In den letzten Monaten werden die katastrophalen Folgen der europäischen Flüchtlingspolitik immer deutlicher: Regelmäßig spielen sich im Mittelmeer Flüchtlingsdramen ab. Nach einer Zählung des Hochkommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) kamen dort im vergangenen Jahr 3.419 Bootsflüchtlinge ums Leben;[1] die Dunkelziffer dürfte weit höher liegen. Immer mehr Menschen sterben an den Außengrenzen der Europäischen Union (EU), immer mehr Menschen sind auf der Flucht – vor Kriegen, Krisen, Verfolgung, Armut und Perspektivlosigkeit.

Wie reagiert die EU darauf? Die Flüchtlinge scheinen die EU-Mitgliedsstaaten zu überfordern, vor allem die Länder im Süden der Union. Das System der Dublin-Übereinkommen, wonach derjenige Mitgliedsstaat für das Asylverfahren zuständig ist, in dem eine Person erstmals innerhalb der EU polizeilich erfasst wurde, sorgt für ein massives Ungleichgewicht. In den krisengeschüttelten Staaten des Südens sind die rechtlichen und humanitären Unterstützungssysteme am Kollabieren. Dennoch sprechen sich die Staaten des Nordens – hier vor allem Deutschland, Frankreich und Österreich – gegen eine Neuregelung aus. Die verschiedenen Aspekte der europäischen Abschottung gegenüber und ihre verheerenden Folgen für die Menschen auf der Flucht ist Thema des aktuellen vorgänge-Schwerpunkts.

Einleitend diskutieren Daniel Thym und Jürgen Bast – zwei ausgewiesene Experten zum Asylrecht – den Zustand der europäischen Asylsysteme. Dorothee Frings setzt sich mit einigen Mythen und Hintergründen zur Migration in der EU auseinander. David Lorenz beschreibt anhand der Geschichte der Dublin-Übereinkommen, wie sich die Mitgliedstaaten gegenseitig die Verantwortung für Asylsuchende zuschieben: Das „Dublin-System“ hat in den vergangenen zehn Jahren nicht nur zwei Reformen erlebt, es beschäftigt auch die europäischen Gerichte. Für mehrere Länder bestehen mittlerweile EU-weite Abschiebeverbote, weil die dortigen Zustände für geflüchtete Menschen unannehmbar sind. Zugleich baut die EU ihre Strategien zur Abwehr von Flüchtlingen aus; ihre Grenzsicherungsmaßnahmen haben mittlerweile auch jene Länder erreicht, von denen aus Menschen Richtung Europa aufbrechen. Helge Schwiertz beleuchtet die so genannten „Mobilitätspartnerschaften“ mit mittlerweile acht europäischen Anrainerstaaten, die bei der EU-Grenzsicherung sowie der „Rücknahme“ von Flüchtlingen aus der EU eingebunden sind.

Matthias Lehnert erläutert Auftrag, Arbeitsweise und Struktur der EU-Grenzschutzagentur Frontex, die immer wieder im Verdacht steht, menschenrechtliche Mindeststandards im Umgang mit Flüchtlingen zu verletzen. Wie schwierig es ist, Frontex auf ein transparentes, rechtsstaatlich kontrollierbares Handeln zu verpflichten, berichtet die EU-Ombudsfrau Emily O’Reilly. Matthias Monroy vertritt dagegen die Ansicht, dass Frontex nur die Spitze des Eisbergs ist, die europäischen Strategien zur Flüchtlingsabwehr und Grenzkontrolle viel weiter reichen. In seinem Beitrag skizziert er die zahlreichen Formen der Überwachung von Flüchtlingen und die enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Schließlich stellt Hagen Kopp mit „Watch the Med“ eine zivilgesellschaftliche Initiative vor, die der organisierten Verantwortungslosigkeit in der europäischen Grenzschutzpolitik etwas entgegensetzen und das „Sterben-Lassen auf See“ beenden will.
Welchen Handlungsbedarf gibt es angesichts solcher Probleme in der Asyl- und Flüchtlingspolitik? Dazu haben wir die im Bundestag vertretenen Parteien sowie die FDP und die Piraten befragt.

Mit den Parteipositionen leiten wir den zweiten Teil des Schwerpunkts ein, der sich mit der Situation in Deutschland befasst. Die deutsche Abschiebepolitik wurde im vergangenen Jahr durch mehrere Gerichtsurteile gebremst, u.a. wurde die hierzulande praktizierte Abschiebehaft für rechtswidrig erklärt – Heiko Habbe beschreibt die Auswirkungen und politischen Schlussfolgerungen in seinem Beitrag.

Auch ohne Haft werden in Deutschland immer mehr Abschiebungen durchgeführt, 10.884 waren es im vergangenen Jahr. Die meisten Abschiebungen fanden nach Serbien statt, darunter waren viele Angehörige der Roma. Sie genießen in den Balkan-Staaten kaum Schutz, gehören zu den am meisten verfolgten Minderheiten in Europa. Umso befremdlicher ist es, dass die große Koalition im September 2014 Serbien, Bosnien Herzegowina und Mazedonien zu sicheren Herkunftsstaaten erklärte, und damit die Prüfung von Asylanträgen aus diesen Ländern weiter verkürzte. Die Auswirkungen dieser Entscheidung kommentiert der Bundes Roma Verband.

Das zweite große asylpolitische Gesetzgebungsverfahren dieser Bundesregierung – die Einführung einer Bleiberechtsregelung und die Neuordnung des Abschiebe- und Ausweisungsrechts – ist derzeit noch im parlamentarischen Verfahren. Den Entwurf dieses Gesetzespakets kommentiert das Komitee für Grundrechte und Demokratie.
2014 wurden fast 7.000 Menschen von der Bundespolizei nach Kontrollen im Inland zurückgewiesen bzw. an der Grenze zurückgeschoben. Die Zurückweisungen gehen nicht selten auf Kontrollen zurück, bei denen „racial profiling“ angewandt wird. Für viele seit Jahren hier lebende MigrantInnen gehört es deshalb zum Alltag, dass sie bei jeder Gelegenheit von der Polizei angehalten und überprüft werden – allein aufgrund ihrer ethnischen Andersartigkeit. Dagegen wehren sich immer mehr Betroffene. Vera Egenberger berichtet von den aktuellen Verfahren gegen diese Form diskriminierender Polizeiarbeit.

Eine andere Unterstützung erfahren hier lebende Flüchtlinge durch junge Jurist_ innen, die ihnen im Rahmen sogenannter Law Clinics bei der Bewältigung ihrer Asylverfahren und anderer bürokratischer Hürden helfen. Maximilian Oehl stellt die Arbeit der Refugee Law Clinic Köln stellvertretend vor. Den Schwerpunkt schließt ein Gespräch mit der bündnisgrünen Politikern Claudia Roth ab, in der sie Perspektiven einer menschenrechtskonformen Migrations- und Flüchtlingspolitik entwirft.

Über den Schwerpunkt hinaus bietet diese Ausgabe der vorgänge Beiträge zu zahlreichen aktuellen bürgerrechtlichen Themen. Michael Plöse setzt seine im letzten Heft begonnene Analyse des reformierten Antiterrordateigesetzes fort. Ein weiteres Sicherheitsgesetz hat die Bundesregierung im Frühjahr auf den Weg gebracht: die Reform des Bundesverfassungsschutzes. Unter der Überschrift einer verbesserten Zusammenarbeit der Verfassungsschutzbehörden von Bund und Ländern sieht das Gesetz eine deutliche Aufwertung des Bundesamtes und eine zentralisierte Auswertung der Datenbestände aller Verfassungsschutzämter vor. Das Gesetz enthält jedoch noch deutlich mehr: so sollen erstmals die kriminellen Machenschaften von V-Leuten und Verdeckten Ermittlern des Verfassungsschutzes gesetzlich legitimiert werden; zudem sieht das Paket neue Überwachungsbefugnisse für den Bundesnachrichtendienst vor. Sven Lüders fasst die Kritik an dem Vorhaben zusammen.

Außerdem dokumentieren wir in dieser Ausgabe den aktuellen Stand der jährlichen Staatsleistungen, die die Länder an die beiden christlichen Kirchen entrichten. Obwohl unsere Verfassung seit nunmehr fast 100 Jahren vorschreibt, dass diese Subventionen abzuschaffen sind, verweigern sich Bund und Länder diesem Auftrag – und das angesichts hoch verschuldeter öffentlicher Kassen.  Johann-Albrecht Haupt erläutert noch einmal, um welche Zahlungen es sich bei den Staatsleistungen handelt und was es mit dem Ablösegebot auf sich hat.

Die gesamte Redaktion wünscht Ihnen wie immer eine anregende Lektüre mit der neuen Ausgabe und freut sich über Ihre Anmerkungen, Kommentare und Kritiken.

Claudia Krieg und Sven Lüders
für die Redaktion

Heftvorschau:

vorgänge 209 Cyber-Sicherheit
vorgänge 210 Gesetzgebung zum Verbot der Suizidbeihilfe

Anmerkungen:

[1]  Süddeutsche Zeitung vom 10. Dezember 2014.

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Jürgen Bast und Daniel Thym sind beides ausgewiesene Experten im Europäischen Verfassungsrecht und im Migrationsrecht. Die vorgänge baten beide, zu ausgewählten Fragen zum deutschen und unionseuropäischen Zustand des Asylsystems darzulegen.

JÜRGEN BAST   Studium der Soziologie und Rechtswissenschaft in Frankfurt am Main; 2005 Promotion zum Dr. jur.; 2010 Habilitation; 2012 Professor für Völker- und Europarecht an der Radboud Universität Nijmegen; seit 2013 Professor für Öffentliches Recht an der Justus-Liebig- Universität Gießen. Die Arbeitsschwerpunkte von Bast sind das Migrationsrecht und das Europäische Verfassungsrecht. Seine Habilitationsschrift beschäftigt sich mit Fragen des Einwanderungsrechts, unter anderem dem Schutz der Grund- und Menschenrechte von Migranten (Aufenthaltsrecht und Migrationssteuerung, Tübingen 2011).

DANIEL THYM  Prof. Dr. LL.M., Jahrgang 1973, studierte Rechtswissenschaften in Regensburg, Paris sowie an der Humboldt-Universität zu Berlin. Als langjähriger Mitarbeiter des Walter-Hallstein-Instituts für Europäisches Verfassungsrecht promovierte er 2004 an der HU Berlin mit einer Arbeit über verschiedene Integrationsgeschwindigkeiten („Ungleichzeitigkeit und Europäisches Verfassungs­recht“). Seine Habilitationsschrift aus dem Jahr 2009 betrifft das „Migrationsverwaltungsrecht.“ In London absolvierte Thym einen Master und baute später das Berliner Graduiertenkolleg „Verfassung jenseits des Staates: von der europäischen zur globalen Rechtsgemeinschaft?“ (GRAKOV) mit auf, dessen Träger er heute ist. Seit 2006 ist er Mitherausgeber des „European Law Journal – Review of European Law in Context“ sowie seit 2011 der „Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik“. Im Oktober 2010 übernahm Thym den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht und ist seither Kodirektor des Forschungszentrums Ausländer- und Asylrecht (FZAA). Er ist maßgeblich am Exzellenzcluster „Kulturelle Grundlagen von Integration“ beteiligt. Seine Forschungsschwerpunkte sind das deutsche, europäische und internationale Migrationsrecht sowie die EU-Verfassungsentwicklung mit einem Schwerpunkt auf den Menschenrechten sowie den auswärtigen Angelegenheiten.

Macht das rechtlich geregelte Asylsystem der EU Europa zur Festung?

Bast: Das Kernproblem des Europäischen Asylsystems ist, dass es zwar individuelle Rechtsansprüche für schutzbedürftige Migrantinnen und Migranten schafft, aber keine sicheren und legalen Zugangsmöglichkeiten zu diesem gemeinsamen Asylraum eröffnet, sondern die Flüchtlinge auf hochriskante und teure Reisewege verweist. Ich persönlich mag die „Festungs“-Rhetorik nicht, wegen ihrer Ursprünge in der nazistischen Kriegspropaganda und weil sie zu einfache Vorstellungen darüber hervorruft, wie das System der Zugangsverhinderung funktioniert. Nach etwa einem Jahrzehnt der Europäisierung des Asylrechts bin ich gleichwohl davon überzeugt, dass das Alternativmodell, das Nebeneinander nationaler Asylsysteme, noch restriktivere Politikergebnisse hervorgebracht hätte.

Thym: Das Asylsystem macht Europa nicht zur Festung, weil die Definition des Asylbegriffs in den europäischen Rechtsakten vergleichsweise liberal ist – auch im internationalen Vergleich und im Vergleich zur früheren deutschen Rechtsprechung. Dies sieht man etwa daran, dass für bestimmte Herkunftsstaaten, etwa Syrien, die Schutzquote aktuell bei weit über 95 Prozent liegt. Der Streit dreht sich nicht um die Anerkennung, sondern um den Zugang.

Artikel 18 der Grundrechtecharta garantiert das Recht auf Asyl. Welche legalen und sicheren Zugänge gibt es für asylberechtigte Personen zu diesem Recht? Darf die EU asylberechtigte Personen durch immer weitere Abschottung der Außengrenzen und eine Zugangsverhinderungspolitik durch Kooperation mit den Anrainerstaaten auf Abstand halten, so dass diese gar nicht erst Asyl beantragen können – obwohl sie asylberechtigt sind?

Bast: In der bisherigen Rechtspraxis spielt Art. 18 der Grundrechte-Charta keine Rolle; er hat sicherlich Potential für zukünftige rechtspolitische Auseinandersetzungen. Die maßgeblichen Impulse für das Europäische Asylsystem gehen vom Unionsgesetzgeber aus, der den Kreis der schutzbedürftigen Personen in der sogenannten Qualifikationsrichtlinie vergleichsweise offen definiert hat. Die EU hat beispielsweise eine liberalere Flüchtlingsdefinition als die Bundesrepublik Deutschland vor der Europäisierung des Asylrechts. Ebenso wie die alte Bundesrepublik versteht die EU das Asylrecht aber bislang als ein territorial gebundenes Recht, dass grundsätzlich erst auf dem Hoheitsgebiet eines EU-Mitgliedstaats geltend gemacht werden kann.

Thym: Die Frage kann man so verstehen, dass aus Art. 18 der Grundrechtecharta folge, dass Flüchtlinge immer auch einen sicheren und legalen Zugang zum Territorium erhalten sollen. Dies ist jedoch nicht der Fall; die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) schützt vor der Rückführung in Staaten, in denen eine Verfolgung droht, gilt jedoch erst dann, wenn man in einem Staat ist. Aus der GFK folgt für sich genommen kein individuelles Recht auf legale und freie Zugangswege. Aktiv fördern muss die EU die rechtmäßige Einreise von Flüchtlingen nicht, auch wenn sie gerade dies im Rahmen des sogenannten Resettlement durchaus unternimmt, wenn allein für Deutschland über 10.000 Flüchtlinge aus Syrien ein Einreisevisum erhielten. Unabhängig davon gehen die Gerichte zutreffend davon aus, dass die Grenzkontrollen, Visa-Anforderungen oder auch die Kooperation mit Drittstaaten prinzipiell nicht gegen die GFK oder die internationalen Menschenrechte verstoßen – was jedoch nicht heißt, dass man über die Richtigkeit dieser Maßnahmen nicht politisch streiten sollte. Letzteres muss ganz gewiss sein; es ist jedoch eine politische Debatte.

Gibt es völkerrechtliche Vorgaben, gegen die die EU mit ihrer aktuellen Asylpolitik verstößt?

Bast: Die wichtigste völkerrechtliche Vorgabe für die Asylpolitik der EU und ihrer Mitgliedstaaten ist der Grundsatz der Nichtzurückweisung (Non-Refoulement), der in der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und in weiteren Menschenrechtsverträgen niedergelegt ist. Das Recht auf Non-Refoulement vermittelt einen Anspruch auf Einreise und provisorische Gebietszulassung, wenn nur auf diesem Weg der gebotene Schutz vor Verfolgung sichergestellt werden kann. In der Praxis der Grenzbehörden der EU-Mitgliedstaaten und der Grenzschutzagentur Frontex wird hiergegen immer wieder verstoßen.

Thym: Es gibt in den rechtlichen Vorgaben der Europäischen Union keine systematischen und strukturellen Verstöße gegen das Völkerrecht. Das Problem ist nicht das Recht, sondern die Umsetzung. Hier sind einzelne Maßnahmen durchaus kritisch zu betrachten und können gegebenenfalls auch rechtswidrig sein. Dies gilt etwa für die Rückführung von Personen, die auf der Hohen See aufgegriffen werden und speziell von Italien und Griechenland von dort aus ohne individuelle Asylverfahren in Drittstaaten zurückgeführt wurden. Dies verbietet die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), und daher stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte auch Verstöße fest. Eben hierauf reagierte der EU-Gesetzgeber, indem er bei der Neufassung der Frontex-Einsatzrichtlinien ausdrücklich festlegte, dass bei Frontex-Einsätzen immer auf die Einhaltung der Menschenrechte geachtet werden muss. Das Recht ist in Ordnung, was jedoch von einzelnen Beamten gemacht wird, kann die EU schwer kontrollieren.

Werden die Lasten aus dem Asylverfahren in der EU solidarisch verteilt, oder benachteiligt die Dublin-Verordnung die Staaten an der östlichen und südlichen Peripherie?

Bast: Das Dublin-System war nie als solidarisches System konzipiert, sondern etabliert eine „Zuständigkeitsabgrenzung ohne zwischenstaatliche Lastenteilung“, wie mein Kollege Thym es einmal treffend formuliert hat. Das Dublin-System errichtet ein EU-internes System sicherer Transitstaaten, an die die Schutzsuchenden zurückverwiesen werden können. Dies entlastet tendenziell die Staaten Nord- und Westeuropas von ihrer Verpflichtung, Asylbegehren zu prüfen und Flüchtlingen Schutz zu gewähren, wohingegen die Staaten Süd- und Osteuropas verstärkt mit solchen Begehren konfrontiert werden.

Thym: Bereits ein unbefangener Blick in die Statistik zeigt, dass von einer solidarischen Verteilung zwischen den Mitgliedstaaten derzeit keine Rede sein kann, ganz unabhängig davon, was man in diesem Zusammenhang als solidarisch einstufen würde. Es gibt einige Mitgliedstaaten, in denen besonders viele Asylbewerber leben, während andere Länder eine Quote nahe Null haben. Das Spannende ist, dass es keineswegs immer die Grenzstaaten sind, die mehr Antragsteller haben. An der Spitze der Statistik liegen etwa Schweden, Belgien, aber auch Malta, Italien und Griechenland. Umgekehrt gibt es in Portugal, Spanien und vielen osteuropäischen Staaten sehr wenige Flüchtlinge. Deutschland liegt im oberen Mittelfeld: obwohl in Deutschland nur 16 Prozent aller Unionsbürger leben, werden dort aktuell rund 33 Prozent aller Asylanträge gestellt.

Wie kann die in den europäischen Verträgen ausdrücklich vereinbarte solidarische Lastenteilung zwischen den EU-Mitgliedstaaten für das Asylsystem verbessert werden?

Bast: In der Tat erlegen die EU-Verträge dem Unionsgesetzgeber die Pflicht auf, das Europäische Asylsystem am Grundsatz der Solidarität auszurichten und die ungleichen Belastungen, die bei seiner Errichtung auftreten, zu kompensieren. Als diese Vorschrift entworfen wurde, standen den Vertragsautoren das Dublin-System und seine unsolidarischen Effekte klar vor Augen. Als Mittel für einen solidarischen Lastenausgleich ist vieles denkbar: von einer Erstattung der Fürsorgelasten für die Unterbringung von Asylbewerbern aus dem EU-Haushalt bis hin zu Umsiedlungsaktionen, entweder von Asylbewerbern, die noch auf den Ausgang ihres Verfahrens warten, oder von Flüchtlingen, die ihr Verfahren zur Anerkennung schon hinter sich haben. Ein wichtiger Entlastungseffekt für die Erstaufnahmeländer wäre es, wenn man das Weiterwanderungsverbot für anerkannte Flüchtlinge abschafft.

Thym: Man kann sich viele Modelle ausdenken, die letztlich jedoch allesamt an der fehlenden Einigkeit unter den Mitgliedstaaten scheitern werden, weil alle immer nur darauf achten werden, ob sie mit dem Modell besser oder schlechter dastehen. Von daher kann man aktuell nur in kleinen und praktischen Schritten vorangehen, die meines Erachtens darauf abzielen sollten, dass wir das Asylrecht als gesamteuropäische Aufgabe betrachten und deshalb auf den Aufbau funktionierender Asylsysteme in allen Mitgliedstaaten drängen und ergänzende finanzielle und sonstige Ausgleichsmechanismen entwickeln. Das ist wenig revolutionär, aber mehr ist politisch derzeit wohl schlicht nicht drin.

Sollten die Lasten nach einem Schlüssel aus Größe und Wirtschaftskraft der Mitgliedsländer verteilt werden? Was würde dies für die Bundesrepublik Deutschland bedeuten?

Bast: Auf den ersten Blick klingt es plausibel, für die Verteilung der Asylbewerber innerhalb der EU eine solche Quotenregelung vorzusehen, die eine proportionale Verteilung der Lasten zum Ziel hat. Allerdings stellen sich viele rechtliche und verwaltungspraktische Fragen, wie nach Erschöpfung der Quote in einem bestimmten Mitgliedstaat die Verweisung von Asylbewerbern auf die übrigen Staaten umzusetzen wäre. Ich bin skeptisch, ob das den humanitären Zielen des Asylrechts gerecht würde. Ein Asylverfahren sollte im Interesse der Flüchtlinge möglichst zügig durchgeführt werden. Es spricht deshalb viel dafür, dass das Land der ersten Schutzgewähr auch für die Prüfung des Flüchtlingsstatus zuständig ist. Ich befürworte daher ein System, bei dem die Erstaufnahmeländer mit ausreichenden Ressourcen ausgestattet werden, um im Namen aller Dublin-Staaten ein zügiges und faires Asylverfahren durchzuführen. Nach Abschluss des Asylverfahrens befürworte ich ein Recht auf Freizügigkeit für anerkannte Flüchtlinge.

Thym: Ich fände dieses System gut, alleine es ist wohl nicht durchsetzbar. Unabhängig davon habe ich die Frage mit meinem Forschungszentrum einmal durchgerechnet und das Ergebnis war überraschend: im Jahr 2013 hätte Deutschland insgesamt weniger Asylbewerber aufnehmen müssen; im Jahr 2014 wird diese Zahl nochmals höher ausfallen, weil inzwischen mehr Asylbewerber nach Deutschland kommen.(1)

Die Verträge enthalten einen Programmauftrag zur Definition eines europäischen Asylstatus. Kann ein solcher Status garantieren, dass anerkannte Flüchtlinge in den Mitgliedstaaten gleichbehandelt werden, und müsste es daneben nicht auch so etwas wie einen europäischen Duldungsstatus geben?

Bast: Der einheitliche Asylstatus ist ein wesentlicher Baustein, ohne den das Europäische Asylsystem unvollständig bleibt. Bisher gibt es nur fragmentarische Regelungen darüber, was es – jenseits der völkerrechtlich gebotenen Mindeststandards – bedeutet, in der EU als Flüchtling schutzberechtigt zu sein. Zum Beispiel müsste ein Europäischer Flüchtling, um noch einmal auf das Thema Dublin zurückzukommen, sich ebenso wie ein EU-Bürger innerhalb der EU frei bewegen und niederlassen dürfen. Bisher ist ein solches Freizügigkeitsrecht erst nach fünf Jahren vorgesehen. Außerdem müsste der sozialrechtliche Status der Flüchtlinge im Sinne einer vollständigen Gleichbehandlung geregelt werden.
Die Schaffung eines europäischen Duldungsstatus liegt auf einer etwas anderen Ebene. Ansätze dazu gibt es in der sog. Rückführungsrichtlinie, die Mindeststandards bei der Behandlung von ausreisepflichtigen Ausländern festlegt. Ein zukünftiger Regelungsansatz könnte darin bestehen, einen europäischen Rechtsanspruch auf einen regulären Aufenthaltstitel zu schaffen, wenn eine maximale Dauer der Duldung überschritten ist.

Thym: Das kommt darauf an, wie man den Asylstatus definiert. Wenn dieser etwa heißt, dass anerkannte Flüchtlinge ebenso hohe Sozialleistungen bekommen wie die Staatsangehörigen des jeweiligen Aufenthaltsstaats (und dies wäre eine vernünftige Regelung), so wäre hiermit eine Gleichheit nur innerhalb der Staaten hergestellt – und nicht zwischen anerkannten Flüchtlingen in verschiedenen Staaten, weil Deutschland höhere Sozialleistungen bezahlt als Griechenland oder Rumänien. Es gibt die Forderung, dass man alternativ eine Freizügigkeit anerkannter Flüchtlinge herstellen sollte, was jedoch sofort die Folgefrage nach der solidarischen Aufgabenteilung aufwirft, wenn dies zur Folge hätte, dass die allermeisten anerkannten Flüchtlinge nach Mittel- und Nordeuropa weiterziehen würden. Auch dies wäre politisch wohl nicht durchsetzbar, zumal nicht einmal EU-Bürger ein unbedingtes Recht auf Freizügigkeit haben, wenn sie nicht arbeiten.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und auch deutsche Gerichte haben die Zurückschiebung, wie sie nach der Dublin-Verordnung vorgesehen ist, wegen des Risikos unmenschlicher Behandlung teilweise gestoppt. So hat Deutschland Abschiebungen nach Griechenland nach einem Urteil des EGMR von 2011 ausgesetzt. Nach Italien hingegen, wo Flüchtlinge, auch Familien mit Kindern, der Obdachlosigkeit überlassen werden, wird weiter abgeschoben. Ist dies nicht ein Indiz für einen verfehlten Umgang mit den Menschenrechten, der im Dublin-System strukturell angelegt ist?

Bast: Der EGMR und ihm folgend der Gerichtshof der EU hatten aus dem Zusammenbruch des Asylsystems in Griechenland den Schluss gezogen, dass es menschen- bzw. grundrechtlich geboten ist, die Überstellung von Asylbewerbern dorthin einzustellen. Allerdings hat das EU-Gericht eine Außerkraftsetzung des Dublin-Mechanismus unter den Vorbehalt gestellt, dass das Asylverfahren oder die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber „systemische Mängel“ aufweisen müssen. Dem ist jetzt der EGMR in seiner wichtigen Italien-Entscheidung entgegengetreten: Aus menschenrechtlicher Perspektive reicht es nicht aus, dass in Italien das Asylsystem insgesamt halbwegs funktioniert. Die Wahrung der menschenrechtlichen Standards im Zielland einer Dublin-Überstellung muss in jedem Einzelfall geprüft werden. Bei genauerer Betrachtung ist das Dublin-System dafür hinreichend flexibel, denn es errichtet gar keine Pflicht zur Überstellung eines Asylbewerbers. Wenn eine Überstellung in einen zweiten Staat menschenrechtlich problematisch ist, dann muss der erste Staat das Asylbegehren eben selbst prüfen, so einfach ist das.

Thym: Der Hauptgrund für die schlechte Behandlung von Flüchtlingen in Italien und vor allem Griechenland ist nicht das Dublin-System, sondern das Fehlen eines funktionierenden Asylsystems in diesen Ländern. Anders als in Deutschland besteht dort keine Tradition der Asylgewährung und der Staat stellt nicht systematisch Unterkunft und Sozialhilfe bereit. Hieran würde sich nichts ändern, wenn wir das Dublin-System morgen abschafften. Das ist inakzeptabel und teilweise auch rechtswidrig. Was speziell Italien angeht, hängt die Beurteilung immer auch vom Einzelfall ab; eben dies hat die Große Kammer des EGMR in ihrem ersten Urteil zu Italien vom November 2014 auch klargestellt. Rückführungen nach Italien sind möglich, soweit speziell bei Familien mit Kleinkindern im Einzelfall sichergestellt ist, dass eine Unterkunft gewährt wird.

Was muss sich nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 17. Juli 2014 zur Abschiebungshaft an der deutschen Praxis ändern? Entsprechen die bisher realisierten bzw. diskutierten Maßnahmen diesen Vorgaben?

Bast: Der EuGH hat die strikte Trennung von Abschiebungshaft und Strafhaft, die der Unionsgesetzgeber angeordnet hat, erwartungsgemäß bekräftigt. Die politischen Entscheidungsträger in den Ländern sollten darüber nachdenken, ob das Instrument der Abschiebungshaft wirklich flächendeckend benötigt wird. Wenn man Abschiebungshaft wirklich, wie es das gesetzliche Leitbild ist, als letztes Mittel begreifen würde, könnte man mit wenigen gesonderten Einrichtungen, die den europäischen Vorgaben entsprechen, auskommen.

Thym: Abschiebehäftlinge dürfen nicht mehr in regulären Haftanstalten untergebracht werden, das heißt die Bundesländer müssen einzeln oder gemeinsam spezielle Hafteinrichtungen schaffen. Meines Wissens haben einige Bundesländer bereits reagiert bzw. werden dies tun. Solange dies nicht der Fall ist, können die betreffenden Person nicht in Haft genommen werden, das heißt sie sind freizulassen. Eben dies ordnen die Gerichte auch an.

Das geänderte Asylbewerberleistungsgesetz (AsylblG) soll im April 2015 in Kraft treten. Setzen die Änderungen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2012 verfassungsgemäß um, obwohl danach erst nach 15 Monaten Aufenthalt in Deutschland der Anspruch auf Sozialhilfeniveau gewährt wird und die Gesundheitsversorgung in dieser Zeit nur einen „Aufwendungsersatzanspruch des Nothelfers“ vorsieht?

Bast: Die wesentliche Botschaft des Bundesverfassungsgerichts war, dass das Existenzminimum nicht vom ausländerrechtlichen Status einer Person abhängt und entsprechende Leistungen nicht zur Verfolgung migrationspolitischer Ziele reduziert werden dürfen. Ich habe doch einige Zweifel daran, dass das neue AsylbLG diesem Test wirklich standhält. Überdies steht die Umsetzung der neu gefassten Aufnahmerichtlinie der EU noch aus, die für die Gruppe der Asylbewerber jetzt neben dem Grundgesetz einen weiteren Maßstab aufstellt, dem die deutsche Gesetzeslage entsprechen muss. Die politische und juristische Auseinandersetzung über das AsylbLG wird sicher in die nächste Runde gehen.

Thym: Das Sozialrecht ist eine überaus diffizile Materie und ich habe mich noch nicht ausführlich genug mit dem neuen Gesetzentwurf beschäftigt, so dass ich leider keine abschließende Meinung mitteilen kann.

Vielen Dank für Ihre Ausführungen.

Anmerkungen:

(1)
Siehe http://www.verfassungsblog.de/koenigsteiner-schluessel-fuer-eu-fluechtlingspolitik/.

Der Beitrag Streitgespräch zum rechtlichen Zustand des europäischen und deutschen Asylsystems erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Die in den vergangenen Jahren von Politik und Medien herbeigeredete Armutsmigration entpuppt sich bei näherem Hinsehen als populistische Stimmungsmache. Verschiedene Studien weisen nach, dass es sich bei der Einwanderung aus den östlichen EU-Staaten um reguläre Arbeitsmigration im Rahmen der Freizügigkeit in der EU handelt.

Entgegen der für 2014 prognostizierten Masseneinwanderung aus dem Osten in das deutsche Sozialsystem kam es im Vergleich zu den Vorjahren lediglich zu einer moderaten Erhöhung der Zuwanderung aus Bulgarien und Rumänien um 24 Prozent (Brücker et al., 2014).

Wider alle medialen und politischen Stereotypen haben wir es eindeutig mit einer Arbeitsmigration zu tun: die Erwerbsquote ist gegenüber dem Vorjahr nochmals gestiegen und liegt derzeit bei ca. 72 bis 77 Prozent. Mit der Ausweitung der Erwerbstätigkeit ist allerdings auch der Bezug von Hartz IV-Leistungen etwas angestiegen (Brücker et al., 2014). Dies war insofern vorhersehbar, als mit der Freigabe des Zugangs zum Arbeitsmarkt zum Jahresbeginn 2014 nicht angemeldete Beschäftigungen in legale Arbeitsverhältnisse umgewandelt und neue Beschäftigungsverhältnisse eingegangen werden konnten. Ungelernte Arbeit ist aber oft so schlecht bezahlt, dass ergänzende Ansprüche auf Grundsicherung nach SGB II bestehen.

Die unterschiedlichen Studien kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass die EU-Wander_innen mehr in die Sozialversicherungssysteme einzahlen als sie an Leistungen beantragen und weniger öffentliche Dienstleistungen in Anspruch nehmen, als dem von ihnen geleisteten Steueranteil entspricht (OECD: Fiscal Impact of Migration, OECD International Migration Outlook, 2013; Geis et al. 2014: 12; Bonin, 2014). Das gilt selbst dann, wenn, wie in Schweden, der Zugang zu Sozialleistungen ohne Restriktionen besteht (Poptcheva, 2014: 25). In Deutschland verfügen 25 Prozent der Zuwander_innen aus Rumänien und Bulgarien über einen Hochschulabschluss, fast jeder Zehnte sogar über einen MINT-Abschluss(1) (Geis et al, 2014: 4, 7). Auch geringqualifizierte Wanderarbeitnehmer_innen haben einen mehrfachen Nutzen für die deutsche Wirtschaft. Sie können Engpässe füllen, arbeiten für ausbeuterische Entlohnung (Werkverträge z.B. in Schlachtereien; fingierte Arbeitszeiten im Hotelgewerbe; 24-Stunden-Betreuung zu Hause) und sind für Qualifizierungen in Engpasssektoren des Arbeitsmarkts (Gesundheit, Pflege) verfügbar.

Selbst wenn die Ausgaben für soziale Hilfen an EU-Wanderarbeiter_innen vorübergehend ansteigen würden, wäre dies ein marginales Problem für die Sozialhaushalte im Vergleich mit gesellschaftlicher Überalterung, geringer Erwerbsquote und den Herausforderungen globaler Migration und Flüchtlingsbewegungen (Nowaczek, 2010: 307). Verständlich sind die Visionen eines zusammenbrechenden Sozialstaates dennoch, fordert die Europäische Integration doch den Abschied von den gewohnten Zuordnungen von Menschen zu einem zuständigen und verantwortlichen Staat. Bislang wird grenzüberschreitende Migration ausschließlich als eine Bewegung von Individuen betrachtet, bei der die Bilanz in jedem Einzelfall zum wirtschaftlichen Nutzen der eigenen Gesellschaftsordnung ausfallen soll. Die Gesamteffekte von Grenzdurchlässigkeit und Mobilität werden dabei ausgeblendet.

Die Ausrichtung der Europä­i­schen Union und die globale Konkurrenz

Die Idee des europäischen Zusammenschlusses war und ist auf die wirtschaftlichen Belange der Mitgliedstaaten ausgerichtet. Ein grenzüberschreitend freier Markt verspricht die Entfaltung der Produktivkräfte, Wirtschaftswachstum, Wohlstand und soziale Sicherheit für die Bürger_innen (Frenz, 2012:  Mit dem Lissaboner Vertrag ist die EU in eine neue Phase eingetreten, in der es nicht mehr nur um den Zusammenschluss von Staaten zum wirtschaftlichen Nutzen der Beteiligten geht, sondern darum, gegen den eigenen Untergang im internationalen Konkurrenzkampf anzukämpfen, insbesondere gegenüber den erstarkenden asiatischen Ökonomien. Auf dem Gipfel von Lissabon wurde 2000 das Ziel proklamiert, Europa bis zum Jahr 2010 zum „wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt“ zu machen (Süß, 2013:163).

Ein radikaler Europäischer Marktliberalismus soll in diesem Sinne den Weg frei machen für die Wanderung von Arbeitskräften zum Zwecke eines effizienten Ressourceneinsatzes (Kommission v. 15.11.2013, COM (2013) 837 final, S. 2). Die EU proklamiert zwar die Selbststeuerung des Marktes, bremst aber durch ihre Steuerungsinstrumente die Verbesserung der Lebensverhältnisse in den ökonomisch schwächeren Regionen(2)und fördert so die Wanderung in Regionen der Arbeitskräftenachfrage. Deutschland konnte so in der europäischen Krise in besonderem Maß von der Öffnung der Märkte nach Osten profitieren(3) und seine Führungsrolle in Europa ausbauen.

Die Freisetzung von Mobilität am Arbeitsmarkt ist nicht vereinbar mit einer selektiven Begrenzung des Rechts auf Freizügigkeit. Der Import einer gewissen sichtbaren Armut, meist nur vorübergehend und regional begrenzt, ist notwendiger Bestandteil dieser radikalen Marktliberalisierung. Die Angst vor dem Zusammenbruch der Sozialsysteme (Sinn, 2004; Welte, ZAR 2014: 190, Spindler, 2014) konnte noch nie empirisch belegt werden, bleibt aber ein ständiger Begleiter des gesamten EU-Erweiterungsprozesses.

Freizü­gig­keit für arbeit­su­chende Unions­bürger_innen

Ausgangspunkt für die Entwicklung der Europäischen Bewegungsfreiheit war die Freizügigkeit wandernder Arbeitnehmer_innen, Personen also, die sich mit einer festen Arbeitszusage in einen anderen Staat begaben. Die Rechtsprechung des EuGH hatte allerdings seit Beginn der 1990er Jahre Arbeitsuchende begrifflich den Arbeitnehmer_­innen zugeordnet, um dadurch der Arbeitnehmerfreizügigkeit als Grundfreiheit und wesentlichem Element des freien Marktes eine effektive Wirkung zu verleihen. „[Z]u dieser Freiheit gehört auch das Recht der Angehörigen der Mitgliedstaaten, sich in den anderen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und sich dort aufzuhalten, um eine Stelle zu suchen.“ (EuGH v. 26.02.1991 – C–292/89 „Antonissen“; EuGH v. 04.06.2009 – C–22/08, C–23/08 „Vatsouras und Koupatantze“)

Auch im EU-Vertrag werden Arbeitsuchende ausdrücklich mit Arbeitnehmer_innen gleichgestellt (Art. 45 Abs. 3 lit. b AEUV). Die Unionsbürgerrichtlinie von 2004 enthält entsprechend ein unbedingtes Verbot der Aufenthaltsbeendigung, „solange die Unionsbürger nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und dass sie eine begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden.“ (Art. 14 Abs. 4b). Entsprechend diesem Wortlaut wird das Aufenthaltsrecht für Arbeitsuchende in Deutschland mit der Neuregelung des Europäischen Freizügigkeitsgesetzes (FreizügG/EU v. 2.12. 2014, BGBl. I S. 1922) begrenzt auf „sechs Monate und darüber hinaus nur, solange sie nachweisen können, dass sie weiterhin Arbeit suchen und begründete Aussicht haben, eingestellt zu werden“. (§ 2 Abs. 2 Nr. 1a )

Aufent­halts­recht von „inaktiven“ Unions­bürger_innen

Auch wenn Unionsbürger_innen bei der Arbeitssuche nicht erfolgreich sind, wird ihr Aufenthalt nach sechs Monaten nicht formal illegal, da das Recht zum Aufenthalt zum Zweck der Arbeitsuche nicht automatisch erlöschen kann. Das Aufenthaltsrecht von Unionsbürger_innen entsteht zunächst von selbst (deklaratorisch) durch Einreise in einen anderen Mitgliedstaat, seine Beendigung ist aber nur durch einen Verwaltungsakt der Ausländerbehörde (konstitutiv) möglich (Janda, KritV 2011: 275, 284; Schreiber, NZS 2012: 647, 649; Dienelt in: Renner et al., 2013, § 4 FreizügG/EU, Rn. 37 f.; a. A. Thym, NZS 2014: 81). Im materiellen Sinne des EU-Rechts endet jedoch die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts, wenn keine ernsthafte und Erfolg versprechende Arbeitssuche mehr vorliegt. Es folgt der Übergang in den Status der Nicht-Erwerbstätigen, deren Aufenthalt nur beendet werden darf, wenn sie unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls die Sozialleistungen des Aufenthaltsstaates „unangemessen“ in Anspruch nehmen (Art. 14 Abs. 3 Unionsbürgerrichtlinie)(4). Hierbei sind die voraussichtliche Dauer und Höhe des Leistungsbezugs, die familiären Bindungen und die bereits bestehenden Verbindungen zum Aufnahmeland zu berücksichtigen. Die Einzelfallprüfung ist also zuerst hinsichtlich des Sachverhalts der Arbeitsuche und bei negativem Befund anschließend hinsichtlich des unbestimmten Rechtsbegriffs der „Unangemessenheit“ des Sozialleistungsbezugs vorzunehmen. Anders als bei der Ermessensausübung unterliegen die Feststellungen der vollen gerichtlichen Nachprüfbarkeit (5)

Ein bestandskräftiger Feststellungsbescheid führt zur Verpflichtung, das Gebiet der Bundesrepublik zu verlassen, nicht aber zu einer Wiedereinreise-Sperre (Dienelt, in: Renner et al., 2013, § 5 Rn. 58.). Durch die Neuregelung des FreizügG/EU (v. 2.12.2014, BGBl. I S. 1922) wird nun eine neue Einreisesperre eingeführt (§ 7 Abs. 2), mit der die Vortäuschung des Rechts auf Freizügigkeit sanktioniert werden soll (§ 2 Abs. 7 FreizügG/EU). Diese Regelung ist medial zum Teil als Maßnahme zur Bekämpfung des Sozialleistungsbezugs in Deutschland präsentiert worden. Tatsächlich werden aber nur Fälle erfasst, in denen eine Erwerbsarbeit, ein Einkommen, ein Krankenversicherungsschutz oder bei Drittstaatsangehörigen auch ein Familienverhältnis zu Unionsbür­ger_innen bewusst vorgetäuscht werden. Die Regelung bietet keine Handhabe für Personen, die als Aufstocker_innen oder in einer Notlage Leistungen beantragen und denen ein Rechts- oder Ermessensanspruch auf diese Leistung zusteht. Selbst die schwangere Frau, die zum Zweck der Entbindung nach Deutschland einreist, täuscht deshalb keineswegs über ihr Aufenthaltsrecht, welches ihr für die ersten drei Monate bedingungslos zusteht (§ 2 Abs. 5 FreizügG/EU) und solange fortbesteht, bis es durch einen förmlichen Bescheid beendet wird. Die praktische Relevanz der Neuregelung wird daher begrenzt bleiben, zumal ihre Anwendung stets unter Beachtung der Vorgaben des EU-Rechts erfolgen muss.

Soziale Teilhabe von wandernden Unions­bürger_innen

Jaques Delors(6) hatte in den1980er Jahren die Idee des Sozialen Europas auf die Agenda gesetzt. Grundgedanke war dabei, dass der Marktliberalismus als Prinzip der EU zwangsläufig zu einer Asymmetrie zwischen Unternehmertum und arbeitender Bevölkerung führen müsse, die einen vergleichbaren sozialen Sprengstoff enthält, wie der Manchester-Kapitalismus des 19. Jahrhunderts. Die Kommission formulierte damals: „Sowohl Wettbewerbsfähigkeit als auch Solidarität müssen bei der Errichtung einer erfolgreichen Zukunft Europas Berücksichtigung finden (Kommission, 27.7.1994, European Social Policy – a Way Forward for the Union, COM (94) 333). Umgesetzt wurde dieser Ansatz nicht; bis heute bleibt die Organisation der Sozialsysteme in der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten (Art. 153 Abs. 3 a AEUV). Lediglich Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten (Art. 5 Abs. 3 AEUV) durch die Methode der „Offenen Koordinierung“(Art. 156 Abs. 2 AEUV) sieht der EU-Vertrag vor (Bodewig/Voß, EuR 2003: 310 ff.). Allerdings sind die Vorgaben hinsichtlich Haushalts- und Finanzpolitik keineswegs neutral gegenüber den Sozialstaatsstrukturen, zumindest lösen sie Wanderungen aus und schaffen damit auch neue Zuständigkeiten für den Sozialschutz. (Eichenhofer, SozSich 2014: 198, 202).

Existenz­si­chernde Leistungen für Arbeit­su­chende

Nach dem EU-Vertrag können Arbeitsuchende das Diskriminierungsverbot für Arbeitnehmer_innen nach Art. 45 AEUV für sich in Anspruch nehmen; hierdurch werden das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 18 und die Teilhaberechte als Unionsbürger_in nach Art. 20 AEUV konkretisiert (EuGH v. 23.03.2004 – C–138/02 „Collins“; EuGH v. 25.10.2012 – C–367/11 „Prete“; Epiney, in: Calliess/Ruffert, 2011: Art. 45,Rn. 4). Die Diskriminierungsverbote des EU-Vertrags gelten jedoch nicht absolut, sie stehen unter dem Vorbehalt abweichender Regelungen im sonstigen EU-Recht (Art. 18 AEUV), dürfen aber nicht in ihrer Substanz eingeschränkt werden (Epiney, in: Calliess/Ruffert, 2011: Art. 18, Rn. 38 ff.).

Die Unionsbürgerrichtlinie enthält ebenfalls ein Gleichbehandlungsgebot für Unionsbürger_innen (Art. 24 Abs. 1), ergänzt allerdings durch die Möglichkeit, den Sozialhilfebezug (auch die Leistungen nach SGB II gelten als Sozialhilfe, EuGH v. 11.11.2014, „Dano“) in den ersten drei Monaten und für Zeiten der Arbeitsuche auszuschließen (Art. 24 Abs. 2). Auch die Verordnung zur Koordinierung der Sozialen Sicherheit enthält ein Diskriminierungsverbot (Art. 4 VO 883/2004), welches sich auch auf Leistungen nach SGB II bezieht, soweit Unionsbürger_innen ihren rechtmäßigen Aufenthalt und ihren Lebensmittelpunkt in Deutschland haben (jetzt klargestellt durch EuGH v. 11.11.2014 – C-333/13 „Dano“). Richtlinie und Verordnung wurden am selben Tag verabschiedet; eine Prüfung auf mögliche begriffliche oder inhaltliche Widersprüche erfolgte wohl nicht, sodass sich aus beiden Regelungen verschiedene Folgerungen für den Anspruch auf Leistungen nach SGB II ergeben.

Weiterhelfen kann hier die europäische Rechtsprechung. Nach der Einführung der Unionsbürgerschaft durch den Vertrag von Maastricht dehnte der EuGH (v. 23.03.2004 – C–138/02 „Collins“) den Anspruch auf Leistungen zum Lebensunterhalt aus, wenn sie zugleich objektiv der Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs dienen. Die in diesem Urteil enthaltene Kernaussage wird seitdem in vielen Urteilen des Gerichts wiederaufgegriffen: Seit der Einführung der Unionsbürgerschaft ist es nicht mehr möglich, eine finanzielle Leistung, die den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtern soll, aus dem Anwendungsbereich der Gleichbehandlung von Arbeitnehmern auszunehmen (EuGH v. 23.03.2004 – C–138/02 „Collins“, Rn. 63; v. 15.09.2005 – C–258/04 „ Ioannidis“; v. 25.10.2012 – C–367/11 „Prete“.).

Es besteht jedoch keine Verpflichtung des nationalen Gesetzgebers, derartige Leistungen von Anfang an bedingungslos zu gewähren. Zulässige Anforderung ist der Nachweis einer tatsächlichen Verbindung zum Arbeitsmarkt. So können die Mitgliedstaaten etwa verlangen, dass der Wohnort in den Aufnahmestaat verlegt wird. Es dürfen aber nur solche Anforderungen gestellt werden, die geeignet und erforderlich sind, um eine tatsächliche Verbindung der Anspruchsteller_innen mit dem Arbeitsmarkt des Aufnahmelandes zu prüfen. Die nachgewiesene Arbeitssuche während eines Zeitraums von drei Monaten bildet eine solche zulässige Anforderung (EuGH v. 11.07.2002 – C–224/98 „D’Hoop“; v. 23.03.2004 – C–138/02 „Collins“; v. 15.09.2005 – C–258/04 „Ioannidis“.).

Die tatsächliche Verbindung muss jedoch nicht zwangsläufig zum Arbeitsmarkt selbst bestehen, sie kann auch indirekt durch eine Verbindung (Integration) zum Aufnahmestaat bewirkt werden, z. B. durch eine bestehende familiäre Bindung (EuGH v. 21.07.2011 – C–503/09 „Stewart“; v. 25.10.2012 – C–367/11 „Prete“; im Ergebnis auch BSG v. 30.1.2013 – B 4 AS 54/12 R). Allerdings steht den Mitgliedstaaten bei Sozialleistungen, die allein in die Kompetenz des nationalen Gesetzgebers fallen, ein „weites Ermessen in Bezug auf die Festlegung der Kriterien“ zu (EuGH v. 24.10.2013 – C–220/12, „Meneses/Region Hannover“).

Mit dem Vorlagebeschluss des BSG vom 12.12.2013 (B 4 AS 9/13 R) an den EuGH zu den Leistungsausschlüssen des SGB II soll u.a. geklärt werden, ob Einschränkungen oder Begrenzungen des Gleichbehandlungsgebotes auch aus anderen Rechtsquellen als der Verordnung selbst stammen können, insbesondere aus der Unionsbürgerrichtlinie, die sich auf dieselben Leistungen bezieht (in Art. 24 Abs. 2) wie die Verordnung (in Art. 70). In Betracht kommen auch Einschränkungen des Gleichheitsgebotes, die sich aus dem Verweis auf die Autonomie des nationalen Gesetzgebers ergeben, wenn Art. 70 Abs. 4 der Koordinationsverordnung bestimmt, dass die Leistungen „nach dessen Rechtsvorschriften“ gewährt werden.

Der EuGH wird auch zu klären haben, ob der nationale Gesetzgeber zulässigerweise typisierend annehmen darf, dass Personen während der Zeit der Arbeitssuche keine ausreichende Verbindung zum Arbeitsmarkt des Aufnahmestaates aufweisen. Nur dann könnte der pauschale Leistungsausschluss in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 SGB II zulässig sein (so Bundesregierung, Schriftsatz v.30.9.2013 in der Sache EuGH C-333/13, Rn. 82).

Es lässt sich durchaus prognostizieren, dass Personen, die bereits einmal in Deutschland gearbeitet haben, denen der Arbeitnehmerstatus jedoch nicht mehr zusteht, kaum ohne eine genaue Prüfung des Einzelfalls vom Leistungsbezug ausgeschlossen werden können. Offen bleibt hingegen die Frage, wie die erstmalige Suche nach Arbeit zu bewerten ist und in welcher Weise der Rechtsanspruch auf Leistungen der Arbeitsmarktintegration (Art. 5 VO 492/2011) durch Ansprüche auf Geldleistungen zum Lebensunterhalt abgesichert werden kann. Ein völliger Ausschluss würde im Grunde zurückkehren zu einem restriktiven Wanderungssystem für Menschen, die schon über einen Arbeitsplatz verfügen oder sich mit der finanziellen Ausstattung von Tourist_innen auf die Arbeitsplatzsuche begeben.

Existenz­si­chernde Leistungen für inaktive Unions­bürger_innen

In jüngerer Zeit hatte der EuGH sich in der Sache „Brey“ (v. 19.9.2013 – C–140/12) mit den Ansprüchen eines „inaktiven“ (= ohne Bezug zum Arbeitsmarkt) deutschen Rentners in Österreich zu befassen. In Frage stand, ob Leistungen, die in den Geltungsbereich der Europäischen Sozialrechtskoordinierung fallen, unter allen Umständen am Ort des Wohnsitzes zu erbringen sind. Der EuGH nimmt hier sehr eindeutig Stellung gegen die Europäische Kommission und für die Position der Mitgliedstaaten. Die legitime Sorge der Mitgliedstaaten vor Wanderungen in besser ausgestattete Sozialleistungssysteme setze dem allgemeinen Diskriminierungsverbot Grenzen, die nicht in der Sozialrechtskoordinierung, sondern in der Unionsbürgerrichtlinie niedergelegt sind. Das Gericht betont jedoch auch, dass nicht die Inanspruchnahme von Sozialhilfe, sondern erst die Belastung des „Systems“ der Sozialhilfe(7) die Grenze für die Freizügigkeit bildet. Die Belastung soll bezogen auf den konkreten Einzelfall geprüft werden und nicht etwa im Rahmen grundsätzlicher Haushaltserwägung. Die Rechtsstellung von Unionsbürger_innen von der jeweiligen Haushaltslage eines Mitgliedstaates abhängig zu machen, dürfte auch völlig impraktikabel und mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar sein. In der Konsequenz darf eine Sozialleistung davon abhängig gemacht werden, dass ein Freizügigkeitsrecht besteht. Erst wenn jedoch die konkrete Einzelfallprüfung ergibt, dass Sozialhilfe nach Grund, Umfang und Dauer unverhältnismäßig in Anspruch genommen wird, kann der Wegfall der Freizügigkeit festgestellt werden.

Anders fiel jedoch die Entscheidung zu den vom SG Leipzig (v.3.6.2013 – S 17 AS 2198/12 „Dano“) vorgelegten Fragen aus. Es handelt sich um einen Fall einer Unionsbürgerin, die von Anfang an keine Arbeit suchte und über keine finanzielle Absicherung verfügte. Über diese Vorlage hat der EuGH am 11.11.2014 entschieden (C-333/13). Nach der bisherigen Rechtsprechung war kaum zweifelhaft, dass Menschen ohne ein Recht zum Aufenthalt Leistungen der Sozialhilfe grundsätzlich verwehrt werden können. Überraschend bleibt jedoch, dass die Richter_innen des EuGHs ganz auf die Prüfung einer „unangemessene Inanspruchnahme“ verzichten. Bislang hatte der EuGH dem Unionsbürgerstatus eine grundlegende Bedeutung eingeräumt, die sich allein aus der staatsbürgerlichen Zugehörigkeit zu einem Mitgliedstaat ableitet (EuGH v. 20.9.2001 – C-184/99 „Grzelczyk“; EuGH v. 2. 10.2003 – -148/02 „Garcia Avello”; EuGH v. 8.3.2011 – C-34/09, „Zambrano“). Mit der Entscheidung „Dano“ wird der Schutz und die Solidarität reduziert auf Personen, die entweder erwerbstätig sind oder allein für ihren Unterhalt aufkommen können. Beunruhigend ist dabei der Abschied vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Farahat, VerfBlog 2014/11/11), der bislang in allen Entscheidungen des EuGHs als tragendes Querschnittsprinzip der Unionsrechtsordnung galt (EuGH v. 7.9.2004 – C-456/02 „Trojani“). Damit hat der EuGH auch ein politisches Statement gegen den Unionsbürgerstatus als Sozialbürgerschaft, und für eine reine Marktbürgerschaft abgegeben (so zustimmend Thym, VerfBlog, 2014/11/12,), orientiert an der Frage, welchen individuellen ökonomischen Nutzen wandernde Unionsbürger_innen mitbringen oder zumindest mitzubringen geeignet sind.

Die Gewähr­leis­tung eines menschen­wür­digen Existenz­mi­ni­mums für jeden Menschen in Deutschland

Durch die Verlagerung der rechtspolitischen Diskussion auf die Probleme des EU-Rechts geriet die Frage der verfassungsrechtlichen Verpflichtung zur staatlichen Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (BVerfG v. 9.2.2010 – 1 BvL 1/09; BVerfG v. 18.7.2012 – 1 BvL 10/10) so weit in den Hintergrund, dass sie in den Entscheidungen deutscher Sozialgerichte kaum noch thematisiert wird (z. B. auch nicht: LSG NRW v. 3.12.14 – L 2 AS 1623/14 B ER). 

Für Arbeitsuchende sollte derzeit der Grundsatz gelten, dass sich eine rechtlich ungeklärte Frage nicht zu Lasten der Anspruchsteller_innen auswirken darf. Die Regelungen des Grundsicherungsrechts geben vor, dass Leistungen (nach Ermessen) zu erbringen sind, wenn die Entscheidung von einer Frage abhängt, um die es auch bei einem Verfahren vor dem EuGH geht (§ 40 Abs. 2 Nr. 1 SGB II in Verbindung mit § 328 Abs. 1 Nr. 1 SGB III).

Aber auch Personen, die sich nicht, noch nicht oder nicht mehr auf Arbeitssuche befinden, haben einen Anspruch auf Unterstützung in dem Umfang, in dem es durch die Menschenwürde geboten ist. Kernbereich der sozialen Hilfen zur Armutsbekämpfung ist in Deutschland ein lückenloses System der öffentlichen Verantwortung für ein menschenwürdiges Existenzminimum. Erfasst werden muss jede Person, die sich auf dem Territorium der Bundesrepublik aufhält, gleich ob die Notlage selbstverschuldet ist, oder ob eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Ausreise besteht (Greiser in JurisPK, 2014, Anhang zu § 23 Rn. 15.6). Nach dem Wortlaut der Ausschlussklauseln des § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 SGB II ist diese Absicherung nicht durch Hartz IV-Leistungen möglich. Es muss also auf die Sozialhilfe zurückgegriffen werden, weil sonst das System der sozialen Sicherung ein Loch bekäme, welches mit der staatlichen Verantwortung für die Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG) nicht zu vereinbaren ist. Missverstanden wird hierbei gelegentlich der Gehalt der Ausschlussklausel im SGB XII: „Ausländer, die eingereist sind, um Sozialhilfe zu erlangen, oder deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitssuche ergibt, sowie ihre Familienangehörigen haben keinen Anspruch auf Sozialhilfe.“ (§ 23 Abs. 3 SGB XII). Diese Formulierung bedeutet anders als im SGB II nicht, dass keine Leistungen erbracht werden dürfen, sondern nur, dass über die Leistung und den Umfang nach Ermessen unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Schutzgebote zu entscheiden ist (BVerwG 10. 12. 1987 – 5 C 32/85; Coseriu, in Keikebohm et al., 2013: § 23 SGB XII, Rn. 14). Welche Leistungen dabei „unabweislich erforderlich“ sind, wird auch davon abhängen, ob der Leistungsbezug nur der Überbrückung einer vorübergehenden Notlage dient, oder ob es einer Person an jedweder längerfristigen Perspektive und stichhaltigen Begründung für den Aufenthalt fehlt.

Die Möglichkeit, den Leistungsanspruch aus dem Europäischen Fürsorgeabkommen zu begründen (LSG Niedersachsen-Bremen v. 13.5.2014 – L 8 SO 129/14 B ER), ist für die Mitglieder von Staaten, die diesem Abkommen beigetreten sind, sicher richtig, trägt jedoch nicht zur Gewährleistung eines europaweiten Schutzanspruchs bei, weil dadurch ein unterschiedliches soziales Solidaritätsniveau innerhalb der EU geschaffen wird. Nach dem Grundsatz, dass Sozialleistungen, die den Angehörigen eines anderen Mitgliedstaates gewährt werden, auch allen übrigen EU-Bürger_innen zur Verfügung zu stellen sind (EuGH v. 15.1.2002 – C-55/00 „Gottardo“), müsste das bereits auf der Ebene des Europarats hergestellte Schutzniveau auch für die EU verbindlich werden.
Diskutiert wird hingegen, ob es sein kann, dass die sozialrechtliche Ausgrenzung zum Mittel der Erzwingung der Ausreise genutzt werden darf, zu einer Ausreise, die von den für Aufenthaltsfragen zuständigen Ausländerbehörden nicht verfügt wurde. Realistischerweise werden sich Ausreisen durch Leistungsentzug nicht erzwingen lassen, solange die Abfälle der deutschen Wohlstandsgesellschaft ein besseres Leben ermöglichen als die abgehängten Quartiere in Staaten wie Bulgarien und Rumänien.

Zuzulassen, dass sich gerade in den Großstädten Verwahrlosung, Krankheiten und Kinder ohne Bildung entwickeln, kommt den deutschen Sozialstaat deutlich teurer als eine Gewährleistung der Menschenwürde auch für diejenigen, die nicht aus dem Stand ihr Humankapital in Deutschland einbringen können. Letztlich kann die Verweigerung von Solidarität gegenüber Unionsbürger_innen auch dazu beitragen, dass immer mehr Menschen das Vertrauen in die Regelungskraft des staatlichen Systems verlieren und auf eigene Versorgungssysteme setzen.

Ausblick

Auf EU-Ebene existiert der Vorschlag, ein bestimmtes Mindestniveau des Schutzes vor Armut in allen Mitgliedstaaten verbindlich zu regeln. Eine solche Regelung widerspricht aber dem Marktliberalismus, der gerade auf die Wanderungsmotivation durch materielle Anreize setzt (Nowaczek in Black et al., 2010: 290, 307). Auch Vorschläge, einen europäischen Sozialfonds oder eine Art Versicherungssystem zu schaffen, welche Menschen im Wanderungsprozess und bis zur Arbeitsaufnahme absichern, werden von den Mitgliedstaaten aus Angst vor den Kosten und vor Fehlanreizen abgelehnt (Poptcheva, 2014:29).

Eine andere, die Sozialsysteme in Europa ernsthaft bedrohende Lösung fordert der britische Finanzminister Osborne: „Die Finanzkrise hat dramatisch die Verschiebungen der tektonischen Platten in der Weltwirtschaft beschleunigt.“ Europa stehe für sieben Prozent der Weltbevölkerung, 25 Prozent der weltweiten Wirtschaftsleistung und 50 Prozent der weltweiten Sozialleistungen. „So kann es nicht weitergehen“, sagte Osborne (dpa 15.1.2014). Hierin kommt zum Ausdruck, dass sich Europa auf die Dauer nicht in einzelne voneinander abgeschottete Sozialsysteme aufteilen lässt, wenn die Wirtschaftsunion funktionieren und am Weltmarkt bestehen will. Mit einer radikalen Absenkung des Sozialniveaus für alle in Europa würde die EU den brüchigen sozialen Frieden aufs Spiel setzen und damit auch ihre internationale Konkurrenzfähigkeit. Selbst diejenigen, die meinen, das deutsche Sozialsystem als nationale Errungenschaft schützen zu müssen, werden auf längere Sicht der Einsicht nicht entgehen können: „Europa ist nur als soziales Europa zu haben.“ (Eichenhofer, SozSich 2014, 198, 205)

PROF. DR. DOROTHEE FRINGS   studierte Rechtswissenschaften in Berlin, Hamburg und Bologna. Von 1983 bis 1997 war sie als selbständige Rechtsanwältin mit dem Schwerpunkt Migrationsrecht tätig. Seit 1997 ist sie Professorin für Verfassungs-, Verwaltungs- und Sozialrecht an der Hochschule Niederrhein, Fachbereich Sozialwesen. Sie übernahm die wissenschaftliche Begleitung von Forschungsprojekten der EU und des Bundes und ist in der Weiterbildung im Bereich des Migrations-, Sozial- und Antidiskriminierungsrechts aktiv. Wichtige Veröffentlichungen zum Thema: Sozialrecht für Zuwanderer, Nomos, 2008; Ausländerrecht für Studium und Beratung, 2. Aufl., FH-Verlag, 2012 (zusammen mit Elke Tießler-Marenda); Sozialrecht für die Soziale Arbeit, 3. Aufl., Kohlhammer 2015; Grundsicherungsleistungen für Unionsbürger unter dem Einfluss der VO (EG) Nr. 883/2004, ZAR 2012, S. 317.

Literatur

Bodewig, Th./Voß, Th.(2003): Die „offene Methode der Koordinierung” in der Europäischen Union – „schleichende Harmonisierung” oder notwendige „Konsentierung” zur Erreichung der Ziele der EU?, EuR 2003, 310 ff.

Bonin, H. (2014): Der Beitrag von Ausländern und zukünftiger Zuwanderung zum Staatshaushalt, Bertelsmann Stiftung, 2014, http://www.bertelsmann-stiftung.de/de/ publikationen/publikation/did/der-beitrag-von-auslaendern-und-kuenftiger-zuwanderung-zum-deutsch (abgerufen am 5.1.2015).
Brücker, H./Hauptmann, A./Vallizadeh, E., IAB (Hrsg.)(2014): Zuwanderungsmonitor Bulgarien und Rumänien, November 2014, www.iab.de (abgerufen am 5.1.2015).

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Dienelt, K. (2013) in: G. Renner/J. Bergmann/K. Dienelt, Ausländerrecht, Baden-Baden.

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Farahat, A. (2014): Auf Kollisionskurs – Die Unionsbürgerfreizügigkeit und der Kampf gegen den vermeintlichen „Sozialtourismus“ in der Rs. „Dano“, VerfBlog, 2014/11/12, http://www.verfassungsblog.de/eu-freizuegigkeit-als-rechtliche-konstruktion-nicht-als-soziale-imagination/#.VGjl7smwSW9 (abgerufen am 5.1.2015).

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Poptcheva, E-M. (2014): Freedom of movement and residence of EU citizens. Access to social benefits, European Parlamentary Research Service, 2014, http://www.eprs.ep.parl.union.eu (abgerufen am 5.1.2015).

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Thym, D.: Sozialleistungen für und Aufenthalt von nichterwerbstätigen Unionsbürgern, NZS 2014, 81.

Welte, H-P.: Rechtsverlust und Nichtbestehensfeststellung nach erfolgloser Arbeitssuche, ZAR 2014: 190.

Anmerkungen

(1) MINT-Abschlüsse sind die begehrten Studiendiplome in den Fächern Mathematik, Ingenieurswissenschaften, Naturwissenschaften und Technik.

(2) Z.B. Vorschlag der Kommission an den Rat für den vorsorglichen Beistand an Rumänien v. 10.10.2013 COM (2013) 708 final: Begrenzung der Lohnentwicklung im öffentlichen Sektor, Privatisierung von Staatsbetrieben, Liberalisierung des Energiemarktes, Infrastrukturverbesserung für ausländische Direktinvestitionen, Anhebung des Rentenalters. Dem wandernden Kapital wird die Produktionsverlagerung erleichtert durch niedrige Steuern (Bulgarien Einheitssteuer von 10 %), gesetzliche Mindestlöhne, die sowohl in Bulgarien als auch in Rumänien unter 200 Euro im Monat liegen (Schulten: WSI-Mindestlohnbericht 2012 – Schwache Mindestlohnentwicklung unter staatlicher Austeritätspolitik, WSI-Mitteilung 2/2012, S. 124 ff.; Eurostat 2013). Der Aufkauf von großen landwirtschaftlichen Flächen durch deutsche Investoren in Bulgarien und Rumänien wird durch EU-Subventionen gefördert (Gerke, J.(2014): Landwirtschaftliche Großgrundbesitzstrukturen in Europa: Entstehungsbedingungen und weitere Entwicklung, Die Freie Welt, http://www.freiewelt.net/landwirtschaftliche-grossgrundbesitzstrukturen-in-europa-entstehungsbedingungen-und-weitere-entwicklung-10049089/, aufgerufen 5.1.2015).

(3) E.on (größter deutscher Energiekonzern) hat ab 2004 die Privatisierung des bulgarischen Energiemarktes betrieben und 2012 an ein tschechisches Energieunternehmen verkauft. Heute liegen die durchschnittlichen Energiekosten pro Haushalt bei 100 € monatlich. In Rumänien gehört E.on weiterhin zu den führenden Energieanbietern. Der Export konzentriert sich in Rumänien neben der Energieversorgung auf Kfz-Zulieferer und Einzelhandel. 20.000 Unternehmen mit deutscher Beteiligung im Wert v. 4,11 Mrd. Euro, Handelspartner Nr. 1 mit einem Volumen von 18 Mrd. € (lt. Auswärtiges Amt).

(4) Dieses Verständnis der gegenüber Art. 7 erweiterten Freizügigkeit durch Art. 14 Unionsbürgerrichtlinie wird durch die Entscheidung des EuGH v. 11.11.2014 – C-333/14 „Dano“ ernsthaft in Frage gestellt.

(5) Unrichtig sind insoweit die Verwaltungsvorschriften zum FreizügG/EU Nr. 5.5.1.2.

(6) Französischer Sozialdemokrat, gilt als Baumeister der Wirtschaft- und Währungsunion.

(7) S. „a burden on the social assistance system“ in der englischen Fassung und „une charge pour le système d’assistance sociale” in der französischen Fassung.

Der Beitrag Soziale Teilhabe wandernder Unionsbürger_innen (vollständig) erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Die Dublin-Verordnung regelt die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft sowie weiteren europäischen Staaten gestellten Asylantrages. Es gehört zu den Grundlagen der Europäischen Union, denn die Öffnung der Grenzen zur Erleichterung des „freien Verkehrs von Waren, Kapital, Personen und Dienstleistungen“ ging von vornherein mit Maßnahmen einher, die unerwünschte Migrationsbewegungen verhindern sollten. Das Dublin-System ist höchst umstritten, weil es für einen Großteil der innereuropäischem Abschiebungen – in zum Teil äußerst fragwürdige menschenrechtliche Zustände – verantwortlich ist. In diesem Artikel soll der Prozess der Verhandlungen um die Dublin III-Verordnung geschildert werden. Er beginnt mit einer kurzen Schilderung der Geschichte der Verordnung und einer Darstellung der vorangegangenen Dublin II-Verordnung.*

*Für eine detailliertere und ausführlichere Darstellung der Forschungsergebnisse zur Verhandlung um Dublin III siehe Lorenz 2013.

Geschichte der Dublin Verordnung

Das sogenannte Schengener Abkommen war Ausdruck des gemeinsamen Interesses der damals beteiligten Akteure: den „freien Verkehr von Waren, Kapital, Personen und Dienstleistungen“(1) zu gewährleisten und die unterschiedlichen nationalen Regelsysteme einander anzugleichen. Das von Deutschland, Frankreich, Belgien, den Niederlanden und Luxemburg verhandelte Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) wurde 1990 vereinbart und trat im Dezember 1994 in Kraft. Innerhalb der EU sollte durch das SDÜ ein Raum entstehen, in dem Menschen ohne routinemäßige Grenzkontrollen von einem Mitgliedstaat in den anderen reisen können. Die Lockerung der Grenzkontrollen innerhalb des Schengenraums würde aber, so befürchteten die Unterzeichnerstaaten, zu Sicherheitsmängeln und zu aus ihrer Perspektive unerwünschten Migrationsbewegungen führen. Deshalb wurden im Schengener Abkommen Maßnahmen vereinbart, die diese ungewollten Nebeneffekte ausgleichen oder eindämmen sollten. Diese Maßnahmen umfassten neben vereinheitlichten und verstärkten Kontrollen an den EU-Außengrenzen auch die Vereinheitlichung der Visa- und der Einreisepolitik der Schengenstaaten. Außerdem wurde versucht, sich auf einen gemeinsamen Mechanismus der Zuständigkeitsverteilung für im Schengenraum gestellte Asylanträge zu einigen.(2)Die entsprechenden Artikel 28-38 aus dem SDÜ wurden weitgehend in ein anderes Übereinkommen übernommen, das dem gleichen Zweck dienen sollte – in das Dubliner Übereinkommen.

Das DÜ wurde am 15. Juni 1990, also vier Tage vor dem SDÜ vom 19. Juni 1990, von den damals zwölf EG-Mitgliedstaaten unterschrieben. Das DÜ oder genauer gesagt, das „Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft gestellten Asylantrags“, war ein internationaler Vertrag, der von jedem beteiligten Staat unterzeichnet und in nationale Gesetze und Verfahren umgesetzt werden musste. Dieser Vorgang der Ratifizierung des Übereinkommens in den einzelnen Staaten dauerte so lange, dass das 1990 verabschiedete Übereinkommen erst am 1. September 1997 in Kraft trat (Kloth 2000: 7).

Für das DÜ wurden drei grundlegende Ziele genannt.(3)

(1) Es sollte garantieren, dass jeder Asylantrag, der innerhalb des Anwendungsbereichs des Übereinkommens gestellt wird, von einem Staat bearbeitet wird. Staaten sollten sich nicht mehr gegenseitig die Verantwortung für die Bearbeitung der Asylanträge zuschieben können und die betroffenen Asylsuchenden endlos von einem Staat in den nächsten abschieben. Dieses Ziel wurde „no refugees in orbit“ genannt und in der Präambel des Übereinkommens erwähnt.

(2) Asylsuchende sollten davon abgehalten werden, gleichzeitig oder aufeinander folgend mehrere Asylanträge in verschiedenen Ländern zu stellen. Auf diese Weise sollte verhindert werden, dass Asylsuchende selbstbestimmt ihre Chance auf eine Flüchtlingsanerkennung erhöhen oder durch die aufeinander folgenden Aufenthaltsgestattungen während der laufenden Asylverfahren ihren legalen Aufenthalt im Schengenraum verlängern. Für diesen Vorgang der Mehrfachantragsstellung hat sich die befremdliche und abwertende Bezeichnung des „asylum shopping“ eingebürgert.

(3) Selbstbestimmte Migrationsbewegungen von Asylsuchenden innerhalb des Schengenraums – sogenannte sekundäre Migrationsbewegungen – sollten verhindert werden. Es sollte ihnen also verwehrt werden, sich in den Mitgliedstaat ihrer Wahl zu begeben, um dort einen Asylantrag zu stellen.
Zentral für das DÜ war das sogenannte „Verantwortungsprinzip“. Ein Asylantrag soll von dem Staat bearbeitet werden, der durch z. B. ein Visum die Einreise des Asylsuchenden ermöglicht oder sie z. B. durch Lücken in der Grenzkontrolle nicht verhindert hat. Nach zwei Jahren Anwendung stellte die Kommission fest, dass das DÜ nicht funktionierte wie erhofft:

On the basis of over two year’s experience of implementing the Convention, there seems to be widespread agreement that it is not functioning as well as had been hoped. (SEC(2000)522)

Es gab vor allem zwei große Probleme:

(1) Der Intention nach sollte der zentrale Artikel des DÜ Artikel 6 sein, in dem die Verantwortung für die Durchführung des Asylverfahrens dem Staat zugeschoben wird, dessen Grenze von der asylsuchenden Person als erste unerlaubt überschritten wurde. Eine gelungene unerlaubte Einreise lässt sich aber nicht ohne Weiteres nachweisen, wenn die klandestin reisende Person sich darum bemüht, entsprechende Nachweise zu vernichten. Das Übereinkommen sah vor, dass Mitgliedstaaten neben Beweisen auch überzeugende Indizien für ihre Zuständigkeit akzeptieren sollten. Ein Beweis für ein unerlaubtes Überschreiten einer Grenze wäre beispielsweise ein Einreisestempel in einem gefälschten Pass. Dagegen wären Zugtickets, Hotelrechnungen oder die Aussage der asylsuchenden Person nur Indizien. Die an dem DÜ beteiligten Staaten mit Außengrenzen hatten kein Interesse, die Verantwortung für Asylverfahren zu übernehmen. Deshalb akzeptierten sie in vielen Fällen nur Beweise und keine Indizien. Da es bei unerlaubten Grenzübertritten solche Beweise aber in der Regel nicht gab, konnte Artikel 6, als zentraler Artikel des DÜ, nicht wie geplant angewendet werden.(4)

(2) Das zweite große Problem bestand in der vergleichsweise geringen Zahl von Überstellungen, also Abschiebungen, zwischen den Mitgliedstaaten(5). Die Zahlen sind ungenau und fehlerhaft, aber Größenordnungen lassen sich erkennen. So schwanken die Angaben für die Überstellungen auf Grundlage des DÜ im Jahr 1998 zwischen 3000 und 4500. Im Vergleich zu der Gesamtzahl der Asylsuchenden in den Unterzeichnerstaaten des DÜ wurden nur 2 Prozent der Asylsuchenden in diesem Jahr von einem Staat in einen anderen geschoben (SEC(2000)522). Dies war ein viel kleinerer Anteil, als bei der Konzeption intendiert.
Durch das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam musste das DÜ von einem internationalen Vertrag zu europäischem Gemeinschaftsrecht umgewandelt werden. Vor allem ein Vorschlag galt als Alternative zu dem bisher zentralen „Verantwortungsprinzip“: Es sollte jener Staat zuständig sein, in dem Asylsuchende ihren ersten Asylantrag stellen. Dadurch hätten sich Asylsuchende den Ort der Bearbeitung ihres Asylantrags aussuchen können, und es hätte ein klares und einfaches Verfahren der Zuständigkeitsverteilung gegeben. Dieser Vorschlag stieß auf großen politischen Widerstand.
Im Juni 2001 legte die Kommission einen Vorschlag für ein überarbeitetes Dublin-System vor, welcher die Grundsätze des DÜ weitestgehend übernimmt (KOM(2001)447 endg.: 6). Bei einem Treffen der verschiedenen an der Asylum Working Party beteiligten Delegationen der Mitgliedstaaten am 1. und 2. Oktober 2001 kündigten sowohl Italien als auch Griechenland an, dem zentralen Artikel 10, der die Zuständigkeit von dem Ort der unerlaubten Ersteinreise in die EU abhängig macht, nicht zustimmen zu wollen (12501/01: 13). Die italienische Delegation begründete ihre Einwände mit den Worten: „Die Pflicht der Mitgliedstaaten, ihre Außengrenzen zu überwachen, darf nicht mit der Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates verwechselt werden“ (12501/01: 13). Verschiedene NGOs wie Amnesty International und der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE) unterstützen Italien und Griechenland in ihrer Kritik und forderten die Einführung der Zuständigkeitsverteilung nach dem Ort des ersten Asylantrags; auch der UNHCR machte sich hierfür stark. Anfang 2002 übernahm Spanien nach Belgien die Ratspräsidentschaft für ein halbes Jahr. In dieser Rolle schlug Spanien einen als Kompromissvorschlag betitelten Entwurf vor, der für nicht visumspflichtige Asylsuchende die Zuständigkeit von dem Ort der ersten Asylantragsstellung abhängig machte. Griechenland und Italien sprachen sich dafür aus, Deutschland, die Niederlande, Schweden sowie Großbritannien dagegen. Bis zum letzten Treffen des Rats 2002 auf Ministerebene war bei den Dublin-Verhandlungen keine Einigung in Sicht(6). Auf jenem Treffen entschloss sich die dänische Ratspräsidentschaft zu einem Abstimmungsverfahren, welches das Blatt – fast buchstäblich – in letzter Minute noch wenden sollte. Die Abstimmung sollte nicht auf einem Treffen, sondern über ein sogenanntes „Verfahren der stillschweigenden Zustimmung“ erfolgen. Dieses war eine Variante des schriftlichen Abstimmungsverfahrens. Allen Delegationen wurde ein Fax mit dem Entwurf geschickt und der Aufforderung, innerhalb von einer Woche einen Einspruch zu äußern, ansonsten würde die Nicht-Antwort als Zustimmung gewertet. Wie von den Befürworter_innen des Entwurfs erhofft, gab es nie eine Antwort auf das Fax. Damit war die Übernahme der zentralen Grundgedanken des DÜ in die Dublin II Verordnung politisch beschlossen. Dublin II wurde am 18.02.2003 vom Rat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) formal angenommen und trat im März 2003 in Kraft.
Im gleichen Zeitraum trat im Januar 2003 die Fingerabdruckdatenbank Eurodac in Kraft, welche schon im Dezember 2000 verabschiedet wurde (Eurodac-Verordnung (EG) Nr. 2027/2000, inzwischen abgelöst durch Verordnung (EU) Nr. 603/2013). Diese wurde geschaffen, um belastbares Datenmaterial für die Dublin-Verfahren zu liefern. In die Datenbank sollen Mitgliedstaaten die Fingerabdrücke von jedem Menschen einspeichern, der beim unerlaubten Übertritt der EU-Außengrenze entdeckt wird. Durch sie gelang es in vielen Fällen kaum anfechtbare Beweise für den Ort des unerlaubten Grenzübertrittes zu schaffen. Dadurch stieg die Effizienz der Dublin II-Verordnung im Vergleich zum DÜ ohne Eurodac erheblich.

Wider­sprüche in Dublin II

Im Text des Übereinkommens finden sich vor allem zwei Widersprüche: der zwischen Schutz und Kontrolle von Asylsuchenden sowie der zwischen Solidarität und Disziplinierung von Mitgliedstaaten. Ein Widerspruch, der sich nicht im Text findet, aber die Anwendung der Verordnung stark prägt, ist der zwischen selbstbestimmten Migranten_innen und souveränen Staaten.

Schutz und Kontrolle

Der Präambel zufolge soll Dublin II ein Instrument zum Schutz von Asylsuchenden sein. Tatsächlich ist die Verordnung aber so angelegt, dass sie vor allem ein Instrument zur Kontrolle und Abwehr selbstbestimmter Migrationsbewegungen ist. Schutz und Kontrolle sind in manchen Fällen vereinbar, in anderen jedoch nicht. Effektiver Schutz würde an verschiedenen Stellen die Anwendung von Gewalt verbieten, die zur Kontrolle und Abwehr selbstbestimmter Migration eingesetzt wird. Dieser Widerspruch prägt z. B. die Auseinandersetzungen um anerkannte Haftgründe während des Verfahrens, die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln gegen Abschiebungen sowie die Zuständigkeitskriterien für minderjährige, unbegleitete Flüchtlinge.

In der Verordnung haben sich beide Aspekte niedergeschlagen. Stärker war jedoch die Position, die eine Kontrolle der Immigration von Asylsuchenden fordert. An verschiedenen Stellen der Verordnung geht es implizit um die Vermeidung von sogenannten Pull-Faktoren, also Anreizen zur Migration nach Europa. Aber nicht nur die Anreize zur Migration sollten durch Dublin gesenkt werden. Auch die Möglichkeiten, die Asylsysteme als Weg zu einem Aufenthalt in Europa zu nutzen, sollten eingeschränkt werden.

In der Auseinandersetzung um Dublin II konnten sich die konservativen Akteure mit ihrer Strategie der Kontrolle und Abwehr von Migration durchsetzen. Dass der Aspekt des Flüchtlingsschutzes trotzdem im Diskurs um Dublin II so stark auftaucht, hat widersprüchliche Effekte. Auf der einen Seite spielt der Schutzdiskurs eine große Rolle zur Rechtfertigung der Verordnung. Das Instrument zur Durchsetzung des partikularen und gewaltvollen Interesses einiger Staaten an Migrationskontrolle und -abwehr wird als wohltätig und an Menschenrechten orientiert verkleidet. Auf der anderen Seite hat der Schutzdiskurs in Verhandlungen und Gerichtsverfahren dafür gesorgt, dass der Inhalt und die Anwendung der Verordnung tatsächlich manchmal zum Schutz von Asylsuchenden ausgelegt wurden.

Solidarität und Disziplinierung

Der zweite große in der Verordnung angelegte Widerspruch ist der zwischen Solidarität der Mitgliedstaaten untereinander und einer Disziplinierung der Transitstaaten, ihre Grenzen geschlossen zu halten. Auf der einen Seite steht der Anspruch an eine solidarische Aufteilung der Verantwortung und „Last“ für europäische Aufgaben wie den Schutz der Außengrenzen und das gemeinsame europäische Asylsystem. Auf der anderen Seite steht die Position, dass in einem Raum ohne Binnengrenzen jeder Staat für die Menschen verantwortlich ist, deren Einreise er ermöglicht bzw. nicht verhindert. Die mit diesen widersprüchlichen Erwartungen verbundenen Ziele wurden von der Kommission in ihrer Evaluation des Dubliner Übereinkommens formuliert. Einige Akteure erwarteten von dem DÜ eine gerechte, solidarische Verteilung der Asylantragsteller_innen

[One possible objective for Dublin I is] to ensure an equitable distribution of asylum applicants between the Member States, in proportion to each Member State’s capacity to receive asylum applicants; […] (SEC(2000)522)

Andere Akteure wiederum forderten, dass die Verordnung die Verantwortung für die Asylverfahren entsprechend der Effektivität des Grenzschutzes verteilen soll:
[One possible objective for Dublin I is] to create a direct link between the allocation of responsibility for asylum applicants and the success or failure with which a Member State discharges its responsibilities (in an area without internal frontiers) to carry out effective pre-entry and entry controls on persons seeking to enter the territory of the Member States; […] (SEC(2000)522)
Diese beiden Forderungen widersprechen sich unmittelbar. Entweder wird die Verantwortung für die Asylverfahren nach Kriterien wie etwa der Aufnahmekapazität verteilt und erhebt damit den Anspruch, gerecht und solidarisch zu sein oder aber die Verteilung wird an den Grenzschutz gekoppelt. Beides zusammen geht nicht. In den Verhandlungen um Dublin I und II setzten sich die Akteure durch, die die Zuständigkeit an den Grenzschutz koppeln wollten. Trotzdem taucht die Forderung nach Solidarität im Asylbereich bei der Verhandlung um Dublin III und in den Diskursen um Dublin II immer wieder auf und spielt weiterhin eine große Rolle.

Die Akteure hinter diesem Widerspruch sind einerseits hauptsächlich die Regierungen der europäischen Transitstaaten, die kein Interesse haben an der teuren Einrichtung restriktiver Grenzschutzmaßnahmen und andererseits die Regierungen der Zielstaaten für Binnenmigration von Asylsuchenden. Letztere befürchten, dass viele der Migrant_innen, die es in den Schengenraum schaffen, auf ihr Territorium einreisen werden.

Selbstbestimmte Migration und souveräne Staaten

Der letzte große Widerspruch in Dublin II ist weder in den Zielen noch im Text wiederzufinden, weil er während der Verhandlungen gänzlich zu einer Seite hin aufgelöst wurde. Dafür spielt er in der Anwendung der Verordnung, den Dublin-Verfahren und Überstellungen eine umso größere Rolle. Es handelt sich um den Widerspruch zwischen dem Interesse der Asylsuchenden, ihren Aufenthaltsort und den Ort ihrer Asylantragstellung selbst zu wählen und dem Bestreben der europäischen Staaten, die Ein- und Ausreise sowie die Aufenthaltsbedingungen auf ihrem Territorium souverän zu verwalten. Noch vor dreißig Jahren konnten Asylsuchende ohne Visum in die heutigen Mitgliedstaaten der EU einreisen und einen Asylantrag stellen bzw. das Zielland zumindest auf legalem Weg erreichen (Cuttitta 2010: 33). Durch die Einführung eines restriktiven Visaregimes und von Sanktionen gegen Transportunternehmen, die Migrant_innen ohne die für eine Einreise notwendigen Dokumente über die Grenze transportierten, veränderte sich die Situation. Heute müssen Asylsuchende ohne für die Einreise gültige Papiere erst auf nicht legalen Wegen in die EU einreisen, bevor sie dort Asyl beantragen können. Gelingt ihnen das, werden sie durch die Dublin-Verordnung innerhalb der EU verteilt und verschickt, ohne dass ihnen dabei ein Mitspracherecht oder gar eine selbstbestimmte Entscheidung zugestanden wird.

In der Verordnung taucht dieser Widerspruch nicht auf, da das Interesse der Asylsuchenden an einer eigenen Wahl des Aufenthaltsorts und des Ortes der Asylantragstellung nicht vertreten wurde. An den Verhandlungen selbst waren weder Asylsuchende noch eine Repräsentation beteiligt. In ihrem Umgang mit dem Dublin-System verfolgen die meisten Asylsuchenden eher Escape-Strategien als gegenhegemoniale Strategien(7). Deshalb manifestiert sich der Widerspruch nicht im Gesetzestext, sondern nur in seiner Anwendung. Die Staaten müssen zur Durchsetzung der Dublin-Verfahren und der Abschiebungen aufwendige Repressionsapparate aufbauen, um den Asylsuchenden das System aufzuzwingen. Zahllose Asylsuchende verwenden Kraft und Geschick darauf, auf die eine oder andere Weise doch ihren Aufenthaltsort oder den Ort der Antragsstellung selbst zu bestimmen. So gelang es etwa jeder zweiten Person, die nach einem Dublin-Verfahren in einen anderen Mitgliedstaat abgeschoben werden sollte, ihrer Abschiebung zu entgehen. Dieser Widerstand der Asylsuchenden gegen die Verordnung stellt das Dublin-System vor ernsthafte Probleme, wie auch die Kommission in ihrer Evaluation von Dublin II bemerkte: Die Frage der Überstellung von Asylbewerber_innen könnte somit als eines der Hauptprobleme für eine wirksame Anwendung des Dublin-Systems angesehen werden. (KOM(2007)299 endg.: 4)

Aber nicht nur gegen die Abschiebungen gibt es Widerstand. Viele Menschen richteten sich in ihrer Reiseplanung auf das Dublin-System ein und vernichteten Beweise, die über die Reiseroute Auskunft geben. Nach einer Abschiebung bleiben Asylsuchende oft nicht in dem ihnen zugewiesenen Land, sondern versuchen wieder und wieder in den Staat ihrer Wahl zu reisen. Es ist gängige Praxis unter Migrant_innen, die eigenen Fingerabdrücke unkenntlich zu machen, und es migrieren zunehmend unbegleitete Minderjährige, für die unter Dublin II andere, weniger restriktive Regeln gelten. Darüber hinaus gibt es eine Fülle von Gerichtsverfahren gegen die Anwendung der Verordnung. Deshalb schaffen es nach wie vor Asylsuchende, trotz Dublin II, ihren Asylantrag in dem Land ihrer Wahl bearbeiten zu lassen. Die Reaktion der Staaten auf die Beharrlichkeit der Asylsuchenden ist der Aufbau eines umfassenden Repressionsapparats – Screening Center, routinemäßige Inhaftierungen von Asylsuchenden im Dublin Verfahren, Verstärkung von Grenzkontrollen, biometrische Verfahren zur Identitätsfeststellung sowie Eurodac. Das sind die Maßnahmen in den gemäßigteren Staaten. Die Gewalt, mit der Asylsuchende gegenwärtig in Malta oder Griechenland konfrontiert sind, kommt als Bedrohung noch hinzu. Mit der Einrichtung des Dublin-Systems haben die europäischen Mitgliedstaaten sich für ein System entschieden, das stets gegen den Willen widerständiger Asylsuchender durchgesetzt werden muss. Damit haben sie sich auch für den Aufbau eines Gewaltapparats entschieden, der sie hierzu befähigt.

Der Inhalt von Dublin II

Das Ziel von Dublin II ist in der Verordnung 343/2003 selbst folgendermaßen definiert: Diese Verordnung legt die Kriterien und Verfahren fest, die bei der Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, zur Anwendung gelangen. (Dublin II: Artikel 1)
Um die Ziele von Dublin II umzusetzen, sind der eigentlichen Dublin II-Verordnung (Dublin II) noch andere Dokumente an die Seite gestellt worden. So gibt es neben einer Durchführungsverordnung (Verordnung (EG) Nr. 1560/2003) noch die Eurodac Verordnung (Eurodac Verordnung) und die entsprechende Durchführungsverordnung für Eurodac (Verordnung (EG) Nr. 407/2002). Zusammen werden diese Verordnungen als „Dublin-System“ bezeichnet.
Um den zuständigen Staat für die Bearbeitung eines in der EU gestellten Asylantrags zu bestimmen, definiert Dublin II eine Reihe von Zuständigkeitskriterien, die in hierarchischer Folge geprüft werden sollen. Die Kriterien werden entsprechend der Rangfolge, in der sie in der Verordnung stehen, geprüft. Das erste Kriterium, das erfüllt wird, entscheidet über die Zuständigkeit. Da es sich bei den Kriterien um das Kernstück der Verordnung handelt, werde ich sie im Folgenden zusammenfassend darstellen.
Das erste Kriterium betrifft unbegleitete minderjährige Asylsuchende. Für die Bearbeitung ihres Antrags ist der Mitgliedstaat zuständig, in dem sich ihr Vater, ihre Mutter bzw. ihr Vormund rechtmäßig aufhält. Gibt es keinen solchen, dann ist der Mitgliedstaat zuständig, in dem der Asylantrag gestellt wurde (Dublin II: Artikel 6). Das zweite und dritte Kriterium soll die Einheit der Kernfamilie sichern: Bei Asylsuchenden, die mit einer Person verheiratet sind, in einer Partner_innenschaft leben oder die minderjährige, ledige Kinder haben, ist der Staat für die Bearbeitung des Verfahrens zuständig, in dem sich die Partner_in oder das Kind aufhalten. Aber nur, wenn diese in einem Mitgliedstaat der EU als Flüchtlinge anerkannt oder sich noch im Asylverfahren befinden (Dublin II: Artikel 7-8). An vierter Stelle wird geprüft, ob ein Mitgliedstaat der_dem Asylsuchenden einen gültigen Aufenthaltstitel oder ein gültiges Visum ausgestellt hat. Ist das der Fall, dann ist dieser Mitgliedstaat zuständig (Dublin II: Artikel 9). Hat ein Asylsuchender die Außengrenze eines Mitgliedstaates von einem Nicht-EU-Staat aus unerlaubt überschritten, so ist der unerlaubt betretene Mitgliedstaat für die Bearbeitung zuständig (Dublin II: Artikel 10). Dies ist eine der zentralen und umstrittensten Regelungen der Verordnung. Artikel 11 verteilt die Zuständigkeit für das Verfahren an den Staat, der eine Einreise ohne Visum erlaubt hat, Artikel 12 an den Staat, auf dessen Flughafen im internationalen Transitbereich der Antrag gestellt wurde. Kann die Zuständigkeit durch keines dieser Kriterien festgestellt werden, ist nach Artikel 13 der erste Mitgliedstaat zuständig, in dem ein Asylantrag gestellt wurde.
Die Zuständigkeitskriterien sind zentral an dem sogenannten „Verantwortungsprinzip“ orientiert(8). Artikel 9-12 weisen die Zuständigkeit dem Staat zu, der die Einreise ermöglicht bzw. nicht verhindert hat. Damit schaffen die Kriterien einen Anreiz für Staaten, eine restriktive Grenz- und Visapolitik zu verfolgen, um nicht für einen Großteil der Asylanträge in der EU verantwortlich erklärt zu werden. Gleichzeitig werden Staaten, die keine typischen Ersteinreisestaaten in die EU sind, vom größten Teil der Verantwortung für die Verfahrensbearbeitung freigesprochen – zumindest dem Inhalt der Zuständigkeitskriterien nach. Artikel 6-8 regeln Ausnahmen von diesem Verantwortungsprinzip, um das Kindeswohl und die Einheit der Kernfamilie trotz der Zuständigkeitskriterien zu wahren. Sie versuchen Flüchtlingsrechte zu bewahren, die ohne Dublin II nicht bedroht wären. Artikel 13 soll sicherstellen, dass sich in allen Fällen zumindest ein Staat findet, der zuständig ist.
Es gibt zwei Ausnahmen von den Zuständigkeitskriterien in Dublin II. Erstens hat jeder Mitgliedstaat durch die sogenannte Souveränitätsklausel das Recht, sich für die Bearbeitung eines auf seinem Territorium gestellten Asylantrags für zuständig zu erklären (Dublin II: Artikel 3, Abs. 2). Eine solche Übernahme der Verantwortung für ein Verfahren wird als Selbsteintritt eines Staates bezeichnet. Um diesen Selbsteintritt wird es in den Auseinandersetzungen um die Aussetzung der Abschiebungen nach Griechenland zentral gehen. Das Selbsteintrittsrecht ist allerdings keine explizit humanitäre Regelung. In vielen Fällen erklären sich Staaten – vor allem Deutschland und Italien – beispielsweise für selbst zuständig, wenn abzusehen ist, dass bei sogenannten „offensichtlich unbegründeten“ Asylanträgen die schnelle Durchführung und Ablehnung eines Asylverfahrens schneller und kostengünstiger ist, als ein Dublin-Verfahren (SEC(2007)742 final: 21).

Es gibt auch eine explizit humanitäre Klausel in Dublin II. Nach dieser kann jeder Mitgliedstaat „aus humanitären Gründen, die sich insbesondere aus dem familiären oder kulturellen Kontext ergeben, Familienmitglieder und andere abhängige Familienangehörige zusammenführen, auch wenn er dafür nach den Kriterien dieser Verordnung nicht zuständig ist.“ (Dublin II: Artikel 15, Abs. 1)

Stellt ein_e Asylsuchende_r einen Asylantrag und hat der entsprechende Staat den Eindruck, dass für das Asylverfahren dieser Person nach Dublin II ein anderer Staat zuständig sein könnte, wird in einem Dublin-Verfahren geprüft, ob ein anderer Staat zuständig ist (Dublin II: Artikel 17). In solchen Fällen, wenn also die Zuständigkeit für das Asylverfahren vor dem eigentlichen Asylverfahren geprüft wird, spricht man von take-charge-Anfragen. Hat ein Mitgliedstaat schon ein Asylverfahren begonnen oder abgeschlossen und die entsprechende Person wird in einem anderen Mitgliedstaat beim unerlaubten Aufenthalt gefasst, dann ist ersterer verpflichtet, die Person wieder aufzunehmen und gegebenenfalls aus der EU abzuschieben (Dublin II: Artikel 16, Abs. 1, Buchstaben c-e). In diesen Fällen wird von take-back-Anfragen gesprochen. In den ersten Jahren von Dublin II waren etwa 75% der Anfragen für die Übernahme der Zuständigkeit take-back-Anfragen und nur 25% der Anfragen take-charge-Anfragen (SEC(2007)742 final: 17). Die Mitgliedstaaten nutzten die Verordnung in dieser Zeit also deutlich öfter für Versuche, Asylsuchende in Staaten abzuschieben, die schon ein Asylverfahren am Laufen oder abgeschlossen hatten, als für die Klärung der Zuständigkeit vor dem Verfahren. Im Zeitraum zwischen September 2003 und Dezember 2005 wurden auf der Grundlage von Dublin II etwa 55.000 Übernahmeersuche gestellt, etwa 28.000 davon auf Basis der Daten von Eurodac. Von diesen Übernahmeersuchen wurden etwa 40.000 akzeptiert und daraufhin etwa 17.000 Abschiebungen durchgeführt (SEC(2007)742 final: 16).

Die Evaluation von Dublin II und die Asylkrise in Griechenland

Im Juli 2007 veröffentlichte die Kommission einen Bericht über die von ihr durchgeführte Evaluation von Dublin II. Folgende Probleme wurden festgestellt: Das erste in dem Bericht erwähnte Problem mit dem Titel „Effektiver Zugang zu den Verfahren“ bezog sich auf die Asylkrise in Griechenland, ohne dass Griechenland explizit benannt wurde. Die griechische Verwaltung versuchte, sich der Verantwortung für Asylverfahren dadurch zu entledigen, dass sie Asylsuchende systematisch und ohne eine Prüfung ihres Antrages auf der Grundlage von verfahrenstechnischen Argumenten in andere Staaten außerhalb der EU abschob ( KOM(2007)299 endg.: 6)(9). Der Kommission waren zu diesem Zeitpunkt diese systematischen Mängel im griechischen Asylsystem bewusst. Sie erinnerte öffentlich daran, dass Asylpraxis im Sinne der Dublin-Verordnung immer dahingehend auszulegen sei, dass jede Asylbewerber_in das Recht auf die Prüfung ihres Antrags in einem europäischen Mitgliedstaat hat (KOM(2007)299 endg.: 6).

Aber nicht nur die griechische Verwaltung versuchte, die sich aus dem Dublin-System ergebenden Verantwortlichkeiten von sich zu weisen. Auch in der Anwendungspraxis von Dublin II wurden systematisch Nachweise für die Zuständigkeitskriterien von den Staaten, die die Zuständigkeit übernehmen sollten, nicht akzeptiert. Besonders die Anwendung des Kriteriums der Einheit der Familie wurde behindert (KOM(2007)299 endg.: 8).

Neben dem Bestreiten der Gültigkeit von Nachweisen versuchten einige Mitgliedstaaten zu vermeiden, belastbare Nachweise ihrer Zuständigkeit zu produzieren. So wurden in dem untersuchten Zeitraum mit 48.657 Datensätzen in Eurodac nach Einschätzung der Kommission erstaunlich wenige „illegale Einreisen“ erfasst. Die Kommission sprach von einer „systematische[n] Nichteinhaltung der Verpflichtung, illegal Eingereisten die Fingerabdrücke abzunehmen“ und drohte damit, dies bei den Verteilungskriterien verschiedener Fonds zu berücksichtigen (KOM(2007)299 endg.: 10). Ein zweites Problem: Viele Asylsuchende entzogen sich ihrer Abschiebung durch Untertauchen: Die geringe Quote der überstellten Asylbewerber im Vergleich zu den akzeptierten Überstellungen beeinträchtigt die Effizienz des Systems ganz erheblich. Die Mitgliedstaaten begründen diesen Umstand unter anderem damit, dass Asylbewerber nach Erhalt eines Überstellungsbeschlusses häufig nicht mehr auffindbar sind (KOM(2007)299 endg.: 8).

Als drittes Problem reagierten viele Mitgliedstaaten auf das Untertauchen als Widerstand gegen drohende Abschiebungen durch eine Zunahme an präventiven Inhaftierungen von Personen, die auf der Grundlage des Dublin-Systems abgeschoben werden sollen, um diese am Untertauchen zu hindern. Die Kommission forderte, Inhaftierungen nur als letztes Mittel anzuwenden (KOM(2007)299 endg.: 9).

In ihrer Evaluation von Dublin II versuchte die Kommission, die Staaten zu einer ordnungsgemäßen Anwendung der Verordnung zu bringen. Verweigerung gegenüber der Verordnung rügte sie genauso wie allzu repressive Antworten auf migrantischen Widerstand. Darüber hinaus galt ihr vordringliches Interesse der Steigerung der Effizienz der Verordnung (KOM(2007) 299 endg.: 14).

Mit ihrer positiven Einschätzung von Dublin II stieß die Kommission nicht auf die Zustimmung des Parlamentes (A6-0287/2008: 14). Im Innenausschuss des Parlamentes (LIBE) wurde am 25.06.2008 mit einer Mehrheit von 49 Ja-Stimmen, einer Nein-Stimme und einer Enthaltung ein sehr kritischer Bericht über die Evaluation der Kommission angenommen (A6-0287/2008). Dublin II wurde als unbefriedigend aus sowohl technischen als auch humanitären Gesichtspunkten beschrieben. Darüber hinaus sei es im Kontext des zeitgenössischen europäischen Asylsystems weder für die betroffenen Asylsuchenden noch für die Mitgliedstaaten ein gerechtes System gewesen. Der Innenausschuss forderte die Kommission auf, Vorschläge für einen Mechanismus zur „Lastenteilung“ zu formulieren und einen Aussetzungsmechanismus für Abschiebungen in Mitgliedstaaten zu entwickeln, in denen die angemessene und vollständige Prüfung aller Asylanträge nicht gewährleistet ist (A6-0287/2008: 6). Im Gegensatz zur Kommission intervenierte das Parlament damit nicht in Richtung einer Stärkung der Dublin-Verordnung. Mit dem Bericht brachte das Parlament die Forderung nach einer Abschaffung oder grundsätzlichen Veränderung von Dublin II in die Debatte ein.

Parallel zu der Evaluation der Kommission, im Oktober 2007, begann mit der Veröffentlichung des Berichts „The Truth may be bitter, but it must be told“ (Pro Asyl 2007) durch die deutsche NGO Pro Asyl eine europaweite Kampagne verschiedenster Akteure gegen die Bedingungen von Asylsuchenden in Griechenland und gegen Abschiebungen nach Griechenland. Dabei wurde Dublin II in öffentlichen Berichten, den Medien und vor Gericht scharf angegriffen. Diese Auseinandersetzung lief parallel zu den Verhandlungen um Dublin III ab und führte schließlich im Januar 2011 zu der fast vollständigen Aussetzung der Abschiebungen nach Griechenland.

Der Kommissionsentwurf für Dublin III und der Aussetzungsmechanismus

Im Dezember 2008 veröffentlichte die Kommission ihren in der Evaluation angekündigten Entwurf für eine Neufassung von Dublin II, für den sich bald die Bezeichnung Dublin III durchsetzte. In dem Entwurf für Dublin III blieb die Kommission der Linie ihrer Evaluation treu. Am Kern der Verordnung sollte nichts Wesentliches verändert werden. Einzelne Veränderungsvorschläge in dem Entwurf lassen sich den Positionen verschiedener Akteure zuordnen, die von der Kommission im Vorfeld des Entwurfes angehört wurden:

Aus dem Konsultationsprozess ging hervor, dass die Mehrzahl der Mitgliedstaaten die Grundprinzipien der Dublin-Verordnung beibehalten wollten, aber durchaus auch die Notwendigkeit sahen, bestimmte Aspekte, die vor allem die Leistungsfähigkeit des Systems betreffen, zu optimieren. Demgegenüber traten zahlreiche zivilgesellschaftliche Organisationen und der UNHCR für einen grundlegend anderen Ansatz ein, der eine Zuweisung der Prüfungszuständigkeit nach dem Ort der Antragstellung vorsieht. Da es jedoch am politischen Willen für eine solche Änderung fehlte, riefen sie dazu auf, die Personen, die internationalen Schutz beantragen, in der Verordnung besser zu schützen. In seinem Bericht vom 2. September 2008 über die Bewertung des Dublin-Systems schlug das Europäische Parlament eine Reihe von Verbesserungen an der derzeitigen Regelung vor, die größtenteils auf den Schutz der Betroffenen ausgerichtet sind.

Das Interesse unter den Mitgliedstaaten am Erhalt von Dublin II schlug sich in dem daraufhin vorgebrachten Entwurf nieder. Die Kritik seitens der NGOs, des UNHCR und des Parlaments wurde, solange sie sich nicht gegen die Verordnung in ihren Grundprinzipien richtete, in Form der Forderung nach besserem Schutz Asylsuchender aufgenommen. Es gab noch ein Ziel, das die Kommission mit dem neuen Entwurf verfolgte: Die Unterstützung von durch die Verordnung besonders stark „belasteten“ Mitgliedstaaten sollte verbessert werden (KOM(2008) 820 endg.: 2).

Neben der Vermittlung der verschiedenen Positionen hatte die Kommission eigene Interessen an der Überarbeitung. Die Kommission hat aufgrund ihrer Funktion im europäischen Staatsapparateensemble ein Interesse an der Europäisierung verschiedener Politikbereiche. In der Migrations- und Innenpolitik musste sie dieses Interesse immer wieder gegen den Widerstand europäischer Mitgliedstaaten und des Rates durchsetzten. Die Dublin-Verordnung, der „Eckstein des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (KOM(2008) 820 endg.: 3), spielte bei der Europäisierung der nationalen Asylsysteme eine große Rolle und war zum Zeitpunkt der Verhandlungen um Dublin III ein wesentlicher Bestandteil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Die Kommission wollte aufgrund ihres Interesses an der Entwicklung eines funktionsfähigen GEAS die Dublin-Verordnung robuster und effizienter gestalten.

Gleichzeitig war Dublin II zum Zeitpunkt des Kommissionsentwurfs heftiger Kritik von NGOs wie Pro Asyl oder ECRE und des UNHCRs ausgesetzt. Vor allem die Praxis der Abschiebungen nach Griechenland wurde skandalisiert. Diese Kritik führte unter anderem dazu, dass Norwegen am 7.2.2008 bis auf weiteres die Abschiebungen nach Griechenland aussetzte. Auch Verwaltungsgerichte in verschiedenen Mitgliedstaaten stoppten einzelne Abschiebungen nach Griechenland (vgl. Hartl et al. 2013).

Als Reaktion auf diese Kritik und die Forderung des Parlaments nach einer Evaluation schlug die Kommission die Einführung eines temporären Aussetzungsmechanismus für Abschiebungen vor. Abschiebungen in einen Mitgliedstaat sollten in zwei Fällen zeitweise ausgesetzt werden können. Zum einen, wenn das Asylsystem eines Mitgliedstaates durch diese Abschiebungen in einer Notsituation zusätzlich belastet würde. In diesem Fall hätte der entsprechende Mitgliedstaat die Aussetzung bei der Kommission beantragen und begründen sollen. Zum anderen sollte der Aussetzungsmechanismus anwendbar sein, wenn ein Mitgliedstaat oder die Kommission den Eindruck haben, dass in einem anderen Mitgliedstaat das Schutzniveau von Asylsuchenden nicht dem europäischen Recht entspricht. In beiden Fällen hätte die Kommission über die temporäre Aussetzung entscheiden und die Entscheidung dem Rat mitteilen sollen, der innerhalb von einem Monat mit einer qualifizierten Mehrheit eine andere Entscheidung hätte erlassen können. Mit einer Entscheidung zur Aussetzung der Überstellungen wäre für die entsprechenden Verfahren um internationalen Schutz der Mitgliedstaat zuständig geworden, in dem sich die Asylsuchenden zum entsprechenden Zeitpunkt aufhielten. Eine Entscheidung zur Aussetzung von Abschiebungen wäre ein Grund zur Beantragung von Sofortmaßnahmen aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds des Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ (KOM(2005)123 endg.) gewesen. Die Abschiebungen sollten bis zu sechs Monaten ausgesetzt werden und diese Aussetzung bei Bedarf nochmal um bis zu sechs Monate verlängert werden können. Darüber hinaus sollte der Mechanismus nicht dahingehend ausgelegt werden können, dass Mitgliedstaaten sich ihren Pflichten aus den europäischen Asylvorschriften entziehen können. (KOM(2008) 820 endg.: 50-52, Art. 31)

Die Auseinandersetzungen um den Aussetzungsmechanismus waren die politisch brisantesten. Bevor sie in den entscheidenden Punkten für eine ganze Zeit blockiert waren, brachte das Parlament einen neuen Vorschlag ein. Es unterstützte den Kommissionsentwurf zu Dublin III im Wesentlichen, ging in der Frage des Aussetzungsmechanismus aber deutlich über diesen hinaus. Statt nur die Aussetzung für Abschiebungen zu fordern, schlug es ein verbindliches System zur Umverteilung anerkannter Asylsuchender vor. Folgenden Abschnitt wollte das Parlament im April 2009 in den Artikel des Aussetzungsmechanismus einfügen:

b) ein System zur Umverteilung von Personen, die Anspruch auf internationalen Schutz haben, von Mitgliedstaaten, die einer spezifischen und unverhältnismäßigen Belastung ausgesetzt sind, an andere Mitgliedstaaten im Benehmen mit dem Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen, wobei gewährleistet wird, dass die Umverteilung nach nicht diskriminierenden, transparenten und eindeutigen Regeln erfolgt. (A6-0284/2009: 26-27)

Damit brachte das Parlament seine Forderung nach einem Solidaritätsmechanismus in die Verhandlungen ein. Es waren vor allem die Schlagworte „Solidaritäts- und Aussetzungsmechanismus“, unter denen das Parlament, einzelne Mitgliedstaaten und in einzelnen Punkten auch die Kommission Veränderungen an der Verordnung forderten, die einen Prozess anstoßen könnten, der die Grundprinzipien von Dublin verändert. Vor allem die Einführung eines Aussetzungsmechanismus für Abschiebungen, aber auch die von anderen Solidaritätsmechanismen unter den Mitgliedstaaten, war umstritten. Gleichzeitig wurden in den Auseinandersetzungen über diese beiden Punkte die weitestgehenden Veränderungsvorschläge an den Grundsätzen von Dublin II verhandelt, weshalb sie auch die politisch bedeutendsten Verhandlungspunkte waren. Dass die Verhandlungen hierzu auf der höchsten politischen Ebene, von den Minister_innen selbst, geführt wurden, macht die politische Brisanz dieses Punktes deutlich. Im Rat gab es eine große Mehrheit von Mitgliedstaaten, die den Aussetzungsmechanismus ablehnten und eine Minderheit von Mitgliedstaaten, die ihn befürworteten. Für den Aussetzungsmechanismus waren die Transitstaaten an der südlichen Außengrenze: Italien, Spanien, Griechenland, Zypern und Malta. Dagegen waren die Zielstaaten von EU-interner Migration von Flüchtlingen: Österreich, Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande, Dänemark, Finnland und Schweden. Die Delegationen im Rat waren also in ihren Positionen zu dem Aussetzungsmechanismus gespalten.

Im Januar 2009 veröffentlichten die Innenminister_innen von Griechenland, Italien, Malta und Zypern ein Quattro Paper genanntes Papier, in dem sie für mehr Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Asylbereich eintreten. Obwohl sie in dem Papier den Aussetzungsmechanismus nicht explizit erwähnten, wird in den Absätzen über die Umsiedlung von anerkannten Flüchtlingen klar, dass ihre Forderungen in eine ähnliche Richtung gehen wie die der Kommission und des Parlaments. Generell fordern sie eine Veränderung von Dublin II in Richtung einer gerechteren Verteilung der „Lasten”. Mit den Herausgeber_innen des Quattro Paper trat neben dem Parlament noch eine Gruppe von Akteuren auf, die Dublin II grundlegend verändern wollte. Der geforderte Umverteilungsmechanismus hätte noch tiefer in die Grundlagen der Dublin-Verordnung eingegriffen, als es der Aussetzungsmechanismus getan hätte. Die Mehrheit der Delegationen im Rat war gegen diesen Vorschlag und wollte die Aussetzungen auf der Grundlage einer schlechten Situation für Asylsuchende in einem Mitgliedstaat genauso wenig akzeptieren wie die Entscheidungshoheit der Kommission über die Aussetzung der Abschiebungen. Die schwedische Ratspräsidentschaft schlug daraufhin vor, die Aussetzungen auf Situationen zu beschränken, in denen die staatlichen Strukturen eines Mitgliedstaates durch die Dublin-Abschiebungen in einer schwierigen Situation zusätzlich belastet werden würden (7309/10). Auch dieser Vorschlag ging den Minister_innen einiger Mitgliedstaaten zu weit.

Knapp zwei Jahre nach dem Entwurf der Kommission für Dublin III steckten die Verhandlungen fest. Es war nicht klar, wie sich Parlament, Rat und Kommission auf eine gemeinsame Position zu dem Aussetzungsmechanismus hätten einigen können.

Die Aussetzung der Abschiebungen nach Griechenland

Während die Verhandlungen um den politischen Aussetzungsmechanismus in Dublin III von 2009 bis 2010 nicht weiterkamen, überschlugen sich in Bezug auf eine tatsächliche Aussetzung der Abschiebungen Anfang 2011 die Ereignisse. Durch eine im Oktober 2007 von Menschenrechts- und Asylorganisationen begonnene Kampagne gegen die Dublin-Abschiebungen wurden in mehreren Mitgliedstaaten seit 2008 einzelne Abschiebungen nach Griechenland von Gerichten ausgesetzt.(10) In Großbritannien wurde im Juli 2010 vom Court of Appeal ein Verfahren um eine Abschiebung nach Griechenland dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorgelegt (C-411/10 und C-493/10). In Deutschland sah sich das BMI auf „Anregung“ des Bundesverfassungsgerichtes im Januar 2011 zum Selbsteintritt in allen Fällen von Abschiebungen nach Griechenland gezwungen. Am 21. Januar, wenige Tage nach dem Selbsteintritt Deutschlands, verurteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) sowohl Griechenland als auch Belgien wegen Verstößen gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (M.S.S. v. Belgium and Greece). Das entsprechende Verfahren wurde im Juni 2009 von einem aus Belgien nach Griechenland abgeschobenen Afghanen begonnenen. Dabei widersprach der EGMR einem „Prinzip der normativen Vergewisserung“ genannten Rechtskonstrukt. Dieses Prinzip besagte, dass jeder europäische Mitgliedstaat durch die Ratifizierung der Genfer Konvention als sicherer Staat für Personen, die internationalen Schutz suchen, angesehen werden könne. Statt einer normativen Vergewisserung müsse ein Staat nach dem EGMR vor einer Abschiebung prüfen, ob der andere Mitgliedstaat auch in der Praxis und nicht nur dem Gesetz nach für die_den Asylsuchende_n sicher sei.(11)Die Grundannahme, dass jeder europäische Staat für Asylsuchende sicher sei, war einer der Grundpfeiler des Dublin-Systems. Ohne sie wäre es schwer zu rechtfertigen, warum nach den Zuständigkeitskriterien von Dublin II Personen ohne Prüfung ihres Antrages um internationalen Schutz in andere Mitgliedstaaten abgeschoben werden konnten. Durch das Urteil des EGMR wurde diese zentrale Grundlage der Dublin-Verordnung in Frage gestellt.

Im Anschluss an das Urteil erklärten die meisten der relevanten betroffenen europäischen Mitgliedstaaten ihren Selbsteintritt in allen Fällen von Abschiebungen nach Griechenland. Damit waren de facto die Abschiebungen nach Griechenland durch eine Kampagne von NGOs und das Urteil des EGMR ausgesetzt. Fast ein Jahr später, im Dezember 2011, urteilte der EuGH ähnlich und legte für alle Mitgliedstaaten verbindlich fest, dass diese vor Abschiebungen auf der Grundlage der Dublin-Verordnung die Situation im Zielland beachten müssen.

Die Kampagne gegen Dublin hörte damit nicht auf, sondern einige beteiligte NGOs versuchten auf der Grundlage der schon erkämpften Urteile Abschiebungen in andere Mitgliedstaaten wie Malta, Italien, Ungarn und Polen zu stoppen. Unterstützt wurden sie darin von dem antirassistischen No Border Netzwerk.(12) Aktivist_innen von No Border erstellten Länderberichte, um für Gerichtsverfahren gegen Abschiebungen verwertbares Material zu liefern. Außerdem protestierten sie in öffentlichen Aktionen und Demonstrationen gegen Dublin II. Ein Teil des No Border Netzwerkes unter dem Namen welcome to europe startete den Betrieb einer Internetseite (w2eu.info), auf der Informationen über das Dublin-System und seine neu entstandenen Schlupflöcher gesammelt werden. Ziel der Seite war und ist es, Migrant_innen in die Lage zu versetzen, in einem Mitgliedstaat ihrer Wahl internationalen Schutz zu beantragen. Das No Border Netzwerk erklärte öffentlich das Ziel, Dublin II „zu kippen“ (dublin2.info (2012)).

Dublin II war also spätestens ab Januar 2011 ernsthaft umkämpft. Die Grundannahme der Sicherheit aller Mitgliedstaaten war von den Gerichten in Frage gestellt. Die Abschiebungen nach Griechenland, einem der Haupteinreiseländer in die EU(13), waren ausgesetzt, und es gab eine Kampagne von NGOs und der antirassistischen Bewegung, mit dem erklärten Ziel, Dublin II ganz oder in Teilen abzuschaffen. Die zukünftige Existenz von Dublin war spätestens dann ernsthaft gefährdet, wenn auch die Abschiebungen in andere Mitgliedstaaten ausgesetzt werden müssten.

Die Kommission und der Rat kamen damit in die Defensive. Erstens mussten sie versuchen, die Probleme des griechischen Asylsystem möglichst schnell soweit zu beheben, dass die Abschiebungen nach Griechenland von den Gerichten wieder zugelassen würden. Zweitens musste aus der Perspektive der Befürworter_innen von Dublin dringend eine Ausweitung des Abschiebestopps auf andere Mitgliedstaaten verhindert werden.

In Bezug auf Griechenland unternahmen die Kommission und der Rat vor allem zwei Maßnahmen. die Kommission und das 2010 neu geschaffene European Asylum Support Office (EASO), versuchten zum einen, Griechenland durch Druck, Beratung und koordinierte Unterstützung dazu zu bringen, sein Asylsystem wieder aufzubauen (13004/12: 17-22) und zum anderen die Asylsuchenden in Griechenland festzusetzen. Dies geschah durch drei Maßnahmen: Erstens wurden auf Drängen des Rates die legalen Haftgründe im GEAS ausgeweitet. Zweitens wurde für Griechenland der Zugang zu Geldern aus dem „Rahmenprogramm für Solidarität und die Steuerung der Migrationsströme für den Zeitraum 2007-2013“ (KOM(2005)123 endg.) vereinfacht. Mit diesen Geldern wurden neue Gefängnisse für Migrant_innen gebaut und versucht, die schlimmsten Auswüchse der Asylkrise in Griechenland einzudämmen. Zusätzlich wurden von umliegenden Ländern und an den Flughäfen die Grenzkontrollen für Menschen aus Griechenland verschärft, um die Asylsuchenden an der Ausreise aus Griechenland zu hindern. Sowohl die Maßnahmen zum Aufbau des griechischen Asylsystems als auch die mit dem Ziel, Asylsuchende in Griechenland festzusetzen, wurden durch die Wirtschaftskrise in Europa und vor allem Griechenland massiv behindert. Die in diesem Rahmen von der Troika aus Kommission, Internationalem Währungsfond (IWF) und der Europäischen Zentralbank (EZB) dem Griechischen Staat verordneten Sparmaßnahmen hemmten den griechischen Staat deutlich in seiner Handlungsfähigkeit.

Die Entscheidung für Dublin III

Während die Zielstaaten von innereuropäischer Migration von Asylsuchenden die Grenzen dicht machten und Griechenland mit europäischen Geldern Gefängnisse baute, um die Asylsuchenden in Griechenland zu inhaftieren, brachte die Aussetzung der Abschiebungen eine neue Dynamik in die Verhandlungen um Dublin III. Das Urteil des EGMR veränderte die Situation in den Verhandlungen in zwei Punkten. Auf der einen Seite war das Parlament eher bereit, auf den Aussetzungsmechanismus zu verzichten und auf der anderen Seite stieg das Interesse des Rates an einem funktionierenden Mechanismus, um das angeschlagene Dublin-System zu stabilisieren.

Durch die Annäherung der Position des Parlamentes an die des Rates konnten die Verhandlungen fortgesetzt werden. Es war ein Vorschlag der polnischen Ratspräsidentschaft, der einen Ausweg aus der festgefahrenen Verhandlungssituation bot. Auf einem informellen Innenminister_innentreffen des Rates in Sopot am 18. Juli 2011 schlug diese vor, dass die EU in Anbetracht der aktuellen Asylkrisen zwei Mechanismen bräuchte (13930/11 ADD 1, 2): einen, um die Entstehung von Asylkrisen zu verhindern und einen um bestehende Krisen zu „managen” (13930/11, 3-4). Bisher wurden beide Mechanismen unter dem Label „Aussetzungsmechanismus” kombiniert verhandelt. Mit dem Vorschlag der Ratspräsidentschaft wurde diese Verknüpfung gelöst. Beide Mechanismen konnten getrennt voneinander verhandelt werden. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten war nach wie vor gegen den Aussetzungsmechanismus. Der entscheidende Punkt der Trennung war, dass der Mechanismus zur Prävention von Asylkrisen angenommen werden konnte, unabhängig von dem umstrittenen Mechanismus zur Aussetzung von Abschiebungen im Fall von schon existierenden Asylkrisen.

In dieser Situation gab es zwei Initiativen, den kompletten Aussetzungsmechanismus doch noch zu retten. Die Kommission bot im April 2011 dem Rat einen Paket-Deal an: Wenn der Rat bereit wäre, den Aussetzungsmechanismus zu akzeptieren, würde die Kommission sich der Position der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Möglichkeit des Zugriffs von Strafverfolgungsbehörden auf die Eurodac Datenbank annähern (8821/1/11 REV 1).(14) Im gleichen Monat veröffentlichten die Innenminister_innen von Griechenland, Italien, Malta, Spanien und Zypern ein zweites gemeinsames Kommuniqué über Migration im Mittelmeerraum im Kontext der Aufstände und Regierungswechsel in Nordafrika und dem Nahen Osten. In diesem Kommuniqué forderten sie auf verschiedenen Ebenen europäische Unterstützung für die südlichen Grenzstaaten. Unter anderem forderten sie eine Beschleunigung der Verhandlungen um Dublin III und die Aufnahme des Aussetzungsmechanismus in die neue Verordnung (Joint Communiqué).

Beide Versuche, den Aussetzungsmechanismus zu retten, funktionierten nicht. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten des Rates sprach sich auf einem Innenminister_innentreffen des Rates im Mai 2011 gegen den vorgeschlagenen Eurodac-Deal aus (BMI 17(21)0551). Auf dem darauf folgenden Ratstreffen der Innenminister_innen im September 2011 sprach sich eine Mehrheit der Minister_innen für den Frühwarnmechanismus, aber gegen den Aussetzungsmechanismus aus (BMI 17(21)0726). Auf einem Treffen der Justiz- und Innenminister_innen am 8. März 2012 wurde sowohl eine Erklärung mit dem Titel „Council Conclusions on A Common Framework for genuine and practical solidarity towards Member States facing particular pressure on their asylum systems, including through mixed migration flows“ (7485/12) verabschiedet als auch eine Einigung über die Einführung des Frühwarnmechanismus unter den Mitgliedstaaten erreicht. Es liegt nahe, dass diese Erklärung ein Kompromissangebot an die Minderheit der vor allem südlichen Grenzstaaten war, die bis dahin auf einen Aussetzungsmechanismus als Ausdruck europäischer Solidarität im Asylbereich bestanden hatten.

Im April 2012 erteilte der Coreper-Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) der Ratspräsidentschaft das Mandat, auf der Basis der so erreichten Ratsposition Verhandlungen mit dem Parlament und der Kommission zu beginnen (8595/12). Nach diesen Verhandlungen formulierte der AstV am 18. Juli 2012 einen Kompromisstext (12746/2/12 REV 2) für Dublin III, der am 19. September 2012 vom LIBE-Ausschuss des Parlamentes angenommen wurde (14520/12). Der Kompromisstext enthält eine ganze Reihe von Änderungen, die das Parlament in den Verhandlungen durchsetzen konnte. Dabei wurden einzelne Aspekte des Verfahrens verändert, ohne die Grundidee von Dublin zu berühren. Diese Änderungen betreffen Punkte wie die aufschiebende Wirkung von Einsprüchen gegen Abschiebungen, die zulässigen Gründe für Inhaftierungen, den Rechtsschutz und die Informationspolitik im Verfahren, die Eindeutigkeit der Bestimmungen zu den einzelnen Verfahrensschritten, die Fristen und die Schutzrechte der Antragsteller_innen um internationalen Schutz, vor allem der unbegleiteten Minderjährigen. In Dublin III ist weder ein verbindlicher Solidaritätsmechanismus zwischen den Mitgliedstaaten noch der temporäre Aussetzungsmechanismus für Abschiebungen enthalten, stattdessen als Artikel 31 der sogenannte „mechanism for early warning, preparedness and crisis management“ (12746/2/12 REV 2, 87-89, Art. 31). Dieser war eine Reaktion der europäischen politischen Staatsapparate auf die Krise von Dublin. Damit war nach fast vier Jahren Verhandlungen die politische Entscheidung für Dublin III gefallen. Die Verordnung (EU) Nr. 604/2013 wurde verabschiedet. Die grundlegendste Veränderung ist die Einführung des Frühwarnmechanismus, dessen Funktionsfähigkeit in Bezug auf die Verhinderung von Krisen des Dublin-Systems, sich in Zukunft zeigen wird.

Der Frühwarnmechanismus

Der Frühwarnmechanismus sollte die Funktionsfähigkeit des Dublin-Systems in Reaktion auf die Aussetzungen der Abschiebungen nach Griechenland in Zukunft sichern (13930/11 ADD 1: 3; 12746/2/12 REV 2: 87). Er sah eine kontinuierliche statistische Analyse der Asylsysteme der Mitgliedsländer und der Migrationsbewegungen in die und innerhalb der EU durch EASO vor. Auf Basis dieser Statistiken sollten problematische Konstellationen, welche die Funktionsfähigkeit des Dublin-Systems gefährden könnten, möglichst schnell erkannt oder vorhergesagt werden. Wie ist das Konzept für diesen Frühwarnmechanismus?

Wenn eine problematische Konstellation entdeckt wird, ist der entsprechende Staat aufgefordert, einen präventiven Aktionsplan zu entwerfen. Der Mitgliedstaat soll die Kommission und den Rat in regelmäßigen Berichten über die Umsetzung des präventiven Aktionsplanes informieren und alle nötigen Schritte unternehmen, um zu verhindern, dass die Situation sich verschlimmert. Wo dies nicht gelingt, kann die Kommission den entsprechenden Mitgliedstaat auffordern, einen Plan zum Krisenmanagement zu entwerfen. Dieser soll die Konformität mit dem EU-Asylrecht und die Einhaltung der Grundrechte der Antragsteller_innen um internationalen Schutz gewährleisten. Der Rat und das Parlament können während des gesamten Prozesses Beratung zu Solidaritätsmaßnahmen leisten. (12746/2/12 REV 2: 87-89, Art. 31)

Dieser Frühwarn-, Bereitschafts- und Krisenmanagementmechanismus war ein Kompromiss zwischen den verhandelnden Parteien, der vor allem durch die Position des Rates geprägt wurde. Diese war bestimmt durch die Interessen der Zielstaaten für innereuropäische Migration von Asylsuchenden. Aus deren Perspektive war es die Lösung der aktuellen Krise des Dublin-Systems, alle Mitgliedstaaten, vor allem die an der südlichen Außengrenze, dazu zu disziplinieren, das EU Asylrecht umzusetzen. Es musste zumindest so weit umgesetzt werden, dass diesen nicht in Zukunft „systematische Mängel“ nachgewiesen werden können, auf deren Basis Gerichte die Abschiebungen in diese Mitgliedstaaten aussetzen würden. Das versuchte der neue Artikel 31 zu erreichen. Mit ihm werden eine kontinuierliche Evaluation der nationalen Asylsysteme und eine „Risikoanalyse“ institutionalisiert. Darüber hinaus werden mit ihm potentielle und tatsächliche Krisensituationen offiziell festgestellt werden können, und es gibt ein Verfahren, um Druck auf den entsprechenden Mitgliedstaat aufzubauen und diesem gleichzeitig Beratung und Unterstützung zu einem europarechtskonformen Umgang mit der Situation anzubieten. Damit wird auch die staatliche Verweigerung der Umsetzung von Dublin III voraussichtlich schwieriger als bei Dublin II. Aber der Frühwarnmechanismus bleibt trotz der Dominanz des Rates ein Kompromiss zwischen den verschiedenen Institutionen oder Interessengruppen.

Die Stimmung im Parlament gegenüber dem Frühwarnmechanismus war verhalten positiv, da er aus dessen Sicht nicht schadet und vielleicht tatsächlich Asylkrisen wie die in Griechenland in Zukunft verhindern kann. Vor allem gab es Zweifel, ob er ausreicht, um die Situation der nationalen Asylsysteme zu verbessern. Deshalb hätte man sich im Parlament einen stärkeren Mechanismus gewünscht.

Auch die Kommission befürwortete den Frühwarnmechanismus. Der von ihr vorgeschlagene Aussetzungsmechanismus hätte in seinen ersten Phasen einen vergleichbaren Ablauf gehabt, nur dass es am Ende noch die Möglichkeit gegeben hätte, die Abschiebungen auszusetzen. Diese Option wurde gestrichen und der verbliebene Mechanismus in den Verhandlungen entschärft. Es liegt nahe, dass vor allem die Transitstaaten an den Außengrenzen in den Verhandlungen starke Eingriffe in ihre Asylsysteme verhindern wollten und deshalb auf eine Entschärfung der Formulierungen des Frühwarnmechanismus bestanden. Es gab den Versuch einzelner Mitgliedstaaten, im Gesetzestext auszuschließen, dass auf der Basis der statistischen Analysen Vertragsverletzungsverfahren der Kommission gegen die entsprechenden Staaten eröffnet werden können. Dieser wurde allerdings durch die Kommission verhindert. Im Endeffekt wurde ein – wenn auch weicher – Mechanismus zur europäischen Überwachung der nationalen Asylsysteme geschaffen.

Die Auseinandersetzung um europäische Solidaritätsmechanismen war mit der Aufgabe der Forderung nach einem Aussetzungsmechanismus nicht zu Ende. Sie wurde nur auf einem anderem Feld als auf dem der Dublin III-Verhandlungen ausgetragen. Mittlerweile hatten alle drei Akteure öffentlich zu dem Thema Position bezogen. Erst veröffentlichte die Kommission im Dezember 2011 ihren Bericht „Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on enhanced intra-EU solidarity in the field of asylum. An EU agenda for better responsibility-sharing and more mutual trust“ (COM(2011)835 final). Dann folgte der Rat mit den „Council Conclusions on A Common Framework for genuine and practical solidarity towards Member States facing particular pressure on their asylum systems, including through mixed migration flows“ (7485/12) im März 2012. Schließlich verabschiedete das Parlament im Juli 2012 den „Bericht über verstärkte EU-interne Solidarität im Asylbereich“ (A7-0248/2012) des linken, zyprischen Berichterstatters Kyriacos Triantaphyllides.

Alle drei Berichte waren sich einig darin, dass es europäische Solidarität im Asylbereich geben muss. Umstritten war, wie diese Solidarität konkret aussehen sollte. Es ging vor allem um drei Bereiche der Solidarität: finanzielle, technische und personelle. Bei der finanziellen Solidarität ging es um Ausgleichszahlungen für die Übernahme von Verantwortung im Asylbereich. Unter technischer Solidarität wurden Maßnahmen der organisatorischen oder logistischen Unterstützung beim Aufbau oder dem Unterhalt von Asylsystemen verstanden. Personelle Solidarität bedeutete die Aufnahme von Asylsuchenden oder anerkannten Flüchtlingen durch einen Mitgliedstaat. Der Bericht des Rates beschrieb vor allem schon existierende Maßnahmen als Solidaritätsmechanismen und blieb ansonsten unverbindlich. Finanzielle und technische Solidarität sollte es nach Ansicht des Rates geben, personelle Solidarität nur, wenn sich Mitgliedstaaten freiwillig dazu entscheiden. Der Bericht des Parlamentes fordert alle drei Sorten der Solidarität, aber vor allem forderte er die Kommission auf, einen Legislativvorschlag über verpflichtende personelle Solidarität in Form eines „EU-internen Übersiedlungsmechanismus“ durch einen „EU-Verteilungsschlüssel[…] für die Übersiedlung von Personen unter internationalem Schutz“ zu prüfen (A7-0248/2012: 13). Das Besondere dieses Berichtes war, dass er während der Verhandlungen um Dublin III gegenüber der Dublin-Verordnung eine sehr kritische Haltung einnahm und eine starke Position in der Solidaritätsdebatte bezog, aber trotzdem von einer breiten Mehrheit des Parlaments über die Fraktionen hinweg getragen wurde. In der Abstimmung im LIBE-Ausschuss gab es einundvierzig Ja-Stimmen, vier Nein-Stimmen und zwei Enthaltungen (A7-0248/2012: 19). Damit wurde eine gemeinsame Position des Parlamentes formuliert, die sehr stark von der des Rates abweicht. Im Parlament gab es die Hoffnung, dass diese Position in kommenden Verhandlungen berücksichtigt werden würde:

And that’s exactly where your report [on enhanced intra-EU solidarity in the field of asylum] comes in as well, because on the one hand you see the pragmatic approach to negotiations, you need to accept a compromise, but on the other, through the own-initiative report, you kind of express your wish list, and you hope that this wish list will be – will do its work, slowly, slowly, and will be taken into consideration in the next phase of negotiations again.(15)

Der Bericht der Kommission zu Solidarität bewegte sich zwischen der Position des Rates und der des Parlamentes. Er war konkreter als der des Rates, ging aber nicht so weit, verpflichtende personelle Solidarität zu fordern. Die Debatte um europäische Solidarität im Asylbereich wird mit Sicherheit weiterhin für die Zukunft des GEAS eine wichtige Rolle spielen.

Fazit

Am 1. Januar 2013 trat Dublin III in Kraft. Trotz einiger Änderungen blieben die Grundzüge der Dublin II-Verordnung erhalten. Damit wurde in den Verhandlungen die Chance vertan, die desaströse Geschichte der stark umkämpften und kritisierten Verordnung zu beenden. Folgerichtig gehen die Kampagnen, Gerichtsverfahren und Proteste gegen die Verordnung unvermindert stark weiter. Im Jahr 2014 gab es so viele Kirchenasyle zum Schutz von Asylsuchenden gegen Dublin-Überstellungen wie noch nie in der Geschichte der Bundesrepublik. Die Geschichte wird zeigen, wie lange die Befürworter_innen der Dublin-Verordnung in den Regierungen der Mitgliedstaaten noch an diesem krisengeschüttelten und repressiven System festhalten können werden.

DAVID LORENZ lebt in Frankfurt am Main und schloss sein Studium in Philosophie und Soziologie an der Goethe Universität Frankfurt mit einer Arbeit zu den Verhandlungen um die Dublin III-Verordnung ab. Aktuell arbeitet er an der Universität Osnabrück in einem Forschungsprojekt zu Protesten gegen Abschiebungen.

Literatur

Aus, Jonathan (2006): Logics of Decision-making on Community Asylum Policy – A Case Study of the Evolvement of the Dublin II Regulation. Oslo.

Buckel, Sonja; Georgi, Fabian; Kannankulam, John; Wissel, Jens (2013): Staat, Europa und Migrationskontrollen – Theoretische Grundlagen einer materialistischen Perspektive – (Manuskript März 2013), in: Staatsprojekt Europa (Hg.): Kämpfe um Migrationspolitik. Theorie, Methode und Analysen kritischer Europaforschung. Bielefeld, i. E.

Cuttitta, Paolo (2010): Das europäische Grenzregime: Dynamiken und Wechselwirkungen, in: Hess, Sabine; Kasparek, Bernd (Hg.): Grenzregime – Diskurse | Praktiken | Institutionen in Europa. Berlin/Hamburg, S. 23-42.

Hartl, Uli; Lorenz, David; Meyerhöfer, Andreas; Neumann, Sebastian; Oeser, Adrian (2013): »Dublin II kippen!« Kämpfe um selbstbestimmte Migration in Europa, in: Staatsprojekt Europa (Hg.): Kämpfe um Migrationspolitik. Theorie, Methode und Analysen kritischer Europaforschung. Bielefeld.

Kloth, Karsten (2000): The Dublin Convention on Asylum – An Introduction, in: Marinho, Clotilde (Hg.): The Dublin Convention on Asylum: Its Essence, Implementation and Prospects. Maastricht, S. 7-16.

Kloth, Karsten (2001): The Dublin Convention on Asylum: A General Presentation, in: Faria, Cláudia (Hg.): The Dublin Convention on Asylum – Between Reality and Aspirations. Maastricht, S. 7-26.

Lorenz, David (2013): Die Verhandlungen um Dublin III. Eine historisch-materialistische Analyse der Auseinandersetzung um die Zuständigkeit für Asylverfahren in Europa. (Magisterarbeit) Frankfurt am Main: Johann Wolfgang Goethe-Universität.

Mouton, Didier (2001): Les perspectives futures de la Convention de Dublin, in Faria, Cláudia (Hg.): The Dublin Convention on Asylum – Between Reality and Aspirations. Maastricht, S. 191-202.

Oeser, Adrian (2012): „Strategien marginalisierter Akteure im Kampf um Hegemonie im Recht – am Beispiel des Verhaltens der NGO Pro Asyl in der Auseinandersetzung um die Dublin-II-Verordnung“. Bachelorarbeit am Fachbereich Gesellschaftswissenschaften der Goethe-Universität Frankfurt am Main.

Papadimitriou, Panayiotis; Papageorgiou, Ioannis (2005): The New ‘Dubliners’: Implementation of European Council Regulation 343/2003 (Dublin-II) by the Greek Authorities, in: Journal of Refugee Studies Vol. 18, No. 3. Oxford, S. 299-318.

Tömmel, Ingeborg (2008): Das politische System der EU. München.

Dokumente, Berichte und Websites

12501/01: Beratungsergebnisse der Gruppe „Asyl“ vom 1. und 2. Oktober 2001. Betr.: Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist.

12746/2/12 REV 2: Revised outcome of proceedings of Permanent Representatives Committee on 18 July 2012. Subject: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (Recast) [First reading].

12746/2/12 REV 2: Revised outcome of proceedings of Permanent Representatives Committee on 18 July 2012. Subject: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (Recast) [First reading].

13004/12: Cover note from: Mr. Robert K. Visser, Executive Director of the European Asylum Support Office to Mr. Rafael Fernandez-Pita, Deputy Director General for Justice and Home affairs, General Secretariat of the Council of the European Union. Subject: 2011 Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union and on the Activities of the European Asylum Support Office.

13930/11 ADD 1: Addedum to Note from Presidency to JHA Council. Subject: Common European Asylum System = State of play/guidance on further negotiations on CEAS.

13930/11 ADD 1: Addedum to Note from Presidency to JHA Council. Subject: Common European Asylum System = State of play/guidance on further negotiations on CEAS.

13930/11: Note from Presidency to Permanent Representatives Committee/Council. Subject: Common European Asylum System = State of play/guidance on further negotiations on CEAS.

14520/12: Note from Presidency to Permanent Representatives Committee (Part II). Subject: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (Recast).

7309/10: Note from Presidency to Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum. Subject: Common European Asylum System – State of Play / Certain Issues.

7485/12: Outcome of Proceedings of Council (Justice and Home Affairs) on 8 March 2012. Subject: Council Conclusions on a common framework for genuine and practical solidarity towards Member States facing particular pressures due to mixed migration flows.

8595/12: Note from Presidency to Council (Justice and Home Affairs on 26 – 27 April 2012). Subject: Common European Asylum System = State of play.

8821/1/11 REV 1: Note from Presidency to JHA Counsellors on 14 April 2011. Subject: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national  or a stateless person (recast).

A6-0284/2009: Bericht über den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (Neufassung). Ausschuss für bürgerliche Freiheit, Justiz und Inneres. Berichterstatterin: Jeanine Hennis-Plasschaert.

A6-0287/2008: Bericht über die Bewertung des Dublin-Systems (2007/2262(INI)). Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres. Berichterstatterin: Jean Lambert.

A7-0248/2012: Bericht über verstärkte EU-interne Solidarität im Asylbereich (2012/2032(INI)). Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres. Berichterstatter: Kyriacos Triantaphyllides.

BMI 17(21)0551: Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union – Ausschussdrucksache 17(21)0551: Nachbericht zum Rat der Justiz- und Innenminister am 12. Mai 2011 in Brüssel.

BMI 17(21)0726: Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union – Ausschussdrucksache 17(21)0726: Nachbericht zum Rat der Justiz- und Innenminister am 22./23. September 2011 in Brüssel.
BMI 17(21)0961: Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union – Ausschussdrucksache 17(21)0961: Vorbericht zum Rat der Justiz- und Innenminister am 8. März 2012 in Brüssel.

COM(2011)835 final: Communication from the Commission to the European Parliament , the Council, the European Economic and Social Committee of the Regions on enhanced intra-EU solidarity in the field of asylum – An EU agenda for better responsibility-sharing and more mutual trust.

Dublin II: Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist.

dublin2.info (2012): Blogeintrag: Dublin II kippen! Aktionstag an den fünf größten deutschen Abschiebeflughäfen. Im Internet abrufbar unter http://dublin2.info/2012/04/459/; 04.02.2013.

Joint Communiqué: Gemeinsame Erklärung der Innenminister_innen von Zypern, Griechenland, Italien, Malta und Spanien. Im Internet abrufbar unter https://migrantsatsea.wordpress.com/2011/04/21/cyprus-greece-italy-malta-spain-issue-joint-communique-regarding-response-to-north-african-migration/; 06.12.13.

KOM(2001)447 endg.: Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem Mitgliedstaat gestellt hat.

KOM(2005)123 endg.: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Aufstellung eines Rahmenprogramms für Solidarität und die Steuerung der Migrationsströme für den Zeitraum 2007-2013.

KOM(2007)299 endg.: Bericht der Kommission zur Bewertung des Dublin-Systems.

KOM(2008) 820 endg.: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist.

Pro Asyl (2007): „The Truth may be bitter, but it must be told“ – Über die Situation von Flüchtlingen in der Ägäis und die Praktiken der griechischen Küstenwache. Frankfurt am Main. Im Internet abrufbar unter: http://www.proasyl.de/ fileadmin/proasyl/fm_redakteure/Kampagnen/Stoppt_das_Sterben/Griechenlandbericht_Endf.pdf; 13.03.2013.

SEC(2000)522: Commission staff working paper – Revisiting the Dublin Convention: developing Community legislation for determining which Member State is responsible for considering an application for asylum submitted in one of the Member States.
SEC(2007)742 final: Commission staff working document accompanying document to the Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the evaluation of the Dublin system – Annex to the communication on the evaluation of the Dublin system.

Anmerkungen:

(1) Tömmel 2008: 28-29

(2) Vgl. Kloth 2000: 7-8; Mouton 2001: 191

(3) Vgl. Kloth 2000: 8

(4) Kloth 2001: 17; Mouton 2001: 193

(5) Kloth 2001: 24

(6) Zu dem gesamten Prozess vgl. auch Jonathan Aus 2006

(7) Vgl. Buckel/Georgi/Kannankulam/Wissel 2013:  51-53. Sie streben eher danach der Kontrolle zu entgehen, sich nicht abschieben zu lassen, ihre Fingerabdrücke unkenntlich zu machen und nicht erwischt zu werden, als zu versuchen den herrschenden Konsens über Migrationskontrollpolitik zu verändern und an den Auseinandersetzungen um Gesetzestexte mitzuwirken.

(8) Das „Verantwortungsprinzip“ geht davon aus, dass Staaten Verantwortung für den von ihnen „ver­ur­sachten“ Aufenthalt von Migrant_innen in der EU tragen. Die Idee, dass ein Staat den Aufenthalt einer migrierenden Person auf europäischem Territorium verursacht, ist dabei theoretisch nicht haltbar. Selbstverständlich können Staatsgrenzen mehr oder weniger durchlässig sein, aber es ist nicht plausibel, die Ursache beispielsweise für einen unerlaubten Grenzübertritt allein bei einem Staat und nicht bei der migrierenden Person selbst zu verorten. Dennoch ist das Konzept der staatlichen „Verursachung“ von Migration tief in die Struktur der Dublin-Verordnung eingeschrieben und dadurch äußerst wirksam.

(9) vgl. auch Papadimitriou/Papageorgiou 2005

(10) Eine ausführlichere Darstellung der gesellschaftlichen und juridischen Auseinandersetzung um die Abschiebungen auf der Grundlage von Dublin II finden sich in Oeser 2012 und in Hartl/Lorenz/Meyerhöfer/Neumann/Oeser 2013

(11) Ein Urteil des EGMR ist nicht direkt bindend für alle Mitgliedstaaten. Allerdings müssen alle Mitgliedstaaten nach dem Urteil damit rechnen in vergleichbaren Fällen auch verklagt zu werden, wenn sie einen Asylsuchenden ohne entsprechende Prüfung der Situation im Zielland abschieben.

(12) Das No Border Netzwerk ist ein Zusammenschluss von Aktivist_innen, die sich für ein Recht auf globale Bewegungsfreiheit und ein Recht zur freien Wahl des Aufenthaltsortes einsetzen.

(13) Die griechisch-türkische Grenze war zusammen mit der Grenze zwischen Nordafrika und Italien der Brennpunkt illegalisierter Migration in die EU (Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union – Ausschussdrucksache 17(21)0961). Die Aussetzung der Abschiebungen nach Griechenland betraf demnach einen großen Anteil der Menschen, die in die EU mit dem Ziel einreisten, internationalen Schutz zu beantragen.

(14) Parallel zu den Verhandlungen um Dublin III wurde auch die Eurodac Verordnung verhandelt. Der Rat wollte die Eurodac Verordnung insofern ändern, dass es nationalen und europäischen Strafverfolgungsbehörden möglich sein soll, auf die Fingerabdrücke der Datenbank zum Zweck der Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Terrorismus zuzugreifen.

(15) Interview Europäisches Parlament 2012

Der Beitrag Verhandlungen um Dublin III: Entwicklungs­linien und Widersprüche der europäischen Asylpolitik (vollständig) erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Das Migrationsmanagement der EU beschränkt sich nicht auf Maßnahmen der Grenzsicherung. Die EU versucht auch, nicht-europäische Staaten in die europäischen Migrationskontrollen einzubinden und die eigenen Ziele zu vorgeblich gemeinsamen Zielen zu machen. Ein Beispiel dafür sind die „Mobilitätspartnerschaften“, deren Konzept die Europäische Kommission 2007 vorstellte und die mittlerweile mit acht Drittstaaten abgeschlossen wurden.

* Dieser Beitrag basiert auf einer umfassenderen Forschungsarbeit zu Mobilitätspartnerschaften im Kontext des europäischen Migrationsregimes (Schwiertz 2011).

In den letzten 25 Jahren ist es zu einer zunehmenden Europäisierung und Ausweitung von Migrationskontrollen gekommen, die nicht zuletzt auf das Scheitern nationalstaatlicher Ansätze zurückzuführen ist. Im Zuge der Vergemeinschaftung ist ein europäisches Migrationsregime entstanden, das vielfältige Regierungstechniken von der militarisierten Grenzsicherung bis hin zu ‚sanften‘ Methoden des Regierens sowie ein heterogenes Netz von nationalen, supra- und internationalen sowie nicht-staatlichen Akteuren umfasst. Die Europäisierung geht nicht nur einher mit einer Vervielfältigung der Migrationskontrolle und einer Diversifizierung ihrer Akteure, sondern ist verbunden mit einer geographischen Ausweitung von Kontrollen, die die gesamte EU in ein „borderland“ (Balibar 2009) verwandeln und die gleichzeitig über das Staatsgebiet der EU-Mitgliedstaaten hinausgehen. Im Zuge dieser Vorverlagerung der Migrationskontrolle bekommen die angrenzenden Staaten eine zentrale Rolle, da diese als Transit- und Herkunftsländer in das europäische Migrationsregime eingebunden werden sollen.

Im Zuge der Vorverlagerung von Migrationskontrolle bekommen die angrenzenden Staaten eine zentrale Rolle, da diese als Transit- und Herkunftsländer in das europäische Migrationsregime eingebunden werden sollen. Die Mobilitätspartnerschaften der EU können in diesem Zusammenhang als eine Kooperationsmaschine beschrieben werden, die darauf hinarbeitet, dass Drittstaaten ein Stück weit zu Akteuren des europäischen Migrationsregimes werden.

Mobilitätspartnerschaften sind ein relativ neues, aber zentrales Instrument der europäischen Migrationspolitik (Carrera/Hernández i Sagrera 2009; Schwiertz 2011; Kunz et al. 2011; Chou/Gibert 2012; Reslow/Vink2014). Hier sollen die Mobilitätspartnerschaften im Rahmen eines umfassenderen Migrationsregimes in den Blick genommen werden. Mit dem Begriff des Migrationsregimes beschreibe ich das Zusammenwirken verschiedener Prozesse und Institutionen, ohne von einer allmächtigen Instanz der Steuerung oder einer perfekten Abschottung auszugehen (Mezzadra 2007; Karakayali/Tsianos 2007; Bojadžijev/Karakayali 2007). Gerade die Mobilitätspartnerschaften machen deutlich, dass der Begriff „Festung Europa“ für eine kritische Analyse zu kurz greift, da auf diese Weise nicht in den Blick gerät, dass Migration trotz aller Kontrollen stattfindet. Vielmehr wird sie entrechtet und repressive Kontrolltechniken wirken mit anderen Formen des Regierens zusammen, um Migration für Europa nützlich zu machen.

Entstehung und Kontext der Mobili­täts­part­ner­schaften

Der grenzüberschreitende Kontrollanspruch Europas wird im „Global Approach to Migration“ der EU programmatisch ausgearbeitet. Das mittlerweile als „Global Approach to Migration and Mobility“ (GAMM) bezeichnete Programm zielt auf eine globale Ausdehnung der europäischen Kontrolle und re-formuliert diese als eine Verbindung von vier Politikbereichen: „irreguläre Migration und Menschenhandel“, „legale Migration und Mobilität“, „Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung“ und seit neuerem „internationaler Schutz und Asylpolitik“ (KOM(2011) 743; Europäischer Rat 2005). Mobilitätspartnerschaften sind in den letzten Jahren zum zentralen Konzept geworden, um diese Agenda umzusetzen:

„[Mobility] partnerships constitute the most innovative and sophisticated tool to date of the Global Approach to Migration and contribute significantly to its operationalisation” (SEC(2009) 1240: 4).

Um zu analysieren, wie grenzüberschreitende Mobilität durch das europäische Migrationsregime reguliert und bekämpft wird, ist es bedeutsam, die diskursiven Konstruktionen von „Migration“ in den Blick zu nehmen. Durch die Untersuchung der drei ursprünglich im Global Approach benannten Wissensfelder Arbeitsmarkt, Entwicklung und Grenzschutz wird deutlich, wie sich jeweils ein spezifischer Diskurs mit eigenen Konstruktionen, Problematisierungen und Erklärungen formiert.(1)

Im Arbeitsmarktdiskurs wird Migration als eine Ressource begriffen, die für Europa nützlich gemacht werden soll (KOM(2005) 669; HWWA 2004). Hierbei wird ein überwiegend positives Bild von Migrant_innen gezeichnet, jedoch nur insoweit diese ausreichend „Humankapital“ mitbringen. Die Migration der vermeintlich weniger nützlichen – die etwa vor einem Krieg fliehen und dabei nicht zugleich einer bestimmten Nachfrage des europäischen Arbeitsmarktes entsprechen – ist dagegen negativ konnotiert. Im Entwicklungsdiskurs erscheint Migration zugleich als ein Problem, dass durch „Entwicklung“ beseitigt werden soll und als ein Instrument der „Entwicklungshilfe“ (KOM(2005) 390; ARS Progetti 2007). Einerseits sollen Herkunftsländer soweit entwickelt werden, dass weniger Menschen auswandern, andererseits werden Migrant_innen in Europa als Entwicklungshelfer_innen „ihrer“ Länder angerufen. Unter beiden Aspekten wird die Zugehörigkeit zu einem nationalen Kollektiv naturalisiert: Langfristig sollen alle Menschen dort leben, wo sie aufgrund der ihnen zugeschriebenen Kultur oder Ethnie vermeintlich hingehören und wo sie ihre „Wurzeln“ haben.

Im Grenzschutzdiskurs wird eine Vorstellung von unregulierten Migrationsströmen als Gefahr und Risiko erzeugt, die vermeintlich nicht nur die Souveränität und Bevölkerung von Nationalstaaten, sondern auch die Migrant_innen selbst bedrohen. Damit verknüpft sich ein humanitaristischer Diskurs, der mit dem  Verweis auf bedrohte Menschenleben weitere Kontrollen rechtfertigt (Ticktin 2011). Im Zentrum des Grenzschutzdiskurses steht die illegale Einreise. Migration erscheint hier in der Form eines „wachsenden Migrationsdrucks auf die EU-Außengrenzen“ (KOM(2006) 402: 3; ICMPD et al. 2007: 28f.). Damit sich diese „Krise“ nicht verschärft, werden Gegenmaßnahmen auf europäischer Ebene als notwendig erachtet (KOM(2006) 402: 3).

Der Grenzschutzdiskurs greift dabei auf andere Diskurse zurück und nutzt deren Aussagen. So werden die vor allem im Rahmen des Arbeitsmarktdiskurs konzipierten Regeln für legale Zuwanderung als ein Mittel gesehen, um illegale Einwanderung zu reduzieren (ebd.: 4). Informationskampagnen über legale Migration in Drittstaaten werden mit der Abschreckung von potentiellen „Illegalen“ verbunden (ebd.: 5; vgl. Janicki/Böwing 2010). Die Verknüpfung mit dem Entwicklungsdiskurs wird ebenfalls deutlich, wenn Mittel des „capacity building“, des Aufbaus von Migrationskontrollen als „Entwicklungshilfe für Drittstaaten“ beschrieben werden und bei „Rückführungen“auf den positiven Entwicklungseffekt verwiesen wird (ebd.: 5; ICMPD et al. 2007: 47). In den analysierten Diskursen werden nicht nur bestimmte Sichtweisen auf Migration konstruiert, sondern spezifische Kontrolltechniken nahegelegt und arrangiert.

Wie sich die Migrationsdiskurse auf das Migrationsregime der EU übertragen, zeigen die unionseuropäischen Reaktionen auf die Grenzübertritte bei Ceuta und Melilla im Herbst 2005. Neben der Ausweitung von Grenzanlagen und -kontrollen, stoßen die Ereignisse eine Verschiebung in der Strategie der EU-Mitgliedstaaten an:

„[After] the events in Ceuta and Melilla related to illegal immigration Spain, UK and other member states really understood that going on with a policy that was only focused on illegal immigration was simply not possible – we had to do other things too” (Interview Richir 2010: 2).

Bereits wenige Tage nach den Ereignissen von Ceuta/Melilla wird eine euro-afrikanische Ministerkonferenz in Rabat in die Wege geleitet, die einen gemeinsamen Ansatz des Migrationsmanagements beschließt, wobei bereits Maßnahmen im Grenzschutzbereich mit entwicklungs- und arbeitsmarktpolitischen Ansätzen verbunden wurden (Rabat Declaration 2006). Als Reaktion auf europäischer Ebene kann schließlich der Global Approach gesehen werden, der im Dezember 2005 zur offiziellen Migrationspolitik der EU wurde.

Konzept und Praxis der Mobili­täts­part­ner­schaf­ten: Das Konzept der Mobili­täts­part­ner­schaften der Kommission

Spätestens mit den Ereignissen von Ceuta und Melilla erkennen die Mitgliedstaaten der EU, dass sie für die Umsetzung ihrer Migrationspolitik auf die Mitarbeit der Drittstaaten angewiesen sind. Die Übernahme dieser Politik entspricht jedoch häufig nicht der politischen Programmatik der Drittstaaten: Entweder weil Migrationskontrollen dort nicht auf der Agenda stehen oder weil die Regierungen von Transitländern befürchten, durch eine Verschärfung von Grenzkontrollen selbst zum „Einwanderungsland“ zu werden (vgl. Hess/Karakayali 2007: 43). Des Weiteren profitieren viele Drittstaaten indirekt von Rücküberweisungen ausgewanderter Staatsangehöriger (vgl. Heck 2010: 48). Ebenso ist es der öffentliche Druck in den Drittstaaten, welcher diese dazu veranlasst, von einer Unterstützung der europäischen Migrationsbekämpfung Abstand zu nehmen. Das Instrument der Partnerschaften ist eine Reaktion auf das Verhältnis zu Drittstaaten, bei denen die EU eine mangelnde Kooperationsbereitschaft – insbesondere bei Rückübernahmeabkommen – problematisiert (KOM(2002) 703: 27). Erst durch das Kräfteverhältnis zwischen EU und Drittstaaten lässt sich verstehen, wie Elemente des Entwicklungs- und Arbeitsmarktdiskurses in die unionseuropäische Externalisierungspolitik eingebunden werden konnten.

Im Mai 2007 kommt die Europäische Kommission einer Aufforderung durch den Europäischen Rat nach und präsentiert Mobilitätspartnerschaften als ein Konzept „für eine wirksamere Steuerung legaler Wanderungen zwischen der EU und Drittstaaten, die zu erheblichen Anstrengungen zur Bekämpfung der illegalen Migration bereit sind“ (KOM(2007) 248: 2). Im Sinne des Global Approach soll neben der Migrationsbekämpfung einerseits den „Arbeitsmarkterfordernissen“ der EU-Mitgliedstaaten entsprochen werden und sollen andererseits „mögliche positive entwicklungspolitische Wirkungen“ entstehen (ebd.).

Die Mobilitätspartnerschaften werden als eine gemeinsame Erklärung von dem jeweiligen Drittstaat, der Europäischen Kommission und dem Ratspräsidenten sowie den teilnehmenden Mitgliedstaaten unterzeichnet und umfassen „Verpflichtungen“ für beide Seiten (vgl. SEC(2009) 1240: 4). Die EU und ihre Mitgliedstaaten verpflichten sich „Möglichkeiten der legalen Migration“ zu verbessern, die Drittstaaten in der „Entwicklung ihrer Fähigkeit zur Steuerung legaler Migrationsströme“ zu unterstützen, „Rückkehrmigration“ zu fördern sowie die Verfahren für „Kurzzeit-Visa“ zu verbessern (KOM(2007) 248: 5ff.). Die in Aussicht gestellten Visaerleichterungen, die häufig zusammen mit Rückübernahmeabkommen verhandelt werden, sowie die Möglichkeiten legaler Migration werden als Anreize für die Kooperation der Drittstaaten verstanden. Die „Entwicklung“ der Migrationssteuerung in den Drittstaaten, die Förderung der „Rückkehrmigration“, aber auch die angestrebte Kanalisierung von Migration entsprechend der Nachfrage auf dem europäischen Arbeitsmarkt zeigen jedoch auch, wie Interessen der EU durch den Entwicklungs- und Arbeitsmarktdiskurs als deren Beitrag zu einer Partnerschaft dargestellt werden können.

Bereits im Kommissionstext wird deutlich, dass die Verpflichtungen seitens der Drittstaaten weniger unter Vorbehalt stehen, als die „Verpflichtungen“ der EU, die von den unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten abhängig gemacht werden. Die unionseuropäischen Angebote hängen maßgeblich davon ab, inwieweit Drittstaaten ihre Aufgaben erfüllen, die alle samt darauf abzielen „illegale Migration zu bekämpfen“ (KOM(2007) 248: 4).  Die unbedingte Pflicht zur „Rückübernahme“ von eigenen Staatsangehörigen und Transitmigrant_innen durch die Drittstaaten (ebd.) kann zum einen als Voraussetzung für die Steuerung legaler Migration, zum anderen als Kampf gegen „Braindrain“, die Abwanderung von „Hochqualifizierten“, begründet werden. Auch in der Umsetzung könnten die geforderten Verbesserungen der Grenzkontrollen an das arbeitsmarkt- und entwicklungspolitisch begründete ‚capacity building‘ in den Drittstaaten anschließen. So soll, um „Sicherheitsrisiken im Zusammenhang mit internationalen Wanderungsströmen zu verringern“ (ebd.: 5), die Zusammenarbeit mit europäischen Behörden, mit dem Informationsaustausch im Bereich der Arbeitsmärkte verbunden werden. Gleichermaßen könnten die „Informationskampagnen“ zur „Verhinderung illegaler Migration“ (ebd.: 4), die darauf abzielen Menschen von einer Migration abzuhalten, in die „Bereitstellung von Informationen zum Arbeitsmarktbedarf der EU-Mitgliedstaaten, ihren Werten und den Zuwanderungsbedingungen“ (ebd.: 6) eingebunden werden. Durch die Maßnahmen zur Bekämpfung des „Schleuserunwesens und des Menschenhandels“ wird zudem der humanitäre und durch die Bekämpfung der „Migrationsursachen“ der Entwicklungsdiskurs mit Zielsetzungen des Grenzschutzdiskurses verbunden (ebd.: 5).

Pilot-­Mo­bi­li­täts­part­ner­schaften mit Kap Verde und der Republik Moldau

Am 5. Juni 2008 wurden die ersten Mobilitätspartnerschaften mit Moldau und Kap Verde unterzeichnet, wobei an ersterer 15 Mitgliedstaaten und an letzterer 5 teilnehmen und die gemeinsamen Erklärungen und die vorgeschlagenen Maßnahmen nicht rechtsverbindlich sind (IP/08/893; IP/08/894). Im Bereich der Migrationsbekämpfung gleichen sich die Dokumente nahezu vollständig, was den Eindruck erweckt, dass die repressiven Maßnahmen nicht zur Disposition stehen und nicht an die jeweiligen ‚Partnerstaaten‘ angepasst werden: Festgeschrieben wird dabei u. a. eine Zusammenarbeit mit FRONTEX im Bereich des „Grenzsicherheitsmanagements“ sowie eine „uneingeschränkte Zusammenarbeit in Fragen der Rückkehr und Rückübernahme“ (Rat 2008a; Rat 2008b).

Am 12. August 2008, nur zwei Monate nach Beginn der Mobilitätspartnerschaft, unterzeichnete Moldau eine „Arbeitsvereinbarung“ mit FRONTEX, so dass zwei Monate später die erste Übung der „Rapid Border Intervention Teams“ (RABIT) an der Grenze zu Rumänien durchgeführt werden konnte.(2)

Im Fall von Moldau wird die Kooperationsbereitschaft insbesondere über die Aussicht auf Entwicklungshilfe und die Hoffnung auf einen EU-Beitritt erzeugt: „Die Integration in Europa ist das Endziel unserer gesamten Innen- und Außenpolitik“, so der ehemalige Premierminister Vasile Tarlev.(3) Bei Kap Verde sind gute Beziehungen zur EU ebenfalls ein wesentlicher Anreiz. So versicherte der Premierminister José Maria Neves, dass sein Staat für eine Anbindung an die EU gewillt ist „to go as far as possible“.(4) Die für die Mobilitätspartnerschaft mit Kap Verde zuständige Kommissionsbeamtin lobt die Zusammenarbeit – und verdeutlicht dadurch zugleich die paternalistische Sicht der EU auf Drittstaaten: „Cape Verde was always a very good student” (Interview Sobiech 2010: 2). Mit Kap Verde musste ein Dialog über Visafragen und Rückübernahmeabkommen allerdings erst entwickelt werden, während Moldau bereits vor Abschluss der Mobilitätspartnerschaft ein EU-Rückübernahmeabkommen unterzeichnet hatte. Im Rahmen der Mobilitätspartnerschaft werden bilaterale Abkommen zur legalen Migration in Aussicht gestellt, zudem soll die Diaspora der Staatsbürger_innen von Kap Verde für dessen Entwicklung aktiviert werden (Rat 2008b). Kap Verde soll außerdem bei der „Einführung eines den internationalen Normen entsprechenden Asylsystems“ unterstützt werden, was auf die europäische Strategie verweist, mit den Grenzen auch den Flüchtlingsschutz auszulagern (ebd.: 12). Schließlich wird der Abschluss einer Arbeitsvereinbarung sowie eine „Grenzschutzgrundausbildung“ mit FRONTEX gefordert (ebd.: 13). Obwohl Kap Verde bereits 2006 in die FRONTEX-Operation Hera involviert war, hat der Staat erst 2011 eine Arbeitsvereinbarung mit FRONTEX abgeschlossen.

Mit Georgien (2009), Armenien (2011) und Aserbaidschan (2013) wurden in den folgenden Jahren weitere Mobilitätspartnerschaften östlich der EU geschlossen, die inhaltlich nicht wesentlich von denen mit Kap Verde und Moldau abweichen. Dabei konnten in denselben Zeiträumen auch Arbeitsvereinbarungen zwischen FRONTEX und Georgien (4. Dezember 2008), Armenien (22. Februar 2012), Aserbaidschan (16. April 2013) abgeschlossen werden.(5)

Bezeichnend für die mit den Mobilitätspartnerschaften verbundenen Machteffekte ist insbesondere das Scheitern einer solchen Partnerschaft mit Senegal. In der Erklärung einer Kommissionsbeamtin wird dabei eine paternalistische und abschätzige Sicht der EU auf Drittstaaten in Afrika deutlich: Senegal „did not understand why the Commission wants to talk with them. In Africa the countries are more used to talk to the member states. They don’t understand the idea of talking to the EU. They don’t understand what the EU is. On the east it is much easier” (Interview Weinar 2010: 5). Diese eurozentrische Sicht, die die Mobilitätspartnerschaften insgesamt durchzieht, reproduziert (post-)koloniale Diskurse, die nicht-europäische Staaten als „unterentwickelt“ oder als „good student“ beschreiben und die europäischen Staaten dagegen als Helfer und Lehrmeister erscheinen lassen (vgl. Kunz/Maisenbacher 2013: 208f.; Ziai 2010). In dem Scheitern der Verhandlungen mit Senegal wird jedoch auch ein Widerstand gegen eine Vereinnahmung durch das europäische Migrationsregime deutlich. So konnte Senegal seine Interessen in bilateralen Abkommen einbringen, ohne eine Mobilitätspartnerschaft und Rückübernahmeabkommen mit der EU einzugehen. Dass die Strategie der Externalisierung des Migrationsregimes über Mobilitätspartnerschaften nicht reibungslos verläuft zeigen auch die nicht weitergeführten Verhandlungen mit Ghana und Ägypten (vgl. Van Criekinge 2010).

Der „Arabische Frühling“ und die Mobili­täts­part­ner­schaften im Mittel­meer­raum

Die Ende 2010 beginnenden Aufstände in nordafrikanischen Ländern – häufig bezeichnet als „Arabischer Frühling“ – brachten nicht nur lang etablierte Herrschaftsregime zu Fall, sondern eröffneten für viele Menschen auch einen Möglichkeitsraum der Migration. Während viele der nordafrikanischen Regime Migrationskontrollen im unionseuropäischen Interesse errichtet hatten, ließ deren Fall für einen kurzen Zeitraum auch die Grenzen nach Europa brüchig werden. So konnten sich mehr Menschen, insbesondere von Tunesien aus, auf den Weg nach Europa machen bzw. sahen sich durch die Auseinandersetzungen in den nordafrikanischen Staaten dazu gezwungen. Obwohl die meisten Menschen innerhalb von Nordafrika migrierten und nur wenige in Europa angekommen sind, wurde in der europäischen Öffentlichkeit panisch von einer neuen „Flüchtlingswelle“ aus Afrika gesprochen und die unionseuropäische Migrationspolitik erneut oben auf die Agenda gesetzt. Noch bevor abzusehen war, wie sich die politische Lage in Nordafrika entwickeln würde, suchten die EU und ihre Mitgliedstaaten nach neuen „Partnern“ für ihre Migrationspolitik.

Nachdem alte Verbündete, wie das Regime von Muammar al-Gaddafi, in Libyen gestürzt waren, wurden die Karten neu gemischt und auch die Strategien der europäischen Migrationspolitik  von den nordafrikanischen Ländern  neu bewertet. Gerade in dieser Situation eines politischen Umbruches bot sich das Konzept der Mobilitätspartnerschaften an, um den Rahmen für eine Kooperation der sich neu etablierenden Regime zu schaffen. Nachdem die damalige EU-Kommissarin für Innenpolitik, Cecilia Malmström, bereits im Frühjahr 2011 nach Tunesien gereist war, wurden im Oktober desselben Jahres offiziell Gespräche mit Marokko und Tunesien aufgenommen, um eine Mobilitätspartnerschaft in die Wege zu leiten.(6) Im Juni 2013 wird schließlich mit Marokko eine solche abgeschlossen, die einen „gut organisierten Personenverkehr“ gewährleisten soll. An ihr nehmen mit Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, die Niederlande, Portugal, Schweden und Großbritannien neun EU-Mitgliedstaaten teil. Die Mobilitätspartnerschaften werden außerdem als Gelegenheit genutzt, um die Verhandlungen über ein Rückübernahmeabkommen wieder aufzunehmen (IP/13/513). Neben der Zusammenarbeit im Bereich der Grenzkontrollen, verpflichten sich EU und Mitgliedstaaten auch dazu, „Marokko zu helfen, ein nationales System für Asyl und internationalen Schutz einzurichten“ (ebd.).

Ein dreiviertel Jahr später, im März 2014, wird eine Mobilitätspartnerschaft mit Tunesien und zehn EU-Mitgliedstaaten geschlossen, um „die bestehenden Herausforderungen im Mittelmeerraum besser anzugehen“ (IP/14/208). Auch hier setzt die EU neben Rückübernahmeabkommen und Grenzkontrollen darauf, ein „System zum Schutz von Flüchtlingen und Asylsuchenden einzurichten“ (ebd.). Neben einer Externalisierung des Grenzregimes, also einer Vorverlagerung der europäischen Migrationskontrollen in die außereuropäische „Peripherie“ zielen insbesondere die Mobilitätspartnerschaften mit den Drittstaaten im südlichen Mittelmeer auf eine Externalisierung des Asylrechts und des Flüchtlingsschutzes ab. Die Mobilitätspartnerschaften sollen zu „einer Verbesserung der Asyl- und Aufnahmekapazitäten in Drittstaaten beitragen“ (KOM(2014) 96: 19). Dies reflektiert auch die Neuausrichtung des Global Approach, in dem „der internationale Schutz und die externe Dimension der Asylpolitik als neue thematische Priorität“ bezeichnet werden (ebd.: 2). Der Aufbau eines Asylsystems hat auch in der Mobilitätspartnerschaft mit Jordanien Priorität, die im Oktober 2014 abgeschlossen wurde (IP/14/1109).

In einer gemeinsamen Pressemitteilung kritisieren tunesische und internationale NGOs, dass zivilgesellschaftliche Akteure von der zweijährigen Aushandlung der Mobilitätspartnerschaften ausgeschlossen wurden und dass diese trotz ihres Namens nur für einige wenige Privilegierte Mobilität ermöglichen. Die Externalisierung von Verantwortung und Kontrollen wird dabei zurückgewiesen:

 

„Our organizations denounce Mobility Partnerships based on a security policy aiming at preventing migrants and refugees from reaching European borders: externalization of responsibilities, secured and integrated border management, conclusion of a readmission agreement, and cooperation with the many EU agencies (which will probably include Frontex).”(7)

Mobili­täts­part­ner­schaften als Koope­ra­ti­ons­ma­schine

Mobilitätspartnerschaften sind eines der wichtigsten Instrumente des Global Approach. Die Strategie der „Partnerschaft“ reagiert auf das Scheitern vorangegangener Kooperationsversuche und wirkt dadurch, dass die Europäische Kommission in der Beziehung zu Drittstaaten nicht direkt in Verhandlungen einsteigt, sondern zunächst einen informellen und offenen Dialog aufbaut, um so eine gemeinschaftsstiftende Kooperation zu konstruieren. Die Mobilitätspartnerschaften funktionieren dadurch als eine Art Kooperationsmaschine: „If you have something positive to offer to third countries, then they will be more willing to help us deal with our priorities. The underlying idea is that it has to be a win-win process” (Interview Bou 2010: 2). Um eine gemeinschaftliche Beziehung mit Drittstaaten aufzubauen, müssen also Anreize geboten werden, ohne vorab zu viele Bedingungen zu stellen:

Where with the Mobility Partnerships you are in a cooperation-building atmosphere.” (Interview Richir 2010: 4; vgl. Interview Weinar 2010: 4)

Die Situation einer Verhandlung, in der die Teilnehmenden ihre Interessen in ein Tauschgeschäft einbringen, soll umgangen werden. Stattdessen sollen die Interessen in der „Partnerschaft“ den vergemeinschafteten Zielen angeglichen werden. Indem mit Entwicklungsprojekten und der Aussicht auf legale Migrationsmöglichkeiten auf die Interessen von Drittstaaten eingegangen wird, kann eine „cooperation-building atmosphere” (Interview Richir 2010: 4) erzeugt werden, in der sich auf eine gemeinsame Perspektive auf Migration geeinigt wird. Dadurch wird es möglich, ebenfalls umfassende Grenzkontrollen mit einzubeziehen:

„The way we approach migration in the context of the Mobility Partnerships makes that the third country see this balanced approach is fine for them and so they can more easily embark on illegal immigration. This in one thing. The second thing is, that we could put in place some specific cooperation initiatives for helping them to handle illegal migration on their territory, or for helping them to prepare to agreements – for instance readmission agreements – we can discuss. This is not an agreement, it is cooperation.” (Interview Richir 2010: 5)

Mobilitätspartnerschaften sind mehr als ein Abkommen, bei dem legale Migration und Entwicklungsprojekte für die Drittstaaten gegen Grenzkontrollen für Europa getauscht werden. Der Beitrag von Mobilitätspartnerschaft zur „Bekämpfung der illegalen Migration“ ist zunächst „psychologisch“. Es gilt Misstrauen abzubauen und anschließend an geteilte Problematisierungen ein vergemeinschaftetes Projekt der Migrationssteuerung erscheinen zu lassen, in dem auch die Behörden von Drittstaaten ein eigenes Interesse an verstärkten Grenzkontrollen entdecken können:

„[When] you do a cooperation project, usually the ministries in charge of borders or managing illegal migration are keen to receive money, to receive trainings, to receive equipment, to receive financial and technical assistance to handle these problems. And then you can begin a very operational and concrete cooperation which you will not have in the context of the negation of an agreement. So this is a concrete approach that helps to address illegal immigration.” (Interview Richir 2010: 5)

Der Kooperationsmodus von „Partnerschaften“ wirkt als Strategie der Externalisierung, in der Drittstaaten nicht in erster Linie sanktioniert werden. Vielmehr sollen durch positive Impulse bei den Drittstaaten deren Kooperationsbereitschaft angeregt und ownership, also eine Identifikation mit den Partnerschaften, erzeugt werden. So erkennen diese Staaten die Mobilitätspartnerschaft als ein eigenes Projekt an und übernehmen dementsprechend Verantwortung.

Neben dieser externen Dimension wirken Mobilitätpartnerschaften auch als Instrument der Europäisierung der Migrationspolitik, indem sie es der Kommission ermöglichen, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten und ihre Interessen, aber auch die eigene Generaldirektorate, aufeinander abzustimmen und so eine unionseuropäische Maßnahme zu koordinieren. Insbesondere die Ausarbeitung von Programmen der legalen Zuwanderung erweist sich hier als (Soll-)Bruchstelle in der Praxis der Mobilitätspartnerschaft, da die Mitgliedstaaten diese wenn überhaupt im Rahmen bilateraler Abkommen anbieten: „So you cannot say that it is a labor migration tool, because it is not. It is too early for the member states to work on labor migration schemes together. They do it bilaterally” (Interview Weinar 2010: 2). Ein solches „Scheitern“ von Programmen legaler Zuwanderung kann dennoch produktive Effekte für eine europäische Strategie haben, die maßgeblich vom Grenzschutzdiskurs geprägt ist. So kann die Kommission, die die EU gegenüber den Drittstaaten vertritt, die Verantwortung von sich und auf die Abhängigkeit von den Mitgliedstaaten verweisen, falls die Drittstaaten mit den tatsächlichen Angeboten unzufrieden sind. Die Verpflichtungen der Drittstaaten müssen hingegen von ihm alleine gewährleistet werden. In diesem Zusammenhang wird verständlich, weshalb mit Senegal trotz langer Verhandlungen keine Mobilitätspartnerschaft zustande gekommenen ist.

Das Verhältnis zwischen EU und Drittstaaten ist daher als ein Kräfteverhältnis zu begreifen, das deren politischen Strategien einen gewissen Möglichkeitsraum eröffnet, weil die EU auf ihre Kooperation angewiesen ist. Daher kann es Drittstaaten durchaus gelingen, sich im Zusammenhang mit den Mobilitätspartnerschaften stärker gegenüber der EU und ihren Mitgliedstaaten zu positionieren. Diese von der EU nicht intendierte Nebenfolge der Kooperationen im Zuge der Externalisierung der Migrationskontrollen beschreibt Sabine Hess als Boomerangeffekt, bei dem „countries of transit and origin themselves more and more play the ‚migration card‘ in international and economical negotiations“ (Hess 2008: 5). In erster Linie basiert die Machtbeziehung der Mobilitätspartnerschaften aber auf der postkolonialen, materiellen Ungleichheit zwischen globalem Norden und globalem Süden. Die durch die Partnerschaft vergemeinschafteten Problematisierungen und Zielsetzungen können dabei die tatsächlich asymmetrischen Positionen im Kräfteverhältnis zwischen EU und Drittstaaten verschleiern:

„[A] partnership is expected to be mutually beneficial, but it is not necessarily based on equality. Consequently the notion of partnership can justify cooperation within unequal relations.” (Laakso 2007: 119).

Eine Mobilitätspartnerschaft auszuschlagen oder nachträglich aufzulösen, kann für einen Drittstaat zum Verlust wichtiger Ressourcenquellen führen und andere Kooperationen mit der EU langfristig behindern.

Fazit

Die Mobilitätspartnerschaften zwischen nicht-europäischen Staaten sowie der EU und ihren Mitgliedstaaten funktionieren als eine Kooperationsmaschine. Drittstaaten sollen durch die Regierungstechnik des „cooperation-building“ so eng in die europäische Migrationspolitik einbezogen werden, dass sie deren Zwecke und Mittel als die eigenen übernehmen. Diese ungleiche Vergemeinschaftung wird erst durch die strategische Verbindung von verschiedenen Politikbereichen in den Mobilitätspartnerschaften möglich. Für die von vielen Drittstaaten kritisch betrachtete Bekämpfung der Migration, wie sie im EU-Grenzschutzdiskurs konzipiert wird, fungiert die Verbindung mit dem Arbeitsmarkt- und dem Entwicklungsdiskurs als ein Katalysator, ohne den die Kooperationsmaschine der Mobilitätspartnerschaften nicht laufen könnte. In den bisherigen Mobilitätspartnerschaften mit Moldau, Kap Verde, Georgien, Armenien, Aserbaidschan, Marokko, Tunesien und Jordanien zeigt sich, wie es der EU gelingt, verschiedene Politikfelder zu verbinden. Durch diese Strategie wird es möglich, die europäische Migrationskontrolle zu einer Aufgabe der beteiligten Drittstaaten zu machen. Die Wirksamkeit der Kooperation durch „Partnerschaften“ zeigt sich darin, dass durch diese Politikziele der EU gegenüber Drittstaaten erreicht werden können, die bei einer unmittelbaren Verhandlung nicht möglich gewesen wären.

Wenn auch die Position von Drittstaaten aufgrund ihrer strategischen Bedeutung für die Externalisierung des europäischen Migrationsregimes gestärkt wurde, können es sich viele durch die materielle Ungleichheit gegenüber der EU nicht leisten, ein europäisches Kooperationsangebot auszuschlagen. Mögliche Widerstände können so präventiv pazifiziert werden. Trotz der möglichen Vorteile für teilnehmende Drittstaaten und einige ihrer Staatsbürger_innen, sind Mobilitätspartnerschaften eine Strategie, die durch die verstärkte Externalisierung von Migrationskontrollen dem Recht auf Bewegungsfreiheit und menschlicher Mobilität zuwiderläuft. Zugleich wird durch die Mobilitätspartnerschaften die neoliberale Rationalität eines Migrationsmanagements gestärkt, durch die Migrant_innen nicht mehr ausschließlich als Kriminelle oder Opfer, sondern auch als eine ‚Humanressource‘ konstruiert werden. In der Logik der Mobilitätspartnerschaften erscheint Migration nicht mehr nur „negativ“ als ein Problem, sondern zugleich „positiv“ als ein Mittel zum Zweck der Produktivitätssteigerung europäischer Bevölkerungen. Gerade aber die Maßnahmen, die auf das wertvolle „Potential“ oder die „Bedürftigkeit“ von Migrant_innen zielen, erscheinen in der Beziehung zum Grenzschutzdiskurs nur dann möglich, wenn diejenigen Migrant_innen, die nicht europäischen Regeln und Kategorien entsprechen, offensiv bekämpft werden. Was bedeutet dies für diejenigen, die einen kooperierenden Drittstaat in Richtung Europa verlassen oder die in Europa bleiben wollen? Ihre Mobilität wird noch weitgehender kontrolliert als zuvor. Die Mobilitätspartnerschaften sind daher keinesfalls eine „triple win situation“, von der „both the host and home country as well as the migrant himself” profitieren (Frattini 2006: 2). Die Entrechtung einer Mehrheit der Migrant_innen bleibt die zentrale Funktion des europäischen Migrationsregimes innerhalb und außerhalb der Grenzen der Europäischen Union. 

HELGE SCHWIERTZ Dipl. Pol., promoviert an der Universität Kassel zu radikaler Demokratie und Kämpfen der Migration in Deutschland und den USA. Er lebt in Hamburg und ist aktiv im Netzwerk Kritische Migrations- und Grenzregimeforschung (kritnet.org).

Literatur

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Anmerkungen:

(1) Im Anschluss an Michel Foucault wird der Diskursbegriff hier als ein heuristisches Konzept genutzt, um zu begreifen, wie Aussagen in spezifischen machtvollen Kommunikationszusammenhängen entstehen.

(2) http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art41.html; http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art45.html

(3) http://www.dw-world.de/dw/article/0,1968054,00.html

(4) http://www.afrol.com/articles/16293

(5) http://frontex.europa.eu/partners/third-countries

(6) http://www.statewatch.org/news/2011/apr/eu-com-council-libya-frontex-letter.pdf

(7) http://www.migreurop.org/article2492.html?lang=fr (vgl. http://www.migreurop.org/article2319. html?lang=fr, http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/eu_schliesst_mobilitaetspartnerschaf t_mit_tunesien/). Zu Marokko vgl. http://www.euromedrights.org/eng/wp-content/uploads/2014 /02/PM-Morocco_Final-Version-EN.pdf.

Der Beitrag Mobilitätspartnerschaften als Kooperationsmaschine (vollständig) erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Die europäische Grenzschutzagentur Frontex hat einen weitreichenden Einfluss auf die Kontrolle der Migration nach Europa – und agiert damit zugleich in einem menschen- und flüchtlingsrechtlich sehr sensiblen Bereich. Dabei operiert Frontex als Agentur weitgehend selbständig – was ihre demokratische und rechtsstaatliche Kontrolle erheblich erschwert.

In der kritischen Debatte um das europäische Grenzregime im Allgemeinen und um die europäische Grenzschutzagentur Frontex im Speziellen stehen zumeist menschen- und flüchtlingsrechtliche Fragen im Mittelpunkt. Zu Recht: Zahlreiche Berichte von Nichtregierungsorganisationen wie Pro Asyl, amnesty international und Human Rights Watch(1) weisen nach, dass an den europäischen Außengrenzen individuell wie strukturell Flüchtlingsrechte verletzt werden, indem Migrant_innen auf dem Weg nach Europa rechtswidrig zurückgewiesen werden und Flüchtlingsschutz verwehrt wird. Auch Frontex ist in dieses Abschottungsregime involviert, jedenfalls liegt es nahe, dass auch Frontex zuvorderst unter dem Sicherheitsimperativ agiert, anstatt die Gewährleistung von Menschen- und Flüchtlingsrechten zu stärken und zur Rettung von Menschenleben beizutragen.

Die Agentur wurde von den europäischen Innenminister_innen und den zuständigen Kommissionsabteilungen als Behörde der inneren Sicherheit konzipiert, die die Existenz illegalisierter Migration nicht in Frage stellt. Sie soll nicht für die Durchsetzung der Menschenrechte legal und illegal einwandernder Menschen eintreten, sondern illegale Migration bekämpfen. Zwar hat die weitreichende Kritik an der Behörde in den vergangenen Jahren zu einigen Reformen mit menschenrechtlichem Anspruch geführt, auch wird die Behörde bisweilen als Seenotrettungsbehörde stilisiert, die nicht für den Tod von Menschen verantwortlich sein kann, sondern allein das Ziel hat, den vermeintlich oder tatsächlich skrupellosen Schlepper_innen das Handwerk zu legen. Bei genauerer Betrachtung hat die Agentur ihr Ziel und ihren Aktionsradius indes nicht geändert, welches lautet: Die Abschottung der europäischen Außengrenzen vor unerwünschter Einwanderung.

Keinem anderen Ziel dient denn etwa auch die jüngst gestartete Operation Triton vor der italienischen Küste, welche die italienische Seenotrettungsoperation Mare Nostrum ersetzen will: Während die italienischen Behörden mit Mare Nostrum jedenfalls viele Menschenleben retten konnten, ist die Zahl der Toten seit Beginn von Triton wieder erheblich gestiegen, denn im Rahmen der Frontex-Operation werden weder ernsthaft seeuntüchtige Boote geortet, noch verfügen die eingesetzten Boote über ausreichend Hilfsmittel.

Nicht weniger brisant ist indes angesichts dieser Umstände die organisatorische Ausgestaltung von Frontex: Als Agentur ist die Behörde mit einer weitreichenden Selbständigkeit ausgestattet – und steht damit für einen verbreiteten Behördentypus innerhalb der Europäischen Union. Diese Autonomie ist insbesondere mit Blick auf die von Frontex organisierten Operationen zur Sicherung der europäischen Außengrenzen unter demokratischen und rechtsstaatlichen Gesichtspunkten problematisch: Durch die Auslagerung von grenzpolizeilicher Verwaltung an eine unabhängige Einrichtung wird die Kontrolle und die Geltendmachung individueller Rechte von Migrant_innen stark erschwert.

Frontex: Organi­sa­tion und Aktions­ra­dius

Die europäische Grenzschutzagentur Frontex ist seit 2005 in Warschau angesiedelt. Rechtliche Grundlage der Behörde bildet eine Verordnung aus dem Jahre 2004, die Frontex-VO(2). Der organisatorische Rahmen, vor allem aber der Tätigkeitsbereich von Frontex wurden sodann durch Änderungsverordnungen in den Jahren 2007(3) und 2011(4) verändert, respektive erweitert.

Im Wesentlichen hat die Agentur nach diesen unionsrechtlichen Rechtsgrundlagen fünf Aufgaben, welche in Art. 2 Abs. 1 Frontex-VO aufgezählt sind. Zum einen ist Frontex demnach erstens im Vorfeld von konkreten Maßnahmen an der Grenze aktiv, indem es die Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamt_innen unterstützt, zweitens sogenannte Risikoanalysen erstellt, die sich mit den Schwerpunkten von Migrationsbewegungen nach Europa beschäftigen, und drittens sich an der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung beteiligt. Zum anderen nimmt die Behörde jedenfalls mittelbar Einfluss auf die Gestaltung und Durchführung von außenwirksamen Tätigkeiten, nämlich viertens durch die Koordinierung von Grenzsicherungsmaßnahmen an den europäischen Außengrenzen mitsamt der Zusammenstellung von sogenannten europäischen Grenzschutzteams, und fünftens durch die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei gemeinsamen Abschiebeoperationen.

Die Arbeit von Frontex wird durch zwei wesentliche Gremien bestimmt: Während der Verwaltungsrat, der sich aus Vertreter_innen der Mitgliedstaaten und der Kommission zusammensetzt, als Leitungsorgan der Agentur die grundlegenden Aufgaben definiert, allgemeine Entscheidungen fällt und als Kontrollgremium dient, stellt der_die Exekutivdirektor_in mit dem ihm_ihr unterstehenden Verwaltungsapparat das ausführende Organ der Agentur dar. Hinzu treten durch die Reform der Rechtsgrundlagen von 2011 zwei weitere Gremien: Das aus mehreren staatlichen und nicht-staatlichen Organisationen bestehende Konsultationsforum und der_die Grundrechtsbeauftragte, die jeweils für die Gewährleistung der einschlägigen Menschen- und Flüchtlingsrechte zuständig sein sollen, indes allein eine beobachtende Funktion haben und dem Verwaltungsrat und Exekutivdirektorium beratend zur Seite stehen. Insgesamt arbeiten bei Frontex etwa 300 hauptamtlich angestellte Personen, wobei der Großteil in der Verwaltungsabteilung für die operativen Maßnahmen, also für die Koordinierung der Grenzsicherungsmaßnahmen und die Abschiebeoperationen, tätig ist. Auch der Großteil des Budgets der Agentur, welches sich auf jährlich jeweils ungefähr 90 Millionen Euro beläuft, fließt in die Organisation konkreter Grenzschutzmaßnahmen.

Überhaupt steht die Tätigkeit von Frontex bei den konkreten Grenzsicherungsmaßnahmen nicht zuletzt an den europäischen Seegrenzen im Zentrum der öffentlichen Wahrnehmung der Agentur. Zu Recht, denn in diesem Tätigkeitsbereich hat Frontex auch einen besonders weitreichenden Einfluss auf die Gewährleistung der Menschen- und Flüchtlingsrechte der betroffenen Migrant_innen. Zwar obliegt die Ausführung konkreter und außenwirksamer Maßnahmen, also die Grenzkontrollen und Zurückweisungen oder Einreiseverweigerungen, weiterhin den mitgliedstaatlichen Grenzbehörden. Frontex kann zwar die Grenzschutzteams zusammenstellen, verfügt allerdings nicht über eigene Grenzschutzbeamt_innen. Im Vorfeld und während der Grenzschutzoperationen gehen von Frontex jedoch mannigfaltige Steuerungen aus: Durch die Initiative, in welchen Regionen und mit welcher Intensität und Zielrichtung ein Einsatz stattfindet, durch die Ausarbeitung des Einsatzplanes, durch die Gegenwart von eigenen Angestellten vor Ort, die einflussreiche Empfehlungen abgeben, und durch eine Mitfinanzierung der Einsätze. Diese Gemengelage an Einflussinstrumenten kann sich zu einer effektiven Kontrolle verdichten, die in Einzelfällen nach sich ziehen kann, dass sich die einzelnen betroffenen Personen nicht mehr nur an die mitgliedstaatlichen Behörden, sondern auch an Frontex wenden können, wenn es um gerichtlichen Rechtsschutz geht(5).

Die Arbeit von Frontex ist durch eine weitreichende Zusammenarbeit mit anderen Stellen und Behörden gekennzeichnet. Maßgebliche Kooperationspartner sind freilich zunächst die Mitgliedstaaten und deren Grenzschutz- bzw. Polizeibehörden im Bereich von Grenzschutz, Abschiebungen und Ausbildungsmaßnahmen. Nicht zu vernachlässigen ist an dieser Stelle zugleich die Kooperation mit mitgliedstaatlichen Nachrichtendiensten: Bei der Erstellung der besagten Risikoanalysen arbeitet Frontex im 2006 geschaffenen Risikoanalysenetzwerk FRAN (Frontex Risk Analysis Network) mit den Mitgliedstaaten zusammen. Darin sind entsprechende Risikoanalyse-Expert_innen der Nationalstaaten zusammengefasst und tauschen im Sinne eines Frühwarnsystems (Incident Report System – IRS) monatlich sowohl rein statistische als auch analytische Berichte aus, die sich mit der illegalen Einwanderung in die jeweiligen Staaten beschäftigen. Auf Initiative von Frontex wurden 2008 daneben drei sogenannte Stellen für Frontex-Verbindungsbeamt_innen namens FISO-Büros (Frontex Intelligence Support Officers) eingerichtet. In dem jeweiligen geographischen Bereich sind sie zuständig für die Erfassung und Verbreitung von Informationen während und außerhalb von operativen Grenzschutzmaßnahmen.

Daneben ist Frontex mit mehreren EU-Institutionen vernetzt, ganz maßgeblicher Partner insbesondere im Bereich der Risikonanalyse ist hier das europäische Polizeiamt Europol: 2008 haben die beiden Behörden eine Arbeitsvereinbarung geschlossen und 2009 einen weitergehenden Kooperationsplan entwickelt, der sich in erster Linie auf die Bereiche Sicherheit und Außenbeziehungen bezieht und den Austausch von Personal ins Auge fasst. Europol hat auch bereits an operativen Grenzschutzmaßnahmen unter Koordinierung von Frontex mitgewirkt, indem es den Informationsaustausch unterstützt hat.

Hinzu kommen schließlich zahlreiche Kooperationen mit internationalen Organisationen wie etwa der International Organisation for Migration (IOM) sowie insbesondere die zunehmende Zusammenarbeit von Frontex mit Drittstaaten: In Gestalt von Arbeitsvereinbarungen durch die Unterstützung und Beratung im Bereich des Grenzschutzes, durch Ausbildungsmaßnahmen, aber auch mittelbar durch Grenzschutzmaßnahmen, die unter Beteiligung von Drittstaaten durchgeführt werden, wie etwa Operationen an der westafrikanischen Küste unter Beteiligung von Senegal und Mauretanien. Frontex steht hiermit zugleich für einen maßgeblichen Entwicklungstrend: die geographische Auslagerung von Migrationskontrolle.

Wenngleich demnach die Tätigkeit von Frontex bemerkenswert verzweigt ist, ist die Agentur bei der Entscheidung über ihre Tätigkeit von einer starken Unabhängigkeit geprägt: Zwar können die Unionsorgane insbesondere durch die Haushaltskontrolle die Finanzausstattung beeinflussen und haben damit einhergehend gewisse Berichtsrechte. Indes besitzen sowohl die beteiligten Nationalstaaten als auch die Europäische Kommission, der Europäische Rat und das Europäische Parlament weder in fachlichen noch in rechtlichen Belangen ein Aufsichts- oder Weisungsrecht gegenüber den einzelnen Tätigkeiten der Agentur. Eine Einzelfallkontrolle ist damit allenfalls unter Rechtsschutzgesichtspunkten durch die Judikative möglich.

Agenturen in der Europä­i­schen Union

Diese Eigenständigkeit ist ein entscheidendes Wesensmerkmal von Frontex als Agentur. Derweil ist Frontex damit kein Unikum, weder innerhalb des organisatorischen Rahmens der Unionsverwaltung noch in den modernen Verwaltungsstrukturen der Nationalstaaten der Gegenwart.

Die Errichtung von relativ unabhängigen bzw. verselbständigten Verwaltungseinheiten, die mit einer bestimmten umgrenzten öffentlichen Aufgabe betraut sind, nimmt in der Praxis einen zunehmenden Raum ein.(6) Dieser Befund wird gemeinhin im verwaltungswissenschaftlichen Diskurs als agencification bezeichnet.(7)Unter Agenturen werden hierbei Behörden verstanden, die öffentliche Aufgaben erfüllen, im Bereich der staatlichen Exekutive angesiedelt und funktional – durch die Konzentration auf eine bestimmte Aufgabe – sowie institutionell aus der Behördenhierarchie ausgegliedert sind und daher über eine gewisse Selbständigkeit und einen erweiterten Handlungsspielraum und über eigene Ressourcen verfügen.(8) In diesem Sinne existieren in der Europäischen Union derzeit insgesamt 36 Agenturen.(9) EU-Agenturen sind im Kompetenzrahmen der Union für vielfältige Materien errichtet worden.(10)

Die Aufgabenbereiche erstrecken sich von verschiedenen Bereichen des Produktzulassungsrechts über sonstige Aufsichtsbehörden bis hin zur Justiz- und Innenpolitik sowie der Außen- und Verteidigungspolitik. Während einzelne der Agenturen die Befugnis haben, selbst außenwirksame Handlungen vorzunehmen, sind andere etwa mit der Erstellung von Gutachten oder Stellungnahmen im Vorfeld von Entscheidungen betraut. Wiederum andere Agenturen sind vor allem zur allgemeinen Sammlung, sowie zur Aufbereitung und dem Austausch von Daten und Informationen unter Zusammenarbeit mit anderen unionalen oder mitgliedstaatlichen Stellen in ihrem spezifischen Tätigkeitsbereich bestimmt.

Agenci­fi­ca­tion: Effek­ti­vität statt Kontrolle

Die Entstehung des Agenturwesens wird von einem theoretischen Diskursstrang aus den Verwaltungs- und Sozialwissenschaften begleitet, der die Entstehung von Agenturen in einem umfassenderen Sinne zu erklären, vor allem aber zu legitimieren versucht. Es handelt sich dabei um das Konzept des New Public Management.(11) Unter diesem Label werden zwei maßgebliche Grundgedanken formuliert:(12)Zum einen geht es um die Übertragung privatwirtschaftlicher Managementtechniken in den öffentlichen Sektor, zum anderen um die damit einhergehende Trennung von strategisch-politischer Planung und administrativer Umsetzung.

Maßgeblich ist die Konzentration von abgegrenzten öffentlichen Aufgaben bei weitgehend gegenüber der Behördenhierarchie selbständigen Agenturen. Dementsprechend zielt die Theorie auf einen Abbau klassisch-bürokratischer bzw. hierarchisch-geprägter Steuerungsinstrumente – in Gestalt von Weisung und Aufsicht –  und auf eine verstärkte Handlungsautonomie der Behörden und Mitarbeiter_innen ab. Die konventionellen Mechanismen sollen ersetzt werden durch eine Ergebnissteuerung, etwa in Gestalt von sog. Ziel- bzw. Leistungsvereinbarungen zwischen Hauptverwaltung und Agentur oder der Einrichtung einer Globalbudgetierung im Bereich des Haushaltswesens. Zugleich wird eine vermehrte Einbindung von Expert_innenwissen angestrebt.

Mit diesen Instrumenten werden verschiedene Ziele verfolgt. Wesentlich ist dabei die Effektivierung von Verwaltung. Indem die Behörden und ihre Mitarbeiter_innen eine größere Autonomie erhalten und gegenüber der Hauptverwaltung verselbständigt werden, würden die Motivation und das Innovationspotenzial gesteigert. Durch die Konzentration von Aufgaben bei einer Behörde, die weitgehend von äußeren Einflüssen freigehalten wird, sollen bürokratische Reibungsverluste vermieden werden. Zugleich wird auf diesem Wege eine erhöhte Transparenz angestrebt, indem Diffusionen von Verantwortlichkeiten vermieden werden sollen. Daneben sei die Trennung von politischer und administrativer Ebene und die vermehrte Einbindung von externem Expert_innenwissen besser geeignet, um unpopuläre Entscheidungen durchzusetzen und den Unvorhersehbarkeiten des täglichen Politikbetriebes aus dem Weg zu gehen.

Die geminderte Anbindung an die Behördenhierarchie führt zwingend zu einer geminderten demokratischen Kontrolle im Sinne konventioneller input-orientierter Legitimationsketten. Dementsprechend wird der input-orientierten Herangehensweise eine output-orientierte Lesart demokratischer Legitimation entgegengehalten. Dabei wird der demokratische Gedanke mit Effizienzgesichtspunkten angereichert, mithin die Legitimation von Verwaltungsmaßnahmen mit deren Richtigkeit und Produktivität begründet.(13)

Einige der genannten Grundgedanken und Zielrichtungen aus dem theoretischen Konzept des New Public Management liegen auch der Errichtung von EU-Agenturen zugrunde. So hat die Kommission in ihrem Weißbuch aus dem Jahre 2001 konzeptionell auf die Notwendigkeit einer Trennung zwischen politischer Programmplanung und administrativer Ausführung hingewiesen.(14) Aus der Perspektive der Kommission als Haupt-Exekutivorgan der EU geht dies mit dem Bestreben einher, sich von der Fülle administrativer Aufgaben zu befreien, um sich effektiver der politischen Planung als ihrem Kerngeschäft widmen zu können. Auch wird wiederholt im unionalen Kontext sowohl allgemein als auch speziell mit Blick auf einzelne Agenturen darauf verwiesen, dass durch die Bündelung und die Einbindung von Sachverstand und Expertise der Verwaltungsvollzug professionalisiert, mithin effektiviert wird. An anderer Stelle weist die Kommission auf eine Mehrung von Transparenz als tragendes Motiv von Agenturgründungen hin.(15)

Daneben fußt freilich eine Agenturgründung in jedem Einzelfall auf dem jeweiligen sachpolitischen Zusammenhang und schlichten tagespolitischen Motiven, indem die Agenturen als reines Symbol für eine Modernisierung von Verwaltung stehen. Vor allem aber hängen Bedeutung, Anzahl und Ausgestaltung von Agenturen wesentlich von der zugrundeliegenden politischen und institutionellen Struktur ab. Für das umfangreiche Agenturwesen der EU können in diesem Zusammenhang insbesondere zwei begünstigende Faktoren angeführt werden: erstens die besondere Ausgestaltung der Kommission und zweitens der spezifische Charakter des unionalen Mehrebenensystems.

Die Kommission ist als Hauptverwaltungsorgan nur mit beschränkten Ressourcen ausgestattet; ein Verwaltungsunterbau der Kommission ist primärrechtlich nicht vorgesehen. Es bedarf also für die Durchführung zunehmender unionaler Exekutivaufgaben der Errichtung neuer Institutionen. Ein Hauptgrund für die zunehmende Verlagerung von Verwaltungsaufgaben auf die Ebene der Union ist daneben das Bestreben nach Vereinheitlichung, Harmonisierung und Abstimmung von Rechtsanwendung und Verwaltungspraxis auf mitgliedstaatlicher Ebene. Insofern sind die Unionsagenturen zwar formell-rechtlich als EU-Einrichtungen zu begreifen, sie stellen aber funktional – und weitergehend als die Verwaltungsnetzwerke unter dem Dach der Union – auch eine institutionalisierte Form der Kooperation mit und zwischen den Mitgliedstaaten dar.

Frontex als Idealtypus einer europä­i­schen Agentur

Die organisatorische Struktur von Frontex und der Aktionsradius der Agentur entsprechen in weiten Teilen diesen allgemeinen Befunden des Agenturwesens innerhalb der EU, sie sind aber zugleich auf Umstände zurückzuführen, die sich aus dem spezifischen Bereich des Grenzschutzes ergeben.

Frontex weist durch die Betrauung mit der spezifischen öffentlichen Aufgabe des Grenzschutzes, die Ausgliederung aus der Kommission und die Ausstattung mit Rechtspersönlichkeit und einer gewissen Eigenständigkeit und Finanzautonomie sowie die dualistische Leitungsstruktur die typischen Charakteristika einer unionalen Agentur auf.

Mit der Konzentration auf ein bestimmtes Aufgabenfeld, einer weitreichenden und globalbudgetierten Haushaltsautonomie und dem Fehlen einer Einzelfallkontrolle durch eine andere Verwaltungsstelle sowie einer zunehmend langfristig ausgelegten Strategieplanung(16)steht Frontex zugleich für einen Typus modernisierter und auf Effektivität abzielender Verwaltung. Diese Zwecksetzung, nämlich eine entpolitisierte, technokratische und auf Expert_innenwissen basierende Behörde zu schaffen, welche möglichst geringen äußeren Einflüssen und damit keiner Kontextualisierung ausgesetzt ist, kommt nicht zuletzt in der Erstellung von Risikoanalysen und der Beschäftigung mit grenzschutzrelevanter Forschung zum Tragen, wo keine politische Auseinandersetzung mehr mit der Frage stattfinden soll, ob und inwieweit die – tatsächlich oder vorgeblich – illegale Migration überhaupt ein Risiko oder eine Gefahr darstellt. Vielmehr wird die Bedrohung der Sicherheit als gegeben vorausgesetzt, und es geht nurmehr um die Vermessung und Bekämpfung derselben. Zugleich nimmt die Agentur als Akteur auf diese Weise selbst an der Konstruktion einer Bedrohung teil, der die EU und die Mitgliedstaaten ausgesetzt seien. Das technokratische und an ökonomischen Kriterien ausgerichtete Handeln hat sich Frontex auch sprachlich zu eigen gemacht, indem in den Arbeitsprogrammen und Tätigkeitsberichten vermehrt von Begriffen wie „Produkten“ und „Dienstleistungen“ die Rede ist.(17)

Im Zusammenhang mit den operativen Grenzschutzmaßnahmen sind die mangelnde Kontrolle und die Verselbständigung, die eine experimentelle Verwaltung geradezu ermöglicht und auch bezweckt, in Bezug auf zwei Punkte besonders bemerkenswert: Erstens sind die Aktivitäten von Frontex bei den operativen Maßnahmen zwar als Auftrag konzipiert, obliegen allerdings darüber hinaus einem weitreichenden Ermessen der Behörde; auch sind die Mitgliedstaaten nicht gezwungen, an den Maßnahmen teilzunehmen, sondern ihr Beitrag beruht zunächst auf Freiwilligkeit. Indem die Agentur ihre Kompetenzen in mehreren Bereichen in der Vergangenheit regelmäßig überschritten hat,(18) diese Praxis indes später von der Gesetzgebung verrechtlicht wurde, nimmt sie, zweitens, mittelbar am normativen Prozess teil, der formell nicht in ihrem Zuständigkeitsbereich liegt.

Typisch für das EU-Agenturwesen ist darüber hinaus die Tatsache, dass Frontex in ihrem Tätigkeitsbereich insbesondere mit den mitgliedstaatlichen Verwaltungen kooperiert und damit vormals bestehende Netzwerke zwischen den Mitgliedstaaten institutionalisiert, zugleich aber auch die Vernetzung zwischen der unionalen und mitgliedstaatlichen Ebene selbst verstärkt. Entstehungsgeschichtlich ist Frontex hierbei als Kompromiss zu deuten: Während die Kommission zunächst der geplanten Behörde eine stärkere Rolle zugedacht und ein unabhängiges Europäisches Grenzschutzkorps gefordert hatte, war diese Lösung gegenüber den Mitgliedstaaten nicht durchzusetzen, welche allein einer Koordinierungsbehörde zustimmen wollten.(19)

Ein anderes Bestreben, nämlich durch die Verlagerung von Verwaltungstätigkeiten eine vermehrte Transparenz zu schaffen, ist indes durch die Tätigkeit von Frontex bei den operativen Grenzschutzmaßnahmen nicht erreicht worden. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall: Durch die Mehrebenenkooperation – durch die Beteiligung von mehreren mitgliedstaatlichen Polizeibehörden und eben durch Frontex – ist eine komplexe Diffusion von Verantwortlichkeiten entstanden, die den Betroffenen das Vorgehen gegen einzelne Maßnahmen erheblich erschwert.

Out of control: Kontroll­de­fi­zite des europä­i­schen Grenz­schutzes

Die weitreichende Selbständigkeit als Wesensmerkmal auch von Frontex ist nicht nur aus einer politisch-deskriptiven und verwaltungswissenschaftlichen Perspektive brisant: Vor allem die Handlungsautonomie bei der Organisation und Koordinierung von Grenzschutzoperationen durch Frontex wirft das Problem auf, inwiefern rechtsstaatliche und demokratische Kontrollvorgaben des Unionsrechts hier noch gewahrt werden.

Zwar agiert Frontex im Allgemeinen und bei der Organisation der Grenzsicherungsoperationen im Speziellen nicht völlig autonom: Das zugrundeliegende Recht stammt aus der Feder der europäischen Gesetzgebung, das Personal wird von europäischen und mitgliedstaatlichen Gremien mitbestimmt, die finanzielle Ausstattung wird im Wesentlichen durch das Europäische Parlament beschlossen. Daneben obliegt Frontex eine Pflicht zur Berichterstattung über die jährlichen Tätigkeiten. Eine Kontrolle von einzelnen Maßnahmen findet aber nicht statt: Weder die Kommission als zentrales und Hauptverwaltungsorgan noch andere unionale oder mitgliedstaatliche Stellen verfügen über ein Weisungsrecht im Hinblick auf einzelne Maßnahmen oder Handlungen, die von Frontex-Mitarbeiter_innen vorgenommen werden.

Dieser Mangel an Kontrolle ist zwar politisch brisant, jedoch rein rechtlich unbedenklich, wenn Frontex allein Maßnahmen vornimmt, die rein vorbereitenden Charakter haben, denn auf diese Weise wird eine Kontrolle der individuellen Rechtsgewährleistungen nicht tangiert: Insofern müssen die Vorfeldbefugnisse von Frontex – in Gestalt der Ausbildungsmaßnahmen, der Beteiligung an Forschung und Entwicklung und der Erstellung von Risikoanalysen – keiner Einzelfallkontrolle unterliegen. Allein ist hier eine hinreichende Transparenz erforderlich, um eine angemessene demokratische Kontrolle zu gewährleisten.

Problematischer ist das Kontrolldefizit indes bei der Rolle von Frontex als Organisatorin und Koordinierungsbehörde bei den Grenzsicherungsmaßnahmen an den Außengrenzen. Wenngleich Frontex auch hier keine außenwirksame Befugnisse wahrnimmt und selbst über keine eigenen Grenzschutzbeamt_innen verfügt, sondern nur Einsätze initiiert und koordiniert, ist der Einfluss hier zum einen sehr gewichtig. Zum anderen ist Frontex derart weitreichend in die Gestaltung der Operationen involviert, dass die Agentur eine effektive Kontrolle von individuellen Maßnahmen ausübt, die in Einzelfällen auch zu einer justiziellen Verantwortlichkeit führen kann.(29)Allein aus diesem Grund muss Frontex als europäische Behörde auch einer verwaltungsinternen Kontrolle unterliegen – die weitreichende Unabhängigkeit von Frontex bei der Gestaltung von Grenzsicherungsoperationen verstößt hingegen gegen die demokratischen und rechtsstaatlichen Vorgaben des europäischen Primärrechts.(21)

Die entsprechende Reichweite der verwaltungsinternen Kontrollstrukturen ergibt sich maßgeblich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH): In der auch gegenwärtig weithin anerkannten sogenannten Meroni-Rechtsprechung aus dem Jahre 1958(22) ging es um die Zulässigkeit der Errichtung eines „Gemeinsamen Büros der Schrottverbraucher“ und einer „Ausgleichskasse für eingeführten Schrott“ durch die Hohe Behörde, welche die Vorgängerin der Europäischen Kommission war. Der EuGH kam im Hinblick auf die Zulässigkeit der Übertragung von Befugnissen auf derartige Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit zu dem Ergebnis, dass allein genau umgrenzte Ausführungsbefugnisse übertragen werden dürfen, die einer strengen Kontrolle durch die Hohe Behörde unterliegen. Hingegen sei die Übertragung von Ermessensbefugnissen unzulässig. Der EuGH hat diese Rechtsprechung dem Grundsatz nach in späteren Entscheidungen insofern untermauert, dass eine grenzenlose Übertragung von Befugnissen der Europäischen Kommission nicht zulässig sei.(23)

Maßgebliche dogmatische Grundlage der Meroni-Rechtsprechung ist der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts, mithin die vertraglich vorgesehene Teilung von Zuständigkeiten und Funktionen, die dem Gewaltenteilungspostulat vergleichbar ist. Demnach obliegt der Europäischen Kommission im institutionellen System der Union die Rolle des Hauptverwaltungsorgans und beherrschenden Verwaltungsträgers der EU-Eigenverwaltung. Um die demokratische Anbindung unionaler Verwaltungstätigkeit in jedem Fall zu gewährleisten, bedeutet dies zugleich, dass der kommissionsfremde Verwaltungsapparat – und damit auch die Agenturen – regelmäßig der Kommission unterstellt sein muss, sodass die Legitimationskette zwischen Parlament und Rat einerseits und unionalem Verwaltungshandeln andererseits nicht durchbrochen wird.(24)

Ob sodann eine direkte Kontrolle durch Aufsicht seitens der Kommission stattfinden muss, richtet sich nach der Reichweite der Befugnisse, die die Agentur innehat: Ob es sich also um  „eng umgrenzten Ausführungsbefugnisse“ oder um Ermessens- bzw. Entscheidungsbefugnisse handelt. Nicht entscheidend kann es hingegen sein, ob die Agentur formell außenwirksame Tätigkeiten durchführt, sondern vielmehr, ob die Agentur Handlungen vornimmt, für die sie in einem gerichtlichen Verfahren verantwortlich gemacht werden kann. Legt man also diesen Maßstab zugrunde und stellt im Gegensatz zur verbreiteten Ansicht nicht auf die Außenwirksamkeit ab, verstößt insofern die Frontex-VO mangels einer entsprechenden sekundärrechtlichen Normierung eines erforderlichen Weisungsrechts gegen die vor allem demokratisch fundierten Vorgaben für die institutionelle Kontrolle der Agentur.

Fazit

Wenn das europäische Grenzregime kritisiert wird, darf Frontex nicht als alleiniger Dämon dargestellt werden. Die Agentur ist von den Mitgliedstaaten gewollt, und auch weiterhin haben die mitgliedstaatlichen Behörden und auch die Europäische Kommission einen weitreichenden Einfluss auf die strukturelle und individuelle Gestaltung des europäischen Grenzschutzes. So ist auch die Gewährleistung von Menschen- und Flüchtlingsrechten an den europäischen Außengrenzen nicht allein eine Sache von Frontex. Nichtsdestotrotz darf der Einfluss der Agentur nicht unterschätzt werden: auf die Grundausrichtungen der Grenzsicherung, die techno­logischen Weiterentwicklungen, und nicht zuletzt auf die Durchführungen einzelner Maßnahmen an den Außengrenzen. Die Selbständigkeit der Behörde ist daher nicht nur politisch brisant, sondern sie wirft auch rechtliche Bedenken auf: Wenn Frontex Menschen- und Flüchtlingsrechte faktisch gewährleisten oder eben auch verletzen kann, muss es auch hinreichend kontrolliert werden können.

MATTHIAS LEHNERT   Dr. jur., Jahrgang 1980, arbeitet als Rechtsanwalt in einer Kanzlei für Aufenthaltsrecht in Berlin und ist Legal Adviser beim European Center for Constitutional and Human Rights. Er veröffentlicht regelmäßig zu migrationsrechtlichen und rechtspolitischen Themen.

Literatur

Amnesty International, The Human Cost of Fortress Europe, Human Rights Violations against migrants and refugees at Europe’s borders, 2014

Hess, Sabine / Kasparek, Bernd (Hrsg.), Grenzregime. Diskurse – Praktiken – Institutionen in Europa, Berlin 2010, S. 161 ff.

Human Rights Watch, The EU’s dirty hands: Frontex involvement in ill-treatment of migrant detainees in Greece, September 2011.

ehnert, Matthias, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen. Verwaltungskooperation – materielle Rechtsgrundlagen – institutionelle Kontrolle, Baden-Baden 2014.

Migreurop, Ist die Agentur Frontex vereinbar mit den Menschenrechten, Eine Studie von Migreurop (www.migreurop.org) über die europäische Agentur an den Außengrenzen im Hinblick auf die Neufassung ihres Mandats, hsrg. von Keller, Ska / Lunacek, Ulrike / Lochbihler, Barbara, Brüssel 2011.

Neal, Andrew C., Securitization and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX. In: Journal of Common Market Studies. (JCMS) 2009, S. 333–356.

Neumann, Simon, Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex. Integrierter Außenschutz und humanitäre Standards. Berlin 2014

Pollak, Johannes / Slominski, Peter, Experimentalist but not Accountable Governance? The Role of Frontex in Managing the EU’s External Borders, West European Politics 32 (2009), 904 ff.

Pro Asyl, Pushed-back: Systematic human rights violations against refugees in the Aegean Sea and at the Greek-Turkish land border, November 2013.

Seehase, Juliane, Die Grenzschutzagentur FRONTEX. Chance oder Bedrohung für den Europäischen Flüchtlingsschutz, Baden-Baden 2014.

Wiermans, Moira, The Securitization of Frontex: a discours analysis, Saarbrücken 2012.

Anmerkungen:

(1) Siehe u.a.: Amnesty International, The Human Cost of Fortress Europe, Human Rights Violations against migrants and refugees at Europe’s borders, 2014; Pro Asyl, Pushed-back: Systematic human rights violations against refugees  in the aegean sea and at the Greek-Turkish border, November 2013; Human Rights Watch, The EU’s dirty hands: Frontex involvement in ill-treatment of migrant detainees in Greece, September 2011.

(2) VO (EG) Nr. 2007/2004, ABl. EU v. 25.11.2004, Nr. L 349/1.

(3) VO (EG) Nr. 863/2007, ABl. EU 31.7.2007, Nr. L 199/30.

(4) VO 1168/2011, ABl. EU v. 22.11.2011, Nr. L 304/1.

(5) Dazu ausführlich: Lehnert, Frontex und operative Maßnahmen an den europäischen Außengrenzen, 2014, S. 333 ff.

(6) Umfassend zu dieser Entwicklung im nationalen und supranationalen Verwaltungsraum: Talbot, in: Pollitt/Talbot (Hrsg.), Unbundled Government, 2004, S. 3 ff

(7) Christensen/Laegreid, in: dies. (Hrsg.), Autonomy and regulation, 2006, S. 8 ff.

(8) Pollitt/Talbot/Caulfield/Smullen, Agencies, 2004, S. 10 ff.

(9) Vgl. die Aufstellung unter: http://europa.eu/agencies/index_de.htm.

(10) Vgl. zu einzelnen Beispielen: Lehnert (Fn.5), S. 441 f.

(11) Vgl. etwa: Shirvani, New Public Management und europäische Agenturen, DÖV 2008, 1 ff.

(12) Dazu und zum Folgenden grundlegend und m.w.N.: Bach/Fleischer/Hustedt, Organisation und Steuerung zentralstaatlicher Behörden, 2010; Schedler/Proeller, New Public Management, 2006.

(13) Scharpf, Regieren in Europa, 1999, S. 16 ff.

(14) Europäische Kommission, KOM(2001), 428 endg., S. 5, 30 ff.

(15) Europäische Kommission, KOM(2000), 788 endg., S. 6 f.

(16) Frontex, Allgemeiner Tätigkeitsbericht für 2009, 2010, S.

(17) Vgl. etwa: Frontex, Arbeitsprogramm 2010, 2009, S. 43 ff.; Frontex, Allgemeiner Tätigkeitsbericht für 2009, 2010, S. 21.
(18) Dazu: Lehnert (Anm.5), S. 119 ff.

(19) Hobolth, CEPS Conference Paper, 2007, S. 6 f.; Jorry, CEPS Challenge Research Paper no. 6, 2007.

(20) Dazu umfassend: Lehnert  (Anm.5), S. 333 ff.

(21) Lehnert  (Anm.5), S. 473 f.

(22) EuGH, Rs. 9/56 (Meroni), Slg. 1958, 9 / Rs. 10/56 (Meroni), Slg. 1958, 51.

(23) Vgl. u.a.: EuGH, verb. Rs. C-154/04 und 155/04 (Alliance for Natural Health), Slg. 2005, I-6451, Rn. 90.

(24) Görisch, Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen, 2008, S. 374.

Der Beitrag Out of control (vollständig) erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Die Irin Emily O’Reilly ist seit dem 1. Oktober 2013 Ombudsfrau der Europäischen Union. Ihre zentrale Aufgaben ist es, Beschwerden über Missstände in den Organen und Einrichtungen der Europäischen Union nachzugehen. In dieser Funktion hat Emily O’Reilly auch die Arbeit der Europäischen Grenzschutzagentur Frontex untersucht, deren Einsätze an den europäischen Außengrenzen immer wieder in der Kritik stehen. Gegenüber den vorgängen berichtet sie von den bisherigen Ergebnissen ihrer Recherchen und Interventionen.

Frau O’Reilly, Sie sind seit einem Jahr im Amt. Fast zeitgleich mit ihrem Amtsantritt ertranken im Mittelmeer am 3. Oktober 2013 mindestens 366 Flüchtlinge. Hat diese Katastrophe den Beginn Ihrer Arbeit beeinflusst?

Diese und andere Tragödien, die wir in den letzten Jahren an der europäischen Mittelmeerküste miterlebt haben, können niemandem gleichgültig sein. Wenn jemand vor Ihrer Haustür im Sterben läge, würden Sie die Verantwortung übernehmen und handeln. Das Mittelmeer ist vor Europas Haustür, daher müssen wir die Verantwortung übernehmen und etwas unternehmen, um Menschenleben zu retten. Dies ist eine humanitäre Katastrophe, bei der Politik nebensächlich ist. Daher ist diese Angelegenheit ein Hauptbereich meiner Arbeit.

Im Zuge der zahlreichen Flüchtlingskatastrophen im Mittelmeer gerät auch die Grenzschutzagentur Frontex immer mehr in den Blickwinkel der Öffentlichkeit. Namhafte NGO’s werfen Frontex starke Verstöße gegen die Menschenrechte vor.ⁱ Welche Gründe haben Sie veranlasst, verschiedene Untersuchungen zu den sogenannten Joint Return Operations (JROs) von Frontex einzuleiten?

Es ist meine Aufgabe sicherzustellen, dass die EU-Institutionen, einschließlich Agenturen wie Frontex, im Hinblick auf Transparenz, ethisches Verhalten und Einhaltung von Grundrechten den höchsten Ansprüchen genügen. Bei Abschiebungen besteht naturgemäß die Gefahr, dass ernsthafte Grundrechtsverletzungen vorkommen können. Mit Hilfe dieser Untersuchung möchte ich herausfinden, wie Frontex gegen mögliche Grundrechtsverletzungen gewappnet ist.

Als EU-Agentur operiert Frontex seit dem Jahr 2005 und genießt dabei weitgehende Autonomie. Agenturhandeln und Entscheidungsprozesse bleiben undurchsichtig. Wie können die Vorwürfe und Bedenken von menschenrechtlichen Zuwiderhandlungen damit in Übereinstimmung gebracht werden – oder präziser: Wer kontrolliert Frontex?

Ich bin generell der Auffassung, dass die EU-Institutionen und Agenturen offen und transparent arbeiten sollten, sonst ist es für die Öffentlichkeit schwierig, ihren Handlungen und Entscheidungen zu vertrauen. Selbstverständlich gilt das auch für Frontex. Frontex spielt eine große Rolle bei der Koordination der Erstaufnahme von Asylsuchenden und anderen Migrant_innen, die versuchen, die europäische Küste zu erreichen. Mit den Ergebnissen meiner Untersuchungen kann ich Mängel bezüglich der Transparenz oder der Einhaltung von Grundrechten aufzeigen. In dieser Hinsicht hat mein Amt eine Wächterfunktion.

Was haben Ihre bisherigen Untersuchungen zu Frontex-JRO’s ergeben?

Die Untersuchung darüber, wie Frontex sicherstellt, dass die Grundrechte von Migranten_innen respektiert werden, die in ihre Herkunftsländer abgeschoben werden, dauert noch an. Ich habe Frontex um Erläuterungen gebeten, wer die Verantwortung für das Wohlergehen der Rückkehrer_innen während der Flüge trägt und wie eine unabhängige Überwachung während der Rückführungsaktionen gewährleistet werden kann.

Um den Zusammenhang zu verdeutlichen: Eine EU-Richtlinie legt gemeinsame EU-Standards und Verfahren für die Abschiebung von Personen aus Drittländern fest, die sich unrechtmäßig in der EU aufhalten (z.B. abgelehnte Asylbewerber_innen). EU-Mitgliedstaaten ordneten 2012 die Ausreise von 484.000 Personen an, von denen ungefähr 178.000 tatsächlich die EU verließen. Frontex koordiniert gemeinsame Rückführungsaktionen, an denen verschiedene EU-Mitgliedstaaten teilnehmen. Von 2006 bis 2013 fanden 209 solcher Aktionen statt, bei denen insgesamt 10.855 Personen abgeschoben wurden.

Meine Untersuchung umfasst Frontex‘ Zusammenarbeit mit staatlichen Kontrollinstanzen, wie z.B. Ombudsleuten. Ich habe allen meinen Kolleg_innen im Europäischen Verbindungsnetz der Ombudsleute geschrieben und sie um relevante Informationen über Abschiebungen gebeten. Die Untersuchung umfasst außerdem die Überwachung gemeinsamer Rückführungsaktionen oder die Behandlung von Rückkehrern, die z.B. krank oder im fortgeschrittenen Stadium einer Schwangerschaft sind. Sie wirft auch Fragen nach der Umsetzung des Verhaltenskodex auf, den Frontex eingeführt hat. Dazu gehören Standards für Begleitpersonen, Beschwerdemechanismen und die Zusammenarbeit mit EU-Mitgliedstaaten.

Was sind die Ergebnisse Ihrer anderen Untersuchungen bezüglich Frontex?

Im Zusammenhang mit einer anderen wichtigen Initiativuntersuchung habe ich Frontex empfohlen, einen internen Beschwerde-Mechanismus einzurichten, damit sich Einwanderer_innen und andere Betroffene direkt bei Frontex beschweren können, wenn sie der Ansicht sind, dass ihre Menschenrechte verletzt wurden.

Frontex sieht die Verantwortung für Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen ausschließlich bei den jeweiligen Mitgliedstaaten. Ich kann diese Auffassung nicht teilen. Die ersten Menschen, die Asylsuchende an der Küste sehen, sind Frontex-Beamte, die die Europaflagge an ihrer Uniform tragen. Ich denke, dass jede_r, die/der in einer dienstlichen Eigenschaft diese Flagge trägt, die Standards der EU-Grundrechte aufrecht erhalten muss. Diese verzweifelten Menschen müssen in der Lage sein, sich zu beschweren, wenn das nötig ist. Danach kann entschieden werden, ob sich eine Behörde des Mitgliedstaats mit der Beschwerde auseinandersetzen muss. Frontex selbst sollte Beschwerden entgegennehmen können. Von Menschen, die oft schutzbedürftig sind, kann unter diesen schrecklichen Umständen nicht verlangt werden, dass sie erst selbst Untersuchungen anstellen, an wen sie sich mit ihrer Beschwerde wenden können.

Jedoch hat Frontex bisher keinen Beschwerdemechanismus eingeführt. Ihre Begründung: einzelne Vorfälle lägen in der Verantwortung der jeweiligen Mitgliedstaaten. Ich bin auf dieses Problem in einem Sonderbericht an das Europäische Parlament eingegangen. Jetzt liegt es am Parlament dafür zu sorgen, dass Frontex seine Position überdenkt.

Vielen Dank für Ihre Antworten.

Die Fragen stellte Claudia Krieg.

Der Sonderbericht ist zu finden unter:
www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark

Anmerkungen:

(1) Siehe u.a.: Amnesty International, The Human Cost of Fortress Europe. Human Rights Violations against migrants and refugees at Europe’s borders, 2014; Pro Asyl, Pushed-back: Systematic human rights violations against refugees in the aegean sea and at the Greek-Turkish border, November 2013; Human Rights Watch, The EU’s dirty hands: Frontex involvement in ill-treatment of migrant detainees in Greece, September 2011.

Der Beitrag „Wenn jemand vor Ihrer Haustür im Sterben läge, würden Sie die Verantwortung über­neh­men und handeln.“ erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Nahezu täglich sterben an den EU-Außengrenzen Menschen: an den Grenzzäunen in den spanischen Enklaven Ceuta und Melilla, entlang der Grenzen in Osteuropa, in Griechenland und der Türkei. Die Tragödien im Mittelmeer mit Hunderten von Toten setzen sich fort. Wider die Einhaltung von Menschenrechten nimmt die EU die Tode dieser Menschen in Kauf und bleibt bei ihrer politischen Strategie der Grenzsicherung. Die Grausamkeit der dabei zum Einsatz kommenden Mittel wird in der Regel verschwiegen.

Einen „neuen Grad der Grausamkeit“(1) nannte die Pressesprecherin der EU-Grenzagentur Frontex die beiden ausgemusterten Frachtschiffe „Ezadeen“ und „Blue Sky M“, mit denen zu Beginn des Jahres 2015 rund 1.300 größtenteils syrische Flüchtlinge Kurs auf die Europäische Union genommen hatten. Beide Schiffe stachen Ende Dezember vermutlich im türkischen Mersin in See. Beim Erreichen italienischer Gewässer hatte die Besatzung das Weite gesucht oder sich unter die Passagiere gemischt. Nun ermittelt die Polizei und wertet die Handydaten der Reisenden aus, um zu erfahren, wer zu den Organisatoren der Überfahrt gehört.

Dass manche Menschen aus der Not von Geflüchteten Kapital schlagen, ist nicht von der Hand zu weisen. Andererseits gehen sie aber auch ein hohes Risiko ein, denn bei Ergreifen drohen satte Strafen. 25 Jahre nach dem deutschen Mauerfall gelten Fluchthelfer_innen nicht mehr als Helden, sondern als „Schlepper“, „Schleuser“ oder „Menschenschlepper“. Das Wording ist doppelbödig: Fluchthelfer_innen gelten als Kriminelle, die Geflüchteten als Opfer. Die kommerzielle Fluchthilfe wäre aber überflüssig, würde sich die EU für sichere Überfahrten einsetzen. Nicht nur die Bürgermeisterin von Lampedusa fordert deshalb sichere Korridore, um den Geflüchteten halsbrecherische Überfahrten und viel Geld zu ersparen.

Nach Angaben der Vereinten Nationen sind 2014 mindestens 3.400 Menschen im Mittelmeer ertrunken,(2) eine deutliche Zunahme gegenüber den Vorjahren. Angesichts der ebenfalls zunehmenden Überwachung der Land- und Seegrenzen der EU-Mitgliedstaaten warnt Frontex seit längerem vor einem zunehmenden „Migrationsdruck“ auch über das Schwarze Meer. Die Agentur scheint Recht zu behalten: Anfang November sank im Bosporus ein Schiff mit 40 afghanischen Migranten_innen, mindestens 24 von ihnen starben.

Grausam sind nicht die kreativen Möglichkeiten, mit denen Migranten_innen stets aufs Neue die Hindernisse bei der Einreise umgehen. Grausam ist vielmehr das System, das die Schutzsuchenden überhaupt zu neuen Mitteln und Routen zwingt.

„Task Force Mittelmeer“ zur Verhin­de­rung unerwünschter Migration

Nachdem im Oktober 2013 über 800 Migranten_innen bei zwei Schiffskatastrophen vor Lampedusa ertrunken waren, hatte die EU eine „Task Force Mittelmeer“ ins Leben gerufen.(3) Die Gruppe erarbeitet Vorschläge zur Verhinderung unerwünschter Migration und gibt diese an die EU-Mitgliedstaaten weiter. Außer Frontex und der EU-Polizeiagentur Europol macht auch der Auswärtige Dienst, der für die Außen- und Militärpolitik der EU zuständig ist, bei der „Task Force“ mit. Ziel ist die Erstellung eines Konzeptes für Grenzüberwachungsmaßnahmen „von Zypern bis Spanien“. Geraten wird, stärker mit den Durchreiseländern Ägypten, Libyen und Algerien zu kooperieren. Die unverzügliche Rückführung von ausreisepflichtigen Migrante_innen soll oberste Priorität haben. Auch die bessere Nutzung „moderner Überwachungstechnologien“ wird empfohlen.

Immerhin macht die „Task Force Mittelmeer“ auch Vorschläge, die den Geflüchteten selbst zugute kommen sollen. Um etwa deren Situation in den Herkunftsländern zu verbessern müssten neue Schutzprogramme eingerichtet und verstärkt werden. Programme in Libyen, Tunesien und Ägypten sollten auf- oder ausgebaut werden, damit dort funktionierende Asylsysteme entstehen. Auch dahinter dürfte sich aber das Bedürfnis nach mehr Migrationskontrolle verbergen: Denn geraten wird ebenfalls, dass die EU mit den nordafrikanischen Ländern Abschiebeabkommen unterzeichnet, um die in der EU unwillkommenen Geflüchteten möglichst schnell wieder loszuwerden.

„Mare Nostrum“ schrumpft zu „Triton“

Nach der doppelten Katastrophe vor Lampedusa hatte Italien die Operation „Mare Nostrum“ („Unser Meer“) gestartet. Mehrere Schiffe, Flugzeuge und Drohnen des Militärs patrouillierten auf dem Mittelmeer zwischen Italien im Norden und Ägypten, Tunesien und Libyen im Süden, um Migranten_innen in ihren zumeist überfüllten Booten aufzugreifen und zum italienischen Festland zu bringen. Zunächst als Militarisierung der Migrationsabwehr kritisch beäugt, entwickelte sich „Mare Nostrum“ tatsächlich zu einer groß angelegten Rettungsaktion: Mehr als 140.000 Menschen sollen allein bis zum Herbst auf dem Meer aufgegriffen worden sein.(4)

Italien hatte stets betont, es handle sich bei der großen Zahl Geflüchteter um ein europäisches Problem, weshalb die EU gemeinsam reagieren müsse. Die Regierung drohte mehrmals an, „Mare Nostrum“ ersatzlos einzustellen. Gleichzeitig hagelte es Kritik von der italienischen Rechten, die die Mission als Ermutigung zu illegalen „Schleusungen“ darstellte. Geflüchtete würden regelrecht ermutigt, mit seeuntüchtigen Booten aufs Meer zu fahren, um sich dann retten zu lassen.

Im Sommer kündigte die EU-Kommission an, „Mare Nostrum“ durch eine Mission „Frontex Plus“ zu ersetzen. Daraus wurde jedoch nichts: Nach Verhandlungen mit Italien betonten Frontex und die Kommission, es handele sich keineswegs um einen Ersatz für die großangelegte italienische Seenotrettung im Mittelmeer. Stattdessen würde Frontex seine bereits existierenden Missionen vor der italienischen Küste neu strukturieren und in einer neuen Mission „Triton“ zusammenfassen. Nun wartet Frontex seit November in italienischen Hoheitsgewässern darauf, wer es überhaupt noch bis Europa schafft. „Triton“ ist mit einem bescheidenen Budget von monatlich 2,9 Millionen Euro ausgestattet. „Mare Nostrum“ verfügte über monatlich rund 9 Millionen Euro.(5)

EU nimmt neues Grenz­über­wa­chungs­system in Betrieb

Vor einem Jahr hat die EU ihr neues Grenzüberwachungssystem EUROSUR gestartet(6). Ziel ist zunächst die Bekämpfung unerwünschter Migration auf See. Boote mit Geflüchteten sollen möglichst noch aufgehalten werden, bevor sie die Gewässer von EU-Mitgliedstaaten erreichen. Als Hauptquartier von EUROSUR fungiert der Sitz von Frontex in Warschau, wo in einer neuen Kommandozentrale jeder Vorfall an einer EU-Außengrenze grafisch angezeigt wird.

Außer den Alarmmeldungen der Mitgliedstaaten erhält Frontex Zugriff auf ein satellitengestütztes Aufklärungssystem. Etliche EU-Forschungsprogramme haben bereits satellitengestützte Anwendungen für Polizei- und Grenzbehörden entwickelt. Die Forschungen zielten auf die Entwicklung einer Software, die bestimmte Risikoindikatoren verarbeitet, etwa langsam fahrende Boote, bekannte Migrationsrouten oder das Ablegen von unbesiedeltem Gebiet. Auf diese Weise könnten Boote mit Geflüchteten automatisiert aufgespürt werden. Auch Daten aus Schiffsortungssystemen werden eingebunden. Große Schiffe sind zur Mitführung von Transpondern verpflichtet, die stets den aktuellen Standort und Schiffsdaten mitteilen. Im Herbst meldete die EU-Kommission einen ersten Erfolg: In Kooperation von Frontex mit der EU-Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs und dem EU-Satellitenzentrum sei es erstmals gelungen, mit EUROSUR ein Schlauchboot mit Migrant_innen aufzuspüren.

Ein neues Kontroll­system mit dem niedlichen Namen „Seepferd­chen“

Im Oktober vergangenen Jahres hatte der EU-Rat Schlussfolgerungen zur besseren Handhabung von „Migrationsströmen“ veröffentlicht(7). Dort heißt es, dass vermehrt mit Libyen, Tunesien und Ägypten zusammengearbeitet werden müsse. So soll etwa der Handel mit Booten verhindert werden, damit Migranten_innen erst gar nicht in Richtung Europa in See stechen können.

Deutschland verhandelt derzeit ein Polizeiabkommen mit Ägypten, obwohl den dortigen Sicherheitsbehörden von Menschenrechtsorganisationen Folter und Misshandlung vorgeworfen wird. Auch in Libyen und Tunesien ist die Bundesregierung an der Reorganisation des Sicherheitsapparates beteiligt.

Um die Länder des Arabischen Frühlings in die EU- Migrationsabwehr zu integrieren, errichtet die Regierung Spaniens das kleinere grenzpolizeiliche Überwachungsnetzwerk „Seepferdchen Mittelmeer“ („Seahorse Mediterraneo“). An dem von der spanischen Guardia Civil geführten Projekt wollen alle südlichen EU-Mitgliedstaaten teilnehmen, die eine Außengrenze am Mittelmeer haben (Frankreich, Italien, Portugal, Malta, Griechenland und Zypern). Das Projekt folgt einem bereits existierenden Netzwerk „Seepferdchen Atlantik“, das ebenfalls unter spanischer Leitung steht. Auch Mauretanien, Marokko, Senegal, Gambia, Guinea Bissau und die Kap Verden sind dort mit „regionalen Koordinierungszentren“ angeschlossen. „Seepferdchen Mittelmeer“ soll ab 2015 in Betrieb genommen werden. Dann können alle teilnehmenden Staaten Informationen über Zwischenfälle und Patrouillen per Satellitenkommunikation „in Beinahe-Echtzeit“ austauschen.

Vor zwei Jahren hat die Regierung in Tripolis eine Erklärung unterzeichnet, wonach das Land an „Seepferdchen Mittelmeer“ mitarbeiten will und hierfür Lagenzentren der Marine und der Küstenwache in Benghasi und Tripolis einrichtet. (7) Beide Behörden unterstehen dem Verteidigungsministerium. Mit dem libyschen Militär war vereinbart worden, im April 2014 eine Ausschreibung für „gemeinsame Infrastruktur“ zu veröffentlichen. Hierzu gehört sowohl die Ausrüstung als auch die Beschaffung von Hard- und Software.

„Seepferdchen Mittelmeer“ und damit auch die libysche Küstenwache wird in EUROSUR integriert. Zwar dürfen bei EUROSUR nur EU-Mitglieder teilnehmen. Dessen ungeachtet fordert der Rat der Europäischen Union nun aber weitere Anstrengungen, um auch andere „relevante Staaten“ Nordafrikas zur Teilnahme an „Seepferdchen Mittelmeer“ zu bewegen. Genannt werden Tunesien, Algerien und Ägypten. Laut der EU-Kommission sei der Druck auf die Länder aber nicht ausreichend. Aus einem Kommissionsdokument geht hervor, dass auch Tunesien mit „Schiffen, Fahrzeugen, technischer Ausrüstung und Trainings“ aus EU-Mitteln unterstützt wird. Ein ähnliches Projekt sei für Ägypten „in der Pipeline“. Mit anderen afrikanischen Ländern sei ebenfalls eine „Verbesserung des Austauschs von Aufklärungsdaten“ angestrebt.

EU-Po­li­zei­zen­tren in „Dritt­staaten“

Mittlerweile existieren in der gesamten EU rund 40 sogenannte Zentren für die Polizei- und Zollzusammenarbeit. Sie wurden nach Wegfall der Binnengrenzkontrollen errichtet und sollen die benachbarten Sicherheitsbehörden miteinander verzahnen. Gewöhnlich bestehen sie aus zwei Mitgliedstaaten. Nun verlagern sich diese Einrichtungen allerdings an die EU-Außengrenzen: Im bulgarischen Swilengrad wird derzeit das erste Zentrum aufgebaut, an dem mit der Türkei ein Nicht-EU-Staat mitarbeitet. Auch die EU-Agenturen Frontex und Europol sollen mitarbeiten. Eine entsprechende Absichtserklärung zwischen der griechischen, türkischen und bulgarischen Regierung ist mittlerweile unterzeichnet, nun wird ein endgültiger Rahmenvertrag ausgehandelt.

Vergangenen Sommer schlug die italienische Regierung vor, in Libyen oder Tunesien ein solches Zentrum für die Polizei- und Zollzusammenarbeit anzusiedeln.(9) Demnach soll der Polizeiposten dabei helfen, einen „Gürtel“ um den Mittelmeerraum und den Balkan zu ziehen. Sowohl das Zentrum in Bulgarien als auch jenes in Libyen oder Tunesien soll nach dem Vorschlag Informationen mit zwei italienischen Kommandozentralen austauschen, die dafür in der Region Apulien und auf Sizilien errichtet werden. Italien würde dabei von seiner traditionell guten Polizeizusammenarbeit auf dem Balkan profitieren.

Die Regierung in Rom ist sich offenbar bewusst, dass ein EU-Polizeiposten in Nordafrika von keiner existierenden Regelung gedeckt wäre. Weder Frontex noch Europol haben beispielsweise mit Tunesien oder Libyen Arbeitsabkommen unterzeichnet. Italien schlägt daher vor, „Ad hoc-Vereinbarungen“ mit den Ländern abzuschließen. Es handelt sich dabei um eine neue Vorgehensweise, die „nicht auf die Zurückweisung irregulärer Migranten“ beschränkt sei. Die Zentren könnten als „Antenne“ dienen, um bestimmte Kriminalitätsphänomene aufzuklären. Genannt werden „Terrorismus, illegale Einwanderung, Menschenhandel und organisiertes Verbrechen“.

Seit wann sind Grenzen intel­li­gent?

Neben der Grenzüberwachung werden auch Grenzkontrollsysteme aufgerüstet. Die EU-Mitgliedstaaten haben sich darauf geeinigt, das seit 2008 geplante System „Intelligente Grenzen“ dieses Jahr in einem Pilotprojekt zu testen.(10) Bei allen Grenzübertritten an den EU-Außengrenzen sollen Reisende zukünftig bis zu zehn Fingerabdrücke abgeben. Dies beträfe sämtliche Angehörigen von „Drittstaaten“, also jenen Ländern außerhalb der EU. Dabei soll es keine Rolle spielen, ob diese aus geschäftlichen, touristischen oder schutzbedürftigen Gründen einreisen. Ziel ist, sogenannte Over-Stayer aufzuspüren. Gemeint sind Personen, die zwar mit einem legalen Aufenthaltstitel (gewöhnlich ein Visum) einreisen, die dort festgeschriebene Aufenthaltsdauer aber überschreiten.

Zu diesem „Ein-/Ausreiseystem“ soll sich ein weiteres Programm zur Bevorzugung von „vertrauenswürdigen Vielreisenden“ gesellen. Für eine Gebühr von 20 Euro können vorab biometrische Daten auf einer Chipkarte hinterlegt werden. Damit können die Reisenden elektronische Kontrollgates nutzen, wie sie derzeit auch an mehreren deutschen Flughäfen installiert werden.

Das gesamte „Maßnahmenpaket intelligente Grenzen“ soll nach gegenwärtigem Stand 1,35 Milliarden Euro kosten und wird massive Investitionen für biometrische Systeme zur Folge haben. Viele Mitgliedstaaten hatten Bedenken wegen der hohen Kosten für die grenzpolizeiliche Datensammlung geäußert. Allerdings führte dies nicht zum Abbruch des Projekts. Im Gegenteil konnten sich jene Staaten durchsetzen, die das System für polizeiliche Zwecke erweitern wollen, denn erst dadurch würde es sich lohnen.

Mehr Kontrolle auch an den Binnen­grenzen

Ursprünglich sollte die Aufrüstung der EU-Außengrenzen mit dem Abbau der Binnengrenzen einhergehen. Das Schengener Abkommen regelt diese Freizügigkeit, die einst als größte Errungenschaft der Europäischen Union galt: Jeder Mensch, unabhängig von seiner Herkunft, hat das Recht die Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten ohne jede Kontrolle zu überqueren.

Alle am Schengen-System teilnehmenden Regierungen (auch Island, die Schweiz und Norwegen) verpflichten sich, sämtliche Kontrollstellen an den Binnengrenzen abzubauen. Lediglich beim Vorliegen einer „ernsthaften Bedrohung“ dürfen die Grenzstationen wieder besetzt werden.

Ungeachtet dessen werden Migranten_innen signifikant häufig nach rassistischen Kriterien in grenznahen Bereichen kontrolliert und durchsucht. Nun müssen sich Geflüchtete bei der Durchreise durch Schengen-Staaten noch mehr vorsehen als ohnehin. Bereits zum siebten Mal haben die EU-Mitgliedstaaten eine großangelegte Polizeioperation für beinahe das gesamte Gebiet der Europäischen Union durchgeführt.(11) Zwei Wochen lang wurde an Bahnhöfen, Autobahnen und Flughäfen verstärkt kontrolliert. Solche „Gemeinsamen Polizeioperationen“ werden von der jeweils amtierenden EU-Präsidentschaft organisiert. Die italienische Operation firmierte als „Mos maiorum“, was übersetzt etwa „Die Sitten der Ahnen“ bedeutet. Im alten Rom war damit die unbedingte Einhaltung von Recht und Ordnung gemeint, um den Aufstieg zur Weltmacht zu sichern. Dies schloss religiösen und militärischen Gehorsam ein.

Die halbjährlichen Operationen sind mittlerweile zur Regel geworden, nur Griechenland hatte während seines EU-Vorsitzes darauf verzichtet. Die Kontrollen werden dabei größtenteils aus dem regulären Dienst heraus vorgenommen: Denn auch außerhalb solcher Operationen sind die Polizeibehörden im Rahmen ihrer grenz- und bahnpolizeilichen Aufgabenwahrnehmung täglich an Bahnhöfen, Flughäfen und bekannten Fernstraßen auf der Pirsch nach Menschen ohne legalen Aufenthaltsstatus. Insgesamt sind an „Gemeinsamen Polizeioperationen“ bis zu 20.000 Polizisten_innen beteiligt. Bei den vergangenen Operationen „Mitras“, „Hermes“ oder „Perkunas“ waren in Deutschland jeweils um die 2.000 Menschen ohne gültige Papiere festgestellt worden. Wie viele von ihnen daraufhin inhaftiert wurden, ist nicht bekannt.

Alle anfallenden Informationen werden an die verantwortliche Regierung und schließlich an die EU-Grenzagentur Frontex weitergereicht. Die anonymisierten Daten zu Geschlecht, Staatsangehörigkeit, Reiserouten und Zielländern werden dann in Risikoanalysen verarbeitet, mit denen Frontex Migrationsströme darstellt und Prognosen über zukünftige Routen entwirft.

„Notfall­me­cha­nismus“ bei zu viel Migration

Die mit Abstand meisten Geflüchteten reisen über Italien in die EU ein. Gemäß den Dublin-Verträgen ist Italien damit für die Bearbeitung von Asylanträgen der Betroffenen sowie deren Unterbringung zuständig. Deutschland und Frankreich, aber auch einige andere Mitgliedstaaten werfen Italien allerdings vor, nicht wie vorgeschrieben von allen irregulär Eingereisten die Fingerabdrücke abzunehmen. So könnten diese ungehindert weiterreisen und in anderen Ländern um Asyl nachsuchen. 

Schon kurz nach den Revolten in Tunesien, Ägypten und Libyen hatten Deutschland und Frankreich vorgesorgt. Auf Druck der beiden Regierungen hat die EU 2013 Jahr das Schengener Abkommen um einen „Notfallmechanismus“ ergänzt.(12) Die Grenzposten an Binnengrenzen dürfen nun wieder in Betrieb genommen werden, wenn ein anderer Mitgliedstaat von zu viel unerwünschter Migration an seiner EU-Außengrenze betroffen ist. Ein solches Verfahren war bereits bekannt, wenn unliebsame Gipfeldemonstranten_innen und Fußballfans für bis zu vier Wochen an der Aus-  oder Einreise gehindert werden sollten.

Der damalige Innenminister Hans-Peter Friedrich (CSU) und sein französischer Amtskollege schlugen für den neuen „Notfallmechanismus“ ebenfalls eine Dauer von 30 Tagen vor. Allerdings geht die schließlich verabschiedete Änderung deutlich darüber hinaus: Zunächst dürfen die Binnengrenzen eines Landes für sechs Monate kontrolliert werden. Dieser Zeitraum kann dreimal verlängert werden, insgesamt also bis zu 24 Monate. Die neue Regelung gilt seit dem vergangenen Herbst.

Gemäß dem nun verschärften Schengener Abkommen müssen die bis zu zwei Jahre währenden Grenzkontrollen gut begründet werden: Möglich sind sie dann, wenn einer Regierung „anhaltende schwerwiegende Mängel“ bei den Kontrollen ihrer EU-Außengrenzen vorgeworfen werden können und das Funktionieren des Schengen-Raums „insgesamt gefährdet ist“. Wenn es dadurch in einem anderen Land zu einer „ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit“ kommt, darf wieder kontrolliert werden.

Deutsche Polizei patrouil­liert in Norditalien

Faktisch sind deutsche Innenministerien allerdings längst bei verschärften Kontrollen der Binnengrenzen behilflich. Seit mehreren Jahren sind deutsche Polizist_innen in Norditalien unterwegs, um dort zusammen mit italienischen Grenzbehörden irreguläre Migrant_innen aufzuspüren.(13) Auch Polizisten_innen aus Österreich sind beteiligt. Die Patrouillen zielen offenbar auf grenzüberschreitende Züge auf italienischem Hoheitsgebiet. Seit November wurden diese „trilateralen Streifen“ deutlich verstärkt.

Ziel ist laut einer Mitteilung des Bundesinnenministeriums eine „Erhöhung der Kontrolldichte“. In die neuen Maßnahmen seien die bayerische Polizei, die Bundeszollverwaltung und „weitere Sicherheitspartner sowie die Eisenbahnunternehmen“ eingebunden. Weitere Details, etwa zu deren Tätigkeiten, werden nicht genannt. Laut dem Bundesinnenministerium haben Deutschland, Österreich und Italien vereinbart, die europäischen „Bemühungen zur Eindämmung der illegalen Migration“ durch „weitere konkrete bi- und trilaterale Aktivitäten“ zu ergänzen. Benannt werden diese aber nicht.

Neue Infor­ma­ti­ons­sys­teme sind unterwegs

Zu den im Schengener Abkommen festgelegten „Ausgleichsmaßnahmen“ gehören Datenbanken wie das Schengener Informationssystem (SIS), das nicht nur der Migrationskontrolle dient. Mittlerweile gibt es das SIS in einer zweiten Generation, nun können auch biometrische Daten angehängt werden. Neue Datensammlungen sind unterwegs. Mittlerweile ist auch der Vorschlag eines EU-Passagierdatensystems nach US-Vorbild wieder auf der Agenda. Vor jedem interkontinentalen Flug, vermutlich aber auch bei allen Verkehren innerhalb der EU-Mitgliedstaaten sollen Grenzbehörden umfangreiche Personendaten austauschen, um diese mit eigenen Datenbanken abzugleichen.

Weil der Überblick langsam verloren geht, hat die EU mittlerweile eine eigene Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen (eu-LISA) eingerichtet. Die Agentur in Estland ist ausschließlich für migrantische Datensammlungen zuständig. Derzeit werden dort das Visa-Informationssystem, die Fingerabdruckdatenbank und das Schengener Informationssystem verwaltet. Später soll die geplante Vorratsdatenspeicherung zu Ein- und Ausreisen hinzukommen, auch die Passagierdatensammlung könnte von eu-LISA verantwortet werden.

Allerdings gibt es weit mehr europäische Informationssysteme: Daten werden über die EU-Polizeiagentur Europol oder die internationale Polizeiorganisation Interpol an „Drittstaaten“ weitergegeben. Weitere Kanäle der digitalen Zusammenarbeit sind die über 40 Zentren für die Polizei- und Zollzusammenarbeit und die bei verschiedenen Behörden angesiedelten „Verbindungsbeamten“. Im „schwedischen Rahmenbeschluss“ und dem „Vertrag von Prüm“ sind ebenfalls Absprachen zur Datenverarbeitung festgelegt. Getauscht werden DNA-Profile, Fingerabdrücke und Daten aus Fahrzeugregistern.

Wer verdient eigentlich an der Aufrüstung der Grenzen?

Seit dem Sommer 2013 gehört Kroatien zur Europäischen Union, ist aber noch kein Vollmitglied des Schengen-Raums. Die Kontrollen an den Binnengrenzen, also zu den umliegenden EU-Mitgliedstaaten, werden deshalb aufrechterhalten. Das gilt auch für Bulgarien und Rumänien, die mittlerweile einem harten Kontrollverfahren unterworfen wurden: In einem regelmäßigen Fortschrittsbericht stellt die EU-Kommission Forderungen auf, die die beiden Ländern im darauf folgenden Jahr abarbeiten müssen.

Eine der wichtigsten Voraussetzungen zum Schengen-Beitritt ist die Installation moderner Grenzsicherungssysteme. Der Beitritt Rumäniens erforderte für seinen insgesamt 3.147 Kilometer langen Grenzverlauf höhere Investitionen: Für eine Milliarde Euro kaufte die Regierung ein Grenzüberwachungssystem von EADS (mittlerweile umbenannt in Airbus Defence and Space). In Rumänien dürfte man sich daran nur ungut erinnern: Zwar wird in jedem Fortschrittsbericht zum Schengen-Beitritt die Bekämpfung der Korruption angemahnt. Der Auftrag an EADS wurde aber ohne Ausschreibung vergeben, was im Inland sowie bei der EU heftige Kritik nach sich zog und dem Konzern Ermittlungen wegen Korruption einbrachte.(14)

Auch der EU-Beitritt Bulgariens ließ die Kassen europäischer Rüstungskonzerne klingeln: Die in Bremen ansässige Firma ATLAS hatte der Regierung ein seeseitiges Überwachungssystem für die 350 Kilometer lange Küste verkauft. Das zuständige Innenministerium verfügt über neue Patrouillenboote, ein Oberflächenradar, flächendeckende Videoüberwachung und die Einbindung von Schiffsortungssystemen. Obwohl das Parlament dagegen stimmte, hat Bulgarien die Landgrenze zur Türkei inzwischen mit einem rund 30 Kilometer langen Zaun verstärkt. Im Dezember 2014 kündigte die Regierung an, den Zaun um weitere 130 Kilometer zu verlängern.

Die EU-Außengrenzen werden in beispielloser Weise zur Migrationsabwehr hochgerüstet. Deutsche Firmen verdienen daran prächtig. Die EU-Grenzpolitik wird aber nur zu weiteren Toten führen, denn die von Geflüchteten gewählten Routen werden zusehends riskanter. Das hat auch die Grenzagentur FRONTEX erkannt, die nun prognostiziert, dass der Landweg über die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla stärker frequentiert werden wird. Die in drei Reihen angeordneten, meterhohen Grenzzäune sind mit einem Klingendraht gesichert, der beim Überklettern schwere, mitunter auch tödliche Verletzungen verursacht. Wieder führt die Spur nach Deutschland: Der spanische Hersteller „European Security Fence“ unterhält eine Adresse in Berlin, nur unweit des Büros der EU-Kommission am Pariser Platz(15)

MATTHIAS MONROY   ist Wissensarbeiter, Aktivist und Mitglied der Redaktion der Zeitschrift Bürgerrechte & Polizei/CILIP. In Teilzeit Mitarbeiter des MdB Andrej Hunko. Publiziert in linken Zeitungen, Zeitschriften und Online-Medien, bei Telepolis, Netzpolitik und in Freien Radios.

Anmerkungen:

(1) Tagesspiegel v. 3.1.2015, http://www.tagesspiegel.de/weltspiegel/fluechtlinge-im-mittelmeer– fluechtlingsschiff-ezadeen-erreicht-hafen-in-sueditalien/11177638.html

(2) Mitteilung der VN v. 2.10.204, http://www.unhcr.de/presse/nachrichten/artikel/f548caed0d5f371feadc267799d15278/-baaf86cb9e.html

(3) Pressemitteilung der EU-Kommission v. 3.12.2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1199_de.htm

(4) Tageszeitung v. 3.10.2014, http://www.taz.de/!146982/

(5) Tageszeitung v. 3.10.2014, http://www.taz.de/!146982/

(6) Netzpolitik.org v. 1.12.2014, https://netzpolitik.org/2014/hauptquartier-der-eu-grenzagentur– frontex-nimmt-satellitenaufklaerung-in-betrieb

(7) Ratsdokument 14141/14, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14141-2014-INIT/de/ pdf

(8) Telepolis v. 19.11.2014, http://www.heise.de/tp/artikel/43/43358/1.html

(9) BT-Drucksache 18/3024.

(10) Netzpolitik.org v. 22.12.2014, https://netzpolitik.org/2014/eu-testet-neue-vorratsdatenspeicherung-von-fingerabdruecken-kriegen-grenzueberschreitend-eingesetzte-spitzel-nun-das-schlottern/

(11) Statewatch v. 6.10.2014, http://www.statewatch.org/news/2014/oct/migrant-hunt.htm

(12) Pressemitteilung des BMI v. 30.5.2013, http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/ DE/2013/05/ji.html

(13) Telepolis v. 1.12.2014, http://www.heise.de/tp/artikel/43/43474/1.html

(14) DIE WELT v. 15.11.2014, http://www.welt.de/wirtschaft/article134369894/Bestechungsverdacht-bei-Auftragsvergabe-an-Airbus.html

(15) S. http://www.esfdeutschland.de/pdfs/Katalog_ESF.pdf

Der Beitrag Neues aus der Festung Europa (vollständig) erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Die praktische Unterstützung für in Seenot geratene Bootsflüchtlinge blieb bislang häufig privater Initiative überlassen. Ein politisches Bündnis versucht seit einigen Jahren, diese Initiativen zu koordinieren, um Menschen auf dem Mittelmeer vor dem Sterben zu retten. Ein neu eingerichtetes „Alarmphone“ konnte bereits mehrfach dazu beitragen.

Der Anruf des Satellitentelefons aus dem zentralen Mittelmeer erreichte die Watch The Med-Hotline am Vormittag des 8. Januar 2015: 107 Bootsflüchtlinge, die in einem Schlauchboot aus Libyen Richtung Italien gestartet waren, baten aus Seenot um Hilfe und konnten ihre GPS-Koordinaten durchgeben. Sie befanden sich noch in der libyschen Search and Rescue-Zone, also dort, wo in den vergangenen Monaten immer wieder Menschen ertrunken waren. Das Schichtteam rief sofort die Rettungsleitstelle in Rom an, gab die Daten durch und bat um einen zügigen Rettungseinsatz. Der dortige Verantwortliche verwies zunächst auf die libysche Küstenwache und verweigerte weitere Informationen. Es dauerte zwar bis in den späten Abend und bedurfte mehrerer Anrufe sowie dutzender Protest-Emails an die italienische Küstenwache, aber schließlich wurde die Rettung des Bootes bestätigt. Einige Tage später stellte sich heraus, dass ein eritreischer Flüchtling auf dem Boot die Alarmnummer von Watch The Med zuvor in Libyen von einem Verwandten in Deutschland erhalten und mitgenommen hatte. Er hatte auf dem Boot veranlasst, diese Nummer anzurufen.

Der Fall vom 8. Januar 2015(1) ist hochaktuell und exemplarisch in mehrfacher Hinsicht. Denn zur Zeit gibt es einen internen Machtkampf um die Reichweite der Rettungsoperationen im zentralen Mittelmeer. Auf der einen Seite drängt die Grenzschutzagentur Frontex mit Nachdruck darauf, die Einsätze der Küstenwache auf die 30-Meilen-Zone entlang der italienischen Küste zu beschränken. Angesichts der bestehenden Situation ist dies faktisch ein Aufruf zum Sterben-Lassen. Hätte sich die Leitstelle in Rom in obengenanntem Fall an die Frontex-Vorgabe gehalten, wären die 107 Flüchtlinge mit großer Wahrscheinlichkeit nicht mehr am Leben. Allerdings gibt es innerhalb der italienischen Küstenwache sowie des italienischen Militärs auch Kräfte, die aus den Dramen der vergangenen Monate und Jahre gelernt haben und im gesamten Mittelmeerbereich der Straße von Sizilien Rettungseinsätze durchführen wollen. In diesem Machtkampf ist es umso wichtiger, dass eine öffentliche Stimme wie das Watch The Med-Alarmphone zu Gunsten der betroffenen Bootsflüchtlinge intervenieren kann, und zwar in Echtzeit wie oben beschrieben.

Watch The Med entstand bereits 2012 als Monitoringprojekt. Die Initiative, die aus antirassistischen AktivistInnen, JuristInnen und ForscherInnen aus mehreren europäischen Ländern besteht, hat in den letzten Jahren mehrere Fälle des Sterben-Lassens auf See (Left-to-die) dokumentiert. Diese Recherchen dienten nicht zuletzt – wie im Falle von über 250 ertrunkenen syrischen Flüchtlingen am 11.10.2013(2) – zur Unterstützung der Überlebenden, wenn sie gegen die unterlassene Hilfeleistung der Küstenwachen vor Gericht gehen wollen.

Mit den wachsenden Erfahrungen über die Situation im zentralen Mittelmeer sowie angesichts der anhaltend hohen Zahl gefährlicher Seeüberquerungen kam sehr bald der Vorschlag auf, mit dem Projekt über die Rekonstruktion der Todesfälle hinaus zu versuchen, in Echtzeit einzugreifen, um weitere Tote zu verhindern. Vor diesem Hintergrund wurde seit Frühjahr 2014 insbesondere in den Netzwerken, die wie Welcome to Europe, Afrique Europe Interact sowie Borderline Europe seit vielen Jahren in Recherchen und in der Flüchtlingsunterstützung an den Außengrenzen involviert sind, die Idee eines gemeinsamen Alarmtelefons diskutiert.

Am 11. Oktober 2014 startete das Projekt mit einem öffentlichen Aufruf, der von zahlreichen antirassistischen Netzwerken und selbstorganisierten Flüchtlingsgruppen sowie von vielen zum Teil auch prominenten Einzelpersonen – wie Jean Ziegler, Etienne Balibar oder Elfriede Jelinek – unterstützt wurde. Da das Projekt selbst nicht retten kann, bietet es den betroffenen Boatpeople eine zweite Möglichkeit, dass ihr SOS wahrgenommen wird. Der Alarm dokumentiert und mobilisiert in Echtzeit, Rückschiebungen von Flüchtlingen und Migrant_innen sollen gestoppt werden – einerseits indem versucht wird, mit schnellem öffentlichem Druck Rettungsoperationen zu erzwingen. Zum anderen geht es darum, in der Nähe der in Seenot befindlichen Boote auch Frachtschiffe oder Tanker zu alarmieren.

In mittlerweile über 20 Fällen hat das Alarmphone in Seenot-Fällen interveniert und in mehreren Situationen dazu beigetragen, dass Rettungseinsätze veranlasst wurden.iii Das Projekt ist in allen drei Regionen aktiv, in denen Migrant_innen und Flüchtlinge versuchen, in die EU-Länder zu gelangen: in der Ägäis (zwischen Griechenland und der Türkei), im zentralen Mittelmeer (zwischen Libyen/Tunesien und Italien) und im westlichen Mittelmeer (zwischen Marokko und Spanien). Die Situationen sind zwar jeweils unterschiedlich, aber überall kommt es immer wieder zu Menschenrechtsverletzungen durch Fälle von Sterben-Lassen oder Rückschiebungen. Es wurden zudem Kontakte und Kooperationen mit Gruppen und Einzelpersonen wie z.B. Father Mussie Zerai entwickelt, die eine ähnliche Arbeit mittels Notrufnummern leisten und sich für das Recht auf Schutz und auf Bewegungsfreiheit der Flüchtlinge und MigrantInnen auf See einsetzen. Father Mussie Zerai ist ein aus Eritrea stammender Priester, der in der Schweiz lebt und seit vielen Jahren von eritreischen Boatpeople auf seiner privaten Nummer angerufen wird, wenn sie in Seenot geraten.

Das Alarmphone wird von ehrenamtlichen Aktivist_innen getragen, die zum großen Teil seit vielen Jahren an den Außengrenzen engagiert sind: in den Netzwerken von Welcome to Europe, Afrique Europe Interact, Borderline Europe, Noborder Morocco oder bei Watch The Med. Sie arbeiten in lokalen Gruppen, machen Recherchen oder sind an Kampagnen in den genannten drei Regionen beteiligt. Aktivist_innen des Projekts kommen aus Tunis, Palermo, Melilla, Tanger, Cadiz, Marseille, Strasbourg, London, Wien, Bern, Berlin und aus weiteren Städten. Einige Beteiligte haben ihre persönliche Erfahrungen bei der Überquerung des Mittelmeeres in kleinen Booten gemacht. Das Projekt wird durch Spenden finanziert. Die Aktiven schulen sich mit Handbüchern, in denen Erfahrungen von Menschen eingearbeitet sind, die bereits seit Jahren als Ansprechpartner für Boatpeople fungieren. Und sie nutzen Online-Karten und das Know How des Monitoring-Projektes Watch The Med.

Als alltägliche Unterstützungsstruktur soll das Alarmphone 2015 weiter etabliert und in den Migrant_innen-Communities der Transitländer durch mehrsprachige Visitenkarten und Informationsflyer besser bekannt gemacht werden.

Baustein für globale Bewegungs­frei­heit

Die letzten Monate waren von antirassistischen Aktivitäten geprägt, die nicht selten massenmediale Schlagzeilen erreicht haben. Die Spannbreite reicht von der Aktion des Zentrums für politische Schönheit zum ersten Europäischen Mauerfall in Berlin bis zum Hungerstreik der Non-Citizens in München, vom ausdauernden Protestcamp der sudanesischen Geflüchteten in Hannover bis zur erneuten Bleiberechtsdemonstration in Hamburg, von der Kampagne gegen die Verschärfung der Asylgesetze bis zu den erfolgreichen Kirchenasylen gegen Dublin-Abschiebungen. Symbolischer Protest und alltäglicher Widerstand attackieren auf unterschiedlichen Ebenen die herrschende Flüchtlings- und Migrationspolitik. Sie spiegeln wider, was das gesamte Jahr 2014 geprägt hat: die inneren wie äußeren Grenzen der EU sind umkämpfter denn je, die sozialen und politischen Kämpfe der Migrationsbewegungen haben sich enorm verdichtet. Das Projekt des Alarmphone versteht sich als ein kleiner weiterer Baustein in diesem vielfältigen Widerstand für das Recht auf globale Bewegungsfreiheit. Kurzfristig geht es um Rettung und die Verhinderung offensichtlicher Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen. Der Tod von Flüchtlingen und Migrant_innen auf See könnte längst Geschichte sein, wenn das Grenz- und Visumsregime aufgelöst würde. Insofern zielt das Projekt letztlich auf einen mediterranen Raum mit offenen Grenzen für alle Menschen.

HAGEN KOPP   ist aktiv in der Kampagne kein mensch ist illegal in Hanau.

Anmer­kun­gen:

(1) Siehe http://watchthemed.net/reports/view/93

(2) Siehe http://watchthemed.net/reports/view/32

(3) Siehe Zwischenbericht unter: http://www.watchthemed.net/media/uploads/page/12/WTM-Interim-Report-AlarmPhone.pdf

Der Beitrag Gegen das Sterben-Lassen auf See erschien zuerst auf Humanistische Union.

(Red.) Wir haben die Fachpolitiker_innen der im Bundestag vertretenen Parteien sowie von FDP und PIRATEN befragt, wie sie den aktuellen Zustand des deutschen und europäischen Asylsystems beurteilen. Wir wollten wissen, wie sich die momentane Flüchtlingssituation, die aktuelle Rechtsprechung zum Asylrecht in der politischen Debatte und im politischen Handeln der Parteien niederschlagen. Unsere Fragen beantworteten Luise Amtsberg für BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Thomas Strobl für die CDU/CSU, Ulla Jelpke für DIE LINKE, Jan-Christoph Oetjen aus der niedersächsischen Landtagsfraktion für die FDP, Lars Castellucci für die SPD und Fabio Reinhardt aus der Berliner Abgeordnetenhausfraktion für DIE PIRATEN.

Macht das rechtlich geregelte Asylsystem der EU Europa zur Festung?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Mitnichten kann von einem gemeinsamen Schutzraum für Flüchtlinge die Rede sein – dies gibt es für die EU nur auf dem Papier. Die Asylstandards in den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten gehen immer noch weit auseinander, unterschiedliche Sozialsysteme und verschiedene Abwehrmaßnahmen in den Mitgliedsstaaten verhindern nach wie vor eine schnelle Aufnahme und Integration von Schutzsuchenden. Gleichzeitig blockieren die Mitgliedsstaaten Initiativen, die menschenwürdige Bedingungen, faire Asylverfahren in ganz Europa und sichere Zugangsmöglichkeiten für Flüchtlinge in die EU schaffen wollen. Aber sich vor den zahlreichen Krisenherden in Europas Nachbarschaft abzuschotten, ist nicht nur moralisch falsch, es wird auch nicht funktionieren – es wird lediglich dazu führen, dass Schutzsuchende noch größere Risiken auf sich nehmen, um die Außengrenzen zu überwinden.

CDU/CSU   Nein, das Asylsystem der EU erfüllt im internationalen Vergleich die höchsten Standards. Europa muss sich gerade im Vergleich der Kontinente nicht verstecken. In der gesamten EU gilt das Prinzip: Wer politisch verfolgt ist, erhält Asyl.

DIE LINKE   Zur Festung wird die EU vor allem durch das Dublin-System und durch die europäische Grenzagentur Frontex. Durch das Dublin-System, weil es die Verantwortung für asylsuchende Menschen an die Ersteinreisestaaten am Rande der EU delegiert. Griechenland und Bulgarien zeigen, wohin das führt – zu einer rigiden Abschottung der Grenzen mittels Zäunen und Gräben, illegalen Zurückschiebungsmaßnahmen der Grenzschützer, massenhafter Inhaftierung. Durch Frontex, weil unter deren Führung die Abschottung technisch perfektioniert und zusätzliche Finanzmittel mobilisiert werden. Und weil Frontex den Geist prägt, der in Flüchtlingen nicht zuerst schutzsuchende Menschen, sondern illegale Migranten sieht.

FDP   Grundsätzlich ist es notwendig, klare Regeln im Asylsystem zu haben. Nur so kann auch sichergestellt werden, dass Flüchtlinge ein Recht auf Asyl geltend machen können. Die EU bleibt, was die Instrumente der Zuwanderung betrifft, unter ihren Möglichkeiten.

PIRATEN   Definitiv! Es ist für Menschen mit Fluchthintergrund kaum noch möglich, Europa in angemessener Weise zu erreichen. Europa teilt sich mittlerweile auf in – grob gesagt – zwei Sorten von Länder: Die nördlicheren sind durch das Dublin-Abkommen abgeschottet; es regelt, dass das Verfahren von Asylbewerbern in dem Land behandelt werden muss, in dem ihr Asylerstantrag gestellt wurde. In den grenznahen Ländern wie Spanien oder Griechenland werden Flüchtlinge massiv an dem Betreten der Länder gehindert. Außerdem werden, wenn sie es doch einmal ins Land geschafft haben, kaum menschenwürdige Standards eingehalten.

SPD   Die europäische Flüchtlingspolitik ignoriert, dass es schon immer Wanderungen gegeben hat. Die Jahresberichte zur Einwanderung beschreiben Fortschritte bei der Aktion gegen Migrationsdruck, nicht Fortschritte bei der Gestaltung von Zuwanderung. Aber unser alternder, schrumpfender, wachstumskriselnder Kontinent braucht dringend einen neuen Aufbruch.

Artikel 18 der Grundrechtecharta (GRCh) garantiert das Recht auf Asyl. Welche legalen und sicheren Zugänge gibt es für asylberechtigte Personen zu diesem Recht? Darf die EU asylberechtigte Personen durch immer weitere Abschottung der Außengrenzen und eine Zugangsverhinderungspolitik, durch Kooperation mit den Anrainerstaaten auf Abstand halten, so dass diese gar nicht erst Asyl beantragen können – obwohl sie asylberechtigt sind?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Artikel 18 der Grundrechtecharta garantiert zwar das Recht auf Asyl, das Unionsrecht beinhaltet aber leider bisher keinen Mechanismus, der die Einreise von Asylbewerber_innen erleichtert. Da die allermeisten Asylbewerber_innen schlechte Chancen auf die Einreise mit gewöhnlichem Visum haben, werden sie dazu gedrängt, die EU-Außengrenzen auf irreguläre Weise zu überschreiten. Genau aus diesem Grund müssen sichere Zugangsmöglichkeiten geschaffen werden. Eine Möglichkeit könnte das humanitäre Visum sein, mit dem es möglich gemacht werden soll, in den Auslandsvertretungen der EU-Mitgliedstaaten einen Visumsantrag zu stellen. Auch Resettlement- und Humanitäre Aufnahmeprogramme sollten ausgeweitet werden.

CDU/CSU   Die EU und ihre Mitgliedsstaaten verfolgen keine Politik der Abschottung. Das Kernziel ist ein gerechtes Asylsystem, wie zum Beispiel die Aufnahme syrischer Flüchtlinge in Deutschland und anderen EU-Staaten zeigt. Der EU und ihren Mitgliedsstaaten geht es darum, den tatsächlich politisch Verfolgten zu helfen, aber die Aufnahme von Wirtschaftsflüchtlingen zu verhindern.

DIE LINKE   Es gibt keine legalen und sicheren Wege, abgesehen von den wenigen Flüchtlingen, die im Rahmen von Kontingenten aus anderen Erstaufnahmeländern in die EU-Staaten aufgenommen werden (Resettlement). Mit der Vorverlagerung von Grenzkontrolle und Migrationsregime in die Anrainerstaaten der EU wird der Flüchtlingsschutz ausgehebelt. Zugleich wird angeblich dort der Aufbau von Asylsystemen gefördert, um ein weiteres Argument für die Abschottung der eigenen Grenzen parat zu haben. Rechtlich ist das nicht angreifbar, dagegen müssen antirassistische und fortschrittliche Gruppen politisch agieren.

FDP   Das deutsche Resettlement-Programm und die verschiedenen Kontingent-Aufnahmeprogramme der Bundesländer ermöglichen einen legalen und sicheren Zugang zum Asylrecht. Die anderen europäischen Mitgliedstaaten haben vergleichbare Aufnahmeprogramme, sodass eine absolute Zugangsverhinderung zum Asylrecht nicht eintreten kann.

PIRATEN   Artikel 18 GRCh nimmt zunächst nur auf das Genfer Abkommen von 1951 und das Protokoll von 1967 Bezug. Deren Schutz greift zu kurz. Aber auch wenn man diesen engen Asylbegriff zu Grunde legt, schottet sich die EU zunehmend ab, da sie kaum gewährleisten kann, dass die massiven, teils sehr gewaltsamen Maßnahmen gegen ein „unerlaubtes“ Betreten der EU sich auf Flüchtlinge im Sinne des Artikel 18 GRCh nicht auswirkt. Im Gegenteil ist damit zu rechnen, dass diese ebenfalls die Grenze nicht überschreiten können. Ein Abschotten der Außengrenzen, um Flüchtlinge am Betreten des eigenen Hoheitsgebietes zu hindern, verstößt aber eindeutig gegen den Sinn der genannten Abkommen, die natürlich davon ausgehen, dass Flüchtlinge das Recht haben, sicheres Gebiet zu betreten – und die Aufnahmestaaten selbstverständlich die Pflicht, ihnen dies auch zu ermöglichen. Es braucht legale Einreisewege in die EU und nach Deutschland und es muss möglich sein, von außerhalb der EU Asyl zu beantragen, zum Beispiel über sogenannte Europabotschaften.

SPD   Es braucht eine Erweiterung des Mandats der EU-Grenzschutzagentur Frontex um die Aufgabe der Seenotrettung im Mittelmeer. Es braucht weiterhin mehr legale Einreisemöglichkeiten, eine Ausweitung des Resettlements und eine vermehrte Vergabe humanitärer Visa.

Gibt es völkerrechtliche Vorgaben, gegen die die EU mit ihrer aktuellen Asylpolitik verstößt?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Es gibt immer wieder Fälle, in denen die EU bzw. ihre Mitgliedstaaten gegen völkerrechtliche Vorgaben verstoßen. Am deutlichsten wird dies bei Verstößen gegen das Gebot des Non-Refoulement, das auch auf hoher See gilt. Wegweisend ist dabei das Urteil des Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg gegen Italien vom Februar 2012. Die EU-Mitgliedstaaten müssen – unabhängig davon, ob sie auf Grundlage eines Mandats der europäischen Grenzschutzagentur Frontex handeln – ihre Grenzkontroll- und Zurückweisungspolitik daran anpassen. Viel zu häufig wird das Gebot jedoch missachtet, wie das Beispiel einer völlig entglittenen Push-Back-Operation in Griechenland zeigt, die am 20. Januar 2014 stattfand. Drei Frauen und acht Kinder aus Afghanistan starben, als ihr Boot im Schlepptau der griechischen Küstenwache vor der Insel Farmakonisi sank. Die Bediensteten der Küstenwache gaben laut Pro Asyl an, dass ihr Einsatz im Rahmen der Frontex-Operation Poseidon stattfand. Am 20. Januar 2015 wurde deshalb Klage vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gegen Griechenland eingereicht.

CDU/CSU   Nein.

DIE LINKE   Mit den Richtlinien zum Asylverfahren, zur Definition von Flüchtlingsstatus und subsidiären Schutzstatus und zur Aufnahme und Behandlung von Asylsuchenden geht die EU in Teilen über die Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention hinaus. Eine Ausnahme gibt es lediglich in der Aufnahmerichtlinie, die weitgehende Ausnahmen vom Verbot der Inhaftierung Asylsuchender vorsieht. Das Perfide am Gemeinsamen Europäischen Asylsystem ist jedoch, dass rein rechtlich fast alles in Ordnung ist, die Praxis in den Mitgliedsstaaten diesem Recht jedoch nur mangelhaft entspricht. Vor allem aber zielt die EU-Politik darauf, dieses Recht erst gar nicht zur Anwendung kommen zu lassen.

FDP   Bei dem völkerrechtlichen Asylrecht handelt es sich um ein Recht des Staates, Asyl zu gewähren, das er aufgrund seiner Souveränität ausüben kann. Der Einzelne kann daraus kein Recht auf Asyl herleiten. Die Genfer Konvention gibt keinen Individualanspruch auf Asyl, sondern regelt lediglich die Rechtsstellung. Die europäischen Mitgliedstaaten haben diese Rechtsstellung umzusetzen. In einigen europäischen Mitgliedstaaten sind die Aufnahmebedingungen und das Asylverfahren in einigen Bereichen verbesserungsfähig. Diese Defizite werden derzeit stufenweise behoben. Wir Demokraten unterstützen dieses Prozess, denn für uns ist das Asylrecht ein Grundrecht.

PIRATEN   Der Sinn des Flüchtlingsschutzes ist, dass der jeweilige Staat Flüchtenden Schutz gewährt. Die aktuelle EU-Politik sorgt für eine Kriminalisierung von Flüchtenden anstatt für ihren Schutz. Soweit Flüchtlinge die EU gar nicht erst erreichen, verstößt die EU durch ihre Abschottung gegen ihre völkerrechtlichen Pflichten. Auch die Unterbringung unter menschenunwürdigen Bedingungen – es gibt keine europaweiten einheitlichen Standards zur Unterbringung – ist ein völkerrechtlicher Verstoß.

SPD   Es gibt eine Reihe von Entscheidungen internationaler Gerichte und Menschenrechtsorganisationen, die einzelne Verstöße von Mitgliedstaaten der EU gegen menschenrechtliche Verpflichtungen festgestellt haben. Wir werden unseren eigenen Werten nicht gerecht, wenn wir weiter Tod und Elend an unseren Außengrenzen, etwa auf dem Mittelmeer, zulassen.

Werden die Lasten aus dem Asylverfahren in der EU solidarisch verteilt, oder benachteiligt die Dublin-Verordnung die Staaten an der östlichen und südlichen Peripherie?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Die Verteilung der Verantwortung für Schutzsuchende erfolgt nicht solidarisch. Die vor einem Jahr abgeschlossene Reform der EU-Flüchtlingspolitik blieb weitgehend wirkungslos, da auf Drängen der Bundesregierung das Dublin-Verteilsystem nicht angerührt wurde. Flüchtlinge müssen weiterhin dort ihr Asylverfahren durchführen lassen, wo sie zuerst europäischen Boden betreten haben. Damit wird der Großteil der Verantwortung, vor allem die der Soforthilfe für neu ankommende Flüchtlinge, auf die Staaten Südeuropas verlagert, welche wiederum nicht allein in der Lage sind, menschenwürdige Standards voll umzusetzen.

CDU/CSU   Die Lasten im Asylsystem der EU ließen sich sicherlich gerechter verteilen. Wenn die Dublin-Verordnung in ganz Europa vollumfänglich angewendet würde, wäre das schon ein deutlicher Schritt zu einer gerechteren Lastenteilung.

DIE LINKE   Von einer solidarischen Verteilung kann keine Rede sein. In Bezug auf die Asylsuchenden, die von Italien aus in andere EU-Staaten (Deutschland, Frankreich, Schweden) weitergereist sind, gab es harte Kritik an Italien wegen Verstoßes gegen die Dublin-Verordnung. Würden die Flüchtlinge nicht weiterreisen, müsste Italien allein ein Fünftel aller Asylsuchenden in der EU aufnehmen – und das als einer der Krisenstaaten der EU.

FDP   Es fehlt an einer fairen Verteilung von Asylsuchenden und anerkannten Flüchtlingen. Derzeit wird der übergroße Teil der Asylverfahren in Südeuropa durchgeführt. Darunter leiden die Menschen vor Ort, die Qualität der Verfahren und somit vor allem die Asylbewerber. Eine Änderung ist längst überfällig. Es braucht einen Schlüssel zur europaweiten Verteilung für Asylsuchende und anerkannte Flüchtlinge. Vorbild kann der bereits zwischen den deutschen Bundesländern angewandte sogenannte Königsteiner Schlüssel sein.

PIRATEN   Statt der Dublin-Verordnung wäre es sinnvoller, wenn es Flüchtlingen freigestellt würde, selbst zu entscheiden, in welchem Teil Europas sie leben wollen. Ein europäischer Lastenausgleich über einen fairen Schlüssel könnte dann dafür sorgen, dass die anfallenden Kosten alle gemeinsam zahlen. Die derzeitige Situation ist, weder für die tatsächlich aufnehmenden Staaten, noch für die Flüchtlinge als „solidarisch“ zu bezeichnen.

SPD   Die gegenwärtige Verteilung der Flüchtlinge in der EU ist offenkundig nicht solidarisch. Die Natur des Dublin-Systems der Zuständigkeiten für Asylanträge bedingt eine übermäßige Belastung derjenigen EU-Staaten, die Grenzen zu Drittstaaten haben. Faire Quoten und finanzielle Ausgleiche müssen politisch durchgesetzt werden.

Wie kann die in den europäischen Verträgen ausdrücklich vereinbarte solidarische Lastenteilung zwischen den EU-Mitgliedsstaaten für das Asylsystem verbessert werden?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Das Fernziel bleibt das von deutschen NGOs entwickelte Modell der „freien Wahl“, nach dem Flüchtlinge in dem EU-Land Asyl beantragen sollen, in dem sie Anknüpfungspunkte wie familiäre Bindungen oder Sprachkenntnisse haben. Derzeit scheitert dieses Modell aber an den Bedenken, dass Flüchtlinge aufgrund der für sie besseren Lebensbedingungen überwiegend in nordeuropäische Länder ziehen würden. Dieses würde ebenso zu einer ungleichen Verteilung innerhalb Europas führen. Deshalb muss darüber gesprochen werden, wie die Länder mit erhöhten Aufnahmezahlen zusätzlich zu den ohnehin bereitstehenden europäischen Mitteln aus dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) weitere finanzielle Anreize erhalten können, um die Standards vor Ort zu verbessern.

CDU/CSU   Bundesinnenminister de Maiziére hat völlig zu Recht vorgeschlagen, für eine beschränkte Zeit und auf freiwilliger Basis die Asylbewerber innerhalb der EU besser zu verteilen. Für Deutschland würden sich daraus geringere Bewerberzahlen ergeben, für Staaten wie z.B. Bulgarien und Rumänien aber höhere Bewerberzahlen.

DIE LINKE   Dafür müsste die ganze Konstruktion der Dublin-Verordnung aufgegeben werden. Für die Asylsuchenden müsste die freie Wahl des Aufenthaltsortes gelten – und zwischen den Staaten müsste es gemäß Wirtschaftskraft, Bevölkerungsgröße und Zahl der aufgenommenen Asylsuchenden einen finanziellen Ausgleich geben. Dabei müsste selbstverständlich durch eine strenge Überwachung der Praxis in den Staaten sichergestellt sein, dass kein Staat absichtlich abschreckende Lebensbedingungen schafft, damit niemand bleiben will.

FDP   Hier trifft das selbe zu wie bei der vorhergegangenen  Frage.

PIRATEN   Alle Mitgliedstaaten müssen gemäß ihren Kapazitäten Flüchtlinge und Asylsuchende aufnehmen. Eine von Solidarität geprägte europäische Flüchtlings- und Asylpolitik darf einzelne Mitgliedstaaten nicht mit dem finanziellen, logistischen und administrativen Aufwand alleine lassen. Die gemeinsamen Anstrengungen müssten am besten jährlich als Lastenausgleich geregelt werden.

SPD   Eine Verteilung der Flüchtlinge nach Maßgabe eines Verteilungsschlüssels, ähnlich dem Königsteiner Schlüssel in Deutschland, würde zu einer solidarischen Lastenteilung beitragen.

Sollten die Lasten nach einem Schlüssel aus Größe und Wirtschaftskraft der Mitgliedsländer verteilt werden? Was würde dies für die Bundesrepublik Deutschland bedeuten?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Deutschland muss entsprechend seiner Bevölkerungsgröße und Wirtschaftskraft mehr Verantwortung für Schutzsuchende in der EU übernehmen und nicht weniger. Eine faireres System kann nicht mittels einer zwangsweisen Verteilung von Menschen anhand eines auf Europa ausgeweiteten „Königsteiner Schlüssel“ organisiert werden. Das würde den Fehler des derzeitigen Systems wiederholen. Man muss die Wanderungsinteressen der Flüchtlinge mit berücksichtigen. Sinnvoll ist ein Ausgleichsmechanismus im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem, nach dem die Länder mit niedrigeren Aufnahmequoten und mangelhaften Aufnahme- und Verfahrensstrukturen dazu verpflichtet werden, mehr in ihr Asylsystem zu investieren.

CDU/CSU   S. vorherige Antwort.

DIE LINKE   Was das für die Bundesrepublik bedeuten würde, darüber lässt sich nur spekulieren. Sicherlich würde die Zahl der Asylbewerber noch einmal zunehmen, aber dem würden auch gewisse Einnahmen entgegenstehen. Klar ist, dass überall in der EU für ein solches solidarisches Aufnahmesystem geworben werden müsste – in Deutschland für die Aufnahme weiterer Flüchtlinge, in anderen Staaten dafür, dass sie für die Flüchtlinge in Deutschland und anderswo zahlen.

FDP   Sicherlich muss auch die Größe des Landes und dessen Wirtschaftskraft berücksichtigt werden. Allerdings kann dies nicht der einzige Maßstab sein. Letztlich muss auch auf die Belange des Flüchtlings eingegangen werden. Dabei spielt u.a. die Frage eine Rolle, ob dessen Familie bereits in einem Teil Europas ansässig geworden ist. Natürlich würde eine pauschale Zuweisung nach diesen Kriterien für Deutschland bedeuten, dass deutlich mehr Asylsuchende zu uns kommen würden. Dies sehen wir jedoch nicht als Problem. Ziel muss es sein, Asylbewerber so auf die Mitgliedstaaten zu verteilen, dass die Asylverfahren schnellstmöglich und in voller Übereinstimmung mit europäischem Recht durchgeführt werden können. Deutschland hat mit der Verteilung nach dem sogenannten Königsteiner Schlüssel gute Erfahrungen gemacht. Eine äquivalente Lösung auf europäischer Ebene ist nicht nur sachgerecht, sondern ein dringendes Gebot der Menschlichkeit.

PIRATEN   Als Lastenausgleich wäre ein Schlüssel sinnvoll, der Anzahl der Einwohner, Wirtschaftskraft und tatsächliche Anzahl aufgenommener Flüchtlinge berücksichtigt. Das würde bedeuten, dass einige EU-Länder deutlich mehr Flüchtlinge aufnehmen und Asylverfahren bearbeiten müssen als jetzt und dass einige sich finanziell stärker beteiligen müssten. Die genauen Auswirkungen auf Deutschland sind abhängig von der jeweiligen genauen Ausgestaltung und Umsetzung des Schlüssels. Letztlich würden aber sowohl die EU-Staaten als auch die Flüchtlinge davon profitieren, dass es verlässliche Berechnungen und gemeinsamen Lastenausgleich gibt, statt sich gegenseitig das so empfundene Problem zuzuschieben und nationale Flüchtlingsabwehr zu betreiben, in der Hoffnung, im europäischen Vergleich weniger attraktiv zu werden.

SPD   Ein solcher Schlüssel sollte zumindest auch die Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte und die soziale Situation des Landes berücksichtigen. Es ist davon auszugehen, dass Deutschland selbst bei realisierter europäischer Solidarität sogar mehr tun müsste.
Die Verträge enthalten einen Programmauftrag zur Definition eines europäischen Asylstatus. Wie kann ein solcher Status so realisiert werden, dass anerkannte Flüchtlinge in den Mitgliedsstaaten auch gleichbehandelt werden.

Müsste es daneben nicht auch so etwas wie einen europäischen Duldungsstatus geben?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Die Definition eines europäischen Asylstatus steht aus. Es besteht aber die dringende Notwendigkeit, dass nicht nur Ablehnungen, sondern auch positive Bescheide von Asylverfahren europaweit anerkannt werden. Auch über einen europäischen Duldungsstatus sollte nachgedacht werden.

CDU/CSU   Bei der anstehenden Reform des Bleiberechts für geduldete Ausländer und des Ausweisungsrechts in Deutschland werden wir einen wichtigen Schritt zu mehr Gerechtigkeit tun. Wer seinen Lebensunterhalt überwiegend selbst bestreitet, soll ein Bleiberecht erhalten. Wir werden aber auch das Ausweisungsrecht praxistauglicher gestalten, denn es muss einen Unterschied machen, ob man sich legal in Deutschland aufhält oder nicht. Weitere EU-Gesetzgebung brauchen wir in diesem Bereich nicht, zunächst muss das Gemeinsame Europäische Asylsystem in allen Mitgliedstaaten einmal effektiv angewendet werden.

DIE LINKE   Die EU-Richtlinien haben einen weitgehend harmonisierten Status bereits geschaffen, bis hinein in die Rechtsfolgen. Das betrifft etwa Fragen zum Familiennachzug, wo subsidiär Schutzberechtigte den nach der Genfer Flüchtlingskonvention anerkannten Flüchtlingen weitgehend gleichgestellt wurden. Auch hier kommt es nun vor allem auf die Umsetzung in den EU-Staaten an. Bereits der Duldungsstatus für Deutschland bedeutet eine dauerhafte aufenthaltsrechtliche Unsicherheit, dafür noch einen europäischen Rechtsrahmen zu schaffen, lehne ich klar ab.

FDP   Eine Gleichbehandlung der Flüchtlinge kann nur durch eine umfassende Harmonisierung des Asylrechts innerhalb der EU-Mitgliedstaaten erreicht werden. Ein europäischer Duldungsstatus wäre Folge einer umgesetzten Harmonisierung.

PIRATEN   Die EU-Mitgliedsstaaten haben kein Interesse daran, ihre nationale Autonomie bezüglich der Ausgestaltung der Asylverfahren zu reduzieren. Deshalb sind die Kriterien und die Ausgestaltung des Asylverfahrens in den jeweiligen Ländern sehr unterschiedlich gestaltet. Zusätzlich gilt die letztendliche Anerkennung dann auch nicht EU-weit, was die Bewegungsfreiheit deutlich einschränkt. Es bräuchte ein einheitliches Anerkennungsverfahren mit klaren Kriterien, das EU-weit gilt und von den Mitgliedsstaaten auch umgesetzt wird. Die Anerkennung und auch ein eventueller daraus resultierender Duldungsstatus müssten EU-weit gelten, sodass die Betroffenen dann keinerlei Einschränkungen bezüglich Bewegungs- und Reisefreiheit, Wahlrecht und Freizügigkeit erfahren, analog zu EU-Staatsbürgern.

SPD   Mit der EU-Qualifikationsrichtlinie von 2004, überarbeitet von 2011, liegt ein Rahmen für einen einheitlichen Status der Flüchtlinge vor. Allerdings wird dieser nicht von allen EU-Staaten richtig angewandt. Duldungen wie beispielsweise in Deutschland müssen vermieden werden.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und auch deutsche Gerichte haben die Rückabschiebung, wie sie die Dublin-Verordnung vorsieht, wegen des Risikos unmenschlicher Behandlung teilweise gestoppt. So musste Deutschland Abschiebungen nach Griechenland nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) von 2011 aussetzen. Nach Italien hingegen, wo Flüchtlinge, auch Familien mit Kindern, der Obdachlosigkeit überlassen werden, wird weiter abgeschoben. Sind diese gerichtlichen Korrekturen und Praktiken nicht ein Indiz für einen verfehlten Umgang mit den Menschenrechten, der im Dublin-System strukturell angelegt ist?
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Ja, und trotzdem versucht die Bundesregierung, die Rückschiebungen innerhalb des Dublin-Systems zu intensivieren. Aber es besteht eine gemeinsame europäische Verantwortung für Flüchtlinge und Deutschland müsste mit strukturellen Reformen im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem gegen die Menschenrechtsverstöße vorgehen.

CDU/CSU   Nein, die Grundidee des Dublin-Systems ist völlig richtig: Wir als Union gehen davon aus, dass jeder Mitgliedsstaat der EU geltendes Recht anwenden und vollziehen kann. Es gibt nur wenige internationale Organisationen, die weltweit einen solchen Menschenrechtsstandard gewährleisten wie die EU.

DIE LINKE   Umgekehrt: die Urteile führen noch einmal vor Augen, dass die Grundannahme des Dublin-Systems faktisch einfach falsch war, wonach in allen Dublin-Staaten (neben der EU noch Norwegen und die Schweiz) die gleichen Bedingungen für Asylsuchende herrschen. Auch heute noch weichen die Anerkennungsquoten für Asylsuchende aus demselben Herkunftsland zum Teil ganz erheblich voneinander ab. Die unmenschlichen Zustände in manchen Staaten bei der Flüchtlingsaufnahme kommen da noch oben drauf. Die Urteile zeigen das Scheitern des ganzen Systems.

FDP   Asylrecht in ganz Europa ist ein heikles Thema. Die anderen Mitgliedsstaaten dürfen nicht aus ihrer Verantwortung entlassen werden. Das bedeutet, nicht ausschließlich die Flüchtlinge aus Italien nach Deutschland zu holen, sondern auch Italien an die eigenen humanitären Pflichten zu erinnern. Selbstverständlich sind die Belastungen dort deutlich stärker. Aber Familien mit Kindern sich selbst zu überlassen wird dieser Pflicht in jedem Fall nicht gerecht.

PIRATEN   Die Situation in Griechenland und auch Italien und anderen Ländern sollte ein Anstoß sein, das bisherige puzzleartige, nationalstaatliche und und unterfinanzierte Asylsystem zu überdenken. Sowohl die katastrophale Unterbringungssituation in vielen Mitgliedsstaaten, als auch die Unfähigkeit der davon Betroffenen, sich juristisch daraus zu befreien, stellen ein Problem dar. Statt des bisherigen Dublin-Verfahrens sollte es ein gemeinsames Asylsystem mit klaren menschenrechtlichen Standards geben. Abschiebungen innerhalb der Europäischen Union sollte es generell nicht geben, sondern stattdessen eine Übernahme von Asylverfahren durch andere EU-Mitgliedsstaaten, wenn die betroffene Person dies wünscht.

SPD   Das Dublin-System funktioniert nicht. Aber Verstöße gegen Menschenrechte sind den Mitgliedstaaten anzulasten. Das sind zwei unterschiedliche Paar Schuhe.

Was muss sich nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 17.Juli 2014 zur Abschiebungshaft an der deutschen Praxis ändern? Entsprechen die bisher realisierten bzw. diskutierten Maßnahmen diesen Vorgaben?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Neben dem Urteil des EuGH vom 17.7.2014 hat auch der Bundesgerichtshof (BGH) im Sommer 2014 eine wegweisende Entscheidung getroffen, in der er klargestellt hat, dass die Abschiebungshaft im Dublin-Verfahren überwiegend rechtswidrig ist. Damit war der Großteil aller Abschiebehäftlinge von dem Urteil betroffen und musste umgehend freigelassen werden. Innerhalb kürzester Zeit die zweite höchstrichterliche Ohrfeige für die exzessive Anwendung der Abschiebungshaft in Deutschland. Die rechtswidrig erklärte Inhaftierung von Abschiebehäftlingen in normalen Justizvollzugsanstalten gemeinsam mit Strafhäftlingen müsste bundesweit das Ende der Abschiebungshaft einleiten, mindestens aber ihre drastische Reduzierung. Ein aktueller Gesetzentwurf aus dem Bundesinnenministerium plant jedoch das Gegenteil: Wird der Entwurf Gesetz, würde die gerade vom BGH abgeschaffte Dublin-Haft zur Regel werden – mithilfe einer maßlosen Ausweitung der Haftgründe. Allein die Bestimmung, dass in Haft genommen werden kann, wer ein anderes EU-Land während eines laufenden Asylverfahrens verlassen hat, würde die Gefängnisse füllen.

CDU/CSU   S. vorletzte Antwort.

DIE LINKE   Der EuGH hatte geurteilt, dass die Rückführungsrichtlinie in Deutschland insofern nicht korrekt umgesetzt wurde, als Abschiebungshaft getrennt vom Justizvollzug stattfinden muss, es sei denn, bundesweit stünde keine Abschiebungshafteinrichtung zur Verfügung. In Deutschland war die Richtlinie so umgesetzt worden, dass in den Bundesländern ohne Abschiebungshafteinrichtung auch Verwahrung in Justizvollzugsanstalten möglich war. Das wird jetzt im Aufenthaltsgesetz entsprechend geändert. Ein weiteres Ergebnis ist, dass die Länder nun verstärkt zusammenarbeiten und Abschiebungsknäste gemeinsam nutzen – direkt nach dem Urteil wurden alle Abschiebungshäftlinge aus der JVA Büren (Nordrhein-Westfalen) nach Berlin in den Köpenicker Abschiebungsknast gebracht. Die Vorgaben wurden umgesetzt – an dem unmenschlichen, unverhältnismäßigen und entwürdigenden Instrument der Abschiebungshaft ändert das aber keinen Deut.

FDP   Der Schritt, dass Flüchtlinge in Abschiebehaft nicht mit regulären Strafgefangenen gemeinsam untergebracht werden sollen, ist ein guter Anfang. Asylsuchende müssen angemessen untergebracht werden.

PIRATEN   Der EUGH hat klar gemacht, dass Menschen, die auf ihre Abschiebung warten, nicht wie Kriminelle behandelt werden dürfen. Das war richtig, denn die Suche nach einem besseren Leben ist kein Verbrechen. Als Konsequenz rüsten die Länder nun nach und bauen Gebäude (um), deren Bedingungen sich von Strafvollzugsanstalten unterscheiden. Die richtige Konsequenz wäre stattdessen, die Abschiebehaft ganz abzuschaffen. Die einzige Gefahr, die aus der Nichtausreise ausreisepflichtiger Menschen, hervorgeht, ist das Untertauchen. Und das ist keine Gefahr für die Gesellschaft, sondern nur für die Betroffenen.

SPD   Abgelehnte Asylbewerber dürfen nicht in Haftanstalten untergebracht werden. Sie müssen getrennt von Strafgefangenen eine Unterkunft erhalten.

Das geänderte Asylbewerberleistungsgesetz soll im März 2015 in Kraft treten. Setzt dieses Gesetz das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 2012 verfassungsgemäß um, obwohl erst nach 15 Monaten Aufenthalt in Deutschland der Anspruch auf Sozialhilfeniveau gewährt wird und die Gesundheitsversorgung in dieser Zeit nur einen „Aufwendungsersatzanspruch des Nothelfers“ vorsieht?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Über zwei Jahre nach der Entscheidung des BVerfG sollen ab 1. März 2015 Asylbewerber_innen in Zukunft höhere Leistungen bekommen. Die Richter hatten damals die Leistungen als unvereinbar mit dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums erklärt, bei der Festlegung des Existenzminimums durfte nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus unterschieden werden. Wenn manche Gruppen nun weiterhin weniger Geld bekommen oder anderen Regelungen unterliegen sollen, dann ist das nur erlaubt, wenn der tatsächliche Bedarf dieser Menschen niedriger ist. Diesen Anforderungen des BVerfG wird die Novellierung des Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) nur bedingt gerecht. Es sollte abgeschafft werden. Die bislang vom AsylbLG erfassten Gruppen bedürfen keiner gesonderten Feststellung des Existenzminimums und sollten in Zukunft wie alle übrigen Bürger_innen des Landes Grundsicherung erhalten. Besonders beschämend ist es, dass die Bundesregierung Menschen, die bei uns Schutz vor Verfolgung suchen, keine angemessene gesundheitliche Versorgung gewähren will. Deutschland hat ein leistungsfähiges Gesundheitssystem, zu dem endlich auch Asylsuchende Zugang bekommen müssen.

CDU/CSU   Ja.

DIE LINKE   Zur Frage der Gesundheitsversorgung hat das Gericht sich nicht geäußert. Dass es auch nach den Änderungen dabei bleiben soll, dass nur in akuten Notfällen und Schmerzzuständen sowie bei Schwangerschaft und Geburt für Gesundheitsversorgung gezahlt wird, ist hingegen mit dem Menschenwürdegebot nicht vereinbar, das das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil ja stark gemacht hat. Das wird auch nicht dadurch besser, dass für Nothelfer nun eine größere Rechtssicherheit geschaffen wurde und sie ihre Aufwendungen erstattet bekommen. Es sorgt aber dafür, dass Asylbewerber nicht einfach von Krankenhäusern abgewiesen werden, weil die nicht wissen, ob sie die Kosten auch tatsächlich erstattet bekommen.

FDP   Die aktuelle Rechtslage hinsichtlich der Gesundheitsversorgung ist unbefriedigend. Die FDP-Fraktion im Niedersächsischen Landtag ist der Auffassung, dass die Flüchtlinge in das Krankenkassensystem eingegliedert werden müssen.

PIRATEN    Das Asylbewerberleistungsgesetz ist ein diskriminierendes Sondergesetz, dessen Zweck der Ausschluss von Asylbewerbern aus dem deutschen Sozialsystem ist. Die Konsequenz aus der Kritik des BVerfG hätte die ersatzlose Abschaffung sein müssen. Das Zwei-Klassen-Sozial-System existiert damit weiter. Asylbewerber bekommen weiterhin Geld unterhalb des deutschen Existenzminimums und sind von der regulären Krankenversorgung ausgeschlossen.

SPD   Ja.

Der Beitrag Grundrecht in umstrittenem Zustand erschien zuerst auf Humanistische Union.