(Red.) Die europäische Grenzschutzagentur Frontex hat einen weitreichenden Einfluss auf die Kontrolle der Migration nach Europa – und agiert damit zugleich in einem menschen- und flüchtlingsrechtlich sehr sensiblen Bereich. Dabei operiert Frontex als Agentur weitgehend selbständig – was ihre demokratische und rechtsstaatliche Kontrolle erheblich erschwert.

In der kritischen Debatte um das europäische Grenzregime im Allgemeinen und um die europäische Grenzschutzagentur Frontex im Speziellen stehen zumeist menschen- und flüchtlingsrechtliche Fragen im Mittelpunkt. Zu Recht: Zahlreiche Berichte von Nichtregierungsorganisationen wie Pro Asyl, amnesty international und Human Rights Watch(1) weisen nach, dass an den europäischen Außengrenzen individuell wie strukturell Flüchtlingsrechte verletzt werden, indem Migrant_innen auf dem Weg nach Europa rechtswidrig zurückgewiesen werden und Flüchtlingsschutz verwehrt wird. Auch Frontex ist in dieses Abschottungsregime involviert, jedenfalls liegt es nahe, dass auch Frontex zuvorderst unter dem Sicherheitsimperativ agiert, anstatt die Gewährleistung von Menschen- und Flüchtlingsrechten zu stärken und zur Rettung von Menschenleben beizutragen.

Die Agentur wurde von den europäischen Innenminister_innen und den zuständigen Kommissionsabteilungen als Behörde der inneren Sicherheit konzipiert, die die Existenz illegalisierter Migration nicht in Frage stellt. Sie soll nicht für die Durchsetzung der Menschenrechte legal und illegal einwandernder Menschen eintreten, sondern illegale Migration bekämpfen. Zwar hat die weitreichende Kritik an der Behörde in den vergangenen Jahren zu einigen Reformen mit menschenrechtlichem Anspruch geführt, auch wird die Behörde bisweilen als Seenotrettungsbehörde stilisiert, die nicht für den Tod von Menschen verantwortlich sein kann, sondern allein das Ziel hat, den vermeintlich oder tatsächlich skrupellosen Schlepper_innen das Handwerk zu legen. Bei genauerer Betrachtung hat die Agentur ihr Ziel und ihren Aktionsradius indes nicht geändert, welches lautet: Die Abschottung der europäischen Außengrenzen vor unerwünschter Einwanderung.

Keinem anderen Ziel dient denn etwa auch die jüngst gestartete Operation Triton vor der italienischen Küste, welche die italienische Seenotrettungsoperation Mare Nostrum ersetzen will: Während die italienischen Behörden mit Mare Nostrum jedenfalls viele Menschenleben retten konnten, ist die Zahl der Toten seit Beginn von Triton wieder erheblich gestiegen, denn im Rahmen der Frontex-Operation werden weder ernsthaft seeuntüchtige Boote geortet, noch verfügen die eingesetzten Boote über ausreichend Hilfsmittel.

Nicht weniger brisant ist indes angesichts dieser Umstände die organisatorische Ausgestaltung von Frontex: Als Agentur ist die Behörde mit einer weitreichenden Selbständigkeit ausgestattet – und steht damit für einen verbreiteten Behördentypus innerhalb der Europäischen Union. Diese Autonomie ist insbesondere mit Blick auf die von Frontex organisierten Operationen zur Sicherung der europäischen Außengrenzen unter demokratischen und rechtsstaatlichen Gesichtspunkten problematisch: Durch die Auslagerung von grenzpolizeilicher Verwaltung an eine unabhängige Einrichtung wird die Kontrolle und die Geltendmachung individueller Rechte von Migrant_innen stark erschwert.

Frontex: Organi­sa­tion und Aktions­ra­dius

Die europäische Grenzschutzagentur Frontex ist seit 2005 in Warschau angesiedelt. Rechtliche Grundlage der Behörde bildet eine Verordnung aus dem Jahre 2004, die Frontex-VO(2). Der organisatorische Rahmen, vor allem aber der Tätigkeitsbereich von Frontex wurden sodann durch Änderungsverordnungen in den Jahren 2007(3) und 2011(4) verändert, respektive erweitert.

Im Wesentlichen hat die Agentur nach diesen unionsrechtlichen Rechtsgrundlagen fünf Aufgaben, welche in Art. 2 Abs. 1 Frontex-VO aufgezählt sind. Zum einen ist Frontex demnach erstens im Vorfeld von konkreten Maßnahmen an der Grenze aktiv, indem es die Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamt_innen unterstützt, zweitens sogenannte Risikoanalysen erstellt, die sich mit den Schwerpunkten von Migrationsbewegungen nach Europa beschäftigen, und drittens sich an der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung beteiligt. Zum anderen nimmt die Behörde jedenfalls mittelbar Einfluss auf die Gestaltung und Durchführung von außenwirksamen Tätigkeiten, nämlich viertens durch die Koordinierung von Grenzsicherungsmaßnahmen an den europäischen Außengrenzen mitsamt der Zusammenstellung von sogenannten europäischen Grenzschutzteams, und fünftens durch die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei gemeinsamen Abschiebeoperationen.

Die Arbeit von Frontex wird durch zwei wesentliche Gremien bestimmt: Während der Verwaltungsrat, der sich aus Vertreter_innen der Mitgliedstaaten und der Kommission zusammensetzt, als Leitungsorgan der Agentur die grundlegenden Aufgaben definiert, allgemeine Entscheidungen fällt und als Kontrollgremium dient, stellt der_die Exekutivdirektor_in mit dem ihm_ihr unterstehenden Verwaltungsapparat das ausführende Organ der Agentur dar. Hinzu treten durch die Reform der Rechtsgrundlagen von 2011 zwei weitere Gremien: Das aus mehreren staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen bestehende Konsultationsforum und der_die Grundrechtsbeauftragte, die jeweils für die Gewährleistung der einschlägigen Menschen- und Flüchtlingsrechte zuständig sein sollen, indes allein eine beobachtende Funktion haben und dem Verwaltungsrat und Exekutivdirektorium beratend zur Seite stehen. Insgesamt arbeiten bei Frontex etwa 300 hauptamtlich angestellte Personen, wobei der Großteil in der Verwaltungsabteilung für die operativen Maßnahmen, also für die Koordinierung der Grenzsicherungsmaßnahmen und die Abschiebeoperationen, tätig ist. Auch der Großteil des Budgets der Agentur, welches sich auf jährlich jeweils ungefähr 90 Millionen Euro beläuft, fließt in die Organisation konkreter Grenzschutzmaßnahmen.

Überhaupt steht die Tätigkeit von Frontex bei den konkreten Grenzsicherungsmaßnahmen nicht zuletzt an den europäischen Seegrenzen im Zentrum der öffentlichen Wahrnehmung der Agentur. Zu Recht, denn in diesem Tätigkeitsbereich hat Frontex auch einen besonders weitreichenden Einfluss auf die Gewährleistung der Menschen- und Flüchtlingsrechte der betroffenen Migrant_innen. Zwar obliegt die Ausführung konkreter und außenwirksamer Maßnahmen, also die Grenzkontrollen und Zurückweisungen oder Einreiseverweigerungen, weiterhin den mitgliedstaatlichen Grenzbehörden. Frontex kann zwar die Grenzschutzteams zusammenstellen, verfügt allerdings nicht über eigene Grenzschutzbeamt_innen. Im Vorfeld und während der Grenzschutzoperationen gehen von Frontex jedoch mannigfaltige Steuerungen aus: Durch die Initiative, in welchen Regionen und mit welcher Intensität und Zielrichtung ein Einsatz stattfindet, durch die Ausarbeitung des Einsatzplanes, durch die Gegenwart von eigenen Angestellten vor Ort, die einflussreiche Empfehlungen abgeben, und durch eine Mitfinanzierung der Einsätze. Diese Gemengelage an Einflussinstrumenten kann sich zu einer effektiven Kontrolle verdichten, die in Einzelfällen nach sich ziehen kann, dass sich die einzelnen betroffenen Personen nicht mehr nur an die mitgliedstaatlichen Behörden, sondern auch an Frontex wenden können, wenn es um gerichtlichen Rechtsschutz geht(5).

Die Arbeit von Frontex ist durch eine weitreichende Zusammenarbeit mit anderen Stellen und Behörden gekennzeichnet. Maßgebliche Kooperationspartner sind freilich zunächst die Mitgliedstaaten und deren Grenzschutz- bzw. Polizeibehörden im Bereich von Grenzschutz, Abschiebungen und Ausbildungsmaßnahmen. Nicht zu vernachlässigen ist an dieser Stelle zugleich die Kooperation mit mitgliedstaatlichen Nachrichtendiensten: Bei der Erstellung der besagten Risikoanalysen arbeitet Frontex im 2006 geschaffenen Risikoanalysenetzwerk FRAN (Frontex Risk Analysis Network) mit den Mitgliedstaaten zusammen. Darin sind entsprechende Risikoanalyse-Expert_innen der Nationalstaaten zusammengefasst und tauschen im Sinne eines Frühwarnsystems (Incident Report System – IRS) monatlich sowohl rein statistische als auch analytische Berichte aus, die sich mit der illegalen Einwanderung in die jeweiligen Staaten beschäftigen. Auf Initiative von Frontex wurden 2008 daneben drei sogenannte Stellen für Frontex-Verbindungsbeamt_innen namens FISO-Büros (Frontex Intelligence Support Officers) eingerichtet. In dem jeweiligen geographischen Bereich sind sie zuständig für die Erfassung und Verbreitung von Informationen während und außerhalb von operativen Grenzschutzmaßnahmen.

Daneben ist Frontex mit mehreren EU-Institutionen vernetzt, ganz maßgeblicher Partner insbesondere im Bereich der Risikonanalyse ist hier das europäische Polizeiamt Europol: 2008 haben die beiden Behörden eine Arbeitsvereinbarung geschlossen und 2009 einen weitergehenden Kooperationsplan entwickelt, der sich in erster Linie auf die Bereiche Sicherheit und Außenbeziehungen bezieht und den Austausch von Personal ins Auge fasst. Europol hat auch bereits an operativen Grenzschutzmaßnahmen unter Koordinierung von Frontex mitgewirkt, indem es den Informationsaustausch unterstützt hat.

Hinzu kommen schließlich zahlreiche Kooperationen mit internationalen Organisationen wie etwa der International Organisation for Migration (IOM) sowie insbesondere die zunehmende Zusammenarbeit von Frontex mit Drittstaaten: In Gestalt von Arbeitsvereinbarungen durch die Unterstützung und Beratung im Bereich des Grenzschutzes, durch Ausbildungsmaßnahmen, aber auch mittelbar durch Grenzschutzmaßnahmen, die unter Beteiligung von Drittstaaten durchgeführt werden, wie etwa Operationen an der westafrikanischen Küste unter Beteiligung von Senegal und Mauretanien. Frontex steht hiermit zugleich für einen maßgeblichen Entwicklungstrend: die geographische Auslagerung von Migrationskontrolle.

Wenngleich demnach die Tätigkeit von Frontex bemerkenswert verzweigt ist, ist die Agentur bei der Entscheidung über ihre Tätigkeit von einer starken Unabhängigkeit geprägt: Zwar können die Unionsorgane insbesondere durch die Haushaltskontrolle die Finanzausstattung beeinflussen und haben damit einhergehend gewisse Berichtsrechte. Indes besitzen sowohl die beteiligten Nationalstaaten als auch die Europäische Kommission, der Europäische Rat und das Europäische Parlament weder in fachlichen noch in rechtlichen Belangen ein Aufsichts- oder Weisungsrecht gegenüber den einzelnen Tätigkeiten der Agentur. Eine Einzelfallkontrolle ist damit allenfalls unter Rechtsschutzgesichtspunkten durch die Judikative möglich.

Agenturen in der Europä­i­schen Union

Diese Eigenständigkeit ist ein entscheidendes Wesensmerkmal von Frontex als Agentur. Derweil ist Frontex damit kein Unikum, weder innerhalb des organisatorischen Rahmens der Unionsverwaltung noch in den modernen Verwaltungsstrukturen der Nationalstaaten der Gegenwart.

Die Errichtung von relativ unabhängigen bzw. verselbständigten Verwaltungseinheiten, die mit einer bestimmten umgrenzten öffentlichen Aufgabe betraut sind, nimmt in der Praxis einen zunehmenden Raum ein.(6) Dieser Befund wird gemeinhin im verwaltungswissenschaftlichen Diskurs als agencification bezeichnet.(7)Unter Agenturen werden hierbei Behörden verstanden, die öffentliche Aufgaben erfüllen, im Bereich der staatlichen Exekutive angesiedelt und funktional – durch die Konzentration auf eine bestimmte Aufgabe – sowie institutionell aus der Behördenhierarchie ausgegliedert sind und daher über eine gewisse Selbständigkeit und einen erweiterten Handlungsspielraum und über eigene Ressourcen verfügen.(8) In diesem Sinne existieren in der Europäischen Union derzeit insgesamt 36 Agenturen.(9) EU-Agenturen sind im Kompetenzrahmen der Union für vielfältige Materien errichtet worden.(10)

Die Aufgabenbereiche erstrecken sich von verschiedenen Bereichen des Produktzulassungsrechts über sonstige Aufsichtsbehörden bis hin zur Justiz- und Innenpolitik sowie der Außen- und Verteidigungspolitik. Während einzelne der Agenturen die Befugnis haben, selbst außenwirksame Handlungen vorzunehmen, sind andere etwa mit der Erstellung von Gutachten oder Stellungnahmen im Vorfeld von Entscheidungen betraut. Wiederum andere Agenturen sind vor allem zur allgemeinen Sammlung, sowie zur Aufbereitung und dem Austausch von Daten und Informationen unter Zusammenarbeit mit anderen unionalen oder mitgliedstaatlichen Stellen in ihrem spezifischen Tätigkeitsbereich bestimmt.

Agenci­fi­ca­tion: Effek­ti­vität statt Kontrolle

Die Entstehung des Agenturwesens wird von einem theoretischen Diskursstrang aus den Verwaltungs- und Sozialwissenschaften begleitet, der die Entstehung von Agenturen in einem umfassenderen Sinne zu erklären, vor allem aber zu legitimieren versucht. Es handelt sich dabei um das Konzept des New Public Management.(11) Unter diesem Label werden zwei maßgebliche Grundgedanken formuliert:(12)Zum einen geht es um die Übertragung privatwirtschaftlicher Managementtechniken in den öffentlichen Sektor, zum anderen um die damit einhergehende Trennung von strategisch-politischer Planung und administrativer Umsetzung.

Maßgeblich ist die Konzentration von abgegrenzten öffentlichen Aufgaben bei weitgehend gegenüber der Behördenhierarchie selbständigen Agenturen. Dementsprechend zielt die Theorie auf einen Abbau klassisch-bürokratischer bzw. hierarchisch-geprägter Steuerungsinstrumente – in Gestalt von Weisung und Aufsicht –  und auf eine verstärkte Handlungsautonomie der Behörden und Mitarbeiter_innen ab. Die konventionellen Mechanismen sollen ersetzt werden durch eine Ergebnissteuerung, etwa in Gestalt von sog. Ziel- bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen Hauptverwaltung und Agentur oder der Einrichtung einer Globalbudgetierung im Bereich des Haushaltswesens. Zugleich wird eine vermehrte Einbindung von Expert_innenwissen angestrebt.

Mit diesen Instrumenten werden verschiedene Ziele verfolgt. Wesentlich ist dabei die Effektivierung von Verwaltung. Indem die Behörden und ihre Mitarbeiter_innen eine größere Autonomie erhalten und gegenüber der Hauptverwaltung verselbständigt werden, würden die Motivation und das Innovationspotenzial gesteigert. Durch die Konzentration von Aufgaben bei einer Behörde, die weitgehend von äußeren Einflüssen freigehalten wird, sollen bürokratische Reibungsverluste vermieden werden. Zugleich wird auf diesem Wege eine erhöhte Transparenz angestrebt, indem Diffusionen von Verantwortlichkeiten vermieden werden sollen. Daneben sei die Trennung von politischer und administrativer Ebene und die vermehrte Einbindung von externem Expert_innenwissen besser geeignet, um unpopuläre Entscheidungen durchzusetzen und den Unvorhersehbarkeiten des täglichen Politikbetriebes aus dem Weg zu gehen.

Die geminderte Anbindung an die Behördenhierarchie führt zwingend zu einer geminderten demokratischen Kontrolle im Sinne konventioneller input-orientierter Legitimationsketten. Dementsprechend wird der input-orientierten Herangehensweise eine output-orientierte Lesart demokratischer Legitimation entgegengehalten. Dabei wird der demokratische Gedanke mit Effizienzgesichtspunkten angereichert, mithin die Legitimation von Verwaltungsmaßnahmen mit deren Richtigkeit und Produktivität begründet.(13)

Einige der genannten Grundgedanken und Zielrichtungen aus dem theoretischen Konzept des New Public Management liegen auch der Errichtung von EU-Agenturen zugrunde. So hat die Kommission in ihrem Weißbuch aus dem Jahre 2001 konzeptionell auf die Notwendigkeit einer Trennung zwischen politischer Programmplanung und administrativer Ausführung hingewiesen.(14) Aus der Perspektive der Kommission als Haupt-Exekutivorgan der EU geht dies mit dem Bestreben einher, sich von der Fülle administrativer Aufgaben zu befreien, um sich effektiver der politischen Planung als ihrem Kerngeschäft widmen zu können. Auch wird wiederholt im unionalen Kontext sowohl allgemein als auch speziell mit Blick auf einzelne Agenturen darauf verwiesen, dass durch die Bündelung und die Einbindung von Sachverstand und Expertise der Verwaltungsvollzug professionalisiert, mithin effektiviert wird. An anderer Stelle weist die Kommission auf eine Mehrung von Transparenz als tragendes Motiv von Agenturgründungen hin.(15)

Daneben fußt freilich eine Agenturgründung in jedem Einzelfall auf dem jeweiligen sachpolitischen Zusammenhang und schlichten tagespolitischen Motiven, indem die Agenturen als reines Symbol für eine Modernisierung von Verwaltung stehen. Vor allem aber hängen Bedeutung, Anzahl und Ausgestaltung von Agenturen wesentlich von der zugrundeliegenden politischen und institutionellen Struktur ab. Für das umfangreiche Agenturwesen der EU können in diesem Zusammenhang insbesondere zwei begünstigende Faktoren angeführt werden: erstens die besondere Ausgestaltung der Kommission und zweitens der spezifische Charakter des unionalen Mehrebenensystems.

Die Kommission ist als Hauptverwaltungsorgan nur mit beschränkten Ressourcen ausgestattet; ein Verwaltungsunterbau der Kommission ist primärrechtlich nicht vorgesehen. Es bedarf also für die Durchführung zunehmender unionaler Exekutivaufgaben der Errichtung neuer Institutionen. Ein Hauptgrund für die zunehmende Verlagerung von Verwaltungsaufgaben auf die Ebene der Union ist daneben das Bestreben nach Vereinheitlichung, Harmonisierung und Abstimmung von Rechtsanwendung und Verwaltungspraxis auf mitgliedstaatlicher Ebene. Insofern sind die Unionsagenturen zwar formell-rechtlich als EU-Einrichtungen zu begreifen, sie stellen aber funktional – und weitergehend als die Verwaltungsnetzwerke unter dem Dach der Union – auch eine institutionalisierte Form der Kooperation mit und zwischen den Mitgliedstaaten dar.

Frontex als Idealtypus einer europä­i­schen Agentur

Die organisatorische Struktur von Frontex und der Aktionsradius der Agentur entsprechen in weiten Teilen diesen allgemeinen Befunden des Agenturwesens innerhalb der EU, sie sind aber zugleich auf Umstände zurückzuführen, die sich aus dem spezifischen Bereich des Grenzschutzes ergeben.

Frontex weist durch die Betrauung mit der spezifischen öffentlichen Aufgabe des Grenzschutzes, die Ausgliederung aus der Kommission und die Ausstattung mit Rechtspersönlichkeit und einer gewissen Eigenständigkeit und Finanzautonomie sowie die dualistische Leitungsstruktur die typischen Charakteristika einer unionalen Agentur auf.

Mit der Konzentration auf ein bestimmtes Aufgabenfeld, einer weitreichenden und globalbudgetierten Haushaltsautonomie und dem Fehlen einer Einzelfallkontrolle durch eine andere Verwaltungsstelle sowie einer zunehmend langfristig ausgelegten Strategieplanung(16)steht Frontex zugleich für einen Typus modernisierter und auf Effektivität abzielender Verwaltung. Diese Zwecksetzung, nämlich eine entpolitisierte, technokratische und auf Expert_innenwissen basierende Behörde zu schaffen, welche möglichst geringen äußeren Einflüssen und damit keiner Kontextualisierung ausgesetzt ist, kommt nicht zuletzt in der Erstellung von Risikoanalysen und der Beschäftigung mit grenzschutzrelevanter Forschung zum Tragen, wo keine politische Auseinandersetzung mehr mit der Frage stattfinden soll, ob und inwieweit die – tatsächlich oder vorgeblich – illegale Migration überhaupt ein Risiko oder eine Gefahr darstellt. Vielmehr wird die Bedrohung der Sicherheit als gegeben vorausgesetzt, und es geht nurmehr um die Vermessung und Bekämpfung derselben. Zugleich nimmt die Agentur als Akteur auf diese Weise selbst an der Konstruktion einer Bedrohung teil, der die EU und die Mitgliedstaaten ausgesetzt seien. Das technokratische und an ökonomischen Kriterien ausgerichtete Handeln hat sich Frontex auch sprachlich zu eigen gemacht, indem in den Arbeitsprogrammen und Tätigkeitsberichten vermehrt von Begriffen wie „Produkten“ und „Dienstleistungen“ die Rede ist.(17)

Im Zusammenhang mit den operativen Grenzschutzmaßnahmen sind die mangelnde Kontrolle und die Verselbständigung, die eine experimentelle Verwaltung geradezu ermöglicht und auch bezweckt, in Bezug auf zwei Punkte besonders bemerkenswert: Erstens sind die Aktivitäten von Frontex bei den operativen Maßnahmen zwar als Auftrag konzipiert, obliegen allerdings darüber hinaus einem weitreichenden Ermessen der Behörde; auch sind die Mitgliedstaaten nicht gezwungen, an den Maßnahmen teilzunehmen, sondern ihr Beitrag beruht zunächst auf Freiwilligkeit. Indem die Agentur ihre Kompetenzen in mehreren Bereichen in der Vergangenheit regelmäßig überschritten hat,(18) diese Praxis indes später von der Gesetzgebung verrechtlicht wurde, nimmt sie, zweitens, mittelbar am normativen Prozess teil, der formell nicht in ihrem Zuständigkeitsbereich liegt.

Typisch für das EU-Agenturwesen ist darüber hinaus die Tatsache, dass Frontex in ihrem Tätigkeitsbereich insbesondere mit den mitgliedstaatlichen Verwaltungen kooperiert und damit vormals bestehende Netzwerke zwischen den Mitgliedstaaten institutionalisiert, zugleich aber auch die Vernetzung zwischen der unionalen und mitgliedstaatlichen Ebene selbst verstärkt. Entstehungsgeschichtlich ist Frontex hierbei als Kompromiss zu deuten: Während die Kommission zunächst der geplanten Behörde eine stärkere Rolle zugedacht und ein unabhängiges Europäisches Grenzschutzkorps gefordert hatte, war diese Lösung gegenüber den Mitgliedstaaten nicht durchzusetzen, welche allein einer Koordinierungsbehörde zustimmen wollten.(19)

Ein anderes Bestreben, nämlich durch die Verlagerung von Verwaltungstätigkeiten eine vermehrte Transparenz zu schaffen, ist indes durch die Tätigkeit von Frontex bei den operativen Grenzschutzmaßnahmen nicht erreicht worden. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall: Durch die Mehrebenenkooperation – durch die Beteiligung von mehreren mitgliedstaatlichen Polizeibehörden und eben durch Frontex – ist eine komplexe Diffusion von Verantwortlichkeiten entstanden, die den Betroffenen das Vorgehen gegen einzelne Maßnahmen erheblich erschwert.

Out of control: Kontroll­de­fi­zite des europä­i­schen Grenz­schutzes

Die weitreichende Selbständigkeit als Wesensmerkmal auch von Frontex ist nicht nur aus einer politisch-deskriptiven und verwaltungswissenschaftlichen Perspektive brisant: Vor allem die Handlungsautonomie bei der Organisation und Koordinierung von Grenzschutzoperationen durch Frontex wirft das Problem auf, inwiefern rechtsstaatliche und demokratische Kontrollvorgaben des Unionsrechts hier noch gewahrt werden.

Zwar agiert Frontex im Allgemeinen und bei der Organisation der Grenzsicherungsoperationen im Speziellen nicht völlig autonom: Das zugrundeliegende Recht stammt aus der Feder der europäischen Gesetzgebung, das Personal wird von europäischen und mitgliedstaatlichen Gremien mitbestimmt, die finanzielle Ausstattung wird im Wesentlichen durch das Europäische Parlament beschlossen. Daneben obliegt Frontex eine Pflicht zur Berichterstattung über die jährlichen Tätigkeiten. Eine Kontrolle von einzelnen Maßnahmen findet aber nicht statt: Weder die Kommission als zentrales und Hauptverwaltungsorgan noch andere unionale oder mitgliedstaatliche Stellen verfügen über ein Weisungsrecht im Hinblick auf einzelne Maßnahmen oder Handlungen, die von Frontex-Mitarbeiter_innen vorgenommen werden.

Dieser Mangel an Kontrolle ist zwar politisch brisant, jedoch rein rechtlich unbedenklich, wenn Frontex allein Maßnahmen vornimmt, die rein vorbereitenden Charakter haben, denn auf diese Weise wird eine Kontrolle der individuellen Rechtsgewährleistungen nicht tangiert: Insofern müssen die Vorfeldbefugnisse von Frontex – in Gestalt der Ausbildungsmaßnahmen, der Beteiligung an Forschung und Entwicklung und der Erstellung von Risikoanalysen – keiner Einzelfallkontrolle unterliegen. Allein ist hier eine hinreichende Transparenz erforderlich, um eine angemessene demokratische Kontrolle zu gewährleisten.

Problematischer ist das Kontrolldefizit indes bei der Rolle von Frontex als Organisatorin und Koordinierungsbehörde bei den Grenzsicherungsmaßnahmen an den Außengrenzen. Wenngleich Frontex auch hier keine außenwirksame Befugnisse wahrnimmt und selbst über keine eigenen Grenzschutzbeamt_innen verfügt, sondern nur Einsätze initiiert und koordiniert, ist der Einfluss hier zum einen sehr gewichtig. Zum anderen ist Frontex derart weitreichend in die Gestaltung der Operationen involviert, dass die Agentur eine effektive Kontrolle von individuellen Maßnahmen ausübt, die in Einzelfällen auch zu einer justiziellen Verantwortlichkeit führen kann.(29)Allein aus diesem Grund muss Frontex als europäische Behörde auch einer verwaltungsinternen Kontrolle unterliegen – die weitreichende Unabhängigkeit von Frontex bei der Gestaltung von Grenzsicherungsoperationen verstößt hingegen gegen die demokratischen und rechtsstaatlichen Vorgaben des europäischen Primärrechts.(21)

Die entsprechende Reichweite der verwaltungsinternen Kontrollstrukturen ergibt sich maßgeblich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH): In der auch gegenwärtig weithin anerkannten sogenannten Meroni-Rechtsprechung aus dem Jahre 1958(22) ging es um die Zulässigkeit der Errichtung eines „Gemeinsamen Büros der Schrottverbraucher“ und einer „Ausgleichskasse für eingeführten Schrott“ durch die Hohe Behörde, welche die Vorgängerin der Europäischen Kommission war. Der EuGH kam im Hinblick auf die Zulässigkeit der Übertragung von Befugnissen auf derartige Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit zu dem Ergebnis, dass allein genau umgrenzte Ausführungsbefugnisse übertragen werden dürfen, die einer strengen Kontrolle durch die Hohe Behörde unterliegen. Hingegen sei die Übertragung von Ermessensbefugnissen unzulässig. Der EuGH hat diese Rechtsprechung dem Grundsatz nach in späteren Entscheidungen insofern untermauert, dass eine grenzenlose Übertragung von Befugnissen der Europäischen Kommission nicht zulässig sei.(23)

Maßgebliche dogmatische Grundlage der Meroni-Rechtsprechung ist der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, mithin die vertraglich vorgesehene Teilung von Zuständigkeiten und Funktionen, die dem Gewaltenteilungspostulat vergleichbar ist. Demnach obliegt der Europäischen Kommission im institutionellen System der Union die Rolle des Hauptverwaltungsorgans und beherrschenden Verwaltungsträgers der EU-Eigenverwaltung. Um die demokratische Anbindung unionaler Verwaltungstätigkeit in jedem Fall zu gewährleisten, bedeutet dies zugleich, dass der kommissionsfremde Verwaltungsapparat – und damit auch die Agenturen – regelmäßig der Kommission unterstellt sein muss, sodass die Legitimationskette zwischen Parlament und Rat einerseits und unionalem Verwaltungshandeln andererseits nicht durchbrochen wird.(24)

Ob sodann eine direkte Kontrolle durch Aufsicht seitens der Kommission stattfinden muss, richtet sich nach der Reichweite der Befugnisse, die die Agentur innehat: Ob es sich also um  „eng umgrenzten Ausführungsbefugnisse“ oder um Ermessens- bzw. Entscheidungsbefugnisse handelt. Nicht entscheidend kann es hingegen sein, ob die Agentur formell außenwirksame Tätigkeiten durchführt, sondern vielmehr, ob die Agentur Handlungen vornimmt, für die sie in einem gerichtlichen Verfahren verantwortlich gemacht werden kann. Legt man also diesen Maßstab zugrunde und stellt im Gegensatz zur verbreiteten Ansicht nicht auf die Außenwirksamkeit ab, verstößt insofern die Frontex-VO mangels einer entsprechenden sekundärrechtlichen Normierung eines erforderlichen Weisungsrechts gegen die vor allem demokratisch fundierten Vorgaben für die institutionelle Kontrolle der Agentur.

Fazit

Wenn das europäische Grenzregime kritisiert wird, darf Frontex nicht als alleiniger Dämon dargestellt werden. Die Agentur ist von den Mitgliedstaaten gewollt, und auch weiterhin haben die mitgliedstaatlichen Behörden und auch die Europäische Kommission einen weitreichenden Einfluss auf die strukturelle und individuelle Gestaltung des europäischen Grenzschutzes. So ist auch die Gewährleistung von Menschen- und Flüchtlingsrechten an den europäischen Außengrenzen nicht allein eine Sache von Frontex. Nichtsdestotrotz darf der Einfluss der Agentur nicht unterschätzt werden: auf die Grundausrichtungen der Grenzsicherung, die techno­logischen Weiterentwicklungen, und nicht zuletzt auf die Durchführungen einzelner Maßnahmen an den Außengrenzen. Die Selbständigkeit der Behörde ist daher nicht nur politisch brisant, sondern sie wirft auch rechtliche Bedenken auf: Wenn Frontex Menschen- und Flüchtlingsrechte faktisch gewährleisten oder eben auch verletzen kann, muss es auch hinreichend kontrolliert werden können.

MATTHIAS LEHNERT   Dr. jur., Jahrgang 1980, arbeitet als Rechtsanwalt in einer Kanzlei für Aufenthaltsrecht in Berlin und ist Legal Adviser beim European Center for Constitutional and Human Rights. Er veröffentlicht regelmäßig zu migrationsrechtlichen und rechtspolitischen Themen.

Literatur

Amnesty International, The Human Cost of Fortress Europe, Human Rights Violations against migrants and refugees at Europe’s borders, 2014

Hess, Sabine / Kasparek, Bernd (Hrsg.), Grenzregime. Diskurse – Praktiken – Institutionen in Europa, Berlin 2010, S. 161 ff.

Human Rights Watch, The EU’s dirty hands: Frontex involvement in ill-treatment of migrant detainees in Greece, September 2011.

ehnert, Matthias, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen. Verwaltungskooperation – materielle Rechtsgrundlagen – institutionelle Kontrolle, Baden-Baden 2014.

Migreurop, Ist die Agentur Frontex vereinbar mit den Menschenrechten, Eine Studie von Migreurop (www.migreurop.org) über die europäische Agentur an den Außengrenzen im Hinblick auf die Neufassung ihres Mandats, hsrg. von Keller, Ska / Lunacek, Ulrike / Lochbihler, Barbara, Brüssel 2011.

Neal, Andrew C., Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. In: Journal of Common Market Studies. (JCMS) 2009, S. 333–356.

Neumann, Simon, Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex. Integrierter Außenschutz und humanitäre Standards. Berlin 2014

Pollak, Johannes / Slominski, Peter, Experimentalist but not Accountable Governance? The Role of Frontex in Managing the EU’s External Borders, West European Politics 32 (2009), 904 ff.

Pro Asyl, Pushed-back: Systematic human rights violations against refugees in the Aegean Sea and at the Greek-Turkish land border, November 2013.

Seehase, Juliane, Die Grenzschutzagentur FRONTEX. Chance oder Bedrohung für den Europäischen Flüchtlingsschutz, Baden-Baden 2014.

Wiermans, Moira, The Securitization of Frontex: a discours analysis, Saarbrücken 2012.

Anmerkungen:

(1) Siehe u.a.: Amnesty International, The Human Cost of Fortress Europe, Human Rights Violations against migrants and refugees at Europe’s borders, 2014; Pro Asyl, Pushed-back: Systematic human rights violations against refugees  in the aegean sea and at the Greek-Turkish border, November 2013; Human Rights Watch, The EU’s dirty hands: Frontex involvement in ill-treatment of migrant detainees in Greece, September 2011.

(2) VO (EG) Nr. 2007/2004, ABl. EU v. 25.11.2004, Nr. L 349/1.

(3) VO (EG) Nr. 863/2007, ABl. EU 31.7.2007, Nr. L 199/30.

(4) VO 1168/2011, ABl. EU v. 22.11.2011, Nr. L 304/1.

(5) Dazu ausführlich: Lehnert, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen, 2014, S. 333 ff.

(6) Umfassend zu dieser Entwicklung im nationalen und supranationalen Verwaltungsraum: Talbot, in: Pollitt/Talbot (Hrsg.), Unbundled Government, 2004, S. 3 ff

(7) Christensen/Laegreid, in: dies. (Hrsg.), Autonomy and regulation, 2006, S. 8 ff.

(8) Pollitt/Talbot/Caulfield/Smullen, Agencies, 2004, S. 10 ff.

(9) Vgl. die Aufstellung unter: http://europa.eu/agencies/index_de.htm.

(10) Vgl. zu einzelnen Beispielen: Lehnert (Fn.5), S. 441 f.

(11) Vgl. etwa: Shirvani, New Public Management und europäische Agenturen, DÖV 2008, 1 ff.

(12) Dazu und zum Folgenden grundlegend und m.w.N.: Bach/Fleischer/Hustedt, Organisation und Steuerung zentralstaatlicher Behörden, 2010; Schedler/Proeller, New Public Management, 2006.

(13) Scharpf, Regieren in Europa, 1999, S. 16 ff.

(14) Europäische Kommission, KOM(2001), 428 endg., S. 5, 30 ff.

(15) Europäische Kommission, KOM(2000), 788 endg., S. 6 f.

(16) Frontex, Allgemeiner Tätigkeitsbericht für 2009, 2010, S.

(17) Vgl. etwa: Frontex, Arbeitsprogramm 2010, 2009, S. 43 ff.; Frontex, Allgemeiner Tätigkeitsbericht für 2009, 2010, S. 21.
(18) Dazu: Lehnert (Anm.5), S. 119 ff.

(19) Hobolth, CEPS Conference Paper, 2007, S. 6 f.; Jorry, CEPS Challenge Research Paper no. 6, 2007.

(20) Dazu umfassend: Lehnert  (Anm.5), S. 333 ff.

(21) Lehnert  (Anm.5), S. 473 f.

(22) EuGH, Rs. 9/56 (Meroni), Slg. 1958, 9 / Rs. 10/56 (Meroni), Slg. 1958, 51.

(23) Vgl. u.a.: EuGH, verb. Rs. C-154/04 und 155/04 (Alliance for Natural Health), Slg. 2005, I-6451, Rn. 90.

(24) Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, 2008, S. 374.

Der Beitrag Out of control (vollständig) erschien zuerst auf Humanistische Union.

Es war ein Wettbewerb der Mitleidsbekundungen, und gar etwas Selbstkritik war aus Brüssel, Berlin und anderen europäischen Hauptstädten zu vernehmen nach dem Tod von mehr als 300 Menschen im vergangen Oktober vor der italienischen Insel Lampedusa. Plötzlich forderte jeder und jede neue Regeln beim Umgang mit Flüchtlingen. Stellvertretend für die deutsche Betroffenheit, forderte Bundespräsident Joachim Gauck, nicht mehr wegzuschauen und die Menschen „hineinsegeln zu lassen in einen vorhersehbaren Tod.“ Der stellvertretende Vorsitzende der CDU, Armin Laschet, mahnte an, dass auf die einhellige Empathie auch Taten folgen müssten.

Tatsächlich folgten Taten, jedoch stehen die Zeichen der europäischen Grenzsicherungspolitik nochmal mehr als zuvor auf Abwehr statt auf Flüchtlingsschutz. Anstatt die nächstliegenden Konsequenzen aus dem jahrelangen Massensterben an den europäischen Seeaußengrenzen zu ziehen – nämlich ungefährliche legale Einreisemöglichkeiten zu schaffen oder wenigstens ausreichende Resettlement-Programme für Flüchtlinge anzubieten – wird die europäische Grenzschutzagentur Frontex gestärkt.

Just eine Woche nach dem Tod der Flüchtlinge vor Lampedusa stimmte das Europäische Parlament der Einrichtung des Grenzüberwachungssystems Eurosur zu. Das bereits seit Jahren geplante, 340 Millionen Euro teure System ist seit Dezember des letzten Jahres in Betrieb und soll dazu beitragen, dass illegale Grenzübertritte an den europäischen Außengrenzen durch effektivere Überwachungstechnologien und eine stärkere Vernetzung der nationalen Grenzschutzbehörden und Frontex besser aufgedeckt und schneller verhindert werden können. Die Rettung von Menschen aus Seenot wird in der zugrundeliegenden Verordnung nur am Rande erwähnt, konkrete Vorgaben über umstrittene Fragen, nämlich welche Institutionen in einer Notlage zuständig sind und welche Maßnahmen sie ergreifen sollen, fehlen in der Regelung.

Abgefangen, kontrol­liert und ausge­schifft

Daneben werden in naher Zukunft neue Regelungen für die Überwachungsmaßnahmen in Kraft treten, die an den europäischen Seeaußengrenzen unter der Koordinierung von Frontex durchgeführt werden. Diese Seeaußengrenzen-Verordnung bekennt sich zu den einschlägigen Menschen- und Flüchtlingsrechten – und formuliert sodann, wo und wie Flüchtlingsboote und -schiffe abgefangen und kontrolliert werden und wohin die abgefangenen Menschen ausgeschifft werden sollen. Die Verordnung ersetzt die sogenannten Frontex-Leitlinien, die 2010 als unionsrechtliches Tertirärrecht beschlossen und zwei Jahre vom EuGH als rechtswidrig verworfen wurden, weil das Europäischen Parlament nicht hinreichend an der Gesetzgebung beteiligt worden war.

Die Seeaußengrenzen-Verordnung scheint zunächst stärker als ihre Vorgängerregelung auf die verbreitete menschenrechtlich fundierte Kritik an der Politik von Frontex zu reagieren. So ist vorgesehen, dass die beteiligten Einsatzkräfte vor einer Ausschiffung eines Schiffes in einen Drittstaat die dortige Lage berücksichtigen müssen, um menschenrechtswidrige Rückschiebungen zu verhindern. Zugleich sollen die betroffenen Personen über den Ort der Ausschiffung informiert und ihnen die Gelegenheit gegeben werden, „etwaige Gründe für die Annahme, dass die Ausschiffung an dem vorgeschlagenen Ort gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung verstößt, vorzubringen“. So hatte es auch der EGMR in seinem Urteil in der Rechtssache Hirsi (Hirsi and Others v. Italien, No. 27765/09 (GK)) nochmals ausdrücklich gefordert hat. Es mangelt jedoch in der Verordnung wie bereits in den Frontex-Leitlinien an Vorgaben, die in ihrer Konkretheit den flüchtlingsrechtlichen Verpflichtungen aus der GFK, der EMRK und der GrCH gerecht werden. Es ist zwar vorgesehen, dass die Beamt_innen menschenrechtlich geschult werden – der Umfang dessen und die Umsetzung der vorgeblichen Kenntnisse werden jedoch nicht ausgeführt. So schweigt die Verordnung darüber, wie insbesondere eine erforderliche länderspezifische Expertise der handelnden Beamt_innen sichergestellt wird, ob und wie Dolmetscher_innen zu den Anhörungen hinzugezogen werden können und inwiefern den Betroffenen eine rechtliche Beratung und ein effektiver Rechtsschutz gegen Rückschiebungen gewährt werden soll.

Aushebelung von Menschen­rechten

Konkreter ist die Verordnung bei der Abwehr von Einwanderer_innen, indem sie vorsieht, dass Rückschiebungen in Drittstaaten grundsätzlich möglich sind, wenn ein Schiff auf Hoher See abgefangen wird. Damit wird keine neue Praxis erfunden, denn es ist hinlänglich bekannt, dass unter der Koordinierung von Frontex derartige Maßnahmen stattfinden. Die Regelungen verrechtlichen und akzeptieren damit allerdings eine Vorgehensweise, die menschen- und flüchtlingsrechtlich höchst problematisch ist. Denn auf Hoher See ist ein effektives und individuelles Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft und von Abschiebeverboten nicht möglich.

Keine Regelungen finden sich zu den Maßnahmen in Territorialgewässern von Drittstaaten. In der Praxis fanden unter Koordinierung von Frontex vor der Küste Senegals und Mauretanien Praxis Einsätze statt, die von Menschenrechtsorganisationen als eine Verhinderung von Flucht problematisiert worden sind. Diese Form der vorverlagerte Flucht- und Migrationsverhinderung läuft dem Flüchtlingsschutz zuwider und hätte deswegen rechtlich für unzulässig erklärt werden müssen.

Positiv ist, dass die Verordnung verbindliche Bestimmungen enthält, wie in einer Seenotlage zu verfahren ist – allerdings sind auch hier die Details problematisch. So ist etwa vorgesehen, dass bei einer Abfangmaßnahme auf Hoher See das betroffene Schiff vorrangig in einen Drittstaat, also nicht in einen europäischen Staat ausgeschifft wird – obwohl das Völkerrecht ein solches Vorrangverhältnis nicht kennt. Ohnehin ist zweifelhaft, inwiefern die EU überhaupt die Kompetenz besitzt, Regelungen in diesem Bereich zu treffen – zwar sind die beteiligten Grenzschutzbeamt_innen zweifelsohne an das einschlägige Seevölkerrecht gebunden und müssen Menschen aus einer Notlage retten. Diese Verpflichtung bedeutet jedoch nicht, dass die Kompetenzen der EU auf dem Gebiet des Grenzschutzes erweitert werden können. Zielführendender wäre es rein praktisch, die an sich zuständigen und viel fähigeren Seenotrettungsstellen der Küstenwachen der Mitgliedstaaten zu stärken – wie aus Berichten von Augenzeug_innen hervorgeht, fehlt es den Grenzschutz-Booten häufig an der elementarsten Ausrüstung, um eine Seenotrettung durchzuführen.

Die deutsche Bundesregierung trägt die Grundaussagen der Seeaußengrenzen-Verordnung mit und die deutsche Bundespolizei beteiligt sich weiterhin eifrig an den Einsätzen von Frontex. Auf der anderen Seite werden die südlichen Grenzstaaten der EU, die auf der Grundlage des Dublin-Systems für die Aufnahme der Flüchtlinge zuständig sind, nicht unterstützt, eine grundlegende Reform des Systems wird erst recht ausgeschlossen. Auch die Große Koalition zieht in ihrem Koalitionsvertrag eine Neuregelung der Zuständigkeiten für Asylgesuche nicht einmal in Betracht. Stattdessen soll eine „Strategie für Migration und Entwicklung“ die Kooperationen mit Transit- und Herkunftsstaaten stärken – mit dem Ziel einer konsequenten Rückführung nicht erwünschter Migrant_innen. Deutschland und Europa stellen so einmal mehr die Abwehr von Migrant_innen vor den Schutz von Menschen- und Flüchtlingsrechten.

Literatur

Hayes, Ben / Vermeulen, Mathias, Borderline. The EU’s New Border Surveillance Initiatives. Assessing the Costs and Fundamental Rights Implications of EUROSUR and the “Smart Borders“ Proposals, hrsg. von der Heinrich-Böll-Stiftung / Ska Keller, Berlin/Brüssel 2012.

Lehnert, Matthias, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen. Verwaltungskooperation – materielle Rechtsgrundlagen – institutionelle Kontrolle, Baden-Baden 2014.

Statewatch/Marie Martin, Analysis: “If at first you don’t succeed”… European Commission proposes new rules on interception and disembarkation during Frontex sea operations, 2013, http://www.statewatch.org/analyses/no-224-frontex-sea-operations.pdf

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Viele lange Jahre hat Tarek Abdallah* sich nicht zu seiner sexuellen Orientierung bekannt, aus Scham und aus Angst, die gesellschaftlichen und religiösen Konventionen zu brechen. Abdallah wurde im Sudan geboren. Seit gut vier Jahren ist der mittlerweile 32-Jährige in Deutschland, er führt eine schwule Beziehung. Bis dahin war es ein leidvoller Weg. Bei seiner Einreise 2008 hatte Abdallah einen Asylantrag gestellt, er sei politisch aktiv gewesen im Sudan, hatte er dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) berichtet, einmal sei er deswegen auch inhaftiert worden. Das BAMF glaubte ihm nicht. Dass er schwul sei, hatte Abdallah verschwiegen. Im September 2011 outete er sich gegenüber der Behörde, er stellte einen Asylfolgeantrag, im Sudan sind Schwule mit der Todesstrafe bedroht. Das BAMF lehnte auch diesen Antrag ab. Abdallah hätte sich früher offenbaren sollen, so die Begründung. Zudem sei seine sexuelle Orientierung nicht so bedeutsam, „dass er hierauf nicht verzichten könnte“, er habe ja bis zu seinem 27. Lebensjahr problemlos im Sudan leben können. Eine Verfolgung, erst recht die Todesstrafe, müsse Abdallah nicht befürchten, die sudanesischen Behörden wüssten noch nichts von seiner sexuellen Orientierung. Das BAMF geht offenbar davon aus, dass Homosexualität als abnormes Verhalten verzichtbar sei – eine diskriminierende Sichtweise, die man eigentlich als längst überwunden geglaubt hatte.

Schließlich verweist das BAMF auf ein Gutachten des Lesben- und Schwulenverbandes, das den Asylantrag von Abdallah ursprünglich stützen sollte. Demnach ist Abdallah während seiner Schulzeit zunächst von Mitschülern und später von Erwachsenen vergewaltigt worden. Es sei unklar, so das BAMF, „wie es dem Antragsteller dann noch möglich sein konnte, homosexuelle Beziehungen zu führen.“ Undenkbar wäre es, dass z.B. bei einer vergewaltigten heterosexuellen Frau von Amts wegen beschieden würde, ihr sei eine Eheschließung in Zukunft nicht mehr möglich.

„Etwas Zurück­hal­tung, bitte!“

In weltweit 78 Staaten sind schwul-lesbische Handlungen durch staatliche Gesetze verboten. In mindestens fünf Staaten droht die Todesstrafe. Hinzu kommen brutale Diskriminierungen durch die Familie, das soziale Umfeld oder nicht-staatliche Gruppierungen. Wie viele Menschen aufgrund ihrer sexuellen Orientierung in Deutschland einen Asylantrag stellen oder als Flüchtlinge anerkannt werden, ist hingegen nicht bekannt. Die Bundesregierung teilte im vergangenen Jahr nur mit, dass eine begründete Furcht vor Verfolgung nach Einschätzung der Behörde eher selten vorgetragen und glaubhaft gemacht wird.

Dass die sexuelle Orientierung ein flüchtlingsrechtlicher Verfolgungsgrund sein kann, ist mittlerweile unbestritten, dies hat nicht zuletzt die EU-Qualifikationsrichtlinie in ihrem Artikel 10 Absatz 1 d) aus dem Jahre 2004 klargestellt. Das BAMF lehnt Anträge jedoch immer wieder, wie auch im Fall von Tarek Abdallah, mit dem Argument ab, dass die Betroffenen ihre sexuelle Orientierung „diskret“ oder „im Verborgenen“ leben könnten, um einer Sanktion zu entgehen. Auch einzelne Gerichte tragen diese Argumentation. So etwa das VG Bayreuth im Fall von Samira Ghorbani Danesh aus dem Iran, wo seit der Islamischen Revolution 1979 etwa 4.000 Schwule und Lesben hingerichtet wurden: Das Gericht kam in seinem Urteil aus dem März letzten Jahres zu dem Schluss, das „bei entsprechend zurückhaltendem Lebenswandel, den alle Homosexuellen im Iran praktizieren, die unbehelligt leben wollen, keine Verfolgungsmaßnahmen zu befürchten“ seien. Den Antragsteller_innen wird zugemutet, ihre sexuellen Beziehungen vor der Öffentlichkeit geheim zu halten.

Ein verheim­lichtes Recht ist kein Recht

Ähnlich wurde bis zuletzt argumentiert, als es um die Ausübung der Religion ging. Dabei hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) im September 2012 auf eine Vorlagefrage des BVerwG klargestellt, dass Asylantragsteller_innen nicht zugemutet werden kann, auf bestimmte Glaubensbekundungen oder Glaubensbetätigungen zu verzichten, um eine Gefahr der Verfolgung zu vermeiden (Urteil vom 5.9.2012,  Rechtssachen C-71/11 und C-99/11). Ob das auch für die sexuelle Orientierung gilt, hat der EuGH noch nicht beurteilt. Indes hat der britische Supreme Court bereits 2010 entschieden, dass nicht verlangt werden kann, die sexuelle Orientierung im Herkunftsland zu verstecken, denn dies bedeute, den Menschen das Grundrecht schlechthin zu verweigern. Oder, wie es UNHCR in den Leitlinien zur sexuellen Orientierung von 2008 formuliert: „Ein verheimlichtes Recht ist kein Recht.“

Ebenso inakzeptabel ist es, wenn eine besondere Schwere der Verfolgung im Herkunftsland verlangt oder gar, wie das VG Augsburg in einer Entscheidung von 2011, die Kriminalisierung von sexuellen Orientierungen akzeptiert wird, soweit dies dem „Schutz der öffentlichen Moral“ diene. Nach Artikel 9 Absatz 2 der EU-Qualifikationsrichtlinie ist jede staatliche Maßnahme, die als solche diskriminierend ist oder in diskriminierender Weise angewandt wird, eine flüchtlingsrechtliche Verfolgung.

Misstrauen und Stereo­ty­pi­sie­rung

Eine weitere Hürde sind die hohen Anforderungen, die gelten, wenn die Antragsteller_innen ihre sexuelle Orientierung glaubhaft machen müssen. Oftmals fühlen sich die Betroffenen nicht in der Lage, direkt nach ihrer Ankunft in Deutschland von ihrer Verfolgung wegen ihrer sexuellen Orientierung zu berichten. Ihr Schamgefühl verbietet es ihnen, darüber zu sprechen. Was jedoch nicht gleich nach der Einreise vorgetragen wird, wird jedoch später als „gesteigertes Vorbringen“ nicht mehr berücksichtigt. Oftmals wird der Asylantrag auch mit der Begründung abgelehnt, es würde keine „irreversible Homosexualität“ vorliegen. Dies geht zurück auf eine Entscheidung des BVerwG aus dem Jahre 1988, an der sich noch immer Gerichte orientieren. Teilweise verlangen das BAMF oder die Gerichte ein sexualmedizinisches Gutachten zur Glaubhaftmachung, was von Betroffenen selbst bezahlt werden muss. Oder die Beamt_innen belassen es bei einer subjektiven Einschätzung, und bedienen dabei Klischees: Wer schwul ist, muss tuntenhaft wirken, eine Lesbe muss maskulin auftreten. Für Verhaltensweisen fernab der gängigen Stereotypen ist kein Platz.

Es geht auch anders

Auch in anderen europäischen Staaten sind  homophobe Vorurteile noch immer äußerst wirkmächtig, wenn wegen der sexuellen Orientierung Asyl beantragt wird, wie die Studie „Fleeing Homophobia“ belegt, die 2011 von Wissenschaftler_innen der Freien Universität Amsterdam veröffentlicht wurde. Dass es auch anders geht, zeigt das Beispiel Italien: Dort reicht es für die Anerkennung bereits der Nachweis aus, dass schwule oder lesbische Handlungen im Herkunftsland unter Strafe stehen und die betroffene Person glaubhaft vorträgt, dass sie homosexuell ist.

* Namen von der Redaktion geändert

Literatur

Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Fraktion Die Linke, Asylrechtlicher Umgang mit homosexuellen Flüchtlingen und der Einschränkung der sexuellen Vielfalt, BT-Drs. 17/8357

Annegret Titze, Sexuelle Orientierung und die Zumutung der Diskretion, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 2012, S. 93 ff.

Nora Markard / Laura Adamietz, Keep it in the Closet? Flüchtlingsanerkennung wegen Homosexualität auf dem Prüfstand, Kritische Justiz 2011, 294 ff.

Sabine Jansen / Thomas Spijkerboer, Fleeing Homophobia. Asylum Claims Related to Sexual Orientation and Gender Identity in Europe, Amsterdam 2011

International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association, State Sponsored Homophobia, 2012

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Um vier Uhr am Morgen des 15. Mai 2010 klingelte es im badischen
Oberkirch an der Tür der Familie K. Um das Haus herum standen Polizeihunde, die eintretenden Beamten forderten die Eltern sowie ihren 23 Jahre alten Sohn und die drei Töchter im Alter von 14, 16 und 18 Jahren auf, die notwendigsten Dinge zusammenzupacken – am Flughafen Söllingen wartete das Flugzeug für die Abschiebung nach Kosovo. Gerade noch rechtzeitig konnte die Familie den Freiburger Anwalt Udo Kauß erreichen, der die Rückführung der Eltern und ihrer Töchter vorläufig verhindern konnte; allein der 23-jährige Sohn Irfan
musste ins Flugzeug. Die Eilbeschwerde der übrigen Familienmitglieder
ging daraufhin durch alle Instanzen: Der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg sah die Abschiebung der 18 Jahre alten Tochter als unzulässig an, lehnte aber eine Aussetzung der Abschiebung der Eltern und der minderjährigen Kinder ab. Beschwerden vor dem Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wurden nicht angenommen.

Familie K. gehört der Roma-Minderheit an und war 1993 aus Kosovo nach Deutschland gekommen. Die meisten Roma waren zu Beginn der 1990er Jahre während des Bürgerkrieges in Jugoslawien aus Kosovo geflohen. Weitere kamen in Folge des Kosovo-Krieges von 1998/99 nach Deutschland. Viele Kinder der hier lebenden Roma sind indes hier aufgewachsen und kennen die Heimat ihrer Eltern kaum oder nur aus Erzählungen. So wurden auch zwei Töchter der Familie K. in Deutschland geboren, und gingen bis zuletzt auf die Oberkirchener Altstadtschule. Die Gerichte sahen die Verwurzelung der minderjährigen Kinder in Deutschland als irrelevant an; diese müssten das aufenthaltsrechtliche Schicksal der Eltern teilen, denen selbst eine Ausreise zugemutet werden könne. Mittlerweile sind die Eltern und alle drei Töchter »freiwillig« – aus Angst vor einer bevorstehenden Abschiebung – ausgereist.

Abschiebung im Tausch gegen Anerkennung

Die deutsche Regierung hat im April 2010 ein Rückübernahmeabkommen mit Kosovo unterzeichnet. Demnach verpflichtet sich Kosovo, ausreisepflichtige Roma aus Deutschland
aufzunehmen, soweit diese vormals auf dem Gebiet des heutigen Kosovo gelebt hatten. Letzteres muss nicht zwingend für Kinder gelten, die in Deutschland geboren wurden, ihre Eltern aber aus Kosovo stammen – wie im Falle der minderjährigen Töchter der Familie K. Fast 12 000 Roma könnten von dem Abkommen betroffen sein. Jährlich sollen 2500 Roma nach Kosovo »freiwillig« oder zwangsweise zurückkehren. Die deutsche Regierung unterstützt nur diejenigen Rückkehrer finanziell, die im Rahmen des Rückkehrprojektes »URA 2« freiwillig ausreisen. Dies waren im Jahr 2009 gerade einmal 91 Roma. Die zwangsweisen »Rückführungen« sollen schrittweise passieren.
Bundesinnenminister Thomas de Maizière versuchte, das humanitäre
Problem mit der Aussage kleinzureden, es seien keine
Massenabschiebungen geplant. Bis zum 1. September 2010 waren nach Angaben des Bundesinnenministeriums 32 Roma auf Grundlage des Übereinkommens abgeschoben worden, im Jahr 2009 waren es 76 Roma. Allerdings gehen die Abschiebungen unaufhörlich weiter. Selbst der kalte Wintereinbruch führte nur in einzelnen Bundesländern zu einem vorübergehenden Abschiebungsstopp – während die meisten Landesinnenminister noch im Dezember Roma zur Abschiebung anmeldeten. Die Betroffenen leben unter der ständigen Angst, in ihr tatsächliches oder vermeintliches Herkunftsland zurückgebracht zu
werden.

In einem Interview mit dem ZDF im Januar 2010 sagte der Arbeits- und Sozialminister Kosovos, Nenad Rasiv, dass das Zugeständnis, die Migranten aus Deutschland und anderen europäischen Staaten aufzunehmen, eine wesentliche Voraussetzung für die völkerrechtliche Anerkennung Kosovos sei. Dabei bereite es dem Staat erhebliche Probleme, die Migranten aufzunehmen und eine angemessene Versorgung zu gewährleisten. Die Roma in Kosovo sind die ärmste Volksgruppe im ärmsten Land Südosteuropas. Die Arbeitslosigkeit unter ihnen liegt bei annähernd 100 Prozent. Die meisten leben in Subsistenzwirtschaft oder von im Müll gefundenen essbaren oder recyclingfähigen Produkten.

Diejenigen, die aus Deutschland oder aus anderen europäischen Ländern nach Kosovo zurückkehren, können in den seltensten Fällen in ihre alten Häuser zurückkehren, da diese zerstört sind oder der Staat die Eigentumsverhältnisse nicht zu ihren Gunsten klärt. In der Siedlung Roma-Mahalla im Südteil von Mitrovica, wo vor dem Kosovo-Krieg etwa 8000 Roma lebten, ist die Belastung mit Blei und Cadmium so hoch, dass die rückkehrenden Roma dort kein Gemüse anbauen oder Tiere halten können. Umsiedlungen scheiterten bisweilen am Unwillen der Behörden oder am fehlenden Wohnraum an anderen Orten.

»Zurück« in ein fremdes Land

Kinder und Jugendliche sind in verschärftem Maße von den Folgen des Übereinkommens bedroht. Etwa die Hälfte der von der Ausreisepflicht bedrohten Roma ist jünger als 18 Jahre. Fast zwei Drittel sind in Deutschland geboren oder aufgewachsen. Sie sprechen kaum Albanisch und Serbisch. Laut einer UNICEF-Studie gehen drei von vier Kindern, die bislang aus Deutschland zurückkehrten und hier zur Schule gingen,
in Kosovo nicht mehr zur Schule. Jedes dritte Kind hat nicht ausreichend zu essen. Den Begriff »Kindeswohl« sucht man in dem Rückübernahmeabkommen vergeblich. Schließlich sind antiziganistische Übergriffe durch andere Bevölkerungsgruppen in Kosovo an der Tagesordnung. Die Menschenrechtsorganisation Chachipe hat in der Vergangenheit mehrfach von Misshandlungen vor allem im Osten Kosovos berichtet.

Viele der Betroffenen sind zugleich Leidtragende der 2007 beschlossenen Bleiberechtsregelung. Demnach sollten die damals etwa 200 000 Menschen, die lange Zeit nur mit einer Duldung gelebt hatten, ein sicheres Bleiberecht erhalten. Allerdings unter hohen Voraussetzungen: So mussten die Betroffenen seit mindestens acht, oder als Mitglieder einer Familien mehr als sechs Jahre in Deutschland gelebt haben und ihren Lebensunterhalt eigenständig sichern. Eine kleine Straftat wie der mehrfache Verstoß gegen die Residenzpflicht kann bereits das Bleiberecht verwirken. Nur gut 35 000 der Geduldeten bekamen auf diesem Wege eine Aufenthaltserlaubnis. Allen anderen droht weiterhin die Abschiebung oder die Rückkehr in den perspektivlosen Zustand der Kettenduldung.

Kritik aus Europa

Das Europäische Parlament forderte die EU-Mitgliedsstaaten am 8. Juli 2010 in einer Entschließung auf, die Praxis der Abschiebung von Roma nach Kosovo zu beenden. Es wies insbesondere auf die schwierige Lage und die Diskriminierung hin, denen Minderheiten und insbesondere Roma beim Zugang zu Bildung, Wohnraum, Sozialdiensten und Beschäftigung ausgesetzt sind. Es schloss sich damit den eindringlichen Appellen von Menschenrechtsorganisationen und dem Menschenrechtskommissar des Europarats, Thomas Hammarberg, an.

Literatur

Dünnwald, Stephan, Kosovo. Bericht zur Lebenssituation von aus
Deutschland abgeschobenen Roma, Ashkali und Angehörigen der
Ägypter-Minderheit im Kosovo, Pro Asyl, Frankfurt am Main, 2009

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Aghali Mahiya ist seit Juni letzten Jahres in Frankreich als politischer Flüchtling anerkannt. Er lebte vorher im Niger, arbeitete dort zuletzt in einer Urangrube der französischen Firma Areva, und war Mitglied der Nigrischen Patriotischen Front, eine von drei Tuareg-Rebellenbewegungen, die gegen das Regime in der Hauptstadt Niamey kämpfen. 2007 spitzte sich die Repression zu, und Mahiya konnte gerade noch rechtzeitig außer Landes fliehen, um einer Gefangennahme zu entgehen. Seit er in Frankreich ist, berichtet er bei zahlreichen Gelegenheiten über seine Erfahrungen im Niger und über die sozialen und ökologischen Folgen des Urananbaus durch Areva – das gewonnene Uran versorgt eine Vielzahl der europäischen Atomkraftwerke. In Deutschland wurde ihm das Reden indes verwehrt, vielmehr durfte vorerst gar nicht mehr einreisen.

Am 18. Juni des vergangenen Jahres befand sich Mahiya gemeinsam mit fünf weiteren Mitgliedern des Anti-Atom-Netzwerkes „Sortie du Nucléaire“ (RSN, zu dt.: Atomausstieg) auf dem Rückweg von einer Konferenz des Anti-Nuclear-Forum (ANEF) im oberösterreichischen Linz. Mahiya war dort als einer der Redner aufgetreten. Als der Zug gerade deutsches Gebiet durchquerte, wollten zwei in Zivil gekleidete Beamt_innen der Bundespolizei die Papiere von Mahiya kontrollieren. Damit nicht genug, wurde Mahiya etwa 40 Minuten später in Rosenheim gezwungen, den Zug zu verlassen. Dort wurde er in polizeilichen Gewahrsam genommen. Die Beamt/innen begründeten all dies mit fehlenden Papieren für einen Aufenthalt in oder eine Durchreise durch Deutschland. Weder gaben sie sich mit der von der französischen Asylbehörde OFPRA anerkannte Aufenthaltsgenehmigung als politischer Flüchtling zufrieden, sondern störten sich daran, dass diese nur vorläufig erteilt sei – die endgültige Aufenthaltsgenehmigung wurde Mahiya am 3. September letzten Jahres erteilt. Noch reichte den Beamt/innen die Zugfahrkarte Mahiyas nach Frankreich aus. Die übrigen Reisenden sowie die anwesenden Angestellten der Deutschen Bahn zeigten sich unberührt von der Prozedur.

Bereits die polizeiliche Kontrolle zeugt indes von den rassistischen Selektionskriterien, die das Handeln der deutschen Polizei in solchen Fällen bestimmen. Abgesehen von seiner Sitznachbarin war Mahiya die einzige Person, die kontrolliert wurde, zugleich war er der einzige Schwarze im Abteil – an den übrigen Fahrgästen hatten die Beamten offensichtlich kein Interesse. Dies ist freilich kein Einzelfall, denn bekanntlich ist die deutsche Polizei besonders ehrgeizig bei nicht-weißen Menschen, wenn es um die Verfolgung angeblicher Rechtsverletzungen geht. So werden diese häufiger als andere Menschen Opfer polizeilicher Datenkontrollen und Verdächtigungen durch Streifenpolizist/innen – ob im Wege des racial profiling bei umfassenden Schleierfahndungen oder als einfache Schikane.

Rechts­wid­rige Verhaftung

Zudem handelten die Beamten schlicht rechtswidrig, als sie Mahiya fehlende Papiere für die Durchreise durch Deutschland bescheinigten und ihn in Gewahrsam nahmen. Tatsächlich reist ein Drittstaatsangehöriger nicht zwangsläufig unerlaubt nach Deutschland ein, wenn er keinen Pass vorweisen kann. Nach § 4 AufenthG i.V.m. Artikel 5 Absatz 4 des Schengener Grenzkodex wird nämlich einem/einer Drittstaatsangehörigen auch dann die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates der Schengen-Staaten zum Zwecke der Durchreise erlaubt, wenn er/sie Inhaber_in eines von einem anderen Mitgliedsstaat ausgestellten Aufenthaltstitels ist, in welches der/die Drittstaatsangehörige gerade reisen will. Eben diese Vorschrift trifft auf Menschen wie Mahiya zu, hatte er doch als anerkannter politischer Flüchtling einen französischen Aufenthaltstitel, und wollte, wie der Zugfahrschein augenscheinlich bewies, auch nach Frankreich zurückreisen. Dementsprechend hatte er sich von den französischen Behörden auch im Vorfeld amtlich bestätigen lassen, dass seine Papiere das Reisen innerhalb Europas erlaubten.

Auf der Polizeistelle wurde Mahiya vollends kriminalisiert, als ihm – als „illegal Eingereisten“ – zum Abgleich mit der EURODAC-Datenbank von der Bundespolizei in Rosenheim die Abdrücke seiner zehn Finger abgenommen wurden. Eine offizielle Dolmetscher/in traf erst Stunden später ein, bis dahin saß Mahiya in der Polizeistelle fest, ohne sich gegenüber einem Menschen mitteilen zu können, denn die übrigen Aktivist_innen durften ihn nicht begleiten. Nach einer langen Nacht der Verhöre erklärte das Amtsgericht in Bad Reichenhall schließlich am nächsten Vormittag eine Inhaftierung für rechtmäßig, Mahiya wurde daraufhin in das Abschiebezentrum – d.h. in die Justizvollzugsanstalt – von Bad Reichenhall verlegt, bis dass die französischen Behörden bestätigen, dass sein Status als anerkannter politischer Flüchtling aufrecht erhalten wird und somit seine Abschiebung nach Frankreich ermöglicht wird. Schlussendlich verzichten die deutschen Behörden nach erheblichem politischem Druck zwar auf eine solche Bestätigung aus Frankreich, sodass Mahiya unter den Blicken der deutschen Polizei bei Saarbrücken nach Frankreich noch am gleichen Tag zurückgewiesen wurde – allerdings kam er somit erst mehr als acht Stunden später als geplant wieder in Frankreich an.

Damit hatte die Geschichte allerdings noch längst kein Ende gefunden. So war nämlich bereits in Rosenheim von der Bundespolizei zur Sicherung der Rückführungskosten eine Sicherheitsleistung von 500 € erhoben worden. Eine weitere Sicherheitsleistung i.H.v. 200 € musste Mahiya wegen des Verdachts der Straftat der unerlaubten Einreise bezahlen. Beide Zahlungspflichten ergeben sich aus dem Aufenthaltsgesetz und knüpfen sich an den ursprünglichen Vorwurf, ohne Papiere das deutsche Hoheitsgebiet betreten zu haben. Da der Widerspruch gegen diesen Vorwurf auch Monate nach dem Vorfall noch nicht beschieden war, musste Mahiya erst einmal auf sein Geld warten.

Meinungs­äu­ße­rung unerwünscht

Die von den zuständigen Beamt_innen einmal geschaffene Tatsachenlage führte außerdem dazu, dass Mahiya auch für die Zukunft die Einreise nach § 11 Absatz 1 AufenthG verweigert wurde. Dies änderte sich selbst dann nicht, als er, mehr als zwei Monate später, für den 5. September von der Bürgerinitiative Lüchow-Dannenberg eingeladen wurde, an der bundesweiten Anti-Atom-Demonstration unter dem Motto „Mal richtig abschalten“ in Berlin teilzunehmen, um dort als aktives Mitglied des Kollektivs „Areva ne fera pas la loi au Niger“ als Redner aufzutreten. Der Antrag auf eine ausnahmsweise Erlaubnis, um Mahiya seine öffentliche Meinungsäußerung zu gestatten, wurde von den Behörden schlicht nicht beantwortet. Wenn auch § 11 Absatz 2 AufenthG solche Ausnahmen vorsieht – der Auftritt als Redner auf einer bundesweiten Demonstration kurz vor der Bundestagswahl scheint für die deutsche Behördenpraxis kein hinreichender Grund zu sein.

Das rechtswidrige Handeln der deutschen Behörden verdankt sich auch dem Umstand, dass das Recht weder einfach noch bekannt ist. Statt der umständlichen und diskriminierenden Regelungen im Schengener Grenzkodex wäre daher zu wünschen, dass jegliche anerkannte Flüchtlinge – und nicht erst nach fünf Jahren unter den restriktiven Voraussetzungen des Daueraufenthalt-EG für langfristig Aufenthaltsberechtigte – Freizügigkeit im gesamten Schengen-Raum genießen. Für eine gemeinsame europäische Asylpolitik ist dies unabdingbar.

Auch Aghali Mahiya wäre dann vieles erspart geblieben, so aber bekam er einige der Grausamkeiten der deutschen Gesetzes- und Behördenkunst zu spüren. Mehrere Stunden musste er die Qualen eines deutschen Abschiebegefängnisses ertragen. Dann wurde ihm verwehrt, auf deutschem Boden seine Meinung zu äußern. Mahiya ist damit kein Einzelfall, sondern nur eines der bekannteren Opfer – einmal in Bewegung, hat der institutionalisierte Rassismus deutscher Prägung in diesem Fall gleich mehrere seiner Zähne gezeigt. Ganz exemplarisch, antwortete einer der anwesenden Polizisten in Rosenheim auf die Frage, ob die Bundespolizei die Menschenrechte respektiere: „Ja, den deutschen Bürgern gegenüber. [Pause]. Und den anderen, wenn möglich.“ Der Fall des Aghali Mahiya ist ein Ding der Unmöglichkeit.

Literatur

Dorothea Hahn, Unerwünscht in Deutschland – Atomkritiker aus Niger darf nicht einreisen, in: taz, die Tageszeitung vom 04.09.2009.

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Was staatlicher Datenzugriff bedeutet, bekam eine türkische Familie in Kempen am Niederrhein im Kreis Viersen zu spüren. Hierhin war im Jahr 2006 die junge und damals schwangere Frau gezogen. Ihr Mann war zunächst in der Türkei geblieben, folgte ihr aber nach Deutschland nach, als im Januar 2007 das gemeinsame Kind geboren wurde. Er erhielt eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Als es schließlich um deren Verlängerung ging, zweifelte die Ausländerbehörde des Kreises Viersen jedoch an der gemeinsamen Lebensführung der Eheleute und verlangte von dem Mann zum Nachweis, dass eine „richtige“ Familie vorliege, also dass es sich um sein Kind handelt, einen Gentest. Als er diesen verweigerte, erstattete die Ausländerbehörde Strafanzeige gegen die beiden Eheleute wegen „unrichtiger Angaben zur Beschaffung eines Aufenthaltstitels“ – kurzum: wegen einer angeblichen Scheinehe. Die Staatsanwaltschaft ließ sich dies nicht zweimal sagen und legte sofort los, indem sie bei dem Kind im September 2007 eine DNA-Analyse vornahm. Die Zustimmung zu diesem Test hatte ein Ergänzungspfleger für das Kind gegeben, der mal eben zu diesem Zweck bestellt worden war.

Diese Umstände sind insofern erstaunlich, als einem Kind ein Verweigerungsrecht zusteht, wenn es um ein Strafverfahren gegen seine Eltern geht. Dieses Recht umfasst auch Blutentnahmen zum Zweck der DNA-Analyse. Der dagegen eingelegten Beschwerde wurde denn auch schließlich stattgegeben.

Gentest in unbestimmter Zahl

Noch beachtenswerter ist jedoch die Tatsache, dass derartige Gentests, wie von der Ausländerbehörde ursprünglich vom Vater gefordert, keine Seltenheit sind. Aus drei Labors in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Hessen ist bekannt, dass allein dort insgesamt ungefähr 500 Tests pro Jahr durchgeführt werden. Im Rahmen einer Anfrage der Bundestagsfraktion der FDP wurde diese Praxis von der Bundesregierung im November 2007 bestätigt. Es ist daher davon auszugehen, dass in ganz Deutschland jährlich DNA-Abstammungsgutachten in vierstelliger Zahl durchgeführt werden. Teilweise werden die Tests auch schon in den deutschen Botschaften der Herkunftsländer verlangt. In Afghanistan ist dies nach einer internen Anweisung des Auswärtigen Amtes der Regelfall.

Zwar werden dabei die Betroffenen in der Regel weder unmittelbar zu dem genetischen Nachweis gezwungen, noch werden die Tests im direkten Auftrag der Ausländerbehörden oder Auslandsvertretungen durchgeführt. Jedoch stellt man die Migrant/innen unter dem Deckmantel der Freiwilligkeit vor die Alternative, sich dem Gentest zu stellen oder ansonsten auf das Bleiberecht verzichten zu müssen. Dass die Tests „freiwillig“ sind, bedeutet schließlich auch, dass die Betroffenen die Kosten selbst tragen müssen. Dies kann sich auf bis zu 500 Euro pro Test belaufen.

Ohne Rechts­grund­lage

Die Bundesregierung deutete demgegenüber in ihrer Antwort an, dass sich diese Praxis auf die gesetzlichen Mitwirkungspflichten des/der Betroffenen stützen lasse: „Die Praxis gründet sich auf § 82 Absatz 1 Satz 1 Aufenthaltsgesetz, der dem Antragsteller die Beibringung von Unterlagen im Visumverfahren als Obliegenheit auferlegt.“ Da in vielen Herkunftsstaaten Geburten häufig nicht erfasst würden oder die Dokumente gefälscht seien, könne man von den Betroffenen verlangen, stichhaltigere Nachweise für die Familienzugehörigkeit vorzuweisen. Das Auswärtige Amt erkennt nach Angaben der Bundesregierung bei insgesamt 41 Staaten, darunter neben Afghanistan der Irak und ein Großteil des afrikanischen Kontinents, die entsprechenden Urkunden – vor allem Geburtsurkunden – generell nicht an.

Allerdings lässt sich aus § 82 Aufenthaltgesetz (AufenthG) nicht ohne weiteres das Erfordernis eines solchen genetischen Fingerabdrucks herauslesen. Denn bereits der Wortlaut der Vorschrift, der von der Pflicht zum Nachweis persönlicher Verhältnisse sowie von sonstigen Bescheinigungen und Erlaubnissen spricht, deutet nicht ansatzweise auf die Möglichkeit derartiger körperlicher Eingriffe hin. Für einen solch weitgehenden Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung wäre eine konkretere Bestimmung erforderlich. Mitwirkungspflichten in Gestalt von körperlichen Eingriffen werden jedoch allein in § 82 Absatz 4 AufenthG erwähnt, dort ist allerdings nur von der Möglichkeit einer ärztlichen Untersuchung zur Feststellung der Reisefähigkeit die Rede. Daraus ergibt sich, dass andere körperliche Eingriffe und vor allem die Möglichkeit eines Gentests gerade nicht möglich sein sollen.

In diesem Sinne entschied im September 2007 das Verwaltungsgericht Berlin im Fall eines Flüchtlings aus Birma, dass der Nachzug seiner Familie auch ohne Gentest möglich sei, nachdem die Ausländerbehörde zuvor das Gegenteil behauptet hatte. In den meisten Fällen werden die Gentests jedoch ohne Beschwerde vorgenommen.

Neues Recht ohne Schutz

Die Möglichkeit zur Durchführung von Gentests hat unterdessen in den Entwurf der Bundesregierung zu einem Gendiagnostikgesetz Eingang gefunden. Dieses Gesetz soll, auch zum Schutz der Betroffenen, die Voraussetzungen formulieren, nach denen jegliche genetische Untersuchungen am Menschen durchgeführt werden dürfen.

Mit dem Schutz von Migrant/innen scheint es jedoch nicht weit her zu sein. So bestätigt die Bundesregierung in ihrer Begründung nochmals wie selbstverständlich die gegenwärtige Praxis unter Bezugnahme auf jenen § 82 AufenthG. Vor allem aber werden in dem Gesetzentwurf zahlreiche Schutzvorschriften, so etwa eine gesundheitliche Aufklärung über die Risiken, gerade für jene Fälle ausgeschlossen, in denen es um die Erteilung eines Visums für eine Familienzusammenführung geht. Ebenfalls nur für Migrant/innen gilt, dass die erhobenen Daten bei Verdacht einer Straftat an die Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet werden dürfen – ein weiteres Einfallstor für die strafrechtliche Verfolgung angeblicher Täuschungen im Aufenthaltsrecht.

Migrant/innen unter Genera­l­ver­dacht

Die Praxis der Behörden wie auch die Gesetzespläne spiegeln damit einmal mehr den weit verbreiteten Missbrauchsvorwurf wider, dem Migrant/innen in der tagtäglichen Diskussion ausgesetzt sind. Wie auch andere Randgruppen der Gesellschaft stehen sie im Generalverdacht, das System hintergehen zu wollen. Es scheint demnach selbstverständlich, dass Menschen, die nach Deutschland wollen, dem Staat ihre innersten Daten preisgeben müssen, und dann bitte auch nicht auf Kosten des „Steuerzahlers“. Aus Sicht der Migrant/innen ist dies aber vor allem ein weiteres Repressionsinstrument und stigmatisiert die Betroffenen bereits bei der Einreise nach Deutschland als Betrüger/innen gegenüber der deutschen Gesellschaft.

Literatur

Amtsgericht Kempen, Beschluss vom 13.09.2007, 29 VIII 3076.

Mende, Ursula, Gentests in Deutschland – kein Wintermärchen, ANA-ZAR 2008, 2 f.

Antwort der Bundesregierung auf Fraktion der FDP zu Gentests in Visa- und Passangelegenheiten, BT-Drucks. 16/6851.

Hebestreit, Steffen, Ohne Gentest keine Einreise, Frankfurter Rundschau v. 22.10.2007.
Schmidt, Wolf, Ämter bei Ausländerkindern zu neugierig, taz vom 6.11.2007.

Entwurf eines Gesetzes über genetische Untersuchungen bei Menschen (Gendiagnostikgesetz – GenDG) v. 29.08.2008, Bundesratsdrucksache 633/08.

Der Beitrag Erzwungene Freiwilligkeit – Gentests beim Familiennachzug von Migrantinnen und Migranten erschien zuerst auf Humanistische Union.