Durch diese Entwicklungen ist im Bereich der Polizeiorganisationen der Bedarf an freiheitssichernden Reformen gestiegen. In Anbetracht der heutigen Reichweite von Eingriffs-und Ermittlungsbefugnissen erscheint es nicht mehr vertretbar, den Sicherheitsorganen weitreichende Handlungsautonomie zu überlassen, nur weil sie den politisch Verantwortlichen professionelles Reagieren versprechen, wenn neue Sicherheitsprobleme auftreten. Richtervorbehalte, gerichtliche Überprüfung im Nachhinein und die sporadische parlamentarische Kontrolle haben sich in ihrer bisherigen Form als unzulänglich erwiesen, um den erweiterten Macht- und Informationsansprüchen der Sicherheitsapparate wirkungsvoll in die Schranken zu weisen (vgl. Aden 1998: 349ff.). Hier wären Initiativen erforderlich, die darauf abzielen, die aufgeblähten polizeilichen Organisationen zu verändern, nötigenfalls auch wieder zu verkleinern und zu dezentralisieren, wenn dies der Freiheitssicherung dienlich wäre. An den Freiheitsrechten des Grundgesetzes orientierte Reformen würden sich dadurch auszeichnen, dass sie die rechtlichen und faktischen Möglichkeiten der Polizeitätigkeit durch präzisere Regeln begrenzen, wenn der Zugewinn an Sicherheit in keinem angemessenen Verhältnis zu den Beschränkungen individueller Freiheit steht.

In einer international vergleichenden Perspektive unterscheidet sich das bundesdeutsche von anderen Polizeisystemen vor allem dadurch, dass seine wichtigsten administrativen und rechtlichen Strukturen unterhalb der bundesstaatlichen Ebene angesiedelt sind. Es handelt sich um ein halb zentralisiertes oder in umgekehrter Perspektive um ein halb dezentralisiertes Polizeisystem.

Die Ausgangshypothese dieses Beitrags lautet, dass ein halb (de-)zentralisiertes Polizeisystem, das aus einer größeren Zahl mehr oder minder autonomer Polizeiorganisationen besteht, auf der regionalen Ebene relativ offen für freiheitssichernde Reformen ist. Allerdings führt eine solche Offenheit nicht zwangsläufig dazu, dass erfolgreiche lokale Reformansätze auf den höheren Ebenen aufgegriffen werden. Der Polizeiapparat ist weniger ein ständig lernender Organismus als eine träge bürokratische Struktur. Gerade an den Bürgerrechten orientierte Reformen haben allenfalls dann Durchsetzungschancen, wenn die Sicherheitsapparate aufgrund von Kompetenzüberschreitungen und fehlender Kontrolle Skandale oder andere Krisen auslösen.

Diese Hypothese basiert auf einem normativen Reformbegriff. Gemeint sind also nicht praktische Verbesserungen in der Ausrüstung der Polizei oder andere technisch-organisatorische Modernisierungsmaßnahmen. Der Begriff der Polizeireform meint vielmehr, dass die Freiheitsrechte der Menschen gegenüber staatlichem Einfluss gewahrt oder wieder hergestellt werden. Zudem zeichnet sich eine emanzipatorische und freiheitsorientierte Reformpolitik dadurch aus, dass sie Kriminalität und Gewalt nicht allein polizeilich bekämpft, sondern sie als soziale Probleme versteht und entsprechend aus einem multidisziplinären Ansatz heraus bearbeitet. Die Polizei steht bei dieser Aufgabe gleichberechtigt neben anderen gesellschaftlichen Kräften.

Die Entstehung des halb (de)zentralisierten Polizeisystems

Die halb (de)zentrale Struktur des deutschen Polizeisystems ist in erster Linie historisch zu erklären. Bei der Gründung des deutschen Rei-ches 1871 und erneut bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland 1949 blieb die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Wesentlichen im Verantwortungsbereich der Teilstaaten. Dies lässt sich vor allem dadurch erklären, dass der im Kaiserreich dominante Teilstaat Preußen bereits zum Zeitpunkt der Reichseinigung über ein ausdifferenziertes Polizeisystem verfügte (vgl. Funk 1986) und dieses nicht aus der Hand geben wollte. Im 19. Jahrhundert war das staatliche Monopol für die Ausübung legitimer Gewalt im Sinne von Max Weber (1972: 822) noch wesentlich stärker als heute ein Instrument zur Sicherung exekutiver Herrschaft. Machthaber, die von der Polizei und anderen Sicherheitskräften loyal unterstützt wurden, konnten sich ihrer Macht auch in politischen Krisensituationen relativ gewiss sein.

Mehr als hundert Jahre später berufen sich übrigens viele Akteure in den EU-Mitgliedstaaten mit derselben Logik auf das Argument, die öffentliche Sicherheit gehöre zu den Kernbereichen staatlicher Souveränität.[3] Sie begründen damit ihre Bedenken gegen die Schaffung europäischer Polizei- und Sicherheitsstrukturen. Der Zusammenhang zwischen der Verfügung über Polizeiapparate und der politischen Machtsicherung hat sich aber im Vergleich zum 19. Jahrhundert abgeschwächt. Die Hauptaufgabe der meisten Polizeikräfte liegt heute im Bereich der alltäglichen Sicherheit. Auch haben sich die Polizeiorganisationen in ein Geflecht spezialisierter Einheiten ausdifferenziert. Ihr Handeln ist daher nur noch begrenzt politisch steuerbar. Wenn dennoch das Argument der bedrohten nationalen Souveränität gegen die Schaffung und den Ausbau europäischer Sicherheitsstrukturen mobilisiert wird, so verbergen sich dahinter vor allem die Interessen nationaler und regionaler Akteure, deren Einfluss durch die Verlagerung von Kompetenzen auf europäische Institutionen geschwächt wird.

Da das nationalsozialistische Regime die deutschen Polizeistrukturen nach 1933 beim Zentralstaat bündelte, verdankt die heutige halb (de)zentralisierte Polizeistruktur der Bundesrepublik ihre Existenz vor allem der Politik der alliierten Besatzungsmächte nach dem Zweiten Weltkrieg. Ihr Bestreben, das Wiederentstehen eines zentralisierten Willkürstaates nach nationalsozialistischem Muster zu verhindern und dennoch in der Frühphase des Kalten Krieges in Westdeutschland für eine stabile öffentliche Sicherheit zu sorgen, führte zur Wiedergründung dezentraler Polizeiorganisationen in der Verantwortung der Bundesländer (vgl. Werkentin 1984: 43ff.).

Das politische System der Bundesrepublik ist heute durch einen kooperativen Föderalismus geprägt. Dies spiegelt sich auch in den Polizeistrukturen wider. Im Gegensatz zu einem föderalen System, in dem die Teilstaaten aufgrund von Interessengegensätzen vorrangig miteinander konkurrieren, wird das bundesdeutsche System durch die Kooperation zwischen den Bundesländern charakterisiert. Das Interesse an einheitlichen Lebensverhältnissen bildet hierfür die wichtigste Begründung. Die politische Praxis wird durch eine intensive Politikkoordination bestimmt. Im Polizeibereich erfüllt in erster Linie die Konferenz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der Länder (Innenministerkonferenz, IMK) solche Koordinationsfunktionen. Politische Initiativen und Reaktionen auf neu wahrgenommene Bedrohungspotenziale der öffentlichen Sicherheit werden in den Arbeitsgruppen der Ministerkonferenz, in denen vor allem Polizei- und Ministerialbeamte vertreten sind, konzipiert und vorbereitet (vgl. Pütter 2000).

Diese institutionalisierte Koordination hat zu einer gewissen Uniformität der Landespolizeistrukturen beigetragen. Alle Bundesländer verfügen über Landeskriminalämter, die sich im Laufe der Zeit zu Technik- und Ermittlungszentralen mit wichtigen Funktionen für die dezentrale Arbeit der Kriminalpolizei entwickelt haben. Alle Länder haben zudem Schutzpolizeieinheiten, die allgemeine Polizeiaufgaben wie den Streifendienst und die Verkehrsregelung wahrnehmen. Das Verhältnis zwischen den Basisdienststellen von Schutz- und Kriminalpolizei war in vielen Bundesländern in den letzten Jahren Gegenstand von Reformen oder zumindest Reformdiskussionen. Manche Länder haben die Basisdienststellen im Zuge der stärkeren Serviceorientierung der öffentlichen Verwaltung zusammengelegt. Damit wollten sie vor allem Opfern von Straftaten ersparen, nach der Anzeigeerstattung auf einem Revier der Schutzpolizei auch noch eine Kriminalpolizei-Dienststelle zur Vernehmung als geschädigter Zeuge aufsuchen zu müssen. Gegen diese Zusammenlegung entwickelten Bedienstete der Kriminalpolizei erhebliche Widerstände, da sie den Verlust ihrer bis dahin privilegierten Stellung innerhalb des Polizeisystems befürchteten (Lange 1999: 240ff. und 249ff.; Kommission zur Untersuchung des Reformbedarfs in der niedersächsischen Polizei 1993: 37ff.).

Die Polizeihoheit der Länder ist durch Aufgabenverlagerungen zum Bundeskriminalamt und die intensive Politikkoordination in der Innenministerkonferenz im Laufe der Zeit erheblich relativiert worden. Aber gerade aufgrund dieser intensiven Koordination hat sie sich als hinreichend effektiv erwiesen, um auch in Krisenzeiten der „Inneren Sicherheit“, z.B. nach Terroranschlägen, nicht ernsthaft in Frage gestellt zu werden.

Mehrebenen-Recht begrenzt den Einfluss der Politik

Der wichtigste Weg, auf dem die Politik Einfluss auf die Tätigkeit der Polizeiorganisationen nehmen kann, ist die Gesetzgebung. Prägend für das deutsche Recht ist hier eine Gemengelage von Bundesrecht für die Strafverfolgung und Landesrecht für die Gefahrenabwehr. Die Beispiele der Schweiz und der USA zeigen, dass die Zentralisierung des Straf- und Strafprozessrechts in föderalen Systemen weder selbstverständlich noch zwingend notwendig ist. In Deutschland wurden Strafrecht und Strafprozessrecht gleich nach der Reichsgründung 1871 zentralisiert. Diese Gesetzeswerke lagen im Trend der deutschen Politik des späten 19. Jahrhunderts, die dem bürgerlichen Anliegen entgegenkam, die Macht von Staat und Monarchie durch Verrechtlichung zu begrenzen. De facto legitimierte und stützte diese Verrechtlichung aber die Machtposition der Monarchen und des Staatsapparates. Die Sozialistengesetze von 1878 „gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie“ sind das bekannteste ‚Produkt‘ dieser Art von Gesetzgebung (vgl. Funk 1986: 147ff.; Stolleis 2001: 254ff.).

Die Zuständigkeit für die Gefahrenabwehr und die zugehörige Gesetzgebungskompetenz blieben nach 1871 und erneut nach 1949 im Verantwortungsbereich der Teilstaaten bzw. Bundesländer, während der Zentralstaat das Strafrecht für sich reklamierte. Daraus ist im Verlauf der Zeit eine Gemengelage aus landes- und bundesrechtlichen Grundlagen für die Polizeitätigkeit entstanden. Diese ist zugleich eine Ursache für die im internationalen Vergleich ausführlichere und präzisere rechtliche Rahmung der präventiven Polizeitätigkeit (vgl. Aden 1998: 244ff.). Die Polizeibediensteten der Bundesländer handeln nach den Landespolizeigesetzen, solange sie Gefahrenabwehr ohne Bezug zu einer konkreten Straftat betreiben. An Weisungen der Staatsanwaltschaften sind sie in dieser Phase nicht gebunden. Sie sind nur ihrer eigenen Hierarchie und den Weisungen des Landes-Innenministeriums unterstellt. Dennoch weisen die Polizeigesetze der Bundesländer erhebliche Ähnlichkeiten auf, da sie sich mehr oder minder intensiv an einem Musterentwurf orientieren, den die Innenministerkonferenz erarbeitet hat (ausführlicher hierzu: Aden 1998: 286f.). Sobald der Verdacht auf eine Straftat vorliegt, werden die selben Länderpolizisten nach der bundesweit einheitlichen Strafprozessordnung tätig. Hier sind sie an Weisungen der für den Fall zuständigen Staatsanwaltschaft gebunden, haben aber faktisch eine erhebliche Autonomie, vor allem bei der Bearbeitung von Routinefällen. Zwischen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung hat sich in den letzten Jahrzehnten eine Grauzone gebildet. Mit der Begründung, Straftaten könnten besser „vorbeugend bekämpft“ werden, hat sich eine Praxis heimlicher Informationssammlung über kriminelle Milieus entwickelt – unabhängig von konkret begangenen Straftaten.

Das halb (de)zentralisierte Polizeisystem der Bundesrepublik führt also im Ergebnis zu komplexen Problemen administrativer und rechtlicher Verantwortlichkeit, die in zentralisierten Polizeisystemen in der Regel unbekannt sind. Das Zweiebenen-Recht wird zudem dort zum Mehrebenen-Recht, wo europäische Vorgaben hinzukommen, z.B. bei der Tätigkeit in Grenzgebieten (zur praktischen Relevanz: Aden 2001b).

Für eine reformorientierte Regierungsmehrheit auf Bundes- oder Landesebene folgt daraus, dass die Möglichkeit, die Polizeitätigkeit durch rechtliche Vorgaben zu reformieren, auf den Ausschnitt des Rechts begrenzt ist, auf den sich die jeweilige Gesetzgebungszuständigkeit bezieht. Hinzu kommen Restriktionen der Steuerungswirkungen solcher Rechtsetzung aufgrund der fließenden Übergänge zwischen Gefahrenabwehr- und Strafprozessrecht. Stellt die eine Rechtsebene strengere Anforderungen an polizeiliche Eingriffe in Individualrechte oder erlaubt diese gar nicht, so führt die Grauzone zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dazu, dass die Polizeipraxis ihr Handeln flexibel auf die Rechtsgrundlage stützen kann, die ihr weitergehende Befugnisse einräumt oder weniger formale Anforderungen stellt. Die Steuerungswirkung von Reformgesetzgebung wird in diesen Fällen durch das Ausweichen auf das jeweils andere Rechtsregime umgangen.

Veränderungen trotz Reformträgheit

Trotz seiner Reformträgheit durchläuft das bundesdeutsche Polizeisystem ständig mehr oder minder weit reichende Veränderungsprozesse. In einer längerfristigen historischen Perspektive ist eine starke Tendenz zur Zentralisierung zu beobachten. [4] Vor allem zwischen den 1950er und den 1970er Jahren durchliefen die bundesdeutschen Polizeistrukturen einen Zentralisierungsprozess. Lokale Dienststellen wurden, soweit sie nach dem Zweiten Weltkrieg noch bestanden, im Laufe der 1950er Jahre fast alle aufgelöst (vgl. Werkentin 1984: 122ff.). Ausschlaggebend waren die Kosten, die es für die Kommunen wenig attraktiv machten, eigene Polizeistrukturen zu unterhalten. Ein weiterer Zentralisierungstrend bestand darin, dass die Länderpolizeien immer seltener durch „Dorfpolizisten“ in den Kommunen vertreten waren. Die Arbeit ließ sich rationeller von der nächsten Stadt aus organisieren.

Der Bund verfügt mit dem Bundeskriminalamt und dem Bundesgrenzschutz über eigene Polizeistrukturen, die in den zurückliegenden Jahrzehnten erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Das gilt insbesondere für das Bundeskriminalamt, das von den späten 1960er Jahren bis zu den 1980er Jahren einen enormen Zuwachs an Personal und Kompetenzen verzeichnen konnte.[5] Diese Form von Zentralisierung ist zum Teil dadurch zu erklären, dass zwischen 1969 und 1982 eine sozialdemokratisch geführte Koalition die Regierung stellte. Für die SPD-Regierungen war der Ausbau der bundeseigenen Verwaltung – nicht nur im Polizeibereich – auch ein Instrument der Machtausweitung im Verhältnis zu den mehrheitlich CDU-geführten Bundesländern. Der rasante Ausbau des Bundeskriminalamtes in den 1970er Jahren erklärt sich zudem durch die Einführung von Computersystemen für die kriminalpolizeiliche Fahndung und durch neue Strukturen, die zur „Bekämpfung“ des Links-Terrorismus eingerichtet wurden. Das Bundeskriminalamt hat sich damit zur Fahndungszentrale und zum Knotenpunkt für polizeiliche Datenbanksysteme entwickelt (vgl. Aden 1999). In den 1980er und 1990er Jahren hat sich der Trend zur Zentralisierung fortgesetzt, vor allem legitimiert durch Aktivitäten zur „Bekämpfung“ der so genannten Organisierten Kriminalität (vgl. Pütter 1998: 9ff.). Drogendelikte bildeten dabei lange Zeit den Schwerpunkt.

Auch der Bundesgrenzschutz wurde in der sozial-liberalen Regierungsphase der 1970er Jahre erheblich ausgebaut, vor allem in seiner Funktion als paramilitärische Reservetruppe für Krisenfälle, die bei Bedarf auch den Länderpolizeien unterstützend zur Verfügung steht. Die Funktion des BGS als Grenzpolizei verlor mit der Verlagerung der Grenzkontrollen an die Außengrenzen der Schengen-Staaten an Bedeutung. Diese Entwicklung führte aber nicht zur Verkleinerung des BGS. Vielmehr erhielt diese Bundespolizei Anfang der 1990er Jahre mit der Integration der Bahnpolizei neue Aufgaben.

Parallel lassen sich auch Tendenzen zu einer (Re-)Dezentralisierung beobachten. Ein wichtiger Faktor in diesem Zusammenhang waren neue Strategien der Kriminalprävention, die vor allem auf Landes- und kommunaler Ebene entwickelt und erprobt wurden. Die Bundesebene spielte hier aufgrund fehlender Gesetzgebungskompetenzen und einer anderen Prioritätensetzung der schwarz-gelben Bundesregierungen der 1980er und 90er Jahre nur eine koordinierende und unterstützende Rolle (vgl. Aden 2001a: 469f.). Anfang der 1980er Jahre war die bundesdeutsche Kriminalprävention noch primär an polizeilichen Maßnahmen ausgerichtet und vor allem von der Idee der „Prävention durch Repression“ geprägt. Konsequente und schnelle Bestrafung, auch bei Bagatelldelikten, sollte rechtstreues Verhalten herbeiführen. Polizeistrategen ergänzten diese traditionelle Herangehensweise im Verlauf des Jahrzehnts durch neue Konzepte opferorientierter Kriminalprävention. Im Mittelpunkt standen und stehen Aufklärungskampagnen für potenzielle Opfer, etwa im Hinblick auf Möglichkeiten der Sicherung vor Einbrüchen oder Kraftfahrzeugdiebstählen („Die Kriminalpolizei rät …“). Mit den Kontaktbereichsbeamten, in manchen Bundesländern auch Bürgernahe Beamte genannt, ging der Trend zurück zu einer traditionelleren Form von sozialer Kontrolle durch Polizeibeamte, die auf der Straße sichtbar und für die Menschen ansprechbar sind.

Seit 1990 haben die meisten Bundesländer Landespräventionsräte gegründet, in denen sie Behördenvertreter und Repräsentanten verschiedener gesellschaftlichen Gruppen (Gewerbetreibende, Sportorganisationen, Kirchen etc.) versammelten, um neue Präventionsaktivitäten auf kommunaler Ebene zu initiieren. Vorreiter war Schleswig-Holstein, das Anfang der 1990er Jahre von einer experimentierfreudigen sozialdemokratischen Mehrheit regiert wurde. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre erlebte Deutschland eine Gründungswelle kommunaler kriminalpräventiver Räte. Damit wurde freilich nur nachgeholt, was andere Länder wie etwa Frankreich schon zehn Jahre zuvor auf den Weg gebracht hatten. Im Zuge dieser Entwicklung gewannen auch dezentrale Polizeistrukturen wieder an Bedeutung, da lokale Polizeidienststellen in den meisten Fällen wichtige Akteure beim Aufbau kommunaler Kriminalpräventionsprojekte waren (vgl. Aden 2001a: 470f.).

An der doppelt dualistischen Grundstruktur des deutschen Polizeisystems mit Polizeiorganisationen des Bundes und der Länder und mit Länderpolizeien, die teilweise nach Bundes-und teilweise nach Landesrecht tätig werden, haben diese Prozesse jedoch nichts geändert. Die Entwicklung des deutschen Polizeisystems in den zurückliegenden Jahrzehnten zeigt, dass Organisationsreformen durchsetzbar sind, wenn sie zusätzliche Sicherheitsstrukturen schaffen, wie dies bei den kriminalpräventiven Räten der Fall war. Ebenfalls durchsetzbar ist der Ausbau bestehender Sicherheitsstrukturen, vor allem nach sicherheitsbedrohenden Ereignissen wie zuletzt nach den Anschlägen vom 11. September 2001. Initiativen, die den Abbau nicht mehr benötigter oder nicht mehr für sinnvoll gehaltener Sicherheitsstrukturen verfolgen, haben hingegen kaum Durchsetzungschancen.

Keine Reformen gegen die Polizeipraxis

Wer und welche Form von Rationalität bestimmt die Politik öffentlicher Sicherheit in einem föderalen multi-level-governance-System wie dem der Bundesrepublik Deutschland und damit die Reformierbarkeit der Polizeistrukturen und des Polizeihandelns? Die Polizeien selbst und insbesondere ihre Führungseliten verfügen über einen erheblichen Einfluss auf die Definition der zu lösenden Sicherheitsprobleme. Die Polizeipraktiker kennen sich mit den Problemen vor Ort aus (vgl. Monjardet 1996: 95ff.) – einschließlich der sozialen Probleme außerhalb des strafrechtlichen Bereichs. Sie fungieren daher als Experten, wenn neue oder veränderte Sicherheitsprobleme die Notwendigkeit von Veränderungen nahe legen. Wenn Polizisten die zu lösenden Sicherheitsprobleme selbst definieren, so tun sie dies in der Regel gefiltert durch die „Brille“ ihrer Alltagssorgen: als mangelhaft wahrgenommene Ausstattung mit Personal, Technik und rechtlichen Kompetenzen, ungünstige Arbeitszeiten im Schichtdienst, die nur schwer mit einem Familienleben zu vereinbaren sind, etc. Die Vorschläge, die Polizeibeamte für die Lösung neuer oder veränderter Probleme machen, sind daher tendenziell durch Eigeninteressen geprägt. Im Bereich der Kriminalprävention spiegeln auch die an potenzielle Kriminalitätsopfer gerichteten Informationskampagnen institutionelle Eigeninteressen der Polizeiorganisationen wider. Viele ihrer Vorschläge zielen zumindest in einer Nebenfunktion darauf ab, den polizeilichen Arbeitsalltag zu erleichtern und Maßnahmen zu ergreifen, die die Zufriedenheit der Bevölkerung mit der polizeilichen Arbeit steigern. Die sozialen Ursachen von abweichendem Verhalten, z.B. Armut oder das Ausgeschlossensein eines Teils der Bevölkerung von dem Reichtum moderner Industriegesellschaften, fehlen meistens als Aspekte polizeilicher Problemdefinition.

Selbstverständlich können die polizeilichen Führungseliten Innovationen nicht alleine be-schließen und in die Tat umsetzen. Sie benötigen für die Schaffung der erforderlichen rechtlichen und vor allem finanziellen Grundlagen die Unterstützung der politischen Entscheidungsträger. Auch kommt es vor, dass Innovationsvorschläge von Polizeieliten Reaktionen auf Initiativen sind, die von Politikern angestoßen wurden. Dies war z.B. bei den neuen Formen von kommunaler und regionaler Kriminalprävention der Fall. Sozialdemokratische Landesregierungen suchten nach einer sicherheitspolitischen Strategie, die sich von der vor allem am Strafrecht orientierten Politik der konservativ-liberalen Bundesregierung jener Zeit unterschied. So war es in Schleswig-Holstein das Landesinnenministerium, das die neuen Formen von Kriminalprävention in Gang brachte. Polizeipraktiker leisteten dabei tatkräftige Unterstützung.

Polizeiorganisationen sind folglich auch in einem halb (de-)zentralisierten System nicht völlig autonom gegenüber politischer Steuerung. Umgekehrt ist aber politische Steuerung im Bereich der öffentlichen Sicherheit nur dann möglich, wenn sie sich auf breite Koalitionen von politischen Entscheidungsträgern und Praxisakteuren stützen kann. Dabei handelt es sich zumeist um „konservativ-pragmatische Sicherheitsallianzen“: Konservativ, weil sie die gesellschaftsstabilisierenden Funktionen der Polizeiinstitutionen und ihre Fähigkeit, Sicherheit zu gewährleisten, als Grundannahme nicht in Frage stellen. Pragmatisch, weil sie an der technokratischen Vorsorge für konkrete Sicherheitsrisiken
orientiert sind und grundsätzliche gesellschaftspolitische Erwägungen gegenüber der konkreten Sicherheitsorientierung vernachlässigen (vgl. Aden 1998: 229ff.).

Schlussfolgerungen

Inwieweit ist ein halb (de-)zentralisiertes Polizeisystem günstig oder ungünstig für Reformen in dem oben definierten emanzipatorischen Sinne? Die neuen Präventionsstrategien
sind ein Beispiel dafür, dass weitreichende Innovationen im Polizeibereich nur dann durchsetzbar sind, wenn sie die Zustimmung von Politik und Polizeipraxis finden. Justiz und Sozialarbeit etwa haben in vielen Fällen auf die von Polizisten und Politikern konzipierten Innovationen nur reagiert und sind selten selbst als Innovatoren hervorgetreten. Wenn die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen wie im Fall der Bundesrepublik Deutschland halb (de-)zentralisiert sind, verfügen regionale Akteure aus Politik und Polizei über eine vergleichsweise große Autonomie zur Erprobung oder Einführung solcher Innovationen.

Das Beispiel der neuen kriminalpräventiven Strategien zeigt auch bedeutsame Restriktionen, denen Neuerungen in einem halb (de-) zentralisierten Polizeisystem unterliegen. Es ist nicht selbstverständlich, dass eine Innovation, die auf regionaler Ebene „erfunden“ und erprobt worden ist, sich im ganzen Land durchsetzt – selbst wenn sie unbestritten erfolgreich ist. Manche Innovationen setzen sich überhaupt nicht durch, weil sie von vornherein auf eine starke Ablehnungsopposition stoßen. Dies war z.B. Anfang der 1990er Jahre der Fall, als Strafrechtsreformkommissionen vorschlugen, den Ladendiebstahl bis zu einer bestimmten Schadenssumme zu entkriminalisieren und die Regelung dieses Problems z.B. zivilrechtlichen Regeln für den Schadensausgleich zu überlassen (vgl. Albrecht et.al. 1992). Andere Innovationen breiten sich zuerst in Bundesländern aus, die von demselben politischen Lager regiert werden oder die aufgrund ähnlicher Strukturen auch ähnliche Probleme aufweisen. Häufig ist dies bei Stadtstaaten unter den Bundesländern der Fall, die zugleich die typischen Probleme von Großstädten haben, z.B. in der Drogenpolitik oder bei sozialen Problemen, die mit der Integration von Zuwanderern zusammenhängen.

Ein Weg, auf dem sich manche Innovationen in der gesamten Bundesrepublik ausbreiten, ist die Innenministerkonferenz. Dieses konsensorientierte und in seinen Arbeitsstrukturen von Polizeibeamten geprägte Gremium (vgl. Pütter 2000: 282ff.) trägt vor allem zur Ausbreitung solcher Neuerungen bei, die zwischen den politischen Lagern nicht grundsätzlich umstritten sind. Die komplexen Durchsetzungsbedingungen für innenpolitische Innovationen erklären zugleich, weshalb sich die zunächst sozialdemokratisch geprägten Formen von Kriminalprävention in der Bundesrepublik Deutschland wesentlich später durchgesetzt haben als in anderen Ländern.

Auch die beschriebenen, tendenziell „konservativ-pragmatischen“ Akteurskoalitionen zwischen politischen Entscheidungsträgern und Polizeipraktikern sind für eine reformorientierte Politik öffentlicher Sicherheit in dem oben definierten emanzipatorischen Verständnis eher ungünstig. Denn sie neigen dazu, sowohl soziale Ursachen von abweichendem Verhalten als auch den positiven Wert von individuellen Freiheitsrechten auszublenden und sich in erster Linie an den Sicherheitsinteressen der „ordentlichen Bürger“ zu orientieren. Daher tendieren z.B. lokale Präventionsinitiativen dazu, Jugendpolitik aus einer verengten Perspektive heraus zu betrachten. Es geht ihnen nicht darum, selbstbestimmte Lebensformen von Jugendlichen zu unterstützen, sondern Maßnahmen zur Behandlung solcher Jugendlicher zu ergreifen, von denen Sicherheitsrisiken ausgehen könnten. Das Interesse von Geschäftsleuten an der Schaffung einer angenehmen Einkaufsatmosphäre für ihre Kundschaft hat in dieser verengten Perspektive oftmals Vorrang vor den Bedürfnissen von Obdachlosen oder Jugendgruppen, die den öffentlichen Raum gerne auf ihre Weise nutzen möchten. Allgemeiner ausgedrückt neigen diese Akteurskoalitionen zu moralisch begründeten oder an konservativen Ordnungsvorstellungen orientierten Positionen hinsichtlich der Frage, welche Verhaltensweisen wünschenswert und welche durch Maßnahmen kommunaler Sicherheitspolitik zu unterbinden sind.

Ein halb (de-)zentralisiertes Polizeisystem wie das bundesdeutsche ist daher für eine reform-orientierte Politik öffentlicher Sicherheit in einem emanzipatorischen Sinne nicht förderlich. Eine Bundestagsmehrheit, die den Bürgerrechten einen höheren Stellenwert verleihen möchte, könnte zwar das Straf- und Strafprozessrecht liberaler gestalten und die Arbeit des Bundeskriminalamtes und des Bundesgrenzschutzes an präzisere rechtliche Vorgaben binden. Die von ihr getragene Regierung könnte diese Ingtitutionen organisatorisch umgestalten und andere Prioritäten setzen. Doch haben weder die sozial-liberalen Regierungen der 1970er Jahre noch die rot-grüne Mehrheit seit 1998 die Neigung gezeigt, auf ein „Polster“ an gut mit materiellen Ressourcen und Kompetenzen ausgestatteten Sicherheitsstrukturen zu verzichten. Dies liegt schon deshalb nahe, weil der Zugriff auf solche Strukturen es ermöglicht, die Lösung neu auftretender Sicherheitsprobleme bequem an diese zu delegieren. Auch auf Landesebene haben rot-grüne Regierungsmehrheiten die Effizienz der bestehenden Sicherheitsstrukturen und ihre möglichen negativen Nebenfolgen für die individuelle Freiheit allenfalls zögerlich und unter dem Druck, Kosten einzusparen, einer kritischen Prüfung unterzogen. Zu groß war hier in der Regel die Sorge, die konservative Opposition könne der Regierungsmehrheit vorhalten, mit den Sicherheitsbedürfnissen „der Bevölkerung“ stiefmütterlich umzugehen.

1 Dieser Beitrag ist die überarbeitete und erweiterte Version eines Vortrags des Verfassers mit dem Titel Il sistema della polizia tedesca tra tradizioni giuridicoamministrative, federalismo e politiche di sicurezza am 4. April 2002 anlässlich des Kongresses „Governare la sicurezza: attori, politiche e istituzioni in Europa“; veranstaltet von der Regione Emilia-Romagna in Bologna.

2 Ausführlicher Überblick über Entwicklungen in den 1990er Jahren, in vielen Fällen verstärkt durch „ermittlungsfreundliche“ Rechtsprechung: Roggan 2000 und Rachor 2001.

3 Zur Problematik und Ambivalenz der Kategorie Souveränität: Massing: 2000: 127ff.

4 Zu den Ursachen der Zentralisierung von Polizeiorganisationen verschiedener europäischer Länder in historischer Perspektive: Fijnaut 1979: 436ff.

5 Einzelheiten bei Busch, Funk et al. 1985: 83ff.; Aden 1999.

Literatur

Aden, Hartmut 1998: Polizeipolitik in Europa. Eine interdisziplinäre Studie über die Polizeiarbeit in Europa am Beispiel Deutschlands, Frankreichs und der Niederlande, Wiesbaden

Aden, Hartmut 1999: Das Bundeskriminalamt. Intelligence-Zentrale oder Schaltstelle des bundesdeutschen Polizeisystems?; in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP Nr. 62 (1/1999), S. 6-17 (Online-Publikation: http://www.in folinks.de/cilip/ausgabe/62/bka.htm)

Aden, Hartmut 2001a: L’Etat protecteur, mobilisation de nouveaux acteurs et repli sécuritaire: Les politiques de sécurité et de prévention en Allemagne dans les années 1990; in: Déviance et Société, Jg. 25, Heft 4, S. 459-477

Aden, Hartmut 2001b: Convergence of Policing Policies and Transnational Policing in Europe, in: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, Jg. 9, Heft 2, S. 99-112.

Albrecht, Peter-Alexis et al. 1992: Strafrecht – „ultima ratio“, Baden-Baden

Bäumler, Helmut 2001: Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht; in: Lisken, Hans/Denninger, Erhard (Hg.) 2001: Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., München, S. 735-911 Abschnitt J)

Busch, Heiner/Funk, Albrecht/Kauss, Udo/Narr, Wolf-Dieter/Werkentin, Falco 1985: Die Polizei in der Bundesrepublik, Frankfurt/Main

Fijnaut, Cyrille 1979: Opdat de macht een toevlucht zij? Een historische studie von het politieapparaat als een politieke instelling, Arnhem/Antwerpten

Funk, Albrecht 1986: Polizei und Rechtsstaat. Die Entwicklung des staatlichen Gewaltmonopols in Preußen 1848-1914, Frankfurt/M.

Kommission zur Untersuchung des Reformbedarfs in der niedersächsischen Polizei 1993: Polizeireform in Niedersachsen. Analyse des Ist-Zustandes und Vorschläge zur Neukonzeption, Hannover (Broschüre)

Lange, Hans-Jürgen 1999: Innere Sicherheit im Politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen

Lange, Hans-Jürgen 2002: Innere Sicherheit; in: Greiffenhagen, Martin u. Sylvia (Hg.): Handwörterbuch zur politischen Kultur der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Wiesbaden, S. 209-213

Massing, Otwin 2000: Gründungsmythen und politische Rituale. Eine Kritik ihrer Überhöhung und Verfälschung, Baden-Baden

Monjardet, Dominique 1996: Ce que fait la police: sociologie de la force publique, Paris.

Pütter, Norbert 1998: Der OK-Komplex: Organisierte Kriminalität und ihre Folgen für die Polizei in Deutschland, Münster

Pütter, Norbert 2000: Föderalismus und Innere Sicherheit. Die Innenministerkonferenz zwischen exekutivischer Politik und politisierter Exekutive; in: Lange, Hans-Jürgen (Hg.): Staat, Demokratie und Innere Sicherheit in Deutschland, Opladen, S. 275-289

Rachor, Frederik 2001: Das Polizeihandeln, in: Lisken, Hans/Denninger, Erhard (Hg.) 2001: Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., München, S. 295-562 (= Abschnitt F)

Roggan, Fredrik 2000: Auf legalem Weg in einen Polizeistaat, Bonn

Stolleis, Michael 2001: Konstitution und Intervention. Studien zur Geschichte des öffentlichen Rechts im 19. Jahrhundert, Frankfurt/M.

Weber, Max 1972 (1921): Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Aufl., Tübingen

Werkentin, Falco 1984: Die Restauration der deutschen Polizei. Innere Rüstung von 1945 bis zur Notstandsgesetzgebung, Frankfurt/M.

Der Beitrag Ist das deutsche Polizeisystem unreformierbar? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Einleitung

In vielen Ländern wurden in den zurückliegenden Jahrzehnten unabhängige Stellen außerhalb der Polizei geschaffen, bei denen Menschen sich über polizeiliches Handeln beschweren können (zum Überblick für europäische Länder und Kanada vgl. Varaine/Roché 2023; Roché/Varaine 2024; de Maillard 2023: 111ff.). Die Bemühungen internationaler Organisationen, menschenrechtliche (Mindest-)Standards für externe Polizeibeschwerdestellen zu etablieren (u.a. UNODC 2011), haben bisher nicht zu einem einheitlichen institutionellen Lösungsmodell geführt. Die bisher eingerichteten Stellen sind hinsichtlich ihrer Konzeption, Ziele, Aufgaben und Befugnisse sehr unterschiedlich. Vergleichsweise spät ist auch Deutschland diesem internationalen Trend gefolgt. Seit 2014 wurden hierzulande unabhängige Stellen für Beschwerden über die Polizei eingerichtet, zuerst in Rheinland-Pfalz, später in Schleswig-Holstein, Baden-Württemberg, Berlin, Bremen und Brandenburg, 2024 auch auf Bundesebene. In Hessen wurde die Einrichtung beschlossen, die Position aber bislang nicht besetzt; auch in Nordrhein-Westfalen wurden 2024 die gesetzlichen Grundlagen geschaffen, nachdem bereits 2019 ein Polizeibeauftragter eingesetzt worden war, dessen Zuständigkeit sich auf Beschwerden aus der Polizei beschränkte. Weitere Bundesländer beabsichtigen die Einrichtung solcher Stellen, für die sich in Deutschland die Bezeichnung Polizeibeauftragte etabliert hat. Teils sind die Beauftragten auf Beschwerden über die Polizei spezialisiert, teils sind sie in breiter angelegte Ombudsstellen mit unterschiedlichem Aufgabenzuschnitt integriert. Alle deutschen Polizeibeauftragten werden von den jeweils zuständigen Parlamenten auf Landes- beziehungsweise Bundesebene gewählt, und überwiegend sind sie auch administrativ an diese Parlamente angebunden (vgl. für einen Überblick über die Entwicklung Aden 2019; Aden/Bosch 2023).

Mit der Einrichtung von Polizeibeauftragten wurde eine langjährige zivilgesellschaftliche Forderung nach besserer Aufarbeitung von Fällen polizeilichen Fehlverhaltens erfüllt (vgl. Amnesty International 2010; 2019).ⁱ Die Humanistische Union trug mit eigenen Vorschlägen zu dieser Debatte bei (Humanistische Union 2013). Können die nun etablierten Polizeibeauftragten der Länder und des Bundes die hochgesteckten Erwartungen erfüllen?

Der vorliegende Beitrag basiert auf Erkenntnissen aus dem international vergleichenden Forschungsprojekt Police Accountability – Towards International Standards,ⁱⁱ in dem die Tätigkeit der deutschen Polizeibeauftragten im Vergleich zu ähnlichen Stellen in Frankreich, Großbritannien, Japan und Kanada empirisch untersucht wurde. Der Beitrag zeigt Dilemmata auf, vor denen die Polizeibeauftragten aufgrund vielfältiger Erwartungen, begrenzter Kompetenzen und einer zumeist bescheidenen Ausstattung mit Personal- und Sachmitteln stehen, und fragt nach den Folgen dieser Dilemmata für die Arbeit der Beauftragten.

Vielfältige, teils wider­sprüch­liche Zielset­zungen und Erwartungen

Ein zentrales Dilemma der Arbeit von Polizeibeauftragten besteht in den vielfältigen Erwartungen, die an sie gerichtet werden. Bereits die zivilgesellschaftlichen Erwartungen an die Einrichtung solcher Stellen waren und sind vielfältig. Sie reichen von der neutralen Aufklärung von Vorwürfen unverhältnismäßiger polizeilicher Gewaltanwendung über die effektive Sanktionierung von Fehlverhalten bis zur Verbesserung der Polizeiarbeit durch strukturelle Reformen und die Etablierung einer Fehlerkultur (Behrendes 2013). Hinzu kommen vielfältige Erwartungen (und Befürchtungen) aus Politik und Polizeipraxis.

Dieses Dilemma ist auch in den Ziel- und Aufgabenbeschreibungen der gesetzlichen Grundlagen angelegt und wird durch sie zum Teil sogar noch verstärkt. Für den Polizeibeauftragten des Bundes bleibt die Ziel-und Aufgabenbeschreibung bemerkenswert vage, da sie strukturelle Mängel der Polizeiarbeit in den Mittelpunkt stellt, allerdings darauf verzichtet, dem Beauftragten explizit auch Aufgaben zur Erarbeitung von Konzepten zur Verbesserung der Polizeiarbeit zuzuweisen. Er soll „strukturelle Mängel und Fehlentwicklungen“ bei den Polizeibehörden des Bundes sowie „mögliches Fehlverhalten“ ihrer Beschäftigten „aufdecken und untersuchen“; die Betroffenen kommen bei der Aufgabenbeschreibung nur indirekt vor: Das Gesetz gibt dem Polizeibeauftragten den Auftrag, „mögliches Fehlverhalten von Beschäftigten der Polizeibehörden des Bundes im Einzelfall, insbesondere solches, das auf eine Verletzung von Grundrechten, insbesondere Artikel 3 des Grundgesetzes, schließen lässt, zu bewerten und zu untersuchen“ (§ 1 Gesetz über die Polizeibeauftragte oder den Polizeibeauftragten des Bundes beim Deutschen Bundestag (Polizeibeauftragtengesetz – PolBeauftrG) vom 28.2.2024). Die Zielrichtung des „Aufdeckens“, „Bewertens“ und „Untersuchens“ bleibt unklar. Mit der expliziten Erwähnung von Art. 3 GG erhält der Diskriminierungsschutz für die Arbeit des Polizeibeauftragten des Bundes ein besonderes Gewicht. Andere gravierende Grundrechtsverletzungen, insbesondere Verletzungen des Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit aufgrund von unverhältnismäßiger Zwangsanwendung, dürfen darüber indes nicht aus dem Blick geraten.

Einige der Landesgesetze werden hier deutlicher. Die gesetzlichen Regelungen für die Polizeibeauftragten der Länder nennen teils weitere Ziele und Aufgaben. Etwa enthält das Gesetz über eine unabhängige Polizeibeauftragte oder einen unabhängigen Polizeibeauftragten für die Freie Hansestadt Bremen (BremPolBG) eine Liste mit sechs überwiegend abstrakten Aufgabenbeschreibungen (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 6). Naheliegend soll die Beauftragte in Bremen die zuständigen parlamentarischen Gremien „bei der Wahrnehmung ihrer besonderen Kontroll- und Fürsorgepflichten gegenüber der Polizei […] unterstützen“. Allerdings lässt das Gesetz offen, wie dies geschehen soll und welche Ressourcen hierfür bereitgestellt werden müssen. Immerhin soll die Beauftragte nicht nur dazu beitragen, Fehler, Fehlverhalten und Fehlentwicklungen zu erkennen, sondern auch, „dass sie behoben werden und sich nicht wiederholen“ (Nr. 4). Ambitioniert und zugleich wenig konkret ist die Aufgabe der Bremer Beauftragten, „die Bevölkerung im Dialog mit dem Polizeivollzugsdienst […] zu unterstützen und das partnerschaftliche Verhältnis zwischen ihr und der Polizei zu stärken“. Diese Formulierung findet sich in ähnlicher Form auch in den Gesetzen zu den Bürger- und Polizeibeauftragten in Berlin (§ 1 Abs. 2 Satz 1 und 2 Bürger- und Polizeibeauftragtengesetz vom 2. Dezember 2020) und Baden-Württemberg (§ 1 Satz 2 BürgBG vom 23.2.2016). Einige Polizeibeauftragte haben auch die gesetzliche Aufgabe, „auf eine möglichst einvernehmliche Erledigung der Angelegenheit“ hinzuwirken (vgl. etwa § 5 Abs. 1 Satz 2 BürgBG Baden-Württemberg; ähnlich § 11 Abs. 1 Satz 1 BürgBG Berlin).

Die deutschen Polizeibeauftragten verfügen über keinerlei Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Polizeibehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich oder einzelnen Polizist*innen. Während etwa das Independent Office for Police Complaints (IOPC) für England und Wales von der zuständigen Staatsanwaltschaft mit Ermittlungen im Einzelfall betraut werden kann (vgl. Torrible 2021; Töpfer et al. 2023), verbleibt diese Zuständigkeit in Deutschland bei den Staatsanwaltschaften und Polizeibehörden selbst, letztere im Zuge der Ermittlungsunterstützung und -durchführung. Über formale Durchsetzungsmöglichkeiten verfügen die deutschen Polizeibeauftragten bei der Umsetzung ihrer Schlussfolgerungen weder im Einzelfall noch bei fallübergreifenden Vorschlägen für die Verbesserung der Polizeiarbeit. Sie müssen daher Strategien entwickeln, Polizeibehörden und Polizist*innen, von ihren Vorschlägen zu überzeugen. Hierdurch wird das Dilemma, dass die breit angelegten Erwartungen und Ziele kaum vollständig erreichbar sein dürften, tendenziell weiter verstärkt.

Zugangs­hürden für Betroffene und unzuläng­liche Bekanntheit

Bisher veröffentlichte Berichte der bundesdeutschen Polizeibeauftragten lassen Zweifel aufkommen, ob sie Betroffene von Alltagskonflikten mit der Polizei tatsächlich erreichen (vgl. Aden/Bosch 2023). Menschen mit niedriger Beschwerdemacht, zum Beispiel Obdachlose oder Menschen mit eingeschränkten Sprachkenntnissen, sind unter den Beschwerdeführer*innen kaum vertreten. Dabei zeigen empirische Studien, dass gerade Menschen, die sich aufgrund ihrer Lebenssituation meistens im öffentlichen Raum aufhalten, im Alltag besonders oft mit der Polizei zu tun haben – insbesondere, wenn die betreffenden Räume polizeilich als „gefährlich“ bewertet werden (Thurn 2024: 170ff.; Aden et al. 2022).

Eine Herausforderung für die Polizeibeauftragten besteht somit darin, ihre Bekanntheit bei potentiell von polizeilichem Fehlverhalten Betroffenen zu steigern und zugleich die Zugangshürden zu senken. Umfragedaten legen nahe, dass die meisten Polizeibeauftragten so wenig bekannt sind, dass nur ein kleiner Teil der Bevölkerung überhaupt weiß, dass es sie gibt und dass dort Beschwerden abgegeben werden können (vgl. Piening et al. 2024). Für gebildetere und gut informierte Menschen mit guter technischer Ausstattung ist es einfacher, sich bei Bedarf über diese Möglichkeiten zu informieren.

Um individuelles Fehlverhalten und strukturelle Fehlentwicklungen im Polizeibereich aufdecken zu können, benötigen die Polizeibeauftragten möglichst umfassende Informationen über vorkommende Fälle. Defizite der Polizeiarbeit, die sich im öffentlichen Raum abspielen, sind aufgrund der Omnipräsenz von Smartphones heute vielfach durch Fotos und Videos gut dokumentiert, teils auch durch polizeiliche Bodycams oder andere Formen polizeilicher Bild- und Tonaufzeichnungen (vgl. Van Brakel et al. 2024; Derin/Singelnstein 2022: 236ff.). Doch führt dies auch zu einer neuen Form von Selektivität. Gut dokumentierte Fälle werden in einer breiten Öffentlichkeit diskutiert, wie der Polizeieinsatz in Minneapolis, der 2020 zum Tod von George Floyd führte. Was geschieht aber in Fällen, die aufgrund fehlenden Video- oder Bildmaterials nicht in einer breiten Öffentlichkeit diskutiert werden? Weite Teile der Polizeiarbeit finden außerhalb der Sichtweite der Öffentlichkeit statt, etwa verdeckte Ermittlungen oder Hausdurchsuchungen und andere Einsätze in Privaträumen (vgl. zu dieser Problematik de Maillard 2023: 118). Nur wenn die Betroffenen oder Beobachter*innen über die Möglichkeit einer Beschwerde bei den Polizeibeauftragten informiert sind, werden sie solche Fälle an die Beauftragten herantragen.

Ein Dilemma, in dem sich die Polizeibeauftragten befinden, besteht folglich darin, dass ihnen nur ein vergleichsweise kleiner Teil der relevanten Fälle zur Kenntnis gelangt, dass aber über das „Dunkelfeld“ von Fällen, von denen sie nicht erfahren, wenig bekannt ist.

Das Unabhän­gig­keits- und Neutra­li­täts­di­lemma: Distanz zur Polizei­be­hörde wahren – oder Insider­kennt­nisse einbinden?

Ein weiteres Dilemma der Polizeibeauftragten und ihrer Tätigkeit betrifft das angemessene Maß an Nähe oder Distanz zu den Polizeibehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich. In der Fachdiskussion zu Verwaltungskontrolle und Accountability besteht ein Konsens darüber, dass eine wirksame Kontrolle institutionelle Unabhängigkeit der kontrollierenden von der kontrollierten Stelle erfordert (de Maillard 2023: 109ff.; Roché/Varaine 2024). Die deutschen Polizeibeauftragtengesetze betonen diese formale Unabhängigkeit, so für den Bundesbeauftragten in § 10 Abs. 1 PolBeauftrG: „Sie oder er nimmt ihre oder seine Aufgaben als Hilfsorgan des Deutschen Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle wahr und ist bei der Ausübung ihres oder seines Amtes unabhängig. Sie oder er ist von Weisungen frei und nur dem Gesetz unterworfen.“

Damit ist klar, dass die jeweiligen Polizeibehörden keine Weisungsmöglichkeiten gegenüber den Polizeibeauftragten haben (vgl. Varaine/Roché 2023). Allerdings ist der Wert dieser Unabhängigkeit gering, wenn sie dazu führt, dass die Polizeibehörden die Tätigkeit der Beauftragten ignorieren können. Bisher fehlt eine formale Absicherung des Einflusses der Beauftragten auf die Tätigkeit der Polizeibehörden – dieser ist de facto gering. Keines der deutschen Polizeibeauftragtengesetze enthält eine formale Pflicht der Polizeibehörden, Verbesserungsvorschlägen der Polizeibeauftragten Folge zu leisten, um strukturelle Defizite abzustellen. Polizeibeauftragte und andere polizeiexterne Beschwerdeinstanzen stehen daher vor dem Dilemma, Einfluss auf die Polizeiarbeit trotz fehlender formaler Durchsetzungsmöglichkeiten suchen zu müssen (Savage 2016: 30ff.).

Manche Polizeibeauftragte versuchen daher, Insiderkenntnisse aus der Polizei durch abgeordnete oder dauerhaft in ihren Zuständigkeitsbereich versetzte Polizeibeamt*innen einzubinden. Damit erhoffen sie sich auch mehr Sachverstand bei der Beurteilung der polizeilichen Fälle, die Gegenstand von Beschwerden sind. Aus der Sicht der Betroffenen kann dies allerdings das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Ermittlungen beeinträchtigen.

Polizeibeauftragte betonen zudem ihre Unparteilichkeit bei der Aufarbeitung von Beschwerden. Dies erscheint auf den ersten Blick nachvollziehbar, da die Beauftragten zunächst prüfen müssen, ob eine Beschwerde inhaltlich begründet ist und tatsächlich ein polizeiliches Fehlverhalten oder strukturelle Defizite beschreibt.

Diese Neutralität führt jedoch zu einem weiteren Dilemma: Warum sollten sich Menschen mit Hinweisen an sie wenden, wenn sie nicht damit rechnen können, dass die Beauftragten ihr Anliegen (einseitig) unterstützen. Spätestens wenn Anhaltspunkte für eine begründete Beschwerde vorliegen, sollte daher die Pflicht zur Neutralität enden, und die Beauftragten sollten die Beschwerdeführer*innen bei der Durchsetzung ihrer Anliegen aktiv unterstützen. Hier wäre eine Klarstellung im Rahmen zukünftiger Gesetzesänderungen wünschenswert.

Vertrauen und ein „part­ner­schaft­li­ches Verhältnis“ (wieder-)herstellen – ist das möglich?

Aufgabenstellung und Selbstverständnis der deutschen Polizeibeauftragten sind stark auf Versöhnung ausgerichtet. Gerade in Fällen, in denen es zu gravierend fehlerhaftem Polizeihandeln mit erheblichen Auswirkungen auf die Betroffenen gekommen ist, erscheint eine Versöhnung mit der Polizei indes kaum mehr erreichbar, was die Beauftragten vor ein weiteres Dilemma stellt.

Regelmäßige Bevölkerungsumfragen zeigen, dass die Polizei in Deutschland (wie auch in anderen europäischen Ländern) im Vergleich zu anderen Institutionen und Berufsgruppen ein hohes Vertrauen genießt, das bei circa 65 bis 80 Prozent liegt (vgl. Piening et al. 2024). Insofern wäre zunächst zu präzisieren, ob das „partnerschaftliche Verhältnis“ bezüglich der Bevölkerungsmehrheit gestärkt werden soll, die der Polizei ohnehin schon vertraut oder bezüglich der verbleibenden Minderheit, die der Polizei nicht vertraut. Beide Zielgruppen bedürfen grundlegend unterschiedlicher Ansätze. Bei tief verwurzeltem Misstrauen, etwa aufgrund diskriminierender Erfahrungen oder Traumatisierungen durch unangemessene Zwangsanwendung, kann die Verbesserung des Verhältnisses zur Polizei ein schwierig zu erreichendes oder gar unerreichbares Ziel sein. Das Dilemma wird noch dadurch verstärkt, dass die Polizeibeauftragten kaum für sich allein das Vertrauen in die Institution Polizei beeinflussen können, sondern dafür auf eine intensive Zusammenarbeit mit der Polizeibehörde angewiesen sind, die sie doch unabhängig kontrollieren sollen. Die (Wieder-)Herstellung eines „partnerschaftlichen Verhältnisses“ würde eine sehr enge Kooperation mit der Polizeibehörde erfordern, die wiederum die Unabhängigkeit der Beauftragten in Frage stellen würde. Die hinter dem Vertrauensbildungsauftrag stehenden Ausgangshypothesen sind ebenso problematisch wie die Umsetzung eines versöhnlichen Ansatzes. Die Umsetzung würde zumindest ernsthafte Bemühungen der Polizeibehörden erfordern, die Fairness polizeilichen Handelns gegenüber Betroffenen zu sichern (vgl. etwa O’Brien/Tyler 2019). Dies können die Beauftragten allein nicht erreichen.

Verstärkte Dilemmata aufgrund begrenzter Ressourcen und Befugnisse

Das Dilemma, in dem sich die Polizeibeauftragten aufgrund ihrer breit gefächerten Aufgaben befinden, wird noch dadurch verstärkt, dass die meisten von ihnen nur über sehr begrenzte Ressourcen für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen (vgl. Varaine/Roché 2023). Insbesondere fehlende Mitarbeiter*innen begrenzen das, was die Beauftragten tun können – sowohl bei Ermittlungen zu einzelnen Beschwerden als auch beim Versuch, Betroffene von polizeilichem Fehlverhalten wirklich zu erreichen und fallübergreifende Verbesserungsvorschläge zu erarbeiten. Die Dienststellen der Beauftragten in Schleswig-Holstein, Baden-Württemberg und Bremen sind bislang sehr klein. So besteht die Beauftragtenstelle in Bremen bisher nur aus zwei Personen mit festen Stellen: der Beauftragten und ihrer Stellvertreterin. Der Berliner Bürger- und Polizeibeauftragte verfügt über eine niedrige zweistellige Zahl von Mitarbeitenden, allerdings für alle Aufgabenfelder. Die Aufgaben des Polizeibeauftragten bilden dabei einen deutlichen Arbeitsschwerpunkt (Bürger- und Polizeibeauftragter Berlin 2024: 4). Der Bundesbeauftragte startete ebenfalls mit einer niedrig zweistelligen Zahl von Stellen. In Relation zu den Polizeibehörden in seinem Zuständigkeitsbereich ist diese Zahl dennoch niedrig. Allein die Bundespolizei hat mehr als 50.000 Mitarbeiter*innen. Polizeibeauftragte benötigen breit qualifiziertes Personal, damit sie die an sie herangetragenen Beschwerden zeitnah und sachgerecht bearbeiten, Öffentlichkeitsarbeit betreiben und darüber hinaus an strukturellen Verbesserungsmöglichkeiten für die Polizeitätigkeit arbeiten können. Juristische Qualifikationen sind für die Fallbearbeitung zentral und auch schon in den Teams der Beauftragten vertreten. Daneben sind aber auch Qualifikationen auf Feldern wie Diskriminierungsschutz (vgl. Aden/Bosch 2022), Psychologie und Kommunikation mit Betroffenen relevant.

Nicht nur die materiellen Ressourcen der deutschen Polizeibeauftragten sind begrenzt, sondern auch ihre Ermittlungsbefugnisse. Die rheinland-pfälzische Polizeibeauftragte führt keine eigenen Ermittlungen durch, sondern kann nur vom fachlich zuständigen Landesministerium Auskunft verlangen (§ 22 Abs. 2 BürgBG RP). Damit kann sie ihre Bewertungen nur auf die Einschätzungen des Ministeriums stützen, was faktisch ihre Unabhängigkeit unterminiert. Auch die Polizeibeauftragten in Baden-Württemberg, Hessen und Mecklenburg-Vorpommern verfügen nur über geringe Ermittlungsbefugnisse (vgl. auch Botta 2022: 667; Töpfer et al. 2023). Etwas weiter reichen die Ermittlungsbefugnisse der Polizeibeauftragten in Berlin, Bremen und Schleswig-Holstein sowie auf Bundesebene (§ 4 PolBeauftrG). Sie haben Akteneinsichts-, Auskunfts- sowie Betretungsrechte gegenüber der jeweiligen Polizeibehörde und können zudem Zeug*innen, Polizeibeschäftige und teils auch Sachverständige anhören (weitreichend etwa § 7 BremPolBG).

Dilemma begrenzter Zustän­dig­keit bei strafbarem Polizei­fehl­ver­halten

Ein weiteres zentrales Dilemma besteht in den begrenzten Zuständigkeiten in Fällen, in denen parallel ein Straf- oder Disziplinarverfahren gegen Polizeibeamt*innen läuft (hierzu auch Töpfer et al. 2023).ⁱⁱⁱ Dies kann sogar dazu führen, dass die Beauftragten sich mit den gravierendsten Fehlentwicklungen in der Polizei gar nicht oder nur sehr begrenzt befassen können. Darunter fallen auch die Fälle polizeilichen Schusswaffengebrauchs, die in Deutschland zwar seltener sind als in anderen Ländern, aber doch immer wieder für Betroffene tödlich enden (fortlaufend dokumentiert durch CILIP, Stand: 2025). Befragungsdaten zeigen, dass in der deutschen Bevölkerung eine unabhängige Aufarbeitung solcher Vorfälle gewünscht wird (vgl. hierzu Piening et al. 2024: 378ff.).

Immerhin ist hier – auch aufgrund kritischer Literaturstimmen und der ersten Berichte der Beauftragten – eine Entwicklung erkennbar. So enthält § 6 PolBeauftG für den Polizeibeauftragten des Bundes differenziertere Regelungen. Er hat demnach die Möglichkeit, die Bearbeitung eines solchen Falles parallel zu staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen sowie zu disziplinar- und arbeitsrechtlichen Verfahren fortzuführen,

„wenn damit ein eigenes Erkenntnisinteresse verbunden ist und der Ermittlungserfolg der ein Disziplinar-, Bußgeld- oder Strafverfahren führenden Stelle oder die Durchsetzung arbeitsrechtlicher Konsequenzen nach Einschätzung der hierfür zuständigen Stelle nicht gefährdet wird“ (§ 6 Abs. 2 PolBeauftrG).

Die Anwendungspraxis wird zeigen, ob diese Regelung eine effektive Arbeit des Polizeibeauftragten im Sinne der menschenrechtlich gebotenen unabhängigen Aufarbeitung gravierender Vorfälle ermöglicht. Die Einschränkungen im Hinblick auf eine mögliche Gefährdung der parallelen Verfahren bedürften weiterer Konkretisierung unter Berücksichtigung des Zwecks der Vorschrift und sollten daher nicht allein in das Ermessen der zuständigen Stellen gestellt, sondern sehr restriktiv ausgelegt und angewendet werden.

Auf Landesebene sind die Regelungen überwiegend (noch) ungünstiger für die Ermittlungsbefugnisse der Polizeibeauftragten. Die Beauftragten in Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz dürfen nicht parallel zu Straf- und Disziplinarverfahren gegen die betroffenen Polizist*innen tätig werden und müssen ihre Fallbearbeitung bis zum Abschluss der parallelen Verfahren vorläufig einstellen. Die Beauftragte in Schleswig-Holstein kann weitere Ermittlungen prüfen. In Berlin hat der Bürger- und Polizeibeauftragte ein paralleles Untersuchungsrecht. Allerdings können hier Staatsanwaltschaft und Disziplinarbehörde die Einsicht in relevante Akten verweigern, was zu einer restriktiven Praxis führte (Bürger- und Polizeibeauftragter Berlin 2024: 21f.). Während eines schwebenden Gerichtsverfahrens wird das Untersuchungsverfahren dagegen vorläufig eingestellt (§ 17 BürgBG Berlin). Die Bremer Polizei- und Feuerwehrbeauftragte verfügt über ähnliche Fortführungsrechte wie der Bundesbeauftragte (§ 10 Abs. 2 BremPolBG; vergleichend zu den Regelungen der Länder auch Töpfer et al. 2023: 19f.; Botta 2022: 668).

Das Dilemma rund um die begrenzten Zuständigkeiten während laufender Straf- und Disziplinarverfahren kann den Fokus auf weniger gravierende Fälle verstärken. Spätestens wenn dies dazu beiträgt, dass gravierende Vorfälle, insbesondere solche mit Todesfolge, nur unzulänglich aufgeklärt werden, führt dies nicht nur zu einem Legitimationsproblem der Beauftragten, sondern auch zu einem weiterhin unzulänglichen Menschenrechtsschutz.

Interessen der Opfer von Polizei­fehl­ver­halten oder Interessen der Polizei­be­diens­teten unter­stüt­zen?

Im internationalen Vergleich ist das Nähe-Distanz-Dilemma zu den Polizeibehörden für die deutschen Polizeibeauftragten besonders groß, weil sich auch Polizist*innen mit ihren Anliegen an sie wenden können. Eine solche Zuständigkeit besteht in anderen Staaten nicht oder nur eingeschränkt. Die deutschen Beauftragten stehen daher vor dem ständigen Dilemma entscheiden zu müssen, auf welchem der beiden Felder sie ihre begrenzten Ressourcen einsetzen.

Das Dilemma wird dadurch besonders problematisch, dass Aktivitäten auf dem einen Arbeitsfeld der Aufgabenerfüllung auf dem jeweils anderen Feld schaden können. Gehen Polizeibeauftragte engagiert gegen polizeiliches Fehlverhalten vor, so erhöht dies ihre Legitimität gegenüber (potentiellen) Opfern polizeilichen Fehlverhaltens. Bei manchen Polizist*innen kann aber dasselbe Engagement zu einem Ansehensverlust der Polizeibeauftragten führen, wenn diese befürchten, zukünftig stärker für Fehlverhalten zur Rechenschaft gezogen zu werden. In umgekehrter Perspektive kann verstärktes Engagement für die Belange von Polizist*innen zu mehr Unterstützung der Beauftragten durch die Polizeipraxis führen. Gleichzeitig kann ein solches Engagement aber bei Außenstehenden für Irritationen sorgen und den Eindruck fehlender Neutralität erwecken. Für die weitere Entwicklung wird interessant sein zu beobachten, ob Beauftragte, die selber im Laufe ihres Berufslebens zeitweilig als Polizist*innen tätig waren, mehr Engagement für die Belange von Polizist*innen zeigen als für Außenstehende, die durch Polizist*innen unfair oder unrechtmäßig behandelt werden. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Doppelfunktion der deutschen Polizeibeauftragten vor dem Hintergrund des geschilderten Dilemmas überhaupt effektiv funktionieren kann.

Fokus­sie­rung auf die Frage der Recht­mä­ßig­keit polizei­li­chen Handelns

Wie oben gezeigt, ist die Rechtmäßigkeit polizeilichen Handelns ein Anknüpfungspunkt der Aufgabenbeschreibung für die bundesdeutschen Polizeibeauftragten, aber längst nicht der einzige.^iv Dennoch spielt die rechtliche Perspektive in der Beschwerdebearbeitung der Polizeibeauftragten eine zentrale Rolle. Die Frage, ob das in einer Beschwerde beanstandete polizeiliche Verhalten rechtmäßig war, bildet eine Beurteilungsgrundlage und fungiert faktisch als Weichenstellung für das weitere Vorgehen. War das polizeiliche Handeln nach Einschätzung der Polizeibeauftragten rechtmäßig, beispielsweise, weil es von einem (oftmals weiten) gesetzlichen Ermessensspielraum gedeckt war (vgl. Aden et al. 2022), so beschränkt sich die Reaktion der Polizeibeauftragten oft auf eine erklärende Kommunikation hierzu. War das Verhalten dagegen rechtswidrig, so besteht Anlass für eine weitergehende Ursachenanalyse und für Interventionen gegenüber der verantwortlichen Polizeibehörde.

Diese faktische Verengung der Perspektive auf die Rechtmäßigkeit polizeilichen Handelns stellt die Polizeibeauftragten vor ein weiteres Dilemma. Denn sie vernachlässigt Fallkonstellationen, in denen polizeiliches Handeln als (noch) rechtmäßig bewertet werden, aber den Betroffenen und neutralen Betrachter*innen dennoch als unangemessen erscheinen kann. Für die Akzeptanz polizeilichen Handelns ist die Nachvollziehbarkeit und Fairness mindestens ebenso wichtig wie die Rechtmäßigkeit – dies ist ein im Rahmen von Procedural-Justice-Studien international vielfach bestätigter Befund (vgl. O’Brien/Tyler 2019). In Deutschland fehlen den Polizeien der Länder und des Bundes neben den vergleichsweise ausdifferenzierten gesetzlichen Vorgaben normative Maßstäbe für ethisch korrektes und von den Betroffenen akzeptables Handeln, so dass die Entscheidung hierüber weitgehend den einzelnen Polizist*innen überlassen bleibt. In vielen anderen Ländern gibt es dagegen zusätzlich Ethik-Codices für die Polizeiarbeit, deren Befolgung für Polizeibeamt*innen zumeist verbindlich ist (vgl. Prenzler 2021). Allerdings zeigen empirische Untersuchungen, dass solche Ethik-Vorgaben in der Praxis auf Widerstände stoßen und in Konflikt mit polizeilichen Handlungsroutinen stehen können (vgl. Westmarland/Rowe 2016; Rowe 2020). Ethik-Vorgaben stehen zudem in einem Spannungsfeld mit der Solidarisierung mit Kolleg*innen, denen Fehlverhalten vorgeworfen wird (vgl. Mouhanna 2017).

In Deutschland, wo es jenseits der stark an Recht und Polizeitaktik angelehnten Polizeidienstvorschriften kaum explizit ethisch orientierte Vorgaben für das Polizeihandeln gibt, könnten die Polizeibeauftragten selbst zur Füllung dieser Lücke beitragen. Auf der Basis ihrer Fallanalysen und ihrer bundesweiten Koordination könnten sie die Anforderungen an ethisch korrektes und für die Betroffenen nachvollziehbares und akzeptables Polizeihandeln sammeln und damit zu einer Kodifizierung beitragen.

Struk­tu­relle Verbes­se­rungen für die Polizei­praxis – wozu und wie durch­set­zen?

Ein zusätzliches Dilemma der deutschen Polizeibeauftragten und der meisten vergleichbaren Stellen in anderen Ländern besteht darin, dass nicht klar geregelt ist, welche Folgen ihre Vorschläge für strukturelle Verbesserungen der Polizeiarbeit haben.

Wie gezeigt, haben bundesdeutsche Polizeibeauftragte die Aufgabe, „strukturelle Mängel und Fehlentwicklungen“ aufzudecken und zu untersuchen (§ 1 Nr. 1 PolBeauftG). Die Polizei- und Feuerwehrbeauftragte Bremen hat auch die Aufgabe, „strukturelle Mängel und Fehlentwicklungen zu erkennen und durch Hinweise und Empfehlungen darauf hinzuwirken, dass sie behoben werden und sich nicht wiederholen“ (§ 1 Abs. 4 BremPolBG). Allerdings sehen die gesetzlichen Grundlagen kein Verfahren für die Konsequenzen solcher Empfehlungen vor. Naheliegend können Polizeibeauftragte Vorschläge für verbesserte Abläufe, Taktiken, Kommunikationsformen oder auch Ausbildungsinhalte machen – selbst wenn dies nicht in allen Gesetzen explizit vorgesehen ist. Die bisher in Jahresberichten publizierten Verbesserungsvorschläge sind zumeist von begrenzter inhaltlicher Reichweite (für Beispiele vgl. Aden/Bosch 2023) und bleiben daher deutlich hinter den teils sehr weitgehenden Vorschlägen zurück, die bei anderen Accountability-Foren in Deutschland (wie bei den Rechnungshöfen) üblich sind.

Fazit und Ausblick

Politische Entscheidungen über Veränderungen der Polizeiarbeit sind Teil des von spezifischen Risiken und vielfältigen Interessen geprägten Politikfelds Innere Sicherheit. Die Wirkung politischer Entscheidungen auf die öffentliche Meinung und auf Wahlchancen hat hier oft ein höheres Gewicht als die Lösung von Problemen mit rationalen Konzepten (vgl. für Frankreich Mohanna 2011). In diesem Kontext sind die Polizeibeauftragten mit ihrem speziellen Fokus Teil eines Gegentrends hin zu staatlichem Handeln, das hohen rechtlichen und ethischen Standards zu genügen hat.

Dieser Beitrag hat gezeigt, dass die Etablierung externer Polizeibeauftragter in einer wachsenden Zahl von Bundesländern Teil eines internationalen Trends ist. Allerdings stehen die Beauftragten bei ihrer Tätigkeit vor schwierigen Dilemmata, in Deutschland noch stärker als in anderen westlichen Demokratien aufgrund der doppelten Zuständigkeit für Beschwerden über die und aus der Polizei. Bereits jetzt ist daher absehbar, dass die Beauftragten die vielfältigen, teils widersprüchlichen Erwartungen, die an sie gerichtet wurden und werden, kaum vollständig werden erfüllen können. Allerdings könnten eine bessere Ausstattung mit Personal, Sachmitteln und Ermittlungskompetenzen sowie verbindliche Prüfungs- und Befolgungspflichten für Vorschläge der Beauftragten künftig zu einer Reduzierung der Dilemmata beitragen. Bei einer Weiterentwicklung der gesetzlichen Grundlagen sollten diese Dilemmata gezielt reduziert werden.

Prof. Dr. Hartmut Aden ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

Literatur

Aden, Hartmut 2019: Unabhängige Polizeibeschwerdestellen und Polizeibeauftragte, in: Kugelmann, Dieter (Hrsg.): Polizei und Menschenrechte, Bonn, S. 170-183.

Aden, Hartmut/Bosch, Alexander 2022: Unabhängige Kontrolle als Schutz vor Rassismus und Diskriminierung? In: Hunold, Daniela/Singelnstein, Tobias (Hrsg.): Rassismus in der Polizei. Eine wissenschaftliche Bestandsaufnahme, Wiesbaden, S. 729-742, https://doi.org/10.1007/978-3-658-37133-3_33.

Aden, Hartmut/Bosch, Alexander 2023: Unabhängige Polizeibeauftragte in Deutschland – auf dem Weg zum Standard? Ziele, Praktiken, Defizite und mögliche Beiträge zum Diskriminierungsschutz, in: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Nr. 237/238 = Jg. 61., H. 1-2, S. 161-174.

Aden, Hartmut/Fährmann, Jan/Bosch, Alexander/Thurn, Roman 2022: Police Stops in Germany – Between Legal Rules and Informal Practices, in: Journal of Organizational Ethnography, Jg. 11, H. 2, S. 116-131.

Amnesty International 2010: Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Bonn.

Amnesty International 2019: Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Grünen NRW zur Einrichtung eines/einer unabhängigen Polizeibeauftragten, https://www.amnesty.de/sites/default/files/2019-10/Amnesty-Stellungnahme-Gesetzentwurf-%20Polizeibeauftragter-NRW-Oktober2019.pdf (Stand: 17.04.2025).

Behrendes, Udo 2013: Wechselwirkungen zwischen externer Kontrolle und interner Fehlerkultur der Polizei, in: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Nr. 204 = Jg. 52, H. 4, S. 41-50.

Botta, Jonas 2022: Unabhängige Polizeibeauftragte, in: JuristenZeitung (JZ), Jg. 77, H. 13, S. 664-672.

Bürger- und Polizeibeauftragter Berlin 2024: Bericht für das Kalenderjahr 2023, Berlin, Abgeordnetenhaus, Drs. 19/1576.

CILIP (Bürgerrechte & Polizei/CILIP) 2025: Polizeiliche Todesschüsse, https://polizeischuesse.cilip.de/ (Stand: 17.04.2025).

Derin, Benjamin/Singelnstein, Tobias 2022: Die Polizei. Helfer, Gegner, Staatsgewalt. Inspektion einer mächtigen Organisation, Berlin.

Espín Grau, Hannah/Piening, Marie-Theres/Singelnstein, Tobias 2022: Police Accountability. Neue Perspektiven auf Fehlerkultur, demokratische Einhegung und Kontrolle der Polizei, in: Neue Kriminalpolitik, Jg. 34, H. 2, S. 2-17.

Humanistische Union 2013: Gesetzentwurf zur Institutionalisierung eines Polizeibeauftragten, in: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Nr. 204 = Jg. 52, H. 4, S. 51-58.

Maillard, Jacques de 2023: Comparative Policing, Abingdon/London.

Mouhanna, Christian 2011: La police contre les citoyens? Nimes.

Mouhanna, Christian 2017: Le Code de déontologie: un outil de régulation des relations police-population? In: Droit et Société, Nr. 97, S. 503-519.

O’Brien, Thomas R./Tyler, Tom R. 2019: Rebuilding trust between police & communities through procedural justice & reconciliation, in: Behavioral Science & Policy, Jg. 5, H. 1, S. 35-50.

Piening, Marie-Theres/Habermann, Julia/Singelnstein, Tobias 2024: Polizei: Vertrauen ist gut, Kontrolle auch. Einstellungen in der Bevölkerung zu Kontrolle der Polizei und Aufarbeitung von Fehlverhalten, in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform (MschrKrim), Jg. 107, H. 4, S. 373–391.

Prenzler, Tim 2021: Ethics and Accountability in Criminal Justice. Towards a Universal Standard, Brisbane.

Roché, Sébastian/Varaine, Simon 2024: Why Would a Government Establish a Strong Police Oversight Agency? A “Genetic and Diffusion” Perspective, in: International Journal of Public Administration, https://doi.org/10.1080/01900692.2024.2421981 (Vorab-Online-Publikation).

Rowe, Michael 2020: Policing the Police. Challenges of Democracy and Accountability, Bristol.

Savage, Stephen P. 2016: Independent Minded. The Role and Status of “Independence” in the Investigation of Police Complaints, in: Tim Prenzler/Garth den Heyer (Hrsg.): Civilian Oversight of Police. Advancing Accountability in Law Enforcement, Milton Park, S. 29-48.

Thurn, Roman 2024: Verdacht und Kontrolle Die polizeiliche Praxis anlassunabhängiger Personenkontrollen, Bielefeld.

Töpfer, Eric/John, Sonja/Aden, Hartmut 2023: Parlamentarische Polizeibeauftragte. Menschenrechtliche Empfehlungen für die Stellen in Bund und Ländern, Berlin, https://doi.org/10.4393/opushwr-4265.

Torrible, Clare 2021: Police complaints and discipline: integrity, lesson learning, independence and accountability: some implications of the reforms under the Policing and Crime Act 2017, in: Policing and Society, Jg. 31, H. 9, S. 1117-1132

UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) 2011: Handbook on Police Accountability, Oversight and Integrity, New York.

Van Brakel, Rosamunde/Aden, Hartmut/Aston, Elizabeth/ Murria, Sharda/ Karas, Zeljko 2024: The possibilities and pitfalls of the use of accountability technologies in the governance of police stops, in: Elizabeth Aston/Sofie de Kimpe/Janós Fazekas/Genevieve Lennon/Mike Rowe (Hrsg.): Governing Police Stops Across Europe, Basingstoke, S. 235-271

Varaine, Simon/Roché, Sébastian 2023: The fourth power. A mapping of police oversight agencies in Europe and Québec, in: Policing and Society, Jg. 33, H. 9/10, S. 1007-1030.

Westmarland, Louise/Rowe, Michael 2016: Police ethics and integrity: can a new code overturn the blue code? In: Policing and Society, Jg. 28, H. 7, S. 854-870.

Anmerkungen:

Der Beitrag Dilemmata der Polizeibeauftragten erschien zuerst auf Humanistische Union.

Bei den Nachrichtendiensten wurde eine breite Öffentlichkeit durch das Whistleblowing von Edward Snowden auf gravierende Missstände aufmerksam. Die lange Zeit unaufgeklärten Gewalttaten des „Nationalsozialistischen Untergrunds“ zeigten gravierende Defizite der Arbeit von Polizei und Nachrichtendiensten, die in zahlreichen Untersuchungsausschüssen aufgearbeitet wurden. In Reaktion darauf fanden Reformen bei Polizei und Nachrichtendiensten statt. Die Nachrichtendienste erhielten außerdem weitere Kontrollgremien – Forderungen nach einer Abschaffung setzten sich indes nicht durch. Führten die Reformen zu einer verbesserten Kontrolle? Oder handelte es sich um eher „kosmetische“ Reformen? Wie effektiv sind die zusätzlichen Kontrollstrukturen?

Das vorgänge-Schwerpunktheft, für das wir Ihre Vorschläge entgegennehmen, beleuchtet zentrale Aspekte dieser Entwicklungen. Beiträge können zum Beispiel die folgenden Aspekte behandeln:

• Übergreifendes: Accountability und Kontrolle im Sicherheitsbereich: Optionen und strukturelle Grenzen
  • Bedeutung der Unabhängigkeit externer Kontrolle
  • Verhältnis zur gerichtlichen Einzelfallkontrolle
  • Verhältnis zur strafrechtlichen Sanktionierung von Fehlverhalten
  • Ziele und Zielkonflikte externer Kontrolle

• Polizeibeauftragte
  • Erfahrungen in den Bundesländern
  • (Kritische) Zivilgesellschaftliche Perspektive auf die Polizeibeauftragten
  • Rolle der Beschwerdeführer*innen: Wer wird (nicht) erreicht?
  • International vergleichende Aspekte

• Nachrichtendienste
  • Strukturelle Probleme und Grenzen der Nachrichtendienstkontrolle
  • Strukturreformen der parlamentarischen Nachrichtendienstkontrolle
  • Erste Erfahrungen mit den zusätzlichen Gremien der Nachrichtendienstkontrolle
  • (Begrenzte) Rolle der Betroffenen
  • International vergleichende Aspekte

Aussagekräftige Vorschläge (ca. 500 bis 1.000 Wörter) erwarten wir bis zum 31.07.2024 an dingeldey@humanistische-union.de. Nach Annahme des Vorschlags durch die Redaktion benötigen wir die ausgearbeiteten Beiträge bis zum 30.09.2024 (ca. 30.000 Zeichen; die Autor*innen erhalten nähere Informationen zur Gestaltung der Beiträge). Neben gedruckten Belegexemplaren erhalten die Autor*innen auch eine elektronische Version ihres Beitrags, die sie für nichtkommerzielle Zwecke auch online verwenden können, beispielsweise über die eigene Website.

Bitte leiten Sie diesen Call gerne an eventuell Interessierte weiter.

Die Zeitschrift „vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik“ wird von der Humanistischen Union herausgegeben. Die vorgänge analysieren bürgerrechtliche, gesellschaftliche und politische Prozesse aus einer juristischen, sozialwissenschaftlichen und/oder kulturwissenschaftlichen Perspektive.

Die Zeitschrift richtet sich über das rechts- und kulturpolitische Fachpublikum hinaus an einen größeren Leser*innenkreis und möchte sich nachhaltig in den Diskurs über aktuelle Zeitfragen einbringen. Dazu stehen die vorgänge für einen allgemeinverständlichen disziplinären und methodischen Pluralismus. Jede Ausgabe der vorgänge hat einen Themenschwerpunkt. Weitere Nachfragen beantworten Ihnen der hauptamtliche Redakteur Dr. Philip Dingeldey (E-Mail: dingeldey@humanistische-union.de, Tel.: 030/ 2045 0256) oder das für diese Ausgabe zuständige Redaktionsmitglied, Prof. Dr. Hartmut Aden (Hartmut.Aden@hwr-berlin.de ).

Der Beitrag Call for Abstracts: Kontrolle von Polizei und Nachrichtendiensten erschien zuerst auf Humanistische Union.

1. Von ethischen zu rechtlichen Anfor­de­rungen

Die Diskussion über Künstliche Intelligenz (KI) und mögliche Grenzen ihrer Entwicklung und Nutzung wurde lange Zeit vor allem unter ethischen Aspekten geführt: Wie kann sichergestellt werden, dass am Ende nicht Maschinen wichtige Entscheidungen übernehmen und die Menschen unkontrollierbar beherrschen? Wie kann verhindert werden, dass Menschen, die KI-Anwendungen nutzen, andere Menschen manipulieren und beherrschen können? Grundsätze wie Transparenz, Erklärbarkeit und das Prinzip, dass am Ende ein Mensch und nicht die KI-Anwendung wichtige Entscheidungen treffen soll, sind Ergebnisse dieser Ethikdiskussion.ⁱⁱ

Für die Nutzung von KI galten bisher die allgemeinen rechtlichen Regeln wie das Datenschutzrecht und die Fachgesetze für die jeweiligen Einsatzgebiete. Erst in den letzten Jahren ist ein Trend hin zur Schaffung rechtsverbindlicher Regelungen spe-ziell für die Entwicklung und Nutzung von KI zu beobachten. Im Europarat wird die Etablierung einer KI-Konvention diskutiert (vgl. Europarat-CAI 2023). In der Europäischen Union (EU) legte die Europäische Kommission im Frühjahr 2021 einen Verordnungsentwurf vor – mit der expliziten Ambition, „bei der Entwicklung einer sicheren, vertrauenswürdigen und ethisch vertretbaren künstlichen Intelligenz weltweit eine Führungsrolle einzunehmen“ (Europäische Kommission 2021: 21 = Erwägungsgrund 5). Der Untertitel Gesetz über Künstliche Intelligenz – englisch AI Act – symbolisiert diese weitreichenden Ambitionen ebenfalls.

Die Europäische Kommission wollte zwei Anliegen miteinander verbinden, die zwangsläufig in Konflikt miteinander stehen: den Schutz der Grundrechte vor Auswirkungen von KI-Anwendungen und die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Nutzung von KI:

Die Kommission formulierte in ihrem Entwurf die folgenden Ziele:

• „Es muss gewährleistet sein, dass die auf dem Unionsmarkt in Verkehr gebrachten und verwendeten KI-Systeme sicher sind und die bestehenden Grundrechte und die Werte der Union wahren.

• Zur Förderung von Investitionen in KI […] muss Rechtssicherheit gewährleistet sein.

• Governance und die wirksame Durchsetzung des geltenden Rechts zur Wahrung der Grundrechte sowie die Sicherheitsanforderungen an KI-Systeme müssen gestärkt werden.

• Die Entwicklung eines Binnenmarkts für rechtskonforme, sichere und vertrauenswürdige KI-Anwendungen muss erleichtert werden und es gilt, eine Marktfragmentierung zu verhindern.“ (Europäische Kommission 2021: 3).

Die kontroversen fachöffentlichen Diskussionen während des Gesetzgebungsverfahrens spiegeln die Breite und die potenzielle Widersprüchlichkeit dieser Zielsetzungen wider. Manche KI-Entwicklungsfirmen und Sicherheitsbehörden vertraten bei ihren Lobby-Interventionen sogar die Position, die EU solle lieber auf einen ausdifferenzierten Rechtsrahmen für die KI-Nutzung verzichten, um die weitere Entwicklung von KI-Anwendungen nicht zu behindern (zur Kritik an solchen Positionen EDRi et al. 2023).

Das Europäische Parlament legte am Ende der ersten Lesung im Sommer 2023 umfangreiche Änderungsvorschläge vor, auch um den Grund- und Menschenrechtsschutz zu stärken (Europäisches Parlament 2023a). Anfang Dezember 2023 fanden Vertreter*innen des Europäischen Parlaments und des Rats der EU in den sogenannten Trilog-Verhandlungen unter Beteiligung der Europäischen Kommission einen Kompromiss, sodass die Verordnung in Kraft treten kann und nach einer Übergangszeit von zwei Jahren in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar sein wird (Europäisches Parlament 2023b).

2. Umstrittene Zuordnung zu Risiko­stufen

Kernelement der Verordnung ist ein risikobasierter Ansatz. Dieser erscheint auch aus menschen- und bürger*innenrechtlicher Perspektive sinnvoll: Je größer die Risiken für Rechte Betroffener sind, desto restriktiver sollten die Regelungen ausfallen. Kontrovers gesehen wird allerdings für viele KI-Anwendungen, welcher Risikostufe sie zugeordnet werden sollten, was während der Aushandlung der KI-Verordnung eines der Hauptstreitthemen war. Kritische Stimmen weisen zu Recht darauf hin, dass die Zuordnung von KI-Anwendungen zu den Risikostufen sich nicht konsequent genug an den Risiken für die Grundrechte orientiert (vgl. etwa Ruschemeier 2023: 369).ⁱⁱⁱ

Im Zentrum der Regelungsvorschläge und der darüber entbrannten Kontroversen standen die beiden höchsten Risikostufen: Erstens stuft die Verordnung besonders risikobehaftete KI-Anwendungen als „verbotene Praktiken“ ein (Art. 5), eröffnet allerdings zugleich „Hintertüren“, die ihre Nutzung den Strafverfolgungsbehörden ausnahmsweise doch erlauben sollen (dazu unten, Abschnitt 3). Zweitens enthält die Verordnung Regelungen für „Hochrisiko-KI-Systeme“ (Art. 6ff.), an deren Nutzung umfangreiche Pflichten geknüpft werden. Kaum verwunderlich konzentrierten sich die Kontroversen während des Gesetzgebungsverfahrens daher auf die Frage, welche KI-Anwendungen in diese beiden Kategorien fallen sollen.

Am Ende der Verhandlungen erreichte das Europäische Parlament, dass eine Reihe von KI-Anwendungen mit weitreichenden Auswirkungen auf die Rechte Betroffener als verboten eingestuft wurden: die Kategorisierung von Menschen aufgrund von besonders sensiblen Datenkategorien wie politischen und weltanschaulichen Überzeugungen, sexueller Orientierung oder Zuordnung zu einer „Rasse“, das ungezielte Schaffen von Datenbanken mit Gesichtsbildern mit Daten aus dem Internet, aus Social-Media-Plattformen oder aus der Videoüberwachung, die Nutzung von Emotionserkennungssystemen am Arbeitsplatz und in Bildungseinrichtungen, Bewertungssysteme für das Verhalten von Menschen (Social Scoring), KI-Systeme, die menschliches Verhalten manipulieren oder ihre freie Willensentscheidung behindern und KI-Systeme, die zur Ausbeutung vulnerabler Gruppen führen können (Europäisches Parlament 2023b). Allerdings bleibt dieser Kompromiss hinter zivilgesellschaftlichen Verbotsforderungen zurück, die auch automatisierte Profiling-Systeme in der Strafverfolgung und im Migrationsbereich verboten sehen wollten (EDRi et al. 2023: 3)

Problematisch bleibt die Zuordnung von KI-Anwendung zur Hochrisiko-Kategorie. Auch unterliegen niedriger eingestufte KI-Systeme nur schwachen Anforderungen, insbesondere Transparenzregelungen (Art. 52). Dem liegt die Hypothese zugrunde, dass von so eingestuften KI-Anwendungen keine oder vergleichsweise geringe Risiken für die Grund- und Menschenrechte der Betroffenen ausgehen. Dies trifft zwar in vielen Fällen zu, etwa, wenn keine (oder nur wenig) personenbezogene Daten verarbeitet werden, erweist sich aber beim näheren Hinsehen als problematisch: Auch scheinbar harmlose KI-Anwendungen können in bestimmten Verwendungskontexten weitreichende Auswirkungen auf Betroffene haben, etwa wenn Firmen oder Behörden Chatbots für die Kommunikation per Telefon oder Internet einsetzen und Betroffene kaum noch Chancen haben, ihre Anliegen mit realen Menschen zu besprechen.

3. Integrierter Regelungs­an­satz, aber „Hinter­türen“ für Straf­ver­fol­gungs­be­hörden und fehlende Erstreckung auf Nachrich­ten­dienste und Militär

Die Verordnung gilt auch für Strafverfolgungsbehörden. Damit wurde für die KI ein anderer Regelungsansatz gewählt als für den Datenschutz, dessen EU-Rechtsrahmen die Strafverfolgung vom Anwendungsbereich der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO, VO (EU) 2016/679) ausnimmt. Statt der DSGVO gilt für die Strafverfolgungsbehörden die gesonderte Richtlinie (EU) 2016/680 mit größeren Umsetzungsspielräumen für die Mitgliedstaaten. Dagegen gelten die Regelungen der KI-Verordnung grundsätzlich auch für Strafverfolgungsbehörden. Allerdings sind für sie zahlreiche Ausnahmeklauseln vorgesehen, auch für die ansonsten verbotenen KI-Anwendungen (näher hierzu Engelhardt/Schiemann 2022: 447f.; Aden/Kleemann 2023).

Besonders kontrovers wurde dies für die biometrischen Echtzeit-Fernidentifizierungssysteme diskutiert, die zu den verbotenen Praktiken im Zusammenhang mit KI-Anwendungen gehören sollen (Art. 5). Unter diese Kategorie fallen Systeme, die Menschen beispielsweise aufgrund von Bildern aus Überwachungskameras im öffentlichen Raum identifizieren können. Allerdings gewährt derselbe Artikel den Strafverfolgungsbehörden Ausnahmen von diesem Verbot, die bis kurz vor der Verabschiedung eines der größten Streitthemen zwischen Parlament und Rat waren. In der Kompromissfassung wurde die Nutzung der Echtzeit-Fernidentifizierung von einer richterlichen Anordnung abhängig gemacht und nur im Falle von besonders schweren Straftaten erlaubt (Europäisches Parlament 2023b).

Schließlich sollte nicht übersehen werden, dass die Regelungen der KI-Verordnung für Nachrichtendienste und Militär keine Anwendung finden – aufgrund der fehlenden beziehungsweise sehr begrenzten Kompetenzen der EU in diesen Bereichen.

4. Kontroll­struk­turen, indivi­du­elle Beschwer­demög­lich­keiten und deren Defizite

Bereits der ursprüngliche Kommissionsentwurf sah Gremien vor, die sich mit der Einhaltung der Verordnungsregelungen befassen sollen, insbesondere die Einrichtung eines Europäischen Ausschusses (European Artificial Intelligence Board) und von Stellen zur Sicherstellung der korrekten Implementation der Regeln in den Mitgliedstaaten (Europäische Kommission 2021: Art. 56ff.). Das Europäische Parlament bevorzugte die Einrichtung einer stärker institutionalisierten Struktur auf EU-Ebene in Form eines European Artificial Intelligence Office (Europäisches Parlament 2023a). Die Mitgliedstaaten sollen Verwaltungsstrukturen zur Sicherstellung einer effektiven Implementierung der Verordnung einrichten. In den Verhandlungen blieb allerdings unklar, in welchem Verhältnis diese administrativen Strukturen zu bereits bestehenden mitgliedstaatlichen und europäischen Aufsichtsbehörden stehen sollen, insbesondere zur Datenschutzaufsicht, mit deren Aufgaben es zahlreiche Überschneidungen gibt, unter anderem bei der KI-basierten Verarbeitung personenbezogener Daten, etwa beim KI-Training.

Beschwerdemöglichkeiten Betroffener fehlten im ursprünglichen Entwurf, was insbesondere von zivilgesellschaftlichen Akteur*innen kritisiert wurde (vgl. EDRi et al. 2023: 2). Für Hochrisiko-KI-Systeme konnte das Europäische Parlament in der Endfassung die Einrichtung eines Beschwerdemechanismus erreichen (Europäisches Parlament 2023b).

5. Fazit: Das KI-Recht steht erst am Anfang seiner Entwicklung

Mit der KI-Verordnung der EU liegt erstmals ein umfangreiches Regelwerk für den Umgang mit KI-Anwendungen vor. Die Endfassung lässt viele Fragen offen (vgl. zur Kritik: Hacker 2023). Ob die hier gewählten Ansätze zur Transformation ethischer in rechtliche Standards funktionieren, wird erst die Anwendungspraxis zeigen (skeptisch hierzu Ruschemeier/Mühlhoff 2023). Auch die Frage, ob der Rechtsrahmen die Entwicklung von KI in der EU beschleunigt oder hemmt, wird erst die Anwendungspraxis beantworten. Vieles spricht jedoch dafür, dass ein rechtlicher Rahmen für die Grenzen zwischen erlaubten und verbotenen Praktiken für europäische Firmen zum Marktvorteil werden könnte – denn nicht nur in Europa, sondern auch in anderen Teilen der Welt dürften viele Akteur*innen Wert auf eine rechtssichere, menschenrechtsorientierte Handhabung legen, wenn sie KI-Anwendungen nutzen.

Die von der Verordnung offengelassenen und viele weiterhin umstrittenen Fragen legen die Prognose nahe, dass die KI-Regelung in der EU einen ähnlichen Weg gehen könnte wie das EU-Datenverarbeitungsrecht nach Erlass der DSGVO: Die KI-Verordnung könnte den allgemeinen Rahmen bilden, auf dessen Basis weitere und konkretere Regelungen in Form von Verordnungen oder Richtlinien folgen, um speziellere Fragen wie die Cybersicherheit bei der KI-Nutzung, den Schutz vor KI-basierter Desinformation und vor Diskriminierung (vgl. hierzu Aden/Kleemann/Schönrock 2023) oder einzelne KI-Anwendungsfelder konkreter zu regeln (hierzu bereits Gonzáles Fuster 2020: 68ff.). Auch die datenschutz- und urheberrechtskonforme Generierung der umfangreichen Trainingsdaten, die für die KI-Entwicklung benötigt werden, wird voraussichtlich einen konkreteren Rechtsrahmen benötigen. Die Erfahrung mit den zahlreichen EU-Regelungen, die in den letzten Jahren für die Datenverarbeitung erlassen wurden, lässt allerdings erwarten, dass der Interessenkonflikt zwischen kommerzieller Nutzung von KI und hohen Standards für den Schutz von Grund- und Menschenrechten auch die weitere Entwicklung des KI-Rechts prägen wird.

Prof. Dr. Hartmut Aden ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR), zugleich Vizepräsident für Forschung (seit 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Zudem ist er Mitglied der Redaktion der vorgänge. Website: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

Literatur

Aden, Hartmut/Kleemann, Steven 2023: Die Verantwortlichkeit für die Nutzung Künstlicher Intelligenz im Sicherheitsbereich – Regelungsansätze und Problemfelder des KI-Verordnungsentwurfs der EU-Kommission, in: Pfeffer, Kristin (Hrsg.): Smart Big Data Policing – Chancen, Risiken und regulative Herausforderungen, Göttingen, S. 51-64.

Aden, Hartmut/Kleemann, Steven/Schönrock, Sabrina 2023: Probleme der Entwicklung diskriminierungsfreier Künstlicher Intelligenz, in: Sabrina Schönrock/Sarah Geißler (Hrsg.) 6. Fachsymposium zum Terroranschlag auf den Berliner Breitscheidplatz. Übergangsmanagement im Bereich des islamistischen Extremismus – Chancen, Risiken, Perspektiven, Stuttgart et al., S. 76-82

Engelhard, Jana/Schiemann, Anja 2022: Der EU-Kommissionsvorschlag einer Verordnung für künstliche Intelligenz aus rechts- und kriminalpolitischer Perspektive – Zur unumgänglichen aber nachbesserungsbedürftigen Harmonisierung, in: KriPoZ, Jg., 5, Nr. 6, S. 444-456.

Europarat, Committee on Artificial Intelligence (CAI) 2023: Consolidated Working Draft of the Framework Convention on Artificial Intelligence, Human Rights, Democracy and the Rule of Law (KI-Konvention), CAI(2023)18.

Europäische Kommission 2021: Entwurf einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung harmonisierter Vorschriften für künstliche Intelligenz (Gesetz über künstliche Intelligenz) und zur Änderung bestimmter Rechtsakte der Union, COM(2021) 206 final, 2021/0106(COD).

Europäisches Parlament 2023a: European Parliament, Draft Compromise Amendments on the Draft Report‚ Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on harmonised rules on Artificial Intelligence (Artificial Intelligence Act) and amending certain Union Legislative Acts (COM(2021)0206 – C9 0146/2021 – 2021/0106(COD))’, KMB/DA/AS, 11 May 2023, https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20230516RES90302/20230516RES90302.pdf (abgerufen am 16.12.2023).

Europäisches Parlament 2023b: Artificial Intelligence Act: deal on comprehensive rules for trustworthy AI, Pressemitteilung des Europäischen Parlaments vom 9.12.2023. Online: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231206IPR15699/artificial-intelligence-act-deal-on-comprehensive-rules-for-trustworthy-ai (abgerufen am 16.12.2023).

European Digital Rights (EDRi) et al. 2023: EU Trilogues: The AI Act must protect people’s rights. A civil society statement on fundamental rights in the EU Artificial Intelligence Act. Brüssel. Online https://edri.org/wp-content/uploads/2023/07/Civil-society-AI-Act-trilogues-statement.pdf (abgerufen am 16.12.2023).

González Fuster, Gloria 2020: Artificial Intelligence and Law Enforcement: Impact on Fundamental Rights. Study requested by the LIBE Committee of the European Parliament PE 656.295.

Hacker, Philipp 2023: What’s Missing from the EU AI Act: Addressing the Four Key Challenges of Large Language Models, in: Verfassungsblog vom 13.12.2023, https://verfassungsblog.de/whats-missing-from-the-eu-ai-act/, DOI: 10.59704/3f4921d4a3fbeeee.

Ruschemeier, Hannah 2023: AI as a challenge for legal regulation – the scope of application of the artificial intelligence act proposal, in: ERA Forum, 23, S. 361–376.

Ruschemeier, Hannah/Mühlhoff, Rainer 2023: Daten, Werte und der AI Act: Warum wir mehr Ethik für bessere KI-Regulierung brauchen, in: Verfassungsblog vom 15.12.2023, https://verfassungsblog.de/daten-werte-und-der-ai-act/, DOI: 10.59704/1fdcbe5787e8012c.

Anmerkungen:

Der Beitrag Künstliche Intelligenz menschenrechtlich einhegen? Die Europäische Union auf dem Weg zu einer KI-Verordnung erschien zuerst auf Humanistische Union.

1. Einleitung: Von der Volks­zäh­lungs­ent­schei­dung zu den Grund­rechts­ri­siken der Inter­n­et­nut­zung

Mit der Volkszählungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1983 (BVerfGE 65, 1) erhielt der Datenschutz als Kernelement des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung den Status eines Grundrechts. Somit ist die Etablierung dieses bis heute im deutschen Grundgesetz ungeschriebenen Grundrechts sehr eng mit der breiten sozialen Bewegung verbunden, die sich Anfang der 1980er Jahre innerhalb kurzer Zeit gegen die damals geplante Volkszählung formiert hatte. Der Bundestag hatte ein Gesetz verabschiedet, das die Datengrundlagen für die Bevölkerungsstatistik aktualisieren und zugleich die Inhalte der Melderegister mit den Realitäten abgleichen sollte. Dem lag die Annahme zugrunde, die damalige westdeutsche Bevölkerung nähme es mit der gesetzlichen Meldepflicht nicht sonderlich genau; etwa nach Umzügen, sodass die Register aktualisierungsbedürftig seien. Ausgerechnet kurz vor dem Jahr 1984, das George Orwell (1949) als Titel seines Romans über einen totalitären Überwachungsstaat gewählt hatte, wollte die Bundesrepublik ihre Bürger*innen intensiver ausforschen und mehr ihrer persönlichen Daten erfassen als jemals zuvor – und das vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen mit dem staatlichen Missbrauch von Informationen für repressive Zwecke, die gerade in Deutschland die öffentliche Debatte über den Datenschutz mitprägte (näher hierzu Aden 2022: 120f.). Gegen diese massenhafte Datenerhebung über die gesamte Bevölkerung engagierten sich breite gesellschaftliche Kreise in einer schnell wachsenden sozialen Bewegung (hierzu Appel/Hummel 1987; Massing 1987: 39f.) – darunter waren auch Jurist*innen. Diese Bewegung beschränkte sich nicht auf politischen Protest und Boykottaufrufe, sondern mobilisierte auch die Gerichte und war mit ihren Verfassungsbeschwerden im Dezember 1983 teilweise erfolgreich: Die Volkszählung konnte nicht in der geplanten Form durchgeführt werden. Die Verbindung von Volkszählungsdaten und Melderegisterabgleich durfte nicht stattfinden.

Für Martin Kutscha war die Anfang der 1980er Jahre geplante Volkszählung indes nicht der erste Anlass, sich kritisch mit staatlichen Datensammlungen über die Bevölkerung auseinanderzusetzen. Bereits in seiner 1976 an der Universität Bremen verteidigten und drei Jahre später veröffentlichten Dissertation zum Thema Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘ setzte er sich kritisch mit der „Überwachung politischer Aktivitäten der Staatsbürger und [der] Weitergabe der dabei erlangten ‚Erkenntnisse‘ unter anderem an die Einstellungsbehörden für den öffentlichen Dienst“ durch die Verfassungsschutzämter auseinander (Kutscha 1979: 277). Ähnlich wie das BVerfG Jahre später in der Volkszählungsentscheidung argumentierte er in der publizierten Fassung seiner Dissertation, anknüpfend an eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin aus dem Jahr 1978,[1] durch „die Weitergabe von Verfassungsschutz-Erkenntnissen an Einstellungsbehörden“ werde „in die Grundrechte des Bewerbers (insbesondere Art. 1, 2 und 12 GG) eingegriffen, denn sie enthalten Tatsachen und Wertungen, die den Bewerber ‚persönlich und beruflich belasten‘“ (Kutscha 1979: 279). Auch die Überwachungsmaßnahmen von Post und Telekommunikation, die in den Schutzbereich von Art. 10 GG eingreifen, thematisierte Martin Kutscha bereits vor der Volkszählungsentscheidung (Kutscha 1981). Zeitlebens blieben die Grundrechte des Grundgesetzes im Fokus seiner einschlägigen Stellungnahmen in der Fachliteratur. Die Europäisierung des Datenschutzes durch die 2018 in Kraft getretene EU-Datenschutz-Grundverordnung bewertete er im Hinblick auf die Vereinheitlichung von Datenschutzstandards grundsätzlich positiv, betrachtete sie aber zugleich mit skeptischer Distanz, insbesondere wegen des Risikos einer Absenkung zuvor in Deutschland erreichter Schutzstandards (vgl. etwa Kutscha 2018a: 134f.).

Der Grundrechtsschutz gegen exzessive staatliche Überwachung blieb zentral für viele Beiträge, die Martin Kutscha in mehr als vier Jahrzehnten – von Anfang der 1980er bis kurz vor seinem Tod im Jahr 2022 – zu Datenschutzfragen veröffentlichte (siehe auch Martin Kutschas Schriftenverzeichnis bis zum Jahr 2013 bei Roggan/Busch 2013: 351ff.). Der vorliegende Beitrag zeichnet die zentralen Elemente von Martin Kutschas Arbeiten zu Datenschutzfragen nach und zeigt, dass die Kritik an der Datenverarbeitungspraxis der Sicherheitsbehörden für ihn ein zentrales Thema blieb. Kutschas neuere Beiträge thematisieren darüber hinaus die Auswirkungen der schnellen technischen Entwicklung und des Internets (unter anderem Kutscha/Thomé 2013) auf den Datenschutz.

2. Das Daten­schutz­grund­recht im Konflikt mit der sicher­heits­be­hörd­li­chen Praxis

Bereits kurz nach der Volkszählungsentscheidung des BVerfGs wiesen kritische Stimmen auf die ambivalenten Folgen dieser Entscheidung hin. Schnell wurde erkannt, dass die Konzeption der informationellen Selbstbestimmung, wie das BVerfG sie nun etabliert hatte, allein kaum in der Lage sein würde, den Informationshunger übermächtiger und übergriffiger Sicherheitsbehörden einzuhegen (vgl. z. B. Hase 2014, 41ff.). Der gesellschaftliche Konflikt wurde mit den erfolgreichen Verfassungsbeschwerden verrechtlicht und entpolitisiert (Massing 1987) – ein Effekt, den Protagonist*innen der Bewegung seinerzeit möglicherweise unterschätzt haben (vgl. Appel/Hummel 1987).

Die Sicherheitsbehörden, unterstützt vom Mainstream der Innenpolitik, hatten keineswegs die Absicht, ihre Praktiken bei der Verarbeitung personenbezogener Daten tatsächlich – im Hinblick auf das neue Grundrecht – maßgeblich zu beschränken. Vielmehr setzte ein Trend rein formaler Verrechtlichung ein, der auch Martin Kutscha über viele Jahre beschäftigen sollte: Die bisherigen – ebenso wie neue, im Zuge der technischen Entwicklung entstehende – Praktiken wurden durch weit gefasste Gesetzesnormen abgebildet, sodass die Praxis keinerlei Beschränkungen hinnehmen musste. Bereits 1986 kritisierte Martin Kutscha diesen Trend gemeinsam mit Edda Weßlau in der Zeitschrift Demokratie und Recht, deren Redakteur*innen beide in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre waren. In der zweiten Jahreshälfte 1985 hatte die damalige Regierungsmehrheit aus CDU/CSU und FDP ein umfangreiches „Sicherheitspaket“ in den Bundestag eingebracht, mit dem die Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten auf Bundesebene ausgeweitet und bisherige Grauzonen-Praktiken legalisiert werden sollten (Kutscha/Weßlau 1986). Auch im Hinblick auf das Bundesdatenschutzgesetz von 1977 kritisierte Martin Kutscha, dass der „‚Sicherheitsbereich‘ […] von vielen Schutzbestimmungen zugunsten des Bürgers ohnehin weitgehend ausgenommen worden“ sei (Kutscha 1987: 415).

In den folgenden Jahrzehnten beschäftigte sich Martin Kutscha immer wieder mit der Problematik „paradoxer Verrechtlichung“ sicherheitsbehördlicher Befugnisse durch unbestimmte „Scheintatbestände“ (Kutscha 2013a: 36). Immer neue politische Vorlagen boten dazu reichlich Anlass, so etwa im Schutzbereich des Art. 13 GG die Legalisierung des „großen Lauschangriffs“ bei der Überwachung von Wohnungen (Kutscha 1992). Dabei behielt er stets auch die längerfristigen Entwicklungslinien im Blick, etwa, wenn er 1992 bilanzierte:

„Zwar ist die Bundesrepublik trotz der langen unrühmlichen Traditionslinie ‚innerer Sicherheitʼ, die sich bis zu den Notstandsgesetzen und dem Abhörgesetz von 1968, ja bis zum 1. Strafrechtsänderungsgesetz von 1951 […] zurückverfolgen lässt, kein Überwachungsstaat geworden. Auf längere Sicht allerdings kann die allmähliche Lockerung rechtsstaatlicher Fesseln für die Staatsgewalt Gewöhnungseffekte bewirken und einen qualitativen gesellschaftlichen Wandel erleichtern […]“ (Kutscha 1992: 252).

Weitere Publikationen zu diesem Themenfeld folgten (unter anderem Kutscha 2000 und Kutscha 2008a). Noch in einem Buchbeitrag über Probleme beim Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, der in seinem Todesjahr 2022 erschien, knüpft Martin Kutscha an seine frühere Kritiklinie an und verbindet sie mit grundsätzlichen Überlegungen: diesmal mit der Beanstandung, die Regeln zum Kernbereichsschutz würden nicht konsequent genug angewandt:

„Die Anerkennung eines durch die Menschenwürdegarantie des Art. 1 I GG absolut geschützten Kernbereichs privater Lebensgestaltung durch die Verfassungsrechtsprechung ist verdienstvoll, weil sie der Ausforschung durch Polizeien und Geheimdienste striktere Grenzen setzen könnte als das „weiche“ Instrument des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, dessen jeweilige Konkretisierung durch das BVerfG und die Fachgerichte bei einer Vielzahl von Fallgestaltungen kaum vorhersehbar und kalkulierbar ist. Allerdings wird der absolute Geltungsanspruch des Kernbereichsschutzes keineswegs konsequent durchgehalten […]“ (Kutscha 2022, 460).

3. Rasante Techno­lo­gie­ent­wick­lung und ihre Auswir­kungen auf den Datenschutz

Die mehr als vier Jahrzehnte, in denen sich Martin Kutscha mit Datenschutzfragen – und insbesondere mit ihren grundrechtlichen Dimensionen – befasste, waren vor allem durch eine rasante technologische Entwicklung geprägt. Die Eingriffsintensität staatlicher Informationseingriffe kann allein dadurch steigen, dass die Technik weiterentwickelt wird, etwa bei der Videoüberwachung (hierzu Fährmann/Aden/Bosch 2020).

Die Auswirkungen der schnellen technischen Entwicklungen spiegeln sich auch in Martin Kutschas vielen Publikationen wider. Eine zentrale Entwicklung, die auch ihn intensiv beschäftigte, ist die Ausweitung des Internets von einem Vernetzungsinstrument von Wissenschaftseinrichtungen, wie es Ende der 1960er Jahre entstanden war, hin zu einem kommerzialisierten weltweiten Kommunikationsinstrument für breite Bevölkerungskreise seit den 1990ern. Damit wurde das Internet nicht nur zu einem weiteren Forum, in dem staatliche Sicherheitsbehörden mehr oder minder ungezügelt Daten sammeln (hierzu u. a. Kutscha 2013b und Kutscha 2015), sondern auch „ein privatrechtlich organisierter öffentlicher Raum“ (Kutscha 2013a: 23). In der Folge geriet auch die Drittwirkung der informationellen Selbstbestimmung und anderer betroffener Grundrechte stärker in seinen Blick. Denn Grundrechtsbedrohungen gingen jetzt zunehmend auch von Datensammlungen privater Akteur*innen aus. In einer Studie, die Martin Kutscha kurz vor Ende seiner aktiven Zeit als Hochschullehrer gemeinsam mit Sarah Thomé verfasste, schrieb er hierzu:

„Alle genannten Grundrechte richten sich schon nach ihrer Entstehungsgeschichte zunächst als Abwehrrechte gegen den Staat. Ihren Geltungsanspruch müssen sie inzwischen aber auch gegenüber mächtigen Privatunternehmen behaupten, die mittlerweile mindestens ebenso viele personenbezogene Daten erheben und verarbeiten wie die staatlichen Stellen und damit die Freiheitssphären der Internetnutzer nicht weniger beeinträchtigen als der Staat“ (Kutscha 2013a: 15).

In einem Beitrag für das Forum Privatheit konstatierte Martin Kutscha darüber hinaus: „Angesichts von Big Data und der heutigen Praxis des ‚Ubiquitous Computing‘  ist […] zu fragen, ob die […] Gewährleistungsversprechen des BVerfG [aus der Volkszählungsentscheidung] sich nicht inzwischen zur puren Illusion verflüchtigt haben“, (Kutscha 2018a: 124). Daraus folgte für ihn die Frage, inwieweit der Staat eine Pflicht zum aktiven Schutz der Bürger*innen vor übergriffiger privater Datenverarbeitung hat: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung soll „nicht nur eine Abwehrfunktion gegenüber der allzu wissbegierigen Staatsgewalt erfüllen […], sondern dem Staat auch eine Schutzpflicht gegenüber grenzenloser ‚Neugier‘ mächtiger Privater“ auferlegen (Kutscha 2010: 113).

„Dem Staat wird […] die Aufgabe zugewiesen, durch geeignete Maßnahmen wie z. B. entsprechende gesetzliche Regelungen die Voraussetzungen für effektive informationelle Selbstbestimmung zu schaffen. Angesichts der insoweit bestehenden Defizite wurde denn auch in der Rechtswissenschaft immer wieder die Erfüllung der Schutzpflicht des Staates für die informationelle Selbstbestimmung angemahnt“ (Kutscha 2018a: 129f.).

4. Mehr Datenschutz – aber wie? Schluss­fol­ge­rungen und Ausblick

„Mehr Datenschutz – aber wie?“ lautete der Titel eines Beitrags, den Martin Kutscha 2010 in der Zeitschrift für Rechtspolitik veröffentlichte (Kutscha 2010). Manche seiner Analysen zum Datenschutz haben einen leicht resignierten Unterton, etwa, wenn er das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in den vorgängen in Anlehnung an Heinrich Heine als „Märchen aus uralten Zeiten“ bezeichnete (Kutscha 2020). Trotz seiner immer wieder geäußerten Kritik an unzulänglichen rechtlichen Vorkehrungen zum Schutz der Menschen vor staatlicher und zunehmend auch privater Überwachung war er stets überzeugt, dass eine effektivere grundrechtsschützende Gesetzgebung möglich wäre. Die Anpassung des Rechts an neue technologische Entwicklungen sei mit einer datenschutzfreundlichen Technikgestaltung zu verbinden. Hier scheint auch die Überzeugung durch, dass Datenschutz auf der Basis einer deutlichen Grundrechtsorientierung mehr leisten könnte als die bundesdeutsche Gesetzgebung seit den 1970er Jahren und insbesondere nach der Volkszählungsentscheidung des BVerfGs zu bieten hatte (vgl. etwa Kutscha 2010: 114; Kutscha 2018a: 134f.). Martin Kutschas Blick auf den Datenschutz zeichnet sich durch eine Grundrechtsorientierung aus, die auch den historischen, politischen und bürger*innenrechtlichen Kontext jenseits der Individualrechte stets im Blick behält (vgl. auch Dix 2013: 95; Roggan/Busch 2013: 7f.). Diese holistische Perspektive bleibt als sein Vermächtnis für die rechtswissenschaftliche und bürger*innenrechtliche Beschäftigung mit Datenschutzfragen. Dieses Vermächtnis muss auch in Zukunft – aufgrund neuer technischer Entwicklungen – im Hinblick auf das Ziel eines möglichst effektiven Grundrechtschutzes regelmäßig neu betrachtet werden.

PROF. DR. HARTMUT ADEN   ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR), zugleich Vizepräsident für Forschung (seit April 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Zudem ist der Mitglied der Redaktion der vorgänge. Website: www.hwr.de/prof/hartmut-aden.

Literatur

Aden, Hartmut 2022: Privacy and Security: German perspectives, European trends and ethical implications, in: Iphofen, Ron/OʼMathuna, Dónal (Hrsg.). Ethical Issues in Covert, Security and Surveillance Research, Bingley, S. 119-129. Open access: https://doi.org/10.1108/S2398-601820210000008009.

Appel, Roland/Hummel, Dieter 1987: Über den Bogen hinausdenken – vom Volkszählungsboykott zur Bürgerrechtsbewegung? In: Demokratie und Recht, Jg. 15, H. 4, S. 363-367.

Dix, Alexander 2013: Grundrechtsschutz durch informationelle Gewaltenteilung, in: Roggan, Fredrik/Busch, Dörte (Hrsg.), Das Recht in guter Verfassung? Festschrift für Martin Kutscha, Baden-Baden, S. 95-104.

Fährmann, Jan/Aden, Hartmut/Bosch, Alexander 2020: Technologieentwicklung und Polizei: intensivere Grundrechtseingriffe auch ohne Gesetzesänderung, in: Kriminologisches Journal, Jg. 52, H. 2, S. 135–148.

Fisahn, Andreas/Kutscha, Martin 2018: Verfassungsrecht konkret. Die Grundrechte,         3. überarbeitete Aufl., Berlin.

Hase, Friedhelm 1984: Das Recht auf „informationelle Selbstbestimmung“. Bemerkungen zum Datenschutz anlässlich des „Volkszählungsurteils“ des Bundesverfassungsgerichts, in: Demokratie und Recht, Jg. 12, H. 1, S. 39-47.

Kutscha, Martin 1979: Verfassung und „streitbare Demokratie“, Köln.

Kutscha, Martin 1981: Abhörpraxis – rechtsstaatlich gedrosselt? In: Demokratie und Recht, Jg. 9, H. 4, S. 428-433.

Kutscha, Martin 1987: Datenschutz – Barriere gegen den Sicherheitsstaat? Versuch einer Bilanz nach zehn Jahren, in: Demokratie und Recht, Jg. 15, H.. 4, S. 414-426.

Kutscha, Martin 1992: Die Legalisierung des Lauschangriffs, in: Demokratie und Recht, Jg. 20, H.. 3, S. 247-249.

Kutscha, Martin 1998: »Schlanker Staat« mit Januskopf – Ein Zwischenruf, in: Kritische Justiz, Jg. 31, H.. 3, S. 399-405.

Kutscha, Martin 1999: Datenschutz durch Zweckbindung — ein Auslaufmodell? In: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP), Jg. 32, H. 4, S. 156-160.

Kutscha, Martin 2000: Innere Sicherheit und informationelle Selbstbestimmung, in: Lange, Hans-Jürgen (Hrsg.): Staat, Demokratie und Innere Sicherheit, Opladen, S. 355-368.

Kutscha, Martin 2008a: Innere Sicherheit und bürgerrechtliche Freiheit. Von der „Rettungsfolter“ bis zur elektronischen Rundumüberwachung, in: Lange, Hans-Jürgen/Ohly, H. Peter/Reichartz, Jo (Hrsg.): Auf der Suche nach neuer Sicherheit. Fakten, Theorien und Folgen, Wiesbaden, S. 309-319.

Kutscha, Martin 2008b: Mehr Schutz von Computerdaten durch ein neues Grundrecht, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW), Jg. 61, H. 15, S. 1042-1044.

Kutscha, Martin 2010: Mehr Datenschutz – aber wie? In: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP), Jg. 43, H. 4, S. 112-114.

Kutscha, Martin 2011a: Demonstrationen auf dem Bildschirm der Polizei, in: Kritische Justiz, Jg. 44, H. 2, S. 223-232.

Kutscha, Martin 2011b: Grundrechtlicher Persönlichkeitsschutz bei der Nutzung des Internet. Zwischen individueller Selbstbestimmung und staatlicher Verantwortung, in: Datenschutz und Datensicherheit (DuD), Jg. 35, S. 461–464.

Kutscha, Martin 2012: Das „Computer-Grundrecht“ — eine Erfolgsgeschichte? In: Datenschutz und Datensicherheit (DuD), Jg. 36, S. 391-394.

Kutscha, Martin 2013a: Erster Teil, in: Kutscha, Martin/Thomé, Sarah: Grundrechtsschutz im Internet, Baden-Baden, S. 11-100.

Kutscha, Martin 2013b: Offene Fragen zum Überwachungs-GAU, in: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Heft 204 = Jg. 52, H.. 4, S. 89-97.

Kutscha, Martin 2015: Cybersicherheit im grundrechtsfreien Raum? In: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Heft 209 = Jg. 54, H. 1, S. 29-39.

Kutscha, Martin 2018a: Schutzpflicht des Staates für die informationelle Selbstbestimmung? In: Roßnagel, Alexander/Friedewald, Michael/Hansen, Marit (Hrsg.): Die Fortentwicklung des Datenschutzes. Zwischen Systemgestaltung und Selbstregulierung, Wiesbaden, S. 123-137. Open access: https://doi.org/10.1007/978-3-658-23727-1_7.

Kutscha, Martin 2018b: Informationelle Selbstbestimmung – ein Grundrecht ohne Zukunft? In: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik, Heft 221/222 =   Jg. 57, H. 1-2, S. 115-120.

Kutscha, Martin 2020: Kampf gegen Extremismus und Terrorismus? Die politisch gewollte Amtsanmaßung des Verfassungsschutzes, in: Kerth, Cornelia/Kutscha, Martin (Hrsg.): Was heißt hier eigentlich Verfassungsschutz? Ein Geheimdienst und seine Praxis, Köln, S. 44-60.

Kutscha, Martin 2022: Ermittlungen im Kernbereich privater Lebensgestaltung, in: Lemke, Matthias/van Ooyen, Robert Chr. (Hrsg.): Grundrechte – Menschenrechte – Polizei. Perspektiven im Spannungsfeld von Sicherheit und Freiheit, Wiesbaden, S. 451-460.

Kutscha, Martin/Thomé, Sarah 2013: Grundrechtsschutz im Internet. Baden-Baden.

Kutscha, Martin/Weßlau, Edda 1986: Mehr Recht für Geheimdienste und Polizei, in: Demokratie und Recht, Jg. 14, H. 1, S. 3-8.

Massing, Otwin 1987: Von der Volkszählungsbewegung zur Verrechtlichung, oder: Öffentlichkeit, Herrschaftsrationalisierung und Verfahren, in: Massing, Otwin: Verflixte Verhältnisse. Über soziale Umwelten des Menschen, Wiesbaden, S. 130-150.

Orwell, George 1949: 1984. London.

Roggan, Fredrik/Busch, Dörte (Hrsg.) (2013): Das Recht in guter Verfassung? Festschrift für Martin Kutscha, Baden-Baden.

Anmerkungen:

[1]OVG Berlin, Az. II B 13.77, NJW 1978, 1644 (1645).

Der Beitrag Grundrechtliche Perspektiven auf den Datenschutz: Martin Kutscha als Verteidiger der Grundrechte gegen staatliche und private Überwachung erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Europäische Zentralbank (EZB) wurde 1998 auf der Grundlage des Vertrages von Maastricht eingerichtet und ist heute neben dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission, dem Europäischen Rat, dem (Minister*innen-) Rat der Europäischen Union, dem Gerichtshof der EU und dem Europäischen Rechnungshof eine von sieben EU-Institutionen. Ihre Einrichtung war eine zentrale institutionelle Voraussetzung für die Etablierung des Euro als gemeinsame Währung von inzwischen 19 EU-Staaten, mit Kroatien folgt 2023 das 20. Land mit dem Euro als Währung. Seit ihrer Gründung waren Rolle und Strategien der EZB stets politisch, rechtlich und wissenschaftlich umstritten. Die Phase seit 1998 ist zudem durch zahlreiche Krisen geprägt, die auch und gerade für das Konstrukt EZB zu einer großen Herausforderung wurden.

Das Buch von Michael Heine und Hansjörg Herr erschien 2021 zuerst in einer englischen Ausgabe (The European Central Bank, Newcastle upon Tyne: agenda publishing, 2021), die deutsche Ausgabe wurde von den beiden Autoren auf der Basis der englischen Ausgabe geschrieben und auf den neuesten Stand gebracht. Das Buch basiert in Teilen auf einem erfolgreichen Vorläufer-Band, der zuletzt 2008 in dritter Auflage erschien. Beide Autoren sind Professoren (im Ruhestand) für Volkswirtschaftslehre an der Hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin bzw. an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und verstehen es, auf der Basis ihrer langjährigen Lehrtätigkeit die manchmal komplexen Zusammenhänge so anschaulich darzustellen, dass sie auch für Nicht-Volkswirt*innen gut nachvollziehbar sind.

Das Buch bietet eigentlich wesentlich mehr als der Titel verspricht, denn es befasst sich nicht nur mit der EZB, sondern stellt sie in den Kontext der internationalen Währungs-, Finanz- und Wirtschaftspolitik und analysiert ihre Rolle bei der Entstehung und Bewältigung der diversen Krisen, die diese Politikfelder seit den 2000er Jahren geprägt haben. Zudem lassen die Autoren immer wieder interessante Vergleiche mit den jeweiligen Strategien der US-amerikanischen Zentralbank, der Federal Reserve (auch unter dem Kürzel Fed bekannt), einfließen. Auch die bundesdeutsche Wirtschafts- und Finanzpolitik wird immer wieder in den Blick genommen, u. a. die „Schuldenbremse“.

In seiner Grundstruktur ist das Buch chronologisch aufgebaut. Damit wird besonders deutlich, wie experimentell – oder negativer ausgedrückt: unausgereift – die Strategien und Vorgehensweisen der EZB in ihren Anfangsjahren waren und welche konzeptionellen Probleme ihre Handlungsmöglichkeiten bis heute beschränken. Nach einem Kurzüberblick über die Entwicklung der europäischen Integration (S. 15 ff.) und der internationalen Währungsordnung seit den 1950er Jahren (S. 27 ff.) widmet sich das Buch ausführlich dem 1992 beschlossenen Unionsvertrag von Maastricht und dem damit begründeten Stabilitäts- und Wachstumspakt. Übereinstimmend mit den meisten kritischen Autor*innen zu diesem Thema, sehen Heine und Herr im Stabilitäts- und Wachstumspakt viele Probleme angelegt, die eine Bewältigung der Wirtschafts- und Finanzkrisen seit den 2000er Jahren erheblich erschwerten. Kritisch sehen die Autoren insbesondere die strengen Verschuldungsobergrenzen in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP), die in den 1990er Jahren insbesondere von der deutschen Regierung befürwortet wurden und die noch heute in Art. 126 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) angelegt sind. Im Zentrum ihrer Kritik steht auch das Fehlen wirksamer politischer Steuerung der EZB durch EU-Institutionen, da in der Wirtschafts- und Finanzpolitik nach wie vor ein großer Teil der Entscheidungsbefugnisse bei den Mitgliedstaaten und ihren Regierungen liegt. Dies führt dazu, dass die EZB – jedenfalls offiziell – nicht als Kreditgeber letzter Instanz (Lender of Last Ressort) fungieren kann, der in wirtschaftlichen Krisenzeiten die Finanzierung der EU und ihrer Mitgliedstaaten sichert.

Der zweite Teil des Buches (Abschnitte 8 ff., S. 137 ff.) widmet sich ausführlich den schweren Krisen, mit denen die EZB seit 2007 konfrontiert war, beginnend mit der Subprime Crisis infolge des Zusammenbruchs des Immobilienbooms in den USA mit globalen Auswirkungen. Die „Rettung“ zahlreicher insolvenzgefährdeter Banken und die Wirtschaftsförderung durch „Konjunkturpakete“ der mitglied­staatlichen Regierungen erforderten umfangreiche Ausnahmen von den Zielen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Ausführlich fassen die Autoren hier Defizite der Finanzmarktregulierung zusammen, die maßgeblich zu dieser großen Krise beitrugen. Daneben stehen auch hier die Auswirkungen der strikten Verschuldungsobergrenzen im Zentrum der Kritik, die in der Zeit bis 2012 zu weitreichenden haushalts- und wirtschaftspolitischen Auflagen für die besonders hoch verschuldeten Euro-Staaten führten, insbesondere für Griechenland. Die Autoren bewerten diese Auflagen – wiederum übereinstimmend mit einem breiten Konsens in der kritischen Fachliteratur – als kontraproduktiv, da sie die Krisen für die betroffenen Staaten und ihre Bevölkerung weiter verschärften.

Ernsthafte Schritte zur Bewältigung der Krisen wurden erst unternommen, als sich Mario Draghi 2012, zu Beginn seiner Amtszeit als EZB-Präsident, dazu bekannte, die Euro-Währung um jeden Preis zu retten („whatever it takes“). Niedrige Zinsen und der Kauf von Anleihen, insbesondere der Mitgliedstaaten, wurden seither zu den zentralen Stabilisierungsmechanismen. Auch wenn die Folgen der Krisen damit wesentlich abgemildert werden konnten, weisen die Autoren auf die verbleibenden Risiken aufgrund einer in Teilbereichen weiterhin unzulänglichen Finanzmarktregulierung hin (S. 230 ff.).

Schließlich widmen sich die Autoren auch den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Eurozone und die EZB (S. 257 ff.). Mitgliedstaatliche Alleingänge und insbesondere umfangreiche Hilfsprogramme für das Gesundheitswesen, die Wirtschaft und die gesamte Bevölkerung machten die Pandemie zu einer Herausforderung für den Euro, die EZB und die EU insgesamt. Positiv bewerten die Autoren hier, dass die EU im Rahmen des Wiederaufbaufonds Next Generation EU erstmals die Verantwortung auch für die Beschaffung der nötigen Finanzmittel übernahm.

Die neuesten Turbulenzen, die seit Februar 2022 durch den Krieg Russlands gegen die Ukraine verursacht wurden, traten ein, nachdem das Buch bereits erschienen war (siehe dazu aber das Streitgespräch unter Mitwirkung von Hansjörg Herr in diesem Heft). Der Anstieg der Energiepreise und die Auswirkungen auf die Inflationsrate im Euroraum und darüber hinaus sowie die daraufhin eingeleitete „Zinswende“ der EZB (und noch stärker der US-amerikanischen Federal Reserve) zeigen, dass die Eurozone und die EZB auch in Zukunft mit weitreichenden Krisen und Turbulenzen konfrontiert werden dürften. Umso relevanter sind daher die Perspektiven, die im Ausblick am Schluss des Buches (S. 281 ff.) aufgezeigt werden. Ihre stabilisierende Rolle wird die EZB mittelfristig kaum ohne eine stärkere institutionelle Absicherung durch mehr Entscheidungskompetenzen der EU-Institutionen fortführen können, insbesondere wenn die Zinsen im Rahmen der Inflationsbekämpfung angehoben werden. Das Next Generation EU-Programm könnte dafür ein Anfang sein. Eigene Steuerquellen der EU und mehr wirtschafts- und finanzpolitische Kompetenzen der EU-Institutionen würden Macht und Einfluss wirtschaftlich starker Mitgliedstaaten wie Deutschland schwächen. Sie sind eine notwendige Voraussetzung für eine stabile EU und eine krisenresistentere Währung.

Mit seinem chronologischen Abriss und seinen fundierten, auch für Nicht-Ökonom*innen gut verständlichen Hintergrundinformationen, ist dieses Buch eine spannende Lektüre und ein nützliches Nachschlagewerk zugleich. Für Nutzer*innen der gedruckten Ausgabe wäre dabei ein Stichwortregister hilfreich, wie es im Vorläuferwerk zu finden war.

Der Beitrag REZENSION – Erklär- und Nachschlagewerk zur Europäischen Zentralbank erschien zuerst auf Humanistische Union.

Als die 2016 verabschiedete EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) im Mai 2018 in Kraft trat, herrschte große Aufregung. Große wie kleine Unternehmen und sogar Vereine, die Daten ihrer Mitglieder verarbeiten, merkten „plötzlich“, dass sie sich lange kaum Gedanken über den Umgang mit den persönlichen Daten ihrer Kunden oder Mitglieder gemacht hatten. Besonders furchterregend wirkten offenbar die Sanktionsandrohungen für Datenschutzverstöße, die gegenüber der vorherigen Rechtslage deutlich verschärft wurden: Art. 83 DSGVO lässt Geldbußen bis zu 20 Mio. Euro zu, bei Unternehmen sogar bis zu 4 Prozent des weltweiten Jahresumsatzes, was bei großen Unternehmen zu noch weitaus höheren Beträgen führen kann. Bereits 2018 befassten sich die vorgänge (in Heft 221/222) mit der DSGVO und ihren Neuerungen gegenüber der alten, noch stark vom nationalen Recht geprägten Rechtslage. Bereits damals war klar, dass die Idee nicht ganz zutreffend war, in Deutschland würde sich nicht viel ändern, da bereits vorher Gesetzgebung und Rechtsprechung bis hin zum Bundesverfassungsgericht für ein hohes Datenschutzniveau standen. Nicht nur wegen des viel höheren Sanktionsrahmens, sondern auch wegen zahlreicher weiterer Neuerungen und Konkretisierungen hat sich auch in Deutschland seither einiges geändert. Hier seien nur die höheren Anforderungen an Einwilligungen, das neue Recht auf Vergessenwerden, die Meldepflichten für Datenschutzvorfälle und die Vorgaben für Datenschutz durch Technikgestaltung und datenschutzfreundliche Voreinstellungen genannt.

Angesichts der weitreichenden Neuerungen, die die DSGVO enthält, war es nur folgerichtig, dass die Auswirkungen des neuen Regelwerkes durch die EU-Kommission systematisch beobachtet und ausgewertet werden sollten. Art. 97 DSGVO enthält dazu eine Berichtspflicht, wonach die Europäische Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat erstmals im Mai 2020 und anschließend alle vier Jahre „einen Bericht über die Bewertung und Überprüfung dieser Verordnung“ vorzulegen hat. Im Juni 2020 kam die Kommission dieser Berichtspflicht erstmals nach und legte die Mitteilung „Datenschutz als Grundpfeiler der Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger und des Ansatzes der EU für den digitalen Wandel – zwei Jahre Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung“[1] vor. Darin zieht sie eine überwiegend positive Bilanz, betont aber auch, dass es für manche Innovationen nach zwei Jahren noch nicht möglich sei, eine Bewertung abzugeben. Die technologieneutrale Konzeption der DSGVO habe sich auch während der COVID-19-Pandemie bewährt, insbesondere bei der datenschutzkonformen Ausgestaltung von Applikationen zur Kontaktnachverfolgung. Die vorgänge nehmen diesen Bericht zum Anlass, der aus bürger*innenrechtlicher Perspektive immer wichtiger gewordenen Thematik erneut ein Schwerpunktheft zu widmen.

Die Beiträge unseres Schwerpunkts ziehen in der Grundtendenz ebenfalls eine überwiegend positive Zwischenbilanz nach zwei Jahren DSGVO, allerdings werden auch Schwachpunkte im Text der Verordnung und in der praktischen Anwendung benannt. Den Auftakt bildet ein Beitrag des früheren Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit, Peter Schaar, der einen ersten Überblick über die Entstehung, die Anwendung des neuen Regelwerkes und seine globale Ausstrahlungswirkung gibt. Für ihn ist die DSGVO auf dem besten Weg, zum neuen weltweiten „Goldstandard“ in Sachen Datenschutz zu werden, an dem sich die Gesetzgeber vieler Länder orientieren. Dazu tragen nach Schaars Ansicht vor allem die Regelungen zur Datenübermittlung über die Grenzen der EU hinaus sowie die Durchsetzung des Marktortprinzips in der DSGVO bei.

Der Beitrag von Werner Hülsmann geht genauer auf den ersten Evaluationsdurchlauf der DSGVO ein. Dabei geht er von dem in Artikel 97 DSGVO verankerten Berichtsauftrag aus, der einen Schwerpunkt auf den Datenaustausch mit Drittstaaten sowie die länderübergreifende Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden legt. Hülsmann stellt das Beteiligungsverfahren, das dem Kommissionsbericht vorausging, sowie die wichtigsten Ergebnisse des Berichtes vor. Im Ergebnis sieht er die DSGVO als einen wichtigen Schritt zur Vereinheitlichung des Datenschutzrechts und der Datenschutzpraxis innerhalb der EU; es gebe aber nach wie vor zahlreiche Klauseln, die einer weiteren Konkretisierung durch die Mitgliedsstaaten bzw. die EU bedürften. Inwiefern der erste Evaluationsbericht dazu beitragen kann, sei offen.

Nach diesen einführenden Beiträgen betrachten wir die DSGVO aus der Perspektive verschiedener Anwender*innen: Alexander Roßnagel und Christian Geminn bescheinigen dem neuen Regelwerk aus Sicht der Verbraucher*innen eine gemischte Bilanz. Die Einführungsphase mit ihrer Flut an Datenschutzhinweisen und nachholenden Einverständniserklärungen, die selbst für niedrigschwellige Datenverarbeitungen verschickt wurden, habe bei vielen Verbraucher*innen den Eindruck völlig übertriebener Anforderungen hinterlassen, zugleich aber die Aufmerksamkeit für Datenschutzfragen gesteigert. Einige innovative Elemente der DSGVO, etwa das Recht auf Datenübertragbarkeit oder datenschutzfreundliche Voreinstellungen, seien in der Praxis (bisher) kaum angekommen. Grundsätzliche Regelungsdefizite – etwa zur wirksamen Einwilligung in oder zur Transparenz von Datenverarbeitungsprozessen – seien mit der DSGVO nicht behoben worden. Die Autoren unterbreiten konkrete Regelungsvorschläge, wie innerhalb der DSGVO sowie in deren Umsetzung im deutschen Bundesdatenschutzgesetz der Datenschutz aus Verbraucher*innensicht gestärkt werden könnte.

Auf ein grundsätzliches Designproblem hatte Alexander Roßnagel bereits anlässlich der Einführung der DSGVO hingewiesen: deren sogenannten „one size fits all“– Ansatz.[2] Nach diesem Prinzip macht die DSGVO für die kleinen (etwa: den Laden an der Ecke) die gleichen Vorgaben wie für die großen globalen Datenverarbeiter (etwa: Facebook). Diesen Aspekt greifen Maria Wilhelm und Kira Vogt in ihrem Beitrag auf. Sie stellen die Herausforderungen bzw. Überforderungen dar, welche die DSGVO für kleine und mittelständische Unternehmen sowie Vereine bereithält. Dazu werten sie neben dem Evaluationsbericht der EU-Kommission auch die Konsultationsverfahren aus, die die deutschen Aufsichtsbehörden im Vorfeld durchgeführt haben. Vor dem Hintergrund ihres beruflichen Alltags (beide Autorinnen sind selbst in einer Datenschutzaufsichtsbehörde tätig) konzentrieren sie sich auf die praktischen Erfahrungen und Probleme bei der Anwendung der DSGVO in kleinen Organisationen. Zu den Erleichterungen, die sie zu deren Entlastung vorschlagen, gehört beispielsweise der Verzicht auf die verpflichtende Benennung von Datenschutzbeauftragten in ausschließlich ehrenamtlich tätigen Vereinen.

Die nächsten Texte widmen sich ausgewählten Problemfeldern des Datenschutzes. Den Anfang macht eine datenschutzrechtliche Innovation, die parallel zur Aushandlung der DSGVO entstanden ist: das Recht auf Vergessenwerden. Diesen neuen Rechtsanspruch hat der EuGH seit 2014 durch mehrere Entscheidungen etabliert.[3] Jan Weismantel zeichnet in seinem Artikel zunächst die EuGH-Rechtsprechung nach, bevor er auf die Umsetzung in der DSGVO eingeht. Sie bezieht sich in Artikel 17, im Rahmen des Löschanspruchs, auf das neue Recht. Insgesamt bescheinigt Weismantel der DSGVO, dass sie das Recht auf Vergessenwerden „zwar miterfasst, aber nicht entscheidend weiterentwickelt“ hat. Auf die zahlreichen offenen Fragen, wie dieses Recht praktisch umgesetzt und eingefordert werden sollte, biete die Verordnung keine Antworten, sondern überlasse das der Rechtsprechung. Die findet auch auf nationaler Ebene statt, wie Weismantel anhand der Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs zeigt. In ihr finden sich detaillierte Vorgaben etwa zur Abwägung des Rechts auf Vergessenwerden mit konkurrierenden Rechten wie der Informations- und Meinungsfreiheit, zu den Prüfpflichten der Suchmaschinenbetreiber oder der territorialen Reichweite des Löschanspruchs.

Hartmut Aden geht anschließend auf das Verhältnis von Transparenz und Datenschutz ein – insbesondere auf die Frage, inwiefern die DSGVO dazu beiträgt bzw. beitragen kann, die Datenverarbeitungsprozesse für Betroffene transparenter zu gestalten. Die Transparenzfrage wird von Aden als genuin machtpolitische Frage verstanden. Er stellt zunächst die normative Verankerung der Transparenz als grundsätzliches Prinzip (Artikel 5 Abs. 1) sowie dessen Umsetzung in den Informations- und Auskunftsverpflichtungen gegenüber den Betroffenen (u.a. Artikel 12 bis 15, 19) vor. Anschließend geht er auf die praktische Umsetzung dieses Rechts ein, in der sich viele Hindernisse (etwa: widerstrebende Interessen der Betreiber*innen) und Probleme (z.B. bei der Umsetzung des Anspruchs auf eine Kopie der eigenen Daten) zeigen. Effektiv werde der Transparenzanspruch daher wohl erst dann eingelöst, wenn es konkrete, praxisnahe Handreichungen und Standards für typische Verarbeitungsszenarien gebe, die den gesetzlichen Anspruch in den Datenschutz-Alltag übersetzen. Die DSGVO-Bilanz in Bezug auf Transparenz fällt nach Aden gemischt aus: zwar habe das neue Regelwerk den normativen Stellenwert der Transparenz gestärkt, in der praktischen Umsetzung sei aber noch viel „Luft nach oben“, etwa wenn es um die Gewährleistung von Transparenz durch Technikgestaltung oder gar eine transparente Gestaltung von Datenverarbeitungstechniken selbst gehe.

Obwohl die Vorgaben der DSGVO den Online-Bereich weitgehend ausklammern – das sollte eigentlich die längst überfällige ePrivacy-Verordnung übernehmen[4] – hat ihre Einführung durchaus auch in diesem Bereich zu Veränderungen geführt, etwa für die Werbe- und Tracking-Aktivitäten. Einen interessanten, weil strikt empirischen Ansatz verfolgt in dieser Hinsicht der Beitrag von Martin Degeling, Christine Utz und Tobias Urban. Mit Hilfe von Online-Messverfahren werten sie aus, wie sich der Werbe- und Tracking-Markt, aber auch das Online-Verhalten der Nutzer*innen seit der Einführung der DSGVO verändert haben. Dazu greifen sie auf eigene Untersuchungen sowie Auswertungen anderer Wissenschaftler*innen zurück. Sie stellen fest, dass sich das Ausmaß der Online-Werbung seit dem Inkrafttreten der DSGVO innerhalb der EU kaum verändert hat, wohl aber die Anzahl und der Marktanteil kleinerer Anbieter*innen rückläufig ist – also eine Konzentration stattgefunden hat. Deutlicher ist ein Rückgang bei den Online-Tracking-Diensten im Geltungsbereich der DSGVO. Ihre Untersuchungen zeigen auch, wo und wie die überall anzutreffenden Cookie-Banner platziert werden und wie die Benutzer*innen darauf reagieren. Derartige Untersuchungen hätte man sich bei einer echten Evaluation der DSGVO auch von Kommissionsseite gewünscht.

Die folgenden drei Beiträge widmen sich – aus unterschiedlicher Perspektive – der Frage nach der Wirksamkeit der Datenschutzaufsicht. Eine Kernidee der DSGVO war die bessere Koordination der Datenschutzaufsicht, damit internationale Firmen sich nicht mehr um die Einhaltung von Datenschutzstandards „herummogeln“ können, indem sie ihren (europäischen) Sitz dort wählen, wo sie weniger intensive Datenschutzkontrollen erwarten.

Alexander Dix zeigt in seinem Beitrag, wie die bisherige Kooperation der mitgliedsstaatlichen Aufsichtsbehörden innerhalb der Artikel 29-Gruppe durch ein verbindlicheres Regelwerk der Zusammenarbeit im Europäischen Datenschutzausschuss (EDSA) ersetzt wurde. Nach seiner Einschätzung funktioniert das neue Koordinationsregime noch nicht reibungslos – vor allem auch deshalb, weil das Problem des Forum Shoppings mit der DSGVO noch nicht wirksam abgestellt wurde und die Koordination im EDSA noch nicht effektiv genug ausgestaltet sei.

Diese kritische Einschätzung teilt auch Johannes Caspar in seinem Beitrag. Er erläutert detailliert die Kooperationsregeln, etwa zur Zuständigkeit der federführenden Aufsichtsbehörden und den Verfahrensvorgaben für die Arbeit im EDSA. Deren Defizite zeigten sich innerhalb der praktischen Zusammenarbeit, z.B. in der Konzentration vieler Verfahren bei zwei kleinen und völlig unzureichend ausgestatteten Behörden (Irland und Luxemburg), in überlangen Verfahrensdauern bei Beschwerden gegen die großen Firmen oder kaum ausgeschöpften Sanktionsmechanismen. Caspar unterbreitet konkrete Vorschläge, wie die Zusammenarbeit im EDSA verbessert und damit die Wirksamkeit der europäischen Datenschutzaufsicht erhöht werden könnten.

Um mögliche Effizienzgewinne der Datenschutzkontrolle geht es auch im Beitrag von Jörg Pohle, Benjamin Bergemann und Karl Hendrik. Ausgangspunkt ihrer Betrachtungen ist das massive technologische Gefälle zwischen den zu Kontrollierenden und den Kontrolleur*innen: Während die IT-Giganten weltweit Daten von Millionen Menschen aus allen Lebensbereichen zusammenführen, damit lernende Systeme aufbauen und automatisierte Entscheidungen vorantreiben, findet ihre Kontrolle teilweise noch mit Papier und Stift, in jedem Fall aber per Hand und Einzelentscheidung durch die Bearbeiter*innen statt. Die Autoren stellen in ihrem Beitrag einige Ideen vor, wo und wie sich automatisierte Abläufe in der Datenschutz-Kontrolle sinnvoll nutzen ließen, und welche Vorteile ein digitalisierter Datenschutz für die Betroffenen, die Datenverarbeitenden, die Aufsichtsbehörden und letztlich auch die Gesellschaft als Ganzes hätte.

Interessant sind auch die Wirkungen der DSGVO über die Europäische Union hinaus. Teils ist diese Wirkung im Anwendungsbereich der DSGVO angelegt. Nach dem Marktortprinzip (Art. 3 Abs. 2) ist die Grundverordnung auch auf Firmen außerhalb der EU anwendbar, die Daten von Personen verarbeiten, die sich in der EU befinden. Diese Regelung hat „Sogwirkungen“ erzeugt, die auch als „Brüssel-Effekt“ bezeichnet werden: Für global agierende Firmen ist es meist (kosten-)günstiger, einheitliche Standards für alle Kund*innen anzuwenden. Daher zeichnet sich ein Trend ab, dass internationale Firmen DSGVO-Standards auch außerhalb der EU anwenden. Darüber hinaus hat sich die DSGVO auch zur „Blaupause“ für die Gesetzgebung zahlreicher Länder entwickelt, die ihr Datenschutzrecht an die Rahmenbedingungen der Digitalisierung anpassen möchten. Selbst in den USA ist diese Tendenz zu beobachten, wo Kalifornien 2018 für den Verbraucherdatenschutz einen Consumer Privacy Act erlassen hat.[5] Ingrid Schneider zeigt in ihrem Beitrag auf der Basis eines Forschungsaufenthalts in Mexiko, dass sich ein solcher „Brüssel-Effekt“ auch bei der neuen Entwicklung des mexikanischen Datenschutzrechts beobachten lässt.

Auf die internationale Wirkung der DSGVO als Vorbild und Maßstab für datenschutzrechtliche Regulierung verweist auch der Beitrag von Thilo Weichert. Er sieht in der Verordnung den Ausgangspunkt für einen umfassenden digitalen Grundrechtsschutz, der neben dem Datenschutz auch die Probleme der demokratischen Teilhabe, der Rechtsstaatlichkeit und der allgemeinen Freiheitswahrung adressiert. Bereits die derzeitige Fassung der DSGVO beschränke sich nicht auf die Gewährleistung des Datenschutzes, sondern schütze auch das Telekommunikationsgeheimnis, die Meinungsbildung und vor (digitaler) Diskriminierung. Dieser Ansatz sollte nach Weicherts Einschätzung erweitert werden, etwa um eine wirksame Algorithmenkontrolle, die Gewährleistung digitaler Grundversorgung sowie die digitale Verwirklichung von Transparenz und Informationsfreiheit in Staat und Wirtschaft zu ermöglichen. Mit diesem Ausblick auf die Entwicklungspotenziale der DSGVO beschließen wir den Schwerpunkt.

Neben dem Themenschwerpunkt bietet auch diese Ausgabe der vorgänge zahlreiche Beiträge zu aktuellen Themen: Alexander Bosch greift die Debatte um rechtsextremistische bzw. rassistische Verhaltensweisen innerhalb der deutschen Polizei auf. Mit Blick auf die lange umstrittene Studie zur Verbreitung rassistischer Einstellungen und Verhaltensweisen unter Polizist*innen verweist er auf bestehende theoretische und methodische Leerstellen in der empirischen Polizeiforschung, die bisher die Ergebnisse der Rassismusforschung weitgehend ignoriert habe. Auf einen konkreten Vorwurf rassistischer Polizeipraxis geht Anja Reuss in ihrem Beitrag ein: Ausgehend von der langen Historie des „Antiziganismus“ in polizeilichen Datensammlungen beschreibt sie, wie hartnäckig sich ethnisierende Ermittlungspraktiken innerhalb der Polizei halten, wenn es etwa um Trickbetrug, Diebstahl oder öffentliche Randale geht.

Rosemarie Will kommentiert zwei Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte von Thüringen und Brandenburg, mit denen die jeweiligen Paritégesetze der Länder gekippt wurden. Beide Länder hatten kürzlich ihre Wahlgesetze dahingehend geändert, dass die Parteien zur Aufstellung geschlechterparitätischer Kandidat*innen-Listen verpflichtet werden sollten. Will geht vor allem darauf ein, welche Auswirkungen die beiden Entscheidungen auf künftige Versuche einer stärkeren Beteiligung von Frauen in den Parlamenten haben.

Mit einer Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes zum Mietenstopp befasst sich dagegen Halina Wawzyniak: Jener hatte ein Volksbegehren für formell unzulässig erklärt, und dies vor allem mit der fehlenden Zuständigkeit des Landesgesetzgebers begründet. Von vielen Beobachter*innen wurde die Entscheidung als Präjudiz für eine demnächst anstehende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Berliner Mietendeckel gewertet. Dem widerspricht Wawzyniak. Nach ihrer Einschätzung fuße die bayerische Entscheidung auf einer zweifelhaften Auslegung der Kompetenzregeln, zudem unterscheide sich das Berliner Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in wichtigen Punkten vom Gesetzentwurf des bayerischen Volksbegehrens.

Schließlich macht Florian Grams auf die besonderen Probleme der Teilhabe und Ausgrenzung von Menschen mit Behinderung aufmerksam, die sich im Zuge der Corona-Pandemie zeigen. Für sie stelle die Pandemie eine existenzielle Herausforderung dar, denn ihr Lebensrecht werde mit den gegenwärtig diskutierten Triage-Kriterien in Frage gestellt. Zusätzlich müssten sie den plötzlichen Ausfall bestehender Assistenz- und Unterstützungssysteme verkraften.

Wir wünschen allen Leser*innen eine anregende Lektüre mit dieser Ausgabe der vorgänge und freuen uns auf Ihre Rückmeldungen.

Hartmut Aden und Sven Lüders
für die gesamte Redaktion

Anmerkungen:

1 COM(2020) 264 final vom 24.6.2020.

2 S. Alexander Roßnagel: Datenschutz-Grundverordnung – was bewirkt sie für den Datenschutz?, in: vorgänge 221/222 (Hefte 1-2/2018), S. 17-29.

3 S. dazu Herbert Mandelartz: Der Europäische Gerichtshof und das Recht auf Vergessen, in: vorgänge 206/207 (Hefte 2-3/2014), S. 119-121.

4 S. Florian Glatzner: Erwartungen an die ePrivacy-Verordnung aus Sicht des Verbraucherschutzes, in: vorgänge 221/222 (Hefte 1-2/2018), S. 103-114.

5 S. http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/codes_displayText.xhtml?division=3.&part=4.&lawCode=CIV&title=1.81.5 (aufgerufen am 15.12.2020).

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

1. Einleitung: Synergien zwischen Transparenz und Datenschutz

Transparenz ist ein komplexes Konzept mit vielfältigen Aspekten (zur Übersicht: August & Osrecki 2019). Auf den ersten Blick können Datenschutz und Transparenz widersprüchlich erscheinen. Werden Informationen zur Privatsphäre für Außenstehende transparent gemacht, so kann dies die Privatsphäre beeinträchtigen. Zugleich ist Transparenz aber eine essentielle Voraussetzung für den Selbstbestimmungsaspekt des Datenschutzes: Betroffene können ihre Rechte nur dann effektiv wahrnehmen und durchsetzen, wenn sie wissen, wer welche Daten über sie verarbeitet. Nicht zufällig sind die meisten Datenschutzbeauftragten daher inzwischen auch für Informationsfreiheit und damit für (Verwaltungs-)Transparenz zuständig.

Dieser Beitrag geht der Frage nach, welche Ansätze die EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) enthält, um Datenverarbeitung für die Betroffenen transparent(er) zu machen und welche Probleme bei der Umsetzung auftreten. Dabei wird gezeigt, dass Transparenzanforderungen, die nur abstrakt formuliert sind, in ihren Auswirkungen begrenzt bleiben, solange datenverarbeitende Unternehmen und Behörden sie nicht in ihre Abläufe und Handlungsroutinen integrieren. Die weitere Konkretisierung von Transparenzanforderungen, etwa durch Standards für die Unterstützung von Transparenz durch Technikgestaltung, ist bisher nur in wenigen Bereichen vorangekommen und bedarf daher zusätzlicher rechtspolitischer und praxisorientierter Initiativen.

Ansätze für eine transparente(re) Datenverarbeitung stoßen allerdings auf strukturelle Hindernisse. Transparenz kann zwar das Vertrauen in Datenverarbeitung steigern und damit auch die Akzeptanz selbst hoheitlicher Datenerhebung verbessern (näher hierzu Kugelmann 2001, S. 14ff.; Aden, Fährmann & Bosch 2020, S. 5ff.). Allerdings sind Unternehmen und Behörden längst nicht immer an Transparenz interessiert, sondern verfolgen auch gegenläufige Interessen, insbesondere an der möglichst ungestörten Nutzung von Daten für vielfältige Zwecke. Intransparente Datenverarbeitung macht es Betroffenen schwer, kritisch zu hinterfragen, was genau mit einmal erhobenen Daten geschieht.

2. Transparenz als rechtlich konkre­ti­siertes Daten­schutz­prinzip

Mit dem explizit formulierten Auskunftsanspruch und der prominenten Stellung als DSGVO-Grundsatz hat Transparenz heute einen hohen normativen Stellenwert. In den folgenden Abschnitten wird gezeigt, dass die praktische Ausgestaltung dieser Rechte diesem hohen Stellenwert vielfach bisher noch nicht gerecht wird und dass die Transparenzthematik größerer Aufmerksamkeit bedürfte. Insofern erscheint es symptomatisch, dass der im Juni 2020 veröffentlichte Bericht der Europäischen Kommission über zwei Jahre Anwendungspraxis der DSGVO das Thema Transparenz nur am Rande erwähnt (Europäische Kommission 2020, S. 1, 4 und 10).

Rechtliche Regelungen zur Transparenz von Datenverarbeitung wurden nicht erst mit der DSGVO neu entwickelt. Bereits seit den 1980er Jahren ist Transparenz ein Kernbestandteil des Datenschutzes. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) setzt individuelle Selbstbestimmung über die eigenen Daten und über die Privatsphäre voraus, dass die Einzelnen wissen, wer Informationen über sie hat. In diesem Sinne argumentierte das BVerfG bereits in seiner Volkszählungsentscheidung aus dem Jahr 1983, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Grundrecht etablierte, abgeleitet aus der Menschenwürde und der Allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG):

„Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind, und wer das Wissen möglicher Kommunikationspartner nicht einigermaßen abzuschätzen vermag, kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen oder zu entscheiden“ (BVerfGE 65, 1 (43)).

Aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung folgen daher auch Auskunfts- und Aufklärungsansprüche der von Datenverarbeitung Betroffenen. In der EU-Grundrechtecharta (GRCh) wurde diese Transparenzidee explizit ausformuliert. Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 2 GRCh hat jede Person „das Recht, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken.“ Art. 42 GRCh gewährt darüber hinaus Zugang zu Dokumenten der EU-Organe.

Auch aus dem in der Vergangenheit wenig beachteten Grundrecht auf Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz GG) lässt sich unter den Rahmenbedingungen von Digitalisierung und Open Government eine Verpflichtung des Staates ableiten, sein Handeln durch Veröffentlichung von Informationsbeständen transparenter zu machen. Der Staat verfügt über vielfältiges Wissen, das auch für die Bürger*innen interessant ist, von statistischen Informationen bis zu Fachwissen zu Gesundheitsrisiken. Einmal digitalisiert, können solche Informationen mit wenig Aufwand auch online bereitgestellt werden (ausführlich zur Begründung Lederer 2015, S. 439ff.) und so zu mehr Transparenz beitragen.

Art. 5 Abs. 1 lit. a DSGVO erwähnt Transparenz als Datenschutzgrundsatz. Damit gehört sie zu den Leitprinzipien des Datenschutzes – gemeinsam mit Grundsätzen wie Rechtmäßigkeit und Zweckbindung der Datenverarbeitung und deren Fairness – letztere etwas unglücklich in der offiziellen deutschsprachigen Fassung mit „Treu und Glauben“ übersetzt (zur Kritik hieran auch Roßnagel 2019, Art. 5 Rn. 47; Roßnagel/Geminn 2020, S. 46). In der parallel verabschiedeten Richtlinie (EU) 2016/680 für den Datenschutz im Polizei- und Strafjustizbereich wird das Transparenzgebot nicht explizit erwähnt, ist aber auch hier als Bestandteil des Fairnessgebots zu beachten (so auch Tzanou 2017, S. 26; Johannes & Weinhold 2018, S. 65). Fairness und Transparenz sind eng miteinander verknüpft. Transparente Abläufe sind eine zentrale Voraussetzung dafür, dass Betroffene Entscheidungen als fair und legitim empfinden und letztlich akzeptieren (vgl. hierzu Kugelmann 2001, S. 14ff.; de Fine Licht u.a. 2014, S. 115).

DSGVO-Begründungserwägung Nr. 13 macht deutlich, dass die Grundverordnung die Transparenz von Datenverarbeitung, wie sie bereits seit langem im Datenschutzrecht etabliert war, zu stärken beansprucht:

„Für natürliche Personen sollte Transparenz dahingehend bestehen, dass sie betreffende personenbezogene Daten erhoben, verwendet, eingesehen oder anderweitig verarbeitet werden und in welchem Umfang die personenbezogenen Daten verarbeitet werden und künftig noch verarbeitet werden. Der Grundsatz der Transparenz setzt voraus, dass alle Informationen und Mitteilungen zur Verarbeitung dieser personenbezogenen Daten leicht zugänglich und verständlich und in klarer und einfacher Sprache abgefasst sind.“

Hier werden bereits drei zentrale Ansätze sichtbar, die den Stellenwert von Transparenz erhöhen: (1) Das Transparenzgebot schließt ausdrücklich auch zukünftige Datenverarbeitung mit ein und damit insbesondere die Frage, für welche weiteren Zwecke bereits erhobene Daten genutzt werden dürfen und sollen. (2) Informationen über Datenverarbeitung müssen leicht zugänglich, also auffindbar sein. Und (3) die Informationen müssen so bereitgestellt werden, dass nicht nur Expert*innen verstehen, worum es geht und dass der Aufwand für das Finden und Verstehen der bereitgestellten Informationen sich für die Betroffenen in vernünftigen Grenzen hält.

2.1 Infor­ma­ti­ons- und Auskunfts­rechte als Kern der Daten­ver­a­r­bei­tungs­trans­pa­renz

Kernelemente transparenter Datenverarbeitung sind Informationspflichten und Auskunftsrechte, die in Art. 12 bis 15 DSGVO geregelt sind. Sie sind mit weiteren Informationsansprüchen verknüpft, insbesondere bei Datenschutzverstößen (Art. 33, 34), und bilden zugleich die Voraussetzung für Berichtigungs- und Löschungsansprüche (Art. 16).

In der deutschen Rechts- und Verwaltungstradition waren Auskunftsrechte auf die an Verwaltungsverfahren beteiligten Personen beschränkt, die zudem ein berechtigtes Interesse an den betreffenden Informationen geltend machen mussten. Die bis heute geltende Regelung hierzu in § 29 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) wirkt unter den Rahmenbedingungen der Digitalisierung schon beinahe altertümlich: „Die Behörde hat den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist.“ Dieses Recht wird im folgenden Absatz für Fälle gleich wieder eingeschränkt, in denen „die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der Behörde beeinträchtigt, das Bekanntwerden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder soweit die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach, namentlich wegen der berechtigten Interessen der Beteiligten oder dritter Personen, geheim gehalten werden müssen“ (ausführlich zu dieser Regelung Kugelmann 2001, S. 243ff.).

Im Vergleich dazu sind die Betroffenenrechte in Art. 12ff. DSGVO klar an Transparenz orientiert und gehen über ein abstraktes Postulat weit hinaus. Den Verantwortlichen für die Verarbeitung personenbezogener Daten werden Pflichten auferlegt, die der Praxis Maßstäbe für ihr Handeln an die Hand geben. So sind den Betroffenen Informationen „in präziser transparenter, verständlicher und leicht zugänglicher Form in einer klaren und einfachen Sprache zu übermitteln“ (Art. 12 Abs. 1 Satz 1). Die Formulierungen denken somit Umgehungsstrategien für Transparenz gleich mit, indem sie Präzision und Verständlichkeit einfordern, was bei komplexen technischen Abläufen keinesfalls selbstverständlich ist. Für die praktische Umsetzung dieser Transparenzpostulate sind indes weitere Handreichungen und perspektivisch auch rechtsverbindliche Regelungen erforderlich, die Standards für eine gute Transparenzpraxis definieren (Ansätze hierzu: Article 29 Data Protection Working Party 2018b, S. 6ff.; vgl. auch Dix 2019, Art. 12 Rn. 12ff.; Roßnagel/Geminn 2020, S. 65f.).

Für die Datenerhebung bei den Betroffenen (Art. 13) und bei Dritten (Art. 14) ist in der DSGVO geregelt, welche Informationen den Betroffenen bereitgestellt werden müssen (zur umstrittenen Systematik: Dix 2019, Art. 13 Rn. 3). Im Rahmen des Auskunftsrechts haben Betroffene auch Anspruch auf eine „Kopie der personenbezogenen Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind“ (Art. 15 Abs. 3 Satz 1), wobei allerdings die Rechte Dritter, deren Daten mit betroffen sind (z.B. weil sie gemeinsam mit der Auskunft verlangenden Person auf einer Liste stehen) nicht beeinträchtigt werden dürfen. Die praktische Umsetzung kann mit erheblichem Aufwand verbunden sein, insbesondere bei Unternehmen und Behörden, die mit der Person, die Auskunft verlangt, auf komplexe Weise verbunden sind – etwa bei Studierenden einer Hochschule, deren Daten parallel von Immatrikulations- und Prüfungsämtern, Lehrplanung und Bibliotheken verarbeitet werden. Die Auskunftsfähigkeit erfordert daher technische Vorkehrungen, um die betreffenden Daten mit vertretbarem Aufwand finden zu können. Empfehlenswert sind auch Absprachen mit der Person, die Auskunft begehrt, um möglichst Einvernehmen über die gewünschten Informationen und die Form der Übermittlung einer „Kopie“ zu erzielen (so auch Dix 2019, Art. 15 Rn. 29).

2.2 Weitere Trans­pa­renzan­sätze: Zerti­fi­zie­rung, Daten­schutz-­Fol­ge­n­ab­schät­zung und Infor­ma­ti­ons­pflichten bei Daten­schutz­ver­stößen

Das Transparenzgebot wird in weiteren DSGVO-Regelungen konkretisiert. Hier seien insbesondere die Regelungen zur Zertifizierung von Datenschutzstandards (Art. 42) genannt, die sich zur Förderung von Datenschutzsiegeln und -prüfzeichen bekennen. Eine solche Zertifizierung kann für Betroffene nachvollziehbar und damit transparent machen, dass die DSGVO-Standards eingehalten werden. Allerdings basiert die Zertifizierung auf Freiwilligkeit, so dass insbesondere solche Unternehmen und Behörden davon Gebrauch machen dürften, die besonders auf das Vertrauen der Betroffenen angewiesen sind, um an deren Daten zu gelangen.

Die Transparenz von Datenverarbeitung kann auch durch eine Datenschutz-Folgenabschätzung gefördert werden (Art. 35). Sie ist allerdings nur bei Einführung neuer Verarbeitungsformen und Technologien vorgeschrieben, die mit hohen Risiken für Rechte und Freiheiten der Betroffenen verbunden sind. Die Datenschutz-Folgenabschätzung ist eine spezielle Variante der Technikfolgenabschätzung, wie sie in Deutschland und anderen Ländern bei der Einführung und rechtlichen Rahmung neuer Technologien seit langem etabliert ist. Die Technikfolgenabschätzung und die Datenschutz-Folgenabschätzung fungieren auch als Instrumente zur Herstellung von Transparenz bei der Technologieentwicklung (näher hierzu Friedewald 2017; Aden & Fährmann 2020; Grunwald 2010).

Die Informationspflichten bei Datenschutzverstößen (Data Breach Notification, Art. 33, 34) sind ein weiteres Transparenzinstrument, das durch die DSGVO aufgewertet wurde. Kommt es zu Gefährdungen des Schutzes personenbezogener Daten, so dürfen solche Vorfälle nicht „unter den Teppich gekehrt“ werden. Vielmehr ist die Datenschutzaufsicht innerhalb von 72 Stunden zu informieren (Art. 33), bei schwerwiegenden Vorfällen müssen auch die Betroffenen (Art. 34) benachrichtigt werden. Datenschutzvorfälle können vielfältige Ursachen haben – von der Nichtbeachtung datenschutzrechtlicher Pflichten über Nachlässigkeiten, die dazu führen, dass Daten Unbefugten zur Kenntnis gelangen, bis zu gezielten Cyberangriffen. Die Informations- und Benachrichtigungspflichten können zu mehr Transparenz beitragen. Darüber hinaus kann die Breach Notification eine präventive Funktion erfüllen, da Abhilfemaßnahmen geboten sind, die dazu beitragen, vergleichbare Vorkommnisse zukünftig zu vermeiden (Art. 33 Abs. 4). Bisher liegen keine empirisch gesicherten Erkenntnisse dazu vor, inwieweit die Meldepflichten in der Praxis eingehalten werden und zu welchen Konsequenzen sie führen. Abgrenzungsprobleme bereitet die Frage, in welchen Fällen auf eine Meldung verzichtet werden kann, weil keine Risiken für Rechte und Freiheiten der Betroffenen zu erwarten sind (Art. 33 Abs. 1) und wann die Benachrichtigung der Betroffenen entfallen kann (Art. 34 Abs. 3; ausführlich hierzu Dix 2019, Art. 33 Rn. 10-15 und Art. 34 Rn. 12-17). Die Datenschutzbeauftragten haben zu diesen Fragen Empfehlungen herausgegeben (Article 29 Data Protection Working Party 2018a; in Deutschland u.a. Engelbrecht 2019). Auch hier dürften mittelfristig verbindliche Konkretisierungen zu erwarten sein.

2.3 Trans­pa­rente Technik­ge­stal­tung und Transparenz durch Technik­ge­stal­tung

Transparenz kann auch durch die Technikgestaltung und datenschutzfreundliche Voreinstellungen technischer Anwendungen unterstützt werden. Art. 25 DSGVO etabliert diese Grundsätze als Pflichten, bekannter unter den englischen Bezeichnungen Privacy by Design and by Default. Privacy by Design ist ein Schlüsselkonzept zur Verbesserung von Datenschutzstandards und zur Herstellung von Transparenz an der Schnittstelle zwischen Technik und Recht. Nach diesem Grundsatz darf die datenschutzkonforme Techniknutzung nicht dem Verhalten der Nutzer*innen überlassen bleiben, sondern sie muss durch geeignete technische und organisatorische Maßnahmen bereits während der Technikentwicklung sichergestellt werden. Welche genauen Anforderungen hieraus folgen, ergibt sich aus der DSGVO allerdings nicht. Aufgrund vielfältiger technischer Anwendungen ist der Erfolg dieses Transparenzansatzes entscheidend davon abhängig, ob es gelingt, das Postulat datenschutzfreundlicher Technikgestaltung durch geeignete Verfahrensvorkehrungen in die Technikentwicklung zu integrieren.

Zwei sich ergänzende Aspekte lassen sich unterscheiden: transparente Technikgestaltung und Transparenz durch Technikgestaltung. Transparente Technikgestaltung erscheint auf den ersten Blick schwierig, da Technik im Zeitalter der Digitalisierung komplex und für Nutzer*innen daher nur schwer nachvollziehbar ist (ausführlich hierzu Kornwachs 2010). Zudem haben viele Technikentwickler*innen kein gesteigertes Interesse daran, ihre Technik transparent zu gestalten, da dies Nachahmungen erleichtern und die Kommerzialisierung neuer Produkte erschweren könnte. Auch unter Wahrung dieser Interessen gibt es indes vielfältige Möglichkeiten, den Nutzer*innen Informationen über technische Abläufe bereitzustellen, damit sie darüber entscheiden können, inwieweit sie eine Technik nutzen möchten. Zudem kann das technische Design dazu beitragen, durch die Vermeidung von Überkomplexität Transparenz zu sichern. Noch weiter geht die Transparenz, wenn technische Informationen gezielt offengelegt werden, damit Nutzer*innen und andere Entwickler*innen damit weiterarbeiten können, wie dies etwa bei Open Source-Software der Fall ist (vgl. Kornwachs 2010, S. 304ff.).

Transparenz durch Technikgestaltung bewegt sich auf der Ebene der Anwendung selbst. Technische Anwendungen können so ausgestaltet werden, dass Nutzer*innen nachvollziehen können, welche Daten über sie erhoben werden und für welche Zwecke diese verarbeitet werden. Dies kann insbesondere durch Hard- und Softwareeinstellungen erreicht werden, die sicherstellen, dass Nutzer*innen sich jederzeit über Verarbeitungszwecke, Löschfristen usw. informieren können (näher hierzu Aden & Fährmann 2020).

3. Trans­pa­renz­de­fi­zite und emanzi­pa­to­ri­sche Potenziale von Transparenz – Schluss­fol­ge­rungen und Ausblick

Dieser Beitrag hat gezeigt, dass die DSGVO den Stellenwert von Transparenz als Datenschutzprinzip gestärkt hat. Die Transparenzregeln in der DSGVO sind gegenüber der vorherigen Rechtslage unter manchen Aspekten ausgebaut und konkretisiert worden. Jedoch führen diese Regelungen allein noch nicht automatisch zu transparenteren Abläufen der Datenverarbeitung.

Unter den Rahmenbedingungen der Digitalisierung stößt die Herstellung von Transparenz auf strukturelle Grenzen. Selbst wer alle Datenverarbeitungsvorgänge nachvollziehen möchte, wäre damit angesichts immer größer werdender Datenmengen und komplexer technischer Abläufe strukturell überfordert (hierzu auch Roßnagel 2019, Art. 5 Rn. 61f.). Hinzu kommt, dass Unternehmen und auch manche Behörden weiterhin ein großes Interesse haben, Datenbestände möglichst ungestört auswerten zu können. Transparenz kann zu kritischen Nachfragen führen und ist für diejenigen, die sie gewährleisten müssen, mit Aufwand verbunden und daher potenziell lästig. Die Verfügungsgewalt über Wissen führt zu asymmetrischen Machtbeziehungen (näher hierzu Aden 2004, S. 62ff.; Tzanou 2017, S. 26) – Wissen ist eine Grundlage für Macht, Nichtwissen trägt zu Ohnmacht bei. Aufgrund gegenläufiger Interessen dürfte es somit kaum möglich sein, die emanzipatorischen Potenziale von Transparenz auf freiwilliger Basis zu entfalten. Vielmehr sind verbindliche staatliche Regeln erforderlich. Informationsfreiheit und Transparenz als Datenschutzgrundsatz sollten dabei in ihren Verknüpfungen gemeinsam weiterentwickelt werden (vgl. hierzu auch Brink 2017).

Für die Transparenzregeln der DSGVO sind folglich weitere Konkretisierungen erforderlich, die verbindliche Transparenzstandards etablieren. Hierzu können Vorgaben des Europäischen Datenschutzausschusses (zu dessen Rolle Dix in diesem Heft) ebenso beitragen wie konkretisierende Gesetzgebung und die zukünftige Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU (EuGH).

Prof. Dr. Hartmut Aden ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, zugleich Vizepräsident für Forschung (seit April 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

Literaturverzeichnis

Aden, H. (2004): Herrschaft und Wissen. In: ders. (Hg.), Herrschaftstheorien und Herrschaftsphänomene, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, S. 55-70.

Aden, H. & Fährmann, J. (2020): Datenschutz-Folgenabschätzung und Transparenzdefizite der Techniknutzung. Eine Untersuchung am Beispiel der polizeilichen Datenverarbeitungstechnologie, TATuP, – Zeitschrift für Technikfolgenabschätzung in Theorie und Praxis 29 (3), S. 24-29.

Aden, H., Fährmann, J. & Bosch, A. (2020): Intransparente Polizeikontrollen – rechtliche Pflichten und technische Möglichkeiten für mehr Transparenz. In: Hunold, D./Ruch, A. (Hg.): Polizeiarbeit zwischen Praxishandeln und Rechtsordnung. Empirische Polizeiforschungen zur polizeipraktischen Ausgestaltung des Rechts. Wiesbaden: Springer VS, S. 3-22.

Article 29 Data Protection Working Party (2018a): Guidelines on Personal data breach notification under Regulation 2016/679. WP250rev.01. https://ec.europa.eu/newsroom/article29/item-detail.cfm?item_id=612052 (aufgerufen am 15.12.2020).

Article 29 Data Protection Working Party (2018b): Guidelines on transparency under Regulation 2016/679. wp260rev.01, https://ec.europa.eu/newsroom/article29/item-detail.cfm?item_id=622227 (aufgerufen am 15.12.2020).

August, V. & Osrecki, F. (2019): Transparency Imperatives: Results and Frontiers of Social Science Research. In: dies. (Hg.), Der Transparenz-Imperativ. Wiesbaden: Springer VS, S. 1-34.

Brink, S. (2017): Anregungen für künftige Transparenzgesetze. In: Hill, H., Kugelmann, D. & Martini, M., Perspektiven der digitalen Lebenswelt. Baden-Baden: Nomos, S. 89-98.

De Fine Licht, J., Naurin, D., Esaiasson, P. & Gilljam, M. (2014): When Does Transparency Generate Legitimacy? Experimenting on a Context-Bound Relationship, Governance, 27(1), S. 111-134.

Dix, A. (2019): Kommentierung zu Art. 12 bis 20 und zu Art. 33 und 34 DSGVO. In: Simitis, S., Hornung, G. & Spiecker genannt Döhmann, I. (Hg.) Datenschutzrecht. Baden-Baden: Nomos, S. 617-694 und S. 835-848.

Engelbrecht, K. (2019) Meldepflicht und Benachrichtigungspflicht des Verantwortlichen. Erläuterungen zu Art. 33 und 34 Datenschutz-Grundverordnung. Orientierungshilfe. München: Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz, https://www.datenschutz-bayern.de/datenschutzreform2018/OH_Meldepflichten.pdf (aufgerufen am 15.12.2020).

Europäische Kommission (2020): Mitteilung […]: Datenschutz als Grundpfeiler der Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger und des Ansatzes der EU für den digitalen Wandel – zwei Jahre Anwendung der Datenschutz-Grundverordnung, Brüssel: COM(2020)264 final.

Fährmann, J., Aden, H. & Bosch, A. (2020): Technologieentwicklung und Polizei: intensivere Grundrechtseingriffe auch ohne Gesetzesänderung, Kriminologisches Journal, 52 (2), S. 135–148.

Friedewald, M. (2017): Datenschutz-Folgenabschätzung. In: TATuP – Zeitschrift für Technikfolgenabschätzung in Theorie und Praxis 26 (1–2), S. 66–71.

Grunwald, A. (2010) Transparenz in der Technikfolgenabschätzung. Konzeptionelle Erwartungen und ihre Einlösung. In: Jansen, S.A., Schröter, E., Stehr, N. & Wallner, C. (Hg.): Transparenz. Multidisziplinäre Durchsichten durch Phänomene und Theorien des Undurchsichtigen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 309-329.

Johannes, P.C. & Weinhold, R. (2018): Das neue Datenschutzrecht bei Polizei und Justiz. Europäisches Datenschutzrecht und deutsche Datenschutzgesetze. Baden-Baden: Nomos.

Kornwachs, K. C. (2010): Transparenz in der Technik. In: Jansen, S.A., Schröter, E., Stehr, N. & Wallner, C. (Hg.): Transparenz. Multidisziplinäre Durchsichten durch Phänomene und Theorien des Undurchsichtigen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 292-308.

Kugelmann, D. (2001): Die informatorische Rechtsstellung des Bürgers. Tübingen: Mohr Siebeck.

Lederer, B. (2015): Open Data. Informationsöffentlichkeit unter dem Grundgesetz. Berlin: Duncker & Humblot.

Roßnagel, A. (2019): Kommentierung zu Art. 5 DSGVO, in: In: Simitis, S., Hornung, G. & Spiecker genannt Döhmann, I. (Hg.) Datenschutzrecht. Baden-Baden: Nomos, S. 363-399.

Roßnagel, A. & Geminn, C. (2020) Datenschutz-Grundverordnung verbessern. Änderungsvorschläge aus Verbrauchersicht. Baden-Baden: Nomos

Tzanou, M. (2017): The Fundamental Right to Data Protection. Oxford and Portland: Hart Publishing.

Der Beitrag Transparenz als Datenschutzprinzip – Ansätze und Umsetzungsprobleme erschien zuerst auf Humanistische Union.

Spiros Simitis, Gerrit Hornung und Indra Spiecker genannt Döhmann (Hrsg.), Datenschutzrecht. DSGVO mit BDSG, Baden-Baden: Nomos Verlag 2019, 1.474 Seiten, 198,- Euro [ISBN 978-3-8487-3590-7]

Das 2016 verabschiedete EU-Datenschutzrecht hat erheblichen Beratungsbedarf erzeugt. Für Anwält*innen war und ist dies ein gutes Geschäft. Auch der Bedarf an Fachliteratur ist groß. Die Fachverlage haben ihr Angebot an Praxisanleitungen, Handbüchern und Kommentaren zu Datenschutzfragen daher in den letzten Jahren erheblich ausgeweitet.

Kommentare sind in Deutschland nach wie vor ein Kernelement der juristischen Fachliteratur. Mehr oder minder ausführliche Erläuterungen von Gesetzestexten, orientiert am Aufbau des Gesetzes, gehören zum alltäglichen juristischen „Handwerkzeug“. Wenn sie verständlich und anschaulich geschrieben sind, können sie auch einem nicht speziell juristisch geschulten Publikum helfen, Gesetzestexte im Kontext ihrer Auslegung und der zu den jeweiligen Auslegungsfragen ergangenen Rechtsprechung zu verstehen. Als die Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) 2018 in Deutschland in einer Neufassung des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) konkretisiert wurde, mussten die Kommentare zum „alten“ BDSG durch neue Kommentarliteratur ersetzt werden.

Der 2019 erschienene Kommentar löst den langjährig von Spiros Simitis, Professor an der Goethe-Universität Frankfurt am Main und von 1975 bis 1991 hessischer Datenschutzbeauftragter, herausgegeben Kommentar zum BDSG ab. Im Aufbau orientiert sich der 2019 in ganz neuer Aufmachung und mit neuen Inhalten erschienene Kommentar an der Datenschutzgrundverordnung. Der Untertitel „DSGVO mit BDSG“ bezieht sich insbesondere darauf, dass überall dort, wo die DSGVO trotz der Rechtsform einer unmittelbar wirkenden EU-Verordnung Regelungslücken enthält und den Mitgliedstaaten Gestaltungsoptionen eröffnet, die bundesgesetzliche Ausgestaltung im novellierten Bundesdatenschutzgesetz in die Kommentierung einbezogen wurde. Systematisch kommentiert werden in dem vorliegenden Werk aber nur die Artikel der DSGVO. Konkretisierende Vorschriften aus dem 2018 an die DSGVO angepassten Bundesdatenschutzgesetz kommen daher nur punktuell und innerhalb der Erläuterungen zur DSGVO vor. Am Ende des Kommentars findet sich zudem ein „Fundstellenverzeichnis BDSG neu“ (S. 1.411 ff.), das Hinweise darauf enthält, welche BDSG-Vorschriften wo Erwähnung finden. Da es sich um einen DSGVO-Kommentar handelt, kommt die Richtlinie (EU) 2016/680 über den von der DSGVO ausgenommenen Datenschutz im Bereich Strafjustiz und Polizei, die (u.a.) im hinteren Teil des BDSG 2018 in das deutsche Recht umgesetzt wurde,[1] in diesem Kommentar eher am Rande vor. Der Kommentierung vorangestellt sind die DSGVO und das BDSG 2018 im Wortlaut.

Die insgesamt 20 Autor*innen der Einzelkommentierungen sind ausgewiesene Expert*innen aus Wissenschaft und Datenschutzpraxis, darunter gleich mehrere amtierende oder frühere Landesdatenschutzbeauftragte (Johannes Caspar, Alexander Dix, Marit Hansen und Thomas Petri). Jan Philipp Albrecht, seinerzeit als Abgeordneter im Europäischen Parlament Berichterstatter für die DSGVO und seit 2018 Minister in Schleswig-Holstein, hat zwei einleitende Abschnitte zur Entstehung der DSGVO (S. 208ff.) und zur Konzeption des Art. 6 DSGVO (S. 401-403) beigesteuert, der die zentralen Kategorien und Voraussetzungen rechtmäßiger Datenverarbeitung regelt.

Die große Zahl von Autor*innen trägt dazu bei, dass Stil, Intensität und normative Bewertungsmaßstäbe der Kommentierungen unterschiedlich sind. Dass der Kommentar in Summe stattliche 1.474 Seiten umfasst, symbolisiert den Umfang der teils komplexen Auslegungsfragen, die aus dem früheren Datenschutzrecht in die DSGVO „mitgenommen“ oder durch den verabschiedeten DSGVO-Wortlaut neu erzeugt wurden. Das ausführliche Stichwortverzeichnis erleichtert die Nutzung des Kommentars ebenso wie eine Kurzbezeichnung des jeweils kommentierten DSGVO-Artikels in den Kopfzeilen.

Aus der Vielzahl interessanter Einzelkommentierungen können hier nur einige wenige exemplarisch herausgegriffen werden. Art. 9 DSGVO regelt – wie bereits die Vorläufervorschriften – das grundsätzliche Verbot der Verarbeitung „besonderer Kategorien“ personenbezogener Daten wie „die rassische und ethnische Herkunft, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen“ oder auch biometrische Daten mitsamt den Ausnahmetatbeständen, die eine Verarbeitung solcher Daten ausnahmsweise zulassen. Auf 20 Seiten (S. 579 ff.) erläutert Thomas Petri anschaulich den Diskussionsstand zur Auslegung dieser Regelungen, die teils komplexe und schwierige Fragen aufwerfen.

Die in Art. 25 DSGVO neu durchformulierten Grundsätze des Datenschutzes durch Technikgestaltung und datenschutzfreundlichen Voreinstellungen werden ausführlich von Marit Hansen kommentiert (S. 746 ff.). Da die DSGVO-Regelungen hier (notwendig) abstrakt sind und erst noch auf vielfältige Formen technischer Entwicklungen angewendet und damit konkretisiert werden müssen, weist die Verfasserin zutreffend darauf hin, dass Rechenschaftspflichten und organisationsinterne Verfahren erforderlich sind (S. 765), damit diese Grundsätze keine leeren Versprechungen bleiben.

Alexander Dix kommentiert die in Art. 33 und 34 DSGVO neu konzipierten Regelungen für die Meldung von Datenschutzverstößen (Data Breach Notification; S. 835 ff.). Franziska Boehm erläutert die kontrovers diskutierten und von vielen gefürchteten Vorschriften in Art. 83 und 84 DSGVO zu Sanktionen, insbesondere zur Verhängung von Geldbußen (S. 1.210 ff.).

Die bereits erhebliche Komplexität der Materie dürfte zukünftig durch zu erwartende Entscheidungen des Europäischen Datenschutzausschusses[2] und des Gerichtshofs der EU (EuGH) weiter steigen. Die Kommentierung wird daher in Zukunft eher noch umfangreicher ausfallen als bereits jetzt. Für interessierte Privatleute übersteigt der Preis des Kommentars schon in der vorliegenden ersten Auflage die übliche Größenordnung für private Buchanschaffungen. Daher bleibt zu hoffen, dass auch die öffentlichen Bibliotheken diese und andere Kommentierungen für ihre Leser*innen bereithalten, damit auch privat Interessierte sich mithilfe einer fachkompetenten Auslegung über ihre Datenschutzrechte und die Regelungen der DSGVO informieren können.

Hartmut Aden

Anmerkungen:

1 Näher hierzu: Aden, Besserer Datenschutz – auch für Polizei und Strafjustiz?, in: vorgänge Nr. 221/222 (Hefte 1-2/2018), S. 93ff.

2 Zur Rolle des Europäischen Datenschutzausschusses s. Dix und Caspar in diesem Heft.

Der Beitrag Neuer „Simitis“ zur Datenschutzgrundverordnung erschien zuerst auf Humanistische Union.

Dieser Beitrag diskutiert die Folgen der COVID-19-Pandemie für Grundrechte, Rechtsstaat und Demokratie. Anhand ausgewählter Beispiele – Versammlungsfreiheit, Freizügigkeit im Schengen-Raum und Datenschutz – zeigen die Autoren, dass Freiheitsrechte während der Pandemie teils massiv eingeschränkt wurden und dass diese Einschränkungen nicht immer durch die legitimen Zwecke des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt waren. Daraus folgt das Postulat, Fehlentscheidungen bei der Krisenbewältigung aufzuarbeiten und eine Fehlerkultur zu etablieren.

1. Einleitung – Entscheidungen auf der Basis begrenzten Wissens

In den letzten Monaten wurden zahlreiche Freiheitsrechte zugunsten des Gesundheitsschutzes massiv eingeschränkt, um Ansteckungen mit dem COVID-19-Virus zu verhindern. Daher wäre jetzt eine Zwischenbilanz angebracht, verbunden mit einem Blick nach vorn: Waren alle Maßnahmen sinnvoll, welche führten tatsächlich zu einem effektiven Gesundheitsschutz, welche waren dagegen übertrieben oder verfolgten möglicherweise sogar Ziele jenseits des Gesundheitsschutzes? Bei der Aufarbeitung können Maßnahmen, die durch risikoorientierte Vorsorgestrategien sachlich begründet waren, von solchen unterschieden werden, die von vornherein als rational schwer begründbare Übertreibung einzustufen waren. In einer auswertenden Betrachtung ist auch interessant, inwieweit politische Entscheidungsträger*innen trotz des Zeitdrucks, unter dem entschieden werden musste, in der Lage waren, die Intensität der Grundrechtseingriffe mit dem Nutzen der Einschränkungen für den Gesundheitsschutz verfassungskonform in Einklang zu bringen.

Das zentrale Rechtsinstrument für die Grundrechtsbeschränkungen waren und sind die Landesverordnungen zur Eindämmung der Pandemie; hinzu kommen noch sogenannte Allgemeinverfügungen auf Ebene der Kommunen wie auch der Länder. Diese Instrumente wurden seit März 2020 aufgrund des Infektionsschutzgesetzes des Bundes erlassen und seither vielfach geändert, anfangs im Rhythmus von zwei Wochen.

Für demokratische Rechtsstaaten sind Krisensituationen große Herausforderungen. Terroranschläge und Fälle aufsehenerregender schwerer Kriminalität haben einen erheblichen Einfluss auf die innenpolitische Agenda. Maßnahmen, die in solchen Situationen eingeführt werden, etwa zusätzliche Eingriffsbefugnisse für Sicherheitsbehörden, können Gesellschaften nachhaltig prägen (näher Aden 2003; Aden & Fährmann 2018; Arzt 2019a und 2019b). Versuche von Politiker*innen, in solchen Situationen ihre Handlungsfähigkeit und -entschlossenheit zu demonstrieren, führen oft zu Maßnahmen, die sich im Nachhinein als wenig sinnvoll und vielfach dennoch als grundrechtseingriffsintensiv erweisen. Trotzdem bleiben Krisenbewältigungsmaßnahmen wie gesetzliche Eingriffsbefugnisse und neue Verwaltungstechnologien in aller Regel auch dann erhalten, wenn die Krise längst bewältigt ist. Menschen können sich offenbar an neue Formen von Grundrechtseingriffen gewöhnen, und auch die Rechtsprechung kann ihr Grundrechts- und Rechtsstaatsverständnis verändern (Roßnagel 1993, 229).

Aus einer bürger*innenrechtlichen Perspektive sind zwei Fragen von zentraler Wichtigkeit. Zum einen: Aus welchen Gründen wurden Freiheitsrechte in manchen Fällen stärker eingeschränkt als für eine effektive Pandemiebekämpfung erforderlich? Dabei geht dieser Beitrag von der Hypothese aus, dass Übervorsicht und Fehlentscheidungen unter den Rahmenbedingungen begrenzten Wissens über die Verbreitungswege des Virus nicht alle Überreaktionen erklären. Noch wichtiger ist indes die Frage, welche Lehren aus den Ereignissen des Frühjahrs 2020 für zukünftige (Gesundheits-)Krisen zu ziehen sind. Denn ein schnelles Ende der COVID-19-Pandemie ist nicht in Sicht, und die Pandemie hat erneut gezeigt, dass sich gefährliche Krankheitserreger unter den Bedingungen globalisierter Verkehrsströme sehr schnell weltweit verbreiten können.

Ulrich Beck hat bereits in den 1980er Jahren die Entwicklung hin zu einer Risikogesellschaft skizziert und dabei gezeigt, dass Risiken heute zumeist von Menschen (mit-)verursacht werden – sie sind oft Folgen technischer Entwicklungen, industrieller Produktion und perfektionierter Naturbeherrschung (Beck 1986, 300ff.; für die Technologieentwicklung auch Luhmann 1991, 101). Wenn es heute möglich ist, innerhalb weniger Stunden in weit entfernte Länder zu fliegen, können sich auch Viren innerhalb von kürzester Zeit weltweit ausbreiten.

Zwar ist in den letzten Jahrzehnten das Bewusstsein für die Relevanz von Risikovorsorge gestiegen. Die COVID-19-Pandemie zeigt aber erneut die Grenzen präventiver Ansätze. Realistisch ist davon auszugehen, dass vielfältige Risiken sich zukünftig zu Gefahrenlagen oder sogar Krisen konkretisieren können. Weitere Krisen und damit verbundene Auswirkungen auf Demokratie und Rechtsstaat sind also in den nächsten Jahren und Jahrzehnten wahrscheinlich, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der drohenden Folgen des Klimawandels. Eine kritische Aufarbeitung der Krisenbewältigung vom Frühjahr 2020 erscheint daher zwingend erforderlich.

2. Abwägungsentscheidungen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten

Aus grundrechtlicher Perspektive entstehen in einer Gesundheitskrise teils komplexe Abwägungsfragen zwischen Gesundheitsschutz und Freiheitsrechten, die im Interesse des Gesundheitsschutzes eingeschränkt werden. Der Staat hat eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zum Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, die eine Risikovorsorge gegen Gesundheitsgefährdungen umfasst.[1] In einer Pandemielage hat er Maßnahmen zu ergreifen, um Menschen vor einer Erkrankung und ihren Folgen zu schützen. Diese können allgemeine und spezielle Regeln umfassen. In der COVID-19-Pandemie haben diese Regeln eine große Bandbreite – von der Pflicht zum Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen bis hin zu Maßnahmen für spezielle Bereiche wie Gaststätten (hierzu Fährmann/Aden/Arzt 2020b) oder den Strafvollzug (hierzu näher Fährmann 2020), mit dem Ziel, Infektionen zu verhindern, eine effektive medizinische Versorgung sicherzustellen und die Menschen vor einer Ausbreitung des Virus zu schützen.

Das Infektionsschutzgesetz (IfSG) sieht teils weitreichende Maßnahmen vor, die zu Grundrechtsbeschränkungen führen, wie sie in einem demokratischen Rechtsstaat sonst kaum denkbar sind. Da Leben und Gesundheit sehr hochwertige Schutzgüter sind, kommt ihnen in der Grundrechtsabwägung nach dem Prinzip praktischer Konkordanz ein hoher Stellenwert zu. Dies bedeutet allerdings keinesfalls, dass andere Grundrechte dem gegenüber einfach zurücktreten müssen. Vielmehr ist eine Abwägung in jedem Einzelfall erforderlich, bei der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung die Bedeutung der anderen Grundrechte im konkreten Fall mit dem Nutzen der jeweiligen Maßnahmen für den Gesundheitsschutz abzuwägen sind. Denn das Grundgesetz verlangt „eine permanente Rückbesinnung auf die vom Staat zu verteidigenden Freiheitsrechte und die Herstellung und Wahrung einer angemessenen Balance“ (Papier 2020, 4). Unter diesem Aspekt waren während der Phase „harter“ Maßnahmen von März bis Mai 2020 zahlreiche Fehleinschätzungen zu beobachten, wie die Beispiele im folgenden Abschnitt zeigen. Ob diese sich im Herbst und Winter 2020 unter dann neuen Vorzeichen wiederholen, bleibt abzuwarten.

3. Übertriebene Grundrechtsbeschränkungen und ihre Hintergründe

Exemplarisch werden im Folgenden Freiheitsrechte erörtert, bei denen die Anti-Corona-Maßnahmen zu weitreichenden und in manchen Fällen weit übertriebenen Einschränkungen führten.

3.1  Versammlungsfreiheit

Seit den 1980er Jahren ist die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) als hochrangiges Grundrecht anerkannt, das neben der Meinungsfreiheit für eine Demokratie von zentraler Bedeutung ist. Entscheidend war hierfür die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht erklärte Maßnahmen von Versammlungsbehörden und Polizei für unvereinbar mit der Versammlungsfreiheit, die darauf hinausliefen, friedlichen Protest zu be- oder verhindern, etwa gegen den Bau von Atomkraftwerken (BVerfGE 69, 315 (Brokdorf)) oder die Stationierung neuer Atomwaffen. Zentrales Argument: Die Meinungs- und die Versammlungsfreiheit ermöglichen eine kontinuierliche Teilhabe der Bevölkerung am politischen Meinungsbildungsprozess, gerade in einer repräsentativen Demokratie, in der die Bevölkerung zwischen den Wahlen nur sehr begrenzten Einfluss auf politische Entscheidungen hat, da sie ihre Entscheidungsbefugnisse an Bundestag und Landtage und damit indirekt auch an die Bundes- und die Landesregierungen delegiert hat. In dieser Perspektive ist das Recht, sich im öffentlichen Raum zu versammeln, auch heute noch ein zentrales Grundrecht. Zwar haben Elemente direkter Demokratie (Volksabstimmungen) auf Landesebene in den letzten Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen. Auch bieten das Internet und die sozialen Medien heute neue Möglichkeiten der niedrigschwelligen Beteiligung an politischen Diskussionen. Doch zeigen gerade Entwicklungen in nicht-demokratischen Staaten immer wieder, dass Veränderungen und Demokratisierungsschritte oft erst dann eine Chance haben, wenn entsprechende Forderungen nicht nur individuell erhoben, sondern in Form von Demonstrationen im öffentlichen Raum sichtbar werden. Undemokratische Regime versuchen daher regelmäßig, sowohl Online-Meinungsäußerungen als auch politischen Protest in Form von Versammlungen im öffentlichen Raum zu unterdrücken und zu sanktionieren. Im Spätsommer 2020 ist dies sehr anschaulich am Beispiel Belarus zu erleben, bereits seit längerem in noch größerer Breite in Hongkong.

Besonders gravierend war in vielen deutschen Bundesländern während der Pandemiekrise die vorübergehende Einführung einer Erlaubnispflicht für Versammlungen, obwohl Art. 8 GG unzweifelhaft die Ausübung der Versammlungsfreiheit „ohne Erlaubnis“ garantiert (was auch in der Presse und von vielen Politiker*innen immer wieder verkannt wird, wenn von „(nicht) genehmigten Versammlungen“ die Rede ist). Jenseits der parlamentarischen „Bannmeilen“ oder befriedeter Bezirke benötigen Organisator*innen oder Teilnehmer*innen von Versammlungen also keinerlei behördliche Genehmigung; innerhalb solcher Bezirke ist eine Genehmigung, insbesondere außerhalb von Sitzungswochen, im Regelfall zu erteilen. Diese verfassungsrechtliche Selbstverständlichkeit wurde ab März/April 2020 in fast allen Bundesländern außer Kraft gesetzt. Anscheinend nahmen die Entscheidungsträger*innen an, dass jede Form von Versammlung zu hohen Gesundheitsrisiken führe. Auch gingen die Beschränkungen der Versammlungsfreiheit per Rechtsverordnung in den meisten Bundesländern weit über das hinaus, was die Verordnungsermächtigung im Infektionsschutzgesetz zulässt (zur Kritik: Fährmann, Arzt & Aden 2020a; Aden, Fährmann & Arzt 2020).

Einige Äußerungen verantwortlicher Innenpolitiker zeigen, dass der Versammlungsfreiheit während der ersten Phase der Pandemie ein niedriger Stellenwert zugemessen wurde. Möglicherweise wurde die Pandemie sogar als Begründung herangezogen, missliebige Versammlungen zu verhindern. Etwa führte der Berliner Innensenator kurz vor dem 1. Mai – dem Tag, an dem in Berlin fast schon traditionell zu „normalen“ Zeiten zahlreiche, teils konfliktbeladene Demonstrationen stattfinden – in einem bundesweit verbreiteten Interview aus:

„Es gilt das Versammlungsverbot, Veranstaltungen können nur mit maximal 20 Teilnehmern genehmigt werden. Der 1. Mai steht voll und ganz im Zeichen des Infektionsschutzes. (…) Was noch vor wenigen Wochen ein sozial adäquates Verhalten war, nämlich auf der Straße seine Meinung zu äußern, ist plötzlich eine Straftat, wenn die Demo nicht genehmigt wurde. Das Primat des Infektionsschutzes gilt, die Polizei muss durchgreifen.“[2]

Der Innenminister NRW nutzte die Pandemielage in einer offiziellen Mitteilung an den Landtag sogar als Anlass für eine Generalkritik an der seines Erachtens zu weitgehenden Versammlungsfreiheit:

„In dieser Situation hätte ich keinerlei Verständnis dafür, dass ausgerechnet Versammlungen und Demonstrationen stattfinden dürften. Versammlungen stellen nicht nur ein gravierendes Infektionsrisiko dar – Ansammlungen mit mehr als zwei Personen in der Öffentlichkeit sind strafbewehrt verboten. Es gibt auch keinen Grund zu einer entsprechenden verfassungsrechtlichen oder rechtspolitischen Privilegierung der Grundrechtsausübung nach Artikel 8 des Grundgesetzes, zumal ich mich mit vielen anderen in der Meinung einig weiß, dass deren teils doch recht einseitig anmutende staatspraktische Bevorzugung in der Folge des sog. Brokdorf-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichtes vielleicht auch in anderen Zusammenhängen einmal auf den Prüfstand gestellt werden sollte.“[3]

Auch manche Gerichte reagierten zunächst zögerlich auf die Fälle, in denen Organisator*innen von Versammlungen Rechtsmittel gegen Versammlungsverbote und -beschränkungen einlegten. Einige der Fälle, in denen Rechtsmittel bei den Verwaltungsgerichten und Oberverwaltungsgerichten erfolglos blieben, erreichten als Anträge auf einstweilige Anordnungen das Bundesverfassungsgericht. In seinen Entscheidungen über diese Anträge positionierte sich das BVerfG nicht zu der Frage, ob Versammlungen während einer Pandemiekrise per Rechtsverordnung unter generellen Erlaubnisvorbehalt gestellt werden und ob mittels Rechtsverordnungen Versammlungen überhaupt eingeschränkt werden dürfen. Das Gericht nahm in diesen Verfahren – entsprechend den Regeln für einstweilige Anordnungen – nur eine Folgenabwägung vor. Dabei werden die Folgen beider Entscheidungsvarianten für den Grundrechtsgebrauch und die behördlich verfolgten Ziele – hier für den Gesundheitsschutz – miteinander abgewogen.

Allerdings betonten die BVerfG-Kammerentscheidungen zur Versammlungs- wie zur Religionsfreiheit, dass massive Grundrechtseinschränkungen in den Verordnungen beständig „unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden“ müssen.[4] Je mehr Erkenntnisse über die Verbreitung des Virus, seine Wirkungsweisen, mögliche Behandlungsformen und die Effektivität von Schutzmaßnahmen bekannt ist, desto differenzierter können Anforderungen an den Infektionsschutz formuliert werden und desto weniger sind Verbote gerechtfertigt. Verbote dürfen keinesfalls pauschal für alle Versammlungen erfolgen, sondern nur aufgrund einer Einzelfallabwägung der betroffenen Grundrechtspositionen.

In der Behördenpraxis wurden diese Grundsätze vielfach missachtet. Der Versuch, Anfang April in Stuttgart eine Versammlung anzumelden, scheiterte an einer Totalverweigerung der Versammlungsbehörde. Der Anmelder wandte sich an das BVerfG mit der Erläuterung, ihm sei

„am 8. April 2020 von einem Mitarbeiter der Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens telefonisch mitgeteilt worden, dass dort aktuell über Versammlungen nicht entschieden werde, weil diese verboten seien. Der Bevollmächtigte des Antragstellers teilt mit, er habe daraufhin ebenfalls bei diesem Mitarbeiter angerufen und um Übersendung eines ablehnenden Bescheids gebeten. Der Mitarbeiter habe daraufhin erklärt, ein Ablehnungsbescheid werde nicht ergehen, weil sich das Verbot von Versammlungen aus der Corona-Verordnung der Landesregierung ergebe.“[5]

Nur in Bremen wurde eine verfassungskonforme Lösung gewählt, nach der Versammlungen ausdrücklich nicht verboten waren (näher hierzu Aden, Arzt & Fährmann 2020) und nur im Einzelfall im Rahmen des üblichen Anmeldeverfahrens nach dem Versammlungsgesetz beauflagt oder im Ausnahmefall verboten werden konnten. Zu erhöhten Infektionszahlen aufgrund von Versammlungen kam es dort nicht.

3.2  Freizügigkeit in der EU und internationales Reisen

Die europäische Integration ist für ihre Bürger*innen insbesondere deshalb attraktiv, weil sie weitgehend ungehindert innerhalb der EU reisen können, sei dies zur Arbeit, zum Studium oder auch um Urlaub zu machen. Bedingt durch die COVID-19-Pandemie erließen die Regierungen vieler Länder indes sehr kurzfristig umfangreiche Reisebeschränkungen – von Reisewarnungen bis hin zu Grenzschließungen und Einreisesperren. Hochgradig problematisch waren dabei insbesondere im nationalen Alleingang eingeführte Einschränkungen der Freizügigkeit innerhalb der EU. Phasenweise verfügten Regierungen solche Einschränkungen ohne jegliche Koordination. Innerhalb des Gebiets der EU-Mitgliedstaaten, die dem Schengen-Raum angehören, besteht eigentlich eine weitgehend unbeschränkte Reisefreiheit. Der Schengener Grenzkodex,[6] der nähere Regeln für die Grenzen zwischen den Schengen-Staaten enthält, lässt die Wiedereinführung von Grenzkontrollen nur in sehr begrenzten Ausnahmefällen zu. Eine vollständige Schließung der Binnengrenzen ist im Grenzkodex gar nicht vorgesehen.

Seit 2015, als zahlreiche geflüchtete Menschen aus Syrien und anderen Ländern in Europa ankamen, wurden nicht nur die Kontrollen an den externen EU-Grenzen massiv ausgebaut (hierzu die Beiträge in Bossong & Carrapico (Hrsg.) 2016). Auch setzten manche Regierungen die Schengen-Regeln außer Kraft und gingen dabei weit über die zulässigen Ausnahmen für die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen hinaus. Dabei geht es um die Auslegung der Ausnahmeregelungen in Art. 26 bis 35 Schengener Grenzkodex, denen zufolge Kontrollen an den Binnengrenzen aus besonderen Sicherheitsgründen vorübergehend wiedereingeführt werden dürfen (zu den damit verbundenen Diskriminierungsrisiken: Aden 2017, 61 f.).

In der Corona-Krise kam es nicht nur zu verstärkten Ein- und Ausreisekontrollen, sondern sogar zu Totalschließungen von Grenzen innerhalb des Schengen-Raums – mit gravierenden Folgen für die Regionen, in denen offene Grenzen heute eigentlich zur Selbstverständlichkeit geworden sind und Menschen vielfältige Gründe haben, die Grenze im Alltag oft zu überschreiten, etwa weil der Arbeitsplatz im Nachbarland liegt oder Familie oder Bekannte dort wohnen. Damit wurden die Grundideen der Freizügigkeit innerhalb der Europäischen Union und des Schengen-Raums aufgehoben.

3.3  Umgang mit sensitiven personenbezogenen Daten

Personenbezogene Daten sind auch während einer Pandemie durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützt. Daten zum Gesundheitsstatus, wie etwa zu einer möglichen Infektion oder auch Immunität, sind dabei als besondere Kategorien personenbezogener Daten nach Art. 9 der EU-Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) besonders stark geschützt. Wegen des hohen Stellenwerts der Gesundheit müssen aber auch hier Abwägungsentscheidungen zwischen Gesundheitsschutz und Privatsphäre getroffen werden.

Seit Beginn der COVID-19-Pandemie sind bei der Verarbeitung von Gesundheitsdaten vielfältige Probleme und Rechtsbrüche zu beobachten. Berichtet wurde etwa über die pauschale Übermittlung von Listen mit Daten infizierter Personen an die Polizei, teilweise auf Aufforderung des zuständigen Ministeriums, ohne dass hierzu eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage oder im Einzelfall ein konkreter Anlass bestand. Auf eine Abstimmung mit den Datenschutzbeauftragten wurde verzichtet. Dies ist weder auf Basis des IfSG noch des Polizeirechts zulässig und bringt Menschen unter Umständen in die Situation, bei einer polizeilichen Maßnahme einer „Sonderbehandlung“ ausgesetzt zu sein. Soweit diese Maßnahme den Schutz der Polizei bezweckte, wäre ein effektiveres und milderes Mittel, Polizist*innen mit besserer Schutzausrüstung auszustatten (ausführlich dazu Fährmann & Arzt 2020).

In einer Reihe von Fällen beschlagnahmte die Polizei aus strafprozessualen Gründen Gästelisten, zu deren Führung zum Beispiel Lokale, aber auch Kirchen und andere Einrichtungen verpflichtet wurden. Mit dem Zugriff anderer staatlicher Stellen werden diese Listen gleichsam zu einem Instrument der „Vorratsdatenspeicherung“ durch Private für staatliche Interessen (ausführlich dazu Fährmann, Arzt & Aden 2020b; Fährmann & Arzt 2020). Hier zeigt sich auch ein grundlegendes Problem des derzeitigen Strafprozessrechts. Die geltende Rechtslage wird vielfach so interpretiert, auch bezüglich der Gästelisten, dass die Strafverfolgungsbehörden grundsätzlich zunächst auf annähernd alle Daten Zugriff nehmen könnten, die sie im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen beschlagnahmen; eine Ausnahme bilden die wenigen Normen zum Schutz des Kernbereichs der Persönlichkeit und Beschlagnahmeverbote, die aus dem Zeugnisverweigerungsrecht folgen (§ 97 StPO). Die Beschlagnahmeregelung aus den §§ 94 ff. StPO ist sehr weit gefasst, da sie nur an einen Tatverdacht anknüpft. Grundsätze wie die Verhältnismäßigkeit, der Schutz besonders sensitiver Daten oder der Datenminimierung finden im Kontext der Beschlagnahme faktisch keine Anwendung. Ermittlungsbeamt*innen gehen häufig mit der „Staubsaugermethode“ vor, was zunächst zur Beschlagnahme aller vorhandenen Daten führt (Basar & Hiéramente 2018, 681). Wissen die Gäste, dass sie mit der polizeilichen Beschlagnahme der Listen rechnen müssen, kann dies dazu führen, dass sie „vorsorglich“ lieber gleich falsche Daten angeben. Das gesundheitspolitische Ziel der Anwesenheitsdokumentation besteht darin, dass die Gesundheitsämter bei einem Ansteckungsfall Kontaktpersonen ermitteln können. Dieses Ziel wird folglich durch den polizeilichen Zugriff konterkariert (dazu Fährmann, Arzt & Aden 2020b).

Auch die Corona Warn-App unterliegt insbesondere mit Blick auf die genutzten Betriebssysteme datenschutzrechtlichen Bedenken (näher Dix 2020). Hier besteht ebenfalls das Risiko, dass die erhobenen Daten Begehrlichkeiten wecken (zur polizeilichen Nutzung Arzt 2020). Daher wäre zu empfehlen, die mit der App verfolgten Zwecke in einer gesetzlichen Grundlage festzuschreiben.

4. Exekutivlastigkeit und Zentralisierungstendenzen als Charakteristika der Krisenbewältigung

Krisensituationen sind anfällig für Zentralisierungsentscheidungen und Machtverschiebungen hin zur Exekutive. Schnelles Handeln ist gefragt. Langwierige Entscheidungsprozesse im parlamentarischen und föderalen System erscheinen unpraktisch und werden daher in Krisen oft außer Kraft gesetzt – bis hin zur Verletzung der Verfassung, etwa wenn die Regierung Entscheidungen trifft, die eigentlich dem Parlament vorbehalten wären. Diese Problematik war und ist auch im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie zu beobachten (hierzu Papier 2020, 6f.; Fährmann, Arzt & Aden 2020a).

Im März 2020 wurden sehr weitreichende Entscheidungen zur Bewältigung der Pandemie an die Exekutive delegiert (hierzu auch Lichdi 2020). Von den Parlamenten war über mehrere Wochen wenig zu hören. Hier stellte sich vielfach die Frage, wie und ob die Parlamente angesichts der Gesundheitsrisiken überhaupt noch tagen könnten und ob sie auf Notparlamente reduziert werden sollten – eine Idee, die aus demokratischer Perspektive erfreulicherweise nicht verwirklicht wurde. Bereits in „normalen“ Zeiten verfügen die Ministerien über weit mehr Personal zur Ausarbeitung von Gesetzen als die Parlamente. In der Krise war die Arbeitsfähigkeit der Parlamente zusätzlich eingeschränkt. Die Funktion der Abgeordneten reduzierte sich auf Appelle an die Minister*innen, die viele Entscheidungen an sich zogen. Offenbar bestand in den Parlamenten weitgehend Einigkeit, dass die Exekutive am besten mit der Pandemie umgehen könne und dass die schwersten Grundrechtseingriffe in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland weitgehend ohne parlamentsgesetzliche Grundlage unausweichlich waren.

Nicht nur Regierungen und Ministerien gewinnen in Krisensituationen an Macht und Einfluss. Auch dezentrale Verwaltungen wie die Polizei erhalten im Rahmen von Krisenbewältigungsmaßnahmen mehr Befugnisse und Freiräume, was auch während der COVID-19-Pandemie immer wieder zu beobachten war. Wenn Rechtsvorschriften restriktive Maßnahmen gegenüber der Bevölkerung ermöglichen, geben sie auch den Behörden, die ihre Durchsetzung organisieren und ihre Einhaltung kontrollieren sollen, mehr Handlungsspielraum. Entscheidend ist dann, wie verantwortungsvoll die Behörden mit ihrem zusätzlichen Spielraum umgehen und ob es ihnen gelingt, bei der Verhältnismäßigkeitsabwägung den Nutzen ihrer Einzelfallmaßnahmen für das übergeordnete Ziel des Gesundheitsschutzes im Blick zu behalten. Dies ist während der COVID-19-Pandemie längst nicht immer gelungen. In einer solchen Sondersituation mit weitreichenden Exekutivbefugnissen erlangen anscheinend auch Akteur*innen in Politik und Behörden, die stark auf Law and Order ausgerichtet sind, mehr Einfluss als in einer „Normalsituation“ (Beispiele bei Bosch, Fährmann & Aden 2020; Fährmann, Arzt & Aden 2020a und 2020b).
Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland werden die meisten Bundesgesetze von den Verwaltungen der Länder ausgeführt. Der Bund verfügt nur über vergleichsweise geringe Verwaltungskapazitäten; für den Gesundheitsbereich gehört das Robert-Koch-Institut, das seit dem Frühjahr 2020 eine hohe Bekanntheit erlangte, zum Geschäftsbereich des Bundesgesundheitsministeriums. Für eine effektive Eindämmung der Pandemie waren und sind die Gesundheitsämter von zentraler Bedeutung, die auf kommunaler Ebene angesiedelt und unterschiedlich organisiert sind – ein Verwaltungszweig, der in den letzten Jahrzehnten eher vernachlässigt wurde und daher etwa hinsichtlich der Digitalisierung vielfach nicht auf dem Stand der technischen Entwicklung ist.

Während der COVID-19-Pandemie kam es faktisch zu einer weitgehenden Kompetenzverschiebung auf die Ebene des Bundes, einerseits über das recht schnell geänderte IfSG, andererseits durch die Befugnis des Gesundheitsministers in § 5 Abs. 2 IfSG, durch Rechtsverordnung gesetzliche Regelungen außer Kraft zu setzen (zum Vergleich der legislativen und exekutiven Reaktionen Deutschlands, Österreichs und Italiens: Gatti 2020). Der Bund kann allerdings nicht nur durch Gesetzesänderungen mehr Entscheidungsbefugnisse an sich ziehen. In politischen Systemen, die vertikal mehrere Ebenen umfassen, können die zentralen Ebenen ihren Einfluss auch durch Finanzierungsprogramme erweitern, bei denen sie Geldzahlungen an dezentrale Ebenen an inhaltliche Vorgaben knüpfen (hierzu Benz 2009, 93). Die Bundesregierung nutzte die Einflusssicherung durch finanzielle Hilfsmaßnahmen während der Pandemie intensiv, etwa durch Finanzierungsprogramme für die Gesundheitsämter.

Die Bundes- und die Landesregierungen erörterten ihre Strategien zur Pandemiebekämpfung bei regelmäßigen (Online-)Sitzungen. Dies ist Ausdruck des kooperativen Föderalismus, wie er in Deutschland etabliert ist. Hingegen entschied der Bund weitgehend allein und bisweilen auch gegen die Präferenzen der betroffenen Bundesländer über die Schließung der Grenzen zu den (Schengen-)Nachbarstaaten und über Reisewarnungen. Die zentralen Weichenstellungen für das Alltagsleben der Bevölkerung (Schließung oder Wiedereröffnung von Läden, Gastronomie, Schulen, Hochschulen, Behörden; Abstandsregelungen, Maskenpflicht, Anwesenheitsdokumentation usw.) erfolgten und erfolgen auf der Basis des IfSG durch die Corona-Eindämmungsverordnungen der Länder. Daher kam es zu vielen und kontrovers diskutierten Abweichungen zwischen den Landesregelungen (zu diesen Kontroversen: Behnke 2020). Die Rechtsverordnungen wurden im Abstand weniger Wochen an den jeweiligen Erkenntnisstand angepasst, was im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Eingriffsmaßnahmen sinnvoll war. An die bundesweite Abstimmung schloss sich ein Aushandlungsprozess innerhalb der Landesregierungen an. Hier einigten sich die jeweiligen Minister*innen, wie die Ergebnisse der Bund/Länder-Abstimmungen umgesetzt werden sollten. Mithin waren nur sehr wenige Menschen dafür verantwortlich, einen Rahmen für die umfassenden Beschränkungen festzulegen. Die Landesparlamente spielten auch hier kaum eine Rolle. Die Entscheidungen der Landesregierungen mussten die Verwaltungen jeweils innerhalb kurzer Zeit umsetzen. In einem derart kurzen Zeitraum konnten kaum alle Auswirkungen und unerwünschten Nebeneffekte der Regelungen und Maßnahmen ausreichend bedacht werden. Insofern überrascht es nicht, dass es auch zu widersprüchlichen Anforderungen an die Bevölkerung kam und die Rechtslage häufig unklar war. So war beispielsweise in vielen Bundesländern zunächst unklar, ob im Rahmen der gestatteten körperlichen Bewegung auch an einem Ort verweilt werden durfte, etwa auf einer Parkbank, um sich auszuruhen, oder um einen Reifen zu wechseln, Sport zu machen etc. Auch für die Polizei waren diese sich schnell wandelnden Regelungen nur schwer anwendbar, da die sich ständig ändernde Rechtslage auch für die Beamt*innen nicht selten unklar blieb.

Die föderale Struktur geriet in der öffentlichen Diskussion unter Druck (differenzierte Analyse bei Behnke 2020). Immer wieder wurde beklagt, diese sei in einer Krise ineffektiv, und bundeseinheitliche Regelungen seien gefragt. Allerdings zeigte sich schnell, dass die Pandemie sich regional unterschiedlich ausbreitete. Besonders hohe Fallzahlen waren in Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen zu beobachten, während die ostdeutschen Bundesländer weit weniger Infektionsfälle registrierten. Selbst in hoch zentralisierten Ländern wie Frankreich kamen Zweifel auf, ob in dünn besiedelten ländlichen Regionen die gleichen Maßnahmen für die Pandemieeindämmung erforderlich sind wie in einem Ballungsraum wie Paris (vgl. hierzu Courrier international 2020). In dieser Hinsicht bewährte sich die föderale Struktur Deutschlands, da sich schnell offenbarte, dass die Landesbehörden zumeist in der Lage waren, auf die jeweilige Ausbreitung der Pandemie vor Ort flexibel zu reagieren und Maßnahmen gezielt auf betroffene Landkreise, Schulen oder Unternehmen zu fokussieren.

5. Nach der Krise ist vor der Krise – aus Fehlern lernen

Die COVID-19-Pandemie hat uns erneut die Risiken und die Schattenseiten vieler als Fortschritt betrachteter Entwicklungen vor Augen geführt. Der „Fortschrittskonsens“, nach dem technische Entwicklungen stets zu einem besseren Leben beitragen, steht bereits seit Jahrzehnten in Frage (vgl. Beck 1986, 324ff.). Die Pandemie zeigt, dass Annehmlichkeiten wie die Möglichkeit, innerhalb kürzester Zeit in ferne Länder zu reisen, neue Risiken erzeugen, die das Alltagsleben von Milliarden Menschen und sogar grundlegende Regeln demokratischer Rechtsstaaten dramatisch beeinträchtigen können.

Umso wichtiger ist die Frage, was aus der COVID-19-Krise und den Problemen bei ihrer Bewältigung gelernt werden kann und muss. Jede Krise erzeugt ihre spezifischen Herausforderungen, so dass eine perfekte Risikovorsorge und Krisenprävention kaum möglich erscheint. Dennoch können sich staatliche Stellen und die Bevölkerung auf Herausforderungen vorbereiten, die in zukünftigen Krisen zu erwarten sind. Zentral ist hierfür eine Fehlerkultur, in der während und nach der Pandemie politisch und auch wissenschaftlich aufgearbeitet wird, welche Faktoren zu einer effektiven Krisenbewältigung beigetragen haben und welche Fehler zukünftig vermieden werden können – auch im Interesse von Demokratie und Rechtsstaat, die in Krisensituationen funktionstüchtig bleiben müssen. Mit der Aufarbeitung struktureller Probleme und der Etablierung einer Fehlerkultur tun sich allerdings manche Akteure schwer, in besonderem Maße die Polizei (hierzu Aden 2019 und Behrendes 2013).

HARTMUT ADEN   ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, zugleich Vizepräsident für Forschung (seit April 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für öffentliche und private Sicherheit (FÖPS Berlin). Webseite: www.hwr-berlin.de/prof/hartmut-aden.

CLEMENS ARZT   ist Jurist und Professor am Fachbereich Polizei und Sicherheitsmanagement der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Er ist zugleich Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche und private Sicherheit (FÖPS Berlin). Webseite: https://www.hwr-berlin.de/prof/clemens-arzt/.

JAN FÄHRMANN   studierte an der WWU Münster Jura mit kriminologischem Schwerpunkt und absolvierte eine rechtswissenschaftlich-kriminologische Promotion an der FU Berlin. Aktuell ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Forschungsinstitut für öffentliche und private Sicherheit sowie Dozent an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Seine Forschungsschwerpunkte liegen im Strafvollzugs-, Polizei- (aus strafprozessualer und gefahrenabwehrrechtlicher Perspektive), Datenschutz- und Betäubungsmittelrecht. Aktuelle Veröffentlichungen zu den Themen Resozialisierung im geschlossenen Vollzug (2019), zur Vereinheitlichung des Polizeirechts (gemeinsam mit H. Aden, 2018) sowie zur Polizeirechtsentwicklung und Techniknutzung (gemeinsam mit H. Aden, in ZRP 6/2019).

Literatur

Aden, Hartmut 2003: Der Zufall und andere „Themenmacher“ – Problemdefinition und Agendagestaltung in der Kriminalpolitik, in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform (86. Jg. Nr. 2), S. 105-116.

Aden, Hartmut 2017: Anlasslose Personenkontrollen als grund- und menschenrechtliches Problem, in: Zeitschrift für Menschenrechte (11. Jg., Nr. 2), S. 54-65.

Aden, Hartmut 2019: Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen und Polizeibeauftragte, in: Dieter Kugelmann (Hrsg.), Polizei und Menschenrechte, Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung, S. 171-185.

Aden, Hartmut, Arzt, Clemens & Fährmann, Jan 2020: Gefährdung der Versammlungsfreiheit in Krisenzeiten – Lehren aus der COVID-19-Pandemie; in: Die Polizei, Heft 12, i.E.

Aden, Hartmut & Fährmann, Jan 2018: Polizeirecht vereinheitlichen? Kriterien für Muster-Polizeigesetze aus rechtsstaatlicher und bürgerrechtlicher Perspektive, Gutachten und Vorstudie, Berlin: E-Paper der Heinrich Böll Stiftung, https://www.boell.de/sites/default/files/endf_e-paper_polizeirecht_vereinheit lichen.pdf?dimension1=division_de

Arzt, Clemens 2019a: Neues Polizeirecht in NRW – Von Gefährdern und anderen drohenden Gefahren für den Rechtsstaat in: Die Polizei, (110. Jg., Nr. 12), S. 353-359.

Arzt, Clemens 2019b: Neues Polizeirecht in Brandenburg – Rot-Rot kein Garant für die Bürgerrechte, in: vorgänge 225/226 (58. Jg., Nr. 1-2), S. 171-182.

Arzt, Clemens 2020: Corona-App, Corona-Pass und Immunitätsausweise, in: DPolBl Heft 5, S. 4-7.

Basar, Eren & Hiéramente, Mayeul 2018: Datenbeschlagnahme in Wirtschaftsstrafverfahren und die Frage der Datenlöschung, in: Neue Zeitschrift für Strafrecht (NStZ), S. 681ff.

Beck, Ulrich 1986: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt am Main: Suhrkamp.

Behnke, Nathalie 2020: Föderalismus in der (Corona-)Krise, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, (70. Jg, Nr. 35-37), S. 9-15.

Behrendes, Udo 2013: Wechselwirkungen zwischen externer Kontrolle und interner Fehlerkultur der Polizei. Die Bürger(rechts)polizei als Exponentin des staatlichen Gewaltmonopols, in: vorgänge Nr. 204 (52. Jg., Nr. 4), S. 41-50.

Benz, Artur 2009: Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Bosch, Alexander, Fährmann, Jan & Aden, Hartmut 2020: Polizei und Ausnahmezustand. Beobachtungen während der Pandemie, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP Nr. 123, S. 20-27.

Bossong, Raphael & Carrapico, Helena (Hrsg.) 2016: EU Borders and Shifting Internal Security. Technology, Externalization and Accountability, Heidelberg u.a.: Springer.

Courrier international 2020: Vu de l’étranger – la centralisation française fragilisée par la crise, Paris, 30.4.2020, https://www.courrierinternational.com/article/vu-de-letranger-la-centralisation-francaise-fragilisee-par-la-crise

Dix, Alexander 2020: Die deutsche Corona Warn-App – ein gelungenes Beispiel für Privacy by Design?, in: Datenschutz und Datensicherheit (DuD) Heft 12, i.E.

Fährmann, Jan 2020: Pandemie und Strafvollzug: Auswirkungen der Krise auf den Schutz von Ehe und Familie und die Resozialisierung, Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/pandemie-und-strafvollzug/

Fährmann, Jan, Arzt, Clemens & Aden, Hartmut 2020a: Versammlungsfreiheit – auch in Krisenzeiten! Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/versammlungsfreiheit-auch-in-krisenzeiten/

Fährmann, Jan, Arzt, Clemens & Aden, Hartmut 2020b: Corona-Gästelisten – maßlose polizeiliche Datennutzung, Verfassungsblog, https://verfassungsblog.de/corona-gaestelisten-masslose-polizeiliche-datennutzung

Fährmann, Jan, Arzt, Clemens 2020: Polizeilicher Umgang mit personenbezogenen Daten in der Corona-Pandemie, in: Datenschutz und Datensicherheit (DuD), Heft 12, i.E.

Gatti, Andrea 2020: L’emergenza COVID-19 in Germania e Austria: Un bilancio comparato, in: La Rivista Gruppo di Pisa, Quaderno no. 1, S. 51-70.

Lichdi, Johannes 2020: Die Geltung des Parlamentsvorbehalts in der Corona-Pandemie, in: SächsVBl. (28. Jg., Nr. 9), S. 273-278.

Luhmann, Niklas 1991: Soziologie des Risikos, Berlin: de Gruyter.

Papier, Hans-Jürgen 2020: Umgang mit der Corona-Pandemie: Verfassungsrechtliche Perspektiven, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, (70. Jg, Nr. 35-37), S. 4-8.

Roßnagel, Alexander 1993: Rechtswissenschaftliche Technikfolgenforschung, Baden-Baden: Nomos.

* Teile dieses Beitrags basieren auf Veröffentlichungen der Autoren zu Einzelaspekten des Themas, u.a. im Verfassungsblog https://verfassungsblog.de/ – s. Literaturverzeichnis.

Anmerkungen:

[1] So die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, z.B. BVerfGE 56, 54 (78) [Fluglärm]; BVerfGE 121, 317 (356) [Schutz von Nichtraucher*innen].

[2] Berliner Innensenator Geisel im Spiegel Interview am 30.4.2020: https://www.spiegel.de/politik/deutschland/corona-krise-andreas-geisel-ueber-den-1-mai-den-lockdown-und-geisterspiele-a-906b74c7-0afa-4ce6-a889-e90bae6691c8

[3] NRW Innenminister Reul, zitiert nach Landtag NRW Vorlage 17/3266, S. 7 f.

[4] BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 – BvQ 28/20, Rn. 14.

[5] Aus dem Sachverhalt des BVerfG, Beschl. v. 17.4.2020 – 1 BvQ 37/20 -, Rn. 3.

[6] VO (EU) 2016/399 (zuvor VO (EG) Nr. 562/2006).

Der Beitrag Gefährdete Freiheitsrechte in Krisenzeiten – Lehren aus der COVID-19-Pandemie* erschien zuerst auf Humanistische Union.