im Sommer 2026 bestimmen zwei Themen die Berichterstattung der Medien und damit unsere Wahrnehmung: Die Fußball-Weltmeisterschaft der Männer und die Hitzeglocke, die über Deutschland liegt.

Dass US-Präsident Trump versucht, die Fußball-Weltmeisterschaft in Nordamerika für sein eigenes Prestige zu instrumentalisieren, ist ihm nicht einmal vorzuwerfen, eher FIFA-Präsident Infantino, der schon in der Vergangenheit – und in der absehbaren Zukunft wird sich das wohl nicht ändern – bei seinen Allianzen nicht wählerisch war. Einziges Kriterium scheint zu sein, dass die Kasse stimmt. Ähnlich wie bei früheren Sport-Großereignissen scheint das aber in der Berichterstattung anscheinend keine Rolle mehr zu spielen.

Wesentlich kritischer in heutiger Zeit ist die Hitzewelle. Warum einige Akteure den Klimawandel weiterhin leugnen und warum die Bundesregierung – obwohl sie den menschengemachten Klimawandel offiziell als existenzielle Bedrohung identifiziert – keine sichtbaren Schritte gegen den Klimawandel oder den Hitzeschutz für die Bevölkerung ergreift, ist mit den Maßstäben der Vernunft und Wissenschaft nicht zu erklären, sondern nur damit, welche Gewinne weiterhin mit fossilen Brennstoffen erzielt werden. Völlig verrückt wird es, wenn von der „Seele“ eines Verbrennungsmotors schwadroniert wird und ein großer deutscher Sportwagenhersteller versucht, Fahrverhalten und Fahrgeräusche eines Verbrenners elektronisch zu simulieren. Fazit: Sportwagen werden nicht wegen ihres Komforts und ihrer Fahrleistungen gekauft, sondern weil sie Krach machen und stinken.

All dies hat auch abseits der unmittelbaren Konsequenzen des Klimawandels dramatische Folgen: Wir sind durch die Ignoranz des Klimawandels auf die hohen Temperaturen nicht eingestellt. Schätzungen sprechen inzwischen von über 5.000 Hitzetoten; das sind erheblich mehr, als jährlich im Straßenverkehr ums Leben kommen. Wenigstens ein Wort des Bedauerns hätte ich mir von der Bundesregierung gewünscht – doch das passt wohl nicht zu der von ihr betriebenen Politik.

Auch an anderer Stelle sind die Pläne der Bundesregierung auf Kritik gestoßen. Besonders kritisch aus Sicht der Bürgerrechte ist die De-facto-Abschaffung des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG). Bei Nichtregierungsorganisationen und einem Teil der Medien formiert sich breiter Widerstand. Gemeinsam mit über hundert Organisationen hat die Humanistische Union eine Erklärung unterzeichnet, die klar gegen die Regierungspläne Stellung bezieht.

Ein Gründungsimpuls der Humanistischen Union war die Kritik an der Macht der Kirchen in Deutschland – immer sind wir für die klare Trennung zwischen Staat und Kirche eingetreten. Dabei ging es uns früher vor allem um die in Deutschland etablierten christlichen Konfessionen, die katholische und die evangelische Kirche.

Aktuell sind weltweit zwei Strömungen zu beobachten: einerseits der Vatikan, der – bei aller berechtigen und notwendigen Kritik – seit dem Pontifikat Franzikus’ eine deutlich sozialpolitische Agenda verfolgt. Dazu kommt die aktuelle Enzyklika von Papst Leo XIV, die sich intensiv mit den aktuellen Entwicklungen der Künstlichen Intelligenz auseinandersetzt.

Im Kontrast dazu entwickelt sich eine Mischung aus religiösem Fundamentalismus einerseits und einem libertären und individualistischen Kapitalismus andererseits, die auf Carl Schmitt und Ayn Rand beruht. Damit wird die Broligarchie gerechtfertigt, eine Herrschaft der Tech-Milliardäre. Diese Männer [sic!] sehen sich als Aufhalter – Katechon – gegen den Antichristen. Peter Thiel, milliardenschwerer Investor, der insbesondere für PayPal und Palantir verantwortlich ist und die Karriere von US-Vizepräsident J.D. Vance massiv gefördert hat, ist ein wesentlicher Protagonist dieses religiösen Fundamentalismus.

Ende Mai wurde die 30. Ausgabe des Grundrechte-Reports veröffentlicht. „Ausgangspunkt für die staatlichen Verfassungsschutzberichte sind angebliche Sicherheitsbedürfnisse; Ausgangspunkt für den Grundrechte-Report sind Menschenwürde, Grundrechte und Rechtsstaat“, schrieb es Till Müller-Heidelberg, Mitbegründer und langjähriger Mitherausgeber des Grundrechte-Reports. Diese Worte leiten auch das Vorwort der aktuellen Ausgabe ein.

Seit 1997 dokumentieren wir Einschränkungen der Grundrechte durch Gesetze, Gerichtsentscheidungen, Verwaltungsakte und sonstiges staatliches Handeln. Der autoritäre Staat kommt immer unverhohlener zum Vorschein. Prägend für das Jahr 2025 war die sprunghafte Militarisierung Deutschlands, deren Ausmaß seit dem Zweiten Weltkrieg beispiellos ist. Die schwarz-rote Koalition bereitet mit dem Erlass des Wehrdienstmodernisierungsgesetzes die Wiedereinführung der Wehrpflicht vor und verpflichtet junge Männer zu einer Selbstauskunft über ihre „Wehrtüchtigkeit“ und zu einer umfangreichen Musterung. Damit steht in Aussicht, die Errungenschaft der Aussetzung der Wehrpflicht zu verlieren. In der Begründung des Wehrdienständerungsgesetzes hieß es 2011 noch: „Die mit gesetzlichen Pflichtdiensten verbundenen Grundrechtseingriffe [sind] nicht mehr zu rechtfertigen.“ Heute kommt der Gesetzgeber offenbar zu einer anderen Bewertung.

Doch neben dem Ausbau von Militär und Sicherheitsbehörden ist auch der zunehmende Überwachungskapitalismus eine Gefahr für die Menschenrechte. Teilweise geht er mit staatlichen Überwachungsmaßnahmen und der parallel stattfindenden Militarisierung Hand in Hand, wie die Nutzung von Palantir für die staatliche Überwachung zeigt. Teilweise fördern solche Unternehmen eine faschistische Politik, wie sie in Deutschland auch auf politischer Ebene verstärkt zu beobachten ist.

Die Zeitschrift vorgänge ist seit vielen Jahren das zentrale Organ der Humanistischen Union, mit dem wir unsere inhaltlichen Positionen und Themen voranbringen wollen. Um dies zu verstärken, wollen wir mit einem neuen Veranstaltungsformat die behandelten Themen in die Öffentlichkeit tragen: vorgänge im Hier und Jetzt ist eine Reihe von weitgehend virtuellen Diskussionsveranstaltungen, in der wir künftig eine Debatte über die Themen der vorgänge führen wollen. Die ersten beiden Veranstaltungen befassten sich mit den Ausgaben zu Einengung der Diskursräume und Weniger Demokratie wagen?. Deren Aufzeichnungen sind auf unserer Homepage humanistische-union.de zu finden. Ich wünsche viel Freude und viele neue Erkenntnisse und Einsichten beim Ansehen der Aufzeichnungen und der Lektüre der Ausgaben. Wir werden die Reihe nach der Sommerpause fortführen.

Es grüßt Sie und Euch herzlich

Stefan Hügel

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

die vom Koalitionsausschuss geplanten Änderungen des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) bedeuten einen massiven Rückschritt für die gesellschaftlichen Freiheitsrechte und alarmieren uns zutiefst.

In Zeiten wachsenden Misstrauens gegenüber Politik und staatlichen Institutionen will die Regierungskoalition eines der wichtigsten Transparenzinstrumente der Bundesrepublik de facto abschaffen. Das IFG ermöglicht seit 20 Jahren, dass Korruption und Machtmissbrauch konsequent aufgedeckt werden. Sollten die geplanten Anpassungen von Ihnen umgesetzt werden, so wäre das nicht nur das Aus für einen Großteil der IFG-Anträge, sondern auch ein fataler Einschnitt in die Pressefreiheit in Deutschland.

Im Koalitionsvertrag von 2025 hatten Union und SPD noch vereinbart, das IFG „mit einem Mehrwert für Bürgerinnen und Bürger und Verwaltung“ zu reformieren. Der jetzige Beschluss kehrt dieses Versprechen ins Gegenteil: Kein einziger der angekündigten Punkte verspricht einen Mehrwert für die Bevölkerung, jeder von ihnen bedeutet einen massiven Rückschritt für die Informationsfreiheit. Als breites zivilgesellschaftliches Bündnis aus 110 Organisationen, Vereinen und Projekten fordern wir Sie dazu auf: Stoppen Sie diese Pläne! Schützen Sie das IFG und die Informationsfreiheit in ihrer heutigen Form!

Der Beschluss von Union und SPD sieht vor, künftig nur noch IFG-Anträge mit einem nachgewiesenen „berechtigten Interesse“ zuzulassen und zivilgesellschaftliche Organisationen, Pressevertreter:innen sowie Menschen ohne deutsche Staatsbürgerschaft oder Unionsbürgerschaft auszuschließen. Behörden könnten Anträge über weitere Bereichsausnahmen noch leichter ablehnen, Namen von allen Behördenmitarbeiter:innen – auch in leitenden Funktionen – sollen konsequent geschwärzt werden. Künftig wären fast alle Anträge nicht mehr zulässig und die verbleibenden könnten zu massiven Kosten für die Antragstellenden führen oder wichtige Informationen vorenthalten. Das Resultat: Das Ende der Informationsfreiheit.

Unter dem Vorwand des „Bürokratierückbaus“, der „staatlichen Resilienz“ und dem Schutz Kritischer Infrastruktur wird das Informationsfreiheitsgesetz ausgehöhlt. Dabei gilt bereits heute: Die bestehenden Regelungen ermöglichen es Behörden, sensible Sicherheitsinformationen zu schützen. Die Argumente der Bundesregierung, eingebettet in Wachstumsmaßnahmen, wirken daher vielmehr wie ein Deckmantel, um ein für die Verwaltung und Politik unbequem gewordenes Recht loszuwerden.

Die Zahlen zeigen: Die Koalitionsparteien arbeiten hier gegen den Willen der Bürger*innen.

• Ein Großteil der Bevölkerung (83 %) wünscht sich laut einer aktuellen Studie im Auftrag des Bundes mehr proaktive Transparenz und Informationsfreiheit der Behörden.
• Hunderttausende stellten sich während der Koalitionsverhandlungen 2025 in einer Petition gegen den Angriff auf das IFG und konnten diesen abwehren.

Sollten die Regierungspläne wie geplant umgesetzt werden, würde Millionen Bürger*innen sowie Journalist*innen und Organisationen das Recht auf Informationsfreiheit verwehrt. Darunter leiden werden: faktenbasierte Berichterstattung, öffentliche Kontrolle, das zivilgesellschaftliche Engagement sowie das Vertrauen in die Politik. Die Demokratie braucht ein starkes IFG!

Wir als zivilgesellschaftliches Bündnis aus 110 Organisationen, Vereinen und Projekten fordern Sie daher auf: Stoppen Sie die Pläne zur Einschränkung des Informationsfreiheitsgesetzes und schützen Sie die Transparenz für alle!

abgeordnetenwatch
Aktionsbündnis Nichtrauchen e.V. (ABNR)
AlgorithmWatch
Allgemeiner Deutscher Fahrrad-Club, Landesverband Berlin – ADFC Berlin eV.
Allianz “Rechtssicherheit für politische Willensbildung”
Amnesty International
anna elbe – Weitblick für Hamburg
Ärztlicher Arbeitskreis Rauchen und Gesundheit e.V.
attac Deutschland
betterplace lab gGmbH
BLUE 21 e.V.
BUND – Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland e.V.
BUND Naturschutz in Bayern e.V. (BN)
Bundesweiter Koordinierungskreis gegen Menschenhandel – KOK e.V.
BUNDjugend Bayern
Bürger*innenInitiative A100 (BI A100)
Bürgerbewegung Finanzwende e.V.
Campact e.V
Cannabis Verband Deutschland
Center for Democracy and Information Integrity
chaos computer club e.V
Cinematographinnen
Climate+Tech Think-tank für Klima und Resilienz
codetekt e.V. – mit Nachrichtenkompetenz gegen Desinformation!
Coordination gegen BAYER-Gefahren
D64 – Zentrum für Digitalen Fortschritt
Democracy International e.V.
Der Freitag
Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit e.V.
Deutsche Journalistinnen- und Journalisten-Union (dju) in ver.di
Deutsche Umwelthilfe
Deutscher Fundraising Verband e.V.
Deutscher Journalisten-Verband e. V.
Deutscher Naturschutzring (DNR)
Deutsches Netz Rauchfreier Krankenhäuser & Gesundheitseinrichtungen e.V.
die tageszeitung (taz)
Digitalcourage e.V.
Digitale Gesellschaft e.V.
ECCHR (European Center for Constitutional and Human Rights)
Europäisches Zentrum für Presse und Medienfreiheit (ECPMF)
FEMNET
FIAN Deutschland e.V.
Filmzirkel Hannover
foodwatch
Forum Fairer Handel
Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung (FIfF)
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.
Forum Umwelt & Entwicklung
FragDenStaat
Frauen Aktiv Contra Tabak e.V.
Fridays for Future Deutschland
futur eins e.V.
Gesellschaft für Klima und Demokratie e.V.
Global Policy Forum Europe
Green Legal Impact Germany e.V.
Greenpeace e.V.
GRÜNE LIGA e.V.
Humanistische Union e.V.
Initiative Offene Gesellschaft e.V.
INKOTA Netzwerk e.V.
innn.it e.V.
Innovationsverbund Öffentliche Gesundheit e.V.
Institut für Therapie- und Gesundheitsforschung, IFT-Nord gGmbH
Interface Tech analysis and policy ideas for Europe e.V.
Internationale Vereinigung Intergeschlechtlicher Menschen – Organisation Intersex International Germany e.V.
Jugendpresse Deutschland e.V.
kleindatenverein
KURVE Wustrow e.V.
Landesnetzwerk Bürgerengagement Berlin e.V.
Lausitzer Perspektiven e.V.
LOAD e.V. – Verein für liberale Netzpolitik
LobbyControl
Mehr Demokratie e.V.
NABU (Naturschutzbund Deutschland) e.V.
NACOA Deutschland Interessenvertretung für Kinder aus Suchtfamilien e.V.
Netzwerk Klimajournalismus Deutschland e.V.
Netzwerk Recherche e.V.
Neue deutsche Medienmacher*innen e. V.
Nichtraucherschutzverband Deutschland e.V. (NRSV)
Open Knowledge Foundation Deutschland e. V.
Open Parliament TV
openPetition
Paper Trail Media
Politics for Tomorrow / nextlearning e. V.
PowerShift
PRO ASYL Bundesweite Arbeitsgemeinschaft für Flüchtlinge e.V.
Pro Rauchfrei e.V.
ProjectTogether gGmbH
QueerScope | Verband der unabhängigen queeren Filmfestivals in Deutschland e.V.
Reporter ohne Grenzen
Republikanischer Anwältinnen- und Anwälteverein (RAV e.V.)
Rettet den Regenwald e.V.
Romero Initiative e.V.
Schrödinger & Katze e. V.
Sea-Eye e.V.
Sea-Watch e.V.
SÜDWIND e.V.
SUPERRR Lab gGmbH
teilensWert e.V.
Transparency International Deutschland e.V.
Umweltinstitut München e.V.
urgewald
Verband der deutschen Höhlen- und Karstforscher e.V.
Verband der Requisite & Set Decoration e.V.
Verein für Natur und Landschaft in Brandenburg e.v.
Verfassungsblog gGmbH
Weltladen Hailer
Werkstatt Ökonomie e.V.
Wikimedia Deutschland
Women Engage for a Common Future (WECF) Deutschland e.V.
zerforschung

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Trotz dieser Bedenken wird die Freilassung von Assange selbstverständlich als eine dringend notwendige und längst überfällige Maßnahme gegen eine ungerechtfertigte Verfolgung betrachtet. Die langjährige Inhaftierung von Assange sehen wir als unverhältnismäßig und als einen erheblichen Schaden für die Pressefreiheit. Zudem stellt der bisherige Umgang mit Assange einen wesentlich größeren Schaden für die journalistische Freiheit als der nun vereinbarte Deal mit der US-Justiz dar.

Der Beitrag Freilassung von Julian Assange: Ein Sieg für die Pressefreiheit? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wir, die Humanistische Union, verneinen das. Seit vielen Jahrzehnten fordern wir schon die ersatzlose Abschaffung des „Verfassungsschutzes“ als Inlandsgeheimdienst. Denn nach wie vor taugt der „Verfassungsschutz“ nicht als Frühwarnsystem, greift in die politische Meinungsbildung ein, ist schädlich, entbehrlich und unkontrollierbar. In der zweiten Folge des HU-Podcasts Bürgerrechte aktuell erläutern daher Carola Otte und Philip Dingeldey, warum wir den „Verfassungsschutz“ so fundamental kritisieren und welche Argumente hinter unseren Behauptungen stehen.

Hier können Sie sich die ganze Folge anhören. Wenn Sie sich die Folge herunterladen wollen, dann klicken Sie bitte hier: Folge 2: Warum muss der Verfassungsschutz abgeschafft werden?

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Damit hat Semsrott gegen § 353d StGB verstoßen. Diesem Paragraphen zufolge ist es etwa verboten, amtliche Dokumente eines Strafverfahrens „ganz oder in wesentlichen Teilen, im Wortlaut“ zu veröffentlichen, bevor diese in öffentlicher Verhandlung erörtert wurden beziehungsweise das Verfahren abgeschlossen ist.

Mit dieser Tat hat Semsrott auch wesentlich zur öffentlichen Diskussion und Kritik am Vorgehen von Judikative und Exekutive gegen die „Letzte Generation“ beigetragen. In Bayern hat die Staatsanwaltschaft gegen Mitglieder der „Letzten Generation“ wegen Mitgliedschaft in einer „kriminellen Vereinigung“ ermittelt, und dabei wurden keine Zwangsmittel gescheut (Telefonüberwachung, Hausdurchsuchung, Beschlagnahme von Computern etc.). Aus Sicht der Humanistischen Union ist Semsrotts Vorgehen zumindest politisch lobenswert.

Dafür hatte Semsrott eine Anklage bewusst in Kauf genommen. Sein Ziel ist es, eine Überprüfung der Rechtsnorm von § 353d StBG durch das Bundesverfassungsgericht beziehungsweise den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu erreichen. Er ist nämlich überzeugt davon, dass das Veröffentlichungsverbot einen einschüchternden Effekt auf die Presse hat und damit die freie Berichterstattung unverhältnismäßig beschränkt.

§ 353d StGB ist dazu gedacht zu verhindern, dass solche Veröffentlichungen aus einem Strafverfahren Laienrichterinnen und -richter oder Zeugen beeinflussen. Dies steht jedoch potenziell in Widerspruch zum demokratischen Transparenzgebot bei öffentlichen Gerichtsverhandlungen und zur Pressefreiheit als Grundrecht. Die Humanistische Union vertritt daher die Ansicht, dass mindestens bei Dokumenten aus Verfahren von hohem öffentlichem Interesse ein Vorgehen, wie jenes von Semsrott zulässig sein muss und dass es in der Tat Zeit ist zu prüfen, ob § 353 d StGB in dieser Form noch zeitgemäß ist.

Arne Semsrott hat sich abermals Verdienste um den Rechtsstaat erworben. Sollte er wegen dieses Akts zivilen Ungehorsams zu einer Geldstrafe verurteilt werden und diese konsequenterweise nicht bezahlen, müsste er eine Ersatzfreiheitsstrafe antreten. Das wird auch dem Kampf gegen diese unsinnige Strafe weiter Auftrieb geben.

Johannes Feest, Ernst Fricke und Philip Dingeldey

Der Beitrag Zur Strafbarkeit von Veröffentlichungen amtlicher Dokumente in Strafverfahren erschien zuerst auf Humanistische Union.

1. Einleitung: ethische und rechtliche Anfor­de­rungen an Anwendungen Künstlicher Intelligenz

Anknüpfungspunkte dieses Beitrags über Fairness, Erklärbarkeit und Transparenz als Anforderungen an Anwendungen Künstlicher Intelligenz (KI) bilden die derzeitigen Bestrebungen zur Schaffung eines Rechtsrahmens für die KI-Entwicklung und -Nutzung, insbesondere durch den 2021 veröffentlichten Vorschlag für eine KI-Verordnung der Europäischen Union (Europäische Kommission 2021; im Folgenden: KI-VO-E), deren Aushandlung im Dezember 2023 abgeschlossen werden konnte. Die hier untersuchten normativen Anforderungskategorien an KI-Anwendungen werden damit von einem ethischen (Soft-law-)Rahmen in einen rechtsverbindlichen Hard-law-Rahmen überführt. Empirisch basiert der Beitrag auf Forschungen zu KI-Anwendungen für die Nutzung durch Sicherheitsbehörden, insbesondere durch die Polizei. Vor diesem Hintergrund geht dieser Beitrag zwei zentralen Fragen nach:

(1) Welche Zusammenhänge und Abhängigkeiten bestehen zwischen Fairness, Transparenz und Erklärbarkeit als normative Kategorien zur Bewertung von KI-Anwendungen?

(2) Wie stellen sich diese Abhängigkeiten im Hinblick auf KI-basierte Technologien im Sicherheitsbereich dar?

2. Fairness, Transparenz und Erklär­bar­keit von KI-An­wen­dungen als verknüpfte normative Kategorien im Übergang zwischen Ethik und Recht

Fairness und Transparenz sind keine neuen Kategorien – in verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen sind sie seit langem ebenso verankert wie im alltäglichen Sprachgebrauch. Dagegen ist Erklärbarkeit ein seltener gebrauchter Begriff, der speziell im Zusammenhang mit der Entwicklung von KI-Anwendungen an Bedeutung gewonnen hat. Diese drei normativen Konzepte sollen hier auf ihre Überschneidungen, Zusammenhänge, Abhängigkeiten und auch Unterschiede hin überprüft werden.

2.1 Fairness

Fairness ist im Vergleich zu Transparenz und Erklärbarkeit die allgemeinste hier betrachtete Kategorie. Auch im deutschen Alltagssprachgebrauch ist der Begriff als Anglizismus fest verankert. Im wissenschaftlichen Gebrauch unterscheiden sich das Verständnis von und der Umgang mit Fairness jedoch recht stark, je nach auslegender Fachdisziplin.

In rechtlicher Hinsicht sind insbesondere das EU-Recht und das Antidiskriminierungsrecht im Zusammenhang mit Fairness relevant. Das EU-Antidiskriminierungsrecht ist sowohl primärrechtlich als auch sekundärrechtlich ausgeprägt, wobei der weitestgehende Anwendungsbereich primärrechtlich in Art. 21 EU-Grundrechtecharta (GRCh) zu finden ist. Diese Vorschrift besagt, dass jedwede Diskriminierung aufgrund „des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung […] verboten“ ist. Diese Liste ist sektorneutral und nicht abschließend, gilt allerdings nur für öffentliche Einrichtungen der EU und deren Mitgliedsstaaten, jedoch nicht ohne Weiteres für den Privatsektor (Wachter/Mittelstadt/Russell 2021: 13). Sekundärrechtlich existieren verschiedene Richtlinien, die ebenfalls Nichtdiskriminierung zum Inhalt haben.ⁱⁱ Darüber hinaus findet sich der Begriff Fairness als tragendes Prinzip in der englischsprachigen Fassung der EU-Datenschutzgrundverordnung – die deutsche Übersetzung mit „Treu und Glauben“ verengt das Gemeinte (Art. 5 Abs. 1 Nr. 1 DSGVO/GDPR). In anderen Bereichen versucht das EU-Recht, Fairnessstandards durch Richtlinien zu etablieren. Hierbei handelt es sich in der Regel um Mindeststandards, welche in den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Viele Mitgliedsstaaten bieten, auch im Bereich der Nichtdiskriminierung, einen höheren Schutz als in den Richtlinien festgelegt. Dies führt auch innerhalb der EU zu einem fragmentierten Schutzstandard (Wachter/Mittelstadt/Russell 2021: 15). Neben dieser Herleitung von Fairness anhand des Antidiskriminierungsrechts spielen jedoch noch weitere Kriterien wie Nachvollziehbarkeit, Akzeptierbarkeit, hinreichende Berücksichtigung konkreter Einzelfälle und dergleichen eine gewichtige Rolle. Diese Aspekte leiten sich in rechtlicher Hinsicht eher aus Verfahrensrechten ab und umfassen wesentlich mehr als eine Gleichsetzung von Fairness und Nichtdiskriminierung. Hier zeigt sich sodann bereits die enge Verknüpfung von Fairness mit weiteren Prinzipien wie Transparenz. Der Versuch, Fairness und Nichtdiskriminierung in KI-Systemen zu automatisieren, erscheint bereits angesichts dessen als ein schwieriges Unterfangen.

War das Konzept von Fairness im ursprünglichen KI-VO-E (Europäische Kommission 2021) überraschenderweise gar nicht enthalten, findet es sich im aktuellen Kompromissvorschlag des Europäischen Parlaments in Art. 4a Abs. 1 lit. e wie folgt wieder:

„‘diversity, non-discrimination and fairness’ means that AI systems shall be developed and used in a way that includes diverse actors and promotes equal access, gender equality and cultural diversity, while avoiding discriminatory impacts and unfair biases that are prohibited by Union or national law” (European Parliament 2023).

Diese Neuerung ist begrüßenswert, weil damit nicht nur definitorische Ergänzungen hinzukommen, sondern Art. 4a generelle Prinzipien, die für alle KI-Systeme gelten sollen, festlegt. Unklar bleibt jedoch, was das konkret bedeutet und wie diese Anforderungen umgesetzt werden sollen.

Fairness kann sodann aus den Blickwinkeln anderer Disziplinen betrachtet werden. In den Fachgebieten der Informatik und Data Science bezieht sich Fairness gemeinhin auf statistische Methoden und Metriken, deren Ziel die Verringerung oder Beseitigung diskriminierender Verzerrungen in KI-Systemen ist. Der Begriff der Fairness wird hier als Beschreibung des Ziels (ein faires KI-Modell), sowie auch als statistische Bezifferung des Maßes an erreichter Fairness (die Fairness des Modells beträgt XY) genutzt. Zur Errechnung des Maßes an Fairness kommen verschiedene Verfahren zum Zuge, die normativ auf unterschiedlichen Prämissen aufbauen. Bei der statistischen Interpretation von Fairness beispielsweise als demographic parity, wird die erreichte Abbildung der Verteilung sozialer Gruppen in einer Gesamtbevölkerung im Modell beschrieben. Wenn Fairness durch die Metrik der equalized odds errechnet wird, steht dagegen die Chancengleichheit im Vordergrund, was durch die Veränderung der Treffer- und Abweisungsquoten eines Systems erreicht wird. Eine weitere Unterscheidung betrifft Verfahren individueller und gruppenbezogener Fairness (Mehrabi et al. 2021: 11ff.). Individuelle Fairness versucht zu gewährleisten, dass die Ergebnisse für vergleichbare Individuen auch gleich sind und Gruppenfairness, dass Ergebnisse eines KI-Systems so angeglichen werden, dass diese für unterschiedliche vordefinierte Gruppen gleich oder zumindest ähnlich sind (Brandner/Hirsbrunner 2023: 27). Ferner stellen sich jedoch auch Fragen, die über solche technischen Definitionen hinausgehen und andere gesellschaftliche Vorstellungen von Fairness und Gerechtigkeit beinhalten. Auch die Wahrnehmung der Betroffenen bezüglich „fairer“ Ergebnisse einer KI-Anwendung ist hier relevant (vgl. Aden/Kleemann 2023: 57).

In der kritischen Literatur verschiedener Fachdisziplinen wurde darauf hingewiesen, dass die Engführung von Fairness auf eine statistische Kategorie problematisch sein kann (Binns et al. 2018). Oftmals wird Fairness beispielsweise verkürzt als Schließung von Leistungslücken in den unterschiedlichen Ergebnissen zwischen demografischen Gruppen verhandelt, wobei die Genauigkeit des Systems bestmöglich erhalten bleiben soll (Mittelstadt/Wachter/Russell 2023: 2). Diese Vereinfachung führt dazu, dass viele Fairnessmaßnahmen eine Leistungsverschlechterung zur Folge haben. Dies wird auch als levelling down beschrieben (Mittelstadt/Wachter/Russell 2023). Fairness soll demzufolge dadurch erreicht werden, dass leistungsstärkere Gruppen auf das Niveau der am schlechtesten gestellten Gruppen herabgesetzt werden. Levelling down ist ein Symptom dafür, dass Fairness ausschließlich auf Gleichheit oder Ungleichheit zwischen Gruppen in Bezug auf Performanz und Ergebnisse reduziert wird; ebenfalls relevante Merkmale von Fragen distributiver Gerechtigkeit (Verteilungsgerechtigkeit) – wie Wohlfahrt oder andere schwierig zu quantifizierende Kriterien – werden dagegen ignoriert (Mittelstadt/Wachter/Russell 2023: 2). Das größte Problem des Versuchs, Fairness durch algorithmische oder mathematische Gleichungen zu gewährleisten, besteht demnach bereits darin, dass dieses Ziel unmöglich zu erreichen erscheint. Anders ausgedrückt besteht eine deutliche Diskrepanz zwischen statistischen Maßstäben für Fairness und den kontextabhängigen, oft intuitiven und mehrdeutigen rechtlichen Diskriminierungsmaßstäben und Beweisanforderungen, etwa im Rahmen eines Gerichtsprozesses (Wachter/Mittelstadt/Russell 2021). Das Ziel, Fairness zu quantifizieren und ausschließlich statistisch zu optimieren, erscheint somit nicht zielführend, um Fairness im rechtlichen oder auch ethischen Verständnis herzustellen. Vereinheitlichte Fairness-Metriken und -Benchmarks stellen zwar wichtige Bewertungsverfahren und Mindeststandards für automatisierte Systeme dar, können jedoch nicht garantieren, dass KI-Anwendungen in konkreten Fällen von Betroffenen und lokalen Entscheidungsträger*innen (zum Beispiel Richter*innen) auch als fair wahrgenommen und bewertet werden.

2.2 Transparenz

Transparenz (englisch: transparency) ist ein Begriff, der in der Terminologie vieler wissenschaftlicher Disziplinen, in der Politik ebenso wie im alltäglichen Sprachgebrauch, fest verankert ist. Im Kontext digitaler Technologieentwicklung bezieht sich Transparenz oft auf den Zugang zu Informationen, die absichtlich offengelegt wurden. Aus ethischer Perspektive handelt es sich bei Transparenz nicht um einen Wert an sich, sondern um eine zentrale Vorbedingung, welche die Realisierung oder Beeinträchtigung verschiedener anderer ethischer Werte begründet (Turilli/Floridi 2009). Auch aus rechtlicher Perspektive hat Transparenz, beispielsweise ausgehend vom Primärrecht der Europäischen Union, eine hohe Gewichtigkeit (Fährmann/Aden/Arzt 2022: 311). Die EU-GRCh verleiht zentralen Elementen der Transparenz im Kontext des Datenschutzes (Art. 8 Abs. 2 S. 2) den Status eines Grundrechts: Jede Person hat „das Recht, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken“. Auch die EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) erwähnt in Art. 5 Abs. 1 lit. a Transparenz als Datenschutzgrundsatz.

Bezüglich aktueller Regulierungsbestrebungen für KI findet sich im vorgeschlagenen Art. 4a Abs. 1 lit. d des Kompromissvorschlags des Europäischen Parlaments Transparenz definiert als:

„‘transparency’ means that AI systems shall be developed and used in a way that allows appropriate traceability and explainability, while making humans aware that they communicate or interact with an AI system as well as duly informing users of the capabilities and limitations of that AI system and affected persons about their rights.” (European Parliament 2023: 143)

Rechtlich normiert werden Transparenzpflichten für KI-Systeme unter anderem in Art. 13 KI-VO-E, wonach Nachvollziehbarkeit und Transparenz als Anforderungen definiert werden. Hochrisiko-KI-Systeme müssen demnach so konzipiert und entwickelt werden, dass der Betrieb hinreichend transparent ist und eine angemessene Interpretierbarkeit gegeben ist, die eine sinnvolle Verwendung der Ergebnisse durch die Nutzenden ermöglicht. Transparenz muss also auf geeignete Art und in angemessenem Maß gewährleistet werden (Aden/Kleemann 2023: 58). Artikel 7 der KI-Konvention des Europarats geht in eine ähnliche Richtung und besagt:

„Each Party shall take appropriate measures to ensure that adequate oversight mechanisms as well as transparency requirements tailored to the specific contexts and risks are in place in respect of design, development, use and decommissioning of artificial intelligence systems.” (Europarat 2023: 6)

Auffällig ist, dass alle Regelungen unbestimmte Rechtsbegriffe wie „angemessen“ oder „geeignete Art“ verwenden. Diese bedürfen jedoch der weiteren Konkretisierung, die die Regulierungsentwürfe nicht bereithalten. Weiterhin fokussiert sich beispielsweise Art. 13 KI-VO-E insbesondere auf die Interpretierbarkeit des Outputs von KI-Systemen durch deren Nutzer*innen (Ebers et al. 2021: 533 f.). Die Begriffe Interpretierbarkeit und Erklärbarkeit sowie deren Zusammenspiel bedürfen ebenfalls weiterer Präzisierung. Der KI-VO-E überantwortet die Konkretisierungsanforderungen spezifischer Transparenzpflichten in hohem Maß an die Anbieter*innen solcher Systeme, wobei diese lediglich an deren Selbsteinschätzung festgemacht werden (Ebers et al. 2021: 533 f.). Die technischen Maßnahmen zur Interpretation der Systemleistung und der Transparenz den Anbieter*innen von KI-Systemen zu überlassen erscheint mit Blick auf die zu schützenden Rechtsgüter von Personen, die von KI-basierten Entscheidungen betroffen sind, problematisch. Ist die Funktionsweise eines Modells nicht transparent, kann die Fehlerdiagnose einerseits und die Durchsetzung von Rechenschaftspflichten andererseits nicht gewährleistet werden (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 21).

Die Transparenzregelungen im KI-VO-E zielen insbesondere auf die Nutzenden (Art. 13 KI-VO-E) und weniger auf die von KI-basierten Entscheidungen Betroffenen ab. Durch das Zusammenspiel beziehungsweise das Adressieren von KI-Entwickler*innen und -Nutzenden erinnert der KI-VO-E eher an ein haftungsrechtliches Regelungsregime. Dies ist mit Blick auf eines der maßgeblichen Ziele des Entwurfs, welches – neben der Gewährleistung der Produktsicherheit und der Einhaltung des EU-Rechts im Allgemeinen – insbesondere im Schutz der Grundrechte liegt, verwunderlich. Problematisch ist, dass eine solche Ausgestaltung grundsätzlich zu Misstrauen gegenüber der Anwendung von KI-Technologien führen könnte. Zunächst erscheint es, als wäre dies im Kompromissvorschlag des Europäischen Parlaments erkannt und darauf reagiert worden. Dieser bezieht sich in den Erwägungsgründen und auch in den konkreten Normen nun an etlichen Stellen mehr als zuvor auf fundamental rights (Grundrechte) und sieht sogar in Art. 29a KI-VO-Kompromissvorschlag ein Fundamental rights impact assessment for high-risk AI systems (European Parliament 2023: 42 ff.) vor. Allerdings wirkt die Art des copy-paste-Einfügens der Worte fundamental rights im gesamten Verordnungsentwurf wenig durchdacht. An keiner Stelle wird klargemacht, was dies in concreto bedeutet, worin der Unterschied zur Version der Kommission besteht und wie diese Anforderungen realisiert werden sollen.

2.3 Erklär­bar­keit

Erklärbarkeit ist im allgemeinen Sprachgebrauch deutlich weniger etabliert als Fairness und Transparenz, hat sich aber im Kontext der KI-Debatte als zentrales Prinzip zur Herstellung von Vertrauenswürdigkeit etabliert. Aus ethischer Perspektive beschreibt Erklärbarkeit die Fähigkeit, anderen zu erklären, warum man etwas getan oder eine Entscheidung getroffen hat. Entsprechend verwoben ist diese Qualität auch mit der Eigenschaft, Verantwortung und Verantwortlichkeit für etwas anzuzeigen (Coeckelbergh 2020).

Im KI-VO-E fehlte der Begriff zunächst und wurde erst mit den Änderungsvorschlägen des Europäischen Parlaments am Ende der 1. Lesung explizit eingeführt (European Parliament 2023: 143). Bezüglich der Erklärbarkeit von KI-basierten Entscheidungen wurde bisher vor allem zwischen Transparenz und sogenannter post-hoc-Interpretierbarkeit unterschieden (im Detail: Ebers 2021: 110f.). Anknüpfungspunkte hierzu finden sich etwa in Art. 13 Abs. 1 KI-VO-E, wonach Hochrisiko-KI-Systeme so konzipiert sein müssen, dass es den Nutzer*innen möglich ist, die Ergebnisse angemessen zu interpretieren und zu verwenden. Im Kompromissvorschlag des Europäischen Parlaments wurde im Zusammenhang mit dem neu vorgeschlagenen Art. 4a Abs. 1 lit. d Transparenz definiert und in diesem Zusammenhang ein starker inhaltlicher Bezug zu Erklärbarkeit hergestellt (siehe oben, Abschnitt 2.2).

Um dies weiter zu konkretisieren, erscheint es ratsam, insbesondere auf die Disziplin der Explainable AI (XAI) zurückzugreifen. XAI beschreibt solche KI-Modelle, die auch von außen verständlich und erklärbar sind und trotz dieser Erklärbarkeit eine hohe Lernleistung aufweisen (Linardatos 2022: 65). Diese Techniken, die ursprünglich von Ingenieur*innen entwickelt wurden, um das Verhalten von Modellen zu untersuchen und Fehler zu beheben, werden jetzt als Lösung für Black-Box-Problematiken und diesmal in institutionellen und Governance-Kontexten weiterentwickelt. Hierbei wird, vereinfacht gesagt, ein Black-Box-Modell mit einem zweiten Post-hoc-Erklärungsmodell verknüpft und im Wesentlichen ein einfacherer Algorithmus zur Erklärung der Black-Box verwendet, um das Black-Box-Modell in etwas Verständlicheres umzuwandeln (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 11). Das Post-hoc-Erklärungsmodell ist dabei oftmals ein völlig anderes Modell als die zugrundeliegende Black-Box. Die dadurch erzeugte Erklärung ist damit nicht ohne Weiteres für die Nutzenden oder Betroffenen selbst nachvollziehbar. Sie ist vielmehr eine von den Anbieter*innen der Systeme entwickelte Erklärung, wodurch die Anbieter*innen eine Art Vermittlerrolle zwischen den Nutzenden von KI-Systemen und den von KI-basierten Entscheidungen Betroffenen einnehmen. Für die Anbieter*innen besteht der Vorteil offenkundig darin, dass sie es vermeiden die Black Box öffnen zu müssen. Außerdem können dadurch die zugrundeliegenden Modelle unter Wahrung des Schutzes des geistigen Eigentums geheim bleiben und dennoch durch das Erklärungsmodell ein bestenfalls verständliches Ergebnis liefern (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 11). Die starke Rolle der Anbieter*innen in diesem Prozess ist jedoch durchaus auch kritisch zu betrachten. Entscheiden diese allein, wie die Erklärung und die Offenlegung entscheidungsrelevanter Parameter aussehen, besteht hier sogar die Gefahr von Intransparenz und womöglich unfairen Entscheidungen. Die Qualität, die Genauigkeit und der Wahrheitsgehalt der bereitgestellten Informationen sollten nicht von der Vertrauenswürdigkeit eines Vermittlers abhängen, der ein eigenes großes Interesse am Inhalt der präsentierten Informationen hat.

2.4 Transparenz als Voraus­set­zung für Fairness und Erklär­bar­keit

Transparenz dahingehend zu interpretieren, dass lediglich alles offengelegt wird, führt im Zusammenhang mit KI keineswegs automatisch zu mehr Verständnis oder Erklärbarkeit. Modelle des Machine Learning (ML) oder neuronale Netze sind extrem komplex, haben Hunderte von Schichten (Layers), Tausende Merkmale und Milliarden verschiedene Gewichtungen, die zu einem Vorhersageergebnis führen können (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 9). „Seeing inside a system does not necessarily mean understanding its behavior and origins” (Ananny/Crawford 2018: 980). Transparenz muss also neu verstanden, interpretiert und an die Rahmenbedingungen von KI angepasst werden.

Der Diskurs über Transparenz hat sich von der ursprünglichen Vorstellung von einer reinen Zurverfügungstellung aller – auch für viele Stakeholder irrelevanter – Informationen hin zu einer Debatte über Erklärbarkeit durch Transparenz verschoben (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 8). Transparenz soll also nicht mehr nur dadurch verwirklicht werden, dass Informationen bereitgestellt werden, was schnell zu einem information overflow führen kann. Vielmehr soll sie das Verstehen von KI-Systemen erleichtern. Dieses Postulat findet sich in vielen der neueren politischen und regulatorischen Dokumente zu KI wieder.ⁱⁱⁱ

Diese Entwicklung hin zu Transparenz durch Erklärung wird in technischer Hinsicht oftmals versucht in Form von XAI zu realisieren. XAI dient jedoch lediglich als Oberbegriff für diverse Techniken mit denen versucht wird, der Black-Box-Problematik von KI-Modellen Herr zu werden. Die Idee von Transparenz durch Erklärung ist zu einem gewissen Grad sinnvoll. Werden die Regulierungs- und Governance-Ansätze jedoch einzig auf diesen Ansatz konzentriert, tun sich neue Probleme auf. Dann könnte sogar Transparenz verloren gehen, weil eine Fokussierung auf Explainability-Methoden Beeinflussungsmöglichkeiten hinsichtlich der Umsetzung von Transparenzpflichten öffnet (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 11). Auch hier gilt es zu klären, wer diese Pflichten erfüllen muss (häufig die Anbieter*innen von KI-Systemen) und welche Interessen dabei verfolgt werden. Wie beschrieben, wird den Anbieter*innen diese Pflicht übertragen, aber auch die genaue Ausgestaltung zu großen Teilen überlassen. Das führt dazu, dass die Anbieter*innen mit ihren technischen Mitteln kontrollieren, was offengelegt wird. Die Stakeholder, die diesen Prozess auf diese Weise technisch in der Hand haben, sind zugleich diejenigen mit den stärksten Geheimhaltungsinteressen (Busuioc/Curtin/Almada 2022: 11).

Nichtsdestotrotz kann Transparenz der Grundstein für Erklärbarkeit und letztlich auch für Fairness sein. Notwendig ist dafür eine smarte Regulierung, die beispielsweise eine adressatenspezifische Differenzierung vorsieht (näher hierzu unten in Abschnitt 4.).

3. Elemente erklärbarer Fairness von Künstlicher Intelligenz in Sicher­heits­an­wen­dungen

Um reale Fairness im KI-Kontext zu erreichen, sind eine Reihe von Transparenzmethoden denkbar. Hier werden diese typologisiert und in den Anwendungsbereich der polizeilichen Ermittlungstätigkeit eingeordnet.

3.1 Verpflich­tung zur Entwicklung und zum Einsatz fairness­sen­si­bler KI

Wegen des hohen Stellenwerts, welchen die Risiken algorithmischer Diskriminierung über die letzten Jahre in der öffentlichen und medialen Debatte erhalten haben, sind Anbieter*innen von KI-Systemen dazu übergegangen, die Ethik und Fairness in ihren Produktbeschreibungen und -bewerbungen zu adressieren. Beispielsweise deklariert Palantir, ein marktführender Anbieter digitaler Sicherheitssoftware, dass bei der Auswahl von Anwendungsfällen und der Entwicklung von KI-Systemen verschiedene ethische Risiken berücksichtigt werden. So bekennt sich die Firma in ihrer KI-Ethik-Deklaration zu einem bewussten und vorsichtigen Umgang mit sensitiven Attributen wie race und gender:

„Where such sensitive categories are implicated in programs that use AI either by necessity or choice, their inclusion should be identified and, where appropriate, contextually justified, in addition to complying with any formal requirements under applicable law.“ (Palantir o. D.)

Viele Anbieter*innen adressieren Fairness jedoch nur auf sehr viel allgemeinerem Niveau und deklarieren oft unspezifisch, dass ihr KI-System fair oder un-biased sei. Ein detaillierter ausgearbeitetes und öffentlich zugängliches Statement zum Ansatz des Umgangs mit algorithmischer Diskriminierung sollte aber zu den Mindestanforderungen für KI-Entwickler*innen gehören.

3.2 Begründung der gewählten Fairness-­Me­triken, De-Bia­sing-­Ver­fahren und erweiterte Technik­fol­ge­n­ab­schät­zung

Auch wenn sich KI-Anbieter*innen zu fairer und ethischer KI bekennen, beschreiben sie selten konkret, welche technischen und organisatorischen Maßnahmen getroffen wurden, um den Schutz vor algorithmischer Diskriminierung in ihrer Produktentwicklung und -vermarktung zu berücksichtigen. In einer konsequenten Darstellung der Maßnahmen für algorithmische Fairness müssten die genutzte Fairness-Metrik, das konkrete Vorgehen für das De-Biasing, die erreichten Schwellenwerte und die Qualität dieser Schwellenwerte gegenüber anderen Anbieter*innen und Systemen vermittelt werden. Ebenso müsste kommuniziert werden, in welche organisatorischen Maßnahmen die technischen Verfahren eingebettet werden. Im Zusammenhang mit aktueller KI-Regulierung finden sich hier auch Anknüpfungspunkte an rechtliche Governance- und Data-Management Vorgaben. Diese finden sich sowohl im KI-VO-E und allen auf EU-Ebene in der Trilog-Aushandlung genutzten Dokumenten (vgl. bspw. Art 10, Europäische Kommission 2021 und European Parliament 2023) als auch im Vorschlag für eine KI-Konvention des Europarats (vgl. bspw. Art. 10, 15, Präambel Nr. 17 Option C: Europarat 2023: 4, 7f.). Künftig werden insbesondere im Zusammenhang mit dem Training von KI-Modellen und den dafür notwendigen Daten Verfahren etabliert werden müssen, die beispielsweise die Datenerfassung, Datenaufbereitungsvorgänge, aber auch Untersuchungen bezüglich möglicher Verzerrungen betreffen. Für diese und weitere Verfahren müssen geeignete Daten-Governance und Datenverwaltungsverfahren geschaffen werden.

Damit die dargestellten Maßnahmen von Außenstehenden bewertet werden können, müssten die Transparenzmaßnahmen gegenüber den bestehenden Risiken begründet werden. Entsprechend wäre stets eine allgemeine Technikfolgenabschätzung des Systems notwendig, bevor überhaupt statistische Lösungen ausgewählt und operationalisiert werden. Für diese Art auf den Anwendungsfall bezogener Dokumentation gibt es bereits Formate wie das von der Firma Microsoft entwickelte Responsible AI Impact Assessment Template (Microsoft 2022).

3.3 Technische Dokumen­ta­tion des Systems

Um die Passung zwischen Risiken und Adressierungsmaßnahmen im Anwendungsfeld zu evaluieren, müssten Externen technische Informationen zu Input-Daten, eingesetzten Modellen und Informationen zum Lernprozess (Aufbau des Verfahrens, Einstellung der Hyperparameter, etc.) zur Verfügung stehen. Auch hierzu gibt es bereits ausgearbeitete Dokumentationsformate wie Data Sheets (im Detail: Gebru et al. 2021) und Model Cards (im Detail: Mitchell et al. 2018). In diesem Zusammenhang könnten Anforderungen an KI-Trainingsdatensätze definiert werden, die rechtliche und ethische Standards erfüllen. Die Trainingsdatensätze können entweder im Nachhinein damit abgeglichen werden, oder besser, die Anforderungen bereits beim Anlegen neuer Datensätze umgesetzt werden. Allgemeine Inhalte können dabei unter anderem die gesetzlichen Vorgaben bezüglich des Datenschutzes sein. Zur Konkretisierung können beispielsweise Informationen zu Zeitpunkt und Methode von Anonymisierung oder Pseudonymisierung, zur Herkunft der Daten und zu einer informierten Einwilligung geliefert werden (vgl. Aden/Kleemann 2023: 61f.). Die Etablierung einer solchen Praxis könnte dazu führen, künftige Trainingsdatensätze rechtlich und ethisch sicherer zu gestalten, eine Vergleichbarkeit herzustellen und dies auch nachweisen zu können. Hier könnten ebenfalls abgestufte Versionen (vgl. auch Abschnitt 4) bereitgestellt werden, bei denen ein Data-Sheet, welches möglicherweise in ein Gerichtsverfahren eingebracht wird, speziellere Informationen enthält als eines, welches der breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden soll (Aden/Kleemann 2023: 62).

3.4 Zugang zum Source Code und zu Echtdaten

Der Zugang zum Source Code des Systems würde es ermöglichen, dieses nachzustellen und die kommunizierten Fairness-Angaben technisch zu überprüfen oder zu reproduzieren. Auch wenn der Zugang zum Source Code als Mittel der Transparenzherstellung großes Potential aufweist, ist die Umsetzung gerade für Applikationen im Sicherheitsbereich schwierig. So kann erstens die Zugänglichmachung des Programmiercodes zu einer Vulnerabilität gegenüber externen Angriffen führen (adversarial attacks) (Qiu et al. 2019: 909). Zweitens ist im Fall einer Entwicklung von Software durch die Privatwirtschaft aus urheber- und nutzungsrechtlichen Gründen fraglich, ob diese eine Open-Source-Entwicklung unterstützen und vorantreiben würden. Drittens bestehen KI-Systeme häufig aus vielen verschachtelten Systemen, so dass die Interpretier- und Erklärbarkeit offener Codes fraglich scheint.

Mit der starken Verbreitung vortrainierter Transformer-Modelle in den vergangenen Jahren verschieben sich jedoch hier die Bedingungen für Transparenz. Oft werden nun vortrainierte Open-Source-Modelle genutzt und mittels Transfer-Learning auf neue Aufgaben umtrainiert. Die Transparenz erschließt sich entsprechend über die Offenheit des zugrundeliegenden Modells, nicht unbedingt über das angepasste Modell. Allerdings gibt es hier durch die Verschiebung des Trends hin zu proprietären Large Language Models (LLMs) auch wieder eine Gegenbewegung, deren Konsequenzen für den Sicherheitsbereich noch nicht abzuschätzen sind.

Während die Zugänglichmachung von Daten im Sinne von Open Data (Fischer/Hirsbrunner/Teckentrup 2022) für viele KI-Anwendungsbereiche von enormem Wert sein wird, ist sie für viele Applikationen im Sicherheitsbereich nicht praktikabel. Daten von Sicherheitsbehörden, wie etwa Falldaten der Polizei, unterliegen starken Datenschutzbestimmungen und polizeitaktischen Vertraulichkeitsanforderungen. Es ist illusorisch, dass Echtdaten hier im großen Umfang zur Überprüfung von Systemen verfügbar gemacht werden. Allerdings ist der Datenschutz eine Problematik, die nicht erst im Rahmen der Überprüfung von Systemen auftritt, sondern bereits in der Entwicklungsphase. Da Echtdaten aus dem Polizeikontext meist auch den kommerziellen oder nicht-kommerziellen KI-Entwickler*innen nicht zur Verfügung stehen, behelfen sich diese mit offenen Datensätzen mit ähnlichen Eigenschaften. Echtdaten kommen erst in der Testphase der KI-Systeme und auch dort nur punktuell zum Einsatz. Oft werden die sich im Test befindlichen Systeme hierzu auf Server der Sicherheitsbehörden gespielt und aus Datenschutzgründen erst dort mit Echtdaten versorgt. Hinzu kommt, dass die Nutzung polizeilicher Echtdaten im Rahmen von KI-Entwicklung durchaus problematisch sein kann. Je nachdem, in welchem Stadium sich die KI-Entwicklung befindet und mit welchen Ansätzen trainiert wird, muss bedacht werden, dass polizeiliche Echtdaten die Sichtweise der Ermittler*innen aus vorherigen Fallkonstellationen widerspiegeln und notwendigerweise nur einen unvollständigen Teil der Wirklichkeit darstellen. Daraus folgt, dass solche Daten in hohem Maße Verzerrungen enthalten können, die sich bereits aus dem Ermittlungsansatz, den subjektiven Wahrnehmungen der Ermittelnden selbst und generell dem sozialen Kontext ableiten (Barocas/Hardt/Narayanan 2019: 11ff.; González Fuster 2020: 41f.). Dennoch gibt es Bereiche, in denen Echtdaten nützlich erscheinen. Im Zusammenhang mit automatisierter Texterkennung könnte es beispielsweise zielführend sein, die Modelle nicht mit wohlformulierten oder offiziellen Texten zu trainieren, sondern gerade Slang, gemischte Sprachen, Messenger-Chats, Umgangssprache und fehlerhafte Sätze zu nutzen. Hier könnte jedoch, anstatt auf reale Texte mit personenbezogenen Daten zurückzugreifen, auch mit synthetisch generierten und den beschriebenen Anforderungen entsprechender Textdaten, trainiert werden. Ähnliche Konstellationen könnten sich im Bereich der Objekterkennung ergeben. Je nach Ausgestaltung und Einsatzzweck des KI-Systems könnte auch mit Objektdaten trainiert werden, die aus einem Ermittlungsverfahren stammen, wenn es bei der Objekterkennung gerade nicht um Personen, sondern um einzelne Objekte wie Schmuck oder Warengüter geht, die keinen Personenbezug aufweisen, aber in bestimmten Konstellationen ähnlich auftauchen (bspw. Schmuckauslage für den Weiterverkauf gestohlener Waren).

4. Adres­sa­ten­spe­zi­fi­sche Ausdif­fe­ren­zie­rung von Fairness, Transparenz und Erklär­bar­keit im sicher­heits­be­hörd­li­chen Kontext

Hinsichtlich der Anforderungen (Fairness, Transparenz, Erklärbarkeit) an vertrauenswürdige KI sollte berücksichtigt werden, dass verschiedene Akteur*innen unterschiedliche Bedarfe und Interessen beim Umgang mit einer KI-Anwendung haben können. Hier ist eine Ausdifferenzierung erforderlich, die Möglichkeiten zur Einnahme individueller Perspektiven zulässt.

Im Kontext polizeilicher KI-Nutzung bestehen bezüglich der effektiven Gewährleistung von Erklärbarkeit, Transparenz und Fairness besondere Herausforderungen. Verschiedene Akteur*innen, etwa KI-Fachleute, Ermittler*innen, Gerichtssachverständige, Anwält*innen, Richter*innen, Beschuldigte, sonst Betroffene und die Öffentlichkeit haben unterschiedliche Bedürfnisse und Interessen, die nicht nur berücksichtigt werden müssen, sondern teilweise in einem Spannungsverhältnis stehen, welches womöglich nicht ausreichend aufgelöst werden kann. Um diesen Problemen dennoch bestmöglich zu begegnen, kann eine Risikomatrix oder bildlich beschrieben, ein „Zwiebelmodell“ entworfen werden, welches eine gruppenspezifische Gewährleistung und Offenlegung verschiedener Informationen ermöglicht (Aden et al. 2023: 302).

Ein „Zwiebelmodell“ würde bedeuten, dass beispielsweise KI-Fachleute, denen der Betrieb der KI-Anwendung obliegt, oder Gerichtssachverständige umfangreichere technische und inhaltliche Informationen erhalten, um die Entscheidungen des KI-Systems fundiert und kritisch bewerten zu können. Ermittler*innen erhalten nach diesem Prinzip die Informationen, die für ihre Arbeit notwendig sind, aber auch eine rechtmäßige Nutzung gewährleisten, ohne dass darüber hinausgehende Expertise zwingend erforderlich ist. Die allgemeine Öffentlichkeit befände sich in der äußeren Schicht und würde bei Bedarf oder Interesse im erforderlichen Umfang allgemeinere Informationen erhalten (Aden et al. 2023: 302). Von KI-basierten Entscheidungen Betroffene müssen indes gesondert betrachtet werden. Eine vorherige Filterung oder Begrenzung von Informationen könnte menschenrechtlichen Prinzipien und damit einem effektiven Menschenrechtsschutz entgegenstehen. Zur Gewährleistung eines solchen Konzepts bedarf es differenzierter Anforderungen, die bereits bei der Entwicklung des KI-Systems mitbedacht und von Beginn an, auch im Rahmen der Hard- und Softwareentwicklung, in ein holistisches Konzept integriert werden. Partizipationsoffenheit und eine interdisziplinäre, integrierte Technikentwicklung sind dafür maßgeblich zu erfüllende Voraussetzungen (Gressel/Orlowski 2019: 71f.).

Eine solche konkrete Ausdifferenzierung könnte anhand dreier Akteursgruppen beispielhaft dargestellt werden. Wenn im polizeilichen Kontext KI-Anwendungen genutzt werden, sind unterschiedliche Stakeholder und Zielgruppen involviert. Zur Verdeutlichung der Abhängigkeiten der Konzepte und der zielgruppenspezifischen Transparenzanforderungen können beispielsweise (1) Ermittler*innen, (2) die digitale Ermittlungsunterstützung, also Expert*innen in den Sicherheitsbehörden, und (3) Aufsichtsbehörden als Gruppen von KI-Nutzer*innen definiert werden. Klassischerweise wird diesen Gruppen eine Vielzahl an zielgruppenunspezifischen Informationen zur Verfügung gestellt, was zur Folge hat, dass die für die einzelnen Beteiligten wirklich relevanten Informationen und Erklärungen nicht mehr selektiert werden können. Ausgehend von den Überlegungen zu Human-Centered Design (Baumer 2017) und Human-Centered Machine-Learning (Gillies et al. 2016) können aus Sicht der Gruppen von Beteiligten verschiedene Fragen aufkommen, die unterschiedlicher Lösungsansätze bedürfen.

4.1 Ermitt­ler*innen

Ermittler*innen sind Polizeibeamt*innen, die in ihrer Funktion als Ermittlungspersonen KI-Anwendungen nutzen bzw. von spezialisierten Dienststellen oder externen Dienstleistern mit KI-basierten Ermittlungsansätzen „versorgt“ werden. Als Akteur*innen, die oft schnell, aber dennoch fundiert entscheiden müssen, benötigen Ermittler*innen einerseits klare und eindeutige Informationen. Andererseits müssen die Verantwortlichkeiten vorab klar definiert sein. Bei ersterem ist immer darauf zu achten, dass die KI-basierte Entscheidung zwar leicht zugänglich, aber deutlich erkennbar als Unterstützungshilfe ausgegeben werden muss. Dabei müssen die Leistungsgrenzen des Systems klar aufgezeigt werden. Für die Ermittlungsarbeit ebenfalls ausschlaggebend sind klare Informationen bezüglich der Verantwortung. Um dies zu gewährleisten, bietet sich die Entwicklung einer Verantwortungskaskade an. Oftmals bestehen die praktischen Probleme der Ermittlungsarbeit in unklaren Verantwortlichkeiten. Dies kann auch im Rahmen von KI dazu führen, dass nicht klar ist, wer welche Systeme wie einsetzen darf und wer letztlich verantwortlich ist. Dazu zählen Fragen im Vorfeld, etwa wer entscheidet, welches Tool überhaupt angeschafft wird, welches geeignet ist und wie das Training an diesen Systemen vonstatten geht. Für die Ermittler*innen wird bei der Frage, ob sie ein Tool einsetzen, letztlich entscheidend sein, dass sie sicher gehen können, dieses rechtskonform und bestimmungsgemäß zu verwenden. Dies kann durch eine klare Verantwortungskaskade speziell für die Nutzung KI-basierter Systeme innerhalb der Behörde realisiert werden. Bezüglich der technischen Umsetzung sollten Anforderungen wie eine intuitive Interface-Gestaltung und gute Handhabbarkeit implementiert werden, ebenso bedarf es Klarheit darüber, dass es sich lediglich um ein Unterstützungs- und kein Entscheidungstool handelt. Hierbei sind auch Maßnahmen gegen die „Technikgläubigkeit“ von Anwender*innen avancierter Technologien erforderlich, etwa durch die Entwicklung von Irritationen und die Darlegung möglicher Gegenargumente im Hinblick auf die Interpretation KI-basierter Ermittlungsansätze. Die Gefahren eines information overflow müssen insbesondere bei dieser Gruppe von Akteur*innen mitbedacht werden.

4.2 Digitale Ermitt­lungs­un­ter­stüt­zung

Die digitale Ermittlungsunterstützung ist die zweite, hier exemplarisch betrachtete Gruppe von Akteur*innen. Dabei handelt es sich um Teams aus IT-Fachleuten innerhalb der Sicherheitsbehörden, deren Aufgabe darin besteht, Ermittler*innen bei der Auswertung großer Datenmengen und digitaler Asservate zu unterstützen. Mit Blick auf die wachsenden digitalen Kommunikationsströme handelt es sich hierbei um ein aufstrebendes Tätigkeitsfeld innerhalb der Polizeibehörden, welches bisweilen auch an Fachbereiche der digitalen Forensik oder der Bekämpfung von Cyberkriminalität angegliedert ist. Die hier tätigen Expert*innen verfügen typischerweise über eine fundierte Ausbildung in Bereichen wie der Informatik, der Datenwissenschaft, der Computerlinguistik oder der digitalen Forensik. Entsprechend sind sie nicht nur in der Lage, KI-basierte Anwendungen zur Datenanalyse zu nutzen, sondern sie ebenso technisch zu bewerten und zu überprüfen.

Der Aufgabenbereich dieser Gruppe von Akteur*innen kann eine Vielzahl von IT-bezogenen Leistungen miteinschließen, die mit bestimmten Transparenzanforderungen an Technik einhergehen. Zum einen kann eine Aufgabe der IT-Fachleute darin bestehen, auf Basis frei verfügbarer Software (etwa Python-Scripts und -bibliotheken) kleinere Computerprogramme selbst zu entwickeln, die für die Auswertung von Daten eingesetzt werden. Zum anderen beinhaltet der Aufgabenbereich technische Bewertungen und Risikoeinschätzungen. Solche Einschätzungen können unter anderem im Beschaffungsprozess für neue Software eine Rolle spielen, aber auch im Falle des Auftretens von Problemen mit bereits verwendeter Software.

Um diese Aufgaben bewältigen zu können, sind die Fachleute auf verschiedene Transparenzeigenschaften und -maßnahmen angewiesen. Viele dieser Eigenschaften lassen sich unter dem Feld der XAI subsummieren. Dies kann etwa Post-hoc-Erklärungsmodelle beinhalten, die zur Erklärung der Funktionsweise des komplexeren, aber opaken Primärmodells verwendet werden. Ebenso relevant können jedoch technische Komponenten sein, die Input-Daten, die Performanz des Systems oder andere Eigenschaften vermitteln (Liao/Gruen/Miller 2020). Im Kontext der Fairness-Diskussion sind hier beispielsweise Techniken im Einsatz, die über einfache Erklärungen hinausgehen und komplexere „Was wäre wenn“-Experimente ermöglichen.

4.3 Aufsichts­be­hörden und parla­men­ta­ri­sche Gremien

Aufsichtsbehörden sind öffentliche Behörden und Stellen wie Datenschutz- oder Polizeibeauftragte, die Kontrollaufgaben wahrnehmen. Sie haben Informationsbedarfe, die sich stärker auf das Funktionieren und die Verlässlichkeit einer KI-Anwendung im Allgemeinen beziehen. Auch parlamentarische Gremien mit Kontrollaufgaben, etwa Fach- und Untersuchungsausschüsse, haben vergleichbare Informationsbedarfe. Im KI-VO-E ist außerdem in den Art. 56ff. die Einrichtung eines Europäischen Ausschusses für KI (Artificial Intelligence Board) vorgesehen. Die genaue Ausgestaltung überlässt der Verordnungsentwurf allerdings den Mitgliedstaaten, wo zu entscheiden sein wird, ob die Kontrolle von KI-Anwendungen beispielsweise in die bestehende Datenschutzaufsicht integriert oder neu zu etablierenden Aufsichtsbehörden übertragen wird (Aden/Kleemann 2023: 57). Der ursprüngliche KI-VO-E sah ferner überhaupt keine Möglichkeit für individuelle Beschwerden von Betroffenen vor. Der Kompromissvorschlag des Europäischen Parlaments erkennt jedoch die Notwendigkeit eines solchen Mechanismus an, woraufhin ein eigens dafür ergänztes Kapitel 3a (Chapter 3a Remedies) mit den Art. 68a-68e vorgeschlagen wird (European Parliament 2023: 106ff.). Dabei ist bereits jetzt absehbar, dass diese Beschwerdemechanismen als Bindeglied zwischen den KI-Entwickler*innen, den Nutzenden (hier: Sicherheitsbehörden) und den von KI-basierten Entscheidungen Betroffenen dienen werden. Dies führt dazu, dass hier eine gewisse Übersetzungsleistung erforderlich sein wird. Die verschiedenen Interessengruppen, die mit diesen Kontrollbehörden interagieren, sollten bestenfalls in den Behörden selbst vertreten sein. Das bedeutet, dass technisch versierte KI-Expert*innen dort mit Betroffenenvertreter*innen, juristischen Expert*innen sowie Vertreter*innen der Zivilgesellschaft zusammenarbeiten müssen. Aufsichtsbehörden müssen KI-basierte Systeme dahingehend prüfen können, ob diese den gesetzlichen Anforderungen entsprechen und hohe Schutzstandards für die Grundrechte Betroffener gewährleisten. Dafür bedarf es wesentlich weitergehender Informationen, also Transparenzmaßnahmen, um Erklärbarkeit, eine effektive Kontrolle und letztlich faire Entscheidungen zu gewährleisten.

Durch Entwickler*innen und Anbieter*innen von KI-Software im Sicherheitsbereich muss ein standardisiertes Format geschaffen werden, welches es den Expert*innen in den Aufsichtsbehörden ermöglicht, notwendige Informationen bezüglich eines KI-Systems zu erhalten. Dazu zählen zum Beispiel Fragen nach der Herkunft des Datensatzes, der zu KI-Trainingszwecken verwendet wurde, wobei bereits hier unterschiedliche Interessen berücksichtigt werden müssen. Es könnte beispielsweise ausreichen, aggregierte Informationen (Statistiken, Visualisierungen) über die Trainingsdatensätze und die Datensubjekte zu erhalten. Werden diese standardisiert, könnte eine Vergleichbarkeit hergestellt werden. Dies könnte mittels Data Sheets erfolgen. Dadurch könnte Akzeptanz auf Seiten der Industrie hergestellt werden, die in vielen Fällen aus manchmal guten Gründen eine komplette Offenlegung von Trainingsdaten vermeiden möchte, etwa im Hinblick auf die Cybersicherheit. Denn auf der Basis zu detaillierter offengelegter Informationen könnten Angriffsvektoren für Cyberattacken geschaffen werden. Werden mittels Wissens über die Trainingsdaten Schwachstellen des ML-Modells herausgefunden und ausgenutzt, handelt es sich hier nicht um eine direkte Manipulation des ML-Modells, sondern es werden mittels exploratory attacks Eingaben genutzt, die schlussendlich zu Fehlklassifizierungen des Modells führen. Weitere Gefahren bestehen darin, dass durch Wissen über die Trainingsdaten die Eigenschaften (Integrität, Vertraulichkeit, Verfügbarkeit) des Systems angegriffen werden können. Bei einem Angriff auf die Eigenschaften des Systems können beispielsweise durch reverse engineering Informationen über das Modell oder über die Trainingsdaten herausgefunden werden. (Sultanow et al. 2022: 148f.). Werden jedoch mittels Statistiken über Trainingsdaten die für die Erklärbarkeit relevanten Informationen aufbereitet und so bereitgestellt, dass die Trainingsdaten selbst robust geschützt sind, kann diese Gefahr verringert werden und gleichzeitig der Kritik von möglicher Überregulierung begegnet werden. Eine solche Art der Aufbereitung von Statistiken über Trainingsdaten könnte auch weitergehend den Weg der Daten nachvollziehbar machen und lediglich die bereits bewerteten Daten auswerten.

Um nachzuweisen, dass ein System wie vorgesehen funktioniert, könnten Aufsichtsbehörden auch geheime Datensätze von unbeteiligten Dritten zur Verfügung gestellt werden. Diese Methoden würden maßgeblich zur Erklärbarkeit der Systeme beitragen, was wiederum die Konsequenzen für die Betroffenen nachvollziehbarer machen würde. Der zweckmäßige Einsatz des Systems könnte so nachgewiesen werden, wobei an dieser Stelle die zwingend notwendige Übersetzungsleistung für Menschen ohne spezielle KI-Ausbildung ansetzen muss.

5. Schluss­fol­ge­rungen und Ausblick

Dieser Beitrag hat gezeigt, dass Fairness, Erklärbarkeit und Transparenz bei der Entwicklung und Nutzung von KI-Anwendungen, auch im Sicherheitsbereich, eng miteinander zusammenhängen. Eine speziell auf Gruppen von Akteur*innen wie Ermittler*innen oder Aufsichtsbehörden zugeschnittenes Transparenzkonzept ist Voraussetzung dafür, dass diese Gruppen für ihre Aufgaben die passenden und erforderlichen Informationen bekommen, ohne mit einer Flut unverständlicher Informationen konfrontiert zu werden. Diese Transparenz ist notwendige Bedingung für eine erklärbare KI. Allerdings reicht Transparenz für die Erklärbarkeit von KI-basierten Ergebnissen noch nicht aus, sondern bedarf einer inhaltlichen Anreicherung, die technisch zu implementieren ist. Damit könnte die Herstellung von Erklärbarkeit der Ergebnisse von KI-Anwendungen im Sicherheitsbereich zugleich einen Beitrag zur Rechtmäßigkeit staatlichen Handelns leisten, wenn es gelingt, die verwendete Soft- und Hardware so auszugestalten, dass sie rechtmäßiges Handeln nicht nur unterstützt, sondern auch durch technische Vorkehrungen „erzwingt“. Auf diese Weise könnten Transparenz und Erklärbarkeit auch einen Beitrag zur Fairness staatlicher Entscheidungen leisten, die mit KI-Tools unterstützt wurden. Dabei geht es um Fairness im Sinne von Verhinderung von Diskriminierung, aber auch von akzeptablen und nachvollziehbaren Entscheidungen, in denen Besonderheiten des Einzelfalls Berücksichtigung finden, ähnlich wie bei der menschlichen Ausübung von Verwaltungsermessen.

Wie dargelegt, können rechtliche Vorschriften allein kaum ein hohes Maß an Fairness, Transparenz und Akzeptanz neuer Technologien erzwingen. Im EU-Datenschutzrecht wurde in diesem Zusammenhang beispielsweise der Ansatz von privacy by design and by default (vgl. Art. 25 DSGVO) gewählt, um die Lücke zwischen den rechtlichen Anforderungen und deren praktischer Umsetzung zu schließen. Die Einhaltung von Gesetzen und Rechtsgrundsätzen sollte nicht von den Nutzenden eines technischen Geräts abhängen, sondern die Technologie ausschließlich so gestaltet sein, dass sie idealerweise nur auf legale Weise genutzt werden kann (vgl. Fährmann/Aden/Arzt 2022: 318ff.). Dieser Ansatz kann auch auf andere neue Technologien jenseits der Datenverarbeitung angewandt werden. Ein genereller legality-by-design-Ansatz (vgl. Hildebrandt 2020) kann auch für die Entwicklung und Nutzung von KI-Systemen relevant sein. Hierbei gilt es jedoch in einem ersten Schritt zu identifizieren, an welcher Stelle der Entwicklung dies umgesetzt und integriert werden kann, um in einem nächsten Schritt die konkrete Ausgestaltung zu erarbeiten. Während bei der Entwicklung von Modellen hier große Schwierigkeiten der Implementierung eines solchen Ansatzes gesehen werden können, ist insbesondere der im Kompromissvorschlag des Europäischen Parlaments zum KI-VO-E neu eingeführte Adressat*innenkreis der Deployer von KI Systemen auch für diese Überlegungen interessant. Hier besteht demnach weiterer Forschungsbedarf.

Letztlich kann davon ausgegangen werden, dass Transparenz, Erklärbarkeit und Fairness bei der KI-Nutzung auch im Sicherheitsbereich keine gänzlich unerreichbaren Ziele sind. Allerdings bleibt dabei die Schnittstelle zur Technik und die Implementation dieser Ziele im technischen Design die größte Herausforderung – sowohl wegen des rasanten Tempos der KI-Entwicklung als auch wegen der Notwendigkeit, Entwickler*innen und Anwender*innen von der hohen Priorität dieser Ziele zu überzeugen. Im Zusammenhang mit KI-Systemen treten zwar Spannungen zwischen rechtlicher Normierbarkeit von Fairness, Transparenz und Erklärbarkeit und den Konkretisierungsbedarfen durch die Hard- und Softwareentwicklung und letztlich deren technischer Umsetzung auf, allerdings kann hier ebenfalls eine integrierte und interdisziplinäre Technikentwicklung sowie Partizipationsoffenheit zu grundrechtsorientierten Lösungen beitragen.

Steven Kleemann ist Jurist, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Forschungsinstitut für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin) der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR) und Doktorand an der Universität Potsdam.

Dr. Simon david hirsbrunner leitet am Institut für Ethik in den Wissenschaften (IZEW) der Universität Tübingen Projekte zu den Themen KI-Ethik, Datenethik sowie algorithmische Polizeiarbeit. Er ist Sozial- und Medienwissenschaftler und forschte bisher im Bereich Human-Centered Computing an der Freien Universität Berlin, sowie bei der Wikimedia, am Potsdam Institut für Klimafolgenforschung, der Universität Potsdam und der Universität Siegen.

Prof. Dr. Hartmut aden ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR), zugleich Vizepräsident für Forschung (seit 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Zudem ist er Mitglied der Redaktion der vorgänge. Website: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

Literatur^iv

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Anmerkungen:

Der Beitrag Fairness, Erklärbarkeit und Transparenz bei KI-Anwendungen im Sicherheitsbereich – ein unmögliches Unterfangen? erschien zuerst auf Humanistische Union.

„Als der Deutsche Bundestag am 20. Oktober 2022 zur namentlichen Abstimmung schritt, lagen viele Bürger mutmaßlich bereits im Bett. Es war etwa 22:30 Uhr, und auch mancher Abgeordnete mag sich einfach gewünscht haben, dieses letzte Votum des Tages noch schnell hinter sich zu bringen. Der betreffende Entwurf eines ‚Achten Gesetzes zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes‘ aus der Feder der Bundesregierung liest sich bürokratisch und unspektakulär, sodass der Gegenstand der Abstimmung wohl nur wenige Beobachter interessiert haben mag. Dies änderte sich am nächsten Morgen schlagartig, als sich herausstellte, dass zeitgleich auch § 130 Strafgesetzbuch (Volksverhetzung) eine bedeutende Verschärfung erfahren hatte“.

Mit diesen Worten umschrieb der Hamburger Rechtsanwalt Gerhard Strate (2022) im Magazin „Cicero“ den letzten Akt eines Gesetzgebungsverfahrens der ganz besonderen Art[1]. Er nannte es einen „legalistischen Staatsstreich“: die Einführung eines Strafgesetzes[2], das tief in die Meinungsfreiheit der Bürger*innen eingreift, auf den Weg gebracht in einer von der Ampelkoalition initiierten Nacht- und Nebelaktion.

I.

Gesetze werden in Deutschland in beachtlicher Zahl und hoher Frequenz produziert. Bezogen auf die vergangenen drei Legislaturperioden stimmten die Abgeordneten des Bundestags 1.655 Gesetzesvorlagen zu. Aufs Jahr gerechnet (105 Sitzungstage) verabschiedet das Parlament somit jeden Tag mindestens ein Gesetz. Das Gesetzesinitiativrecht steht gemäß Art. 76 GG der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrat zu. Die Gesetzesvorlagen stammen überwiegend von der Bundesregierung, selten erfolgen sie „aus der Mitte des Bundestages“. Hierzu muss die Initiative zumindest in Fraktionsstärke getragen werden, ein Gesetzesinitiativrecht der einzelnen Bundestagsabgeordneten kennt das deutsche Recht nicht. Die Gesetzgebungsverfahren wurden über die Jahrzehnte zunehmend komplexer (Lachner 2007[3]), nicht zuletzt, weil ständig neue Rechtsmaterien abzuarbeiten sind, aber auch weil für jede Gesetzesänderung angesichts der mittlerweile hohen legislatorischen Durchdringung nahezu jedes Lebensbereiches die Umformulierung bereits bestehender Regelungen immer wieder erforderlich ist. Wie die „Legal Tribune Online“ im Februar 2022 berichtete[4], galten in Deutschland zu diesem Zeitpunkt 1.773 Gesetze mit 50.738 Einzelnormen sowie 2.795 Rechtsverordnungen mit 42.590 Einzelnormen. Längerfristig betrachtet geht das gesetzgeberische Pensum mit einer fortschreitenden zeitlichen Straffung des legislativen Verfahrens einher. Dauerte die Bearbeitung eines Gesetzesentwurfs von seiner Einreichung bis zur Verabschiedung zu Beginn der 2000er Jahre noch durchschnittlich 181 Kalendertage, waren es in der vergangenen Legislaturperiode nur noch 137. Die immense Produktion an Gesetzen hat allerdings ihre Grenze in den organisatorischen und personellen Apparaten der Bundesministerien. Allein etwa 300 Gesetzesinitiativen in der zurückliegenden Legislatur blieben unerledigt liegen. „Die wundersame Job-Vermehrung der Ministerien“[5] – allein in den Bundesministerien arbeiten fast 6.000 Angestellte mehr als noch vor neun Jahren – verhinderte nicht, dass die Zahl der verabschiedeten Gesetze je Legislaturperiode bei knapp 600 stagniert. Angesichts der gleichwohl stetig verkürzten parlamentarischen Durchlaufzeit ist die Frage berechtigt, ab „wann die Beschleunigung des Gesetzgebers eigentlich so weit (geht), dass sie den Ansprüchen eines demokratischen Teilhabeprozesses […] nicht mehr gerecht wird?“ (Karow 2018: 64ff.) Es ist schon auf der Grundlage der vorgenannten Zahlen für einzelne Abgeordnete heute schlichtweg unmöglich, sich über jedes Gesetzesvorhaben ein auch nur halbwegs vollständiges Bild zu machen, geschweige denn – wie zu fordern – eine eigene Position zu entwickeln . Umso mehr gilt dies für jene Fälle, in denen Parlamentarier*innen der Zugang zur Entscheidungsmaterie durch den Gesetzgeber weitgehend vereitelt wird. Als Paradebeispiel solcher legislatorischen Tricksereien gelten die sogenannten „Omnibus-“ oder „Containergesetze“[6]. Die beiden Begriffe sind schillernd. Allgemein versteht man darunter Gesetzesvorhaben, die unter einem Dach mehrere, auch zueinander sachfremde Änderungsanliegen zusammenfassen. Verschiedene Regelungsmaterien fahren, Passagier*innen eines Omnibusses gleich, zum gemeinsamen Fahrtziel, der Abstimmung im Plenum.

Generell lässt sich eine eher harmlose und eine tückische Variante des Omnibus-Gesetzestransfers unterscheiden. Häufig ist es einer handwerklichen Notwendigkeit geschuldet, mehrere Einzelgesetzesänderungen zu einem Paket zu verbinden. Da neue Vorschriften nicht nur in bislang regelungsfreie Bereiche eindringen, sondern oftmals auf bereits Normiertes treffen, sind jeweils sämtliche Folgewirkungen einer Gesetzesänderung zu bedenken. Soll zum Beispiel das Umsatzsteuergesetz geändert werden, liegt es in der Regel nahe, dass auch bestimmte Einzelnormen im Einkommenssteuergesetz, im Gewerbesteuerrecht, im Körperschaftssteuergesetz und mitunter auch in der Finanzgerichtsordnung einer Neuregelung oder Ergänzung bedürfen. Um im Bild zu bleiben: Im Omnibus einer solchen Umsatzsteuerreform nehmen verschiedene andere Steuerrechtsmaterien Platz und fahren zur gemeinsamen Endhaltestelle, der Verabschiedung des Gesetzespakets im Parlament. Den zur Abstimmung berufenen Abgeordneten sind in diesem Fall sämtliche Passagiere bekannt. Um diese Spielart des Omnibusverfahrens soll es im Folgenden aber nicht gehen, denn sie ist für die Abgeordneten – jedenfalls für jene mit ausreichender Sachkenntnis – transparent. Die tückische Variante des Omnibusverfahrens ist intransparent. Es sind jene Fälle, in denen kurz vor Erreichen der Endhaltestelle ein blinder Passagier zusteigt. Im eigentlich zur Abstimmung stehenden Gesetzesentwurf meist auf den hinteren Rängen versteckt, ohne jeden inneren Sachzusammenhang zu den übrigen Fahrgästen des Busses, reist er im Idealfall ohne Entdeckung bis zur Parlamentsabstimmung mit. Das perfide Ziel des Gesetzgebers ist dabei, dem inkognito Mitreisenden schnell und möglichst ohne Aufsehen die gesetzliche Weihe zu verschaffen.

II.

Über den zahlenmäßigen Anteil dieser Omnibusverfahren an sämtlichen Gesetzgebungsakten führt niemand Buch. Entdeckt wird der blinde Passagier indes immer. Im Nachhinein, wenn es bereits zu spät ist. Das Omnibusverfahren lebt davon, ein Ausnahmefall zu sein[7]. Seine Entdeckung ruft immer vehementen Protest der vom „enttarnten“ Gesetz Betroffenen hervor. Medial schlägt die Entrüstung dann hohe Wellen:

„Das ist schlechtes Regieren in Reinform“, kritisierte im November 2018 der damalige Chef des Deutschen Beamtenbundes (dBB), Ulrich Silberbach, die Bundesregierung. Aufgrund einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom Juli 2017 musste schleunigst das seinerzeit höchst umstrittene Tarifeinheitsgesetz (TEG) geändert werden. Kurz vor dem Ablauf der vom BVerfG zur Korrektur gesetzten Frist verbastelte das Bundesarbeitsministerium unter Hubertus Heil (SPD) die Änderung des TEG mit dem bereits zur Abstimmung vorgesehenen, eher unspektakulären „Qualifizierungschancengesetz“. Unter dem legislativen Deckmäntelchen des „Weiterbildung von sozialversicherungspflichten Beschäftigten“ verbarg sich das Kuckucksei der TEG-Novelle. Nochmals Ulrich Silberbach: „Dieses Vorgehen bei einem bis hinauf in den Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts höchst umstrittenen Gesetz lässt nur einen Schluss zu: Das ist ein Täuschungsmanöver. Man mauschelt sich durchs Parlament“[8].

Am 1. Juni 2017 stimmte der Bundestag über den „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesversorgungsgesetzes“ ab. Mit einer knapp 140-seitigen Ausschussdrucksache wurden kurz vorher weitere – unter Datenschutzgesichtspunkten bedenkliche – Gesetzesänderungen (etwa die großräumige Befugnis der Behörden zur automatisierten Nutzung von Fingerabdruck-Scans) hinzukombiniert. Auch eine Regelung zur Einschränkung des Auskunftsanspruchs von Bürger*innen gegenüber der Steuerverwaltung fand sich darin. Jutta Krellmann (Die Linke) stellt in ihrer kritischen Äußerung zu diesem Omnibusverfahren heraus, es erleichtere „Lobbyisten, Änderungen zugunsten von Partikularinteressen unbemerkt durchzudrücken“[9].

Im gleichen Jahr (2017) wurde die höchst kontrovers diskutierte „Quellen-TKÜ“, die mit weitreichenden Eingriffen in die Intimsphäre der Betroffenen verbunden war, durch die Hintertür in ein bereits laufendes Gesetzgebungsvorhaben zum „Führerschein-Entzug bei Nicht-Verkehrsdelikten“ eingefügt. Der Coup der Bundesregierung flog allerdings auf. Kurz vor der Abstimmung machte „netzpolitik.org“ die Sache publik. In seiner anschließenden Bundestagsrede kommentierte der am 29. August 2022 verstorbene Hans-Christian Ströbele (Grüne): „[P]erfide ist, dass die Bundesregierung den Staatstrojaner selbst als trojanisches Pferd in einem harmlosen Gesetz zum Fahrverbot als Nebenstrafe versteckt. Einer der hohen Preise für die Große Koalition in der 18. Wahlperiode ist ein radikaler und unverhältnismäßiger Einschnitt bei den Bürgerrechten.“ Der Rechtswissenschaftler Professor Tobias Singelnstein fand es als „ein starkes Stück, dass diese extrem umstrittene Maßnahme nun plötzlich mittels eines Änderungsantrages zu einem laufenden Gesetzgebungsverfahren binnen Wochen durchgepaukt werden soll. Ein solcher Schweinsgalopp durch die Hintertür hat mit demokratischer Debattenkultur nichts zu tun“[10]. Jörn Wunderlich (Abgeordneter von Die Linke) war in seiner Wortwahl weniger wählerisch: „Das Omnibusverfahren ist mit Worten jenseits der Fäkalsprache nicht mehr zu beschreiben.“

III.

Und im Oktober 2022 nun erneut ein gesetzgeberischer Taschenspielertrick – was war geschehen?

Bis zum 19. Oktober 2022 war über eine Verschärfung des § 130 StGB (Volksverhetzung) zwar immer wieder einmal nachgedacht worden, allerdings nur in Bezug auf die schärfere Bestrafung der Leugnung des Holocausts oder das Fördern und Schüren von Rassenhass[11]. Keine Rede war von einem Umbau des § 130 StGB in Richtung einer Bestrafung des Billigens, Verleugnens oder Verharmlosens der in den §§ 6 bis 12 des Völkerstrafgesetzbuches bezeichneten Kriegsverbrechen – weder in der Öffentlichkeit noch in den einschlägigen juristischen Medien. Der Trend zur Ausweitung des Tatbestands der Volksverhetzung auf Handlungen, die in Zusammenhang mit dem russischen Einmarsch in die Ukraine am 24. Februar 2022 standen, war seit April 2022 nicht mehr zu übersehen. Die Staatsanwaltschaften konzentrierten sich dabei aber landauf landab auf § 140 StGB (Billigen von Straftaten). Zumeist ging es um das öffentliche Zeigen des von der russischen Armee als Truppenidentifikationszeichen genutzten „Z“, aber auch das Mitführen der roten Sowjetflagge oder Kundgebungsreden waren Gegenstand der strafrechtlichen Verfolgung[12].

Noch am 13. Oktober 2022 war auf der bundestagsinternen Ankündigung der auf den 19. Oktober 2022 terminierten 27. Sitzung des Rechtsausschusses kein Hinweis auf einen außerordentlichen Tagesordnungspunkt zu sehen. Unter den 25 Ausschüssen des Bundestags kommt dem Rechtsausschuss eine zentrale Stellung zu. Er ist Dreh- und Angelpunkt sämtlicher Gesetzentwürfe im Bereich Strafrecht, Zivilrecht und Gerichtsverfassung. Die in ihn aus dem Bundestag entsandten 39 Abgeordneten unternehmen eine Art Vorprüfung, ob die eingehenden Gesetzesvorlagen rechtsförmlich zulässig sind. Dabei wird auch entschieden, ob verschiedene Gesetzesvorlagen verbunden oder getrennt behandelt werden sollen. Der Ausschuss tagte am 19. Oktober 2022 ab 14.00 Uhr im Berliner Paul-Löbe-Haus, den Vorsitz führte die Abgeordnete Elisabeth Winkelmeier-Becker (CDU). Zunächst fand eine öffentliche, mehrstündige Sachverständigenanhörung zum „Entwurf eines Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen“ („Whisteblower-Gesetz“) statt. Im nichtöffentlichen Teil der Sitzung ging es dann um die, für den Folgetag angesetzte Schlussberatung und Abstimmung zu geplanten Änderungen im Bundeszentralregistergesetz (BZRG). Auf dem Tisch lag jetzt ein von den Fraktionen der SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP eingebrachter Änderungsantrag. Hintergrund des Antrags (so heißt es in der später abgefassten Beschlussvorlage) – sei ein im Dezember 2021 durch die Europäische Kommission eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland. Die EU werfe Deutschland vor, einen Rahmenbeschluss des Rates vom 28. November 2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit nicht ausreichend umgesetzt zu haben. Die Erweiterung des § 130 StGB, in der das öffentliche Billigen, Leugnen und grobe Verharmlosen von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen unter Strafe gestellt werde, sei daher unabdingbar. Die Vertreter der Regierungskoalition, der CDU/CSU, aber auch die Abgeordneten der Linksfraktion, stimmten der Einbindung des bereits vorformulierten neuen Absatz 5 des § 130 StGB zu. Er fand sich nun auf den letzten Seiten der Beschlussvorlage zur Änderung des BZRG[13]. Stephan Brandner (AfD) wandte sich dagegen und monierte die „sachfremde Ankopplung“. In Nachtarbeit erstellte die hauseigene Parlamentsdruckerei für den kommenden Sitzungstag eine entsprechende Anzahl an Tischvorlagen zur Weitergabe an die Abgeordneten. Der Hoffnung der Regierungskoalition auf ein zügiges und unspektakuläres Durchwinken der Gesetzesänderung war dabei zuträglich, dass die Parlamentsabstimmung zum BZRG (nun ergänzt durch die Änderung des § 130 StGB) als letzter Tagesordnungspunkt (TOP Nr. 25) am 20. Oktober 2022 auf 22.05 Uhr angesetzt war. Eine Debatte vor der Abstimmung war nicht vorgesehen. Und wohl auch parteiübergreifend nicht erwünscht. Die eigentlich zum Gesetzentwurf des BZRG vorgesehenen Debattenredner Johannes Fechner (SPD), Ingmar Jung (CDU/CSU), Thorsten Lieb (FDP) und Clara Bünger (Die Linke) reichten ihre Reden in Schriftform vor Aufruf des TOP 25 beim Bundestagspräsidium ein. Diese wurden im Einklang mit der GO-BT zu Protokoll genommen. Um 22.15 Uhr rief die amtierende Sitzungsleiterin Petra Pau (Die Linke) den letzten Tagesordnungspunkt auf. Es folgte ein zehnminütiger Schlagabtausch zwischen Stephan Brandner (AfD) und Canan Bayram (Grüne). Brandner: „Und weil Ihnen das so peinlich ist, weil Sie genau wissen, was für einen Murks Sie da machen, versuchen Sie, diese Änderung an ein Omnibusgesetz dranzuhängen, ohne erste Lesung, ohne ordentliche Behandlung im Ausschuss“. Bayram: „Alle demokratischen Fraktionen in diesem Haus sind sich einig, dass das [gemeint ist der neue § 130 Abs. 5 StGB] strafbar sein sollte. Es ist doch, umgekehrt, ein Skandal, dass solche Äußerungen bisher noch nicht strafbar waren […]. Die Verharmlosung und Leugnung von Straftaten nach dem Völkerstrafgesetzbuch darf nicht weiter straflos bleiben!“[14] Der fraktionslose Abgeordnete der Südschleswigschen Wählervereinigung (SSW), Stefan Seidler, gab unmittelbar vor Abstimmung eine Kurzerklärung zu Protokoll: „Die Gesetzesänderungen hat aus meiner Sicht das Potenzial, auch Auswirkungen auf wissenschaftliche oder politische Diskussionen zu haben – Sie werden unter Umständen sogar zu einem Fall für die Staatsanwaltschaft und Gerichte“. Kurz vor 23 Uhr war die Erweiterung des § 130 StGB beschlossene Sache: 514 Ja-Stimmen, mit Nein stimmten 92 Abgeordnete (Fraktionen der Linken, der AfD und drei fraktionslose Abgeordnete), enthalten haben sich Zwei.

IV.

Es fällt auf, dass die oftmals harsche Kritik, die anlässlich der Enttarnung eines Omnibusgesetzes ein jedes Mal aufbrandet, sich nach wenigen Wochen wieder legt. Immerhin behaupten die Kritiker*innen einen Verfassungsverstoß. Im Kern habe die jeweils amtierende Regierung durch die Anwendung des Omnibusverfahrens den Boden der Rechtsstaatlichkeit verlassen. Die Adressatin des Protestes, die Regierung, kontert nicht, sondern schweigt sich aus. In seltenen Fällen verweist man zaghaft auf den „Zeitdruck“, der eine „Beschleunigung“ notwendig gemacht hätte. Augenscheinlich setzten die Gesetzesinitiatoren darauf, der Protest flaue – wie auch tatsächlich üblich – nach kurzer Zeit wieder ab. Im Jahre 2020 erging an den Wissenschaftlichen Dienst (WD) des Bundestags der Auftrag, die verfassungsrechtliche Seite des Omnibusverfahrens abzuklären. Spürbar vorsichtig näherte sich der WD auf den wenigen Seiten seines Kurzgutachtens der Problematik an. Konkrete gesetzliche oder verfassungsrechtliche Tatbestände zum Omnibusverfahren gäbe es nicht, im Grundgesetz sei „für das Verfahren vieles offen“[15]. Die Interpretation der offenen Stelle sei dem Parlament überlassen, das qua „Satzungsautonomie“ selbst entscheide, ob Regelungsbedarf besteht. Das Grundgesetz schaffe damit einen großen Spielraum für den Bundestag. Fest stehe allein, dass „ein Mindestmaß an Öffentlichkeit im Beratungs- und Beschlussverfahren zu gewährleisten ist“. Was dieses Mindestmaß sein soll und wie es organisatorisch sicherzustellen wäre, darüber schweigt sich der WD aus. Die entspannte Sichtweise des WD auf das Problem deckt sich mit den Darstellungen der juristischen Kommentator*innen zu Art. 76 GG. Auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sucht man vergeblich nach Spuren einer Kritik. Das Omnibusverfahren ist schlichtweg kein Thema, das der Vertiefung für Wert gehalten wird. Die umfangreiche Kommentierung von Dürig/Herzog/Scholz (2022) zum Grundgesetz kennt das Stichwort „Omnibusverfahren“ nicht. Ohne die Sache konkret beim Namen zu nennen, ist den Ausführungen des Großkommentars zu Art. 76 GG immerhin zu entnehmen, dass eine „vollkommene Nichtbeteiligung“ des Parlaments die Nichtigkeit des beschlossenen Gesetzes nach sich ziehe (Dürig/Herzog/Scholz 2022: Art. 76 Rn. 117). Die verfassungsrechtlich vorhandene Grauzone zwischen einem Gesetzgebungsverfahren inklusive drei Lesungen, Zuziehung von Sachverständigen und Anhörung von Interessengruppen und einem Verfahren gänzlich ohne tatsächliche Beratung des Gesetzesentwurfs bleibt somit verfassungsrechtlich weitgehend terra incognita. Generell wird darauf verwiesen, dass ein Verstoß gegen die Regeln der Geschäftsordnung – wie das Abhalten einer bestimmten Anzahl von Lesungen – für sich genommen niemals einen Verfassungsverstoß begründen könne. Die gängige Auffassung der Verfassungsrechtler*innen, die Anzahl der Lesungen sei verfassungsrechtlich disponibel, findet ihre Stütze in einer – ansonsten weitgehend unbeachtet gebliebenen – Entscheidung des BVerfG zur „Jahresarbeitsverdienstgrenze“. Dort heißt es in einem obiter dictum, das Grundgesetz schreibe lediglich vor, „dass der Bundestag die Gesetze beschließt; eine Beratung der Gesetzesentwürfe in drei Lesungen ist weder ausdrücklich vorgeschrieben noch ist sie Verfassungsgewohnheitsrecht, noch gehört sie zu den unabdingbaren Grundsätzen der demokratischen rechtsstaatlichen Ordnung“[16]. Generell gewährt das BVerfG damit dem Gesetzgeber im Hinblick auf Quantität und Qualität der Gesetzesberatungen einen immensen Freiraum. Sachverständigenanhörungen sowie die Abfrage von Meinungen der Verbands- und Interessenvertreter erscheinen ohnehin als legislatives Beiwerk[17]. Die Artikel 76 und 77 GG regeln lediglich, dass Gesetzesinitiativen der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zuzuleiten sind, der Gelegenheit hat, binnen sechs, in Fällen der „Eilbedürftigkeit“ binnen drei Wochen, eine Stellungnahme einzureichen (Art. 76 Abs. 2 GG). In der Folge habe dann der Bundestag über „Vorlagen in angemessener Frist zu beraten und Beschluss zu fassen“ (Art 76 Abs. 3 a. E. GG). Augenscheinlich konzentriert sich Art. 76 GG auf potenzielle föderale Konfliktsituationen zwischen Bundesrat und Bundestag. In Art. 77 Abs. 1 GG findet sich die plakative Aussage, „Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen“, im Weiteren beschäftigt sich die Norm aber mit dem Prozedere im Bundesrat. Der Wortlaut gibt für die Art und Weise der Gesetzesberatung im Bundestag keine entscheidenden Hinweise. Bleibt noch die Geschäftsordnung des Bundestags: Immerhin stellt § 78 Abs. 1 GO-BT geradezu apodiktisch fest: „Gesetzentwürfe werden in drei Beratungen behandelt“. Kein „können behandelt werden“, kein „sollen behandelt werden“, vielmehr ein striktes „werden“. Nach den Regeln juristischer Wort- und Begriffsauslegung klingt der Wortlaut nach einem „Muss“, mithin einer Pflicht. Unter Rekurs auf die oben erwähnte Entscheidung des BVerfG aus dem Jahre 1970 sei diese Regelung ganz anders zu verstehen, heißt es. Sie zwinge nicht zu „drei Lesungen“. Eine nähere Begründung für das Abgehen vom Wortlaut liefert Karlsruhe nicht. Der WD des Bundestags greift in diesem Kontext auf das in §§ 79, 81 und 84 GO-BT mehrfach angesprochene Recht der Fraktionen, eine Aussprache zu verlangen, zurück. Damit allein wäre schon „sichergestellt, dass alle Vorlagen, die für eine Fraktion von Bedeutung sind, einer Debatte im Plenum zugeführt werden“[18]. Ein klassischer Kurzschluss, sofern der WD meint, damit wäre eine Beratung gesichert. Beraten kann nur werden, was zuvor auch bekannt geworden ist. Eine Aussprache kann nur der fordern, dem rechtzeitig im Vorfeld die Materie zur Prüfung vorgelegt wurde. Das formelle „Zuführen“ ist für eine anschließende tatsächliche Beratung zwar hinreichende, aber nicht notwendige Bedingung. Ein expliziter „ins Auge springender“ Hinweis auf die einzelnen Bestandteile eines geschnürten Gesetzesbündels, zum Beispiel durch das Bundestagspräsidium oder den Rechtsausschuss vor dem Tag der Abstimmung, ist nicht vorgesehen. Auch bei der Abstimmung über das Bundeszentralregistergesetz am 20. Oktober 2022 blieb es dem Zufall überlassen, ob einzelne Abgeordnete (oder gar eine Fraktion), angestoßen durch die zwar druckfrisch hereingereichte, aber nicht näher aufgeschlüsselte Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses beim Parlamentspräsidium aktiv Beratungsbedarf anmelden würden. Der Vertreter der AfD-Fraktion, Brandner, nutzte den Wissensvorsprung, den er durch Teilnahme an der Sitzung des Rechtsausschusses am Vortag der Abstimmung erlangt hatte. Er verlangte eine Aussprache. Einen Antrag auf Verschiebung der Abstimmung stellte auch er nicht.

Die Pflicht zur Beratung verkümmert rechtspraktisch zur bloßen Möglichkeit der Abgeordneten, eine Aussprache zu verlangen. Faktisch erlangt die Satzungsautonomie des Parlaments auf diese Weise die verfassungsrechtliche Oberhand über Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, vom Transparenzgebot gar nicht zu reden. Rechtstatsächlich bestehen wenig Chancen, dass sich hieran in Zukunft etwas ändert. Die jeweils amtierende Regierung, die mit ihrer Mehrheit eine Änderung der Geschäftsordnung beschließen könnte, wird dies geflissentlich unterlassen, nur so kann sie sich die Möglichkeit für weitere Omnibusverfahren offenhalten. Von der Verschleierungstypik des Omnibusverfahrens sind vorrangig die Abgeordneten der Oppositionsparteien betroffen. Bei voraussichtlich kontroversen Gesetzesvorhaben sind sie es, die Sand ins Getriebe des Verfahrens streuen könnten. Abgeordnete der Regierungsfraktionen werden sich meist nicht gegen Gesetzespakete aus ihren eigenen Reihen stemmen. Ihr Hunger nach Detailkenntnis dürfte nicht allzu stark ausgeprägt sein. Zuweilen erhobene Forderungen nach einer Reform der Geschäftsordnung im Sinne einer größeren Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens und einem Mehr an Diskursmöglichkeiten scheitern regelmäßig an der Regierungsmehrheit[19]. Es scheint, dass blinde Passagiere im Omnibusverfahren auch in Zukunft keine Ticketkontrolle fürchten müssen.

V.

Große Bedenken, ob der Verfassungsmäßigkeit des Omnibusverfahrens bleiben. Die Zweifel leiten sich unmittelbar aus den Prinzipien des Verfassungsrechts ab, die die Legitimität legislatorischen Handelns des Parlaments selbst betreffen. An erster Stelle das Demokratiegebot des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 GG. Es gilt unangefochten als Staatsstrukturprinzip der Bundesrepublik. In ihm verbindet sich die Vorgabe, alle Staatsgewalt gehe vom Volke aus, mit der Erfordernis, dass hierzu(!) besondere Organe der Gesetzgebung zu etablieren sind, die ebenfalls wieder an die verfassungsmäßige Ordnung, Gesetz und Recht rückgebunden sind. Dem Parlament und damit jeder*m einzelnen Abgeordneten obliegt es daher, in Folge des Repräsentationsprinzips (Art. 38 Abs. 1 GG) im laufenden Gesetzgebungsverfahren ungehindert der Prüfungs-, Beratungs- und Artikulationspflicht nachgehen zu können. Eine „Behinderung der parlamentarischen Arbeit des einzelnen Abgeordneten“ muss ausgeschlossen sein[20]. Gerade bei Gesetzen, die unmittelbar in den individuellen Freiheitsbereich der Bürger*innen hineinwirken – wie es bei Strafnormen ohne jede Ausnahme der Fall ist – bestimmt das Transparenzgebot des Art. 42 Abs. 1 GG, wesentliche Entscheidungen des Bundestags, zu denen mit Sicherheit Gesetze gehören, unter öffentliche Kontrolle zu stellen. Es geht dabei nicht allein darum, dass einzelne Abgeordnete sich effektiv mit einer Gesetzesvorlage auseinandersetzen können müssen. Es geht auch darum, dass Millionen Rechtsunterworfene, die schlussendlich vom Gesetz betroffen sind, überhaupt Zeug*innen kontroverser Rede und Gegenrede im Parlament werden können. Wo sonst, außer in den öffentlichen Lesungen könnte die Transparenz über ein Gesetzgebungsverfahren kohärent und effektiv besser hergestellt werden? Hier ist der Ort der Debatte, „die Darlegung der Gesichtspunkte und Argumente, die die verschiedenen politischen Kräfte während der Beratungen bewegt haben, und dadurch – vermittelt durch Online-Informationen, Zeitungen, Rundfunk und Fernsehen die Möglichkeit für die Bürgerinnen und Bürger, sich anhand der dargestellten Argumente ihrerseits Meinungen zu den Vorhaben zu bilden“ (Lang/Sobolewski 2022: 155). Treffend hat das BVerfG dies in einer Entscheidung aus dem Jahre 2005 zusammengefasst: „Erst die freie Debatte im Deutschen Bundestag verbindet das rechtstechnische Gesetzgebungsverfahren mit einer substantiellen, auf die Kraft des Arguments gegründeten Willensbildung, die es dem demokratisch legitimierten Abgeordneten ermöglicht, die Verantwortung für seine Entscheidung zu übernehmen“[21]. Es drängt sich folglich auf, das Gesetzgebungsverfahren unauflösbar mit einer effektiven, sprich unhintergehbaren, Beratungspflicht zu verknüpfen – schon allein, um dem stets drohenden Missbrauch durch eine selbstherrliche Legislative vorzubeugen.

VI.

In der Beschlussvorlage des Rechtsausschusses vom 19. Oktober 2022 wird als einziger, aber zugleich scheinbar dringlicher Grund zur Änderung des § 130 StGB genannt, die Bundesregierung müsse den EU-Rahmenbeschlusses 2008/913/JI des Rates vom 28. November 2008 (Ahndung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit)[22] umsetzen, um einem Vertragsverletzungsverfahren der EU gegen Deutschland zu entgehen. Erklärungsbedürftig wäre dabei zunächst einmal gewesen, weshalb seit dem Rahmenbeschluss 14 Jahre vergingen, ohne dass die seither amtierenden Bundesregierungen eine Änderung des Strafgesetzes implementiert hätten. Antworten auf diese naheliegende Frage gibt die Regierung nicht. Jedenfalls hatte die EU im Dezember 2021 das besagte Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland, Ungarn und Luxemburg eingeleitet und zwei Monate Zeit gegeben, die Mängel abzustellen. Bislang hatte sich die Bundesrepublik auf den Standpunkt zurückgezogen, die im Rahmenbeschluss angemahnte Ausdehnung der Kriminalisierung auch auf andere Völkerstrafrechtstatbestände als den Holocaust sei bereits in § 130 Abs. 1 StGB verwirklicht. In der Tat ist dort von einer Aufstachelung zum Hass, der Aufforderung zu Gewalt- oder Willkürmaßnahmen und Menschenrechtsverletzungen die Rede. Überraschenderweise hat die Ampelkoalition diese Sichtweise im Nachgang zum Beginn des Ukraine-Krieges nicht nur aufgegeben, sondern einen Straftatbestand formuliert, der über das von der EU Geforderte hinausgeht: Die Kriminalisierung erstreckt sich nicht nur auf öffentlich getätigte Äußerungen (EU), sondern auch auf solche in nichtöffentlichen Versammlungen. Noch gravierender ist: Zur Feststellung der Strafbarkeit des Billigens, Leugnens oder groben Verharmlosens eines Kriegsverbrechens, bedarf es keines vorangegangen Urteils eines nationalen oder internationalen Gerichts, das eben die Völkerrechtswidrigkeit rechtskräftig festgestellt hätte. Damit obliegt es in Zukunft dem zuständigen deutschen Staatsanwalt, ob eine aggressive Gewalthandlung irgendwo auf dem Globus dem Völkerstrafrecht zuwider läuft, wenn sich die*der Beschuldigte zu dieser billigend, leugnend oder verharmlosend geäußert hatte. Dies aber zieht eine Furche durch die Meinungsfreiheit des Art 5 GG. Wo immer jemand erklärt, eine nach herrschender Politik- und Medienlage vorliegende Völkerstraftat habe nicht stattgefunden, sei harmloser als tatsächlich oder gar gerechtfertigt, läge der Anfangsverdacht einer Volksverhetzung vor. Damit geht § 130 Abs. 5 StGB weit über das hinaus, was die EU vor 15 Jahren intendiert hatte. Zudem löst bereits die bloße „Eignung“ einer Äußerung zur Aufstachelung von Gewalt und Hass die strafrechtliche Verfolgung aus, sprich der Staatsanwalt kann sich auch den Nachweis einer tatsächlichen Wirkung der Äußerung auf Andere ersparen. Nicht ohne Anflug von Sarkasmus merkt Wolfgang Mitsch (2023: 17) an: „Für Liebhaber sprachlicher Eleganz und Klarheit, Eigenschaften, die auch juristische Texte und sogar der Wortlaut von Gesetzen haben können, ist § 130 StGB nicht gerade ein Leckerbissen“. Das galt schon vor Oktober 2022 und nach dem gesetzgeberischen Coup der Bundesregierung nun umso mehr. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG besagt, dass Straftatbestände inhaltlich klar und eindeutig sein müssen. Das ist keine rein ästhetische Frage. Schon allein die Frage, wann ist eine Äußerung geeignet, einen Aggressionsakt, von dem rechtskräftig nicht feststeht, ob es überhaupt einer ist, zu verharmlosen, wird ernsthaften Strafverfolgungspraktiker*innen die Lust an der Einleitung des Ermittlungsverfahrens weitgehend verderben[23]. So könnte man jedenfalls mutmaßen. Grund zur Entwarnung besteht indessen keineswegs. War doch in einem Beitrag eines Augsburger Strafrechtsprofessors neulich folgendes zu lesen: Es dürfte „deutschen Strafrichtern schwerfallen, während eines andauernden Kriegsgeschehen Feststellungen zu treffen, die eine Strafbarkeit nach § 130 Abs. 5 StGB begründen. Je mehr sich aber der Nebel des Krieges lichtet, umso wahrscheinlicher wird es sein, dass Strafverfahren nach § 130 Abs. 5 StGB nicht mit einer folgenlosen Einstellung enden“ (Kubiciel 2022). Welchen Krieg der Autor wohl meint – den laufenden oder schon den nächsten? Solange es den § 130 Abs. 5 StGB in seiner jetzigen Fassung gibt, wird er stets auf dem Sprung stehen, den Meinungskorridor in Fragen von Krieg, Frieden und Völkerrecht mit einer durchaus bedrohlichen Demarkationslinie einzugrenzen.

Dr. Dr. Ralf Hohmann, Jahrgang 1959, studierte Rechtswissenschaft an der Johann-Wolfgang-Goethe Universität in Frankfurt am Main, promovierte 1993 an der Universität des Saarlandes mit einer Arbeit zur Rolle der Personalität im Strafrecht und 1995 im Bereich Philosophie der Masaryk-Universität im tschechischen Brünn. Er arbeitete über 20 Jahre im Bereich der Strafverteidigung, nahm Lehraufträge an verschiedenen juristischen Fakultäten wahr und war als Prüfer im ersten jur. Staatsexamen bestellt. Neben zahlreichen Fachveröffentlichungen, schreibt er seit 2019 regelmäßig in der Wochenzeitung „Unsere Zeit“ und anderen linken Periodika zu rechtspolitischen Themen. Hohmann ist Mitglied im Vorstand der Ernst-Busch-Gesellschaft, Berlin.

Literatur

Dürig, Günter/Herzog, Roman/Scholz, Rupert 2022: Kommentar zum Grundgesetz, Bd. V Art. 68-87, München.

Hohmann, Ralf 2023: Ruhe an der Heimatfront, in: Unsere Zeit vom 24.02.2023.

Hohmann, Ralf/Stoltzenberg, Henning von 2023: »Das ging als blinder Passagier zur Abstimmung«.Verschärfung des »Volkverhetzungssparagraphen« per »Omnibusverfahren« könnte besonders Kriegsgegner treffen, in: Junge Welt vom 21.03.2023, S. 2.

Karow, Sophie 2018: Das beschleunigte Parlament – Die Gesetzgebungsdauer der 18. Wahlperiode des Deutschen Bundestags, in: Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Internationales Parteienrecht und Parteienforschung, H. 1, S. 64-70.

Kubiciel, Michael 2022: Welcher Skandal? Anmerkungen zur eher symbolischen Änderung des § 130 StGB, in: Verfassungsblog.de.

Lang, Ruth/Sobolewski, Frank 2022: So arbeitet der Deutsche Bundestag, Darmstadt.

Lachner, Thomas 2007: Das Artikelgesetz, Berlin.

Mitsch, Wolfgang 2023: Die Erweiterung des § 130 StGB, in: Kriminalpolitische Zeitschrift, H. 1, S. 17-22.

Strate, Gerhard 2022: Kriminalisierung des politischen Gegners, in: Cicero vom 31.10.2022.

Anmerkungen:

[1]Strate (Hamburg) ist u.a. bekannt geworden durch spektakuläre Wiederaufnahmeverfahren und eine Strafanzeige gegen Olaf Scholz im „Cum-Ex-Komplex“.

[2]Der neue § 130 Abs. 5 StGB lautet: „Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer eine Handlung der in den §§ 6 bis 12 des Völkerstrafgesetzbuches bezeichneten Art gegen eine der in Absatz 1 Nummer 1 bezeichneten Personenmehrheiten oder gegen einen Einzelnen wegen dessen Zugehörigkeit zu einer dieser Personenmehrheiten öffentlich oder in einer Versammlung in einer Weise billigt, leugnet oder gröblich verharmlost, die geeignet ist, zu Hass oder Gewalt gegen eine solche Person oder Personenmehrheit aufzustacheln und den öffentlichen Frieden zu stören“.

[3]Thomas Lachner hat auch die zunehmende Intransparenz geschnürter Gesetzespakete beklagt.

[4]LTO v. 23.02.2022, „Wie viel Recht in Deutschland gilt“.

[5]Handelsblatt v. 10.05.2017.

[6]Ähnlich der Begriff „Artikelgesetz“: Gesetz, durch das gleichzeitig mehrere Gesetze erlassen oder geändert werden, manchmal auch in unterschiedlichen Rechtsgebieten.

[7]Ein Blick auf die vergangenen Gesetzgebungsdekaden legt nahe, dass es jährlich wohl um zwei bis drei Fälle, also um einen Anteil von unter zwei Prozent aller verabschiedeten Gesetze geht.

[8]https://www.dbb.de/artikel/verfassungswidriges-tarifeinheitsgesetz-bundesregierung-mauschelt-sich-durchs-parlament0.html.

[9]https://www.das-parlament.de/2017/23_25/innenpolitik/509550-509550.

[10]Auf der Seite von netzpolitik.org am 17.05.2017.

[11]Die 4.814 im Jahr 2021 eingeleiteten Ermittlungsverfahren betrafen weit überwiegend antisemitische oder rassistische Äußerungen (Hohmann/Stoltzenberg 2023: 2).

[12]Allein bis Juni 2022 wurden etwa 150 Ermittlungsverfahren eingeleitet (Hohmann 2023).

[13]https://dserver.bundestag.de/btd/20/040/2004085.pdf.

[14]Brandner und Bayram, Plenarprotokoll, 20.10.22, S. 7209-7210.

[15]WD des Bundestags, „Verfassungsrechtliche Vorgaben für das sogenannte Omnibusverfahren“.

[16]BVerfG, Beschluss vom 14.10.70, 1 BvR 307/68.

[17]BVerfG, Urteil vom 6.3.52 – 2 BvE 1/51.

[18]„Verfassungsrechtliche Vorgaben für das sogenannte Omnibusverfahren“, S. 4.

[19]Der Antrag der AfD vom 07.11.22, nur noch Gesetzesvorhaben zuzulassen deren Einzelgesetze in einem zwingenden Sachzusammenhang stehen, wurde verworfen. Gleich vier am 15.12.22 debattierte Anträge der Linksfraktion (Ausschussöffentlichkeit/Zugang zu Dokumenten/Frist für die Durchführung von öffentlichen Anhörungen/Lesbarkeit von Vorlagen und Beratungsfrist) wurden verworfen.

[20]BVerfG, Urteil vom 17.12.01 – 2 BvE 2/00.

[21]BVerfG, Beschluss vom 28.04.05 – 2 BvE 1/05.

[22]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM:l33178.

[23]Wer es als Ermittler in den Fällen des Billigens von Völkerstraftaten einfacher haben will, greift auf den mit gleichem Strafmaß ausgestatteten § 140 StGB (Billigung von Straftaten) zurück (Hohmann 2023: 2).

Der Beitrag Der blinde Passagier in der Gesetzgebung: Eine verfassungsrechtliche Kritik des Omnibusverfahrens in Deutschland erschien zuerst auf Humanistische Union.