Bereits im Juni vergangenen Jahres haben drei Mitglieder der Piratenpartei Deutschlands, vertreten durch den Berliner Rechtsanwalt Meinhard Starostik, Verfassungsbeschwerde gegen die Ausweitung der Videoüberwachung öffentlicher Räume beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Ihre Beschwerde richtet sich gegen eine am 8. März 2017 vom Bundestag beschlossene Erweiterung von § 6b Bundesdatenschutzgesetz (BDSG), in dem die anlasslose Videoüberwachung öffentlicher Flächen und Verkehrsmittel durch private Betreiber geregelt ist. Mit der Änderung sollte die Überwachung öffentlicher, großflächiger Bereiche erleichtert werden, indem der abstrakte Schutz von Leben, Gesundheit und Freiheit der sich dort aufhaltenden Menschen als besonders wichtig eingestuft wird.

Die Beschwerdeführer sehen mit der Neuregelung ihr Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (aus Art. 2 i.V.m. Art. 1 I GG) verletzt. Sie kritisieren vor allem, dass es nicht mehr um eine Abwägung konkreter Gefahren und Bedrohungen mit den möglichen Folgen der Videoüberwachung gehe, und weder die Videoüberwachung allgemein noch die vorliegende Ausweitung geeignet seien, terroristische Anschläge zu verhindern (was als Begründung für die Änderung angeführt wurde). Da der Bund zudem keine Kompetenz für die Gefahrenabwehr habe (dies fällt in die Zuständigkeit der Länder und ist Aufgabe der Polizei), sei das Gesetz auch aus formalen Gründen verfassungswidrig. Materiell sei das Gesetz zudem verfassungswidrig, weil es keine Beschränkung in der Verarbeitung oder Weitergabe der Daten an staatliche Behörden vorsehe und damit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoße.

Inwiefern es einen echten Bedarf für die gesetzliche Neuregelung gab, wurde bereits bei einer Sachverständigenanhörung des Bundestags-Innenausschusses stark bezweifelt: in vielen Fällen war die Videoüberwachung gefahrengeneigter öffentlicher Bereiche (z.B. im ÖPNV) bereits nach der geltenden Rechtslage möglich – nämlich dann, wenn nennenswerte Sicherheitsbelange geltend gemacht werden konnten. Auch die Datenschutzbehörden mehrerer Bundesländer konnten auf Nachfrage lediglich einen einzigen Fall benennen, in dem die Videoüberwachung eines Einkaufszentrums nach der bisherigen Rechtslage von der zuständigen Aufsichtsbehörde abgelehnt worden war, die nach der neuen Rechtslage vermutlich zulässig wäre. Die praktische Relevanz der Änderung dürfte deshalb gering sein, ihr Wert sich auf eine symbolische Wahrnehmung von Sicherheitsbedürfnissen beschränken.

Die Beschwerdeschrift ist insofern bemerkenswert, als sie von einer unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführer/innen und der Zulässigkeit einer Rechtssatzbeschwerde beim Verfassungsgericht ausgeht, ohne den sonst üblichen Rechtsweg gegen i.d.R. offen erkennbare Videoüberwachungsmaßnahmen einzuhalten. Da das BDSG selbst keine Verpflichtung für öffentliche oder private Stellen zur Errichtung von Videoüberwachungsanlagen enthält, sondern nur deren Zulässigkeit regelt, richtet sich auch die Beschwerde nicht gegen die (konkrete) Durchführung von Videoüberwachungsmaßnahmen selbst, sondern sieht den rechtswidrigen Grundrechtseingriff bereits in der „gesetzlichen Wertung der Vorrangigkeit“ (S. 8) des Lebens-, Gesundheits- und Freiheitsschutzes der sich an den betroffenen Orten befindlichen Personen gegenüber Datenschutzbelangen. Die Beschwerde sei insofern auch zulässig, da „es keines weiteren behördlichen Vollzugsaktes, insbesondere keiner behördlichen Genehmigung, sondern lediglich einer tatsächlichen Handlung der Betreiber der Videoüberwachungsanlage“ (S. 4f.) bedürfe. Ob dies den üblichen Anforderungen an die eigene, gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit von Gesetzgebungseingriffen genügt, sei dahingestellt. Auch die Ausführungen der Beschwerdeführer/innen, ein „vorangehender fachgerichtlicher Rechtsschutz (sei) praktisch nicht durchführbar“ (S. 5), da sie „bei jeder neu installierten Videoüberwachungsanlage, durch deren Existenz sie sich beschwert fühlen, erneut gerichtlichen Rechtsschutz beantragen“ müssten, wird vermutlich nicht ausreichen, um die in § 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG vorgeschriebene Rechtswegerschöpfung zu umgehen.

Die Beschwerdeführer/innen möchten mit ihrer Klage auf die zunehmende Intensität von Grundrechtseingriffen durch die räumliche und qualitative Ausweitung der Videoüberwachung aufmerksam machen. Dieses rechtspolitische Anliegen ist aus bürgerrechtlicher Sicht uneingeschränkt zu unterstützen. Durch die ständige Zunahme öffentlich überwachter Räume bestehen faktisch immer weniger Ausweichmöglichkeiten, um sich unbeobachtet zu bewegen. Die von den Kameras ausgehenden Grundrechtseingriffe werden zusätzlich dadurch intensiviert, dass die Bildauflösung (und damit die Detailtreue) der Aufnahmen zunimmt sowie eine technische Mustererkennung (z.B. von Gesichtern bzw. Verhaltensweisen) möglich wird, die Anreize für eine weitergehende, automatisierte Nutzung der Videodaten schafft. Dass angesichts des derzeitigen Feldversuchs zur „intelligenten Videoüberwachung“ am Berliner Bahnhof Südkreuz sowie den Ankündigungen des Koalitionsvertrags zur Ausweitung der Videoüberwachung (s. dazu S. 135ff. dieser Ausgabe) eine grundrechtliche Neubewertung der mit der Videoüberwachung öffentlicher Räume verbundenen Eingriffsintensität eingefordert werden sollte, und dass diese Neubewertung derzeit – wenn überhaupt – nur in Karlsruhe erstritten werden kann, ist sicher richtig. Ob die vorliegende Beschwerde dabei hilfreich sein wird, bleibt abzuwarten.

Meinhard Starostik: Verfassungsbeschwerde gegen § 6 Buchst. b Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 S. 2 BDSG v. 27.6.2017, https://www.piratenpartei.de/files/2017/06/VB-VIDEO_20170627223833.pdf

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Am selben Tag, vor der Veranstaltung „Hand in Hand gegen Rassismus – für Menschenrechte und Vielfalt“,  hat das „Bündnis gegen das bayerische Ausgrenzungsgesetz“ (gemeint ist das sog. Bayer. Integrationsgesetz) zu einer Demonstration „Für ein solidarisches Miteinander gegen das geplante Ausgrenzungsgesetz der bayerischen Staatsregierung!“  aufgerufen. Zur dieser Demo kamen etwa 1.600 Menschen, diese haben sich nach dem Weg durch das Münchner Bahnhofsviertel der Veranstaltung/Menschenkette gegen Rassismus angeschlossen.

Dem Bündnis gehören neben der HU zwischenzeitlich etwa 70 Organisationen (GEW, ver.di, Arbeitsgemeinschaft der Ausländerbeirate, Bayerische Flüchtlingsrat, Bündnis 90/ Die Grünen, SPD,  Mieterbund, RAV, SJD Falken, VVN, VDJ und viele andere) an.

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(Red.) In Berlin darf die Polizei seit vergangenem Jahr Übersichtsaufnahmen von Versammlungen anfertigen. Damit soll die Polizei in die Lage versetzt werden, ihre Einsätze bei unübersichtlichen Versammlungen besser koordinieren zu können. Gegen das Vorhaben gab es seinerzeit nicht nur entschiedenen Protest aus der Zivilgesellschaft, sondern auch eine Klage vor dem Berliner Verfassungsgericht. Das entschied kürzlich, dass solche Aufnahmen zulässig seien.* Das Urteil krankt jedoch an wesentlichen Punkten: so hat das Gericht einerseits die Reichweite des mit solchen Aufnahmen verbundenen Grundrechtseingriffs verkannt, zugleich bewertete es die Erforderlichkeit dieses Instruments über. Anja Heinrich weist in ihrer Kommentierung der Entscheidung jedoch darauf hin, dass die Berliner Polizei nach dem Urteil gleichwohl gefordert ist, alternative Möglichkeiten der Versammlungsbegleitung ohne Kameras weiter zu verfolgen.

Am 23. April 2013 hatte das Berliner Abgeordnetenhaus durch die Verabschiedung des Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel (kurz: VersammlG BLN) die sogenannten Übersichtsaufnahmen eingeführt (§ 1 Absatz 3 VersammlG BLN). Bei diesen Aufnahmen handelt es sich um Videoaufnahmen, die von einem erhöhten Standpunkt aus in Weitwinkeleinstellung angefertigt und in die Leitzentrale der Polizei übertragen werden. Sie dürfen angefertigt werden, wenn sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes erforderlich sind (§ 1 Absatz 3 Satz 1 VersammlG BLN). Das Berliner Versammlungsgesetz verbietet die Speicherung der Bilder sowie die Nutzung zur Identifikation von Teilnehmer_innen (§ 1 Absatz 3 Satz 2 VersammlG BLN). Es schreibt die Offenheit der Anfertigung der Aufnahmen vor und verpflichtet die Polizei, die Versammlungsleitung von der Maßnahme in Kenntnis zu setzen (§ 1 Absatz 3 Satz 2 und 3 VersammlG BLN).

Berlin ist nicht das erste Bundesland, das seine Polizei zu Übersichtaufnahmen ermächtigt. Seitdem die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht mit der Föderalismusreform auf den Landesgesetzgeber übergegangen ist, haben einige Bundesländer – darunter Bayern und Niedersachsen – die gesetzlichen Voraussetzungen für polizeiliche Übersichtsaufnahmen von Versammlungen geschaffen. Im Vergleich zu den Regelungen in diesen Bundesländern ist das Berliner Gesetz liberal. Die drei Oppositionsfraktionen hielten das Gesetz dennoch für unvereinbar mit der Berliner Landesverfassung und reichten einen Normenkontrollantrag beim Berliner Verfassungsgerichtshof ein. Gerügt wurde insbesondere ein Verstoß gegen die auch in der Berliner Verfassung verankerte Versammlungsfreiheit (Art. 26 VvB). Der Verfassungsgerichtshof teilte die Bedenken der Oppositionsfraktionen allerdings nicht und erklärte das Gesetz am 11. April 2014 für verfassungsgemäß. Nach der hier vertretenen Auffassung liegt der Berliner Verfassungsgerichtshof mit dieser Einschätzung falsch.

Margi­na­li­sie­rung des Grund­recht­s­ein­griffs

Ein Grund für das Fehlurteil des Verfassungsgerichtshofs ist dessen Marginalisierung des mit den Übersichtsaufnahmen verbundenen Grundrechtseingriffs. Dabei erkennt das Gericht die einschneidenden Auswirkungen der Übersichtsaufnahmen und benennt diese ziemlich treffend, wenn es sich mit der Frage auseinandersetzt, ob Übersichtsaufnahmen einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen.

Zunächst stellte der Verfassungsgerichtshof fest, dass Übersichtsaufnahmen auch dann einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit darstellen, wenn die angefertigten Bilder weder aufgezeichnet werden (Rdnr. 49) noch einzelne Versammlungsteilnehmer_innen identifizierbar sind (Rdnr. 48). Zur Begründung führt der Verfassungsgerichtshof sehr schön aus:

Es „kann nicht ausgeschlossen werden, dass auch eine Videobeobachtung durch eine bloße Übersichtsperspektive ohne Aufzeichnung, zu der § 1 Abs. 3 VersammlG Bln ermächtigt, einschüchternde Wirkung auf Versammlungsteilnehmer entfalten und diese in ihrer Grundrechtsausübung beeinflussen oder sogar von ihr abhalten kann“. (Rdnr. 49)

Hierbei folgt er ausdrücklich dem Bundesverfassungsgericht, das auch die innere Versammlungsfreiheit – also „den individuellen Entschluss, sein Grundrecht durch Teilnahme an der kollektiven öffentlichen Meinungskundgabe in freier Selbstbestimmung wahrzunehmen“(1) – als geschützt ansieht. Trotz seiner treffenden Ausführungen kommt der Verfassungsgerichtshof zu dem Ergebnis, dass der Eingriff in die Versammlungsfreiheit „nicht als schwerwiegend“ (Rdnr. 64) anzusehen sei. Zur Begründung führt er aus, dass die Auswirkungen auf die innere Versammlungsfreiheit nur potentiell vorhanden seien (Rdnr. 65), „normativen Einschränkungen“ existierten und die Polizei bei der Umsetzung verschiedene eingriffsabmildernde Maßnahmen treffe (Rdnr. 61).

Die Annahme des Verfassungsgerichtshofs, die Übersichtaufnahmen hätten nur potentiell Auswirkung auf die innere Versammlungsfreiheit, geht fehl. Zumindest aber resultiert daraus nicht die Geringfügigkeit des Grundrechtseingriffs. Zunächst einmal ist zwischen der Einschüchterung und der Abschreckung von Versammlungsteilnehmer_innen zu unterscheiden. Beides stellt einen Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit dar. Eine Einschüchterungswirkung dürfte von Übersichtsaufnahmen mit ziemlicher Sicherheit ausgehen. Es ist kaum vorstellbar, dass staatliche Kameras die Versammlungsteilnehmer_innen, auf die sie gerichtet sind, völlig unbeirrt lassen. Mit jeder Einschränkung der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Staatsferne von Versammlungen(2) verändern sich Charakter und Atmosphäre einer Versammlung. Eine Verunsicherung und Einschüchterung der Versammlungsteilnehmer_innen geht damit einher, i. d. R. auch eine Verhaltensänderung. Für eine solche Wirkung spricht auch, dass Kameras im Gefahrenabwehrrecht regelmäßig bewusst dazu eingesetzt werden, um Personen einzuschüchtern oder zu einer Verhaltensänderung zu veranlassen.(3)

Soweit es um die Abschreckung geht, kann nicht sicher vorhergesagt werden, ob Übersichtsaufnahmen Menschen im Einzelfall ganz von der Teilnahme an einer Versammlung abschrecken werden. Bei der Frage der Eingriffsintensität ist aber allein schon eine solche Möglichkeit von enormer Bedeutung. Soweit der Verfassungsgerichtshof der Ansicht ist, die nur potentielle Abschreckung von Menschen von der Teilnahme an einer Versammlung sei ein geringer Eingriff in die Versammlungsfreiheit, verkennt er dabei massiv das Ausmaß eines solchen Eingriffs. Würden Einzelne tatsächlich, wie zu befürchten ist, von der Teilnahme an Versammlungen abgeschreckt, wäre ihre Versammlungsfreiheit auf ein Minimum reduziert. Nicht nur für die Betroffenen, sondern auch für eine demokratische Gesellschaft, für die die kollektive öffentliche Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung ist,(4) wäre eine solche Auswirkung enorm einschneidend. Daher ist allein die objektive Möglichkeit einer Abschreckung äußerst bedenklich.
Soweit der Verfassungsgerichtshof für seine Einschätzung eines eher geringen Grundrechtseingriffs auf die normativen Einschränkungen verweist, kann auch dies nicht überzeugen. Denn weder, dass Videobilder nur angefertigt werden dürfen, wenn sie bei großen und unübersichtlichen Versammlungen für die Lenkung und Leitung erforderlich sind, noch dass die Aufzeichnung und Identifiziert von Versammlungsteilnehmer_innen verboten ist, machen den Eingriff harmlos. Auch die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Maßnahme schlägt nicht ins Gewicht (Rdnr. 62 ff.).

Die Tatsache, dass Übersichtsaufnahmen nur bei großen und unübersichtlichen Versammlungen erlaubt sind, wenn sie zur Lenkung und Leitung erforderlich sind, macht den Grundrechtseingriff nicht wenig intensiv. Im Gegenteil: Gerade diese Voraussetzung macht die Ermächtigungsgrundlage bedenklich, weil die Eingriffsschwelle äußerst niedrig ist. Vor der Einführung des Gesetzes durfte die Polizei Kamerabilder nur nach § 19 a VersammlG anfertigen, d.h. wenn eine „erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung“ gegeben war. Maßnahmen nach § 19 a VersammlG dürfen und durften sich nicht gegen die Versammlung als solche richten, sondern nur gegen den oder die einzelnen Störer. Dritte mit zu filmen ist nur ausnahmsweise erlaubt, wenn dies unvermeidbar ist. Bei Übersichtsaufnahmen, die die gesamte Versammlung erfassen, sind hingegen keinerlei Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr erforderlich. Damit dürfen Kameras nun zusätzlich auch weit im Vorfeld einer konkreten Gefahrenlage eingesetzt werden. Hinzu kommt, dass die Einschätzung, wann die gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind, wohl dem freien Belieben der Polizei unterliegen. Der polizeilichen Feststellung, dass eine Versammlungslage für sie unübersichtlich und die Videoaufnahmen für die Lenkung und Leitung erforderlich gewesen seien, wird kaum ein Verwaltungsgericht widersprechen.

Dass die Bildspeicherung und Identifizierung der Versammlungsteilnehmer_innen verboten sind, kann den Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit schwer abmildern. Denn im Hinblick auf die Abschreckungs- und Einschüchterungswirkung macht es keinen Unterschied, ob die/der Einzelne identifizierbar ist oder nicht, solange sie/er keine Kenntnis von der Art der Aufnahme hat.(5) Bei der Frage des Grundrechtseingriffs hat der Verfassungsgerichtshof selbst ausgeführt: „Der einzelne Versammlungsteilnehmer kann regelmäßig oder häufig aus seiner Perspektive nicht –bzw. allenfalls nach einer entsprechenden Information durch die Polizei oder die Versammlungsleitung – erkennen, ob ihn eine Kamera identifizierend aufnimmt und ob die Aufnahme aufgezeichnet wird.“ (Rdnr. 49) Bei der Bewertung der Eingriffsintensität hat der Verfassungsgerichtshof diese Überlegung fälschlicher Weise außen vor gelassen. An Transparenz für den Versammlungsteilnehmer_innen fehlt es insbesondere, wenn filmende Polizist_ innen zwischen den Ermächtigungsgrundlagen wechseln, das heißt einmal zoomen und speichern, und ein anderes mal nicht. Der Verfassungsgerichtshof hat darauf verwiesen, dass die Polizei ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung zufolge für Übersichtsaufnahmen und individualisierende Aufnahmen bisher getrenntes Personal und unterschiedliche Technik eingesetzt hat (Rdnr. 63). Allerdings ist dies für die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Regelung irrelevant, denn die Regelung selbst schreibt eine Trennung nicht vor. „[M]aßgebend für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt.“(6) Der Polizei ist es daher unbenommen, ihre Praxis jederzeit zu ändern.
Auch das letzte Argument des Verfassungsgerichtshofs kann nicht überzeugen, denn auch die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Maßnahme führt nicht zur Geringfügigkeit des Grundrechtseingriffs. Zwar gilt der Grundsatz, dass offene Datenerhebungen gegenüber heimlichen von geringerer Intensität sind.(7) Auf diesen Grundsatz kann der Verfassungsgerichtshof in diesem Fall aber nicht verweisen (Rdnr. 63). Offen erfolgt eine Datenerhebung nach der herkömmlichen Definition immer dann, wenn sie für die Betroffenen erkennbar ist.(8)
Der Verfassungsgerichtshof selbst hat aber ausgeführt, dass „aus tatsächlichen Gründen die Erkennbarkeit für jeden einzelnen Teilnehmer nicht zu jedem Zeitpunkt gewährleistet werden kann“ (Rdnr. 63). Gründe hierfür sind der notwendig erhöhte Standort der Kameras und die große Anzahl von Menschen, die gefilmt werden. Möglich wären allenfalls eine besonders auffällige Art und Weise der Bildanfertigung oder ständige und besonders plakative Hinweise. Da diese aber die Gefahr von Einschüchterungseffekten noch erhöhen würden, müsse – so der Verfassungsgerichtshof – im Fall der Übersichtsaufnahmen die Erkennbarkeit eben nicht für jede_n einzelne_n Teilnehmer_in zu jedem Zeitpunkt gewährleistet sein (ebd.).

Im Ergebnis hat der Verfassungsgerichtshof für die Übersichtsaufnahmen im Versammlungsrecht damit einen neuen Offenheitsbegriff geschaffen, bei dem die Anforderungen an das Kriterium der Wahrnehmbarkeit deutlich abgesenkt sind. Abgestellt wird nicht mehr auf die/den einzelne_n Versammlungsteilnehmer_in, sondern auf die Versammlung als Ganzes. Zum Schutz vor zusätzlichen Einschüchterungen von Versammlungsteilnehmer_innen ist dies sinnvoll. Allerdings kann der Verfassungsgerichtshof bei der Frage der Intensität des Grundrechtseingriffs nun aber nicht einfach auf die Offenheit der Maßnahme verweisen. Denn die Frage der Intensität des Grundrechtseingriffs muss sich – wie sonst die Abgrenzung zwischen der offenen und der verdeckten Datenerhebung – auch hier daran orientieren, ob die Anfertigung der Übersichtsaufnahmen für die/den Einzelnen erkennbar gewesen ist. Hier kann nicht auf die Versammlungsteilnehmer_innen als Ganzes abgestellt werden, denn nicht die Versammlung als solche, sondern jede_r einzelne Teilnehmer_in steht unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit. Die offene Datenerhebung gilt allgemein deshalb als weniger intensiv, weil Betroffene, wenn sie von der Datenerhebung wissen, durch ihr Verhalten Einfluss auf die erhobenen Daten nehmen können und die Möglichkeit haben, alsbald Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.(9) Diese Möglichkeiten fehlen aber für jene Versammlungsteilnehmer_innen, die aufgrund ihres Standortes innerhalb der Versammlung, die an sich offen angefertigten Übersichtsaufnahmen nicht erkennen können. Zumindest für sie dürfte es sich mithin um einen schwerwiegenden Eingriff handeln.
Aber auch insgesamt führt die begrenzte Erkennbarkeit von Übersichtsaufnahmen dazu, dass der Eingriff als schwerwiegender Eingriff einzustufen ist. Verdeckte Videoaufnahmen gelten gerade deshalb als intensiver Grundrechtseingriff, weil Menschen nicht mehr wissen können, ob sie gefilmt werden oder nicht und daher stets damit rechnen müssen.(10) Dies trifft auch auf Übersichtsaufnahmen zu. Versammlungsteilnehmer_innen können nicht wissen, ob sie die Kameras aus ihrer Position einfach nur nicht erkennen können oder ob tatsächlich keine Übersichtsaufnahmen angefertigt werden. Wegen der dadurch erzeugten Unsicherheit und der Tatsache, dass Übersichtsaufnahmen zumindest für einen Teil der Versammlungsteilnehmer_innen einen verdeckten Grundrechtseingriff darstellen, bei dem nicht einmal eine nachträgliche Information gewährleistet ist, können die Übersichtsaufnahmen trotz der gesetzlich vorgeschriebenen (und nun im Sinne des Verfassungsgerichtshofs zu verstehenden) Offenheit keinen Grundrechtseingriff von geringer Intensität darstellen. Auch die im Gesetz vorgeschriebene In-Kenntnis-Setzung der Versammlungsleitung – die nach dem Verfassungsgerichtshof zur Offenheit der Maßnahme beitrage (Rdnr. 63) – kann daran nichts ändern. Denn zum einen ist die Versammlungsleitung, wie der Verfassungsgerichtshof selbst einräumt, nicht zur laufenden Weitergabe der Informationen verpflichtet. Es ist nicht Aufgabe der Versammlungsleitung polizeiliche Maßnahmen transparent zu machen. Zum anderen ist die Versammlungsleitung schon rein praktisch nicht in der Lage, jede_n einzelne_n Versammlungsteilnehmer_in zu informieren.

Blindes Vertrauen in den Gesetz­ge­ber: Beurtei­lungs- und Progno­se­spiel­raum des Geset­zes­ge­bers wird zum Freischein für Grund­recht­s­ein­griffe

Den – wie aufgezeigt – durchaus intensiven Eingriff in die Versammlungsfreiheit hält der Verfassungsgerichthof auch für erforderlich. Ob ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des mit den Übersichtsaufnahmen verfolgten Zwecks vorhanden sei, wollte er allerdings nicht beantworten. Denn bei der richtigerweise aufgeworfenen Frage, ob die in der Vergangenheit von der Polizei praktizierte mündliche Übermittlung von Lagebildern durch Beamt_innen vor Ort nicht als milderes Mittel ebenso zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes geeignet sei wie Übersichtsaufnahmen, zieht sich der Verfassungsgerichtshof auf den Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgeber zurück (Rdnr. 48f.). Damit folgt das Gericht einer gängigen Praxis der deutschen Verfassungsgerichte, unterschreitet aber zugleich seine Kompetenz und kommt seiner Pflicht zur Kontrolle des Gesetzgebers nicht mehr hinreichend nach. Es ist zwar anerkannt, dass dem Gesetzgeber bei der Bewertung und Auswahl der für ein beabsichtigtes Ziel in Erwägung zu ziehenden Maßnahmen ein weiter Ermessensspielraum zusteht.(11) Das setzt aber natürlich voraus, dass der Gesetzeber ein solches Ermessen auch ausgeübt hat.
Dies ist ganz offensichtlich nicht der Fall. Die Berliner Polizei musste sich, nachdem ihr das Verwaltungsgericht die bereits früher praktizierten Übersichtsaufnahmen mangels Rechtsgrundlage verboten hatte,(12) zwei Jahre lang mit der mündlichen Übermittlung von Lagebildern behelfen. Während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens wurde nicht einmal vorgetragen, dass die Polizei in dieser Zeit Schwierigkeiten bei der Lenkung und Leitung ihres Einsatzes gehabt hätte. Auch die Polizei in anderen Bundesländern muss ohne Übersichtsaufnahmen auskommen. Dennoch wurde weder im Gesetzentwurf noch gegenüber dem Gericht dargelegt, warum abweichend zur Praxis in der Vergangenheit und in anderen Bundesländern jetzt Übersichtsaufnahmen für die Lenkung und Leitung benötigt werden.
Vor diesem Hintergrund hätte sich der Verfassungsgerichtshof nicht einfach auf den Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers berufen dürfen. Er hätte verlangen müssen, dass der Gesetzgeber die Erforderlichkeit des Grundrechtseingriffs nicht nur behauptet, sondern die Fälle, in denen Übersichtaufnahmen in der Vergangenheit notwendig gewesen wären, benennt bzw. begründet, warum solche Aufnahmen abweichend von der bisherigen Praxis künftig notwendig sind. Wird jedoch wie hier nicht einmal die Darlegung der Erforderlichkeit verlangt, dann gerät der Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers zum Freischein für Grundrechtseingriffe und die Erforderlichkeitsprüfung zur leeren Hülse.

Die öffent­li­chen Sicherheit und Ordnung als Schlagwort für die Verhält­nis­mä­ßig­keits­prü­fung

Mindestens ebenso unbefriedigend ist die vom Verfassungsgerichtshof vorgenommene Verhältnismäßigkeitsprüfung. Sie ist geprägt von Fehleinschätzungen und Ungenauigkeiten. Während der Verfassungsgerichtshof auf der einen Seite Grundrechtseingriffe in die innere Versammlungsfreiheit marginalisiert (s.o.), überhöht er auf der anderen Seite das durch die Übersichtsaufnahmen geschützte Allgemeininteresse, wenn er diesem ein hohes Gewicht beimisst. Zu dieser Wertung kommt er, weil er bei seiner Prüfung deutlich zu sehr an der Oberfläche bleibt. So schätzt er das betroffene Allgemeininteresse allein deshalb als gewichtig ein, weil es hierbei um den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor möglichen, von einer Versammlung ausgehenden Gefahren und um die Wahrung des öffentlichen Friedens ginge (Rdnr. 61). Damit macht er den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zum Schlagwort für die Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs, umgeht aber eine Prüfung im Detail. Denn warum diesen Rechtsgütern ein hohes Gewicht zukommt, begründet er nicht.

Zunächst einmal ist festzuhalten, dass Übersichtsaufnahmen, wie sich bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt, primär die erfolgreiche „Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes“ bezwecken. Inwieweit Übersichtsaufnahmen dem Schutz der öffentlichen Ordnung und der Wahrung des öffentlichen Friedens dienen, wird vom Verfassungsgerichtshof weder begründet noch ist dies in irgendeiner Weise nachvollziehbar. Der Schutz der öffentlichen Sicherheit wird immerhin mittelbar angestrebt, da letztlich der Polizeieinsatz dem Schutz von Leben, Gesundheit und Eigentum von Versammlungsteilnehmer_innen und Dritten dient. Allerdings wiegt, anders als der Verfassungsgerichtshof meint, die öffentliche Sicherheit nicht per se schwer, sondern es kommt auf die jeweiligen Umstände im Einzelfall an. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist stets zu ermittelt, welche konkreten Nachteile drohen und wie groß die Intensität der Gefährdung ist.(13) Ersteres ist im Versammlungsrecht von besonderer Bedeutung, weil seit dem Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts gilt, dass Eingriffe in die Versammlungsfreiheit nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter möglich sind.(14) Entscheidend ist aber Letzteres. Zwar dienen Übersichtsaufnahmen mit dem mittelbar verfolgten Zweck des Schutzes von Leben und Gesundheit durchaus gleichwertigen Rechtsgütern, die Intensität der Gefährdung dieser Rechtsgüter ist aber äußerst gering. Spätestens hier hätte der Verfassungsgerichtshof berücksichtigen müssen, dass es der Berliner Polizei zwei Jahre lang möglich war (und der Polizei in anderen Bundesländern weiterhin möglich ist), ihren Einsatz ohne Übersichtsaufnahmen zu bewältigen. Selbst wenn man – wie der Verfassungsgerichtshof – Übersichtsaufnahmen für erforderlich hält, ist es offensichtlich, dass die Gefahren, die den Schutzgütern Leben und Gesundheit bei Nichtanwendung drohen, verschwindend gering sind. Im Vordergrund steht hier daher ganz offensichtlich die Erleichterung der Polizeiarbeit. Dies ist zwar ein legitimes Interesse. Es kann und darf aber in einem demokratischen Rechtsstaat das Interesse der Allgemeinheit, frei und uneingeschüchtert zu demonstrieren, nicht überwiegen.

Gegebe­nen­falls Nachbes­se­rungs­pflicht des Gesetz­ge­bers

So unbefriedigend das Urteil des Verfassungsgerichtshofs auch ist, zumindest künftig könnten gesetzliche Einschränkungen der Ermächtigungsgrundlage erforderlich werden. Der Verfassungsgerichtshof hat deutlich gemacht, dass er dem Gesetzgeber aufgrund der geringen Erfahrungen mit den Übersichtsaufnahmen enorme Freiheit bei der Ausgestaltung der Norm gelassen habe. Der Gesetzgeber sei im Gegenzug jedoch verpflichtet, die Anwendung der Übersichtsaufnahmen sorgfältig im Auge zu behalten. Insbesondere müsse er alle organisatorischen und technischen Möglichkeiten, die zu einer grundrechtsschonenden Anwendung der Übersichtsaufnahmen beitragen prüfen und beobachten.(15) Auf der Grundlage künftiger Erfahrungen mit der Anwendung der Maßnahme könne sich dann eine Nachbesserungspflicht für den Gesetzgeber ergeben, der die grundrechtsschonende Anwendung der Übersichtsaufnahmen zu gewährleisten habe.

Dieser Evaluationsauftrag ändert zwar nichts daran, dass Übersichtsaufnahmen auch künftig grundsätzlich zulässig bleiben. Zumindest könnten aber die Voraussetzungen für deren Anwendung enger werden. Sollte der Gesetzgeber einer sich ergebenden Nachbesserungspflicht nicht nachkommen, könnte sich im Übrigen allein daraus die Verfassungswidrigkeit der Norm ergeben. Denn in einem Urteil vom 14. Januar 2014 – auf das der Verfassungsgerichtshof hier verweist – hat er ausgeführt: „Anlass zur verfassungsrechtlichen Beanstandung besteht insoweit, wenn der Normgeber eine spätere Überprüfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechte Lösung unterlässt.“ (16)

Wegweiser des Verfassungsgerichtshofs und praktische Folgen des Urteils

Was bedeutet das Urteil nun für die Praxis? Grundsätzlich bleibt es dabei: Die Polizei darf Übersichtsaufnahmen bei großen und unübersichtlichen Demonstrationen anfertigen. Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof einige Wegweiser für die Anwendung des § 1 Absatz 3 VersammlG BLN aufgestellt.

Dazu gehört insbesondere die Frage, zu welcher Art von Aufnahmen § 1 Absatz 3 VersammlG BLN eigentlich ermächtigt. Der Verfassungsgerichtshof definiert in seinem Urteil, was Übersichtsaufnahmen sind. Nach dem Verfassungsgerichtshof fallen darunter Kameraaufnahmen, die nur „auf die Herstellung einer Übersicht, d.h. der einen großräumigen Überblick vermittelnden Erfassung der Versammlung insgesamt oder eines wesentlichen Teils von ihr, gerichtet“ (Rdnr. 53) sind. Die Aufnahme müsse „die Versammlung oder einen wesentlichen, hinreichend großen Ausschnitt so abbilden, dass einzelne Teilnehmer nicht identifizierbar sind“ (ebd.). Aufgrund dieser Definition steht in Frage, ob die Verwendung sogenannter Video-Wagen für die Erstellung der Übersichtsaufnahmen weiterhin zulässig ist.(17) Bei den bisher häufig für Übersichtsaufnahmen verwendeten Video-Wagen werden die Kamerabilder von einem hydraulischen Mast auf dem Dach des Fahrzeuges angefertigt. Doch beim Filmen vom Dach eines Video-Wagens befindet sich die Kamera allenfalls 3 bis maximal 5 Meter über dem Boden. Sie filmt damit nicht, wie vom Verfassungsgerichtshof gefordert, einen wesentlichen Teil, sondern nur einen kleinen Ausschnitt der Versammlung. Aus einer so geringen Höhe sind zudem die Versammlungsteilnehmer_innen noch gut erkenn- und identifizierbar. Auf dieses Problem wurde der Gesetzgeber bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens hingewiesen.(18) Er war aber davon ausgegangen, dass auch von einem Video-Wagen aus Personen nur so klein abgebildet werden, dass „eine persönliche Erkennbarkeit und Identifizierung in aller Regel ausgeschlossen ist“. (19) Aus der Definition des Verfassungsgerichtshofs ergibt sich aber, dass die Identifizierbarkeit absolut ausgeschlossen sein muss; die Nichtidentifizierbarkeit im Regelfall genügt nicht. Bleibt abzuwarten, ob die Verwaltungsgerichte dieser Vorgabe folgen. Wenn ja, dann müsste die Polizei ihre Übersichtsaufnahmen von einem höheren Standort aus anfertigen.

Aber auch dabei dürfte sie Schwierigkeiten haben, denn hierbei hat sie wiederum die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Anfertigung von Übersichtsaufnahmen zu beachten. Trotz des nun vom Verfassungsgerichtshof neu kreierten Offenheitsbegriffs (s.o.), wird es für die Polizei nicht einfach werden, das notwendige Maß an Offenheit zu gewährleisten. Zwar muss die Maßnahme nach dem neuen Begriff nicht für jede_n Versammlungsteilnehmer_in jederzeit erkennbar sein. Allerdings müsse – so der Verfassungsgerichtshof – die Polizei bei der Auswahl des Standortes grundsätzlich auf die Wahrnehmbarkeit achten ( Rdnr. 63). Damit dürften Übersichtsaufnahmen durch Drohnen oder aus Hubschraubern heraus unzulässig sein. Letzteres wollte der Gesetzgeber ausdrücklich durch das Gesetz erfassen.(20) Ebenso problematisch dürften Aufnahmen von Hausdächern werden, denn für jene kann kaum gewährleistet werden, dass sie zumindest für einen Teil der Versammlungsteilnehmer_innen wahrnehmbar sind. Selbst wenn die Kamera auf dem Hausdach für (einzelne) Demonstrierende sichtbar sein sollten, ist folgendes zu beachten: Für eine offene Videoüberwachung gilt, dass für die Betroffenen nicht nur die Kameras erkennbar sein müssen, sondern auch der Umstand, dass es sich dabei um eine polizeiliche Maßnahme handelt.(21) Der Offenheitsbegriff des § 1 Absatz 3 VersammlG BLN schreibt auch nichts anderes vor. Daher stellt sich wie bereits im Gesetzgebungsverfahren(22) die Frage, wie die Offenheit in der Praxis gewährleistet werden soll. Allein die Tatsache, dass eine Versammlung von einem Hausdach aus gefilmt wird, lässt noch nicht den Schluss zu, dass es sich hierbei um eine polizeiliche Kamera handelt. Ebenso gut könnte es sich um Aufnahmen der Presse oder der Veranstalter_innen handeln, die Bilder von der Versammlung anfertigen. Wenn die Verwaltungsgerichte die Anforderungen an die erforderliche Offenheit der Übersichtsaufnahmen nicht noch weiter absenken, bleibt für die neue Befugnis rechtlich gesehen nur ein geringer Anwendungsspielraum.

Letztendlich hängt die Frage, wie einschneidend sich die Übersichtsaufnahmen auf die Versammlungsfreiheit in Berlin tatsächlich auswirken werden, nicht zuletzt davon ab, wie die Polizei mit der neuen Ermächtigungsgrundlage verfahren wird. Der Verfassungsgerichtshof hat ihr unter Berufung auf den Brokdorf-Beschluss aufgegeben, alle organisatorischen und technischen Möglichkeiten zur grundrechtsschonenden Anwendung der Ermächtigungsgrundlage auszuschöpfen (Rdnr. 63). Im Brokdorf-Beschluss hatte das BVerfG deutlich gemacht, dass die Polizei durch die Organisation und Verfahrensgestaltung ihres Einsatzes zur Effektuierung der Versammlungsfreiheit beitragen kann und muss. Hierbei dürfe sie nicht ohne zureichenden Grund hinter bewährten Erfahrungen zurückbleiben. Zugleich müsse sie alternative Organisations- und Verfahrensweisen nicht nur in Erwägung ziehen, sondern auch tatsächlich erproben. Insofern trifft sie die Pflicht zur kontinuierlichen Weiterentwicklung grundrechtsschonender Anwendungsmöglichkeiten.(23) Daher wird sich die Polizei nun insbesondere Gedanken machen müssen, wie sie die Offenheit der Übersichtsaufnahmen gewährleistet und gleichzeitig die Abschreckungswirkung der Kameras minimieren kann. Dies dürfte kein einfaches, wenn nicht gar ein unmögliches Unterfangen werden. Nicht zuletzt deshalb ergibt sich eine weitere Verpflichtung für die Berliner Polizei: nämlich die Pflicht, Methoden anzuwenden und zu erproben (soweit die Polizei meint, bisher nicht über solche zu verfügen), die ihr die Lenkung und Leitung ohne Übersichtsaufnahmen ermöglichen.

ANJA HEINRICH Jahrgang 1984, studierte Rechtswissenschaften in Potsdam und befindet sich derzeit im Referendariat. Sie ist Mitglied des Bundesvorstandes der Humanistischen Union und bearbeitet dort u.a. das Ressort Versammlungsrecht.

Anmerkungen:

* VerfGH Berlin v. 11. April 2014 – VerfGH 129/13. Alle weiteren Randnummern beziehen sich auf diese Entscheidung.

(1) Rdnr. 48, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss v. 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08 – BVerfG 122, 342, 369.

(2) BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 – BVerfGE 69, 315, 349.

(3) Petri in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 199; Neskovic/Uhlig, NVwZ 2014, 335, 338.

(4) BVerfGE 65, 1, 43.

(5) Neskovic/Uhlig, NVwZ 2014, 335, 337f.; a.A. BVerfG in seinem Beschluss vom 17. Februar 2009 – 1 BvR 2492/08, Rdnr. 135.

(6) BVerfG 1, 299, 312.

(7) Petri in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 165.

(8) Petri in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 165.

(9) Petri in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, Kapitel H, Rdnr. 165 und 198.

(10) Koranyi/Singelnstein, NJW 2011, 124, 127.

(11) BVerfGE 102, 197, 218.

(12) VG Berlin v. 5. Juli 2010 – VG 1 K 905.09.

(13) BVerfG 113, 63, 84.

(14) BVerfG 69, 315, 353.

(15) Rdnr. 63, unter Hinweis auf VerfGH Berlin, Beschluss v. 15. Januar 2014 – VerfGH 109/13 Rdnr. 37.

(16) VerfGH 109/13 Rdnr. 37

(17) Der Gesetzgeber ging ausdrücklich davon aus, dass die Video-Wagen vom Gesetz erfasst sind, s. Berliner Abgeordnetenhaus, Drs. 17/0642, S. 1 und 6.

(18) Arzt, Stellungnahme zur Sitzung des Innenausschusses des AGH Berlin am 4. März 2013, S. 13.

(19) Berliner Abgeordnetenhaus, Drs. 17/0642, S. 6.

(20) Berliner Abgeordnetenhaus, Drs. 17/0642, S. 6.

(21) Koranyi/Singelnstein, NJW 2011, 124, 127.

(22) Arzt, Stellungnahme zur Sitzung des Innenausschusses des AGH Berlin am 4. März 2013, S. 18f.

(23) BVerfG 69, 315, 355 f.

Der Beitrag Der Berliner Verfassungsgerichtshof erklärt Übersichtsaufnahmen für verfassungsgemäß erschien zuerst auf Humanistische Union.

Es ist in Vergessenheit geraten: Die „Sicherheit“ der Bürger betraf einmal ihren Anspruch, vor staatlicher Willkür geschützt zu sein. Hierfür wurde der Rechtsstaat errichtet. Heute ist aus der Sicht der Politik die individuelle Freiheit zur Gefahrenquelle geworden. „Vor dem Hintergrund der schmerzlichen europäischen Erfahrungen liest sich die Forderung nach einem ‚Grundrecht auf Sicherheit‘ eher anachronistisch. Der Wunsch nach absoluter Sicherheit endet […] im Staatsterrorismus. Zollen wir also der Freiheit einen Moment den Respekt, den sie verdient.“ Peter-Alexis Albrecht, Professor für Strafrecht und Kriminologie an der Universität Frankfurt, erläutert das unserer Verfassung zugrunde liegende Menschenbild und zeigt, worin die eigentliche Bedrohung des Staats besteht.

Dies ist einer von drei Vorträgen, mit dem wir uns – in Kooperation mit der Münchner Volkshochschule, Fachgebiet Politik & Gesellschaft – an der Veranstaltungsreihe „Protest in München seit 1945“ beteiligen.

Sie können die Aufzeichnung der Veranstaltung hier nachhören:
Vortrag (1h 34 Minuten):

Diskussion (42 Minuten):

Der Beitrag Der Weg in die Sicherheitsgesellschaft erschien zuerst auf Humanistische Union.

Bis zum 31. Januar 2010 hatte der Berliner Senat Zeit für einen Evaluationsbericht, in dem er über Art, Umfang und Erfolg der Videoüberwachung im Öffentlichen Personennahverkehr Auskunft geben sollte. Sowohl die Polizei als auch die BVG sind durch eine Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (ASOG) und des Datenschutzgesetzes seit November 2007 befugt, den Öffentlichen Nahverkehr in der Hauptstadt mit Videokameras zu überwachen. Davon sind täglich über eine Million Fahrgäste betroffen. Wegen erheblicher Zweifel an der Wirksamkeit und der Verhältnismäßigkeit der neuen Regelungen verpflichtete das Parlament den Senat zu der Evaluation, die angesichts des beispiellosen Kameranetzes dringend geboten ist.

Dass es sich bei dem im Januar diesen Jahres vom Senat vorgelegten Bericht (Drucksache 16/2958) um keine ernsthafte Auswertung oder gar Evaluation handelt, zeigt bereits der erste Blick. Der Bericht hat gerade einmal den Umfang von einer Seite. Selbst zusammen mit den Informationen, die sich aus zwei vom Abgeordneten Benedikt Lux eingereichten Kleinen Anfragen (Drucksachen 16/13853 und 16/13854) ergeben, kann der Senat den Nachweis, dass der Eingriff in die Grundrechte der Bürger gerechtfertigt ist, nicht erbringen. Deutlich wird aber durch die jetzt veröffentlichten Zahlen, in welchem Ausmaß innerhalb der ersten beiden Jahre von den neuen Befugnissen Gebrauch gemacht wurde. Die Datenerhebung erfolgte schwerpunktmäßig durch die BVG. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass die Polizei die Videoüberwachung gem. § 24 b ASOG nur bei hinreichendem Anlass und zur Abwehr oder zum Erkennen von Straftaten von erheblicher Bedeutung nutzen darf. In den vergangenen zwei Jahren sah die Polizei diese Voraussetzungen lediglich in 12 Fällen als gegeben und beobachtete Bahnhöfe und Fahrgäste in Echtzeit. Ohne weitere Analyse bewertet der Senat die Anwendung dieser Maßnahmen relativ großzügig als Erfolg. Im Bericht heißt es dazu: „Es ergab sich ein unauffälliges Bild der Lage an den beobachteten öffentlich zugänglichen Räumen der BVG. Diese Erkenntnis war für die weitere Lagebeurteilung hilfreich.“

In den meisten Fällen bedient sich die Polizei jedoch der durch die BVG angefertigten Videoaufzeichnungen. Anders als die Polizei darf die BVG gem. § 31b Berliner Datenschutzgesetz Videoaufzeichnungen verdachtsunabhängig und damit tagtäglich und rund um die Uhr in allen U-Bahnhöfen, U-Bahnen, Bussen und Straßenbahnen anfertigen. Aus dem Bericht ergibt sich, dass inzwischen alle 173 U-Bahnhöfe,  31 % der U-Bahnen, 68 % der Busse und 28 % der Trams mit  Kameras ausgestattet sind. Insgesamt überwacht die BVG ihre Fahrgäste mit 6.404 Kameras.

Aus den vorgelegten Daten ergibt sich, dass nur ein Bruchteil der Bilderflut für die Strafverfolgung verwertbar ist. Im Jahr 2008 wurden 1.383 Aufzeichnungen an die Polizei oder andere Strafverfolgungsbehörden weitergegeben. In 246 Fällen ergaben die Bilder irgendeinen Anhaltspunkt auf die Täter, in 141 Fällen „unterstützten“ die Bilder angeblich die Ermittlung oder Identifizierung von Tätern. Im Jahr 2009 stieg die Zahl bereits auf 1.823 Übermittlungen an, die 325 Täteranhalte lieferten und in 124 Fällen die Ermittlungen oder die Identifizierung unterstützten. Damit wird deutlich: Während die Nachfrage nach den Videobildern von einem zum anderen Jahr deutlich anstieg, halfen die von der BVG gelieferten Bilder der Polizei immer seltener bei der Ermittlung oder Identifizierung von Tatverdächtigen. So drängt sich die Vermutung auf, dass das Anfordern von Videobildern immer mehr zum selbstverständlichen Ermittlungsinstrument wird – unabhängig von deren zu erwartenden Nutzen.

Bei der vom Senat vorgelegten „Evaluation“ bleiben viele Fragen offen: Wie oft die Identifizierung der Täter auch auf andere Weise hätte erreicht werden können? Wie oft führten die Ermittlungen zu  Gerichtsverfahren und Verurteilung. In welchem Umfang werden Daten an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt? Für die Aufklärung welcher Straftaten wurden die Bilder ausgewertet? Konnte die Videoüberwachung in irgendeiner Form kriminalpräventive Wirkungen entfalten? Antworten auf all diese Fragen wären wichtig, um grundlegend beurteilen zu können, ob die Videoüberwachung zur Kriminalitätsbekämpfung geeignet, erforderlich und im Verhältnis zu dem mit ihr verbundenen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht auch angemessen ist.

Trotz der mageren Erkenntnisse über die Wirkung der Videoüberwachung schreitet der Ausbau der Überwachungsanlagen zügig voran. Wie aus der Antwort auf die zweite Anfrage des Abgeordneten Lux deutlich wird, plant der Senat alle Fahrzeuge (U-Bahnen, Busse, Trams) mit Kameras auszustatten. Das würde nach Berechnung der Humanistischen Union zu einer Verdopplung auf ca. 12.000 Kameras führen, die rund um die Uhr Bilder aller Fahrgäste aufzeichnen.

Anja Heinrich
ist Landesgeschäftsführerin der HU Berlin-Brandenburg

Drucksache 16/2958 – Evaluationsbericht des Senats von Berlin

Drucksachen 16/13853 und 16/13854 – Antworten des Senats auf die Kleinen Anfragen des Abgeordneten B. Lux und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen

HU Berlin-Brandenburg: Pressemitteilungen vom 16.1. und 24.1.2010

Mareike Schmale: So weit die Kamera reicht. Schwierigkeiten einer Evaluation der Videoüberwachung am Beispiel der Berliner Verkehrsbetriebe. Mitteilungen Nr. 204 (1/2009), S. 5-7.

Der Beitrag Zwei Jahre Videoüberwachung im Öffentlichen Personennahverkehr in Berlin – eine Evaluation, die den Namen nicht verdient erschien zuerst auf Humanistische Union.

Dienstag, 6. Juli 2010, 18 Uhr DGB-Haus, München, Schwanthalerstr. 64

Warum ist immer so viel Werbung im Briefkasten? Warum bekomme ich diesen Kredit nicht, mein Nachbar aber schon? Was geschieht mit den Aufnahmen der Videokameras, die man in U-Bahnhöfen findet? Warum soll gespeichert werden, welche Sprache Schülerinnen und Schüler mit den Eltern sprechen? Warum darf die Polizei bei Demonstrationen eigentlich filmen?

Zur Klärung solcher Fragen lädt die Initiative „Rettet die Grundrechte..*** ein zu einem

Überwachungs-Spaziergang

mit den beiden Grünen Landtags­ab­ge­ord­neten
Christine Kamm und Susanna Tausend­freund

Dienstag, 6. Juli 2010
18 Uhr DGB-Haus
München, Schwanthalerstr. 64, vor dem Haupteingang

Dabei soll rund um das Gewerkschaftshaus erkundet werden, wo im Alltag Daten gesammelt und verwertet werden, wo unter welchen Anlässen und Vorwänden persönliche Überwachungsmaßnahmen durchgeführt werden. An mehreren Stationen wird erklärt, wer welche Daten warum und von wem sammelt. Wie sie gespeichert werden, welche Probleme und Risiken dabei auftauchen. Für ein anschließendes Gespräch in ungezwungener Runde wird ein Lokal in der Nähe des Endpunkts dieser Erkundung, dem Hauptbahnhof, reserviert.

*** Rettet die Grundrechte gegen den Notstand der Republik
“ … immer mehr Menschen sind in Sorge über die wachsende Erosion unserer Grundrechte und den Umbau des Staates gegen uns.

Fast täglich erreichen uns neue Meldungen: Ob ,Online-Durchsuchung‘ aller privater Computer oder Rasterfahndung, ob der flächendeckende Aufbau von Heimatschutzkommandos oder immer engere Verknüpfung von Polizei und Geheimdiensten – alles folgt der gleichen Logik: Wir werden staatlicherseits zu einem Volk von Verdächtigen gemacht … „
Mit diesen Worten lud ver.di München in 2007 zu einem Treffen all derjenigen ein, die nicht länger tatenlos zuschauen wollen. Über 90 Interessierte aus Gewerkschaften und zahlreichen Organisationen kamen. Auf dem Treffen wurde ein Einladerkreis unter Beteiligung der Humanistischen Union gebildet, der die Koordination und gegenseitige Information übernimmt.

Weitere Informationen können angefordert werden bei:

ver.di München Hedwig Krimmer,
Schwanthalerstr. 64 80336 München
Tel 089/59977-1100, Fax 089/59977-11 09
hedwig.krimmer@verdi.de

Der Beitrag Überwachungs-Spaziergang erschien zuerst auf Humanistische Union.

Im Herbst 2007 eröffnete der Berliner Landesgesetzgeber den lokalen Verkehrsbetrieben und Polizeibehörden völlig neue Perspektiven der Videoüberwachung: Seit dem 1. Dezember 2007 dürfen die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) für ihre Zwecke Videoaufnahmen von öffentlich zugänglichen Räumen anfertigen, und sie nutzen diese Befugnis leidlich aus. Nach Angaben der BVG werden mittlerweile die Aufzeichnungen aller 170 U-Bahnhöfe der Stadt 24 Stunden lang gespeichert. Die Polizei darf während dieser Frist auf die Aufnahmen zugreifen, um Gefahren abzuwehren oder Straftaten aufzuklären.

Als Zugeständnis an die Kritiker/innen wurde eine Evaluation der Befugnisse zur Nutzung der Videodaten nach dem Allgemeinem Berliner Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG) vereinbart, die bis zum 31.1.2010 erfolgen soll. Der Evaluationsbericht soll u.a. auf Art, Umfang und Erfolg der Videoüberwachung eingehen. [1] Jedoch erfasst der Evaluationsauftrag nur die polizeiliche Erhebung und Nutzung der Videoaufzeichnungen aus öffentlichen Verkehrsmitteln nach dem ASOG. Die Aufzeichnung und Speicherung der Daten bei der BVG geschehen jedoch auf Grundlage des Datenschutzgesetzes; eine Überprüfung der Praxis der Verkehrsbetriebe ist gesetzlich nicht vorgeschrieben.

Wohl aus diesem Grund mag man sich bei der BVG über die Effektivität und den Sinn der Videoüberwachung nicht den Kopf zerbrechen: Seit dem Inkrafttreten der neuen Regelungen hat das Unternehmen mehrmals angekündigt, die Videoüberwachung etwa mit biometrischen Gesichtserkennungssystemen erweitern (August 2008) oder die Speicherdauer auf 48 Stunden verlängern zu wollen (Januar 2009). Allein um die vom Gesetzgeber beschlossene Evaluation der bisherigen Videonutzung ist es ziemlich ruhig geworden. Die BVG gab im Dezember 2008 lediglich bekannt, dass sich die Anzahl der Anfragen von Polizei und Staatsanwaltschaft nach den Videoaufzeichnungen im vergangenen Jahr auf 2026 erhöht habe – was wohl die Wirksamkeit der Kameraaufzeichnungen suggerieren soll.

Die Auswirkungen der BVG-Videoüberwachung auf die Kriminalität in Berlin sind aber noch nicht einmal im Ansatz diskutiert worden. Weder wissen wir heute, welche Auswirkungen hunderte von Kameras auf U-Bahnhöfen und in Fahrzeugen der BVG haben, noch ist klar, wie viele Unbeteiligte von den Videoaufzeichnungen betroffen sind. Welchen Beitrag leistet die Videoüberwachung zur Kriminalitätsbekämpfung, welchen Sicherheitsgewinn bieten die Kameras? Nicht zuletzt aus bürgerrechtlicher Sicht die Frage: Wie stark greift die Videoüberwachung praktisch in die Freiheitssphäre der Bürgerinnen und Bürger ein, wie grundrechtssensitiv ist die Aufzeichnung und Nutzung der Kamerabilder zu bewerten? All das sind Fragen, die eine Evaluation beantworten müsste. Insbesondere die Untersuchung der Wirkungen und Wirksamkeit von Videoüberwachung stößt dabei auf methodische Schwierigkeiten: Eine Untersuchung, die sowohl „Ausstrahlungseffekte“ der Videokameras, die Effizienz ihres Einsatzes als auch Nebeneffekte wie die Verlagerung von Kriminalitätsschwerpunkten berücksichtigt, ist aufwändiger als es auf den ersten Blick erscheint.

Verfas­sungs­recht­liche Bedeutung der Evaluation

Ausgangspunkt jeder Evaluation gesetzgeberischer Maßnahmen sind deren Zielsetzungen: Jene müssen operationalisiert und damit messbar gemacht werden, um die gesetzlichen Regelungen hinsichtlich ihrer Zielerreichung überprüfen zu können. Für die Videoüberwachung und -aufzeichnung bei der BVG wurden stets drei Ziele benannt: Die Aufgabenerfüllung der Verkehrsbetriebe und die Wahrnehmung ihres Hausrechts, die Gefahrenabwehr und Verhinderung von Straftaten (Prävention) und die Verfolgung bzw. Aufklärung bereits begangener Delikte (Repression). Ob und in welchem Umfang diese Ziele mit den Kameras erreicht werden, ist auch verfassungsrechtlich bedeutsam – davon hängt die Verhältnismäßigkeit der Videoüberwachung ab. Als Merkmal des Rechtsstaats bezweckt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz den Schutz vor übermäßigen Eingriffen in die Grundrechte der Bürger. Er verlangt von jeder staatlichen Maßnahme, die in Grundrechte eingreift, dass sie geeignet, erforderlich und angemessen ist.

Die Resultate der Videoüberwachung müssen also in einem angemessenen Verhältnis mit dem durch sie unstreitig verursachten Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht (als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts) der Fahrgäste stehen. Sollte sich bei der Evaluation herausstellen, dass mit den Kameras nur unwesentlich mehr Straftäter ergriffen und verurteilt werden, könnte der mit ihnen verbundene Eingriff in das so genannte Datenschutz-Grundrecht nicht gerechtfertigt sein. Eine Evaluation muss deshalb möglichst solide Informationen über die Effektivität und Effizienz der Videoüberwachung sowie deren gesellschaftliche Auswirkungen generieren, denn nur so wird die verfassungsrechtliche Kategorie der Verhältnismäßigkeit einer empirischen Prüfung zugänglich. Anhand dieser Informationen kann überhaupt erst entschieden werden, ob die Auswirkungen der Videoüberwachung in einem angemessenen Verhältnis zu dem intensiven Grundrechtseingriff stehen. Daraus lässt sich folgern, ob Ausweitungen im Bereich der Videoüberwachung schließlich gerechtfertigt sind. Jedoch existieren im Falle der BVG bei allen drei formulierten Zielen der Videoüberwachung Faktoren, die bei einer Untersuchung besonders beachtet werden müssen.

Video­über­wa­chung als krimi­nal­prä­ven­tives Instrument

Einer der bekanntesten Effekte von Videokameras dürfte deren „Verdrängungseffekt“ sein: Werden Kameras zur Überwachung von Kriminalitätsschwerpunkten oder sog. „gefährlichen Orten“ eingesetzt, weichen die zu Überwachenden einfach auf andere Plätze aus. Eine seriöse Evaluation der Videoüberwachung muss deshalb die Kriminalitätseffekte räumlich betrachten. Das kann durch Vergleiche der Kriminalität in soziokulturell ähnlichen, überwachten und nicht-überwachten Gebieten geschehen. Die nächste Hürde wird sichtbar: Verdrängungseffekte lassen sich nur beschreiben, wenn die Erfassung der Kriminalität ausreichend lokal differenziert ist. Von einer Verdrängung der Kriminalität durch Videokameras kann man sprechen, wenn die Abnahme der Delikte in den überwachten Bereichen mit einer Zunahme der gleichen Delikte in anderen Gebieten korreliert. Lässt sich eine Verlagerung bestimmter Kriminalitätsformen aus überwachten in nicht-videoüberwachte Gebiete ermitteln, stellt sich die Frage nach dem Sicherheitsgewinn neu: Sofern es nicht um besonders sensible Orte (wie den Drogenverkauf vor einer Schule) geht, dürfte in der Verdrängung der Kriminalität kein sicherheitspolitischer Erfolg bestehen. Die lokale Betrachtung der Kriminalitätsentwicklung fördert bisweilen auch einen gegenläufigen Effekt, einen „Ausstrahlungseffekt“ der Kameras zutage. So beobachteten Studien, dass die Kriminalitätsraten in unmittelbar angrenzenden, nicht-videoüberwachten Gebieten ähnlich zurück gingen wie im videoüberwachten Bereich.

Häufig werden die Kriminalitätsraten vor und nach Einführung der Videokameras verglichen. Eine längerfristige Evaluation, die Veränderungen der Kriminalität im Umfeld von Videoüberwachung auch in ihrem zeitlichen Verlauf betrachtet, erfüllt zwei wichtige Funktionen: Einerseits lassen sich in Zeitreihen saisonale, durch externe Faktoren beeinflusste Effekte leichter erkennen. Der Vergleich mit der allgemeinen Entwicklung der Kriminalität in anderen Gebieten kann Hinweise darauf liefern, ob für den videoüberwachten Bereich eine spezifische Dynamik der Kriminalitätsentwicklung auszumachen ist – oder ob die Veränderungen dem allgemeinen Trend folgen. Noch bedeutsamer scheint aber die Erkenntnis einiger Untersuchungen, wonach sich die Wirksamkeit der Videoüberwachung auf einen kurzfristigen Effekt anlässlich der Einführung der Systeme beschränkt. In der Literatur werden derartige Einführungseffekte wahlweise als Folge der Berichterstattung über die Kameras oder als Adaptionsphase der „Kriminellen“ interpretiert. Was auch immer die Ursache für solche Kurzzeit-Effekte ist: Eine mit der Zeit nachlassende kriminalpräventive Wirkung der Videokameras liefert eindeutige Hinweise darauf, dass der Sicherheitsgewinn weniger von den Kameras selbst, sondern mehr von deren „Begleitumständen“ herrührt, und die Kameras vielleicht verzichtbar wären.

So viel ist bekannt: Videokameras wirken selektiv. Sie wirken eher abschreckend auf die Begehung von Eigentumsdelikten, nicht aber auf so genannte Affekttaten. Wie aber lässt sich die (behauptete) kriminalitätshemmende Wirkung der Videokameras erfassen? Als Datenbasis wird meist die polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) genutzt, deren Aussagekraft aber begrenzt ist: Die PKS beschränkt sich allein auf die registrierte Kriminalität, das sog. „Hellfeld“, und erfasst lediglich Tatverdächtige. Unberücksichtigt bleibt in der Statistik, ob der Tatverdacht für eine spätere Anklagerhebung und Verurteilung ausreichte oder das Verfahren eingestellt wurde. Zahlreiche Faktoren wie das Anzeigeverhalten der Bevölkerung, die Intensität polizeilicher Kontrollen, Probleme der statistischen Erfassung oder Änderungen des Strafrechts beeinflussen die Zahlen der PKS und dürfen bei deren Anwendung nicht außer Acht gelassen werden. Für eine Evaluation der Videoüberwachung, die nicht solche Artefakte der polizeilichen Kriminalstatistik reproduziert, wäre es notwendig, vor, während und nach der Einführung von Videoüberwachungen eine unabhängige und eigenständige Erhebung der Kriminalität vorzunehmen.

Zu den beschriebenen Schwierigkeiten kommt hinzu, dass die Kameraüberwachung i.d.R. nicht das einzige Präventionsinstrument ist. Um am Beispiel der BVG-Videoaufzeichnung zu bleiben: Eine Evaluation müsste hier die kriminalitätswirksamen Effekte der Kameras von den Effekten anderer Maßnahmen trennen, um deren Einfluss identifizieren zu können. Infrage kommen etwa bauliche Veränderungen auf den Bahnhöfen, der wechselnde Einsatz von Fahrgastbegleitern, Sicherheitspersonal und Polizeistreifen, aber auch Veränderungen in der Öffentlichkeitsarbeit des Unternehmens (zu Übergriffen im Nahverkehr). Präventive Wirkungen zu erfassen, ist eine große Aufgabe… 

Video­über­wa­chung als repressives Instrument? Keine Ahnung!

Eine Untersuchung der Frage, wie effektiv die Videoüberwachung für die Strafverfolgung eingesetzt werden kann, ist nach derzeitiger Lage der Dinge unmöglich. Es mangelt schlicht an den dafür nötigen Informationen. Im Mittelpunkt einer Evaluation der repressiven Wirkung stünde nämlich die Frage, welche Bedeutung die Bilddaten in Ermittlungs- und Strafverfahren spielten. In wie vielen Fällen führten die Kamerabilder tatsächlich zu einer Identifizierung der Tatverdächtigen? Wie häufig ließen sich die Täter nicht identifizieren, da das Bildmaterial zu schlecht war? Wie oft wurden die Videodaten im gerichtlichen Verfahren als Beweismittel vorgebracht? Wie oft konnten Verdächtige mit den Bildern entlastet bzw. Täter überführt werden? Antworten auf diese Fragen lassen sich in der Sicherheitszentrale der BVG, vor allem aber in der Justizverwaltung finden – wo die nötigen Informationen allerdings nicht erhoben werden. Der eingangs erwähnte Hinweis der BVG nach den zunehmenden Anfragen der Ermittler hilft da nicht weiter – er sagt nichts über den Beitrag der Videoüberwachung zur Aufklärung von Straftaten aus. Wenn der Berliner Gesetzgeber seine Evaluationsklausel aus dem ASOG ernst nehmen würde, müsste er zunächst einmal dafür sorgen, dass die erforderlichen Daten überhaupt erhoben werden. Andernfalls wird es am Ende wieder nur heißen: ‚Über Probleme ist nichts bekannt, die Maßnahmen sind fortzusetzen.‘

Video­über­wa­chung als Hausrecht – das Sicher­heits­ge­fühl der BVG-Kunden

Auch wenn es der Gesetzgeber versäumt hat, sollte eine Evaluation der Videoüberwachung den primären Anlass dieses Kameranetzes beachten. Nach § 31b Abs. 1 Berliner Datenschutzgesetz darf die BVG die Videoaufzeichnungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben sowie zur Wahrnehmung ihres Hausrechts vornehmen. Welchen Beitrag die Videoaufzeichnungen zu den Beförderungsdiensten der BVG leisten, hatte das Unternehmen vor zwei Jahren der Humanistischen Union erläutert: Die Kameras trügen dazu bei, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu verbessern; jenem Gefühl der BVG-Kunden komme eine absatzfördernde Kraft zu; mehr gefühlte Sicherheit – mehr Fahrgäste. Folglich tragen die Kameras zum Umsatz der BVG bei.

An der Frage, ob das „Sicherheitsgefühl“ ein zulässiger Zweck für die Errichtung von Kameras ist, scheiden sich die Geister: Kriminologen werden auf die gravierende Differenz zwischen (Un-)Sicherheitsgefühl und realer Gefährdung verweisen, Juristen dessen immateriellen Charakter monieren. So wenig wir ein „Recht auf Sicherheit“ haben, so wenig kennt unsere Verfassung einen Anspruch auf gefühlte Sicherheit. Und wie sollte sich die Wirksamkeit, d.h. ein realer Wirkungszusammenhang, bei einem „Sicherheitsgefühl“ ermitteln lassen? Das Sicherheitsempfinden speist sich aus verschiedenen Quellen, dabei spielen Alter, Gesundheit, finanzielle Lage und persönliche Erfahrungen, aber auch die Medienberichterstattung oder die Vertrautheit mit dem Ort eine Rolle – alles Faktoren, auf die die Videokameras keinen Einfluss haben. Eine Befragung zum Sicherheitsgefühl der BVG-Fahrgäste verrät deshalb viel über deren Sicherheitsdenken – aber nichts über die Ursachen der (Un-)Sicherheitslage in der U-Bahn. Die Wirksamkeit der Videoüberwachung lässt sich so nicht überprüfen. Ein Grund mehr, den Sinn der Maßnahme noch einmal in Frage zu stellen.

Ausblick

Man muss kein Prophet sein, um vorhersehen zu können, dass eine wissenschaftlichen Ansprüchen genügende Untersuchung der polizeilichen Videodatenerhebung in öffentlichen Verkehrseinrichtungen bis zum nächsten Jahr nicht vorliegen wird. Entgegen allen Versprechungen war die Evaluationsklausel im Berliner ASOG von Beginn ein Placebo: begrenzt auf die polizeiliche Erhebung und Nutzung der Videodaten, während die Aufzeichnung und Nutzung der Bilder durch die Verkehrsbetriebe ungeprüft bleiben sollen; geschrieben, um die letzten Kritiker/innen zu beruhigen. Aber auch die gesetzlich geforderte Evaluation über Art, Umfang und Erfolg der polizeilichen Datenerhebung wird nicht möglich sein. Weder hat die Landesregierung dafür gesorgt, dass die nötigen Daten für eine Wirkungsuntersuchung bereitgestellt werden, noch ist der Wille erkennbar, dass eine unabhängige, wissenschaftlichen Kriterien verpflichtete Stelle mit der Durchführung beauftragt wird. Angesichts der Tatsache, dass die BVG ein flächendeckendes Kameranetz verfügbar hat, das täglich von mehr als einer Million Fahrgästen benutzt wird, wäre eine unabhängige Untersuchung über die Auswirkungen dieses  Überwachungsnetzes auf die Sicherheitslage und die Strafverfolgung wohl das Mindeste, was man erwarten kann.

Mareike Schmale
studierte Rechtswissenschaften (mit dem Wahlfach Rechtssoziologie) an der Humboldt-Universität zu Berlin

[1] Zur Evaluationsvorgabe siehe § 70 Berliner ASOG:
„Über die nach den §§ … 24b … vorgenommenen Maßnahmen ist ein Evaluationsbericht zu erstellen, der dem Abgeordnetenhaus von Berlin bis zum 31. Januar 2010 vorzulegen ist. Der Bericht soll Aufschluss über Art und Umfang sowie den Erfolg der jeweiligen Maßnahmen geben.“ Zur Diskussion um die damalige Gesetzesänderung s. Lüders (2007): Nicht überall, wo Sicherheit draufsteht, ist auch Sicherheit drin, Mitteilungen 199 (Heft 4/2007), S. 28/29.

Literatur zum Thema:

Marion Albers: Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Evaluierung neuer Gesetze zum Schutz der Inneren Sicherheit. In: Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin 2006, 21-36.

Dietmar Kammerer: Bilder der Überwachung. Frankfurt 2008.

Nils Leopold: Videoüberwachung des Alltags – Bagatelleingriff oder Überwachungshydra? In: GHI / HU (Hrsg.), Graubuch Innere Sicherheit, Berlin 2008, 188-193.

Eric Töpfer: Videoüberwachung in Europa. Entwicklung, Perspektiven und Probleme, in: Informatik und Gesellschaft. Verflechtungen und Perspektiven, hg. von Hans-Jörg Kreowski, Münster 2008, 61-81.

Eric Töpfer: Videoüberwachung – Risikotechnologie zwischen Sicherheitsversprechen und Kontrolldystopien, in: Surveillance Studies. Perspektiven eines Forschungsfeldes, hg. von Nils Zurawski, Opladen 2007, 33-46.

Nils Zurawski, Stefan Czerwinski: „Sie sind doch auch für Videoüberwachung, oder…? Warum Umfragen zur Videoüberwachung nicht unbedingt eine Antwort auf das geben, was sie eigentlich wissen wollen, Der Kriminalist 3/2007, 1-7.

Der Beitrag So weit die Kamera reicht erschien zuerst auf Humanistische Union.

Mitteilungen Nr. 198, S. 8

Ist die zunehmende Videoüberwachung öffentlicher Räume schon schlimm genug, so kommt ihrer Einführung im öffentlichen Personennahverkehr eine besondere Brisanz zu. Während sich die Berlinerinnen und Berliner (noch) entscheiden können, ob sie lieber öffentliche Plätze mit oder ohne Kameras aufsuchen, gibt es in einer Großstadt kaum Alternativen zur Benutzung der U-Bahn. Deshalb war es nur konsequent, als der Berliner Datenschutzbeauftragte und das Abgeordnetenhaus im Januar 2006 einem Pilotprojekt zur 24stündigen Aufzeichnung von Bilddaten bei den Berliner Verkehrsbetrieben (BVG) nur unter Vorbehalt zustimmten: Sie forderten eine wissenschaftlich Begleitung und Auswertung des Versuchs, die BVG sollte zudem die datenschutzrechtliche Verhältnismäßigkeit der Aufzeichnung überprüfen und ein schlüssiges Sicherheitskonzept vorlegen.

Obwohl das Pilotprojekt mittlerweile abgeschlossen ist, hat das Unternehmen keine dieser drei Bedingungen erfüllt. Zwar startete der Modellversuch zur Videoaufzeichnung im April 2006 auf drei U-Bahn-Linien und ein externes Forschungsinstitut wurde mit der Auswertung der ermittelten Straftaten beauftragt. Nachdem die Forscher jedoch Ende 2006 einen Zwischenbericht vorgelegt hatten und es zu erheblichen Differenzen zwischen der BVG und den Wissenschaftlern kam, kündigte das Unternehmen kurzerhand den Evaluationsauftrag.

Gläserne Kunden eines trans­pa­renten Unter­neh­mens?

Nun sollte man meinen, dass ein Unternehmen, welches seinde Kunden abfilmen möchte, selbst mit gutem Beispiel voran geht und einen transparenten Umgang mit den Videokameras pflegt. Weit gefehlt! Nachdem der Berliner Landesverband der Humanistischen Union vom Umgang der BVG mit den parlamentarische Vorgaben erfuhr, wandte er sich an die BVG und bat um eine Veröffentlichung des Zwischenberichts mit den Ergebnissen des Piloprojektes. Eine erste telefonische Anfrage scheiterte an unüberbrückbaren Differenzen im Verständnis von Öffentlichkeit. Also stellte die Berliner HU einen Antrag auf Akteneinsicht. Als Anstalt des Öffentlichen Rechts unterliegt die BVG dem seit 8 Jahren geltenden Berliner Informationsfreiheitsgesetz, an das Prinzip der grundsätzlich einsehbaren Akten sollte man sich in der Zwischenzeit gewöhnt haben.

Am 2. Juli trat die BVG den Gegenbeweis an: Sie lehnte den Antrag auf Akteneinsicht rundherum ab. Das Pilotprojekt der Videoaufzeichnung samt dem Zwischenbericht diene der Willensbildung über Sicherheitsmaßnahmen bei der BVG, zudem enthalte der gesamte Untersuchungsbericht Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse. Nach verbreiteter Auffassung unterliegen externe Studien, die zur Evaluation oder Beweiserhebung für Entscheidungsverfahren herangezogen werden können, nicht dem Schutz des Willensbildungsprozesses. Noch fragwürdiger wird der Verweis auf die Willensbildung aber dadurch, dass die BVG die Evaluation längst aus ihrem Entscheidungsprozess ausgeschlossen hatte. Der Auftrag zur Untersuchung der Wirksamkeit der Videoaufzeichnung war bereits zum 31. Dezember 2006 gekündigt worden. In einem internen Schreiben vom Februar 2007 hatte der BVG-Vorstand den Abbruch damit begründet, dass mit dieser Art der Evaluation „eine Verbesserung der objektiven Sicherheit für unsere Fahrgäste … nicht nachgewiesen werden kann.“ Oder anders: Die Untersuchung über die (Un-)Wirksamkeit der eingesetzten Videokameras widersprach dem gewünschten – offenbar bereits vorher festgelegten – Ziel einer Ausweitung der Videoaufzeichnungen.

Sicherheit heißt: Hauptsache, wir tun was

Gegen alle Zweifel am Erfolg der Videoüberwachung verkündete die BVG im August 2007, dass sie bis zum Jahresende die 24stündige Aufzeichnung der Videoaufnahmen nach Möglichkeit auf sämtliche U-Bahnhöfe ausweiten will. Einzelne Beispiele erfolgreicher Strafverfolgung anhand der Videobilder wurden als Beleg für das erfolgreiche Pilotprojekt angeführt. Das Unternehmen weigert sich aber weiterhin, die Ergebnisse der Evaluation offen zu legen und versucht dadurch, eine sachliche öffentliche Diskussion um die tatsächliche Wirksamkeit der Videoaufzeichnungen zu verhindern.
Eine nachgeschobene Begründung für die Effektivität soll nun eine Umfrage liefern, mit der man das subjektive Sicherheitsempfinden der Fahrgäste abfragen will. Dies hätte sich die BVG aber auch sparen können: Eine Umfrage zur Kundenzufriedenheit ist ein schlechter Ersatz für die seriös ermittelte Wirksamkeit und Verhältnismäßigkeit einer Überwachungsanlage. Dass Sicherheitsempfinden und tatsächliche Verbreitung kriminellen Verhaltens oft weit voneinander entfernt sind, ist ein offenes Geheimnis. Eine umfassende, und bestimmt nicht der Bürgerrechtskritik verdächtige Studie im Auftrag des britischen Innenministeriums kam beim Vergleich von 14 Videoüberwachungssystemen zu dem Ergebnis, dass nur bei zwei Systemen ein signifikanter Rückgang der Kriminalität zu verzeichnen war. Bei immerhin fünf Systemen stellten die Forscher einen Rückgang der Angst vor Kriminalität fest, davon allerdings in vier Bereichen, wo es keinen Rückgang der Kriminalität bzw. gar einen Anstieg von Straftaten zu verzeichnen gab.

Sven Lüders
ist Geschäftsführer der Humanistischen Union

Informationen:
Martin Gill et.al. (2005): Assessing the impact of CCTV. Home Office Research Study 292 (Online Report 15/05), http://www.crimereduction.gov.uk/cctv/cctv38.htm
(vergleichende Evaluation von 14 verschiedenen Modellen der Videoüberwachung in Großbritannien)

Der Beitrag Videoüberwachung wider besseres Wissen erschien zuerst auf Humanistische Union.

Mitteilung Nr. 172, S. 92

Die HU kritisiert Entwurf zur Videoüberwachung.

Als nach wie vor völlig unzureichend bezeichnet die Humanistische Union (HU) den Entwurf zum Bundesdatenschutzgesetz, der die Videoüberwachung auf öffentlichen Plätzen regeln soll. Deutschlands größte Bürgerrechtsorganisation fordert konkrete Nachbesserungen zum Schutze der Freiheitsrechte.
Zur Zeit diskutiert die Bundesregierung die endgültige Form des novellierten Bundesdatenschutzgesetzes, das Anfang nächsten Jahres in Kraft treten soll. Vorgesehen ist eine eigene Rechtsvor-schrift, worin die rechtliche Regulierung von Videoüberwachungen im öffentlichen Raum vorgenommen werden soll. Erstmals wird damit in Deutschland die mittlerweile massenhaft verbreitete Videoüberwach-ung in Kaufhäusern, Tankstellen und Einkaufszentren, aber auch in öffentlichen Behörden wie den Sozialämtern auf eine rechtliche Grundlage gestellt.
Die HU begrüßt zwar den Vorstoß der Bundesregierung, klare Regelungen zum Schutz der Bürgerrechte bei der Videoüberwachung zu treffen; sie kritisiert den gemachten Vorschlag jedoch als völlig unzureichend. So erlaube der bisherige Regierungsentwurf eine weitgehende Videoüberwachung bereits zu – im Einzelnen nicht näher benannten – Geschäftszwecken oder zur Wahrnehmung eines nicht näher spezifizierten Hausrechts und verzichtete auf eine eindeutige Speicherregelung für Videobildaufnahmen. Die HU verlangt hingegen die Klarstellung, daß nur in besonderen Ausnahmefällen einer konkreten Gefahrenlage für Personen und Sachen überhaupt eine Videoüberwachung in Betracht kommen darf. Das Gesetz müsse eindeutige Speicher- und Löschungsfristen festlegen, um einem eventuellen Mißbrauch der Bilder wirksam zu begegnen.
Darüber hinaus bedürfe es der Einrichtung von öffentlich zugänglichen Online-Videokameraregistern, damit die Bürger sich dort umfassend über die Ausbreitung und die Örtlichkeiten von Überwachungen informieren können. Dies entspreche dem daten-schutzrechtlichen Transparenzgebot und der – immer bedeutsamer werdenden – Informationspflicht des Staates gegenüber dem Bürger.
Die HU kritisiert die andauernde Rechtsunsicherheit im Hinblick auf Videoüberwachungen durch Private sowie öffentliche Träger im öffentlichen Raum: Egal, ob im Buchladen, im Kaufhaus-Schaufenster oder sogar am Eingang vom Sozialamt, überall tauchen zunehmend Video-Überwachungskameras auf und verfolgen die Bürger auf Schritt und Tritt. Die HU tritt dieser bedrohlichen Entwicklung mit einem eigenen Vorschlag entgegen. Darin formuliert sie Anforderungen an einen wirksamen Schutz der Bürgerrechte.
Die von dem Schriftsteller George Orwell schon 1948 in seinem Roman „1984“ beschriebene Fiktion, wonach „der große Bruder“ alles sieht und weiß, darf – so die Humanistische Union – nicht Wirklichkeit werden. Der Staat muss einer Überwachung der Bürger, soweit diese überhaupt stattfindet, enge Grenzen setzen.

Franz-Josef Hanke, HU-Pressesprecher

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Mitteilung Nr. 169, S. 9

Als neues Wundermittel gegen Kriminalität preisen Geschäftsleute die Videoüberwachung öffentlicher Orte an. Die Berliner CDU will dies nun durchsetzen. Zuerst sollen die, zwischen 152.000 und 236.000 DM teuren, Kameras in einem Pilotprojekt am Hardenbergplatz eingesetzt werden (taz vom 12.8.99). Danach droht schrittweise die Überwachung der gesamten Innenstadt. Die BVG plant bereits Kameras in jedem U-Bahnwagen.

Der Nutzen ist zweifelhaft…

Von der Videoüberwachung wird behauptet, dass sie Straftaten verhindert und das Sicherheitsgefühl erhöht. Neuere Studien zeigen aber, dass sie bei den meisten Delikten vor allem zu einer Verlagerung in andere Gegenden führt. Drogenabhängige finden zum Beispiel andere Orte zur Besorgung des benötigten Stoffs. Solange der Staat den Drogenhändlern durch Verbot hohe Preise und Gewinnspannen garantiert, werden viele Junkies irgendwo klauen, sich prostituieren oder selbst dealen müssen.

Aber auch beim subjektiven Sicherheitsgefühl ließen sich nur kurzfristige Verbesserungen feststellen. Kriminologen beobachten seit Jahren, dass die Furcht vor Kriminalität wächst, obwohl die Zahl der registrierten Straftaten in vielen Bereichen stagniert oder sogar zurückgeht. Das Videokameras daran etwas ändern, ist zweifelhaft. Viele Menschen fühlen sich durch ständige Beobachtung eher verunsichert. Durch die Kameras wird oft erst die Wahrnehmung geschaffen, sich an einem, „gefährlichen Ort“ zu befinden. So entsteht ein Teufelskreis aus Angst und Angsterzeugung durch angebliche Sicherheitsmaßnahmen.

Ob im Fall eines tatsächlichen Übergriffs schnell Hilfe kommt bleibt unsicher. Vielmehr gibt es Anzeichen dafür, dass die Bereitschaft zu Zivilcourage z.B. bei rassistischen Überfällen in der U-Bahn abnimmt, wenn die Kamera zusieht („sollen die sich doch drum kümmern“). Das Verantwortungsgefühl füreinander im öffentlichen Raum schwindet, während im Namen der Utopie totaler Sicherheit, totalitäre Überwachungsinstrumente eingeführt werden.

…die bürgerrechtlichen Risiken sind sicher.

Wenn es nach der CDU geht, können im Zentrum Ostberlins eigentlich die alten Stasi-Kameras wieder aufgestellt werden. Das würde vielleicht die Anschaffungskosten vermindern, die die SPD noch zögern lassen. Die bürgerrechtlichen Kosten aber bleiben die gleichen:

Die Videokameras sind ein Schritt in Richtung Überwachungsstaat. Technisch möglich werden komplette Bewegungsbilder von Personen im öffentlichen Raum. „Intelligente Kameras“ sind bereits imstande, Gesichtsprofile zu erkennen und zu identifizieren. Unter welchen Umständen diese hochsensiblen Daten gespeichert und weitergegeben werden, bleibt ungewiss. Damit wird das verfassungsrechtlich verbürgte Recht auf informationelle Selbstbestimmung gefährdet.

Unabhängig davon, ob „man etwas zu verbergen hat“, darf der Staat nicht alles wissen wollen. Der Rechtsstaat kann nicht jede Person als potentielle Straftäterin betrachten. Mit flächendeckender Videoüberwachung gerät aber jeder ins Visier der Kontrollmaßnahmen. Jede Person wir verdächtigt. Untergraben werden damit die rechtsstaatliche Unschuldsvermutung und das Recht jedes Menschen, vom Staat in Ruhe gelassen zu werden, wenn nichts Konkretes gegen ihn vorliegt.

Videoüberwachung – Zu Risiken oder Nebenwirkungen fragen Sie Ihre Bürgerrechtsorganisation.

Die Videoüberwachung reiht sich ein in eine lange Liste von sicherheitspolitischen Maßnahmen, mit denen rechtsstaatliche Grundprinzipien aufs Spiel gesetzt werden. Von den Notstandsgesetzen, über den Lauschangriff, bis zur diesjährigen Verschärfung des Berliner Polizeigesetzes. Seit 1961 setzt die Humanistische Union dem Sicherheitswahn bürgerrechtliche Argumente entgegen. Gegenüber dem Ruf nach immer mehr Kontrolle machen wir die Freiheitsrechte des Individuums stark.

HU-Landesverband Berlin

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