensitiven Datenverarbeitung ist ein besonders hohes Sicherheitsniveau gefordert. Werden die Daten automatisiert analysiert, so sind Sicherungsmaßnahmen erforderlich, damit auf dieser Basis keine fehlerhaften oder diskriminierenden Entscheidungen getroffen werden (vgl. Art. 22 DSGVO).[22]

5. Kriterien

Für die Verhältnismäßigkeit ist die Speicherdauer von Relevanz. Generell gilt, dass diese hinsichtlich der jeweiligen Zweckerreichung so kurz wie möglich sein muss (vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. e DSGVO). Dass das BVerfG im Jahr 2010 bezüglich der TK-Vorratsdatenspeicherung grundsätzlich eine sechsmonatige Speicherdauer noch als angemessen bewertet hat, war wohl dem Umstand zuzuschreiben, dass bei einer anderen Bewertung eine Vorlage des Verfahrens vor dem EuGH notwendig gewesen wäre, was vermieden werden sollte. Die Speicherdauer ist auf „das absolut Notwendige“ zu beschränken.[23]

Hinsichtlich der Speicherdauer wie der Erhebungs- sowie der Nutzungsvoraussetzungen muss nach der Art der Daten differenziert werden. So kann die Speicherung von reinen Pseudonymen ein geringerer Eingriff als die Speicherung identifizierter Datensätze sein. Angaben aus der Sphäre der Öffentlichkeit sind weniger schutzbedürftig als solche aus dem Sozialbereich oder aus der Intimsphäre. Ein Aspekt bei der Abwägung ist, inwieweit die Datenspeicherung zur Erstellung aussagekräftiger Persönlichkeits- und Bewegungsprofile geeignet ist.[24]  Einer zweckspezifischen Legitimation bedarf es bei sensitiven Daten (vgl. Art. 9 Abs. 1 DSGVO). Absolut tabu ist der „Kernbereich privater Lebensgestaltung“. [25]  Das Gleiche gilt in Bezug auf Vorratsdatenverarbeitungen für Berufsgeheimnisse.[26]

Um Eingriffsmaßnahmen auf das „absolut Notwendige“ zu beschränken, sind als Erhebungsvoraussetzungen restriktive differenzierte Festlegungen in Bezug auf Anlass, Ort und Zeit nötig. Grundlage der Festlegungen müssen objektive, überprüfbare Anhaltspunkte und Sachverhalte sein.

Als prozedurale Kriterien sind „eine für die Öffentlichkeit transparente Kontrolle unter Einbeziehung des unabhängigen Datenschutzbeauftragten sowie ein ausgeglichenes Sanktionensystem, das auch Verstößen gegen die Datensicherheit ein angemessenes Gewicht beimisst“, anerkannt.[27] Als Transparenzaspekte kommen in Betracht: die Offenheit der Erhebung und der Nutzung der Daten sowie die nachträgliche Benachrichtigung gegen über Betroffenen. Hierüber kann auch ein effektiver Rechtsschutz gewährleistet werden. Zusätzlich möglich sind spezielle Anordnungsvorbehalte, etwa durch einen unabhängigen Richter. Der Transparenz dienen weiterhin Begründungs- und Dokumentationspflichten. Zur Gewährleistung der Einhaltung der Nutzungsregelungen ist eine effektive unabhängige Datenschutzkontrolle nötig, über die auch gewährleistet wird, dass Verstöße erkannt und sanktioniert werden.

Notwendig ist nicht nur ein gesetzlich klar definierter enger Rahmen für die Erfassung und Speicherung, sondern auch für die Verwendung der auf Vorrat gespeicherten Daten.

In Bezug auf die TK-Vorratsdatenspeicherung verlangt das BVerfG bzgl. der Strafverfolgung „zumindest den durch bestimmte Tatsachen begründeten Verdacht einer schweren Straftat“. Dabei kann auf einen Katalog zurückgegriffen oder an den jeweils angedrohten Strafrahmen angeknüpft werden. Ergänzend muss für den konkreten Einzelfall die Verfolgung einer schweren Straftat vorliegen. Auch gemäß dem EuGH ist „allein die Bekämpfung der schweren Kriminalität“ zur Rechtfertigung des Einsatzes dieser Maßnahme in der Lage.[28]

Bei der Gefahrenwehr kann nicht an einen Katalog von Straftaten angeknüpft werden, die es zu verhindern gilt. Vielmehr müssen das maßgebliche Ziel des konkret verfolgten Rechtsgüterschutzes und die Intensität der Gefährdung dieser Rechtsgüter zur Grundlage genommen werden. Das BVerfG verwendet bei massiven Eingriffen als Rechtsfertigungskategorie die „Abwehr von Gefahren für Leib und Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr“. Die konkrete Gefahr wird näher beschrieben durch „den Einzelfall, die zeitliche Nähe des Umschlagens einer Gefahr in einen Schaden und den Bezug auf individuelle Personen als Verursacher“. Zur Abwehr einer „drohenden Gefahr“ sind Jedermannkontrollen und Vorratsdatenspeicherungen in jedem Fall unverhältnismäßig.[29] 

Für eine Nutzung von Vorratsdaten durch Nachrichtendienste sind wegen der Zuordnung zum präventiven Bereich die gleichen Anforderungen wie bei der Gefahrenabwehr zu stellen. Da diese Dienste aber oft weit im Vorfeld von Gefahren agieren, scheidet insofern eine Nutzung von Vorratsdaten regelmäßig aus.[30]

6. Überwa­chungs­-­Ge­samt­rech­nung

Die übermäßigen Überwachungsregelungen zum Polizeiaufgabengesetz Bayerns (PAG)[31]  brachten einen Passus des Urteils des BVerfG zur Vorratsdatenspeicherung aus dem Jahr 2010 in die Diskussion zurück: Dass die Wahrnehmung der Freiheitsrechte nicht total erfasst und registriert werde, gehöre „zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland“.[32]

Zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik gehört es, dass eine „möglichst flächendeckende vorsorgliche Speicherung aller für die Strafverfolgung oder Gefahrenprävention nützlichen Daten“ unzulässig ist. Die vorsorglich anlasslose Speicherung muss die Ausnahme bleiben: „Sie darf auch nicht im Zusammenspiel mit anderen vorhandenen Dateien zur Rekonstruierbarkeit praktisch aller Aktivitäten der Bürger führen.“ Die Datenspeicherung darf zudem nicht durch den Staat direkt, sondern allenfalls durch private Stellen erfolgen und nicht die (Kommunikations-) Inhalte erfassen.

Der Gesetzgeber ist, so das BVerfG, gezwungen, „bei der Erwägung neuer Speicherungspflichten oder -berechtigungen in Blick auf die Gesamtheit der verschiedenen schon vorhandenen Datensammlungen“ Zurückhaltung zu üben. Durch vorsorgliche Datenspeicherungen wie z. B. der TK-Verkehrsdaten werde „der Spielraum für weitere anlasslose Datensammlungen“ geringer.[33]

7. Multiple Verar­bei­tungen für multiple Zwecke

Das BVerfG hatte bei seinen Ausführungen die Vorratsspeicherung von TK-Verkehrsdaten im Blick, die mit der Wahrung und Herstellung der inneren Sicherheit begründet war. Dieser anlassbezogen richtige Ansatz muss indes bei der Erstellung einer Überwachungs-Gesamtrechnung erweitert werden: Nicht nur das Datenvolumen und die Datenqualität explodieren derzeit in der Praxis, sondern auch deren Verwendbarkeit. Die Zeiten, in denen Daten nur für einen Zweck erhoben wurden, sind schon längere Zeit vorbei. Die europäische Datenschutz-Grundverordnung hat hieraus den konsequenten Schluss gezogen, dass die – im Gemeinwohl erfolgende – Zweitverwertung von Daten für Zwecke der Forschung (sowie der Statistik und des Archivwesens) privilegiert wird (Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO). Mit dieser Privilegierung einhergehen muss eine Abschottung von weiteren Nutzungen und Begehrlichkeiten. Eine ähnliche mit einer strengen Nutzungseinschränkung verbundene Privilegierung kennen wir im deutschen Datenschutzrecht mit der Verwendung von Daten für Zwecke der Datensicherheit und Datenschutzkontrolle (so der bis zum 25.05.2018 anwendbare § 31 BDSG-alt).

TK-Verkehrsdaten sind ein gutes Beispiel für die Ausweitung der Verwendbarkeit. Nicht zuletzt wegen ihrer multiplen Zweckgeeignetheit werden diese auch nicht mehr „Verkehrsdaten“ bzw. „Nutzungsdaten“, sondern präziser „Meta-Daten“ genannt. Die weitere Nutzung für andere Zwecke erfolgt normativ durch eine Abwägung zwischen den legitimen Nutzungsinteressen und den Schutzinteressen der Betroffenen (vgl. Art. 6 Abs. 1 S. 1 lit. f DSGVO). Von der Datenschutzpraxis wurde schon weitgehend der Zweck der „Verbesserung“ des Serviceangebots durch den Verantwortlichen anerkannt. Normativ hatte dieser Zweck eine Grundlage in § 15 Abs. 3 S. 1 TMG, wonach Nutzungsdaten „für Zwecke der Werbung, der Marktforschung oder zur bedarfsgerechten Gestaltung“ verwendet werden dürfen. Die Nutzung dieser Formel hat sich inzwischen praktisch dahin gewendet, dass Verantwortliche Meta-Daten zur verbesserten Manipulation der Betroffenen nutzen.

Während diesen Nutzungszwecken von Rechtswegen mit Widerspruchsmöglichkeiten noch Einhalt geboten werden kann und es bei den Zwecken auf den individuellen Datensatz regelmäßig nicht ankommt, ist die Nutzung für Zwecke der Datensicherheit vom konkreten Datensatz abhängig. Der bürgerrechtliche Widerstand gegen diesen Verwendungszweck war bei TK-Meta-Daten lang anhaltend[34]  und wurde – zu Recht – durch höchstrichterliche Rechtsprechung gebrochen, als der EuGH am 19.10.2016 feststellte, dass die Verarbeitung von Meta-Daten sich nicht auf die „konkrete Inanspruchnahme des Dienstes durch den fraglichen Nutzer“ beschränken kann, sondern die generelle Gewährleistung „der Funktionsfähigkeit der Dienste“ mit einschließt, wozu die informationstechnische Sicherheit gehört.[35]

Inzwischen werden durch private Betreiber von Applikationen und Plattformen massenhaft personenbezogene Daten erfasst, die nicht nur für die Erbringung der immer komplexer gestalteten Dienste erforderlich sind, sondern die weit darüber hinausgehen. Auch was die Dauer der Datenspeicherung angeht, gibt es bei vielen Betreibern in der Praxis keine Grenzen. Das Geschäftsmodell von Facebook und Google besteht z. B. darin, Alltagsverrichtungen digital zu erfassen und daraus Querschnitts- und Leitzeitprofile zu erstellen, die zur Grundlage für (Online-)Werbung genutzt werden. Dabei erfolgt derzeit schon eine zeitlich unbegrenzte, anwendungsübergreifende Totalüberwachung. Der von diesen Betreibern verfolgte Zweck liegt dabei nicht nur in der Werbung; der Zweck liegt – übergreifender –in der Totalüberwachung selbst. Insofern kann nicht mehr von Vorratsspeicherung, es muss vielmehr von dauernder Verwendungsspeicherung gesprochen werden. Diese Daten sind potenziell und gesetzlich für Sicherheitsbehörden zugänglich, nicht nur in den USA, sondern auch in Deutschland. Über die StPO, über das Polizeirecht oder über sonstiges Sicherheitsrecht kann zwingend – zumindest bei konkreten Anlässen – ein staatlicher Zugriff erfolgen. Dies geht so weit, dass Sicherheitsbehörden schon zwingend Zugriff direkt bei den Betroffenen auf Ton- und Bilddaten nehmen wollen, ohne dass diese Störer sind.[36]

Wir befinden uns derzeit mitten in einer Digitalisierungsphase, bei der das technische Potenzial noch nicht ansatzweise ausgeschöpft ist. Potenziale bestehen z. B. in den Kameras und Mikrophonen von stationären und mobilen Geräten, vom Fernsehgerät bis zum Smartphone, die – einmal initialisiert – optischen und akustischen Einblick in Schlaf- und Wohnzimmer sowie in sämtliche tägliche Verrichtungen erlauben. Potenziale bestehen bei Gesundheits- und Wellness-Apps, die Einblick in das körperliche und seelische Befinden geben. Gewaltige Potenziale liegen noch weitgehend im biotechnischen Bereich brach, der derzeit z. B. über reine Lifestyle-Angebote dabei ist, auch in Europa Fuß zu fassen.[37]  Der digitale Griff auf individuelle Gefühle und Gedanken wie auf genetische Dispositionen ist schon im Gange.

8. Überwa­chungs­-­Ge­samt­rech­nung weiter gedacht

Die Ausführungen des BVerfG zur Überwachungs-Gesamtrechnung wurden zwar im Kontext der europäischen Integration gemacht, gelten aber selbstverständlich ebenso für rein nationale Normierungen und binden nicht nur den Bundes-, sondern auch die Landesgesetzgeber. Sie haben nicht nur die Telekommunikation, sondern generell die Digitalisierung des Alltags im Blick. Erfasst wird nicht nur die hoheitliche Datenerfassung, sondern auch die durch private Unternehmen. Ähnlich wie bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung generell kann die Grenze des noch Erlaubten nicht präzise bestimmt werden. Wohl aber kann deren Überschreitung anlassbezogen verbindlich festgestellt werden. Dabei ist der gesamte Instrumentenkasten einzubeziehen, den die Rechtsprechung zur Einhegung der Überwachung entwickelt hat (s. 5.). Diese Instrumente sind weiter zu entwickeln.

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, dauernd nicht nur die Gesetzgebung, sondern auch die gelebte Praxis der Überwachung zu beobachten.[38]  Er muss intervenieren, wenn durch private Unternehmen ein Überwachungspotenzial etabliert wird, mit dem unsere Verfassungswerte gefährdet werden. [39]  Die Erstellung der Gesamtrechnung ist also kein einmaliger Vorgang, sondern muss ein dauernder Prozess sein. Bei diesem Prozess können Erfahrungen aus anderen Teilen der Welt erkenntnisfördernd sein, etwa der Blick in die USA, nach China oder nach Russland.

Natürlich besteht, gerade mit Blick auf Überwachungspraktiken in anderen Staaten, die Gefahr, dass die Formel zur „Überwachungs-Gesamtrechnung“ für Rechtfertigungsrhetorik genutzt wird.[40] Dass dies nicht erfolgreich ist, setzt eine Operationalisierung voraus. Diese besteht in einer Präzisierung der „doppelten Verhältnismäßigkeitsprüfung“, also neben der Prüfung der konkreten Maßnahme die Erstellung einer Gesamtbewertung.

Diese Gesamtbewertung ist ohne empirische Feststellungen unmöglich. Da die Digitalisierung des Alltags der Menschen vorrangig im privaten Sektor stattfindet, muss hier ein Schwerpunkt gesetzt werden. Die Evaluation des staatlichen Zugriffs auf die privat gesammelten Daten kann nur der zweite Schritt sein. Angesichts der Rechtspositionen der Datensammler in der Wirtschaft, die sich auf ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse berufen, bedarf es der gesetzlichen Regulierung der staatlichen Einblickmöglichkeiten in die privatwirtschaftliche Verarbeitung mit Daten der Bürgerinnen und Bürger.

Bei der Herstellung dieser Transparenz, also bei der Überwachung der Überwachung, kommt es auf die Art der Daten, deren Speicherung und deren Sensitivität für die Freiheitswahrnehmung ebenso an wie auf deren weitere Verarbeitung und Auswertung. Die Datenanalyse darf nicht länger, wie bisher, dem unternehmerischen Arkanbereich vorbehalten bleiben. Dies gilt nicht nur (worüber derzeit eine gewisse Debatte stattfindet) für den Einsatz künstlicher Intelligenz, sondern für jede Form der komplexen Auswertung von Bürgerdaten. Bisher ist den technischen Schnittstellen zwischen den verschiedenen Datenbeständen, insbesondere denen zwischen dem privaten Bereich und staatlichen Behörden, wenig Aufmerksamkeit gewidmet worden. Wegen der sich dadurch ergebenden zusätzlichen Überwachungsrisiken muss sich dies ändern.

9. Abschlie­ßende Bemerkung

Die Diskussion um die Vorratsspeicherung war und ist wichtig. Sie ist geeignet, äußere Rahmenbedingungen für die Digitalisierung unserer Lebenswelt zu definieren. Das BVerfG und der EuGH haben hierzu Bewertungskriterien benannt. In Zeiten von Big Data wird die anlasslose Datenerfassung und -speicherung zunehmen. Diese dient immer weniger ausschließlich hoheitlichen Sicherheitszwecken und muss deshalb auch nicht gesetzlich angeordnet werden. Sie erfolgt – angesichts der beliebig großen Zahl möglicher Zwecke – gezielt und oft zeitlich unbegrenzt. Dies macht es nötig, bei der Diskussion über die Vorratsdatenspeicherung nicht stehen zu bleiben. Ein zentraler Ansatzpunkt für die Weiterentwicklung der Auseinandersetzung sollte sein, die digitalen Spuren, die im privaten Bereich derzeit hinterlassen werden, zurückzudrängen und zugleich den möglichen staatlichen Zugriff auf diese Daten rechtlich zu beschränken. Diese Weiterentwicklung des Rechts ist auf allen Ebenen nötig: auf Verfassungsebene, etwa durch digitale Grundrechte [41] , im Völkerrecht, etwa zur Verhinderung der globalen Bespitzelung, wie sie seit 2013 insbesondere durch Edward Snowden bekannt gemacht wurde,[42]  im Rahmen der EU durch Präzisierung der Grundsätze der DSGVO, wie auch national. Die Regulierung durch Bundesländer und auf Bundesebene eignet sich nicht zuletzt als Erprobungsfeld für Europa zur Sicherstellung des Grundanspruchs auf unbeobachtete Freiheitsbetätigung; sie bleibt aber vor allem die wichtigste Regulierungsebene zur Abwehr übermäßiger Überwachungsbegehren der nationalen und regionalen Sicherheitsbehörden.

DR. THILO WEICHERT   Jahrgang 1955, studierte Rechts- und Politikwissenschaften und promovierte mit einer Arbeit zum Datenschutz im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren. Er gehörte von 1984 bis 1986 dem Landtag von Baden-Württemberg an, danach war er als Rechtsanwalt und Berater und ab 1992 als Referent beim niedersächsischen Datenschutzbeauftragten tätig. 1998 wechselte er nach Schleswig-Holstein, wo er von 2004 bis 2015 Datenschutzbeauftragter des Landes war. Er ist Mitglied des Netzwerks Datenschutzexpertise (www.netzwerk-datenschutzexpertise.de) und Vorstandsmitglied der Deutschen Vereinigung für Datenschutz (DVD).

Anmerkungen:

[1] EuGH 08.04.2014 – C-293/12, C-594/12 (Vorratsdaten I).

[2] EuGH 21.12.2016 – C-203/15, C-698/15 (Vorratsdaten II).

[3] Gesetz zur Einführung einer Speicherpflicht und einer Höchstspeicherfrist für Verkehrsdaten v. 10.12.2015, BGBl. I S. 2218

[4] BVerfG 02.03.2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08 (Vorratsdaten).

[5] EuGH 26.07.2017 – Gutachten 1/15 (PNR).

[6] Weichert, Das Recht auf Anonymität finanzieller Transaktionen, 27.12.2016, https://www.netzwerk-datenschutzexpertise.de/sites/default/files/gut_2016_5gwrl271216.pdf, S. 12 ff.

[7] 5. Anti-Money-Laundering-Directive, Richtlinie (EU) 2018/843 v. 30.05.2018, ABl. L 156/43.

[8] S. Gesetz zur Förderung des elektronischen Identitätsnachweises v. 07.07.2017, BGBl. I S. 2310, z. B. § 15 Abs. 1 S. 2 PAuswG.
[9] BVerfG 18.12.2018 – 1 BvR 142/15 (Kfz-Kennzeichen II) und 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10.

[10] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 190, 193-196.

[11] EuGH 26.07.2017 (Anm. 5) Rn. 168-174.

[12] BVerfG 15.12.1983 – 1 BvR 209/83 u. a. (Volkszählung) Rn. 101, NJW 1984, 422; BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 205f.

[13] BVerfG 15.12.1983 (Anm. 12) Rn. 94; zur gesellschaftlichen Bedeutung der Meinungsfreiheit EuGH 21.12.2016 – C-203/15, C-698/15 Rn. 93.

[14] BGH 23.06.2009 – VI ZR 196/08 Rn. 38; indirekt auch EuGH 21.12.2016 (Anm. 2) Rn. 101.

[15] BVerfG 18.12.2018 (Anm. 9) Rn. 51.

[16] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 261; BVerfG 18.12.2018 (Anm. 9) Rn. 92; BVerfG 24.05.1977 – 2 BvR 988/75 (Drogenberatungsstelle) Rn. 82.

[17] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 218.

[18] BVerfG 20.04.2016 – 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 (BKA-Gesetz) Rn. 100.

[19] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 212.

[20] BVerfG 18.12.2018 (Anm. 9) Rn. 94; BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 213.

[21] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 218; BVerfG 12.04.2005 – 2 BvR 581/01 (GPS) Rn. 60; BVerfG 18.12.2018 (Anm. 9) Rn. 115.

[22] EuGH 26.07.2017 (Anm. 5) Rn. 173 f.

[23] EuGH 26.07.2017 (Anm. 5) Rn. 140; EuGH 21.12.2016 (Anm. 2) Rn. 96; EuGH 08.04.2014 (Anm. 1) Rn. 52.

[24] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 211; ständige Rechtsprechung seit BVerfG 16.07.1969 – 1 BvL 19, 63; BVerfGE 27, 1 (Mikrozensus); NJW 1969, 1707.

[25] BVerfG 20.04.2016 (Anm. 18) Rn. 120.

[26] BVerfG 20.04.2016 (Anm. 18) Rn. 131, 133; EuGH 21.12.2016 (Anm. 2) Rn. 105; EuGH 08.04.2014 (Anm. 1) Rn. 58.

[27] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 225; ähnlich BVerfG 20.04.2016 (Anm. 18) Rn. 135; BVerfG 18.12.2018 (Anm. 9) Rn. 101; EuGH 21.12.2016 (Anm. 2) Rn. 120; EuGH 26.07.2017 (Anm. 5) Rn. 192, 202.

[28] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 228 f.; EuGH 21.12.2016 (Anm. 2) Rn. 102; EuGH 08.04.2014 (Anm. 1) Rn. 60.

[29] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 231; EuGH 26.07.2017 (Anm. 5) Rn. 179 f.; vgl. BVerfG 18.12.2018 (Anm. 9) Rn. 105.

[30] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 233 f.

[31] G. v. 18.05.2018, BayGVBl. S. 301, 434.

[32] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 218.

[33] BVerfG 02.03.2010 (Anm. 4) Rn. 218.

[34] Dazu Weichert in BvD-News 02/2015, 19 ff.

[35] EuGH 19.10.2016 – C-582/14 Rn. 50-64.

[36] So z. B. § 32a NPOG-E, Nds. LT-Drs. 18/850 v. 08.05.2018.

37] Weichert, AncestryDNA ist in Deutschland, www.netzwerk-datenschutzexpertise.de v. 17.12.2018.

[38] BVerfG 12.04.2005 – 2 BvR 581/01 Rn. 51, 64.

[39] BVerfG 23.10.2006 – 1 BvR 2017/02, Rn. 29, 31-36; BVerfG 17.07.2013 – 1 BvR 3167/08, Rn. 18-20.

[40] Roßnagel in NJW 2010, 1242.

[41] Vgl. Charta der Digitalen Grundrechte der Europäischen Union, https://digitalcharta.eu/.

{42] Weichert in DuD 2014, 402.

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Der Trend zur Ausweitung der polizeilichen Gefahrenabwehr scheint ungebrochen: immer früher soll die Polizei auf mögliche Gefahren reagieren und mögliche Schäden abwehren können. Neben den dafür nötigen gesetzlichen Befugnissen bedarf es dafür auch geeigneter technischer und informationeller Hilfsmittel. Neue Analyse- und Prognoseprogramme, die unter dem Begriff des Predictive Policing zusammengefasst werden, versprechen hier nicht weniger als eine Zäsur in der klassischen Polizeiarbeit, weil sie Voraussagen bieten sollen, wann und wo die nächsten Straftaten zu erwarten sind. Was diese Programme wirklich leisten, welche Chancen dies für die Polizeiarbeit bietet, aber auch welche rechtspolitischen und freiheitlichen Risiken damit verbunden sind, schildert der folgende Aufsatz.

Einleitung

Prävention, auch prognosebasierte, ist kein neues Aufgabenfeld der Polizei. Die in den jeweiligen Landespolizeigesetzen normierte Gefahrenabwehr ist, neben der reaktiven repressiven Strafverfolgung, ihr genuines Tätigkeitsfeld. Jedoch mehren sich in den letzten Jahren, mit nochmals stärkerer Tendenz seit 9/11, die verschiedenen Anstrengungen der Sicherheitsinstitutionen, ‚vor die Lage‘ zu kommen: Sie versuchen nicht erst dann aktiv zu werden, wenn der Eintritt einer Gefahr unmittelbar oder in absehbarer Zeit bevorsteht, sondern schon (deutlich) vorher, also proaktiv, präventiv zu intervenieren (vgl. Frankenberg 2010, insb. 119ff.; Albrecht 2010). Das spezifische Novum beim Predictive Policing besteht dabei in der Automatisierung der Datenverarbeitung. In Bezug auf die Prognoseerstellung bedeutet dies, dass eine rein algorithmisch generierte raumbezogene Risikoproduktion und -konstruktion stattfindet. Ebenfalls neu ist, dass die Prognoseberechnung und die dafür notwendige Analyse von (Kriminalitäts-)Daten kontinuierlich stattfindet und mithin grundsätzlich anlasslos ist (Singelnstein 2018a: 5). Das prognostische Wissen über solcherlei Risiken ist notwendigerweise probabilistisch, beinhaltet also stets interpretativen Spielraum und deshalb auch Fehlerpotenziale. In der Folge gewinnen (Prognose-)Technologien an Relevanz, die eine Objektivierung dieses prospektiven Wissens versprechen (Ferguson 2017: 28f.). Predictive Policing ist nicht zuletzt deshalb als genuine soziotechnische Interaktion, als Ensemble von Mensch und Maschine, zu verstehen (Paul/Egbert 2017: 95f.). Damit geht u. a. einher, dass die datenverarbeitenden Algorithmen der Prognosesoftware in die polizeilichen Entscheidungsprozesse nachhaltig eingreifen und einen wesentlichen Anteil des bereitgestellten präventiven Wissens generieren.

Grundsätzlich lassen sich im Rahmen der prognosebasierten Polizeiarbeit zwei Anwendungsformen unterscheiden: Zum einen die raumbezogenen Verfahren, die zum Ziel haben, mögliche Risikoräume zu identifizieren und diese verstärkt mit polizeilichen Interventionen – vor allem durch intensivierte Patrouillenfahrten – zu bedienen (Pett/Gluba 2017). Zum anderen die personenbezogenen Anwendungen, auch unter dem Oberbegriff „predictive profiling“ (Sommerer 2017: 149) subsumiert, die auf mögliche Täter_innen und Opfer zukünftiger Kriminalität fokussieren und neben sozialwissenschaftlichen Netzwerkkonzepten [1] auch psychologisch-psychiatrische Diagnosen nutzbar machen. Letzteres ist etwa bei der „regelbasierte(n) Analyse potentiell destruktiver Täter zur Einschätzung des akuten Risikos – islamistischer Terrorismus“ (RADAR-iTE) des BKA der Fall, bei der das Gewaltrisiko von relevanten Personen und Gefährdern „anhand eines wissenschaftlich geprüften Verrechnungsmodells“ (BT-Drucksache 18/13422) individuell konkretisiert und polizeiliche Kontrollmaßnahmen entsprechend priorisiert werden sollen (BKA 2015; BT-Drucksache 19/1558).

Vor diesem Hintergrund werden wir im Folgenden beleuchten, welche bürgerrechtlichen Risiken aus dieser neuartigen Polizeipraxis erwachsen. Obgleich die bereits bekannten personengebundenen Verfahren ebenfalls relevante bürgerrechtliche Spannungen implizieren, da sie z. B. kritische strafprozessuale Fragen aufwerfen (wie z. B. die Frage nach Kontrollierbarkeit und Accountability) (Gless 2016; Singelnstein 2018b), wollen wir vorliegend von raumbezogenen Verfahren des Predictive Policing ausgehen, um (mögliche) bürgerrechtliche Risiken von prognosebasierter Polizeiarbeit zu illustrieren. Im Zuge dessen werden die rechtlichen Grundlagen des Predictive Policing unter Einschluss bereits bestehender Regelungen zu relevanten Praktiken – beispielsweise zu gefährlichen Orten – thematisiert und mögliche zukünftige Entwicklungen in diesem Bereich angesprochen.

Die raumbezogenen Verfahren des Predictive Policing sind derzeit im deutschsprachigen Raum mit Abstand am weitesten verbreitet. Aus bürgerrechtlicher Perspektive sind sie keineswegs so unproblematisch, wie von Befürworter_innen entsprechender Technologien sowie von Datenschutzbeauftragten – u. a. mit pauschalem Verweis auf die Nicht-Nutzung von personenbezogenen Daten bei der Prognoseerstellung – gemeinhin proklamiert wird (z. B. Schweer 2015: 16; Petri 2015). Im Fokus unserer Überlegungen steht dabei die polizeiliche Verdachtsgewinnung im prognostizierten Risikoraum und somit diejenige Konstellation, in der die raumbezogene, algorithmisch produzierte Prognose von Polizist_innen auf Personen angewendet werden muss. Auf diese Weise berührt Predictive Policing, so unsere Überzeugung, in der Tat bürgerrechtliche Fragen.

Wir werden dabei wie folgt vorgehen: Zunächst präsentieren wir die definitorischen und technischen Grundlagen von Predictive Policing und skizzieren die Verbreitung von prognosebasierter Polizeiarbeit in Deutschland. Dann thematisieren wir den Nexus von Predictive Policing und Bürgerrechten. Im Zuge dessen beschreiben wir die rechtlichen Grundlagen von Predictive Policing, gehen auf die rechtlichen Anforderungen an die polizeiliche Eingriffsschwelle, die anschließenden Folgemaßnahmen sowie die Rolle der Prognosen in diesem Ablauf ein.

Predictive Policing: Technische Grundlagen und Verbreitung

Predictive Policing, übersetzbar als prognosebasierte Polizeiarbeit, kann begrifflich bestimmt werden als die polizeiliche Anwendung von datenanalytischen Verfahren, um operative Prognosen in Bezug auf wahrscheinliche Täter_innen oder Opfer bzw. Zeiten und Orte zukünftiger Kriminalität zu generieren und umzusetzen (Egbert/ Krasmann i. E.: 11f.; vgl. a. Perry 2013: 1f.). Auf Grund der Potenz moderner Verfahren der Datenanalyse in puncto Geschwindigkeit und Datendurchfluss sowie deren mittlerweile relativ geringen Nutzungskosten können damit mittlerweile (operative) Prognosen generiert werden, aufgrund derer die Polizei unmittelbar agieren kann (Gluba 2014: 347). Die algorithmische Verarbeitung der Datenbestände macht es dabei prinzipiell möglich, aktuelle, buchstäblich gegenwartsnahe Lagebilder zu erstellen.

Die derzeit im deutschsprachigen Raum genutzten Verfahren operieren aber weder in Echtzeit noch sind sie in den meisten Fällen treffend als Big Data-Anwendungen zu beschreiben, sofern sie allein auf polizeieigene Daten zur registrierten Kriminalität – mit all den damit verbundenen Restriktionen und Selektivitäten – zurückgreifen und oft nur einmal täglich aktualisiert werden. Der durch die algorithmische Unterstützung errungene Zeitgewinn für die polizeiliche Praxis ist nichtsdestotrotz sehr wichtig, da hierzulande das hauptsächlich prognostizierte Delikt der Wohnungseinbruchdiebstahl darstellt, für den ein Near-Repeat Muster unterstellt wird. Dieses Muster folgt der rational choice-inspirierten Hypothese, dass professionelle Serieneinbrecher_ innen nach einer erfolgreichen Tat dazu neigten, kurz danach in der Nähe des ersten Tatorts erneut zuzuschlagen, z. B. weil Kosten und Nutzen besser abgeschätzt werden könnten (Schweer/Schweer 2015; Gluba 2017: 370). Obgleich auch Prognoseverfahren existieren (wie z. B. bei SKALA | MAP des LKA NRW), die weitere Datenquellen – z. B. aus Marktforschungen – einschließen, operieren derzeitige Prognosesoftwares weithin musterbezogen und maximal vergangenheitsorientiert. Sie stellen mithin eine Form der „prospective retrodiction“ (Aradau/Blanke 2017: 378) dar und tendieren deshalb sowie auf Grund des engen Bezugs zu den polizeieigenen Kriminalitätsdaten dazu, die von der Polizei dokumentierte Kriminalitätswirklichkeit schlicht in die Zukunft zu projizieren. [2]

Im deutschsprachigen Raum dominieren derzeit also polizeiliche Prognoseverfahren, die auf Basis des Near Repeat-Musters aus polizeilichen Kriminalitätsdaten zum Wohnungseinbruchdiebstahl zukünftige Risikoräume antizipieren sollen. Im Zuge dessen wird in Bayern, Sachsen und Baden-Württemberg sowie in den schweizerischen Kantonen Zürich, Basel-Landschaft, Zug und Aargau die deutsche Prognosesoftware PRECOBS angewendet, die vom Institut für musterbasierte Prognosetechnik (IfmPt) entwickelt wurde (Schweer 2015; Balogh 2016). Andere Landeskriminalämter bevorzugen dagegen Inhouse-Lösungen, wie im Falle von SKALA | MAP in Nordrhein-Westfalen (LKA NRW 2018), PreMAP in Niedersachsen, KLB-operativ in Hessen und KrimPro in Berlin (Egbert/Krasmann 2019b: 27ff.). Dies gilt auch für das Bundeskriminalamt in Österreich, das seit 2015 eine Eigenentwicklung (ebenfalls auf Basis des Near Repeat-Ansatzes) anwendet (ebd.: 40f.).

Predictive Policing und Bürger­rechte

Den Befürworter_innen des Predictive Policing sowie den Datenschutzbeauftragten kann zunächst zugestimmt werden, dass dieses im Vergleich zu bislang üblichen polizeilichen Methoden der Beurteilung des Risikopotentials öffentlicher Räume – nämlich über subjektives Erfahrungswissen der jeweiligen Beamt_innen oder den Einsatz von Videokameras – grundrechtsschonender wirkt, solange personenbezogene Daten nicht oder nur unter engen Voraussetzungen erhoben und weiterverarbeitet werden (Singelnstein 2018a: 6). Dies kann etwa durch eine Selektivität des Vergessens gewährleistet werden, bei welcher bestimmte Merkmale (eines Delikts, der Täter_in oder von weiteren Personen) bewusst gelöscht werden, aber auch durch eine höhere Transparenz der Algorithmen im Vergleich mit den subjektiven Selektionen der Beamt_innen. Dazu trägt weiterhin der Umstand bei, dass die Software die Daten ohne Eigeninteresse, also immer und für alle gleich, verarbeitet – wovon freilich unberührt ist, dass in die algorithmischen Modelle durchaus spezifische Interessen eingeschrieben sein können (Kitchin 2017: 17f.).

Problematisch scheinen uns demgegenüber bei den raumbezogene Verfahren der prognosebasierten Polizeiarbeit weniger die Eingriffe selbst, die durch die (gegenwärtigen) Technologien der jeweiligen Prognosesoftware vollzogen werden, als deren potenziell legitimatorische Funktion für darauf aufbauende Maßnahmen, z. B. in Form einer intensiveren Bestreifung oder niedrigschwelligeren Kontrolle in den als (zukünftig) riskant geltenden Gebieten – analog zu den sog. ‚Gefahrengebieten‘ (vgl. Belina/Wehrheim 2011; Ullrich/Tullney 2012). Für die sich in den Risikoräumen aufhaltenden Personen können daraus Einschränkungen ihrer Freizügigkeit, Eingriffe in ihre informationelle Selbstbestimmung bis hin zum Eindringen in ihren Wohnraum [3] folgen. Zwar ist es der Polizei bereits jetzt in den meisten Bundesländern erlaubt, beispielsweise über die Ausweisung und Festlegung von Gefahrengebieten, Personen ohne konkreten Anlass zu kontrollieren bzw. zu durchsuchen. Doch sehen wir bei Predictive Policing das Potenzial gegeben, dass künftig auch weiterführende Maßnahmen wie beispielsweise Platzverweise oder eben die Durchsuchung von Personen an raumbezogene Prognosen anschließen könnten. Diese zeichnen sich zwar durch eine geringe Eingriffsintensität aus, fokussieren jedoch häufig auf Personengruppen mit geringer Beschwerdemacht und werden in der Praxis (über die Konstruktion ‚gefährlicher Orte‘) häufig bereits vor Eintritt einer konkreten Gefahr im polizeirechtlichen Sinne angewandt (Thurn 2019).

Rechts­grund­lage des Predictive Policing

Für den Einsatz von Predictive Policing liefert das Gefahrenabwehrrecht den rechtlichen Rahmen. Predictive Policing ist, wie Rademacher (2017: 392) feststellt, im Bereich der „Gefahrerkennung“  zu verorten: Ähnlich dem professionellen Blick der Beamt_ innen soll die Prädiktionssoftware risikoträchtige Situationen, Verhaltensweisen und Objekte identifizieren und damit Hinweise auf mögliche Bedrohungen geben. Für die Gefahrerkennung besteht jedoch keine eigenständige Dogmatik (ebd.: 402), weswegen verschiedentlich an den Einsatz von Predictive Policing die Schwelle einer konkreten Gefahr – also einer Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit bei ungehindertem Fortgang ein Schaden für ein Rechtsgut eintreten wird – angelegt wird. Wir folgen zwar einerseits Rademacher, der diese Schwelle als für zu hoch angelegt hält (Rademacher 2017: 393f.), halten den Einsatz entsprechender Software indes aus anderen als den von ihm genannten Gründen für bedenklich. Entscheidend ist für uns nämlich nicht der rechtliche Rahmen, innerhalb dessen Predictive Policing stattfindet, sondern die an eine Prognose anschließende a) Konstruktion eines Eingriffsgrundes sowie b) die Wahl der darauffolgenden Maßnahme (Streife, Identitätsfeststellung, Durchsuchung etc.) und der zu adressierenden Personengruppe.

Vom Verdacht zur Folge­maß­nahme

a) Konstruk­tion einer Gefahr

Raumbezogene Verfahren des Predictive Policing liefern keine genaue Vorhersage über das Eintreten einer bevorstehen Gefahr, sondern, wie alle Prognosen, lediglich Wahrscheinlichkeiten darüber, ob innerhalb eines bestimmten Gebiets in der nächsten Zeit ein solches Delikt eintreten könnte (Perry et al 2013: 8). Allerdings indiziere laut Rademacher (2017: 383; 392) eine qua polizeilicher Prognosesoftware generierte Gefahrenprognose gerade keine konkrete Gefahr, da nie alle (Begleit-)Umstände einer etwaigen Gefahr prozessiert und dargestellt werden können. Im Anschluss an eine Alarmmeldung der Software könnten daher nur Gefahrerforschungseingriffe in Betracht kommen, um den Verdacht weiter zu erhärten (ebd.: 386). Über das Bestehen einer konkreten Gefahr müsse außerdem, aufgrund ihres normativen Gehalts, die Entscheidung von einem dafür verantwortlichen Beamten getroffen werden (ebd.: 384) – wobei hier das Problem der Accountability, also der Zurechenbarkeit von Bewertungs- bzw. Entscheidungsverantwortlichkeit, nicht gelöst als vielmehr verschoben bzw. durch die prinzipielle algorithmische Opazität gar vergrößert wird (Bennett Moses/ Chan 2018: 817f.). Die Zurechnung von softwarebasierten Entscheidungen zu je einzelnen Beamt_innen erweist sich in diesem Fall daher faktisch als juristische Verlegenheitslösung.

Demgegenüber gibt es vereinzelte Stimmen, die eine positive Prognose mit dem Vorliegen einer konkreten Gefahr gleichzusetzen scheinen. So thematisieren bereits vereinzelt Anwender_innen von polizeilicher Prognosesoftware, ob und inwieweit eine vorliegende, softwareinduzierte Prognose bereits obligatorisches polizeiliches Eingreifen induzieren könne (Egbert 2018b: 261). Damit würden durch Predictive Policing Maßnahmen wie Platzverweise oder die Durchsuchung von Personen – Maßnahmen also, die nicht mehr lediglich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, sondern auch die Bewegungsfreiheit des Einzelnen einschränken – auf Grundlage einer raumbezogenen Risikoprognose rechtlich ermöglicht (vgl. auch Ferguson 2012). Sollte sich diese Interpretation durchsetzen, würden sich in Zukunft die durch Predictive Policing entstehenden (bürger-)rechtlichen Problemfelder multiplizieren: Während der prognostische Fokus aktuell noch auf Wohnungseinbruchsdiebstählen liegt, loten Anbieter_innen wie Anwender_innen derzeit die möglichen weiteren Applikationsbereiche von Predictive Policing aus. Diese reichen von häuslicher Gewalt, Raub, über Graffiti bis hin zu Autoauf-/ einbruch bzw. -diebstahl und Sexualdelikten – wobei auch Deliktfelder wie Betäubungsmittelkriminalität oder selbst Ordnungswidrigkeiten  zumindest prinzipiell denkbar sind. Dabei handelt es sich bisweilen um Deliktfelder, die, wie wir im Folgenden darstellen werden, ihrerseits stark mit bestimmten Personengruppen identifiziert werden. Wenn es zutrifft, dass durch die Einführung der „drohenden Gefahr“ in die Generalklausel des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes die Anforderungen an den Kausalverlauf abgesenkt sind und zudem aktionelle Maßnahmen unter Voraussetzungen möglich sind, unter welchen bislang nur Gefahrerforschungseingriffe zulässig waren (Wegner/Hunold 2017; Shirvani 2018; Löffelmann 2018a, 2018b), könnte dies den Gesetzgeber vor weitere Probleme bei der Entwicklung von Maßstäben stellen, unter welchen Voraussetzungen die Einbeziehung von Predictive Policing in die Konstruktion der Gefahrenerwartung zulässig ist.

b) Vom Verdacht zum Verdäch­ti­gen: Maßnahmen

Die Prognosen im raumbezogenen Predictive Policing richten sich generell nicht auf bestimmte, d.h. identifizierbare Personen(-gruppen), sondern auf Räume innerhalb derer sich unbestimmte Menschen(-gruppen) aufhalten. Insofern kann von der (prospektiven) Tat nicht auf bestimmte Täter_innen geschlossen werden. Stattdessen passiert, was Aldo Legnaro (2018: 124) „projektive(s) Profiling“ nennt: Stereotypisierte Bilder von Gefährder_innen und/oder Störer_innen und deren Lebensstilen werden zum Maß und Modell, anhand derer zwischen Verdächtigen und Unverdächtigen (hier: innerhalb eines als risikobehaftet identifizierten Raumes) unterschieden wird. Je nach Form und Inhalt des Delikts können so verschiedene Stereotypisierungen wirkmächtig werden und den Blick der Polizist_innen lenken (Egbert 2018a). Einige Beispiele sind etwa die Verbindungen zwischen sog. ‚Stammsteher_innen‘ – also Alkoholkonsumierenden, die sich regelmäßig an einem bestimmten Ort treffen – und Rohheitsdelikten (Thurn 2019), zwischen Taschendiebstählen oder Einbrüchen und sog. ‚Personen mit häufig wechselndem Aufenthaltsort‘ – einem Code für Sinti und Roma (End 2014) –, zwischen Betäubungsmitteldelikten und sog. ‚Junkies‘ oder (vermeintlichen) Migranten (Krasmann/de Marinis 1997: 176ff.; Keller 2018: 21ff.), zwischen ’szenetypischer Kleidung‘ und Graffiti [6], und so weiter.
In den meisten Bundesländern ist es der Polizei möglich, an sog. gefährlichen Orten Identitätsfeststellungen unabhängig von einem konkreten Anlass vorzunehmen. Die rechtliche Konstruktion des ‚gefährlichen Ortes‘ ist in der Regel in den Paragrafen des Polizeirechts der Länder spezifiziert, welche die Praxis der Identitätsfeststellung normieren. Die Polizei ist damit in der Lage, innerhalb bestimmter Räume ohne Anlass und Unterschied die Identität der Personen festzustellen, die sich dort aufhalten. Die Bestimmung eines gefährlichen Ortes, eines Kontrollbereichs o.ä. erfolgt dabei durch die Polizei selbst. Sie stützt sich auf „polizeiliches Erfahrungswissen“ (Assall/Gericke 2016: 67f.). Dieses schlägt sich etwa in der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) nieder, die immer wieder die legitimatorische Grundlage für fortgesetzte polizeiliche Maßnahmen an bestimmten Orten darstellt. Prognosen des Predictive Policing ergänzen die PKS in dieser Funktion, indem sie anzeigen, in welchen Gebieten mit bestimmten Straftaten zu rechnen sei. Dabei wird nur selten beachtet, dass die Polizei selbst diese Daten generiert und etwa durch eine erhöhte Kontrollintensität zu einer gestiegenen Zahl der Registrierungen von Straftaten [7] beiträgt (z. B. Kunz/Singelnstein 2016: 200). Zudem geht aus der PKS nichts über die Umstände der Delikte hervor; etwa wer Täter_in und wer Opfer einer Straftat ist: So sind die Geschädigten der am Münchner Hauptbahnhof – einem gefährlichen Ort [8], der in der jüngsten Zeit Gegenstand einer Reihe von ordnungspolitischen Maßnahmen war – begangenen Rohheitsdelikte nach aller Wahrscheinlichkeit selbst angehörige der sog. Trinkerszene, sodass diese von polizeilichen Maßnahmen ebenso betroffen wären wie die prospektiven Täter (vgl. Thurn 2019). Ähnliche Resultate könnte eine verstärkte Bestreifung von algorithmisch prognostizierten Risikoräumen zur Folge haben – insbesondere, wenn auch aktionelle Maßnahmen hieran anschließen könnten.

Das Hamburger OVG [9] rügte die Ausrufung von Gefahrengebieten bereits im Jahr 2015, weil die Polizei damit selbst festlege, wann die Voraussetzungen eines Eingriffs erfüllt seien, und weil sich das polizeiliche Erfahrungswissen gegenüber einer juristischen Kontrolle sperre (vgl. auch Assall/Gericke 2016; Belina 2018: 125ff.). Entgegen der Auffassung des Hamburger OVG erklärte das Bundesverfassungsgericht [10] in seiner Entscheidung zur automatischen Kennzeichenerfassung diese Standardmaßnahme für verfassungskonform – ohne dass dies der eigentliche Gegenstand der Entscheidung gewesen wäre. Wie Rusteberg (2019) kritisch bemerkte, wurde die Deklaration gefährlicher Orte zwar „von Anfang an wegen der Reichweite und Unbestimmtheit der einzelnen Tatbestandsalternativen, die zu keiner relevanten Eingrenzung der entsprechenden Befugnisse führen und eine effektive gerichtliche Kontrolle des polizeilichen Handelns nahezu unmöglich machen [kritisiert]. Diese Tatbestandsvoraussetzungen hat das BVerfG aber nun – en passant – nahezu vollumfänglich mit der Weihe der Verfassungsmäßigkeit versehen„. Zwar steht nicht zu befürchten, dass eine positive Prognose allein hinreichend wäre, einen ‚gefährlichen Ort‘ als solchen auszuweisen. Aber die Gefahr, dass sich mit Einsatz der Software der feedback input (wie eben bei sog. Kontrolldelikten) erhöhen könnte, scheint uns auch ohne klare rechtliche Regelung und institutionelle Kontrolle evident.

Mit dem Einsatz von Predictive Policing wird das polizeiliche Wissen unter bestimmten Voraussetzungen zudem im Gegenteil nicht transparenter, sondern droht (noch stärker) in einer Black Box zu verschwinden (Straube/Belina 2018: 230f.): Dies gilt im Besonderen für privatwirtschaftlich vertriebene Software wie PRECOBS, deren Algorithmen proprietär sind und als Betriebsgeheimnisse behandelt werden und mithin selbst für die polizeilichen Anwender_innen opak bleiben. Aber selbst polizeiliche Inhouse-Lösungen könnten sich als problematisch erweisen: Zwar sind deren Algorithmen weitgehend transparent, zumindest den polizeiinternen IT-Expert_innen, doch bedürften sie einer entsprechenden Expertise und Perspektive aufseiten derer, die die Polizei – wie die Datenschutzbeauftragten der Länder oder die jeweiligen Gerichte – und deren Wissenspraktiken kontrollieren. Sonst entfalten die Prognosen eine Dialektik, wie dies bereits bei der PKS der Fall ist: den Zahlen wird Objektivität zugesprochen, was durch die visuelle Darstellung in Form einer Kartierung noch potenziert wird (Belina/Germes 2016: 34). Das polizeiliche Wissen, auf Grundlage dessen entweder ‚gefährliche Orte‘ deklariert oder bestimmte Personen mit Maßnahmen adressiert werden, da die Beamt_innen sie als einer verdächtigen Gruppe zugehörig identifizieren, würde damit also an Legitimität gewinnen, ohne dass es jedoch transparenter und damit einer parlamentarischen oder juristischen Kontrolle zugänglicher würde.

Es ist freilich richtig, dass für einen erfolgreichen Einsatz von Predictive Policing die Erhebung personenbezogener Daten nicht notwendig, folglich also im Vergleich zum Blick der Beamt_innen oder einer regulären Videokamera grundrechtsschonender ist. Dies gilt allerdings nur, solange ein Raum noch nicht als ein (nicht nur im polizeirechtlichen Sinn) gefährlicher deklariert ist. In der Folge können an ein solches Labeling weitere Maßnahmen anschließen, die tendenziell nicht nur personenbezogene Daten erheben, sondern auch die körperliche Bewegungsfreiheit zu beschränken im Stande sind. Neben den weniger eingriffsintensiven [11] Identitätsfeststellungen kommen hier die Durchsuchung von Kleidung, mitgeführten Sachen oder gar des Körpers in Betracht.

Fazit und Ausblick

Wie in den vorangegangen Ausführungen deutlich geworden ist, bietet Predictive Policing durchaus das Potenzial, bekannte Polizeistrategien, z.B. das eingriffsintensive, stigmatisierende und zugleich wenig effiziente Hot Spot-Policing, in einem bürgerrechtlich positiven Sinn korrigieren zu können. So könnten kontraintuitive Prognosen zu unerwarteten Ermittlungserfolgen führen, indem sie den Beamt_innen helfen, ihre eigenen Erwartungen an etwaige oder vermeintliche Störer_innen zu reflektieren. Auch kann ein ’selektives Vergessen‘ der Algorithmen bzw. ein non-discrimination by design dazu beitragen, bestimmte Merkmale wie des Geschlechts oder der Hautfarbe bewusst aus der Verarbeitung auszuschließen.

Zugleich besteht jedoch die Gefahr einer Reproduktion des (eingriffsintensiven) Hot Spot Policings sowie der polizeilicher Registrierungstätigkeit immanenten Verzerrungen. Dies wäre selbst dann der Fall, wenn eine doppelte Positivliste [12] vorläge, wodurch die Vorzüge des Predictive Policing im Grunde unterminiert würden (Rademacher 2017: 408). So kommen bei Delikten wie Taschendiebstählen auch Faktoren wie die Anzeigebereitschaft der Betroffenen sowie die ermittelnde und kontrollierende Polizei hinzu. Selbst bei den datengestützten und algorithmusvermittelten Ansätzen ist eine Reproduktion der Hotspots – und dem in diesen Gebieten bisherigen polizeilichen Verhalten – daher wahrscheinlich. Zumal sich bereits zeigt, dass in den prognostizierten Risikogebieten mit höherer Sensibilität seitens der Polizei agiert wird, was ein Sinken der Verdachtsschwelle und entsprechende Verstärkereffekte zur Folge haben kann (Egbert 2018a).

Um einer solchen Entwicklung entgegenzuwirken, wäre es notwendig, Transparenz aufseiten der Behörden herzustellen sowie ihnen den unmittelbaren und unkontrollierten Zugriff auf die Datensätze zu erschweren: Die Einrichtung einer zentralen Datenprüfstelle, wie dies in Bayern geplant ist, wäre hierzu ein erster Schritt. Deren Ausgestaltung ist jedoch noch nicht geklärt, zumal sie lediglich „möglichst“ ohne vorherige Kenntnisnahme der Polizei Daten sichten soll (Art. 41 Abs. 5 S. 1 BayPAG). Das Problem liegt damit weniger in der Technik als in der institutionellen Ausgestaltung der Polizei: Solange sich der sozialwissenschaftliche Feldzugang bei dieser als schwierig erweist (Ullrich 2018), die Polizei bzw. die Politik Maßnahmen zur Herstellung von Transparenz systematisch hintertreibt (wie etwa hinsichtlich der Abschaffung der Kennzeichnungspflicht in Nordrhein-Westfalen im Oktober 2017), dafür aber als politischer Akteur etwa bei der Erstellung und Verteidigung von Gesetzesvorhaben (§§ 113, 114 StGB; oder verschiedenen öffentlichen Diskussions- und Informationsveranstaltungen zu den Novellierungen des BayPAG) auftritt, bleiben Zweifel bestehen. Diese sind umso ernster zu nehmen, als sich bereits eine datafizierte Polizeiarbeit andeutet, die verstärkt und breitflächig Daten generiert und mit diesen analytisch arbeitet. Dies zeigt sich auch an der zunehmenden Zahl polizeilicher Analyseplattformen (Egbert 2019; Egbert/Krasmann 2019a: 7ff.). Diese Polizeiarbeit operiert nicht nur im Bereich der Prädiktion mit modernen Datenanalyseverfahren und komplexen Algorithmen, sondern setzt auf breiter Ebene auf technisch unterstützte Entscheidungs- und Bewertungsprozesse. Dies lässt die oben präsentieren bürgerrechtlichen Risiken umso virulenter werden.

ROMAN THURN M.A., Stipendiat der Rosa-Luxemburg-Stiftung; promoviert derzeit zur Produktion ‚gefährlicher Orte‘ am Institut für Soziologie der Ludwig-Maximilians-Universität München.

SIMON EGBERT Dr. phil., Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Soziologie der Technischen Universität Berlin; arbeitet aktuell an einem Habilitationsprojekt zum Thema Predictive Policing als soziotechnische Innovation.

Quellen

(Int_RA1): Expert_innen-Interview Rechtsanwalt_anwältin, erhoben im Rahmen des Promotionsprojekts von Roman Thurn.

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Anmerkungen

1 Z. B. die Strategic Subject List der Polizei Chicago, die Gangkriminalität anvisiert und dabei auf Arbeiten von Papachristos (u.a. Papachristos et al. 2011) zurückgreift (Saunders/Hunt/Hollywood 2016).

2 Obgleich es prinzipiell völlig richtig ist, dass alle Formen der Prognoseerstellung auf vergangenheitsbezogene Informationen bzw. Daten zurückgreifen, um Aussagen über die Zukunft zu treffen, sind doch qualitative Unterschiede festzustellen, wie stark dieser Rückgriff und wie groß umgekehrt der genuin prognostische Charakter der Vorhersagen ist. Letzterer wiederum verhält sich gleichsam antiproportional zur Stärke des Theoriebezugs und zur Anzahl der im Prognoseprozess verarbeiteten Daten. Verfahren des data mining, auch als Techniken der knowledge discovery bezeichnet, die sehr viel stärker auf Daten denn auf Theorien zurückgreifen und deshalb in deutlich stärkerem Maße eigenständiges, minimal retrospektives Prognosewissen generieren (McCue 2007: 25), sind in diesem Sinne weniger vergangenheitsbezogen als z. B. Near Repeat-fundierte Verfahren. Diese greifen nämlich nur auf wenige Datenpunkte zurück und suchen ein Verhaltensmuster zu identifizieren und in die Zukunft fortzuschreiben, das eng an die Near Repeat-Hypothese gekoppelt ist, die wiederum als vergangenheitsbezogener Erfahrungssatz qualifizierbar ist.

3 Dies könnte vor allem dann der Fall sein, wenn neben Wohnungseinbruchsdiebstählen etwa auch häusliche Gewalt als Deliktfeld in den Fokus von Predictive Policing rückt, wie dies etwa Álvaro Ortigosa von der Freien Universität Madrid auf dem Europäischen Polizeikongress 2019 vorgeschlagen hat (vgl. Schmidt/Thurn 2019).

4 Rademacher (2017: 392) differenziert zwischen der Gefahrerkennung und dem gebräuchlicheren Begriff der „Gefahraufklärung“: Letzterer zeichne sich dadurch aus, „dass bereits erste Erkenntnisse über eventuell gefahrenträchtige Umstände vorliegen„, wohingegen Predictive Policing diese Erkenntnisse erst hervorbringe bzw. hervorbringen soll.

5 Die Broken Windows-These stellt beispielsweise einen expliziten Zusammenhang zwischen der Verwahrlosung bestimmter Räume unterhalb der Illegalitätsgrenze und dem vermehrten Auftreten von Kriminalität her (Kelling/Wilson 1982).

6 Ohne diese näher zu bestimmen, verweist die Bundespolizei in einer Pressemitteilung auf den Fund „szenetypische(r) Kleidung“ bei einer Hausdurchsuchung im Zusammenhang mit Graffiti; siehe: https://www.presseportal.de/blaulicht/pm/70388/3913569 (zuletzt aufgerufen am 01.04. 2019).

7 Dies ist insbesondere bei sog. Kontrolldelikten, bzw. der ‚Holkriminalität‘, der Fall, wie etwa bei Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz, die i.d.R. nur durch Eigenaktivität polizeilich registriert werden (vgl. Kunz/Singelnstein 2016: 218ff., 223).

8 Siehe Bayerischer VGH, Beschluss vom 08.03.2012 – 10 C 12.141, Rn. 9. Dort heißt es allerdings, dass der bloße Aufenthalt an einem gefährlichen Ort keine Durchsuchung der mitgeführten Sachen oder der Kleidung ermögliche, womit das Gericht von der gängigen Rechtsprechung wie auch Praxis erheblich abweicht (vgl. dggü. bspw. VGH München, Beschluss v. 18.11.2014 – 10 C 14.2284, Rn. 19). 

9 OVG Hamburg, Urteil vom 13.5.2015 – 4 Bf 226/12.

10 BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15 – Rn. 120f.

11 Diese sind keineswegs so wenig eingriffsintensiv, wie dies verschiedentlich von Gerichten festgestellt worden ist: „Das findet man nur banal, wenn man selbst nicht betroffen ist. Also wenn man gerade auf dem Weg in die Oper ist und irgendwie dann von fünf schwer ausgerüsteten Polizeibeamten umringt wird und dann doch mal bitte bei der Ehefrau in die Handtasche reingeguckt werden soll um mal zu gucken, was man da findet und so weiter und so fort. Und wenn das den Leuten häufiger passieren würde, die über diese Verfahren entscheiden, dann glaube ich hätten wir eine andere Rechtsprechung“ (INT_RA1); vgl. auch Tomerius (2017).

12 Eine doppelte Positivliste meint, dass sowohl aufseiten der gefahrindizierenden Handlungen (x) als auch aufseiten der erwarteten Gefahren (y) Merkmale im Vorfeld hinreichend bestimmt werden.

Der Beitrag Predictive Policing: Die Algorithmisierung der Polizei als Risiko für die Bürgerrechte? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der technologische Wandel und die dadurch ausgelösten Diskussionen um neue Überwachungstechnologien und deren Regulierung zeigt sich kaum so deutlich wie im Bereich der Telekommunikation. Die Ablösung der Festnetz- durch die Mobilkommunikation, die rasante Verbreitung von Smartphones und der Wechsel von der leitungsbezogenen zur IP-gestützten Datenübertragung (die mittlerweile für nahezu alle digitalen Serviceangebote genutzt wird) sind nur einige Merkmale dieser Entwicklung. Der folgende Beitrag von Matthias Monroy zeigt, welche verschiedenen Überwachungsmaßnahmen an diesen Technologien anknüpfen, die weit über das klassische Abhören von Gesprächen hinausreichen. Er erläutert die einzelnen Maßnahmen und gibt einen Überblick, wie oft diese von den verschiedenen Sicherheitsbehörden angewandt werden.

Neben der Telekommunikationsüberwachung (§ 100a StPO) und der Online-Durchsuchung (§ 100b StPO) nutzen Polizeibehörden im Rahmen der §§ 100 StPO technische Mittel, um den Aufenthaltsort von Mobiltelefonen zu ermitteln. Hierzu gehören die sogenannte Stille SMS, IMSI-Catcher und Funkzellenabfragen. Auch der Zoll und die Geheimdienste sind teilweise dazu befugt. Halbjährliche parlamentarische Anfragen im Bundestag dokumentieren, dass sich die Zahl der Maßnahmen für Bundesbehörden in den letzten Jahren in etwa auf gleichem Niveau bewegt. Den Zahlen einzelner Länder zufolge werden die Ermittlungsmethoden nach §§ 100 StPO dort teilweise deutlich häufiger genutzt als bei Bundesbehörden. Manche Maßnahmen zur Lokalisierung von Telefoninhaber_innen bewegen sich in einem Graubereich und zogen rechtliche Anpassungen nach sich. Ein Urteil des Bundesgerichtshofes vom vergangenen Jahr könnte ursächlich sein, dass die Zahlen für „Stille SMS“ plötzlich stark rückläufig sind. Einige Bundesländer schließen sich derzeit zu Gemeinsamen Kompetenz- und Dienstleistungszentren auf dem Gebiet der polizeilichen Telekommunikationsüberwachung (GKDZ) zusammen, die in Hamburg und Leipzig/ Dresden errichtet werden. Möglicherweise wird mit diesen zentralisierten GKDZ die Anzahl der Maßnahmen zur Telekommunikationsüberwachung im Rahmen der §§ 100 StPO weiter zunehmen.

„Stille SMS“

„Stille SMS“ sind auf dem Mobiltelefon nicht sichtbar. Als „Ortungsimpulse“ erzeugen sie bei den Mobilfunkanbietern Verbindungsdaten, ohne dass die Nutzer_innen dies bemerken. Die durch die „Stille SMS“  generierten und gespeicherten Standortdaten der Telefone werden von den Behörden abgefragt und zur Erstellung von nachträglichen oder Echtzeit-Bewegungsprofilen genutzt. Das BKA versendet „Stille SMS“ zur Gefahrenabwehr (§ 53 i. V. m. § 51 bzw. § 52 BKAG) und zur Strafverfolgung. Die Standortdatenausleitung in Echtzeit erfolgt auf eine richterliche Anordnung nach § 100i Absatz 1 Nummer 2 StPO. [1] Auch die Bundespolizei und der Zoll holen vor Durchführung der Maßnahme eine Anordnung nach § 100i StPO ein, ebenso der Generalbundesanwalt (GBA). Der Bundesnachrichtendienst (BND) versendet die „Stille SMS“ aufgrund des BND- und des G10-Gesetzes, auch das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD) stützen ihre „Stille SMS“ darauf.
Die Behörden nutzen die Methode in unterschiedlichem Maße. So werden „Stille SMS“ auf Bundesebene vor allem vom BfV versandt, die Zahlen bewegen sich stets um die 100.000 „Ortungsimpulse“ pro Halbjahr. Im 2. Halbjahr 2017 stiegen die heimlichen Textnachrichten beim BfV auf einen Spitzenwert von fast 180.000. Die Zahlen für die Bundespolizei liegen deutlich niedriger (2. Halbjahr 2018: 50.654; 1. Halbjahr 2018: 38.990; 1. Halbjahr 2019: 20.152) [2]. Eine Abnahme verzeichneten im vergangenen Jahr die Stillen SMS des Bundeskriminalamts (BKA). In der zweiten Jahreshälfte hatte die Behörde 21.337 versandt, rund ein Drittel weniger als zuvor, im 1. Halbjahr 2019 waren es nur 6.302.

Die Schwankungen erklären sich im Polizeibereich durch besondere Ermittlungsverfahren. So hatte die Bundespolizei in 2016 in einem Fall wegen des „banden- und gewerbsmäßigen Diebstahls zum Nachteil der Deutschen Bahn“ ermittelt. [3] Zu den Gründen des „Ausreißers“ des BfV in 2017 ist nichts bekannt. Die Zahlen zu den einzelnen Maßnahmen sind jedoch nur bedingt aussagekräftig und müssen mit den Ermittlungsverfahren und davon betroffenen Personen ins Verhältnis gesetzt werden. Diese werden nicht immer statistisch erfasst. So können beispielsweise die Zahlen von „Stillen SMS“ deutlich zurückgehen, dabei aber trotzdem mehr Personen überwacht werden.
Während die Bundesregierung zwar Angaben zu „Stillen SMS“ des BKA und der Bundespolizei macht, unterbleibt hinsichtlich des BND schon immer jede Angabe. Eine ähnliche Verschwiegenheit entwickelte das BMI vor sechs Jahren für das Finanzministerium, dessen Zollkriminal- und Zollfahndungsämter ebenfalls massenhaft Stille SMS verschicken. Im Jahr 2012 erzeugten die Zollbehörden fast 200.000 „Ortungsimpulse“, im darauf folgenden Halbjahr zeigte sich eine weiter stark steigende Tendenz.

Seit diesem Jahr hat das BMI auch die Zahlen für das BfV als geheim eingestuft. Zur Begründung heißt es, die Informationen seien besonders schutzbedürftig, da sich „durch die regelmäßige halbjährliche Beantwortung […] Einzelinformationen zu einem umfassenden Lagebild verdichten können“. Die halbjährlichen Abfragen führten zu solche einer „Verdichtung“, auf diese Weise könnten Rückschlüsse auf die „technischen Fähigkeiten“ des Geheimdienstes gezogen werden. [4] Das mag zwar aus Sicht der Behörde zutreffen. Jedoch hätte die Angaben auch als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ hochgestuft werden können, womit sie weiterhin per Hauspost an die Abgeordneten versandt würde. Mit der Einstufung als „VS – Geheim“ darf die Antwort nur von Abgeordneten und anderen, besonders berechtigten Personen in der Geheimschutzstelle eingesehen werden. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages betonen, dass derartige Auskunftsbeschränkungen dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebot unterliegen. [5] Die Bundesregierung muss demnach mildere, gleich geeignete Mitteln suchen, anstatt die vorher offen mitgeteilten Informationen nunmehr als „VS –Geheim“ einzustufen. Auch die Verschlusssachenanweisung (VSA) bestimmt in § 15 S. 3, dass ein geringerer Einstufungsgrad oder ein anderes, einer Geheimhaltung gleich geeignetes, Mittel Vorrang haben muss.

Ein Blick auf die Bundesländer zeigt eine deutliche Zunahme dort verschickter „Stiller SMS“. So hat die Polizei Berlin im Jahr 2015 noch rund 138.000 heimliche Textnachrichten erstellt, 2018 hat sich die Zahl mehr als verdreifacht. [6] In Schleswig-Holstein wurden im Jahr 2016 rund 45.000 „Stille SMS“ genutzt, diese Zahl wurde 2018 schon im ersten Halbjahr erreicht. [7] Eine ähnliche Steigerung zeigt sich in Rheinland-Pfalz [8] und in Brandenburg [9]. Dort wird die Methode als „0-SMS“ bezeichnet. Weitere Informationsfreiheits-Anfragen zur Zahl „Stiller SMS“ liefen ins Leere. [10] Bundesländer wie Bayern haben kein solches Gesetz erlassen, das Saarland oder Sachsen-Anhalt verlangen trotz Informationsfreiheitsgesetz auch bei Nichtauskunft abschreckende Gebühren. Die meisten Ministerien halten Angaben zu den Landesämtern für Verfassungsschutz unter Verschluss. Dort, wo sie mitgeteilt werden, sind die Zahlen vergleichsweise niedrig. Daraus lässt sich schließen, dass unter den Inlandsgeheimdiensten vor allem das BfV für die heimliche Ortung zuständig ist. Nicht immer bekannt ist die Zahl der Ermittlungsverfahren, für die in den Bundesländern „Stille SMS“ eingesetzt werden. Nur manche Behörden müssen protokollieren, in welcher Frequenz (etwa täglich oder stündlich) eine Person heimlich verfolgt wird. Im Land Brandenburg konnte die Häufigkeit der Maßnahme nur „anhand der Rechnungsführung“ beziffert werden.

Funkzellenabfrage

Zur Geolokalisierung von Mobiltelefonen können die Polizei, der GBA und die Zollbehörden nicht-individualisierte Funkzellenabfragen durchführen. [11] Dabei erkundigt sich die Polizei bei den Netzbetreibern, welche Mobiltelefone in einem konkreten Zeitraum in einer bestimmten Funkzelle genutzt wurden. Funkzellenabfragen werden auf Antrag der Staatsanwaltschaft durch das Gericht angeordnet. § 100g Absatz 3 StPO erlaubt die Maßnahme für Ermittlungen zu schweren oder staatsgefährdenden Straftaten oder auch wegen des Einschleusen von Ausländern und Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz. Nach einer Gesetzesänderung von 2017 können Funkzellenabfragen auch nach einem Wohnungseinbruch erfolgen. [12]

Eine Funkzelle bestimmt sich über den Sendemast, der einen bestimmten Radius abdeckt. Im urbanen Raum ist eine Funkzelle wenige Hundert Meter groß, auf dem Land kann sie viele Kilometer umfassen. Anhand der Verkehrsdaten können die Polizei und der Zoll anschließend die zugehörigen Anschlussdaten abfragen. Auch ohne ein Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung heben die Firmen die Verkehrsdaten ihrer Kund_innen für mehrere Wochen auf. Sie werden bei jedem Telefonat, jeder gesendeten oder empfangenen SMS sowie bei der Internetnutzung des Geräts (auch im Hintergrund) erzeugt. Protokolliert wird der Zeitpunkt einer ausgehenden oder eingehenden Verbindung, ihre Dauer sowie die Rufnummer des Kommunikationspartners. Laut dem Amtsgericht Dresden erhalten die Behörden außerdem Informationen zum Abstrahlungswinkel des sich in der jeweiligen Funkzelle befindlichen Telefons. [13]

Für die Bundespolizei sind die Funkzellenabfragen nicht immer ordentlich protokolliert worden, bis Mitte 2015 sollen sie „weniger als 50“ betragen haben. Im Durchschnitt nimmt die Bundespolizei rund 40 Abfragen pro Halbjahr vor, im 2. Halbjahr 2018 hat sich dieser Wert auffällig verdoppelt. Äußerst selten wird die Methode vom BKA genutzt, die Zahlen liegen stets im niedrigen einstelligen Bereich. Auffällig ist deshalb ein „Ausreißer“ im 2. Halbjahr 2017 mit 149 Maßnahmen. Funkzellenabfragen des BKA werden auch in Ermittlungsverfahren des GBA angeordnet, das BMI verweist hierzu auf vergangene Ermittlungen wegen „verfassungsfeindliche(r) Sabotage“ und „Bildung einer kriminellen Vereinigung“. [14] Auch die Landeskriminalämter (LKÄ) erledigen Funkzellenabfragen für den GBA, in den letzten Jahren erfolgte dies beispielsweise durch Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen und das Polizeipräsidium Bochum.

Deutlich öfter werden Funkzellenabfragen in den Bundesländern vorgenommen. 2012 hat die Polizei in Sachsen in 104 Verfahren Funkzellendaten abgefragt, 2017 waren es bereits 427 Verfahren. [15] In Berlin haben Ermittler_innen 2016 bei 491 Einsätzen Funkzellenabfragen anordnen lassen [16], die Polizei erhielt daraufhin 112 Millionen Verkehrsdatensätze. Neben schweren Straftaten wie Bandendiebstahl, Raub, Mord und Herbeiführen einer Sprengstoffexplosion finden sich auch Maßnahmen wegen Landfriedensbruch, Betrug sowie Nötigung. In 2017 Fällen ermittelte die Polizei anschließend 2.222 Inhaber_innen der Telefone.

IMSI-Catcher

Mobile oder stationäre IMSI-Catcher simulieren eine Funkzelle, in die sich die Mobilfunkgeräte der Umgebung wegen der Signalstärke des Geräts automatisch einbuchen. Strafverfolgungsbehörden und Geheimdienste nutzen IMSI-Catcher, um einer observierten Zielperson ein Telefon zuordnen zu können. Dabei werden die Gerätenummern (IMEI) und Kartennummern (IMSI) ermittelt. Daraufhin können bei den Telefonanbietern weitere Auskünfte angefragt werden, darunter Bestandsdaten zu den Besitzer_innen, Verkehrsdaten oder auch Inhalte von Textnachrichten. Einige IMSI-Catcher erlauben auch das Mithören von Gesprächen. Laut dem BMI wird diese Funktion von den Bundesbehörden aber nicht genutzt.

IMSI-Catcher sind seit 2002 im Rahmen des § 100i StPO als Einsatz „technischer Mittel“ für bestimmte Zwecke zugelassen. Bei der Bundespolizei werden sie ausschließlich in strafprozessualen Ermittlungsverfahren eingesetzt, das BKA nutzt sie auch zur Gefahrenabwehr. Während die Bundespolizei IMSI-Catcher pro Halbjahr zwischen 19 und 61 Mal genutzt hat, liegt die Zahl für das BKA zwischen einem und 24 Einsätzen. [17] In 2014 hatte das BfV 13 Ermittlungen mit IMSI-Catchern durchgeführt, die Zollkriminalämter 51. [18] Der Zoll verfügt über keine eigenen IMSI-Catcher und bedient sich der Amtshilfe anderer Bundes- oder Landesbehörden. Das Gleiche gilt für den GBA, der das BKA, einzelne LKÄ, das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste Nordrhein-Westfalen oder auch Polizeipräsidien beauftragt.

Die neue, fünfte Mobilfunkgeneration (5G) ermöglicht Verbindungen mit etappenweiser Verschlüsselung. Für mehr Sicherheit soll die Verschlüsselung bislang der offen übertragenen IMSI und IMEI sorgen. In einigen Jahren werden die unter 3G und 4G genutzten IMSI-Catcher deshalb unbrauchbar. Die Bundesregierung prüft derzeit, welche „technischen und rechtlichen Anpassungen“ der noch zu beschließende neue 5G-Standard enthalten soll. [19] Zuständig ist hierfür das Europäische Institut für Telekommunikationsnormen (ETSI), das im Dezember den finalen Release #16 beschließen will. Möglich wäre, im geplanten Release #16 dafür zu sorgen, dass die Verschlüsselung der übertragenen IMSI- oder IMEI-Daten, die bei den Netzanbietern an bestimmten Punkten entschlüsselt werden, für eine Abfrage mit richterlichem Beschluss aufgehoben werden muss. Das ETSI kooperiert mit dem weltweiten 3rd Generation Partnership Project (3GPP), einer Einrichtung der Internationalen Telekommunikationsunion (ITU) der Vereinten Nationen, die ebenfalls eine Arbeitsgruppe für behördliche Abhörmaßnahmen betreibt. Die Bundesregierung beteiligt sich mit dem BKA, dem BfV und der Bundesnetzagentur an beiden Arbeitsgruppen. [20] Vermutlich um den Druck auf die Standardisierungsgremien zu erhöhen, hat das BMI seit Juli diesen Jahres auch die Zentrale Stelle für Informationstechnik im Sicherheitsbereich (ZITiS) entsandt. [21]

Für das BMI kommt die Einführung von 5G zur Unzeit, denn erst in 2017 hat das BKA Forschungen zur Verbesserung seiner IMSI-Catcher begonnen. [22] Unter dem Namen „Catch“ unterstützt die Europäische Kommission ein vierjähriges Projekt im Rahmen des EU-Fonds zur Inneren Sicherheit mit 338.580 Euro, weitere Partner sind nicht beteiligt. Durch Mehrfachmessungen soll die Ortung von Mobiltelefonen unter 3G und 4G genauer werden. Schließlich wird das Forschungsprojekt auch mit der „Eigensicherung der eingesetzten Polizeibeamten“ begründet, da die Polizist_innen stets „im Nahbereich der Zielperson agieren“ müssten. Weitere Erläuterungen liefert das Bundesinnenministerium hierzu nicht.

Bürger­rechte und Transparenz

Die Nutzung von Telefonen als Ortungswanze ist rechtlich umstritten und lässt sich nur schwer einhegen. Dies zeigt sich besonders beim Versand der „Stillen SMS“. Eine Telekommunikationsüberwachung darf eigentlich nur als „passive Tätigkeit“ ausgeführt werden. Das Erzeugen eines Kommunikationsvorgangs mittels „Stiller SMS“ ist aber eine aktive Maßnahme, die nicht von den Betroffenen der Maßnahme stammt. Dies kritisiert unter anderem Tobias Singelnstein, Professor für Kriminologie an der Juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum, seit einigen Jahren. [23] Im letzten Jahr hatte der Bundesgerichtshof (BGH) dazu geurteilt und sich der Auffassung Singelnsteins teilweise angeschlossen. [24] Der Einsatz „Stiller SMS“ und die Erhebung daraus generierter Standortdaten können demnach nicht auf § 100a der Strafprozessordnung gestützt werden, da die erzeugten Standortdaten nicht im Rahmen der Telekommunikation anfallen. Bei einer „Stillen SMS“ fehlt es laut dem BGH „an einem menschlich veranlassten Informationsaustausch“.

Trotzdem hat das Gericht festgestellt, dass die „Stille SMS“ bei einem Verdacht auf Straftaten von „erheblicher Bedeutung“ genutzt werden darf. Diese Eingriffsbefugnis ergebe sich aus § 100i Abs. 1 Nr. 2 StPO. Die Vorschrift regelt den Einsatz technischer Mittel zur Ermittlung des Standorts eines Mobilfunkgerätes und war bei ihrer Verabschiedung 2002 auf IMSI-Catcher zugeschnitten. Ob das Urteil die Hürde für den Einsatz der Ortungsimpulse in der Praxis höher legt, ist aber unklar. Dazu schreibt das BMI, dass für die Bundespolizei nach dem Urteil die Einholung einer Anordnung nach § 100i StPO verfügt worden sei. [25] Im 2. Halbjahr 2018 waren daraufhin noch keine nennenswerten Änderungen der Praxis zu verzeichnen, im Halbjahr darauf haben sich die Maßnahmen von Bundespolizei und BKA jedoch – womöglich als Folge des BGH-Urteils – mehr als halbiert.

Im Gegensatz zur „Stillen SMS“ geraten über eine Funkzellenabfrage massenhaft Unbeteiligte ins Raster der Polizei. Im Bereich linker sozialer Bewegungen wurde dies zuerst in 2011 offenkundig, nachdem das LKA Sachsen Funkzellenabfragen bei Demonstrationen durchgeführt hat. In Ermittlungen gegen eine antifaschistische Gruppe erhielt die Polizei insgesamt 1.145.055 Verkehrsdatensätze zu 330.00 Personen, deren Telefone sich in den abgefragten Funkzellen eingebucht hatten. Darunter befanden sich nicht nur Demonstrationsteilnehmer_innen, sondern vorwiegend Einwohner_innen und Besucher_innen der betreffenden Stadtteile. In Dresden hatte das LKA in drei verschiedenen Verfahren anschließend zu 58.911 Personen Namen und Adressen herausverlangt und im Fallbearbeitungssystem der sächsischen Polizei gespeichert. Mithilfe der Software wurden in einem Datamining-Verfahren 1.210 Personen und Telefone herausgefiltert, die zu „bei Ermittlungshandlungen sichergestellten oder beschlagnahmten Mobiltelefonen, Speichermedien‚ oder schriftlichen Unterlagen“ gehören könnten. Der Abgleich mit  Funkzellenabfragen mit anderen Ereignissen ergab weitere 844 verdächtige Telefoninhaber_innen an mindestens vier von 17 „Ereignis- bzw. Tatorten“. Als besonders verdächtig galten dabei Telefone, bei denen ein Gerät in der Vergangenheit mehr als eine SIM-Karte verwendet hatte.

Problematisch ist auch, dass die Bestandsdaten zu Verkehrsdaten aus Funkzellenabfragen ohne richterlichen Beschluss von den Netzanbietern beauskunftet werden. [26] Das lässt befürchten, dass in Verfahren wie in Dresden sämtliche Namen, Anschriften sowie weitere Daten von Hunderten „verdächtigen“ Telefoninhaber_innen in den Ermittlungsakten landen. Laut dem Jahresbericht der Bundesnetzagentur sind die Zahlen dieser als „Behördentelefonbuch“ bezeichneten Bestandsdatenauskunft abermals stark gestiegen. Im Jahr 2018 wurden demnach 13,94 Millionen Ersuchen bearbeitet. Fast 750.000 dieser automatisierten Auskunftsverfahren stammten vom BfV, in über 11.000 Fällen hat der Geheimdienst andersherum die Telefonnummern einer bestimmten Person abgefragt. [27] Das BKA führt hierzu keine Statistiken.

Die von Funkzellenabfragen Betroffenen werden gewöhnlich nicht über die Erhebung ihrer Verkehrs- oder Bestandsdaten informiert. Aus Sicht der Polizei haben lediglich jene, gegen die sich die Maßnahmen richteten, ein Recht auf Benachrichtigung. Aber auch diese Verdächtigen oder Beschuldigten haben beispielsweise vom LKA Sachsen keine solche Benachrichtigung erhalten. Nur das Land Berlin hat mittlerweile ein sogenanntes Funkzellenabfragen-Transparenz-System (FTS) eingeführt. [28] Rund 10.000 Interessierte haben ihre Mobilfunknummer dort in einer Datei hinterlegt. Falls diese Nummer dann bei einer Funkzellenabfrage erfasst wurde, werden die Inhaber_ innen nach Abschluss der Ermittlungen im Falle der Verarbeitung ihrer Verkehrsdaten benachrichtigt.

Gemeinsame Kompetenz- und Dienst­leis­tungs­zen­tren

Mehrere Bundesländer schließen sich derzeit zu „Gemeinsamen Kompetenz- und Dienstleistungszentren“ auf dem Gebiet der polizeilichen Telekommunikationsüberwachung (GKDZ) zusammen. Zuerst hatte die Innenministerkonferenz von Hamburg, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Bremen in 2008 eine Initiative zur Errichtung eines „TKÜ-Zentrums Nord“ beschlossen. Ein zweites GKDZ wird in Leipzig und Dresden errichtet, beteiligt sind Sachsen, Brandenburg, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Berlin. [29] Die GKDZ sollen Bau-, Investitions- sowie Betriebskosten in den beteiligten Ländern einsparen, ihre Finanzierung erfolgt anteilig nach dem Königsteiner Schlüssel. Weitere Einzelheiten sind in einem Staatsvertrag geregelt. [30] Der Wirkbetrieb beider Zentren soll in 2020 starten. [31]

Das Ziel der Einrichtungen besteht laut einer Präsentation des sächsischen Staatsministeriums des Innern im „größtmögliche(n) Zentralisieren“ polizeilicher Überwachungsaufgaben. [32] Die Planung des GKDZ in Leipzig und Dresden erfolgte mithilfe externer Beratung durch die ESG Elektroniksystem- und Logistik-GmbH, die im Militärbereich regelmäßig Aufträge der Bundesregierung übernimmt. Daran beteiligt war das „Strategie- und Forschungszentrum Telekommunikation“ (SFZ TK), in dem das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei und das Bundesamt für Verfassungsschutz in einer „Kooperationsplattform“ organisiert sind. [33]

Als „zentraler Dienstleister“ sollen die GKDZ alle Formen der operativen Telekommunikationsüberwachung ausführen. Aus der Präsentation des sächsischen Staatsministeriums geht hervor, dass Server zur Ausleitung der bei den Netzanbietern abgehörten Telekommunikationsdaten betrieben werden. Die über diese Schnittstellen gesammelten Daten werden in den GKDZ gespeichert. Hierfür werden Server mit einer „Speicherfähigkeit im Petabyte-Bereich“ eingekauft. Sofern technisch möglich, sollen die Zentren auch die „Analyse verschlüsselter Kommunikation und ggf. deren Entschlüsselung“ besorgen. Welche technischen Werkzeuge hierfür genutzt werden, bleibt offen.

Vermutlich übernehmen die Zentren aber auch Einsätze von „Stillen SMS“ oder Trojaner-Programmen. Das bestätigt die Antwort des Berliner Senats auf eine Anfrage der Piratenpartei. [34] Wie diese „technische Dienstleistung“ umgesetzt wird, soll erst in einer späteren „Feinplanung“ definiert werden. Derzeit erfolgt der Versand von „Stillen SMS“ bei den Kriminalämtern oder Geheimdiensten mithilfe kommerzieller Software, etwa von der Schweizer Firma Vadian oder der deutschen Firma Syborg. [35] Andere Behörden wie beispielsweise der GBA und der Zoll greifen auf Anlagen von Bundes- und Landespolizeibehörden zurückgreifen. In einigen Bundesländern werden die „Stillen SMS“ nicht von den Behörden selbst, sondern von privaten Dienstleistern verschickt.

Es ist zu befürchten, dass die Maßnahmen zur Telekommunikationsüberwachung im Rahmen der §§ 100 StPO unter einem zentralisierten GKDZ weiter zunehmen werden. Eine weitergehende Kritik an den Zentren hatte Hartmut Aden vor zwei Jahren in einer Stellungnahme zum Gesetzentwurf der sächsischen Staatsregierung formuliert.  Länderübergreifende Strukturen wie ein GKDZ seien nicht grundsätzlich wirtschaftlicher als einzelne Anlagen in den Bundesländern. So erhöhe sich beispielsweise der „Abstimmungs- und Reisebedarf“, als komplexe Behörde erwartet Aden für die GKDZ einen „erheblichen administrativen Aufwand“. Auch sei nicht belegt, weshalb ausgerechnet die Telekommunikationsüberwachung als länderübergreifendes Kooperationsfeld gewählt wird. Diese wird immer im Auftrag eines der beteiligten Länder durchgeführt, Querverbindungen zwischen den zu bearbeitenden Fällen erwartet Aden nicht. Die dort erlangten Erkenntnisse landeten weiterhin in den dezentralen polizeilichen Vorgangsbearbeitungssystemen der Landespolizeibehörden.

Schließlich sei auch die Verantwortung und Kontrolle der in einer Telekommunikationsüberwachung erhobenen Daten im Staatsvertrag unklar formuliert. Möglich sei, dass die Länder weiterhin für Abhörmaßnahmen zuständig sind und lediglich deren Auswertung in den GKDZ erfolge. Der Staatsvertrag enthalte aber keine Regelung dazu, wer für eine rechtswidrige Datenverarbeitung haftet. Zwar sei mit der dezentralen Zuständigkeit aller Datenschutzbeauftragten der beteiligten Länder eine Datenschutzkontrolle gegeben, eine datenschutzrechtliche klare Regelung für eine „Gesamtbetrachtung“ fehle jedoch. In Einzelfällen könne dies zu einer „fragmentierten und damit unzulänglichen Kontrolle“ führen.

MATTHIAS MONROY ist Wissensarbeiter, Aktivist und Mitglied der Redaktion der Zeitschrift Bürgerrechte & Polizei/CILIP. In Teilzeit Mitarbeiter des MdB Andrej Hunko. Publiziert in linken Zeitungen, Zeitschriften und Online-Medien, bei Telepolis, Netzpolitik und in Freien Radios.

Anmerkungen:

1 I. V. m. § 100g Absatz 1 Satz 3, Absatz 2 StPO.

2 BT-Drucksache 19/7847 vom 18.02.2019, BT-Drucksache 19/3678 vom 03.08.2018.

3 BT-Drucksache 18/9931 vom 07.10.2016.

4 Schreiben des Parlamentarischen Staatssekretärs Günter Krings an den MdB Andrej Hunko vom 11.03.2019.

5 WD 3 – 3000 – 121/19.

6 AGH Berlin, Drucksache 18/17664 vom 07.02.2019.

7 https://fragdenstaat.de/anfrage/versand-stiller-sms-2016-2017-und-2018-8.

8 https://fragdenstaat.de/anfrage/versand-stiller-sms-2016-2017-und-2018-6/109167/anhang/AntwortschreibenHerrNAME_geschwaerzt.pdf.

9 https://fragdenstaat.de/anfrage/versand-stiller-sms-2016-2017-und-2018-5/108552/anhang/20181029_polizei_brandenburg_stille_sms_geschwaerzt.pdf.

10 https://fragdenstaat.de/anfragen/?q=stiller+sms.

11 Der BND, das BfV sowie der MAD verfügen hierfür über keine Rechtsgrundlage.

12 https://www.heise.de/newsticker/meldung/Bundesrat-Polizei-darf-Einbrecher-mit-Vorratsdaten-und-Funkzellenabfragen-jagen-3767230.html.

13 https://cdn.netzpolitik.org/wp-upload/2013-04-04-AG-DD-FZA.pdf.

14 BT-Drucksache 19/505 vom 23.01.2018.

15 https://netzpolitik.org/2018/sachsen-funkzellenabfragen-vervierfachen-sich-in-fuenf-jahren.

16 AGH Berlin, Drucksache 18/1012 vom 24.04.2018.

17 https://netzpolitik.org/2018/halbjahreswerte-fuer-stille-sms-imsi-catcher-und-funkzellenabfragen.

18 BT-Drucksache 18/2257 vom 01.08.2014.

19 BT-Drucksache 19/10535 vom 31.05.2019, vgl. auch ein entsprechendes Papier der rumänischen EU-Ratspräsidentschaft vom 11.04.2019 (http://statewatch.org/news/2019/jun/eu-council-europol-position-paper-5g-8268-19.pdf) und des EU-Anti-Terrorismus-Koordinators vom 06.05.2019 (http://statewatch.org/news/2019/jun/eu-council-ctc-5g-law-enforcement-8983-19.pdf).

20 BT-Drucksache 17/11239 vom 26.10.2012.

21 S. https://netzpolitik.org/2019/5g-bundesregierung-will-anbieter-zur-ueberwachung-zwingen.

22 BT-Plenarprotokoll 18/220 vom 08.03.2017.

23 „Die ’stille SMS‘ ist nicht durch die Strafprozessordnung gedeckt“, www.heise.de vom  04.04.2012.

24 BGH, 08.02.2018 – 3 StR 400/17.

25 „Seit Bekanntwerden des Beschlusses“ erfolge auch in den beim GBA geführten Ermittlungsverfahren die Versendung von „Stillen SMS“ auf Anordnung gemäß § 100i Absatz 1 Nummer 2 StPO.

26 https://netzpolitik.org/2019/bestandsdatenauskunft-2018-behoerden-haben-alle-zwei-sekunden-abgefragt-wem-eine-telefonnummer-gehoert.

27 BT-Plenarprotokoll 19/103 vom 05.06.2019.

28 https://fts.berlin.de.

29 https://www.sicherheit.sachsen.de.

30 Das „TKÜ-Zentrum Süd“ wurde Anfang 2018 als rechtsfähige Anstalt öffentlichen Rechts (GKDZ AöR) gegründet, die Gesamtkosten sollen 16 Millionen Euro betragen haben, vgl. https://www.mdr.de/thueringen/start-abhoerzentrum-verzoegert-sich-100.html.

31 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksachen 21/93 vom 24.03.2015, 21/10571 vom 10.10.17 und 21/16107 vom 15.02.19 sowie Sächsisches Staatsministeriums des Innern, Antwort auf die Drucksache 6/15566 vom 03.01.2019.

32 https://cdn.netzpolitik.org/wp-upload/GKDZ_TKUE.pdf.

33 BT-Plenarprotokoll 18/214 vom 25..01.2017.

34 AGH Berlin, Drucksache 17/17 vom 11. Januar 2016.

35 https://www.heise.de/newsticker/meldung/Trojaner-und-stille-SMS-ein-lukratives-Geschaeft-1633724.html, BT-Drucksache 17/10077 vom 02. 07. 2012.

36 https://www.researchgate.net/publication/320711097_Stellungnahme_zum_Gesetzentwurf_der_Staatsregierung_Gesetz_zum_Staatsvertrag_uber_die_Errichtung_eines_Gemeinsamen_Kompetenz-_und_Dienstleistungszentrums_der_Polizeien_der_Lander_Berlin_Brandenburg_Sa.

Der Beitrag Die Ortungswanze in der Hosentasche erschien zuerst auf Humanistische Union.

In: vorgänge Nr. 227 (3/2019), S. 95-106

Ortungstechnik wie das Global Positioning System (GPS) spielt in unserem Alltag eine wichtige Rolle. Entsprechende Sender sind heute in vielen Alltagsgegenständen enthalten. Der Beitrag untersucht am Beispiel des Fahrraddiebstahls, wie Ortungsdaten gestohlener Gegenstände zur Polizei gelangen und zur Fahndung genutzt werden können. Dabei zeigt sich, dass es bisher keine gesetzliche Regelung gibt, die speziell für diesen Anwendungsfall konzipiert ist. Die Autoren stellen dieses Beispiel in den Kontext der grundsätzlichen Diskussion, ob Gesetzgebung polizeiliche Informationseingriffe überhaupt wirksam steuern kann.

Die meisten Menschen haben heute ständig mobile Geräte bei sich, die mit Ortungsfunktionen ausgestattet sind, z.B. Smartphones. Seit Anfang der 2000er Jahre hat die Ortung mit Hilfe von Geolokalisierungstechnik erheblich an Bedeutung gewonnen. Am bekanntesten und auch in Europa am weitesten verbreitet ist das US-amerikanische Global Positioning System (GPS), das ursprünglich in den 1970er Jahren für militärische Zwecke entwickelt wurde und heute in vielfältigen Anwendungen genutzt wird, u.a. in Smartphones und anderen mobilen Kommunikationsgeräten. Daneben gibt es chinesische und russische Systeme – und zukünftig auch das europäische Galileo Positioning System. Diese Technologien werden unter dem Oberbegriff Global Navigation Satellite System (GNSS) zusammengefasst. Sie basieren auf Satelliten-Netzwerken, die in der Lage sind, durch Distanzmessung die Position und die Geschwindigkeit eines Senders – von kleinen Abweichungen abgesehen – genau zu berechnen. Dabei wirken jeweils mehrere Satelliten zusammen, was die Genauigkeit der Ortung verbessert. Die Nutzer_innen empfangen dazu mittels eines Empfangsgerätes Signale der GNSS-Satelliten, aus denen sich die jeweilige Position und Geschwindigkeit berechnen lassen. Die Ortsbestimmung erfolgt etwa durch Berechnung der Distanz anhand der Signallaufzeit zwischen Satelliten und Empfangsgerät.

Die Wirkungen sind aus bürgerrechtlicher Sicht ambivalent. Die GPS-Ortung bietet zahlreiche praktische Funktionen, so bei der Suche nach dem richtigen Weg, der nächsten Bahn- oder Busverbindung oder einem passenden Laden oder Restaurant. Sie eröffnet aber privaten Firmen, die mobile Dienstleistungen anbieten, sowie staatlichen Stellen auch neue Möglichkeiten intensiver Überwachung. Menschen, die ständig Mobilgeräte bei sich tragen, hinterlassen umfangreiche Datenspuren. Daraus lassen sich leicht Bewegungsprofile rekonstruieren. Mobile Geräte entwickeln sich so zu technischen Helfern von Massenüberwachung.

Das „Internet der Dinge“ führt zunehmend dazu, dass auch zahlreiche Alltagsgegenstände mit GPS-Sendern ausgestattet sind. Dies hat auch den Effekt, dass sie bei Bedarf leichter gefunden werden können. Wird ein solcher Gegenstand gestohlen, so wird dies bei rechtmäßigen Eigentümer_innen in der Regel den Wunsch auslösen, diesen Gegenstand mit Hilfe der Ortungsfunktion zurückzuerlangen – mit oder ohne Hilfe der Polizei. Funktioniert dies? Unter welchen Voraussetzungen darf die Polizei Ortungsdaten gestohlener Gegenstände nutzen? Dieser Beitrag untersucht dies am Beispiel gestohlener Fahrräder und stellt diesen Anwendungsfall in den Kontext der grundsätzlicheren Diskussion, ob Gesetzgebung polizeiliche Informationseingriffe überhaupt wirksam steuern kann.

Fahrr­ad­dieb­stahl – GPS-Ortung als neue Strategie gegen ein Massen­de­likt mit niedrigen Aufklä­rungs­quo­ten?

Fahrräder sind meist schlecht gegen Diebstahl gesichert und werden daher häufig gestohlen. Auch werden die Erwartungen der Bestohlenen an die Polizei meistens enttäuscht. Denn bei Fahrraddiebstählen hinterlassen Täter_innen in der Regel kaum Spuren, so dass polizeiliche Ermittlungsansätze für die Aufklärung nur beschränkt vorhanden sind oder gänzlich fehlen. Hohe Fallzahlen stehen daher einer sehr niedrigen Aufklärungsquote gegenüber, vielfach im Bereich von 3 Prozent.

Mittlerweile wird auch in Fahrrädern zunehmend GPS-Technik verbaut, die anzeigt, wo sich das Fahrrad befindet. Diese Lösung wird vornehmlich von Betreiber_innen von Fahrradflotten eingesetzt, die Fahrräder einsammeln müssen, wenn sie von Nutzer_innen an ungünstigen Orten abgestellt wurden. Auch immer mehr Privatpersonen nutzen GPS-Technik in Fahrrädern, beispielsweise zum Navigieren, aber auch zum Diebstahlschutz. Wird ein solches Fahrrad unrechtmäßig benutzt oder gestohlen, so könnten die Ortungsdaten hilfreich sein, um das Fahrrad zurückzuerlangen. Allerdings gibt es aktuell noch keine Möglichkeit, die GPS Daten gestohlener Gegenstände in die Fahndungs- und Kommunikationssysteme der Polizei zu übernehmen.

In dem interdisziplinären Forschungsprojekt FindMyBike [1] wurde daher von der Beuth Hochschule für Technik Berlin und dem Forschungsinstitut für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin) der Hochschule für Wirtschaft eine Lösung in Form einer rechtskonformen standardisierten Schnittstelle entwickelt, die GPS-Daten gestohlener Fahrräder an die Polizei überträgt, um deren Auffinden durch die Polizei mit Hilfe von GPS-Ortung zu erleichtern. Bei der Konzeption der Schnittstelle zeigte sich allerdings, dass die Erhebung von Ortungsdaten gestohlener Fahrräder durch die Polizei nach der derzeitigen Gesetzeslage rechtlich problematisch ist.

Rechtliche Möglich­keiten zur Erhebung von GPS Daten gestohlener Gegenstände

Ist ein Fahrrad gestohlen worden, so eröffnet dies den Anfangsverdacht einer Straftat. Die Polizei muss daher regelmäßig die Eingriffsbefugnisse aus der Strafprozessordnung (StPO) nutzen. Die Ermächtigung zur Erhebung von GPS-Daten gestohlener Gegenstände könnte sich auf den ersten Blick aus § 100h Abs. 1 Nr. 2 StPO ergeben. Bei der Norm handelt es sich um eine Generalklausel für den Einsatz von technischen Geräten, für die keine speziellere Eingriffsgrundlage in der StPO besteht. [2]

Die zur Datenerhebung nötige Tracking-Technologie ist ein sonstiges technisches Mittel im Sinne des § 100h Abs. 1 Nr. 2 StPO. [3] Zudem erfordert die Norm eine Observation, die nur dann vorliegt, wenn es darum geht, die Bewegungen des gestohlenen Gegenstandes zu beobachten, um beispielsweise Hinweise auf kriminelle Strukturen zu erhalten. Diese Voraussetzung wäre bei einer bloßen Ortung mit dem Ziel, den Gegenstand aufzufinden, nicht erfüllt. [4] Die Eingriffsbefugnis nach § 100h StPO darf im Übrigen nur bei Straftaten von erheblicher Bedeutung eingesetzt werden. Die Gesetzgebung verwendet diese Beschränkung bei vielen polizeilichen Eingriffsbefugnissen, um sicherzustellen, dass die Polizei bei Bagatelldelikten auf Mittel verzichtet, die mit weitreichenden Grundrechtseingriffen verbunden wären. Von erheblichen Straftaten ist auszugehen, wenn sie mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen sind und den Rechtsfrieden empfindlich stören. Dazu müssen die Delikte einen gewissen Schweregrad aufweisen, [5] wofür ein einfacher Diebstahl in der Regel nicht ausreicht, [6] es sei denn, die gestohlene Sache weist einen erheblichen Wert auf, etwa ein LKW mit wertvoller Ladung. [7] Straftaten können allerdings auch dann als schwerwiegend einzustufen sein, wenn durch eine Vielzahl von Delikten oder eine arbeitsteilige Herangehensweise insgesamt ein sehr hoher Schaden verursacht wird. [8] Erhebliche Bedeutung haben daher meist Diebstahlserien bzw. organisierte oder bandenmäßige Begehungsformen. [9] Dies ist vielfach aber bei einem einzelnen Diebstahl (noch) nicht erkennbar, wenn die Geschädigten bei der Polizei Anzeige erstatten. Vielmehr kann sich ein Verdacht auf Zusammenhänge mit weiteren Straftaten erst später aus der Beobachtung des gestohlenen Gegenstandes oder weiteren Ermittlungen ergeben. Im Regelfall wird § 100h StPO die Polizei daher nicht zur Datenerhebung bei Fahrraddiebstählen ermächtigen, da bei einem Fahrraddiebstahl vielfach weitere Ermittlungsansätze fehlen.

Mangels speziellerer Norm kommt in den meisten Diebstahlsfällen folglich nur die Ermittlungsgeneralklausel aus den §§ 161 Abs. 1 und 163 Abs. 1 StPO in Betracht. Diese Normen rechtfertigen nur Ermittlungsmaßnahmen mit geringer Eingriffsintensität. [10] Mithin ist zu prüfen, wie schwer der Grundrechtseingriff durch die GPS-Ortung wiegt. Außerdem darf ein Rückgriff auf die Generalklauseln nicht dazu führen, dass die strengeren Anforderungen (wie z.B. die des § 100h StPO) in vergleichbaren Fällen umgangen werden. Eine Speicherung und Auswertung von Daten kann daher aufgrund ihrer Eingriffsintensität grundsätzlich nicht auf die Generalklausel gestützt werden. Allenfalls die bloße Ortung zum direkten, kurzfristigen Auffinden des Gegenstandes könnte nach der hier vertretenen Rechtsauffassung von der Generalklausel gestattet werden. Die Eingriffsintensität ist gering, da nur sehr wenige Rückschlüsse auf Personen möglich sind, die mit einem gestohlenen Fahrrad im öffentlichen Raum unterwegs sind. Im Moment der Anzeige ist meist noch nicht einmal klar, wer das Fahrrad im Besitz hat, da dieses leicht weitergegeben werden kann.

Polizeiliche Generalklauseln sind allerdings nicht dafür gedacht, Eingriffe durch neue Technologien dauerhaft zu rechtfertigen. Zwar ist es nicht zwingend, dass jede Nutzung kriminaltechnischer Neuerungen sofort ausdrücklich normiert wird. Aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot folgt für die Gesetzgebung aber, dass technische Eingriffsinstrumente möglichst genau bezeichnet werden müssen. Dadurch wird sicherstellt, dass die Adressat_innen der jeweiligen Norm erkennen können, wann es zu entsprechenden Eingriffen kommt. Nur so kann außerdem gesichert werden, dass die Polizei neue technische Möglichkeiten rechtmäßig einsetzt, insbesondere unter strenger Beachtung der Verhältnismäßigkeit. Daher muss die Gesetzgebung neue technische Entwicklungen aufmerksam beobachten und deren Nutzung bei Fehlentwicklungen im Interesse des Grundrechtsschutzes durch neue Ermächtigungsgrundlagen korrigieren. [11] Die polizeilichen Generalklauseln sind folglich dahingehend zu verstehen, dass sie der Polizei ermöglichen, auf unvorhergesehene Situationen auch mit näher regelungsbedürftigen, aber nicht eingriffsintensiven Maßnahmen vorläufig zu reagieren. Keinesfalls können neue Eingriffsmaßnahmen dauerhaft über die Generalklauseln zugelassen werden. [12] Absehbar wird in Zukunft die Ortung gestohlener Gegenstände noch wesentlich praxisrelevanter werden als heute, da in immer mehr Gegenständen entsprechende Sender enthalten sein werden. Die Gesetzgebung sollte somit in der Strafprozessordnung für diese Fälle eine spezielle Regelung ergänzen, die es der Polizei ermöglicht, Ortungsdaten von gestohlenen Gegenständen im Interesse der Geschädigten und einer effektiven Strafverfolgung unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit und unter Vermeidung von Massendatenerhebungen zu nutzen.

Polizei­liche Eingriffs­be­fug­nisse und schneller technischer Wandel

Hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlagen fehlen nicht nur bei der polizeilichen Ortung gestohlener Gegenstände, sondern bei der Nutzung vieler technischer Neuentwicklungen, z.B. beim polizeilichen Röntgeneinsatz, der Drohnendetektion oder bei der polizeilichen Nutzung von Social Media-Plattformen wie Twitter oder Facebook. Dies gilt nicht nur für die StPO sondern auch für das ebenfalls eingriffsintensive Polizeirecht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass technische Zwänge und die Intensität staatlicher Überwachung einen ganz erheblichen Einfluss auf die Verwirklichungsbedingungen der Grundrechte haben.

Defizitäre Entwicklungstendenzen in der Sicherheitsgesetzgebung

Die Polizeigesetze und die StPO ermöglichten der Polizei in den zurückliegenden Jahrzehnten immer mehr Grundrechtseingriffe durch technische Maßnahmen. Da mittlerweile nahezu alle Lebensbereiche von Technik durchsetzt sind, können aus entsprechenden Eingriffen sehr viele und genaue Rückschlüsse auf die Lebensführung der Bürger_innen gezogen werden. [13] Die Polizei kann so immer weiter in den privaten Bereich der Bürger_innen vordringen, sogar in Richtung des absolut geschützten Kernbereichs. [14] Dadurch können elementare Grundsätze des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung in Frage gestellt werden. Die technische Entwicklung begründet mithin zahlreiche Risiken für den Grundrechtsgebrauch. [15]

Auch ist eine Tendenz zur massenhaften Datenerhebung auf Vorrat zu erkennen. Dies kann etwa durch „intelligente Videoüberwachung“ oder einen Musterabgleich wie nach § 4 Abs. 1 Fluggastdatengesetz (FlugDaG) geschehen. [16] Die Vorratsdatenhaltung stellt einen weiteren Schritt in Richtung eines Datenabgleichs von Menschenmassen im öffentlichen Raum dar, mit dem Einzelpersonen Kategorien zugeordnet werden können. Damit geht die Polizei nicht einem Verdacht oder bestimmten Anhaltspunkten für eine Gefahr nach, sondern versucht Anhaltspunkte dafür erst zu generieren. [17] Dementsprechend müssen die betroffenen Menschen auch keinerlei Anlass für die Datenerhebung gesetzt haben. Solche Maßnahmen sind aufgrund ihrer hohen Eingriffsstreubreite verfassungsrechtlich extrem problematisch. [18]

Zusätzlich sind die Regelungen der Polizeigesetze und der StPO für die Techniknutzung sowohl für die Polizei als auch für die Bürger_innen nicht immer ausreichend verständlich. [19] Die tatbestandlichen Voraussetzungen sind in vielen Fällen weich und unterliegen damit vielfach sich wandelnden Wertungen, [20] wodurch die Eingriffsweite und die Grenzen für polizeiliches Handeln oft nicht klar genug zu erkennen sind. So sind polizeiliche Befugnisse für die Verarbeitung personenbezogener Daten gesetzlich zumeist nur an die Erforderlichkeit für die Aufgabenerfüllung gebunden, vgl. etwa §§ 100j Abs. 1, 98c StPO oder § 28 Abs. 1 ASOG Berlin.

Unklare und weit gefasste Eingriffsbefugnisse eröffnen der Verwaltung jedoch einen zu weiten Eingriffsspielraum, der sich nur schwer durch die Rechtsprechung kontrollieren lässt, insbesondere weil bei der polizeilichen Techniknutzung viele Vorgänge verdeckt ablaufen. [21] Eine Intensivierung staatlicher Überwachungsmaßnahmen erhöht zudem das Risiko einer Unterdrückung der Opposition, der Verdächtigung und möglicherweise sogar Verurteilung Unschuldiger und führt letztlich dazu, dass alle Menschen als potenziell verdächtig betrachtet werden. [22] Dabei ist davon auszugehen, dass ein Freiheitsverlust durch staatliche Überwachung nicht durch einzelne Reformen des Sicherheitsrechts herbeigeführt wird. Vielmehr ist damit zu rechnen, dass gemäß dem Sprichwort „liberty dies by inches“ Schritt für Schritt ein Abbau der Freiheiten geschieht, vielfach unbemerkt von den Betroffenen. Roßnagel hat bereits 1993 prophezeit, dass dieser Prozess eintreten wird und sich in einer Neuinterpretation der Verfassung durch die Gerichte und insbesondere durch das BVerfG widerspiegeln wird. Hätten wir uns erst an vermehrte Datenerhebung und  verarbeitung gewöhnt, würden wir ein anderes Verständnis von Freiheit entwickeln. [23] Mehr als ein Vierteljahrhundert später ist eine klare Tendenz zu erkennen, dass seine Prognose zutrifft. Betrachtet man beispielsweise die Proteste gegen die Volkszählung von 1983, bei der es um weitaus weniger personenbezogene Daten ging als heute tagtäglich freiwillig preisgegeben werden, wird deutlich, dass sich das Freiheitsverständnis drastisch verändert hat. [24] Bisher wurde zudem weder von der Gesetzgebung noch vom BVerfG eine befriedigende Antwort auf die Frage gefunden, wie eine aufgrund des technischen Fortschrittes mögliche und teilweise bereits durchgeführte Massendatenverarbeitung wirksam im Sinne eines effektiven Grundrechtsschutzes beschränkt werden kann. Weitere Gradmesser, ob sich die Interpretation der Verfassung weiter verändert, werden u.a. die anstehenden Entscheidungen des BVerfG über das Fluggastdatengesetz und die Normierung der „drohenden Gefahr“ im bayerischen Polizeiaufgabengesetz (PAG) sein. Roßnagel kommt aber in seiner Studie aus dem Jahr 1993 auch zu dem Schluss, dass diese Entwicklung keinesfalls determiniert ist und dass auch von Widerständen innerhalb der Gesellschaft auszugehen ist. [25] Unter welchen Umständen solche Widerstände auch zu rechtlichen Schutzmechanismen gegen eine Massenüberwachung beitragen können und wie diese aussehen könnten, wird im Folgenden betrachtet.

Ist Technik überhaupt noch gesetzlich regulier­bar?

Recht und Technik haben einen großen Einfluss sowohl auf die individuelle Lebenswirklichkeit der Individuen als auch die sozialen Entwicklungsbedingungen der gesamten Gesellschaft. Sie beeinflussen sich in einem wechselseitigen Prozess. Manche technische Neuerungen ermöglichen Verhaltensweisen, die nach rechtlichen Regelungen verlangen. Zugleich können entsprechende Neuerungen Verwirklichungs- und Umgehungsmechanismen für bereits bestehende Rechtsnormen liefern. [26]

Die Einflüsse von Technik hängen von unterschiedlichen Faktoren ab, u.a. von den beteiligten Akteur_innen. Die rechtliche Regulierung neuer Technologien kann keinesfalls alle Aspekte ihrer Nutzung erfassen. Für das Datenschutzrecht stellt sich zunehmend die Frage, ob es sich gegen Paradigmen technischer Machbarkeit und gegen das große Interesse an der Datenverarbeitung in der Polizei behaupten kann. [27] Im privatwirtschaftlichen Bereich erzeugen der ökonomische Druck neuer Geschäftsmodelle und das Streben nach Wettbewerbsfähigkeit im globalen Vergleich ähnliche Herausforderungen.

Sind technische Anwendungen erst einmal fest in gesellschaftlichen Abläufen etabliert, ist eine nachträgliche Korrektur oft nur mit großem Aufwand möglich. Wird beispielsweise eine bestimmte technische Anwendung verboten, die bereits Einzug in behördliche Strukturen erhalten hat, so ist mit erheblichen Widerständen gegen die Veränderung zu rechnen. Dies ist auch und insbesondere im Sicherheitsbereich zu beobachten, wo polizeiliche Eingriffsbefugnisse nur selten zurückgenommen oder nachträglich grundrechtsschonend korrigiert werden.

Die Technikentwicklung wird meist zu einem Zeitpunkt in Gang gesetzt, an dem entweder noch wenig über die Risiken und Chancen der Technik nachgedacht wird oder diese noch nicht vollumfänglich ersichtlich sind. Denn die Etablierung einer Technik ist ein sozialer Prozess, der durch unterschiedliche Faktoren beeinflusst wird. [28] Der effektivste (meist frühe) Zeitpunkt zur Technikregulierung wird daher vielfach verpasst. Allerdings erwächst aus dem Umstand, dass es sich bei der rechtlichen Technikgestaltung um einen sozialen, nicht determinierten Prozess handelt, gleichwohl die Möglichkeit der Korrektur im Sinne einer grundrechtsschonenderen Ausgestaltung der technischen Eingriffsbefugnisse. Dazu sind die rechtlichen Anknüpfungspunkte für eine gesetzgeberische Korrektur festzulegen.

Gesetz­ge­be­ri­sche Möglich­keiten zur grund­rechts­scho­nenden Gestaltung polizei­li­cher Infor­ma­ti­ons­technik

Auch wenn das Recht die Technikgestaltung nicht vollständig vorgeben kann, so ist es doch möglich, zentrale Entscheidungen und Wertmaßstäbe für das Handeln der Akteur_innen festzulegen. [29] An dieser Stelle werden exemplarisch einige Vorschläge für den Umgang mit der technischen Entwicklung im eingriffsintensiven Sicherheitsbereich erörtert. Die technische Entwicklung begründet nämlich nicht nur Risiken für den Grundrechtsgebrauch, sondern stellt gleichzeitig auch die Mittel zur Verfügung, entsprechende technisch bedingte Risiken zu minimieren bzw. sogar zu neutralisieren. [30]

Als Reaktion auf die technische Entwicklung sind etwa die Grundsätze der Datenminimierung, d. h. die Beschränkung der Datenverarbeitung auf das zwingend erforderliche Minimum an Daten, und die Ausgestaltung informationstechnischer Systeme nach dem Grundsatz Privacy by Design entstanden. Diese stellen zentrale Wertmaßstäbe für die Ausgestaltung der Technik dar und sind potentiell wirksame gesetzgeberische Instrumente zur Regulierung der technischen Entwicklung. [31]

Die Datenminimierung ist ein zentraler Grundsatz des Datenschutzrechts, der jetzt EU-weit einheitlich in Art. 5 Abs. 1c DSGVO normiert ist. Auch in § 71 Abs. 1 Satz 1 BDSG, eine der für Polizei und Strafjustiz maßgeblichen Regelungen, wird der Grundsatz der Datensparsamkeit genannt. Laut Gesetzesbegründung soll diese Regelung sicherstellen, dass die Datenminimierung wirksam umzusetzen ist. [32] Ferner folgt aus § 483 Abs. 1 StPO, dass nur Daten gespeichert werden dürfen, die für das Strafverfahren erforderlich sind. Die gesetzgeberischen Vorgaben im polizeilichen Sektor werden gleichwohl der Bedeutung des Grundsatzes noch nicht gerecht. Anders als in der DSGVO wird der Grundsatz nicht explizit genannt, sondern muss durch Auslegung hergeleitet werden.

Aufgabe des Datenschutzrechts ist es nicht nur, negative Technikfolgen zu mindern, sondern es muss sicherstellen, dass bereits im Vorfeld der Technikentwicklung Einfluss auf die datenschutzfreundliche Ausgestaltung der Anwendungen und Systemstrukturen genommen wird, um Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht so milde wie möglich zu gestalten oder auszuschließen – Privacy by Design, geregelt in Art. 25 DSGVO und § 71 Abs. 2 BDSG. [33] Da viele Prozesse automatisiert ablaufen, ist eine entsprechende Ausgestaltung zunehmend für einen effektiven Datenschutz essentiell. Der Grundsatz Privacy by Design spiegelt sich aber noch nicht konkret in den Polizeigesetzen oder in der StPO wider. Da Gesetzgebung und Praxis eine immer umfassendere Datenerhebung und -verarbeitung anstreben und ermöglichen, sollte dieser Grundsatz in allen eingriffsintensiven Gesetzen zur gesetzgeberischen Leitlinie werden.

Zudem stellt sich die Frage, ob Eingriffsnormen neutral, d. h. offen für weitere Technologien sein sollten, oder ob die Gesetzgebung gerade Informationseingriffe technisch spezifisch regeln sollte. Über das Für und Wider der beiden Ansätze besteht keine Einigkeit. [34] Während einige Autor_innen eine möglichst spezifische und detaillierte Technikregulierung fordern, um den Herausforderungen einzelner Verarbeitungsformen und Verarbeitungsbereiche möglichst exakt begegnen zu können, [35] erscheint dies für andere als innovationsfeindliche Überregulierung. [36] Der Ansatz der deutschen Gesetzgeber bestand bisher überwiegend darin, eine allgemeine, für alle Bereiche der Verarbeitung personenbezogener Daten geltende „Grundregulierung“ im BDSG und den Landesdatenschutzgesetzen vorzusehen, daneben aber für bestimmte Technologien und Verarbeitungsbereiche spezifische Regeln zu schaffen. Die spezifischen Regeln orientieren sich dann vielfach an den Besonderheiten einzelner Technologien und normieren konkrete Datenerhebungen in Anwendungsfällen. [37]

Rechtliche Regeln müssen nicht auf jede technische Änderung reagieren, weil sie sich auf Anforderungen an technische Funktionalitäten beziehen, die durch unterschiedliche technische Designs erfüllt werden können. [38] Bei der aktuellen Geschwindigkeit der technischen Entwicklung wäre dies auch nicht zielführend. Ein Eingreifen des Gesetzgebers ist allerdings dann erforderlich, wenn die technische Entwicklung zu einer wesentlich erhöhten oder veränderten Eingriffsintensität führt. Daher sollte bei den Eingriffsgrundlagen nach der Eingriffsintensität differenziert werden und nicht nach einzelnen technischen Anwendungen. [39] Eine inhaltliche Regelung zur Vorsorge gegen technische Risiken muss nicht in der Weise erfolgen, dass technische Details fachsprachlich beschrieben und Beschaffenheitsanforderungen präzise ausgeführt werden oder dass auf eine bestimmte technische Norm Bezug genommen wird. Inhaltliche Anforderungen an die Technik können durch gewünschte Funktionen oder zu erreichende Ziele effektiv umschrieben und begrenzt werden. [40] Je höher die Eingriffsintensität der Technik für die Grundrechte der Betroffen ist, desto präziser und restriktiver müssen die rechtlichen Vorgaben sein. [41]

Fazit

Aufgrund des staatlichen Schutzauftrages für die Grundrechte der Bürger_innen ist es eine staatliche Aufgabe, Vorgaben für die Gestaltung technischer Systeme zu machen, um einen effektiven Grundrechtsschutz sicherzustellen. Der technische Wandel darf nicht als selbstdeterminierter Prozess angesehen werden, an den durch rechtliche Gestaltung die gesellschaftlichen Verhältnisse anzupassen sind. Vielmehr ist gerade die eingriffsintensive Sicherheitsgesetzgebung demokratisch und mit Blick auf einen effektiven Grundrechtsschutz zu steuern. [42] Dieser Beitrag hat gezeigt, dass die technische Gestaltung zu einer Verbesserung der Verwirklichungsbedingungen von Grundrechten beitragen kann. [43] Es ist die Aufgabe der Gesetzgebung, dafür den notwendigen Rahmen vorzugeben.

Die schnelle Entwicklung der polizeilich genutzten Technologien stellt die Gesetzgebung vor Herausforderungen. Sie bietet auch Chancen, Sicherheit effektiver zu gewährleisten und die damit verbundenen Grundrechtseingriffe zugleich zu begrenzen. Die polizeiliche Nutzung von GPS-Daten gestohlener Fahrräder, deren Möglichkeiten und Grenzen im FindMyBike-Projekt erforscht wurden, zeigt, dass bereits seit längerem entwickelte Technologien auch durch neue Nutzungsvarianten zu Anwendungsfällen für polizeiliche Informationseingriffe werden können. Es ist nunmehr Aufgabe des Gesetzgebers festzulegen, ob und wie die Daten zur Polizei gelangen und inwieweit die Polizei selbst Daten gestohlener Gegenstände erheben dürfen soll, wenn Ortungstechnologie in dem gestohlenen Gegenstand verbaut ist. Vor dem Hintergrund, dass eine kurzfristige Beobachtung dieser Gegenstände nicht mit schweren Eingriffen verbunden ist – solange keine umfassenden Persönlichkeitsprofile erstellt werden – bestehen gegen eine entsprechende Norm keine grundlegenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn hier ist nicht nur das staatliche Interesse an einer wirksamen Strafverfolgung relevant, sondern auch das Interesse der Geschädigten, ihr Eigentum zurückzuerlangen.

Das FindMyBike-Projekt hat gezeigt, dass Recht und Technik bei der Verwirklichung von Grundsätzen der Datenminimierung und Privacy by Design eng kooperieren müssen und können. Greift die Gesetzgebung solche Synergien zwischen Technik und Recht auf, so kann das Repertoire polizeilicher Techniknutzung sinnvoll ergänzt werden, ohne dass weitreichend in Grundrechte eingegriffen wird. Grundrechtschonende technische Lösungen sind also eine sinnvolle Alternative zu dem derzeitigen Trend, das Repertoire polizeilicher Eingriffsbefugnisse im Bereich der Techniknutzung ins Uferlose zu erweitern. Dabei ist stets das Risiko mit zu bedenken, dass einmal vorhandene technische Möglichkeiten in der Behördenpraxis nicht nur im Rahmen des gesetzlich Zugelassenen genutzt werden könnten. Dieses Risiko kann durch technische Voreinstellungen minimiert werden, die eine Nutzung nur im Rahmen des gesetzlich Zulässigen ermöglichen.

PROF. DR. HARTMUT ADEN ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, dort stellv. Direktor des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS) sowie behördlicher Datenschutzbeauftragter der Hochschule. Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

DR. JAN FÄHRMANN studierte an der WWU Münster Jura mit kriminologischem Schwerpunkt. Nach dem Studium schloss sich eine rechtswissenschaftlich-kriminologische Promotion an der FU Berlin sowie ein Referendariat am Kammergericht in Berlin an. Aktuell ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter und Dozent am Forschungsinstitut für öffentliche und private Sicherheit an der Hochschule für Wirtschaft und Recht. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Strafvollzugs-, Polizei- (aus strafprozessualer und gefahrenabwehrrechtlicher Perspektive), Datenschutz- und Betäubungsmittelrecht. Aktuelle Veröffentlichungen zu den Themen Resozialisierung im geschlossenen Vollzug (2019), zur Vereinheitlichung des Polizeirechts (gemeinsam mit H. Aden, 2018) sowie zur Polizeirechtsentwicklung und Techniknutzung (gemeinsam mit H. Aden, in ZRP 6/2019).

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Anmerkungen:

1 Das Projekt wurde 2017 bis 2019 vom Institut für Angewandte Forschung Berlin (IFAF) gefördert und vom Forschungsinstitut für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin) der Hochschule für Wirtschaft und Recht sowie der Beuth Hochschule für Technik in Zusammenarbeit mit dem in Berlin ansässigen Unternehmen Noa Technologies GmbH und dem Landeskriminalamt Berlin durchgeführt.

2 Vgl. Kühne 2001: 1148.

3 BVerfG NJW 2005, 1338 (1339 f.); BGH NJW 2001, 1658 (1659) m. w. N.; kritisch Gercke, in: Gercke/ Julius/Temming/Zöller 2012, § 100h Rn. 5 m. w. N.; Kühne 2001: 1148.

4 Vgl. zum Begriff der Observation BGH NJW 1998, 1237 (1237).

5 Vgl. EGMR NJW 2011, 1333 (1335); BVerfG NStZ 2003, 441 (442); NJW 2005, 1338 (1339).

6 LG Hildesheim, Beschl. v. 12.3.2008 – 12 Qs 12/08; Günther, in: Schneider 2014, § 100g Rn. 25.

7 AG Friedberg NStZ 2006, 517 (518).

8 Vgl. BGH NStZ 2001, 386 (387).

9 Vassilaki 2005: 572.

10 Z.B. BGHSt. 51, 211 (218); Gercke 2007: 251.

11 BVerfG NJW 2005, 1338 (1340).

12 BVerfG, Beschl. v. 8.11.2012 – 1 BvR 22/12 -, Rn. 25.

13 Vgl. Krüger 2016: 190.

14 Z.B. BVerfGE 6, 32 (41).

15 Aden/Fährmann 2018: 18; Aden 2017: 58; Singelnstein/Stolle 2012: 32.

16 Vgl. dazu Arzt 2017: 1026 f.

17 Schaar 2017: 59 f.

18 Vgl. BVerfGE 141, (220); Tomerius 2017: 1400.

19 Dazu ausführlich Aden/Fährmann 2018: 25 ff.

20 Vgl. Puschke/Singelnstein 2005: 3538.

21 Trute 2013: 558.

22 Bieker/Bremert/Hagendorff 2018: 142; Aden/Fährmann 2018: 22.

23 Roßnagel 1993: 229 f. m. w. N.

24 Vgl. Nogala 1998: 6 f.

25 Roßnagel 1993: 230 f.

26 Hornung 2005: 87.

27 Hornung 2018: 321 f.

28 Roßnagel 1993: 16.

29 Hornung (2018): 322.

30 Singelnstein/Stolle 2012: 32.

31 Vgl. Kutscha 2018: 134.

32 BT-Drs 18/11325, 98.

33 Baumgartner, in: Ehmann/Selmayr 2018, Art. 25 Rn. 9 f.

34 Zur Übersicht über die Debatte Roßnagel 2008: 323 ff.; Hornung 2018: 329.

35 Vgl. z. B. Gercke 2006: 404 ff.

36 Vgl. Roßnagel 2008: 324 ff. m. w. N.

37 Hornung 2018: 329.

38 Hornung 2018: 330.

39 Bruns, in: Hannich 2019, § 100h Rn. 7.

40 Roßnagel 2008: 327.

41 Vgl. Roßnagel 1993: 269.

42 Vgl. Roßnagel 1993: 242.

43 Roßnagel 1993: 225.

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Der TASER wird von vielen als Einsatzmittel eingeschätzt, das den Gebrauch der Schusswaffe minimieren und damit eine „Lücke“ zwischen Reizgas einerseits und Schusswaffe andererseits schließen könne. Mehrere Bundesländer wollen aktuell das Elektroimpulsgerät zur Standardausrüstung ihrer Polizeien machen. Carolyn Tomerius analysiert, welche Vor- und Nachteile der Einsatz des TASER in medizinischer, einsatztaktischer und vor allem rechtlicher Hinsicht bringt.

1. Einleitung

Elektroimpulsgeräte (TASER) stellen keine neue technische Errungenschaft dar. In den Vereinigten Staaten gehören sie seit vielen Jahren zur Standardausrüstung der Polizei. [1] In Europa ließ die Schweiz ihren Einsatz in den Kantonen schon im Jahr 2003 grundsätzlich zu. Für die Bundesebene erfolgte die gesetzliche Zulassung des TASER im Jahr 2009. [2] Österreich führte die Geräte 2006 ein. [3] Insbesondere in Großbritannien verwendet die Polizei die Elektroimpulsgeräte sehr häufig. Nach der offiziellen Regierungsstatistik setzten die Polizeibehörden in England und Wales den TASER im Jahr 2016 11.294 Mal ein. [4] Auch in Deutschland benutzen insbesondere Sondereinheiten der Polizei die Elektroimpulsgeräte schon seit Jahren, wenn jedoch in sehr viel geringerem Umfang. [5] Ihre ausdrückliche gesetzliche Verankerung in den Polizeigesetzen [6] erfolgte allerdings oft erst in den letzten Jahren. Manche Bundesländer haben den TASER zwar ebenfalls schon lange im Einsatz; als Zwangsmittel wird das Elektroimpulsgerät in den Polizeigesetzen namentlich jedoch nicht genannt. [7] Neuerdings werden verstärkt Stimmen laut, die den flächendeckenden Einsatz der Elektroimpulsgeräte fordern. Rheinland-Pfalz will nach einer Testphase den TASER bis zum Jahr 2021 für alle Polizeibeamt*innen einführen. [8] Dort gibt es sogar Forderungen von Oberbürgermeistern, die Ordnungsamt-Mitarbeiter*innen mit Elektroimpulsgeräten auszustatten. [9] Hessen schafft für seine sieben Polizeipräsidien 35 TASER an. [10] Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Bremen denken wohl ebenfalls über eine Anschaffung der TASER für die Schutzpolizei nach. [11] In Berlin wird der TASER in einem Probelauf in zwei Polizeiabschnitten von 20 speziell ausgebildeten Beamt*innen im normalen Streifendienst getestet. [12] Nur Thüringen lehnt dies nach Auskunft des dortigen Innenministeriums bisher ausdrücklich ab. [13] Insgesamt gesehen scheint sich momentan ein Trend zur technischen Aufrüstung in den Länderpolizeien durchzusetzen. Doch was für Chancen und Risiken bringt der Einsatz des Elektroimpulsgerätes tatsächlich mit sich?

2. Name und Wirkungs­weise

Der Name TASER stammt vom ehemaligen Namen der Herstellerfirma TASER International, die heute unter AXON Enterprise firmiert. Diese ist immer noch Marktführer für die Herstellung von Elektroimpulsgeräten, [14] so dass sich die nachfolgenden Ausführungen auf die Geräte dieser Marke beziehen. Den Namen TASER entwickelte sein Erfinder Jack Clover, ein NASA-Wissenschaftler, angeblich als Akronym aus dem etwas abgeänderten Titel eines Jugendbuches von 1911, das Clover besonders gut gefiel. Daraus wurde „Thomas A. Swift and his electric Rifle“ und damit der TASER (Münger 2009: 12). Technisch richtig bezeichnet werden kann der TASER als Distanz-Elektroimpulsgerät (DEIG). Durch das Wort „Distanz“ wird allerdings überspielt, dass der TASER nicht nur im sogenannten Distanzmodus, sondern regelmäßig auch sozusagen klassisch als Elektroschockgerät im Kontaktmodus („Drive-Stun-Mode“) eingesetzt werden kann und bei dieser Verwendungsart erhebliche Schmerzen beim Betroffenen auslöst (Nanthakumar et al., 2008) [15] . Die von den Befürwortern des TASER behaupteten Vorteile des Gerätes zeigen sich jedoch vor allem im Distanzmodus.

Im Distanzmodus werden, wenn die/der Beamt*in den Abzug des äußerlich einer Pistole ähnelnden TASER betätigt, mit Gasdruck zwei Pfeile im 8°-Winkel verschossen. Diese Pfeile verhaken sich in der Haut oder in der Kleidung des polizeilichen Gegenübers. Angeblich können die Pfeile eine bis 5, nach anderen Angaben bis 7 cm dicke Kleidungsschicht durchdringen. Die Pfeile wiederum hängen an isolierten Kupferdrähten, die sich mit dem Abschießen ausrollen und mit der Batterie des TASER verbunden sind. Sie können gemäß Herstellerangaben je nach Gerät eine Distanz von 4,6 bis 10,7 Meter überwinden. Mit dem Verhaken der Pfeile bei der betroffenen Person und dem weiteren Betätigen des Abzuges schließt sich ein Stromkreis. Der TASER erlaubt dann eine Stromzufuhr von – je nach Bauart – 2,1 bis 3,9 Milliampere. Die Stromzufuhr dauert ca. 3 bis 5 Sekunden, dabei werden 19 Impulse pro Sekunde abgegeben. Durch diese Stromzufuhr werden die Nervenimpulse des Opfers überlagert. Es kommt zu unkontrollierbaren Muskelkontraktionen. Die betroffene Person bricht zusammen und kann – so die Idee – in der relativ kurzen Zeit des muskulären Kontrollverlustes überwältigt werden. [16] Das ältere, aber weiter sehr gebräuchliche Modell, nämlich der TASER X26, verfügt über eine Kartusche. Das bedeutet, die Pfeile können mit diesem Gerät nur einmal verschossen werden. Allerdings kann, wenn die Pfeile sich korrekt verhakt haben, die Stromzufuhr durch das fortdauernde Betätigen des Abzuges mehrfach erneut ausgelöst werden. Die neueren Geräte, insbesondere die beispielsweise von der Berliner Polizei verwendeten TASER X2, verfügen über zwei Kartuschen sowie einen Doppellaser zum besseren Avisieren. Des Weiteren kann das Gerät nunmehr einen sogenannten Warnlichtbogen erzeugen, der zudem akustisch verstärkt ist. Danach soll nach Herstellerangaben gerade der Warnbogen vergleichbar einem Warnschuss dazu führen, dass die angreifende Person von ihrem Vorhaben ablässt. [17] Alle Geräte der Firma AXON sind des Weiteren mit einer Dataport-Funktion ausgestattet, mit der gespeichert werden soll, wann, wie lange und wie oft das Gerät aktiviert wurde. Zusätzlich enthält der TASER ein Identifikationssystem, über das bei Abschuss 20 bis 30 konfetti-ähnliche Identifikationsplättchen am Ort des Einsatzes verteilt werden. Diese enthalten eine Seriennummer, die ein Rückschluss auf den Anwender zulassen soll. Zusätzlich kann das Gerät mit einer Kamera ausgestattet werden. [18] Die technische Entwicklung macht indes auch beim Elektroimpulsgerät nicht Halt. Inzwischen entwickelten Konkurrenzfirmen drahtlose Elektroimpulsgeräte, deren Wirkungsgrad als noch höher beschrieben wird. [19]

3. Chancen

Als größte Chance des DEIG wird aus Sicht der Befürworter*innen des TASER seine Wirksamkeit als Distanzeinsatzmittel beschrieben. Die angreifende Person kann, wie beschrieben, je nach Gerät bis zu 7,6 oder gar bis 10 Meter entfernt sein. Das bedeutet, dass die Polizeibeamt*innen nicht in den Nahkontakt treten müssen. Hinzu kommt, dass die Wirkungsweise des TASER von der angreifenden Person nicht kontrolliert werden kann. Haben sich die Pfeile ausreichend verhakt, wird praktisch jede und jeder unabhängig von ihrer oder seiner physischen und psychischen Konstitution durch die Stromzufuhr zusammenbrechen und kann im Idealfall in der – zwar relativ kurzen, durchschnittlich fünf Sekunden andauernden – Zeit des Kontrollverlustes von den Polizeibeamt*innen überwältigt werden. Erfahrungsberichte behaupten, dass der TASER in 85 bis 90 % seine Wirksamkeit entfaltet, also die gewünschte unkontrollierbare Muskelkontraktion auslöst. Allerdings kann die Wirkung ausbleiben, wenn zwischen den Pfeilelektroden ein zu geringer Abstand liegt, die Kleidung zu locker sitzt oder die Kleidungsschicht zu dick ist. [20] Wegen der beschriebenen Wirkungsweise wird als großer Vorteil angesehen, dass das DEIG insbesondere auch bei den Personen zur Anwendung kommen kann, bei denen beispielsweise Reizgas aufgrund äußerer Gegebenheiten (z.B. Windverhältnisse oder Gefahr, insbesondere in geschlossenen Räumen sich selbst dem Wirkstoff auszusetzen) oder auch innerer Umstände (herabgesetzte Sensibilität gegenüber dem Wirkstoff wegen genetischer Disposition, hohem Erregungszustand oder insbesondere nach Drogeneinnahme) möglicherweise keine ausreichende Wirkung erzeugt, um den Angriff wirksam beenden zu können. [21]

Üblicherweise führen die Befürworter*innen des DEIG zudem an, dass der TASER die „Lücke“ zwischen Reizgas und Schlagstock einerseits und der Schusswaffe andererseits schließe (s. z.B. Knape 2015: 137 ff.). [22] Reizgas, Schlagstock und Schusswaffe gehören zu den Einsatzmitteln, die die Polizei im Rahmen der Anwendung des unmittelbaren Zwangs nach allen Polizeigesetzen unter den dort genannten gesetzlichen Voraussetzungen verwenden darf. Während das Reizstoffsprühgerät von den Polizeigesetzen überwiegend als sogenanntes Hilfsmittel der körperlichen Gewalt eingestuft wird, zählt der Schlagstock zu den sogenannten (Hieb-)Waffen. [23] Das Reizgas scheidet insbesondere in der Situation, in der die angreifende Person selbst bewaffnet ist, regelmäßig wegen der eben beschriebenen Risiken seiner Wirkungsweise aus. Der Schlagstock kann von der Natur der Sache her nur in der Nahsituation verwendet werden. Die erfolgversprechende Anwendung des Schlagstockes erfordert zudem eine große Sicherheit und Erfahrung der sie einsetzenden Polizeibeamt*innen und ein bestimmtes Maß an physischer Größe und Kraft. Zudem kann der Einsatz des Schlagstockes zu erheblichen Verletzungen auf Seiten der angreifenden Person führen (Nakielski 2017: 5). [24]

Verbleibt daher für die Situation, in der die angreifende Person den Angriff mit Messer oder Schusswaffe führt, für die/den Polizeibeamt*in bisher regelmäßig nur das Einsatzmittel Schusswaffe. Die Verwendung der Schusswaffe unterliegt jedoch zurecht nach allen Polizeigesetzen strengen rechtlichen Voraussetzungen. Danach darf das Abgeben eines Schusses in erster Linie nur dazu dienen, Angriffs- bzw. Fluchtunfähigkeit der angreifenden Person herzustellen. [25] Das zwingt dazu, auf Arme oder Beine zu schießen. Der gezielte Todesschuss ist nicht in allen Polizeigesetzen vorgesehen und darf auch in den Ländern, in denen er erlaubt ist, nur ultima ratio sein. [26] Dass der Einsatz der Schusswaffe nicht immer zwingend einen Angriff zu beenden vermag, zeigt beispielsweise der erschreckende Fall Tennessee Eisenberg. Auf den mit einem Messer bewaffneten Studenten wurden zunächst in seinem Hausflur in Regensburg aus zwei Polizeiwaffen insgesamt 16 Schüsse abgegeben, wovon 11 ihn trafen und einer ihn streifte. Drei Schüsse trafen den linken Arm, zwei Schüsse die Beine, sechs Schüsse den Oberkörper und ein Streifschuss den linken Unterschenkel. Nach Presseangaben wirkten wohl erst die letzten Schüsse unmittelbar tödlich. [27]

Doch selbst wenn ein Angriff durch den professionell gesetzten sog. visierten Schuss (dazu Baller 2018: 121) sofort beendet werden kann, sind die Verletzungen der angreifenden Person regelmäßig erheblich. Führt der Einsatz der Schusswaffe sogar zum Tod der angreifenden Person, muss sich die/der Polizeibeamt*in nicht nur mit den erheblichen psychischen Belastungen, einen Menschen getötet zu haben, auseinandersetzen (zu den psychischen Folgen des Schusswaffengebrauches insgesamt Latscha 2005: 100 ff.; zu Traumata im Polizeiberuf Sendera & Sendera 2013: 131 ff.). Die Tötung eines Menschen im Dienst führt zudem zur dienst- wie strafrechtlichen Überprüfung der Schussabgabe. Insbesondere in den Bundesländern (nämlich Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein), die – bisher – keine Befugnisnorm zur Abgabe des gezielten Todesschusses bei gegenwärtiger Gefahr für Leib und Leben den Polizeibeamt*innen zur Verfügung stellen, ist die/der Polizeibeamt*in rechtlich gesehen auf sich allein gestellt. Die gezielte Tötung des Menschen kann in diesen Ländern nach der wohl überwiegenden polizeirechtlichen Ansicht – mangels Eingriffsgrundlage – nicht von den den Einsatz leitenden Polizeibeamt*innen als hoheitliche Maßnahme angeordnet werden. Auch die strafrechtlichen Rechtfertigungsgründe der Notwehr und des Notstandes scheiden dann als öffentlich-rechtliche Befugnisnormen aus. [28] Die Abgabe des Schusses kann lediglich im Rahmen der strafrechtlichen Rechtfertigungstatbestände der Notwehr oder Nothilfe gerechtfertigt sein. Das bedeutet aber, dass ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen die/den Polizeibeamt*in eröffnet wird, um zu überprüfen, ob tatsächlich eine Notwehr- oder Nothilfesituation bestanden hat – mit ungewissem Ausgang. In dieser Zeit wird die/ der Beamt*in regelmäßig vom Dienst freigestellt. Die Mordkommission ermittelt und führt die/den Beamt*in als Beschuldigte/n. Waffen und Kleidung müssen abgegeben werden.

Aufgrund dieses Hintergrundes erscheint der Einsatz des TASER, dessen Wirkungsweise insbesondere von Vertreter*innen der Polizeigewerkschaften als sog. non-lethal weapon, also als nicht tödlich wirkende Waffe beschrieben wird, verständlicherweise aus Sicht vieler Polizeibeamt*innen als sehr vielversprechend. [29] Dementsprechend verweisen auch vor allem einige US-Erfahrungsberichte darauf, dass dort, wo der Einsatz des TASER regelmäßig erfolge, die Schusswaffeneinsätze zurückgingen. Das habe zu geringeren Verletzungen auf Seiten der Personen geführt, gegen die der TASER verwendet worden sei, aber auch auf Seiten der ihn einsetzenden Polizeivollzugsbeamt*innen. [30] Als zusätzliches Argument kann zudem der Umstand dienen, dass zumindest nach der offiziellen Regierungsstatistik in England und Wales der TASER in 83 % aller Fälle seines Einsatzes nicht abgeschossen wurde. [31] Das könnte vermuten lassen, dass die Androhung seines Einsatzes in der großen Mehrzahl der Fälle ausreicht, um gefährliche Situationen beenden zu können. Die Statistik führt allerdings weder auf, ob in diesen Fällen die Gefahr bringende Lage wirklich endgültig bereinigt werden konnte, noch ob der TASER zurecht eingesetzt wurde.

4. Risiken

Wie jedes Einsatzmittel des unmittelbaren Zwangs birgt auch der Einsatz des TASER Risiken. Diese können vor allem in medizinische, einsatztaktische und rechtliche Risiken unterschieden werden.
Hinsichtlich der medizinischen Bewertung des Einsatzes des TASER als Distanzgerät herrscht große Uneinigkeit (vgl. Soleimanirahbar & Lee 2014, die das Wichtigste zur kontroversen medizinischen Diskussion darstellen). Die Datenlage erweist sich als sehr uneinheitlich. Es gibt viele Studien und Erfahrungsberichte, die nachweisen wollen, dass der Einsatz des TASER keine negativen (Langzeit-)Folgen auf das Herzkreislaufsystem tätigt (vgl. Münger 2009: 16). [32] Es gibt ebenso Studien, die das Gegenteil beweisen wollen (s. vor allem Zipes 2014). Wie so oft werfen sich die Autoren der Studien gegenseitig vor, nicht neutral und unbeeinflusst wissenschaftlich gearbeitet zu haben (vgl. Soleimanirahbar & Lee 2014). Davon unabhängig ist hinsichtlich der den TASER als medizinisch unbedenklich einstufenden Studien kritisch zu bemerken, dass das Testen des TASER unter quasi Laborbedingungen etwas evident anderes darstellen muss als sein konkreter Einsatz, in dem sich die beschossene Person in einem regelmäßig sehr erregten Zustand befinden wird. Worauf man sich einigen kann ist, dass der Einsatz des TASER nicht nur im „Drive-Stun“, sondern auch im Distanz-Modus sehr schmerzhaft ist. [33] Relativ unbestritten ist auch, dass der Einsatz des TASER gesundheitliche Folgen für Schwangere und ihr ungeborenes Kind, für vorerkrankte Personen, insbesondere solche mit Herz–, Kreislauferkrankungen, aber auch für Personen unter Drogeneinfluss und in außergewöhnlichen Erregungszuständen zeitigen kann. [34] AXON selbst gibt dementsprechende umfangreiche Warnhinweise heraus und führt u.a. auf, dass der TASER nicht „am Brustkorb im Herzbereich“ angewendet werden soll. [35] Nicht bestritten wird ferner, dass es zum Teil zu schweren Verletzungen infolge Stürzen kommt, da die Stromzufuhr, wie beschrieben, die Kontrolle über den eigenen Muskelapparat für einige Sekunden ausschließt. [36] Ebenso kann aber auch belegt werden, dass es in der Mehrzahl der TASER-Anwendungen zu keinen oder nur milden Verletzungen, insbesondere kleineren Hautverletzungen durch die Pfeile, kommt. [37]

In wie vielen Fällen der Einsatz des TASER zum Tod der angreifenden Personen geführt hat und inwieweit der Einsatz des DEIG hierfür unmittelbar oder auch nur mittelbar oder im Zusammenwirken mit anderen Zwangsmitteln ursächlich war, ist mit absoluter Sicherheit schwer festzustellen. Der offizielle Evaluierungsbericht des Schweizer Bundesrates stellte zwischen 2003 und 2010 52 „Echt“-Einsätze mit dem TASER mit 42 Körperkontakten fest. (Nur) 9 davon wurden ärztlich kontrolliert, bei 6 davon konnte kein Befund festgestellt werden. Es gab keinen Todesfall. [38] Das österreichische Innenministerium registrierte vom 1. Juni 2006 bis zum bis 31. Dezember 2016 200 Taser-Einsätze gegen Menschen und acht gegen Hunde. In 166 Fällen folgten daraus Verletzungen; in den überwiegenden Fällen waren sie nach offiziellen Angaben geringfügig. Die Anwendungen im Kontaktmodus führten zwölfmal zu Hautrötungen. In 130 Fällen entstanden geringfügige Hautverletzungen durch die Pfeilelektroden und 24-mal kam es zu Sturzverletzungen: Schürfwunden (11 Fälle), Kopfverletzungen (12) und eine Ellbogenfraktur. Es wird ebenfalls kein Todesfall berichtet. [39] Nach Amnesty International starben hingegen allein im Jahr 2017 in 25 US-Bundesstaaten mindestens 40 Menschen nach Polizeieinsätzen mit Elektroschockwaffen. Damit stieg nach Amnesty die Zahl der seit 2001 durch TASER getötete Menschen auf mindestens 802. Die meisten Opfer waren nach Amnesty-Angaben unbewaffnet und schienen zum Zeitpunkt des TASER-Einsatzes keine ernste oder gar tödliche Bedrohung darzustellen. [40] Hinzu kommt ein Bericht der Nachrichtenagentur Reuters, nach der der Einsatz der TASER in den USA seit den frühen 2000er Jahren bis zum Jahr 2017 in 1005 Fällen zum Tod geführt habe. In 9 von 10 Fällen seien dabei die später Verstorbenen unbewaffnet gewesen. In 400 durch Gerichtsakten belegten Fällen stellte Reuters des Weiteren fest, dass in einem von 4 Fällen der TASER das einzige von der Polizei verwendete Zwangsmittel darstellte. [41]
Auch in Deutschland gab es jüngst zwei Todesfälle nach TASER-Einsätzen. Im rheinland-pfälzischen Pirmasens ist ein 56-Jähriger nach einem Polizeieinsatz gestorben. Nachdem sich der Mann gegen die anstehende Überführung in eine psychiatrische Klinik massiv wehrte, setzte die Polizei den TASER ein. Der Mann erlitt in der Folge einen Herzinfarkt und starb auf dem Weg in die Klinik. Ob der TASER-Einsatz für den Tod ursächlich war, wird nun von der Staatsanwaltschaft überprüft. [42] Die Schwester des Verstorbenen erhob schwere Vorwürfe gegen die Polizei. Sie bezweifelte, dass acht Polizeibeamt*innen nicht eine andere Lösung hätten finden können, um ihren psychisch kranken Bruder in die Klinik zu bringen. [43] Am 30. April 2019 setzte die Polizei einen TASER gegen einen 49-jährigen Mann in Frankfurt a. M. ein. Der psychisch kranke Mann, der zudem stark übergewichtig war und an Diabetes litt, lehnte aggressiv die notwendige Einnahme von Medikamenten ab. Der Notarzt rief die Polizei. Nach dem Beschuss mit dem TASER übergab sich der Mann und kollabierte. Er starb vier Tage später in der Frankfurter Uniklinik. Dort wurden eine Lungenentzündung sowie eine Blutvergiftung festgestellt. Die Staatsanwaltschaft ermittelt wegen Körperverletzung im Amt gegen zwei Polizeibeamte. [44] Beide Fälle sind politisch deshalb besonders brisant, da sowohl Rheinland-Pfalz wie Hessen zu den Bundesländern gehören, die jüngst eine standardmäßige bzw. landesweite Ausrüstung der Polizei mit dem TASER beschlossen haben.

Eine weitere, zunächst vielleicht überraschend anmutende Gefahr besteht in der Verwechselung von TASER und Schusswaffe durch die Polizeibeamt*innen selbst. So existiert eine wohl relativ unbestrittene Studie aus den Vereinigten Staaten, nach der zwischen den Jahren 2001 und 2016 zehn Fälle in den USA dokumentiert sind, in denen die/der Polizeibeamt*in eigentlich den TASER benutzen wollte, tatsächlich jedoch die Schusswaffe gezogen und den Angreifer erschossen hat (Martin 2016: 475 ff.). Erst jüngst gelangte das Video eines Vorfalls aus dem Mai 2018 an die Öffentlichkeit, bei der einer US-Beamtin bei einer zunächst harmlos anmutenden Verkehrskontrolle genau eine derartige Verwechselung passiert ist und das Opfer schwere Schussverletzungen davon trug. [45] Die Konsequenz daraus kann nur sein, dass die Polizeibeamt*innen, die sowohl TASER als auch Schusswaffe zur Verfügung haben, extrem sorgfältig geschult werden müssen, um das Verwechslungsrisiko zu minimieren. In den USA gibt es offizielle Empfehlungen, dass TASER und Schusswaffe nicht auf derselben Körperseite am Einsatzgürtel befestigt werden dürfen, um Verwechslungen zu vermeiden (Martin 2016: 475). Die Berliner Beamt*innen tragen bspw. den TASER wohl überwiegend vor der Brust in der Einsatzweste.

Kritiker befürchten zudem, dass die standardmäßige Ausrüstung des Streifendienstes der Polizei mit dem TASER dazu führen werde, dass dieser als vermeintlich relativ risiko- und folgenloses Einsatzmittel auch vermehrt eingesetzt werde (s. u.a. Arzt 2016: 4). Diesen Schluss scheint eine Studie der niederländischen Polizeiakademie aus dem November 2017 zu bestätigen, die den Testlauf des TASER in der niederländischen Streifenpolizei evaluierte und über die Amnesty International, Sektion Niederlande, berichtet. [46] Danach verlaufe der Einsatz teilweise nicht erfolgreich. Die Einsatzregeln sähen „keine Richtlinien“ vor und die „zu kurze“ Ausbildung werde der sicheren Verwendung und den Gesundheitsrisiken nicht gerecht. Der UN-Ausschuss gegen Folter bemängelte zusätzlich, dass die Schwelle zur polizeilichen Gewaltanwendung durch den Einsatz der TASER niedriger sei. [47] Amnesty schlussfolgerte aus dem Zwischenbericht, dass der TASER meistens in Situationen genutzt worden sei, die keinen Schusswaffeneinsatz erlaubt hätten. In 80 % der Fälle sei der TASER gegen Unbewaffnete eingesetzt worden. In anderen Fällen seien Menschen „getasert“ worden, denen bereits Handschellen angelegt waren. Teilweise seien Personen mehrfach „getasert“ worden, was ein schweres Gesundheitsrisiko darstelle. [48] Auch eine – u.a. wegen der geringen Fallzahlen umstrittene – Studie der Universität Cambridge will nachweisen, dass Polizeibeamt*innen, die mit dem TASER ausgerüstet sind, nicht nur häufiger Gewalt einsetzten als Beamt*innen ohne TASER, sondern auch selbst öfter Ziel von Angriffen würden (Ariel et al. 2018). [49]

Es wird ferner kritisch hinterfragt, ob der TASER gerade gegenüber psychisch kranken Personen oder Personen, die sich in einem psychischen Ausnahmezustand befinden, wirklich hilfreich ist. Es wird befürchtet, dass durch das erweiterte Arsenal an Einsatzmitteln diese auch zunehmend eingesetzt werden und deeskalierende Taktiken aus dem Blick geraten. [50] Die tragischen Vorfälle in Pirmasens und Frankfurt könnten, ohne dass dies hier abschließend beurteilt werden kann, in diese Richtung deuten.

Es bestehen jedoch auch rechtliche Risiken. Diese liegen zum einen darin, dass die Frage, um was für eine Art von Zwangsmittel es sich beim TASER handelt und was daraus rechtlich folgt, in den Polizeigesetzen nicht einheitlich geregelt ist. So erwähnt bspw. Sachsen den TASER in seinem Polizeigesetz nicht, stuft ihn dann aber in einer Verwaltungsvorschrift als Hilfsmittel der körperlichen Gewalt ein. [51] Berlin hat ebenfalls den TASER gesetzlich nicht geregelt, stellt ihn jedoch in der Ausführungsvorschrift zum UZwG Berlin der Schusswaffe gleich. [52] Offensichtlich bewerten die jeweils zuständigen staatlichen Stellen den TASER in seiner Grundrechtsrelevanz unterschiedlich. Dabei beantwortet sich die Frage, ob ein Mittel des unmittelbaren Zwangs nur als Hilfsmittel der körperlichen Gewalt oder gar als Waffe eingestuft werden muss, nach den erheblicheren Folgen und damit der höheren Intensität der Eingriffe, die das Zwangsmittel Waffe im Vergleich zum Hilfsmittel der körperlichen Gewalt üblicherweise verursacht (Baller et al. 2004: § 2 UZwG, 14). Danach spricht viel dafür, den TASER als Waffe einzustufen. [53] Als Indiz dafür greift zumindest, dass der TASER im Waffengesetz (WaffG) gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 als Waffe behandelt wird, nämlich als tragbarer Gegenstand, der dem Wesen nach dazu bestimmt ist, die Angriffs- oder Abwehrfähigkeit von Menschen zu beseitigen oder herabzusetzen. In der Anlage 1 Unterabschnitt 2 Nr. 1.2.1 zum WaffG ist das Elektroimpulsgerät ausdrücklich als Gegenstand genannt, der unter Ausnutzung einer anderen als mechanischen Energie Verletzungen beibringen kann. Das umfasst auch das Distanz-Elektroimpulsgerät (Gade 2018: Anl. 1, 98). Nach Ansicht vieler kann der TASER mit seiner Einordnung als Waffe im Waffengesetz nicht mehr als bloßes Hilfsmittel der körperlichen Gewalt eingestuft werden (Baller 2004: § 2 UZwG, 14; Rachor/Graulich in: Lisken/Denninger 2018: E 878). Ganz konsequent verfolgen die Länder die Einordnung der polizeilichen Zwangsmittel anhand des Waffenrechts jedoch auch in anderen Fällen nicht. Denn das Reizstoffsprühgerät wird bspw. gemäß der Anlage 1 Unterabschnitt 2 Nr. 1.2.2 als tragbarer Gegenstand und damit als Waffe nach dem WaffG angesehen. In den Polizeigesetzen wird es überwiegend aber bloß als Hilfsmittel der körperlichen Gewalt eingestuft. [54] Dennoch sprechen sowohl die Verwendung des TASER, die Intensität des Grundrechtseingriffs und die zumindest potentiell erheblichen gesundheitlichen Folgen durch seinen Einsatz für dessen Einordnung als Waffe.
Als rechtlich besonders problematisch erweist sich zum anderen jedoch der Umstand, dass der TASER in manchen Ländern (wie z.B. Berlin und Sachsen) gar nicht ausdrücklich in den Polizeigesetzen selbst geregelt ist. Dies widerspricht vor allem dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. Es ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Aufgabe des parlamentarischen Gesetzgebers, wesentliche, für die Grundrechtsverwirklichung maßgebliche Regelungen selbst zu treffen und nicht anderen Normgebern oder der Exekutive zu überlassen. [55] Die Frage, welche Waffen unter welchen Voraussetzungen eingesetzt werden dürfen, ist eine derartige, insbesondere für die Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit wesentliche Entscheidung. Die geschilderten erheblichen gesundheitlichen Folgen, die der Einsatz des DEIG zeitigen kann, machen daher seine Verwendung davon abhängig, dass der Gesetzgeber das „Ob“ und „Wie“ seiner Verwendung bestimmt. All die Polizeigesetze, die den TASER gar nicht nennen oder ihn über die Festlegung weiterer Waffen durch die Verwaltung ermöglichen, werden dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes damit nicht gerecht (ebenso Knape 2017: 206). Abgesehen davon trägt der Gesetzgeber hiermit auch nicht der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) den Mitgliedsstaaten des Europarats aufgegebenen Pflicht Rechnung, die Polizei¬beamt*innen bei potentiell tödlich wirkenden Maßnahmen nicht über deren rechtliche Voraussetzungen im Ungewissen zu lassen (ebenso Knape 2017: 206 unter Verweis auf Arzt). Der EGMR urteilte schon im Jahr 2005: „Ein rechtlicher und verwaltungsmäßiger Rahmen muss die begrenzten Voraussetzungen festlegen, unter denen Vollzugsbedienstete Gewalt anwenden und Waffen gebrauchen dürfen“ [56].
Zudem hinterfragen Kritiker, ob der TASER tatsächlich geeignet ist, die behauptete Lücke zwischen Reizgas und Schusswaffe zu schließen. Insbesondere für echte Notwehrsituationen wird das bezweifelt (Nakielski 2017: 26). Notwehr ist gemäß § 32 Abs. 2 StGB die Verteidigung, die erforderlich ist, um einen gegenwärtigen rechtswidrigen Angriff von sich oder einem anderen abzuwenden. Erforderlich ist dabei die Verteidigungshandlung, die zum einen geeignet ist, den Angriff abzuwehren, und zum anderen das relativ gesehen mildeste Gegenmittel darstellt (Schönke-Schröder: 2018, § 32, Rn. 34). Beurteilt wird dies „vom zeitlichen Standpunkt des Angegriffenen aus im Weg der nachträglichen objektiven Prognose“ [57]. Das heißt, es werden alle zur Zeit des Angriffs tatsächlich gegebenen Umstände gewertet, auch wenn sie möglicherweise erst danach bekannt werden (Schönke-Schröder, ebd.). Gibt es nur eine Möglichkeit, den Angriff zu beenden, dann wird dieses eine Mittel als erforderlich angesehen. Stehen dem Angegriffenen jedoch mehrere Mittel zur Verfügung, so muss sich die Verteidigung „nach Art und Maß“ auf das relativ mildeste Gegenmittel beschränken. D.h. es muss die am wenigsten schädliche oder gefährliche Verteidigungshandlung gewählt werden, wenn der Angegriffene dafür noch genügend Zeit hat und diese gleich wirksam ist (Schönke-Schröder, a.a.O., Rn. 36, 36a). In den Fällen, in denen sich die Polizeibeamt* innen einer mit Messer oder Schusswaffe bewaffneten Person gegenübersehen, der nicht statisch an einem Platz verweilt, aggressiv ist, tatsächlich angreifen will und sich weniger als sieben Meter entfernt aufhält, wird nach Ansicht erfahrener Polizeibeamt*innen oft nur die Schusswaffe das einzig wirksame und geeignete Mittel sein, um den Angriff sicher abzuwehren. Beim Einsatz des TASER wäre in solch dynamischen Situationen das Risiko zu groß, dass die Pfeile sich nicht so verhaken, dass der Stromkreis geschlossen werden kann. Passiert dies, hätte die/der Polizeibeamt*in je nach Modell entweder gar keine oder nur noch eine weitere Möglichkeit mit dem TASER zu schießen [58].

In weniger dynamischen Situationen stellt sich jedoch ein anderes rechtliches Problem, wenn die Beamt*innen sowohl mit dem TASER als auch mit der Schusswaffe ausgerüstet sind. Denn hier wird sich zukünftig die Frage stellen, ob sich die/der Polizeibeamt*in, wenn sie/er einen Angriff mit der Schusswaffe abwehrt, aus Sicht einer nachträglichen objektiven Prognose tatsächlich auf das nach Art und Maß relativ mildeste Gegenmittel beschränkt hat. Es wird aus Sicht der Polizeibeamt*innen in der ohnehin extrem angespannten Situation eines Angriffs äußerst schwierig sein zu entscheiden, ob der TASER das geeignete und relativ mildeste Mittel war, um den Angriff sicher beenden zu können. Erfolgversprechender vermag der TASER hingegen gegenüber Suizidanten sein, wenn diese – ohne gegenüber Dritten aggressiv zu sein – lediglich eine Gefahr für sich selbst darstellen.

Fazit

Der TASER ist mit seinem hohen Wirkungsgrad und seinen in den meisten Fällen wohl relativ geringfügigen primären Verletzungsfolgen ein Einsatzmittel, das zwar nicht als non-lethal, aber als sog. less lethal weapon für Polizeibehörden höchst interessant erscheint. Allerdings dürfen die Risiken seines Einsatzes nicht unterschätzt werden. Als Einsatzmittel, das zu erheblichen Grundrechtseingriffen führen kann, bedarf er einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung. Er sollte zudem als Waffe eingestuft werden. Zudem sind die Voraussetzungen seines Einsatzes explizit in parlamentsgesetzlichen Vorschriften zu regeln. Gründliche Schulungen der Polizeibeamt*innen sind unerlässlich, um Sturzfolgen abschätzen und medizinische Notlagen richtig einschätzen sowie erstversorgen zu können. Verwechselungen mit der Schusswaffe müssen durch intensives Training und dienstliche Vorgaben, wie der TASER zu tragen ist, möglichst ausgeschlossen werden. In der klassischen Notwehrsituation bei Angriffen durch eine mit Messer oder Schusswaffe bewaffnete Person kann er die Schusswaffe nicht vollständig ersetzen. Der ihm häufig zugeschriebene Vorteil, die Lücke zwischen Reizgas und Schusswaffe schließen und den Polizeibeamt*innen die Folgen eines Schusswaffeneinsatzes ersparen zu können, wird er daher für solche Einsatzsituationen leider oft nicht erfüllen können. Die Erweiterung der Einsatzmittel um den vermeintlich relativ risikolos einzusetzenden TASER darf zudem nicht dazu führen, den professionellen, deeskalierenden Umgang insbesondere mit psychisch erkrankten Personen zu vernachlässigen.

CAROLYN TOMERIUS ist Professorin für öffentliches Recht, insbesondere Grund- und Menschenrechte sowie Polizeirecht, an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin.

Literatur

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Anmerkungen:

1 S. nur Neuhaus, in: Die Welt v. 24.9.2008, https://www.welt.de/politik/article2487069/Die-US-Cops-und-ihre-gefaehrliche-Wunderwaffe.html (Abruf: 5.5.2019), Handelsblatt v. 1.4.2017, https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/taser-bundespolizei-darf-keine-elektroschocker-einsetzen/19601438.html?ticket=ST-1176859-lnJ6cW0NvTAySeHrnwNk-ap3 (Abruf: 6.5.2019).

2 Schweizerischer Bundesrat, Evaluation der Destabilisierungsgeräte, S. 3, https://www.bj.admin.ch  /dam/data/bj/sicherheit/gesetzgebung/archiv/zwangsanwendung/ber-br-d.pdf (Abruf: 6.5. 2019).

3 Zwanzinger, in: Öffentliche Sicherheit 2017, S. 20 f., https://www.bmi.gv.at/magazinfiles/2017/ 03_04/files/dienstwaffen.pdf (Abruf: 6.5.2019).

4 Tatsächlich geschossen wurde jedoch „nur“ 1.755 mal, also in 16 % der Fälle, in denen der TASER benutzt wurde, s. Home Office, Police use of TASER ® X26 conducted energy devices sta-tistics, England and Wales, 1 January to 31 December 2016, Published 13 April 2017, https://www.gov.uk/gov ernment/publications/police-use-of-taser-x26-conducted-energy-devices-statistics-england-and-wales-1-january-to-31-december-2016/police-use-of-taser-x26-conducted-energy-devices-statisti cs-england-and-wales-1-january-to-31-december-2016 (Abruf: 4.5.2019).

5 S. nur Hummel, in: Die Welt v. 3.11.2016, https://www.welt.de/wissenschaft/article159124516/Keiner-weiss-wie-gefaehrlich-Taser-wirklich-sind.html (Abruf: 7.5.2019); in Berlin stehen dem SEK seit 2001 die TASER zur Verfügung und wurden in dieser Zeit (bis 2018) ca. 30 Mal eingesetzt, davon 23 Mal gegenüber Suizidanten, s. https://www.tagesspiegel.de/berlin/nach-schuessen-im-berliner-dom-haetten-taser-den-dom-randalierer-stoppen-koennen/22646578.html (Abruf: 7.5.19).

6 Bayern (Art. 78 IV PAG), Brandenburg (§ 61 III Bbg PolG), Bremen (§ 41 IV Brem PolG), Hamburg (§ 18 IV SOG HH), Mecklenburg-Vorpommern (§ 102 IV SOG M-V), Nordrhein-Westfalen (§ 58 IV PolG NW) und Rheinland-Pfalz (§ 58 IV POG R-P).

7 So in Baden-Württemberg, Berlin, Hessen, Niedersachsen, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen.

8 S. Focus v. 18.1.2019, https://www.focus.de/regional/mehr-schutz-fuer-beamte-neue-waffe-fuer-polizisten-rheinland-pfalz-stattet-beamte-mit-elektro-tasern-aus_id_10203376.html (Abruf: 6.5. 2019).

9 Petermann, Taser fürs Ordnungsamt? Städte in Rheinland-Pfalz wollen Elektroschocker, Beitrag in: Deutschlandfunk Kultur v. 8.2.2019, https://www.deutschlandfunkkultur.de/taser-fuers-ordnungs amt-staedte-in-rheinland-pfalz-wollen.1001.de.html?dram:article_id=440505 (Abruf: 7.5.2019).

10 Hessenschau Panorama, Polizei wird hessenweit mit Elektroschockern ausgerüstet, Bericht v. 17.4.2019, https://www.hessenschau.de/panorama/polizei-wird-hessenweit-mit-elektroschockern -ausgeruestet,taser-einsatz-hessen-100.html (Abruf: 7.5.2019).

11 Monitor v. 2.5.2019, https://www.daserste.de/information/politik-weltgeschehen/monitor/videos extern/elektroschocker-fuer-die-deutsche-polizei-wie-gefaehrlich-sind-taser-100.html (Abruf: 6.5. 2019); s. auch taz v. 18.7.2018, http://www.taz.de/!5517976/ (Abruf: 6.5.2019).

12 S. https://www.tagesspiegel.de/berlin/nach-schuessen-im-berliner-dom-haetten-taser-den-dom-randalierer-stoppen-koennen/22646578.html (Abruf: 7.5.2019) und https://www.bz-berlin.de/
berlin/taser-testlauf-bei-berliner-polizei-im-ernstfall-wird-geschossen (Abruf: 7.5.2019).

13 MDR v. 18.7.2018, https://www.mdr.de/thueringen/taser-polizisten-elektroschockpistole-100. html (Abruf: 6.5.2019).

14 Inzwischen gibt es ein Konkurrenzprodukt der türkischen Firma Albayraklar, das unter dem Namen Wattozz läuft und als erstes drahtloses DEIG funktionieren soll, https://wattozz.com/ (Abruf: 6.5.2019).

15 Schweizerischer Bundesrat, a.a.O., S. 7.

16 Zur Wirkungsweise s. nur Beschreibung bei Kunz/Grove 2015.

17 Zur Beschreibung der Wirkungsweise insgesamt die Herstellerangaben zum Taser X2, https://de. axon.com/products/taser-x2 (Abruf: 4.5.2019) mit Bedienungsanleitung, https://taser.cdn.prismic. io/taser%2Fed6b19eb-4410-46a8-9559-90ad95d66aba_x2-user-manual.pdf (Abruf: 6.5.2019).

18 Taser manual, ebd.

19 S. zuvor Wattozz; ein amerikanisches Konkurrenzprodukt wird von der Firma Digital Ally, Inc., entwickelt, http://www.globenewswire.com/news-release/2017/12/05/1229044/0/en/Digital–
Ally-Awarded-Patent-on-Its-Wirelessly-Conducted-Electroshock-Weapon.html (Abruf: 6.5.2019).

20 Zwanzinger, a.a.O., S. 21; Tannert (Kreisgruppe der GdP Bonn), Wissenswerte Informationen zum Thema „Elektroimpulsgerät“ (Taser), S. 2, https://www.gdp.de/gdp/gdpnrw.nsf/id/D61E94D3CA 03F6BBC1257EE3007879F3/$file/Infoseite%20GdP.pdf (Abruf: 7.5.2019).

21 Tannert, a.a.O., S. 5; Landtag Rheinland-Pfalz, Unterrichtung der Landesregierung, Zwischenbericht zum Pilotprojekt der Landesregierung über die Einführung des Distanzelektroimpulsgeräts für den Streifendienst bei der Polizeiinspektion Trier, LT-Drs. 17/4511 v. 2.11.2017, S. 9,  https://www.landtag.rlp.de/landtag/drucksachen/4511-17.pdf (Abruf: 7.5.2019).

22 So z.B. Positionspapier der Gewerkschaft der Polizei Berlin, https://www.gdp.de/gdp/gdpber.nsf/ id/89F72D21C51BD912C12581060034DCBF/$file/taser-positionspapier-2016.pdf (Abruf: 5.5.2019).

23 S. bspw. nur § 2 UZwG Bln oder Art. 78 PAG Bay.

24 Tannert, a.a.O., S. 9 f.

25 S. nur z.B. § 9 II 1 UZwG Bln oder Art. 83 II 1 PAG Bay.

26 Nicht erlaubt ist der gezielte Todesschuss in den Bundesländern Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein.

27 Hägler, in: Süddeutsche Zeitung v. 31.3.2011, https://www.sueddeutsche.de/bayern/fall-tennessee-eisenberg-dann-schiesse-ich-und-schiesse-ich-1.1079577 (Abruf: 10.5.2019); Wittmann, in: FAZ v. 25.7.2009, https://www.faz.net/aktuell/gesellschaft/kriminalitaet/tod-eines-studenten-siebenmal -von-hinten-getroffen-1828207.html (Abruf: 10.5.2019).

28 S. schon Deger 2001: 1231; Knape/Schönrock 2016: zu § 9 Abs. 4 UZwG, 14; Rachor/Graulich in: Lisken/Denninger 2018: E 973 ff.; s. auch Baller 2018: 120 zur Problematik, dass möglicherweise zu oft die – so Baller wörtlich – „self-defense card“, zur Rechtfertigung der Schussabgabe gezogen wird.

29 S. z.B. Mertens (Gewerkschaft der Polizei) und Gerhardt (Deutsche Polizeigewerkschaft) in der Öffentlichen Anhörung von Sachverständigen im Innenausschuss des Landtages von Nordrhein-Westfalen am 9.2.2017, Ausschussprotokoll APr 16/1603, https://www.landtag.nrw.de/portal/ WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMA16-1603.pdf (Abruf: 12.5.2019).

30 S. nur die Vielzahl von Studien, die AXON selbst auf seiner Homepage aufführt, https://de.
axon.com/how-safe-are-taser-weapons (Abruf: 4.5.2019).

31 In 51 % dieser Fälle wurde zumindest der Warnbogen (red-dot) erzeugt, s. Home Office, Police use of TASER ® X26 conducted energy devices statistics, England and Wales, a.a.O.

32 Vgl. Schweizerischer Bundesrat, a.a.O., S. 14, Fn. 24 m.w.N.

33 S. nur Pitzke, in: Spiegel, 1.7.2008, https://www.spiegel.de/wissenschaft/mensch/neue-polizeiwaff en-science-fiction-schocker-fuer-den-sheriff-a-561703.html (Abruf: 11.5.2019); Schweizerischer Bundesrat, a.a.O., S. 7

34 Schweizerischer Bundesrat, a.a.O., S. 15 m.w.N.

35 AXON, TASER Hand-ECD – Warnungen, Anweisungen und Informationen für: Einsatzkräfte, Stand: 1. März 2013, https://axon.cdn.prismic.io/axon%2F2b01e8cc-dd82-410b-9cf5-0a54725c07ee_mpc 0192_rev_a_taser_cew_warnings_de.pdf (Abruf: 12.5.2019).

36 Ebd.

37 S. zum Beispiel den im Übrigen sehr kritischen Bericht der im Auftrag des Attorney General of British Columbia ermittelnden Braidwood Commission on Conducted Energy Weapon Use, June 18, 2009, S. 277 f., https://www.llbc.leg.bc.ca/public/PubDocs/bcdocs/459003/Phase1Report_2009_06_ 18.pdf Abruf: 12.5.2019).

38 Schweizerischer Bundesrat, ebd., S. 22.

39 Zwanzinger, a.a.O., S. 21.

40 Amnesty Report, Vereinigte Staaten von Amerika 2017/18, Februar 2018, https://www.amnesty. de/jahresbericht/2018/vereinigte-staaten-von-amerika#section-17281402017 (Abruf: 15.5.2019).

41 Eisler et al., in: Reuters Investigates, 22 August 2017, https://www.reuters.com/investigates/specia l-report/usa-taser-911/ (Abruf: 15.5.2019).

42 Spiegel, v. 22.1.2019, https://www.spiegel.de/panorama/justiz/pirmasens-mann-stirbt-nach–
taser-einsatz-der-polizei-a-1249310.html (Abruf: 15.5.2019).

43 S. Monitor, a.a.O.

44 Die Welt v. 13.5.2019, https://www.welt.de/vermischtes/article193320445/Frankfurt-Mann-stirbt-nach-Taser-Einsatz-Ermittlungen-gegen-zwei-Polizisten.html (Abruf: 15.5.2019).

45 https://www.stern.de/panorama/stern-crime/usa–verkehrskontrolle-eskaliert–polizistin-ver wechselt-taser-und-pistole-8642810.html (Abruf. 4.5.2019).

46 Amnesty International, Der TASER: Ein gescheitertes Experiment, 7.3.2018, http://amnesty–
polizei.de/der-taser-ein-gescheitertes-experiment/ (Abruf: 19.5.2019).

47 Vgl. Universität Münster, Nachrichtenarchiv, Februar 2018, mit Bezug auf den Amnesty-bericht, https://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/aktuelles/archiv/2018/februar/0220Tasereinsatz. html (Abruf: 19.5.2019).

48 Amnesty International, ebd.

49 Vgl. dazu Doherty, in: Independent v. 20.12.2018, https://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/police-taser-use-violence-assault-study-university-cambridge-city-london-a8691031.html (Abruf: 19.5.2019).

50 Aussage von Behr, Professor für Polizeiwissenschaften, Akademie der Polizei Hamburg, in: taz v. 18.7.2018, http://www.taz.de/!5517976/ (Abruf: 19.5.2019); vgl. derselbe, in: Monitor, https://www1.wdr.de/daserste/monitor/sendungen/taser-polizei-100.html (Abruf: 19.5.2019).

51 S. § 31 SächsPolG i.V.m. Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Zulassung des Elektroimpulsgerätes „Taser“ beim Spezialeinsatzkommando des Freistaates Sachsen v. 16.10.2002 (SächsABl. S. 1277), durch Verwaltungsvorschrift vom 02.09.2004 (SächsABl. S. 973) geändert, https://www.revosax.sachsen.de/vorschrift/4468-VwV-ZulEImpG-SEK #romIII (Abruf: 20.5.2019).

52 § 2 UZwG Bln i.Vm. Nr. 11, 43 a Ausführungsvorschriften für Vollzugsdienstkräfte der Polizeibehörde zum UZwG Bln (AV Pol UZwG Bln) v. 20.06.2016, https://www.berlin.de/sen/inneres/sicher heit/polizei/rechtsgrundlagen/160620-14_avpoluzwg2016_final.pdf (Abruf: 20.5.2019).

53 Ebenso Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag, Rechtsgrundlage für den Einsatz von Elektroimpulsgeräten (sog. Tasern) durch die Bundespolizei, S. 4 f., https://www.bundestag.de/resour ce/blob/499094/9bbef5aa69f45b60a1c24add0afa453d/WD-3-044-17-pdf-data.pdf (Abruf: 20.5.2019).

54 S. z.B. § 2 UZwG Bln; § 69 III Nds.SOG; § 31 II SächsPolG; § 251 LVwG S-H.

55 S. zum Wesentlichkeitsgrundsatz u.a. BVerfGE 34, 165, 192 f.; 40, 237, 248 f; 108, 282, 311; 116, 24, 58; 128, 282, 317; 134, 141, 184; 141, 143, 170; s. zuletzt auch BVerfG, Urteil vom 19.12.2017, – 1 BvL 3/14 – Rn. 116, http://www.bverfg.de/e/ls20171219_1bvl000314.html (Abruf: 20.5.2019).

56 EGMR (Makaratzis./.Griechenland), NJW 2005, 3405, 3407; der EGMR bezog sein Urteil auf Art. 2 EMRK (Recht auf Leben) bei einem Schusswaffeneinsatz. Da der TASER auch potentiell tödlich wirken kann, lassen sich die Ausführungen des Gerichts übertragen.

57 Ständige Rechtsprechung des BGH, s. nur BGH, NJW 1969, 802.

58 S. z.B. Textor (Leitender Polizeidirektor a.D.) in der Öffentlichen Anhörung von Sachverständigen im Innenausschuss des Landtages von Nordrhein-Westfalen am 9.2.2017, Ausschussprotokoll APr 16/1603, https://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMA16-1603. pdf (Abruf: 12.5.2019).

Der Beitrag Chancen und Risiken des Einsatzes von Elektroimpulsgeräten (TASER) durch die Polizei erschien zuerst auf Humanistische Union.