Grundrechtliche Perspektiven auf den Datenschutz: Martin Kutscha als Verteidiger der Grundrechte gegen staatliche und private Überwachung
Martin Kutscha hat sich über mehr als vier Jahrzehnte intensiv mit Datenschutzthemen befasst. Dieser Beitrag von Hartmut Aden zeigt, dass der Schutz der Menschen vor den Konsequenzen exzessiver staatlicher Überwachung, unter anderem ihrer politischen Betätigung, den Ausgangspunkt seiner Arbeiten zum Datenschutz bildete. Mit der rasanten Ausbreitung und Kommerzialisierung des Internets richtete sich sein Blick verstärkt auch auf die massenhafte Datenverarbeitung durch Privatfirmen. Er analysierte die daraus entstehenden Risiken für die Grundrechte und sah den Staat in der Pflicht, hier zum Schutz der Grundrechte tätig zu werden.
Einleitung: Von der Volkszählungsentscheidung zu den Grundrechtsrisiken der Internetnutzung
Mit der Volkszählungsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1983 (BVerfGE 65, 1) erhielt der Datenschutz als Kernelement des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung den Status eines Grundrechts. Somit ist die Etablierung dieses bis heute im deutschen Grundgesetz ungeschriebenen Grundrechts sehr eng mit der breiten sozialen Bewegung verbunden, die sich Anfang der 1980er Jahre innerhalb kurzer Zeit gegen die damals geplante Volkszählung formiert hatte. Der Bundestag hatte ein Gesetz verabschiedet, das die Datengrundlagen für die Bevölkerungsstatistik aktualisieren und zugleich die Inhalte der Melderegister mit den Realitäten abgleichen sollte. Dem lag die Annahme zugrunde, die damalige westdeutsche Bevölkerung nähme es mit der gesetzlichen Meldepflicht nicht sonderlich genau; etwa nach Umzügen, sodass die Register aktualisierungsbedürftig seien. Ausgerechnet kurz vor dem Jahr 1984, das George Orwell (1949) als Titel seines Romans über einen totalitären Überwachungsstaat gewählt hatte, wollte die Bundesrepublik ihre Bürger*innen intensiver ausforschen und mehr ihrer persönlichen Daten erfassen als jemals zuvor – und das vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen mit dem staatlichen Missbrauch von Informationen für repressive Zwecke, die gerade in Deutschland die öffentliche Debatte über den Datenschutz mitprägte (näher hierzu Aden 2022: 120f.). Gegen diese massenhafte Datenerhebung über die gesamte Bevölkerung engagierten sich breite gesellschaftliche Kreise in einer schnell wachsenden sozialen Bewegung (hierzu Appel/Hummel 1987; Massing 1987: 39f.) – darunter waren auch Jurist*innen. Diese Bewegung beschränkte sich nicht auf politischen Protest und Boykottaufrufe, sondern mobilisierte auch die Gerichte und war mit ihren Verfassungsbeschwerden im Dezember 1983 teilweise erfolgreich: Die Volkszählung konnte nicht in der geplanten Form durchgeführt werden. Die Verbindung von Volkszählungsdaten und Melderegisterabgleich durfte nicht stattfinden.
Für Martin Kutscha war die Anfang der 1980er Jahre geplante Volkszählung indes nicht der erste Anlass, sich kritisch mit staatlichen Datensammlungen über die Bevölkerung auseinanderzusetzen. Bereits in seiner 1976 an der Universität Bremen verteidigten und drei Jahre später veröffentlichten Dissertation zum Thema Verfassung und ‚streitbare Demokratie‘ setzte er sich kritisch mit der „Überwachung politischer Aktivitäten der Staatsbürger und [der] Weitergabe der dabei erlangten ‚Erkenntnisse‘ unter anderem an die Einstellungsbehörden für den öffentlichen Dienst“ durch die Verfassungsschutzämter auseinander (Kutscha 1979: 277). Ähnlich wie das BVerfG Jahre später in der Volkszählungsentscheidung argumentierte er in der publizierten Fassung seiner Dissertation, anknüpfend an eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin aus dem Jahr 1978,[1] durch „die Weitergabe von Verfassungsschutz-Erkenntnissen an Einstellungsbehörden“ werde „in die Grundrechte des Bewerbers (insbesondere Art. 1, 2 und 12 GG) eingegriffen, denn sie enthalten Tatsachen und Wertungen, die den Bewerber ‚persönlich und beruflich belasten‘“ (Kutscha 1979: 279). Auch die Überwachungsmaßnahmen von Post und Telekommunikation, die in den Schutzbereich von Art. 10 GG eingreifen, thematisierte Martin Kutscha bereits vor der Volkszählungsentscheidung (Kutscha 1981). Zeitlebens blieben die Grundrechte des Grundgesetzes im Fokus seiner einschlägigen Stellungnahmen in der Fachliteratur. Die Europäisierung des Datenschutzes durch die 2018 in Kraft getretene EU-Datenschutz-Grundverordnung bewertete er im Hinblick auf die Vereinheitlichung von Datenschutzstandards grundsätzlich positiv, betrachtete sie aber zugleich mit skeptischer Distanz, insbesondere wegen des Risikos einer Absenkung zuvor in Deutschland erreichter Schutzstandards (vgl. etwa Kutscha 2018a: 134f.).
Der Grundrechtsschutz gegen exzessive staatliche Überwachung blieb zentral für viele Beiträge, die Martin Kutscha in mehr als vier Jahrzehnten – von Anfang der 1980er bis kurz vor seinem Tod im Jahr 2022 – zu Datenschutzfragen veröffentlichte (siehe auch Martin Kutschas Schriftenverzeichnis bis zum Jahr 2013 bei Roggan/Busch 2013: 351ff.). Der vorliegende Beitrag zeichnet die zentralen Elemente von Martin Kutschas Arbeiten zu Datenschutzfragen nach und zeigt, dass die Kritik an der Datenverarbeitungspraxis der Sicherheitsbehörden für ihn ein zentrales Thema blieb. Kutschas neuere Beiträge thematisieren darüber hinaus die Auswirkungen der schnellen technischen Entwicklung und des Internets (unter anderem Kutscha/Thomé 2013) auf den Datenschutz.
Das Datenschutzgrundrecht im Konflikt mit der sicherheitsbehördlichen Praxis
Bereits kurz nach der Volkszählungsentscheidung des BVerfGs wiesen kritische Stimmen auf die ambivalenten Folgen dieser Entscheidung hin. Schnell wurde erkannt, dass die Konzeption der informationellen Selbstbestimmung, wie das BVerfG sie nun etabliert hatte, allein kaum in der Lage sein würde, den Informationshunger übermächtiger und übergriffiger Sicherheitsbehörden einzuhegen (vgl. z. B. Hase 2014, 41ff.). Der gesellschaftliche Konflikt wurde mit den erfolgreichen Verfassungsbeschwerden verrechtlicht und entpolitisiert (Massing 1987) – ein Effekt, den Protagonist*innen der Bewegung seinerzeit möglicherweise unterschätzt haben (vgl. Appel/Hummel 1987).
Die Sicherheitsbehörden, unterstützt vom Mainstream der Innenpolitik, hatten keineswegs die Absicht, ihre Praktiken bei der Verarbeitung personenbezogener Daten tatsächlich – im Hinblick auf das neue Grundrecht – maßgeblich zu beschränken. Vielmehr setzte ein Trend rein formaler Verrechtlichung ein, der auch Martin Kutscha über viele Jahre beschäftigen sollte: Die bisherigen – ebenso wie neue, im Zuge der technischen Entwicklung entstehende – Praktiken wurden durch weit gefasste Gesetzesnormen abgebildet, sodass die Praxis keinerlei Beschränkungen hinnehmen musste. Bereits 1986 kritisierte Martin Kutscha diesen Trend gemeinsam mit Edda Weßlau in der Zeitschrift Demokratie und Recht, deren Redakteur*innen beide in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre waren. In der zweiten Jahreshälfte 1985 hatte die damalige Regierungsmehrheit aus CDU/CSU und FDP ein umfangreiches „Sicherheitspaket“ in den Bundestag eingebracht, mit dem die Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten auf Bundesebene ausgeweitet und bisherige Grauzonen-Praktiken legalisiert werden sollten (Kutscha/Weßlau 1986). Auch im Hinblick auf das Bundesdatenschutzgesetz von 1977 kritisierte Martin Kutscha, dass der „‚Sicherheitsbereich‘ […] von vielen Schutzbestimmungen zugunsten des Bürgers ohnehin weitgehend ausgenommen worden“ sei (Kutscha 1987: 415).
In den folgenden Jahrzehnten beschäftigte sich Martin Kutscha immer wieder mit der Problematik „paradoxer Verrechtlichung“ sicherheitsbehördlicher Befugnisse durch unbestimmte „Scheintatbestände“ (Kutscha 2013a: 36). Immer neue politische Vorlagen boten dazu reichlich Anlass, so etwa im Schutzbereich des Art. 13 GG die Legalisierung des „großen Lauschangriffs“ bei der Überwachung von Wohnungen (Kutscha 1992). Dabei behielt er stets auch die längerfristigen Entwicklungslinien im Blick, etwa, wenn er 1992 bilanzierte:
„Zwar ist die Bundesrepublik trotz der langen unrühmlichen Traditionslinie ‚innerer Sicherheitʼ, die sich bis zu den Notstandsgesetzen und dem Abhörgesetz von 1968, ja bis zum 1. Strafrechtsänderungsgesetz von 1951 […] zurückverfolgen lässt, kein Überwachungsstaat geworden. Auf längere Sicht allerdings kann die allmähliche Lockerung rechtsstaatlicher Fesseln für die Staatsgewalt Gewöhnungseffekte bewirken und einen qualitativen gesellschaftlichen Wandel erleichtern […]“ (Kutscha 1992: 252).
Weitere Publikationen zu diesem Themenfeld folgten (unter anderem Kutscha 2000 und Kutscha 2008a). Noch in einem Buchbeitrag über Probleme beim Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, der in seinem Todesjahr 2022 erschien, knüpft Martin Kutscha an seine frühere Kritiklinie an und verbindet sie mit grundsätzlichen Überlegungen: diesmal mit der Beanstandung, die Regeln zum Kernbereichsschutz würden nicht konsequent genug angewandt:
„Die Anerkennung eines durch die Menschenwürdegarantie des Art. 1 I GG absolut geschützten Kernbereichs privater Lebensgestaltung durch die Verfassungsrechtsprechung ist verdienstvoll, weil sie der Ausforschung durch Polizeien und Geheimdienste striktere Grenzen setzen könnte als das „weiche“ Instrument des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, dessen jeweilige Konkretisierung durch das BVerfG und die Fachgerichte bei einer Vielzahl von Fallgestaltungen kaum vorhersehbar und kalkulierbar ist. Allerdings wird der absolute Geltungsanspruch des Kernbereichsschutzes keineswegs konsequent durchgehalten […]“ (Kutscha 2022, 460).
Rasante Technologieentwicklung und ihre Auswirkungen auf den Datenschutz
Die mehr als vier Jahrzehnte, in denen sich Martin Kutscha mit Datenschutzfragen – und insbesondere mit ihren grundrechtlichen Dimensionen – befasste, waren vor allem durch eine rasante technologische Entwicklung geprägt. Die Eingriffsintensität staatlicher Informationseingriffe kann allein dadurch steigen, dass die Technik weiterentwickelt wird, etwa bei der Videoüberwachung (hierzu Fährmann/Aden/Bosch 2020).
Die Auswirkungen der schnellen technischen Entwicklungen spiegeln sich auch in Martin Kutschas vielen Publikationen wider. Eine zentrale Entwicklung, die auch ihn intensiv beschäftigte, ist die Ausweitung des Internets von einem Vernetzungsinstrument von Wissenschaftseinrichtungen, wie es Ende der 1960er Jahre entstanden war, hin zu einem kommerzialisierten weltweiten Kommunikationsinstrument für breite Bevölkerungskreise seit den 1990ern. Damit wurde das Internet nicht nur zu einem weiteren Forum, in dem staatliche Sicherheitsbehörden mehr oder minder ungezügelt Daten sammeln (hierzu u. a. Kutscha 2013b und Kutscha 2015), sondern auch „ein privatrechtlich organisierter öffentlicher Raum“ (Kutscha 2013a: 23). In der Folge geriet auch die Drittwirkung der informationellen Selbstbestimmung und anderer betroffener Grundrechte stärker in seinen Blick. Denn Grundrechtsbedrohungen gingen jetzt zunehmend auch von Datensammlungen privater Akteur*innen aus. In einer Studie, die Martin Kutscha kurz vor Ende seiner aktiven Zeit als Hochschullehrer gemeinsam mit Sarah Thomé verfasste, schrieb er hierzu:
„Alle genannten Grundrechte richten sich schon nach ihrer Entstehungsgeschichte zunächst als Abwehrrechte gegen den Staat. Ihren Geltungsanspruch müssen sie inzwischen aber auch gegenüber mächtigen Privatunternehmen behaupten, die mittlerweile mindestens ebenso viele personenbezogene Daten erheben und verarbeiten wie die staatlichen Stellen und damit die Freiheitssphären der Internetnutzer nicht weniger beeinträchtigen als der Staat“ (Kutscha 2013a: 15).
In einem Beitrag für das Forum Privatheit konstatierte Martin Kutscha darüber hinaus: „Angesichts von Big Data und der heutigen Praxis des ‚Ubiquitous Computing‘ ist […] zu fragen, ob die […] Gewährleistungsversprechen des BVerfG [aus der Volkszählungsentscheidung] sich nicht inzwischen zur puren Illusion verflüchtigt haben“, (Kutscha 2018a: 124). Daraus folgte für ihn die Frage, inwieweit der Staat eine Pflicht zum aktiven Schutz der Bürger*innen vor übergriffiger privater Datenverarbeitung hat: Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung soll „nicht nur eine Abwehrfunktion gegenüber der allzu wissbegierigen Staatsgewalt erfüllen […], sondern dem Staat auch eine Schutzpflicht gegenüber grenzenloser ‚Neugier‘ mächtiger Privater“ auferlegen (Kutscha 2010: 113).
„Dem Staat wird […] die Aufgabe zugewiesen, durch geeignete Maßnahmen wie z. B. entsprechende gesetzliche Regelungen die Voraussetzungen für effektive informationelle Selbstbestimmung zu schaffen. Angesichts der insoweit bestehenden Defizite wurde denn auch in der Rechtswissenschaft immer wieder die Erfüllung der Schutzpflicht des Staates für die informationelle Selbstbestimmung angemahnt“ (Kutscha 2018a: 129f.).
Mehr Datenschutz – aber wie? Schlussfolgerungen und Ausblick
„Mehr Datenschutz – aber wie?“ lautete der Titel eines Beitrags, den Martin Kutscha 2010 in der Zeitschrift für Rechtspolitik veröffentlichte (Kutscha 2010). Manche seiner Analysen zum Datenschutz haben einen leicht resignierten Unterton, etwa, wenn er das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in den vorgängen in Anlehnung an Heinrich Heine als „Märchen aus uralten Zeiten“ bezeichnete (Kutscha 2020). Trotz seiner immer wieder geäußerten Kritik an unzulänglichen rechtlichen Vorkehrungen zum Schutz der Menschen vor staatlicher und zunehmend auch privater Überwachung war er stets überzeugt, dass eine effektivere grundrechtsschützende Gesetzgebung möglich wäre. Die Anpassung des Rechts an neue technologische Entwicklungen sei mit einer datenschutzfreundlichen Technikgestaltung zu verbinden. Hier scheint auch die Überzeugung durch, dass Datenschutz auf der Basis einer deutlichen Grundrechtsorientierung mehr leisten könnte als die bundesdeutsche Gesetzgebung seit den 1970er Jahren und insbesondere nach der Volkszählungsentscheidung des BVerfGs zu bieten hatte (vgl. etwa Kutscha 2010: 114; Kutscha 2018a: 134f.). Martin Kutschas Blick auf den Datenschutz zeichnet sich durch eine Grundrechtsorientierung aus, die auch den historischen, politischen und bürger*innenrechtlichen Kontext jenseits der Individualrechte stets im Blick behält (vgl. auch Dix 2013: 95; Roggan/Busch 2013: 7f.). Diese holistische Perspektive bleibt als sein Vermächtnis für die rechtswissenschaftliche und bürger*innenrechtliche Beschäftigung mit Datenschutzfragen. Dieses Vermächtnis muss auch in Zukunft – aufgrund neuer technischer Entwicklungen – im Hinblick auf das Ziel eines möglichst effektiven Grundrechtschutzes regelmäßig neu betrachtet werden.
PROF. DR. HARTMUT ADEN ist Jurist und Politikwissenschaftler. Er ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin (HWR), zugleich Vizepräsident für Forschung (seit April 2020) und Mitglied des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit (FÖPS Berlin). Zudem ist der Mitglied der Redaktion der vorgänge. Website: www.hwr.de/prof/hartmut-aden.
Literatur
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Anmerkungen:
[1]OVG Berlin, Az. II B 13.77, NJW 1978, 1644 (1645).