Auch wenn unsere Bundeskanzlerin die Kehrtwende in der Flüchtlingspolitik Deutschlands nicht zugeben will: Aus der regierungsamtlichen „Willkommenskultur“ des Jahres 2015 ist inzwischen eine Unkultur der gezielten Abschreckung und Zuwanderungsverhinderung geworden. Ein beschämendes Zeugnis dieser Kehrtwende ist das im Frühjahr 2016 vereinbarte EU-Türkei-Flüchtlingsabkommen, zeigt es doch die faktische Geringschätzung der täglich beschworenen „europäischen Werte“, präziser: der für europäische Staaten (einschließlich der Türkei!) verbindlichen Menschenrechte. In der Sache handelt es sich bei diesem Abkommen um eine perfide Form von Menschenhandel: Für jeden unerwünschten Flüchtling, der aus Griechenland in die Türkei „zurückgeführt“ wird, sollen die EU-Staaten einen erwünschten Flüchtling aus den Lagern in der Türkei aufnehmen. Was macht die Türkei eigentlich zu einem „sicheren Drittstaat“ im Sinne des Art. 16a Abs. 2 Grundgesetz und der Rechtsprechung des EGMR zur Zulässigkeit von Abschiebungen? „Wenn die Türkei ein sicherer Drittstaat ist“, so die ironische Feststellung von Christian Bommarius, „dann ist Syrien eine gefestigte Demokratie, und der Islamische Staat eine Hochburg der Toleranz und Humanität.“(1)

In der jetzigen Situation ist eine Erinnerung an die menschenrechtlichen Standards für den staatlichen Umgang mit Flüchtlingen bitter notwendig: Dieser Schwerpunkt der vorgänge zu Deutschlands Flüchtlingspolitik beginnt deshalb mit einem Beitrag von Wolfgang Grenz, der die grundlegenden Schutzmechanismen, aber auch die politischen Abschottungspraktiken gegenüber Flüchtlingen erläutert. Der frühere Generalsekretär von Amnesty International Deutschland weist in seinem Artikel darauf hin, dass die geltenden nationalen und internationalen Menschenrechtskataloge für Flüchtende kein Grundrecht auf Einreise in ein bestimmtes Land ihrer Wahl gewährleisten, es streng genommen nicht einmal ein Menschenrecht auf Asyl, sondern lediglich auf Asylersuchen gibt. Unter welchen Voraussetzungen Menschen als Flüchtlinge anerkannt werden können und welche Schutzmechanismen es jenseits des Asylrechts gibt, stellt Grenz im Überblick dar. So gewährt Art. 16a des Grundgesetzes auch nach seiner massiven Amputation im Jahre 1993 „politisch Verfolgte(n)“ grundsätzlich das Asylrecht.(2) Der Tatbestand der politischen Verfolgung ist dabei im Lichte der Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 weit auszulegen. Danach steht das Asylrecht jedem Menschen zu, dem wegen seiner Hautfarbe, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung Gefahr für Leib und Leben oder Beschränkungen seiner persönlichen Freiheit drohen.(3) Diese Kriterien müssen allerdings in der Person des Flüchtlings selbst erfüllt sein. Menschen, die vor Hunger, wirtschaftlicher Perspektivlosigkeit oder Bürgerkrieg in ihren Heimatstaaten fliehen, gelten nicht schon per se als asylberechtigt, ggf. unterliegen sie einem subsidiären Schutz. Dies betrifft aktuell insbesondere Flüchtlinge aus Syrien, Afghanistan, Pakistan wie auch den Maghrebstaaten Nordafrikas. Grenz unterbreitet Vorschläge zur Weiterentwicklung des europäischen Asylrechts, etwa die Freizügigkeit für anerkannte Flüchtlinge. Denn im Unterschied zum Ablehnungsbescheid, der einmal gefällt für alle EU-Mitgliedsstaaten gilt, dürfen sich auch anerkannte Flüchtlinge nicht frei in der EU bewegen, was ihre Integration erschwert. Die volle Freizügigkeit gestattet das Unionsrecht nur für EU-Bürger_innen.(4)

uf die externen Ursachen der gegenwärtigen Fluchtbewegungen nach Europa geht der Essay von Volker Perthes ein, der sich mit den gesellschaftlichen Umbrüchen im Nahen und Mittleren Osten beschäftigt. Nach Einschätzung des Autors, der die Stiftung Wissenschaft und Politik leitet, erlebt diese Region derzeit einen tektonischen Bruch, der mehr sei als der bloße Wechsel von einem politischen Zustand in einen anderen; vielmehr befinde sich das gesamte Ordnungsgefüge der postosmanischen Gesellschaften in Auflösung. Die zunehmende Bezugnahme auf und Instrumentalisierung von Jahrhunderte alten konfessionellen Konflikten sei nur ein Symptom dieses Zerfallsprozesses. Vor dem Hintergrund dieser Diagnose entwickelt Perthes Eckpunkte für eine europäische Politik, die sich nicht darauf beschränkt, Europa gegenüber dem Mittleren und Nahen Osten abzuschotten – weil diese Form der Konfliktvermeidung zum Scheitern verurteilt sei. Das zeigt sich deutlich in der Flüchtlingsfrage: Europa kann die humanitären Katastrophen in seiner Nachbarschaft nicht ausblenden.

So wenig, wie Europa in der Flüchtlingspolitik ohne seine Anrainerstaaten agieren kann, so wenig kommen deutsche Asylpolitik und deutsches Asylrecht ohne Europa aus. Zahlreiche Standards des Flüchtlingsschutzes ergeben sich aus europäischen und völkerrechtlichen Verpflichtungen, ohne die die deutsche Flüchtlingspolitik nicht zu denken ist. Ihnen widmen sich die beiden folgenden Artikel. Jürgen Bast weist in seinem Kommentar auf die durchaus vorhandenen Stärken des europäischen Flüchtlingsrechts hin, aber benennt auch dessen Schwachstellen. Karl-Jürgen Bieback widmet sich dagegen ausführlich den Problemen des europäischen Asylrechts und den Ursachen seiner fehlenden politischen Umsetzung. Dafür macht er vor allem die mangelnde Solidarität, aber auch fehlende finanzielle Mittel und Verwaltungsressourcen verantwortlich – die Umsetzung der gemeinsamen europäischen Asylpolitik sei nach wie vor Sache der Nationalstaaten an der EU-Außengrenze. Um die dortigen humanitären Katastrophen zu beenden sei es notwendig, dass sich Europa nicht nur um die Flüchtlinge kümmere, die den Kontinent (demnächst) erreichen. Dass Asyl in Europa nur beantragen kann, wer bereits europäischen Boden erreicht hat, und zugleich keine legalen Einreisemöglichkeiten geschaffen werden, befördere die zunehmende Risikobereitschaft der Flüchtlinge. Deshalb ist auch absehbar, dass der mit der Türkei abgeschlossene Flüchtlingsdeal für viele Anlass sein wird, andere gefährlichere Fluchtrouten über das Mittelmeer zu wählen. Künftig dürften also wieder mehr Todesopfer zu beklagen sein, und das Geschäft der Schlepper munter weiter blühen, so Bieback.

Ein Beispiel für die nationalen Egoismen in der Flüchtlingsfrage ist die Auseinandersetzung um die Einstufung sogenannter „sicherer Herkunftsstaaten“. Mit den verfassungs- und völkerrechtlichen Problemen dieser Einstufung befasst sich der Beitrag von Norman Paech. Die erwähnte Verfassungsänderung aus dem Jahre 1993 bezweckte u.a. eine rasche „Erledigung“ zahlreicher Asylanträge: Nach dem neuen Art. 16a Abs. 2 und 3 Grundgesetz gilt das Asylrecht grundsätzlich nicht für Personen aus anderen EU-Mitgliedsländern sowie aus solchen Staaten, die vom deutschen Gesetzgeber zu „sicheren Herkunftsstaaten“ erklärt wurden. Dies sind neben Ghana, Senegal und den Balkanstaaten nach dem Willen der Regierungsmehrheit künftig auch die Maghrebstaaten Marokko, Algerien und Tunesien. Angesichts der ständigen Ausweitung dieser Liste wird immer deutlicher, dass für die Einstufung als „sicherer Herkunftsstaat“ nicht die Menschenrechtslage, sondern der Andrang von Flüchtlingen aus jenen Ländern entscheidend ist.

Die Ablehnung von Asylanträgen löst jedoch nicht das Problem in Deutschland: Menschenrechtlichen Schutz genießen hier wie in ganz Europa auch solche Personen, deren Asylanträge abgelehnt wurden und die im Behördendeutsch „ausreisepflichtig“ sind. Ihrer Abschiebung stehen nämlich die sog. Refoulement-Verbote der UNO-Folterkonvention sowie die Art. 2 und 3 EMRK entgegen, wenn ihnen im Verfolgerstaat Tod, Folter oder eine andere unmenschliche Behandlung drohen.

Wie stark das Asylrecht faktisch unter Druck gerät, indem Verfahren „gestrafft“ werden, führt Johannes Moll vor Augen. Er ist in der Unabhängigen Sozial- und Verfahrensberatung der Diakonie im Heidelberger Ankunftszentrum tätig, einer bundesweiten Modelleinrichtung, in der alle zuständigen Behörden unter einem Dach vereint sind. In Heidelberg findet ein beschleunigtes Asylverfahren statt, das im Idealfall innerhalb von 48 Stunden abgeschlossen sein soll. Unter diesen Bedingungen ist es kaum möglich, dass ein Flüchtling die gesetzliche „Regelvermutung“ der sicheren Herkunftsstaaten widerlegen kann, indem er „Tatsachen vorträgt, die die Annahme begründen, dass er entgegen der Vermutung politisch verfolgt wird.“ (Art. 16a Abs. 3 Satz 2 GG). Dazu gehört die Vorlage von Beweisen für die individuelle Verfolgung, die auf die Schnelle kaum zu erbringen sind – zumal viele Flüchtlinge nach den Strapazen der Flucht kaum so schnell über ihr Erlebtes reden wollen.

Eine Gruppe, die besonderen Schutz im Aufnahmeverfahren bedürfen, sind Kinder und Jugendliche, die etwa 30 Prozent der hier ankommenden Flüchtlinge ausmachen. Wie deren Ankunft und Behandlung in Deutschland aussieht, schildert Tanja Funkenberg, die bei terre des hommes tätig ist. Sie weist auf die Probleme in den Erstaufnahmeeinrichtungen, die fehlende kindgerechte Betreuung, bestehende Lücken in der Gesundheitsversorgung und beim Bildungszugang hin. Die Praxis zeige, dass Kinder, die in Begleitung ihrer Eltern einreisen, schlechter gestellt sind als unbegleitete minderjährige Flüchtlinge. Während unbegleitete Minderjährige gesondert betreut und versorgt werden, „laufen“ mitreisende Kinder meist im normalen Asylverfahren ihrer Eltern mit, ohne dass auf ihre besonderen Förderbedarfe geachtet wird.

Die meisten der im Grundgesetz normierten Grundrechte gelten nicht nur für deutsche Staatsangehörige, sondern für alle sich hier aufhaltenden Menschen, unabhängig von ihrem asylrechtlichen Status. So erfordert insbesondere die Unantastbarkeit der Menschenwürde die Einhaltung bestimmter Standards bei staatlichen Leistungen, insbesondere die Gewährleistung des Existenzminimums. Zu erinnern ist hier insbesondere an die eindrückliche Mahnung seitens des Bundesverfassungsgerichts: „Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen (…) Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.“(5) Dass dies täglich dennoch geschieht, beschreibt Tatjana Ansbach in ihrem Beitrag.

Mit den steigenden Flüchtlingszahlen erreichte im vergangenen Jahr die Zahl der friedlichen, aber auch der gewaltsamen Proteste gegen Migrantinnen und Migranten und ihre Unterkünfte neue Rekordwerte. Wie aus versammlungsrechtlicher Sicht mit den Protesten (und Gegendemonstrationen) umzugehen ist, erläutert Hartmut Aden in seinem Beitrag zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über ein geplantes Demonstrationsverbot im sächsischen Heidenau.

Die Furcht vor den Flüchtlingen wird auch durch die Angst vor terroristischen Anschlägen befeuert. Allein die Vorstellung, dass sich unter den zahlreichen Flüchtlingen potenzielle Attentäter nach Europa oder Deutschland einschleichen könnten, setzt die Politikerinnen und Politiker in Bund und Ländern unter Zugzwang. Im Zentrum der Aufmerksamkeit stehen in jüngster Zeit sogenannte islamistische Gefährder, denen die Bereitschaft zu terroristischen Anschlägen zugetraut wird. Jannik Rienhoff untersucht in seinem Beitrag, welche Bedeutung die verschiedenen Maßnahmen der Überwachung dieser Gefährder haben – und welche rechtsstaatlichen Kosten damit verbunden sind.

Nach diesen tagespolitischen Herausforderungen schließen wir den Themen­schwer­punkt mit einem Essay von Johann S. Ach. Er stellt sich die aus gerechtigkeitsphilosophischer Sicht zentrale Frage des Flüchtlingsthemas: Gibt es eine allgemein begründbare Verpflichtung zur Aufnahme von Flüchtlingen in unserem Land – und wenn nicht, wie dann mit dem moralischen Dilemma umgehen? Im Gegensatz zur politischen Geschäftigkeit ist aus der aktuellen Philosophie bisher wenig zu hören, was unseren gedanklichen Horizont weiten könnte. (6)i Eine der wenigen Ausnahmen ist Michael Walzers „Sphären der Gerechtigkeit“, mit denen sich Ach eingehend befasst hat.

Der Aspekt der Gerechtigkeit könnte auch eine zunehmende Bedeutung erlangen, wenn es darum geht, welche Haltung die deutsche Bevölkerung zu den hier lebenden Flüchtlingen einnimmt. Wie kann eine sozial gerechte Verteilung der monetären Kosten und der sozialen Integrationsleistungen aussehen? Bisher, so konstatiert der Publizist Albrecht von Lucke, werden sie oft auf dem Rücken der sozial Schwächeren und in ihren Regionen ausgetragen, „was zu zunehmender Verbitterung führt. Das beginnt bei der Frage der Unterbringung, die allzu oft nur in den armen Quartieren stattfindet; das setzt sich fort bei der Frage der Bildung, obwohl bereits heute die Schulen in den sozial schwachen Gebieten mit massiven Sprach- und Integrationsproblemen zu kämpfen haben; und es endet schließlich bei der Verteidigung des Mindestlohns, weil speziell im Niedriglohnsektor aus der Migration massive Dumping- und Verdrängungsphänomene zu resultieren drohen.“(7) So rächt sich der jahrzehntelang betriebene Abbau sozialstaatlicher Infrastrukturen und der Ausweitung prekärer Beschäftigungsverhältnisse. Der angesichts dieser Entwicklung kaum verwundernde Triumph der AfD war vermutlich der wesentliche Anlass für die Bundesregierung, ganz „populistisch“ eine Kehrtwende in ihrer Flüchtlingspolitik zu vollziehen.

Im Namen der gesamten Redaktion wünschen wir Ihnen eine anregende Lektüre mit dieser Ausgabe der vorgänge,

Martin Kutscha und Sven Lüders

Anmerkungen:

(1) Christian Bommarius, Zynische Annahme, in: „Berliner Zeitung“ v. 2./3. 4. 2016.

(2) Vgl. Reinhard Marx, Das Asylrecht – Art. 16a, in: Andreas Fisahn/Martin Kutscha, Verfassungs­recht konkret. Die Grundrechte, 2. Aufl. 2011, S. 175 ff.

(3) Vgl. Bodo Pieroth, in: Hans. D. Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz. Kommentar, 11. Aufl. 2011, Art. 16a, Rn. 2.
(4) Art. 21 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

(5) Bundesverfassungsgericht, Urteil v. 18. 7. 2012, undesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 132, S. 134 (173).

(6) Ein lesenswertes Zeugnis der philosophischen Verarbeitung eigener Migrationserfahrung ist immer noch Hannah Ahrendts 1943 verfasster Essay „We Refugees“ (erschienen in: Marc Robinson (Ed.), Altogether Elsewhere. Writers on Exile, Faber and Faber), abrufbar unter http://www-leland.stanford.edu/dept/DLCL/files/pdf/hannah_arendt_we_refugees.pdf.

(7) Albrecht von Lucke, Der Triumph der AfD, in: Blätter f. dt. u. intern. Politik 3/2016, S. 5 (8).

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Am 15. Juli putschten Teile des türkischen Militärs gegen die amtierende Regierung. Nachdem der Putschversuch innerhalb weniger Stunden scheiterte, wird das Land seitdem von einer großen Säuberungswelle des Erdogan-Regimes heimgesucht: Zuerst wurden tausende Richter und Staatsanwälte entlassen, in den Tagen darauf Angestellte aus allen Bereichen des öffentlichen Dienstes, etwa Lehrer und Wissenschaftler. So wenig glaubhaft die Ankündigung der Putschisten war, sie wollten die Demokratie im Lande wiederherstellen, so wenig hatten die anschließenden Säuberungsaktionen mit der Beteiligung der Betroffenen am Putsch zu tun.  Wir dokumentieren im Folgenden einen Appell der International Association Of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA), in dem NATO, Europarat und OSZE zu nachhaltigen Maßnahmen gegen die Außerkraftsetzung grundlegender Rechte in der Türkei aufgefordert werden.

I

Als das türkische Verfassungsgericht Ende Februar 2016 die angeordnete Untersuchungshaft gegen zwei Journalisten aufhob, die die Unterstützung militanter Islamisten in Syrien durch türkische Stellen aufgedeckt hatten, drohte der türkische Präsident Erdogan den Richtern: „Ich sage es offen und klar, ich akzeptiere das nicht und füge mich der Entscheidung nicht, ich respektiere sie auch nicht.“(1) Dieser Drohung hat er jetzt Taten folgen lassen.

Als Vorwand dafür hat er den am 15. Juli diesen Jahres gescheiterten Putschversuch von Teilen des türkischen Militärs genutzt. Seit der Nacht vom 15. auf den 16. Juli 2016 sind an Hand von offenkundig lange vorbereiteten Listen fast 3.000 RichterInnen und StaatsanwältInnen durch die Exekutive ihres Amtes enthoben und ein Großteil von ihnen verhaftet worden. Die Suspendierungen und Repressionen sind auf Tausende von Journalisten, Lehrern, Professoren, Rechtsanwälten und Angehörigen von Bildungseinrichtungen ausgedehnt worden. Zeitungen sowie Rundfunk- und Fernsehsender sind geschlossen oder gleichgeschaltet worden. Unter Berufung auf die türkische Verfassung und Art. 15 der Europäischen Menschenrechtskonvention hat die türkische Regierung zudem jetzt den „Ausnahmezustand“ verhängt, um sich lästiger rechtsstaatlicher Fesseln zu entledigen.

II

Die NATO schweigt bisher zu diesen Vorgängen. Dabei sind alle NATO-Mitgliedsstaaten verpflichtet, „die Freiheit, das gemeinsame Erbe und die Zivilisation ihrer Völker, die auf den Grundsätzen der Demokratie, der Freiheit der Person und der Herrschaft des Rechts beruhen, zu gewährleisten“ (Satz 2 der Präambel des NATO-Vertrages).

Wir stellen fest, dass das Vorgehen von Präsident Erdogan und seiner Regierung mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen unvereinbar ist, die die Türkei jedenfalls durch den Beitritt zum Europarat und durch die Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) eingegangen ist. Die mit einer Verhängung des Ausnahmezustandes verbundene „Aussetzung“ grundrechtlicher Garantien der EMRK käme nach Art. 15 EMRK allein dann in Betracht, wenn „das Leben der Nation durch Krieg oder einen anderen öffentlichen Notstand bedroht ist“. Diese Voraussetzung ist in der Türkei heute schon deshalb nicht gegeben, weil der versuchte Militärputsch bereits am 16. Juli d.J. niedergeschlagen und gescheitert war, also jedenfalls seitdem schon aus diesem Grunde nicht mehr als Rechtfertigung für die Verhängung des Ausnahmezustandes herangezogen werden darf. Die Türkei hat keinerlei Recht, die EMRK und die Unabhängigkeit der Justiz nach eigenem Belieben einzuschränken.

Es darf nicht hingenommen werden, dass die Meinungs-, Informations- und Versammlungsfreiheit sowie die Pressefreiheit in der Türkei entgegen Art. 9 und 10 EMRK eingeschränkt werden und dass entgegen Art. 5 und 8 EMRK die persönliche Freiheit und Sicherheit sowie das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens von Erdogan-Kritikern nicht gesichert sind. Ferner verstößt es gegen die EMRK, dass den nach Medienberichten zwischenzeitlich mehr als 50.000 suspendierten türkischen Staatsbediensteten und anderen Verhafteten die in Art. 6 EMRK garantierten Rechte auf ein faires Verfahren vorenthalten werden. Ausweislich der uns von betroffenen Richtern zugegangenen E-Mails werden die Betroffenen entgegen Art. 6 Abs. 3 EMRK jedenfalls nicht „innerhalb möglichst kurzer Frist … in allen Einzelheiten über Art und Grund der gegen sie erhobenen Beschuldigungen unterrichtet“. Beweise für eine behauptete Verwicklung in den gescheiterten Militärputsch oder andere Amtspflichtverletzungen werden den Betroffenen über den schlichten Verweis auf die Listen hinaus weder mitgeteilt noch gar nachprüfbar vorgelegt.

III

Die Suspendierungen und Verhaftungen der mehr als 500 Verwaltungsrichter, von mehreren Verfassungsrichtern und mehr als 2.000 RichterInnen anderer Gerichte lassen die Zielrichtung erkennen: Die von Präsident Erdogan und seiner AKP-Regierung angeordneten und veranlassten Maßnahmen zielen vor allem auf die Ausschaltung einer unabhängigen Justiz, die Einschüchterung und Unterdrückung jeder Opposition, die Gleichschaltung der Presse und Medien sowie auf die möglichst ungehinderte Errichtung eines autoritären Präsidialregimes mit einem ungehemmten Führerkult.

Das dürfen die Vertragsstaaten der EMRK und die Institutionen des Europarates nicht länger widerspruchslos hinnehmen. Die Forderung der Bundeskanzlerin und von Bundesinnenminister de Maizière an Präsident Erdogan, das „Gebot der Verhältnismäßigkeit“ zu wahren, stellt die repressiven Maßnahmen gegen die türkische Bevölkerung im Grundsatz nicht in Frage, sondern geht von deren Legitimität aus. Sehr befremdlich ist es, dass Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier am 21.7.2016 in Washington erklärt hat, der in der Türkei verhängte Notstand müsse „auf die unbedingt notwendige Dauer beschränkt und dann unverzüglich beendet“(2) werden. Auch das legitimiert den aktuell verhängten „Ausnahmezustand“. Präsident Erdogan wird all dies freuen.

IV

1. Wir fordern die deutsche Bundesregierung und die Regierungen aller Vertragsstaaten des Europarates auf, beim Europäischen Menschenrechtsgerichtshof in Straßburg eine Staatenbeschwerde nach Art. 33 der EMRK(3) gegen die Türkei zu erheben, um ein EMRK-konformes Verhalten einzufordern und durchzusetzen. Zur Vorbereitung sollte unverzüglich eine Expertenkommission mit „fact finding“-Befugnissen entsandt werden. Sie sollte sicherstellen, dass sich verfolgte und verhaftete Bürgerinnen und Bürger in der Türkei ungehindert mit der Bitte um Unterstützung an sie wenden können.

2. Auch die OSZE ist gefordert. Das Menschenrechtskomitee („Human Dimension Committee“) der OSZE muss sich unverzüglich mit der Menschenrechtslage in der Türkei befassen. Sie sollte eine sofortige Rücknahme der pauschalen listenmäßigen Suspendierung der RichterInnen und StaatsanwältInnen, der Eingriffe in die Unabhängigkeit der Justiz und ein Ende der Verstöße gegen zentrale Menschenrechte einfordern.

3. Der NATO-Rat muss  auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs baldmöglichst zu einer Sondersitzung zusammentreten, um die Türkei eindringlich auf ihre demokratischen und rechtsstaatlichen Pflichten als NATO-Mitgliedsstaat hinzuweisen. Die in der Türkei im NATO-Rahmen stationierten 102 Atomsprengköpfe müssen dort unverzüglich abgezogen werden. Alle Waffen- und Rüstungslieferungen sowie alle Finanztransfers an das Erdogan-Regime müssen sofort bis auf Weiteres gestoppt werden.

4. Die Tornado-Einheit der Bundes-Luftwaffe sollte unverzüglich aus Incirlik abgezogen werden.

Berlin, den 24./25.7.2016

IALANA   ist eine überparteiliche und unabhängige internationale Organisation von Juristinnen und Juristen, die sich für gewaltfreie Konfliktlösungen engagiert. Die deutsche Sektion wurde 1989 in Bonn gegründet.     www.ialana.de

Anmerkungen:

(1) Vgl. u.a. http://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/europa/tuerkei-lange-haftstrafen-fuer-regie rungskritische-journalisten-14219395.html.

(2) http://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/europa/tuerkei/frank-walter-steinmeier-ruft-erdogan-zu-verhaeltnismaessigkeit-auf-14350353.html.

(3) Art. 33 EMRK (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) – Inter-State cases: Any High Contracting Party may refer to the Court any alleged breach of the provisions of the Convention and the protocols thereto by another High Contracting Party.

Der Beitrag Dokumentation erschien zuerst auf Humanistische Union.

Spätestens seit dem vergangenen Jahr ist die Flüchtlingsdebatte in der Mitte Deutschlands angekommen. Doch was sind die Voraussetzungen, damit hier ankommende Menschen überhaupt als Flüchtlinge anerkannt werden? Welche grundlegenden Rechte haben sie derzeit in Deutschland und der EU – und was ist mit jenen, die nicht als Flüchtlinge anerkannt werden? Die rechtlichen und politischen Grundlagen des Flüchtlingsschutzes erläutert der Beitrag von Wolfgang Grenz.

Mit dem starken Anstieg der Zahl der Asylsuchenden im Sommer und Herbst 2015 ist die Flüchtlingspolitik eines der wichtigsten politischen Themen in Deutschland und anderen europäischen Ländern geworden. Um den „Flüchtlingsstrom“ zu stoppen oder zu begrenzen, wurde die Balkanroute geschlossen und eine Vereinbarung der EU mit der Türkei geschlossen, wonach diese irregulär nach Griechenland eingereiste Migranten, Menschen, die kein Asyl in Griechenland beantragt haben, und Menschen, deren Asylantrag abgelehnt worden ist, zurücknimmt. Im Gegenzug sollen bis zu 72.000 syrische Flüchtlinge, die in der Türkei Zuflucht gesucht haben, von den Mitgliedstaaten der EU nach einem Verteilungsschlüssel aufgenommen werden. Nach diesem Schlüssel sollen von Deutschland 15.100 Syrer aufgenommen werden. Während die Bundesregierung und die sie tragenden Parteien die Vereinbarung mit der Türkei als rechtmäßig ansehen, kritisieren Menschenrechtsorganisationen und Unterstützergruppen den „Deal“ der EU mit der Türkei als eine Verletzung der Standards des internationalen Flüchtlingsrechts.

Anspruch von Schutz­su­chenden auf Zugang zu einem fairen Asylver­fahren

Um beantworten zu können, ob eine solche Verletzung vorliegt, bedarf es zunächst einer Klärung der Frage, ob Schutzsuchende einen Anspruch auf Aufnahme in einem bestimmten Land haben. In Diskussionen berufen sich Flüchtlinge und ihre Unterstützer/innen gelegentlich auf das Menschenrecht auf Freizügigkeit, das es allen Menschen erlaube, sich in einem Land ihrer Wahl aufzuhalten. Bei der Frage, wann ein Menschenrecht gegeben ist, ist es sinnvoll, sich am Katalog der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 aufgeführten Rechte zu orientieren. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ist zwar rechtlich nicht verbindlich, wohl aber moralisch. Sie stellt den von der internationalen Staatengemeinschaft anerkannten Katalog der Menschenrechte dar.

In Artikel 13 AEMR ist das Menschenrecht auf Freizügigkeit enthalten. Eine Berufung auf Art. 13 AEMR für die Einreise und den legalen Aufenthalt in einem bestimmten Land greift aber nicht. In Art. 13 Absatz 2 AEMR heißt es: „Jeder Mensch hat das Recht, jedes Land, einschließlich sein eigenes, zu verlassen, sowie in sein Land zurückzukehren“. Die Freizügigkeit bezieht sich damit nur auf die Ausreise aus dem eigenen Land und das Recht auf Rückkehr. Eine Bestrafung wegen „Republikflucht“ oder eine Ausbürgerung gegen den Willen der Betroffenen stellt eine Verletzung des Menschenrechts auf Freizügigkeit dar, nicht aber die Verweigerung der Einreise ausländischer Staatsangehöriger. Im Völkerrecht gilt weiterhin das Prinzip der Staatensouveränität. Ein Staat kann selbst entscheiden, wen er aufnehmen und ein Aufenthaltsrecht gewähren will.

Auch eine Berufung auf Artikel 14 AEMR führt nicht zu einem Anspruch auf Einreise in ein bestimmtes Land, um dort Schutz zu suchen. Dort heißt es: „Jeder Mensch hat das Recht, in anderen Ländern Asyl vor Verfolgung zu suchen und zu genießen.“ Verfolgte haben damit das Recht, in anderen Ländern Schutz vor Verfolgung zu suchen, und – wenn sie den Schutz erhalten haben – die ihnen dort zustehenden Rechte wahrzunehmen. Artikel 14 enthält aber keinen Anspruch, in einem bestimmten Land Schutz zu erhalten.  Damit gewährt Artikel 14 AEMR weniger ein „Menschenrecht auf Asyl“, als vielmehr ein „Menschenrecht auf Asylsuche“.

Das Refou­le­ment- Verbot

Das Prinzip der Staatensouveränität, nach dem ein Staat selbst entscheiden kann, wem er Einreise und Aufenthalt gewähren will, wird aber durch die Standards des internationalen Flüchtlingsrechts durchbrochen. So heißt es in Artikel 33 Absatz 1 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951: „Keiner der Vertrag schließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“ Zu einer Aufnahme eines Flüchtlings verpflichtet das Zurückweisungsverbot (im internationalen Sprachgebrauch das Gebot des „non-refoulement“ vom französischen refouler) nicht direkt. Doch das Zurückweisungsverbot des Artikel 33 Absatz 1 GFK kann zur Folge haben, dass ein Staat einen Flüchtling aufnehmen muss. Reist ein Flüchtling direkt aus einem Staat ein, in dem ihm oder ihr Verfolgung droht, darf er oder sie dorthin nicht zurückgeschickt werden. Gleiches gilt, wenn nicht gewährleistet ist, dass ein anderer Staat den Flüchtling vor Abschiebung dahin schützt, wo ihm oder ihr Verfolgung droht.

Das Verbot des „non-refoulement“ greift nicht erst ab dem Zeitpunkt der behördlichen Zuerkennung des Flüchtlingsstatus. Es hat eine Vorwirkung. Wenn jemand an die Grenzen eines Landes kommt und sich dahingehend äußert, dass er oder sie Flüchtling ist und deshalb um Schutz nachsucht, gilt das Zurückweisungsverbot so lange, bis nach einem fairen Verfahren entschieden worden ist, dass diese Person die Kriterien der Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllt.

Für die Stellung eines Asylantrags ist in Europa ein Territorialkontakt erforderlich. Ein Asylantrag kann an der Grenze eines Landes oder im Land gestellt werden. Eine Asylantragstellung in einer Botschaft ist nicht möglich. Allerdings könnte eine deutsche Botschaft den Schutzsuchenden durchaus aus politischen oder humanitären Gründen ein Einreisevisum für Deutschland ausstellen, damit sie dann in Deutschland einen Asylantrag stellen können. In der Praxis wird ein solches Visum äußerst selten erteilt.

Menschen­rechte gelten auch auf „Hoher See“

Eine Asylantragstellung ist auch auf See innerhalb der Zwölf-Meilen-Zone möglich, die zum Territorium eines Landes gehört. Umstritten war lange Zeit, wie Aufgriffe auf „Hoher See“, also außerhalb der Zwölf-Meilen-Zone, zu bewerten sind. Fraglich war, ob in diesen Fällen auch das Zurückschiebungsverbot nach Artikel 33 GFK gilt. Zu dieser Frage hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg im Verfahren Hirsi Jamaa u.a. gegen Italien am 23.2.2012 eine Entscheidung von grundsätzlicher Bedeutung getroffen. Folgender Fall lag dem Verfahren zugrunde: Eine Gruppe von 227 somalischen und eritreischen Staatsangehörigen versuchte im Mai 2009 von Libyen aus, Italien in drei Booten zu erreichen. Die italienische Grenzpolizei und die Marine griffen sie außerhalb des italienischen Hoheitsgebiets auf „Hoher See“ auf und brachten sie, obwohl sie erklärten, Flüchtlinge zu sein, nach Libyen zurück. Grundlage für dieses Vorgehen war ein zwischen den damaligen Regierungschefs Berlusconi und Ghaddafi geschlossener “Freundschaftsvertrag“. Danach verpflichtete sich Libyen, von dort losgefahrene irreguläre Migranten, die von den italienischen Behörden abgefangen worden waren, wieder zurückzunehmen.  Als Gegenleistung erhielt Libyen eine finanzielle Unterstützung für die Grenzsicherung. Im konkreten Fall wurden die Somalis und Eritreer in Libyen inhaftiert. Nach ihren Angaben wurden sie in der Haft misshandelt und in Einzelfällen gefoltert. Nach einigen Wochen Haft wurden sie freigelassen und an die libysche Grenze ohne Versorgung abgesetzt. Zwei französische Journalisten waren bei der Aktion der italienischen Grenzpolizei mitgefahren und verfolgten den Fall weiter. So konnte ihr Fall dokumentiert werden. 24 dieser Flüchtlinge erhoben Klage vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg gegen Italien.

Der EGMR gab ihrer Klage statt und verurteilte Italien zur Zahlung von Schadensersatz in Höhe von 15.000 € an jeden der Kläger wegen Verletzungen der Europäischen Menschenrechtskonvention. Auch auf „Hoher See“ gebe es keinen rechtsfreien Raum. Da die Flüchtlinge auf ein Schiff mit italienischer Flagge verbracht worden seien, gälten die gleichen Regeln wie auf dem Festland. Das Gericht wies damit die Argumentation der italienischen Regierung zurück, die vorgetragen hatte, dass die Marine die in Seenot geratenen Flüchtlinge gerettet habe, bei dieser Aktion aber keine Hoheitsrechte ausgeübt hätte. Das Gericht erkannte auf eine Verletzung von Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention, da die Flüchtlinge in Libyen in eine Situation verbracht worden seien, in der ihnen unmenschliche Behandlung drohte. Flüchtlinge und illegale Einwanderer würden dort systematisch inhaftiert und misshandelt. Zudem drohte ihnen, ohne Prüfung ihrer Fluchtgründe in ihre Herkunftsstaaten zurückgeschickt zu werden, obwohl ihnen auch dort eine unmenschliche Behandlung drohte. Beide Gefahren hätte den italienischen Behörden bekannt sein müssen.

Anspruch von Asylsu­chenden auf Zugang zu einem fairen Verfahren

Als Zwischenergebnis kann daher festgehalten werden, dass das Prinzip der Staatensouveränität, nach dem ein Staat entscheiden kann, wen er in sein Staatsgebiet einreisen lässt und ein Aufenthaltsrecht erteilt, durch den Grundsatz des „Non-Refoulement“ durchbrochen wird. Wenn jemand an der Grenze oder bereits im Land einen Schutzantrag als Flüchtling stellt, dann hat er oder sie einen Anspruch auf Zugang zu einem fairen Asylverfahren. Dies gilt auch, wenn die Behörden außerhalb ihres Hoheitsgebiets auf „Hoher See“ Menschen aufgreifen und damit Hoheitsgewalt ausüben.

Ein faires Verfahren zeichnet sich u.a. dadurch aus, dass das Vorbringen der Schutzsuchenden unvoreingenommen gründlich oder sachlich überprüft wird. Sollte die Behörde in der Anhörung Widersprüche feststellen, dann müssen diese den Asylsuchenden vorgehalten werden, damit eventuelle Missverständnisse geklärt werden können. Es geht zum Beispiel nicht an, dass Widersprüche im Vorbringen der Asylsuchenden von der Anhörerin bzw. dem Anhörer gesehen, aber nicht angesprochen werden und dann im ablehnenden Bescheid als Begründung für die Ablehnung des Asylantrags angeführt werden. Bei der Entscheidung über einen Asylantrag muss neben dem individuellen Vorbringen der Antragsteller auch die aktuelle Menschenrechtssituation im Herkunftsland der Antragsteller eine entscheidende Rolle spielen. Dabei reicht es nicht aus, sich nur auf Auskünfte staatlicher Stellen zu verlassen, auch die Auskünfte wissenschaftlicher Institute und von Menschenrechtsorganisationen sollten herangezogen werden. Gegen eine ablehnende Entscheidung muss die Einlegung eines effektiven Rechtsmittels bei einer von der ersten Instanz unabhängigen zweiten Instanz möglich sein. Leider halten sich viele Staaten nicht an diese Vorgaben. Es erfolgen Zurückweisungen an den Grenzen oder bereits im Land ohne Überprüfung der Fluchtgründe oder die Überprüfung der Fluchtgründe entspricht aus Voreingenommenheit oder fehlender sachlicher Kenntnisse nicht den genannten Kriterien für ein faires Verfahren.

Schließung der Grenzen?

Der starke Zugang von Asylsuchenden nach Europa und auch in die Bundesrepublik Deutschland hat zu Einschränkungen des Schutzes von Flüchtlingen geführt. Darüber hinaus sind weitere Vorschläge gemacht worden, um den Zuzug von Flüchtlingen zu begrenzen. Diese sind auf ihre Vereinbarung mit den dargelegten Standards des Flüchtlingsrechts zu überprüfen.

So ist in Deutschland von der CSU und anderen Parteien eine Schließung der Grenzen gefordert worden, um Asylsuchende gar nicht nach Deutschland hereinzulassen. Eine Zurückweisung an der Grenze ohne Durchführung eines fairen Asylverfahrens würde einen Verstoß gegen den Grundsatz des „Non-Refoulement darstellen.  Allerdings würde es nicht gegen diesen Grundsatz des „Zurückweisungsverbots“ von Flüchtlingen verstoßen, wenn die Rückschiebung ohne inhaltliche Prüfung in einen „sicheren Drittstaat“ erfolgt, über den die Flüchtlinge eingereist sind. Sichere Drittstaaten sind zum einen die Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Aber auch andere Staaten können „sichere Drittstaaten“ sein. In ihnen muss die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention sichergestellt sein. Im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten der EU wird die Drittstaatenregelung von der Dublin-III-Verordnung überlagert, die die Zuständigkeit für die Durchführung von Asylverfahren regelt. In der Regel ist der Staat für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig, den die Asylsuchenden als ersten Staat in der EU betreten haben. Das hat in der Praxis zur Folge, dass kaum Rückschiebungen in Nachbarländer wie z.B. Belgien oder Österreich erfolgen, da die Einreise über diese Nachbarländer nicht bedeutet, dass die Asylsuchenden diese Länder als erste innerhalb der EU betreten haben. Im Falle einer Zurückweisung an der deutschen Grenze in die Nachbarländer würden sich diese dagegen wehren, da sie in den meisten Fällen nicht die für die Durchführung der Asylverfahren zuständigen Länder wären.

Anders verhält es sich im Verhältnis von Staaten, die nicht Mitglieder der EU sind, zu EU-Mitgliedstaaten. Mazedonien hat die Grenze gegenüber Menschen, die über Griechenland in andere EU-Mitgliedstaaten weiterreisen wollten, geschlossen. In Bezug auf Menschen, die kein Asyl in Mazedonien beantragen wollten, wäre die Verweigerung ihrer Einreise rechtlich aufgrund des Prinzips der Staatensouveränität nicht zu beanstanden gewesen. Bei Menschen, die in Mazedonien einen Asylantrag hätten stellen wollen, wäre eine Zurückweisung nur möglich gewesen, wenn Griechenland ein sicherer Drittstaat wäre. Sowohl der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg als auch der Europäische Gerichtshof in Luxemburg kamen im Jahre 2011 zum Ergebnis, dass Griechenland Asylsuchenden kein faires Asylverfahren bietet und die Unterbringung und Versorgung von Asylsuchenden dort nicht den menschenrechtlichen Standards entsprechen. Deshalb haben beide europäischen Gerichtshöfe Abschiebungen nach Griechenland als dem nach der Dublin-III-Verordnung eigentlich für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat untersagt. Bis jetzt überstellt auch die Bundesrepublik aus diesen Gründen Asylsuchende nicht nach Griechenland, würde dies aber gerne ändern.

Die Verein­ba­rung der EU mit der Türkei

Durch die Vereinbarung zwischen der EU und der Türkei vom 18. März 2016 hat sich die Türkei verpflichtet, alle in Griechenland ankommenden Asylsuchenden wieder zurück zu nehmen. In Griechenland wird im Asylverfahren vorausgesetzt, dass die Türkei ein „sicherer Drittstaat“ ist. Die Kriterien eines „sicheren Drittstaats“ erfüllt die Türkei aber nicht. Zwar hat die Türkei rund drei Millionen Flüchtlinge aufgenommen. In der Türkei gibt es aber erst seit zwei Jahren ein nationales Asylrecht. Das noch sehr junge Asylsystem in der Türkei ist mit Hunderttausenden von Asylanträgen überfordert. Das Verfahren weist große Mängel auf und kann daher nicht als ein faires Asylverfahren bezeichnet werden. Es fehlen zudem angemessene Unterbringungsmöglichkeiten und Integrationsmaßnahmen. Flüchtlingen wird dadurch kein angemessener Schutz geboten. Hinzu kommt, dass Amnesty International, Pro Asyl und Human Rights Watch mehrere Fälle von rechtswidrigen Abschiebungen von Flüchtlingen aus der Türkei nach Syrien, in den Irak und nach Afghanistan dokumentiert haben. In diesen Fällen erfolgte die Abschiebung ohne eine Überprüfung der Fluchtgründe. Der Bundesregierung passen die dokumentierten Berichte über rechtswidrige Abschiebungen aus der Türkei überhaupt nicht. Nachdem sie zunächst die dokumentierte Fälle bestritten hat, erklärte sie sie für nicht verifizierbar. Allerdings ließ sie nicht erkennen, dass sie sich überhaupt bemüht hatte, diese Fälle zu überprüfen.

Hinzu kommt noch ein weiterer Zweifel an der Einstufung der Türkei als „sicheren Drittstaat“. Die Türkei hat sich rechtlich nur zur Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention auf europäische Flüchtlinge verpflichtet. Sie nimmt zwar viele Flüchtlinge aus außereuropäischen Ländern auf, aber rechtlich hat sie die Einschränkung der Schutzverpflichtung nur auf Flüchtlinge aus europäischen Herkunftsländern beibehalten.

Weitere Zweifel an der Einstufung der Türkei als einem „sicheren Drittstaat“ ergeben sich auch aus dem Maßnahmen der türkischen Regierung im Rahmen des nach dem Putschversuch vom 15.7.2016 verhängten Ausnahmezustands. Amnesty International berichtet über Misshandlungen und Folterungen an den Gefangenen in einem Ausmaß, den die Türkei seit dem Militärputsch von 1980 nicht mehr erlebt habe. Zwar erlauben Menschenrechtsverletzungen an den eigenen Staatsbürgern nicht unbedingt die Schlussfolgerung, dass ein Land kein „sicherer Drittstaat“ ist, aber massive Menschenrechtsverletzungen gegen eigene Bürger bestärken auf jeden Fall die Zweifel, dass ein Staat seinen Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschenrechte und hier zum Schutz von Flüchtlingen nachzukommen bereit ist.

Kein faires Asylver­fahren für Asylsu­chende aus „sicheren Herkunfts­s­taa­ten“

Die EU- Kommission hat am 9.9.2015 den Vorschlag unterbreitet, die Türkei zu einem „sicheren Herkunftsstaat“ zu erklären. Das war schon zum damaligen Zeitpunkt angesichts der Angriffe auf die Meinungsfreiheit höchst verwunderlich, und ist es nach den jüngsten Menschenrechtsverletzungen in der Türkei erst recht. Das europäische und das deutsche Flüchtlingsrecht sehen die Möglichkeit der Einstufung von sicheren Herkunftsstaaten vor. Deutschland hat von dieser Möglichkeit jahrelang nur sparsam Gebrauch gemacht, lediglich Ghana und Senegal waren als „sichere Herkunftsstaaten“ gelistet. Die Auflistung spielte in der Praxis kaum eine Rolle. Das hat sich ab 2014 geändert, nachdem mit zwei Gesetzesänderungen Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien zu sicheren Herkunftsländern erklärt wurden (siehe dazu den Beitrag von Paech in diesem Heft). Der Bundestag hat auch eine Einstufung von Algerien, Marokko und Tunesien als „sichere Herkunftsstaaten“ beschlossen. Für eine Zustimmung hierzu fand sich aber noch keine Mehrheit im Bundesrat.

Die Genfer Flüchtlingskonvention kennt das Prinzip der „sicheren Herkunftsstaaten“ nicht, allerdings ist es sowohl im europäischen Recht als auch im Grundgesetz verankert.

Nach Artikel 16a Absatz 3 Grundgesetz können Staaten als „sichere Herkunftsstaaten“ bestimmt werden, bei denen aufgrund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet. Für diese Staaten wird eine generelle Verfolgungsfreiheit vermutet. Asylsuchende aus „sicheren Herkunftsstaaten“ können Tatsachen vortragen, die die Vermutung der Verfolgungsfreiheit widerlegen. Es findet praktisch eine „Beweislastumkehr“ statt. Der Asylantrag wird nicht unvoreingenommen überprüft, es wird vermutet, dass keine Verfolgungsgefahr besteht. Hiergegen müssen die Asylsuchenden in einem eingeschränkten Verfahren mit kurzen Rechtsmittelfristen vorgehen. Das ist sehr schwierig, zumal dann, wenn es wegen der kurzen Fristen nicht gelingt, eine anwaltliche Vertretung zu organisieren. Das Konzept „sicherer Herkunftsstaaten“ verstößt gegen den Grundsatz eines fairen Verfahrens, da es eine sorgfältige und unvoreingenommene Einzelfallprüfung gerade nicht beabsichtigt.

Wer ist Flüchtling?

Nachdem bisher Fragen des Zugangs zu einem Asylverfahren behandelt worden sind, soll nun auf die Frage eingegangen werden, wer ein Flüchtling ist. Die Flüchtlingsdefinition findet sich in Art. 1 der Genfer Flüchtlingskonvention und wird in § 3 des Asylgesetzes detaillierter beschrieben. Voraussetzung für die Flüchtlingseigenschaft nach der Genfer Flüchtlingskonvention ist zunächst, dass die betreffende Person sich außerhalb ihres Herkunftslandes befindet. Von den 65 Millionen Flüchtlingen haben nur 21 Millionen ihr Herkunftsland verlassen. Nur auf sie trifft der Begriff „Flüchtling“ im Sinne der Flüchtlingskonvention zu. Die meisten sind Flüchtlinge im eigenen Land. Sie werden Binnenflüchtlinge genannt.

Weiter muss eine Verfolgungsgefahr im Falle der Rückkehr ins Herkunftsland bestehen. Als Verfolgung gelten Handlungen, die aufgrund ihrer Art oder Wiederholung so gravierend sind, dass sie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellen. Als Verfolgung gelten auch Handlungen, die in einer Kumulierung unterschiedlicher Maßnahmen bestehen, die so gravierend sind, dass eine Person davon in ähnlicher Weise wie bei einer schweren Verletzung der grundlegenden Menschenrechte betroffen ist. Zu den grundlegenden Menschenrechten gehören u.a. das Recht auf Leben, das Recht auf Freiheit von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung, die Meinungsfreiheit und die Religionsfreiheit.

Die Verfolgung kann vom Staat, von Parteien oder Organisationen, die den Staat oder einen wesentlichen Teil des Staatsgebiets beherrschen, oder von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen, soweit der Staat oder die den Staat beherrschenden Organisationen nicht in der Lage oder nicht willens sind, Schutz vor Verfolgung zu bieten.

Die Verfolgungshandlung muss mit einem Verfolgungsgrund verknüpft sein. Verfolgungsgründe können die Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe, zu einer Religion, die Volkszugehörigkeit, die politische Überzeugung und die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe sein. Bei einer bestimmten sozialen Gruppe verfügen die Mitglieder der Gruppe über ein angeborenes unabänderliches Merkmal, z.B. das Geschlecht oder die sexuelle Orientierung oder Identität.

Drohen schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen, ohne dass sie mit den Verfolgungsgründen verknüpft sind, dann ist die Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllt. In diesem Fall erhalten die betreffenden Personen subsidiären Schutz. Dieser wird auch gewährt, wenn eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts droht.

Zukünftige Flücht­lings­po­litik der EU

Die Europäische Union bekennt sich seit dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs 1999 im finnischen Tampere immer wieder zum Schutz von Flüchtlingen auf der Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention. Die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems (GEAS) ist in Artikel 78 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) aufgenommen worden. Artikel 18 der Europäischen Grundrechtecharta gewährleistet das Recht auf Asyl nach Maßgabe der Genfer Flüchtlingskonvention. Dieses Bekenntnis zum Flüchtlingsschutz kollidiert allerdings häufig mit einem weiteren Ziel der EU, der Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Hierzu gehört die Sicherung der Außengrenzen der EU. Die von der EU geschaffene Agentur Frontex soll die einzelnen Staaten bei der Überwachung und Sicherung der Außengrenzen unterstützen.

Stellt man die Maßnahmen zum Schutz von Flüchtlingen denen zur Sicherung der Grenzen gegenüber, dann wird deutlich, wo die Priorität der EU liegt: nämlich bei der Sicherung der Grenzen. Diese Politik der Grenzsicherung wird die EU auch in Zukunft weiterverfolgen. Sie wird versuchen, die Anrainerstaaten auf der nichteuropäischen Seite des Mittelmeers und andere afrikanische Staaten bei entsprechenden Gegenleistungen dazu zu bringen, mögliche Flüchtlinge daran zu hindern, nach Europa zu gelangen. Mit dieser Verlagerung der Migrationskontrolle und der Kontrolle des Zugangs von Flüchtlingen auf Länder außerhalb der EU zeigt sich die EU unsolidarisch. Angesichts der Tatsache, dass nur drei bis fünf Millionen von 65 Millionen Flüchtlingen weltweit nach Europa gekommen sind, ist es unsolidarisch, die Verantwortung zum Schutz von Flüchtlingen auf andere, zum Teil wesentlich ärmere Länder abzuwälzen.

Das Zuständigkeitssystem der Dublin-III-Verordnung wird nicht nur von Nichtregierungsorganisationen heftig kritisiert. Es liegt nahe, das es keine gerechte Lösung darstellt, da es offensichtlich die Staaten an den Außengrenzen erheblich belastet. Die EU-Kommission wird einen Vorschlag zur Veränderung der Verordnung erarbeiten. Die Grundzüge sollen aber bleiben: Es bleibt bei der Zuständigkeit des Mitgliedstaates für die Durchführung des Asylverfahrens, den die Asylsuchenden zuerst betreten haben. Allerdings sollen stark belastete Aufnahmeländer durch eine Verteilung der Asylsuchenden auf andere Mitgliedstaaten entlastet werden. So hat der Europäische Rat im Juni und September 2015 die Verteilung von 160.000 Asylsuchenden aus Italien und Griechenland für die Jahre 2015 und 2016 beschlossen. Die Umverteilung soll Asylsuchende aus Syrien und Eritrea erfassen, da bei ihnen die Schutzquote EU-weit bei über 75% liegt. Dieser Beschluss ist nicht einstimmig gefasst worden. Die Slowakei und Ungarn haben dagegen beim Europäischen Gerichtshof Klage erhoben. Die Zahl der erfolgten Umverteilungen ist bisher äußerst gering.

Der Änderungsvorschlag zur Dublin-Verordnung soll die Kapazitäten der Mitgliedstaaten stärker berücksichtigen. Auch die Bedürfnisse der Flüchtlinge sollen stärker berücksichtigt werden, z.B. beim Zuzug zu Familienangehörigen über den Bereich der Kernfamilie (Eheleute, Eltern und minderjährige Kinder) hinaus.

Die EU-Kommission wird dem Drängen u.a. der Bundesregierung nachgeben und vorschlagen, die 2013 erreichte Gleichstellung von Flüchtlingen und Menschen, die subsidiären Schutz erhalten haben, wieder rückgängig zu machen. In Deutschland wurde das Recht für subsidiär Geschützte auf Familienzusammenführung erheblich eingeschränkt. Es ist zu befürchten, dass die Rechte von subsidiär Geschützten auch in weiteren Bereichen eingeschränkt werden.

Vorschläge zur Verbes­se­rung des Flücht­lings­schutzes

Die Bootsunfälle im Oktober 2013 vor der italienischen Insel Lampedusa mit über 500 Toten haben weltweit Trauer und Entsetzen ausgelöst. Zu einem echten Umdenken haben sie aber nur in Italien geführt. Das Land startete für ein Jahr ein erfolgreiches Seenotrettungsprogramm. Damit konnten über 155.000 Menschen, die über das Meer nach Italien wollten, aus Seenot gerettet werden. Die Mitgliedstaaten der EU ließen Italien allein. Dies änderte sich erst nach einem weiteren schweren Schiffsunglück im April 2015, bei dem vor der libyschen Küste über 900 Menschen ums Leben kamen. Die EU hat nach diesem Unglück eine Rettungsaktion gestartet, die weitgehend die Nachfolge der italienischen Operation „Mare Nostrum“ übernahm. Auch die Bundesmarine beteiligt sich an dieser Rettungsmission und hat 2015 über 10.000 Menschen aus Seenot gerettet, die Europa über das Mittelmeer erreichen wollten. Diese Seenotrettungsaktionen müssen zumindest im bisherigen Maße fortgeführt werden. Menschen in Seenot müssen gerettet werden, der Schutz von Menschen hat Vorrang vor dem Schutz von Grenzen.

Legale Zugangswege für Flüchtlinge

Die EU beklagt das „Schlepperunwesen“ und will es bekämpfen. Das Geschäft der Schlepper könnt erheblich gestört werden, wenn die EU für bestimmte Flüchtlinge legale Einreisemöglichkeiten schaffen würde. In Betracht kommen eine großzügigere und schnellere Visaerteilung für Familienangehörige, eine humanitäre Aufnahme von Schutz suchenden Menschen und eine Verstärkung des Resettlement-Programms, das die Neuansiedlung von Flüchtlingen, die zunächst Schutz in einem Erstaufnahmeland als Flüchtlinge gefunden , aber dort keine Perspektive haben, vorsieht. Der Hohe Flüchtlingskommissaar der Vereinten Nationen (UNHCR) hatte für 2015 einen Bedarf von 960.000 Aufnahmeplätzen angemeldet. Die Europäische Union hat im Juni 2015 eine Zusage über 20.000 Aufnahmeplätze gegeben. Angesichts des hohen Bedarfs reicht das bei weitem nicht. Hier müsste das Aufnahmekontingent erheblich aufgestockt werden.

Verteilung von Asylsu­chenden

Wenn es zu einer Verteilung von Asylsuchenden auf die Mitgliedstaaten kommt, dann müssen die berechtigten Interessen von Asylsuchenden in Bezug auf das Aufnahmeland berücksichtigt werden. Dies hat das Exekutivkomitee des UNHCR, in dem über 50 Staaten, darunter auch die Bundesrepublik, vertreten sind, bereits 1979 empfohlen. Bisher ist dieser Empfehlung kaum gefolgt worden. Aber auch um die Integration zu erleichtern, ist es sinnvoll, dass Asylsuchende in einem Land aufgenommen werden, zu dem schon Bezüge wie früherer Aufenthalt, Sprachkenntnisse und Familienangehörige im weiteren Sinne bestehen.

Freizü­gig­keit für Schutz­be­rech­tigte

Es ist auch wünschenswert, dass Menschen, die in einem EU-Mitgliedstaat als Flüchtlinge oder subsidiär Geschützte anerkannt werden, möglichst bald das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der EU erlangen. Werden Asylsuchende abgelehnt, gilt die negative Entscheidung für alle anderen Mitgliedstaaten. Erhalten sie Schutz, gilt die positive Entscheidung nur für den Schutz gewährenden Staat. Da die Asylentscheidung aber von einem Staat für die gesamte EU getroffen wird, wäre es gerechtfertigt, dass sich Schutzberechtigte – vielleicht nach einer kurzen Wartezeit – in allen Mitgliedstaaten der EU niederlassen können.

Diese Forderungen an die EU und ihre Mitgliedstaaten sind berechtigt. Aber sie werden im Moment – angesichts der starken Stimmungen gegen die Aufnahme von Flüchtlingen in den meisten Mitgliedstaaten – bei den politischen Entscheidungsträgern kein Gehör finden. Bei „einfachen“ Abgeordneten der im Bundestag vertretenen Parteien sieht es anders aus. Hier gibt es schon die Einsicht, dass eine auf Abschottung ausgerichtete Flüchtlingspolitik auf Dauer nicht erfolgreich sein kann. Allerdings lässt sie die Angst vor rechtspopulistischen Parteien verstummen.
Es ist es wichtig, weiter beharrlich für die Rechte von Flüchtlingen einzutreten. Die Flüchtlingspolitik in Deutschland verlief nicht immer geradlinig. Befürchtungen nach der 1993 in Kraft getretenen Änderung des Asylgrundrechts, nun könnten Flüchtlinge in Deutschland keinen Schutz mehr finden, haben sich so nicht bewahrheitet. Das europäische Flüchtlingsrecht hat, unterstützt von der europäischen Rechtsprechung, zu einer Ausweitung des Flüchtlingsbegriffs und damit des Schutzes von Flüchtlingen geführt. Es ist zu hoffen, dass der Schutz von Flüchtlingen bald wieder einen besseren Stellenwert erhält

WOLFGANG GRENZ   Jahrgang 1947, Jurist, langjähriger hauptamtlicher Mitarbeiter in der Bundesgeschäftsstelle von Amnesty International, zuletzt von 2011 bis 2013 als Generalsekretär der deutschen Sektion. Er ist Gründungsmitglied von Pro Asyl (1986), Mitglied im Aufsichtsrat der UNO-Flüchtlingshilfe und Ko-Autor des 2015 erschienenen Buches „Schiffbruch: Das Versagen der europäischen Flüchtlingspolitik“ (gemeinsam mit Stefan Keßler & Julian Lehmann, bei Knaur).

Der Beitrag Europa: Schutz oder Abwehr von Flüchtlingen? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Fluchtwelle der letzten Jahre nach Europa ist eng mit Bürgerkriegen und Krisen im Nahen Osten verknüpft. Besonders viele Menschen flohen und fliehen aus Syrien, wo der Konflikt zwischen autoritärer Regierung und Oppositionsbewegungen von der Etablierung des sogenannten „Islamischen Staates“ überlagert wird. Wir dokumentieren Auszüge aus dem Essay „Das Ende des Nahen Ostens, wie wir ihn kennen“, das 2015 erschienen ist. Volker Perthes analysiert darin die komplexen Krisen und Konflikte in dieser Region und ihre Auswirkungen auf Europa.

Wenn wir nach der einen großen Überschrift suchen, die die Ereignisse und Entwicklungen im Nahen und Mittleren Osten seit 2011 und mehr noch seit 2013/2014 charakterisiert und welthistorisch einordnet, dann scheint das Wort »Ordnungszerfall« angemessen. Innerstaatliche Ordnungen zerbrechen, nicht überall, aber doch in mehreren Staaten der arabischen Welt. Am deutlichsten ist uns dies in Syrien, im Irak und in Libyen geworden. Die Menschen in der Levante, in den Ländern zwischen der Ostküste des Mittelmeers und dem Persischen Golf also, erleben, wie die regionale Ordnung oder das regionale Staatensystem sich aufzulösen scheint, ohne dass klar wäre, wie eine neue Ordnung zustande kommen kann, wie sie aussehen wird, wer sie verhandelt oder errichtet. Und mancher wird sagen, dass auch die Werteordnung der eigenen Gesellschaften zerstört, mindestens aber beschädigt worden ist. Immerhin teilen die Menschen in Ländern wie Syrien und dem Irak, im Libanon oder in Iran trotz aller Erfahrung von Krieg, Konflikt, Repression und Gewalt auch eine Geschichte des Zusammenlebens über ethnische, konfessionelle und politische Trennlinien hinweg. Die Anerkennung dieser gesellschaftlichen und konfessionellen Vielgestaltigkeit als eines der Charaktermerkmale, ja vielleicht als die Raison d’être gerade des syrischen Staates aber und der damit verbundene Grundkonsens, dass man trotz aller Differenzen und Machtkämpfe irgendwie zusammenleben muss – all das gilt ganz offensichtlich nicht mehr, jedenfalls nicht für die kriegsführenden Parteien.

Das Ausmaß der Gewalt, die staatliche und nichtstaatliche Akteure in Syrien und anderen Ländern gegen die eigene Bevölkerung ausüben, und die konfessionelle Polarisierung – nicht nur, aber vor allem zwischen Sunniten und Schiiten –, die quer durch die Region zu spüren ist, fördern eine Spirale aus Hass und Angst und stellen die Hoffnung infrage, dass Staaten und Gesellschaften einfach wieder zusammenfinden werden, wenn nur die eine oder andere Terrororganisation besiegt oder das ein oder andere Regime gefallen ist.

Gewalt und konfessioneller Bürgerkrieg scheinen wenig mit den Forderungen nach Freiheit, Würde und Gerechtigkeit zu tun zu haben, die in den Protesten und Aufständen zum Ausdruck kamen, die die arabische Staatenwelt im Jahr 2011 erfassten. Zumindest zum Teil ist diese Gewalt als Reaktion bedrängter politischer Führungseliten auf die Forderung nach friedlicher Veränderung, auf den von vielen sogenannten »Arabischen Frühling« – oder die Furcht davor – zu verstehen. Und wo autoritäre Ordnungen zerfallen oder zu zerbrechen drohen, setzt dies alle möglichen Kräfte frei, die vordem »unter Kontrolle« waren oder zu sein schienen, extremistische politische Akteure und politisch oder wirtschaftlich motivierte Gewaltunternehmer eingeschlossen. Die Protestbewegungen haben aber auch gezeigt, dass es in allen Ländern der Region Menschen gibt, die sich dafür einsetzen oder (oftmals unter existenziellen Risiken) dafür eingesetzt haben, eine bessere Ordnung zu schaffen.

Gerade Europa, das den Beginn der Umbrüche in seiner südlichen Nachbarschaft begrüßt, dann aber – darüber lässt sich im Einzelnen streiten – wenig getan hat oder hat tun können, um friedliche politische Transformationsprozesse effektiv zu unterstützen, wäre gut beraten, seiner ursprünglichen Bewunderung für die »Generation Tahrir-Platz« nun keine angstgetriebene Politik der Abschottung gegen die Region und ihre Menschen folgen zu lassen.

Wie können wir, gerade wenn wir die Region von außen betrachten, verstehen, was seit dem Beginn der arabischen Proteste und Aufstände im Jahre 2011 im Nahen und Mittleren Osten vor sich geht? Stellen wir uns auf gescheiterte Staaten, regionale Kriege und Bürgerkriege, Terror und konfessionelle Gewalt als neuen Normalzustand ein? Auch das wäre kein guter Rat. Sicher scheint allerdings, dass die Region sich erst am Beginn einer langen Phase der Turbulenz befindet. In mancher Hinsicht ist der Nahe Osten schon heute nicht mehr der, den wir – europäische und andere ausländische Beobachter –, den aber auch ein Großteil der regionalen Akteure selbst kennen oder zu kennen geglaubt haben. […]

Syrien und Irak: Zeitenwende und Krisen

[…] In der Tat ist es nahezu unmöglich, Politik, Ideologieentwicklung und zwischenstaatliche Beziehungen in der arabisch-nahöstlichen Welt zu verstehen, ohne auf die Entstehung des regionalen Staatensystems nach dem Ende des Ersten Weltkriegs (1918) und, wenig später, der Auflösung des Osmanischen Reichs (1922) zurückzugreifen. Man wird hier immer wieder daran erinnert werden, dass die Grenzen zwischen Mittelmeer und Persischem Golf im Wesentlichen von auswärtigen Mächten, namentlich von Großbritannien und Frankreich, gezogen worden sind. So wird gängigerweise vom Sykes-Picot-System oder von den Sykes-Picot-Grenzen gesprochen – mit Bezug auf Mark Sykes und François Georges-Picot, einen britischen und einen französischen Diplomaten, die sich 1916 im Auftrag ihrer Regierungen über die Aufteilung der nahöstlichen Gebiete des Osmanischen Reiches einigten. Auch wenn das sogenannte Sykes-Picot-Abkommen nicht eins zu eins umgesetzt wurde, bildete es doch die Grundlage für die Einrichtung von Mandaten des Völkerbunds, mit denen Frankreich die Kontrolle über das heutige Syrien und den Libanon, Großbritannien die über Palästina, das heutige Jordanien und den Irak übernahm und damit auch die Verantwortung für die spätere Grenzziehung zwischen den daraus entstehenden Staaten.(1)

»Sykes-Picot« wurde aber auch zur Chiffre, stand und steht im politischen Sprachgebrauch für ein westliches oder imperialistisches Grand Design der politisch-territorialen Verhältnisse in der Region und eine von externen Mächten bestimmte Aufteilung in Einzelstaaten. Gleichzeitig fanden verschiedene politische Bewegungen und ganze Staaten im Widerstand gegen »Sykes-Picot« so etwas wie ihren Gründungsmythos. Das gilt insbesondere für die in Syrien entstandene panarabische Baath-Partei (das Wort baath steht dabei für die »Auferstehung« oder »Wiederbelebung« der arabischen Nation) und andere Spielarten eines großsyrischen oder arabischen Nationalismus wie auch für Syrien selbst, das sowohl seine territoriale Einheit wie seine Unabhängigkeit in längeren Auseinandersetzungen und Kämpfen gegen die französische Mandatsmacht durchsetzen musste. Die Ablehnung des »Sykes-Picot-Systems« gehört hier und in den meisten anderen arabischen Staaten gewissermaßen zum guten Ton.

Des ungeachtet ist das so entstandene System nahöstlicher Staaten und Grenzen über den Zweiten Weltkrieg, die Unabhängigkeit der Einzelstaaten und zahlreiche Kriege und Bürgerkriege hinweg fast ein Jahrhundert lang intakt geblieben – was gerade im Vergleich zur europäischen Entwicklung in dieser Zeitspanne ziemlich bemerkenswert ist. Seit 1948 gehört auch Israel als zwar lange nicht anerkannter, aber faktisch nicht ignorierbarer Mitspieler zu diesem System. In Syrien, in Jordanien, im Libanon, im Irak, unter Israelis und Palästinensern und in unterschiedlichem Ausmaß auch in Saudi-Arabien und den anderen Staaten der arabischen Halbinsel haben sich eigene, wenngleich nicht notwendig exklusive politische Identitäten herausgebildet. Vier bis fünf nahöstliche Generationen, die heutigen Entscheidungsträger eingeschlossen, sind so in einem regionalen System sozialisiert worden, das allgemein als ungeliebt, als »schlechte Ordnung« galt.

Derzeit scheint die Region einen dieser historischen Brüche zu erleben, die wir gern als tektonisch bezeichnen: Es sieht so aus, als löse sich die postosmanische Ordnung auf. Syrien, der zentrale Staat im regionalen Gefüge, funktioniert nur noch in Teilen als Staat; zumindest einige der Grenzen verlieren ihre Relevanz; neue Herrschaftsverbände entstehen; zwischenstaatliche und transnationale Konflikte überlappen einander. […] Wichtig ist an dieser Stelle, dass große auswärtige Mächte, anders als vor knapp hundert Jahren, kein Interesse zeigen, selbst eine »Neuordnung« der Region vorzunehmen. Die Tendenz geht eher dahin, bestimmte direkte Interessen zu verteidigen und sich ansonsten auf Gefahrenabwehr zu beschränken. Auch von den wichtigsten Regionalstaaten gehen – bislang jedenfalls – keine Initiativen zur Stabilisierung oder Neuerrichtung einer regionalen Ordnung aus. Im Ergebnis erleben immer mehr Menschen, dass die alte Ordnung zwar »schlecht« gewesen sein mag, die Alternative zu einer schlechten Ordnung aber nicht unbedingt eine bessere, sondern möglicherweise gar keine Ordnung ist.

Je mehr im Hier und Jetzt aber Ordnung, soziale, wirtschaftliche und politische Stabilität und Gewissheit fehlen, je weniger das Zusammenleben verschiedener Bevölkerungsgruppen im Rahmen verlässlicher Staatlichkeit abgesichert wird, desto wichtiger werden konfessionelle, ethnische oder tribale Bindungen und Identitäten, die sich entlang der langen Zeitlinie, der soziokulturellen longue durée entwickelt haben. Für das reale Geschehen ist es ziemlich irrelevant, ob oder zu welchem Grad es sich dabei um »erfundene« Gemeinschaften und entsprechend erfundene Identitätenii handelt – solange jedenfalls, wie diese Identitäten wirken, politisch nutzbar gemacht werden können und dabei helfen, passende Element der Geschichte im richtigen Moment in die kollektive Erinnerung zu rufen. Historische Episoden, die an ganz unterschiedlichen Stellen auf dieser Zeitlinie verortet sind, werden dann plötzlich so bedeutsam wie Ereignisse aus der jüngsten Vergangenheit. So kann der Streit über die rechtmäßige Nachfolge Muhammads, des Propheten des Islam, aus dem vor 1400 Jahren die konfessionelle Spaltung zwischen Sunniten und Schiiten entstand, können die Kämpfe und Allianzen zwischen dem abbasidischen und dem fatimidischen Kalifat und den Kreuzfahrerstaaten, die Invasion mongolischer Heere, die Eroberungen der Osmanen und natürlich der westliche (im iranischen Fall gelegentlich auch der russische) Imperialismus unterschiedlichen politischen Gruppen und Gewaltakteuren als Orientierungspunkte für die Abgrenzung der eigenen gegen je andere Gemeinschaften dienen und dabei helfen, Konflikte der Gegenwart in ein – mehr oder weniger – überzeugendes historisches Narrativ einzuspinnen.

Externe Akteure, die die regionalen Dynamiken verstehen und mit den Gesellschaften im Nahen und Mittleren Osten zusammenarbeiten wollen, dürfen die longue durée mit ihren Erinnerungen und Identitäten nicht ignorieren, sollten sich aber auch hüten zu glauben, dass es bei den aktuellen Verwerfungen und Konflikten in der Region wirklich oder wesentlich um konfessionelle Gegensätze oder gar um die richtige Interpretation des Glaubens geht.

Die Mehrheit der sunnitischen Muslime (nicht nur in Syrien und im Irak) haben für den sogenannten Islamischen Staat nichts übrig, finden die Selbstausrufung seines Anführers zum Kalifen oder dessen Ankündigung, nach der arabischen Welt auch Rom zu erobern, bestenfalls lächerlich und die Bluttaten seiner Anhänger abscheulich. Die Symbole und historischen Referenzen aus der longue durée, die er nutzt, können aber dennoch Eindruck machen – die schwarze Fahne der Abbasiden etwa und sicher die Erinnerung an die ruhmreichen Zeiten, als deren Kalifat eine Großmacht und einen politisch-kulturellen Orientierungspunkt für die sunnitischen Muslime darstellte. Nur würde die Propaganda des sogenannten Islamischen Staates sehr viel weniger Wirkung entfalten, wenn sie sich nicht auf die Macht moderner Waffen stützen könnte und wenn die Staaten, auf deren Territorium diese Organisation ihre Herrschaft auszudehnen versucht, funktioniert und nicht so deutlich dabei versagt hätten, inklusive politische, wirtschaftliche und soziale Verhältnisse zu schaffen. […]

In Syrien begann der Aufstand im Frühjahr 2011 zunächst mit vereinzelten Protesten gegen lokale Behörden und Sicherheitskräfte, aus denen rasch eine zivilgesellschaftlich-politische Protestbewegung wurde, die große Teile des Landes erfasste. Das Regime von Baschar al-Asad setzte ebenso rasch auf das, was in seinem eigenen Jargon die »militärische Lösung« genannt wurde, reagierte also mit tödlicher Gewalt. Viele Soldaten, vor allem aus sunnitischen Gebieten, und eine Reihe von Kommandeuren desertierten, um die Bevölkerung ihrer je eigenen Dörfer oder Städte zu schützen. Seit Sommer 2011 lässt sich von einer Militarisierung des Aufstands sprechen, spätestens seit 2012 von einem anhaltenden Bürgerkrieg, in welchem das Regime aus Russland und Iran sowie von schiitischen Milizen aus dem Irak und der libanesischen Hizbullah unterstützt wurde und wird, die Opposition aus der Türkei, den arabischen Golfstaaten und aus westlichen Ländern. Dabei gewannen in den Gebieten, die dem Regime entglitten, zunehmend extremistische, politisch-islamische Gruppen die Oberhand, seit 2014 vor allem der im Irak entstandene sogenannte Islamische Staat.

Eine Konfessionalisierung und allgemeine Verrohung der Auseinandersetzungen hatte allerdings schon vorher eingesetzt. So organisierte das Regime neben den regulären Streitkräften eigene Milizen. Deren Mitglieder stammen vorwiegend aus der alawitischen Bevölkerungsgruppe, der auch der Präsident, seine Familie und seine engsten Mitarbeiter angehören. Die Alawiten sind eine vor allem in der Levante beheimatete Konfessionsgemeinschaft, die sich selbst der Schia zuordnet. Asads Herrschaftselite, wie schon die seines Vaters, bestand und besteht keineswegs ausschließlich aus Alawiten; aber wichtige Positionen im Sicherheitsbereich, von der Spitze bis hinunter zur Bataillonsebene, befanden sich überwiegend in der Hand von Alawiten, deren Familien, wie die Asads, aus den syrischen Küstenprovinzen stammen. Die neuen Milizen, die wenig später unter dem Namen »Nationale Verteidigungskräfte« zusammengefasst und der Armeeführung unterstellt wurden, traten vor allem durch Gewalttaten gegen die Zivilbevölkerung hervor. Auch wurde ihnen, anders als den regulären Streitkräften, offenbar erlaubt, bei feindlichen Teilen der Bevölkerung »Beute« zu machen. Das Regime setzte nahezu von Beginn an alle Waffentypen ein, die ihm zur Verfügung standen. Im August 2013 führte ein größerer Einsatz von Chemiewaffen zu einer bemerkenswerten russischen Initiative: Moskau überzeugte die syrische Führung, sich auf eine Erfassung und Zerstörung des syrischen Chemiewaffenpotenzials durch die Organisation zum Verbot chemischer Waffen (OPCW) einzulassen, und bewahrte das Regime damit vor einer offenbar unmittelbar bevorstehenden militärischen Strafaktion der USA. Präsident Obama griff jedenfalls die russische Initiative auf und blies die bereits geplanten Luftschläge, von deren Nutzen er offenbar selbst nicht überzeugt war, ab – sehr zum Verdruss der syrischen Opposition und ihrer regionalen Verbündeten.

Hoffnungen, dass die Kooperation der USA, Russlands und anderer – auch Deutschland beteiligte sich an der Vernichtung syrischer Chemiewaffen – zumindest zur Deeskalation beitragen würde, erfüllten sich nicht. Alle Versuche einer diplomatischen Lösung, insbesondere die Bemühungen von drei erfahrenen Sondergesandten der Vereinten Nationen, blieben, bis zum Entstehungszeitpunkt dieses Essays jedenfalls, erfolglos. Anfang 2015 war Syrien faktisch vier- bis fünfgeteilt und meist auch in jedem der einzelnen Teile zusätzlich fragmentiert: Das Regime hielt etwa ein Drittel des Landes mit ungefähr der Hälfte der Bevölkerung, darunter die Hauptstadt Damaskus, die wichtigste Nord-Süd-Verbindung und das Küstengebiet. Der IS hatte große Teile des Nordens und Ostens des Landes unter Kontrolle. Die allgemein als moderat bezeichnete Opposition und mit ihr verbündete Milizen, darunter ebenfalls immer mehr islamistische Kräfte, hatten in Aleppo, in Teilen des Damaszener Umlands und Teilen des Südens die Oberhand. Die mit dem Qaida-Netzwerk verbundene Nusra-Front, die gegen das Regime, gegen den konkurrierenden »Islamischen Staat« und gelegentlich mit, gelegentlich aber auch gegen die moderate Opposition kämpft, kontrollierte einen Teil der nordwestlichen Grenzgebiete zur Türkei. Sie hatte zudem eine Präsenz auf dem Golan, an der Frontlinie zu Israel, aufgebaut. Im Norden des Landes, nahe der türkischen Grenze, waren zudem drei kurdische Kantone entstanden.

Im Irak, in dem der IS aus dem lokalen Ableger der al-Qaida entstanden war, hatte es 2011 keine den Protesten und Aufständen in den arabischen Staaten vergleichbare Entwicklungen gegeben. Das Land und seine politischen Fraktionen waren dabei, sich auf den angekündigten Abzug des amerikanischen Militärs und damit die Rückgewinnung der vollen Souveränität vorzubereiten. Die Amerikaner hinterließen kein geeintes, sondern ein politisch und ethnisch tief gespaltenes Land, dessen Trennlinien bald wieder aufbrachen. Spätestens 2013 befanden Teile der überwiegend sunnitisch-arabischen Gebiete sich im offenen Aufruhr gegen die schiitisch dominierte Regierung in Bagdad. Dies erleichterte es dem sogenannten Islamischen Staat, 2014 die Großstadt Mosul und eine Reihe anderer irakischer Städte nahezu widerstandslos zu erobern. […]

Protest einer jungen Generation

Die arabischen Gesellschaften sind enorm junge Gesellschaften; weltweit liegt nur im Afrika südlich der Sahara der Anteil der jungen Leute an der Gesamtbevölkerung noch höher. In fast allen Ländern der Region ist mehr als die Hälfte der Bevölkerung jünger als 30 Jahre. In Saudi-Arabien gilt dies für 57 Prozent, in Ägypten für fast 58, in Syrien, Jordanien und im Irak für zwischen 62 und 65, im Gazastreifen sogar für 72Prozent.(3)  Insgesamt hat die Wirtschaftsentwicklung mit dem Bevölkerungswachstum nicht mitgehalten; selbst die ölexportierenden Staaten haben relativ zur Bevölkerungsgröße heute weniger an Einkommen und Reichtum zu verteilen als noch vor einigen Jahrzehnten. Und kaum eins der Länder hat aus seinem Jugendreichtum wirklich Nutzen gezogen.

Zwar ist in allen arabischen Ländern das Schul- und Hochschulwesen deutlich ausgebaut worden. Die heute jungen Generationen sind im Allgemeinen viel besser ausgebildet als ihre Eltern und Großeltern; fast alle Kinder gehen zumindest einige Jahre zur Schule. Bildungs- und Ausbildungsunterschiede zwischen Männern und Frauen sind in der jungen Generation zwar nicht eingeebnet, aber doch sehr viel geringer als früher. In vielen Staaten der Region, darunter in Saudi-Arabien wie auch in Iran, sind mittlerweile mehr Frauen als Männer an den Universitäten eingeschrieben, meist auch mit besseren Ergebnissen. Insgesamt fällt es Schul- und Hochschulabsolventen aber zunehmend schwer, eine Beschäftigung zu finden, die ihrem Bildungsgrad entspricht. Im Staatsdienst vieler Länder und im meist schrumpfenden staatlichen Wirtschaftssektor sind die Ränge schlicht durch die älteren Generationen verstopft; oft mangelt es den Hochschulabsolventen zudem an einer praxisrelevanten Ausbildung, die sie für die private Wirtschaft attraktiv machen würde. Auch in den Golfstaaten, der wichtigsten Zielregion arabischer Arbeitsmigranten, ist es für den jungen ägyptischen Ingenieur oder die junge syrische Betriebswirtin heute nicht mehr so leicht, einen Einstiegsjob zu finden.

In vielerlei Hinsicht waren, wie oft bemerkt worden ist, die Proteste und Aufstände von 2011 deshalb auch der Protest einer Generation, die höher qualifiziert und stärker vernetzt ist als ihre Vorgänger – viele nutzen soziale Medien, viele sprechen Englisch –, die aber vergleichsweise weniger Chancen hat. […]

Ungeachtet des konkreten Verlaufs in den einzelnen Staaten zeigten die Proteste und Aufstände, zeigten auch die unterschiedlichen Reaktionen der bedrängten Regime, dass der jahrzehntealte ungeschriebene Gesellschaftsvertrag der meisten arabischen Staaten, der sich auf eine Kombination von autoritärer, paternalistischer Herrschaft und sozialen wie wirtschaftlichen Entwicklungsleistungen gründete, nicht länger aufrechtzuerhalten war. Anders gesagt: Die Gleichung, auf der die so oft gerühmte Stabilität langlebiger arabischer Regime beruhte, funktionierte schlicht nicht mehr: teils weil die Bevölkerung sich weiterentwickelt hatte und aktiv Rechte und Reformen einforderte, teils weil die wirtschaftlichen Möglichkeiten fehlten, um das politische Ausgleichgewicht des Autoritarismus (also soziale Leistungen – Subventionen, Ausbildung, Arbeitsplätze, Wohnungen – und wirtschaftliches Wachstum) auch für eine wachsende Bevölkerung zu sichern. […]

Mit Blick auf die politischen, wirtschaftlichen und demografischen Indikatoren, die hier nicht im Einzelnen und für jedes Land analysiert werden können, spricht alles dafür, dass die gesamte Region auch unabhängig von zwischenstaatlichen Konflikten und äußerer Einwirkung erst am Beginn – und nicht etwa am Ende – einer Periode von Turbulenzen und Wandlungsprozessen steht, die kein Land, selbst diejenigen nicht, die 2011 nur mäßig erschüttert wurden und heute vergleichsweise gefestigt wirken, völlig unberührt lassen wird. Es ist gerade angesichts der demografischen Herausforderungen schlicht nicht vorstellbar, dass Gemeinwesen wie das saudische oder das iranische, die sich, bei allen Unterschieden, beide als besonders stabile Staaten präsentieren, keinen Wandel durchlaufen, sondern – in fünfzehn oder zwanzig Jahren – politisch und soziokulturell noch genauso aussehen wie heute.

Zwar lässt sich schwer abschätzen, wie dieser Wandel stattfinden wird – ob er evolutionär oder revolutionär sein wird, ob er über die Umwege von Krieg und Bürgerkrieg zustande kommt, ob Veränderungen im Rahmen bestehender Staaten stattfinden oder Staaten dabei unter Druck geraten, zerfallen oder sich neu konstituieren. Sicher ist nur, dass die Verhältnisse sich nicht einfach einfrieren lassen und dass, wie in anderen Teilen der globalisierten Welt, auch hier die Staaten, ihre Regierungen und bestimmte strategisch gut positionierte Gruppen wie etwa das Militär nicht mehr die einzigen Akteure sind. Die arabische Welt ist ebenfalls keine reine Staatenwelt mehr. Regierungen müssen vielmehr einkalkulieren, dass die Bevölkerung selbst aktiv wird. Schon hier zeigt sich, dass der Nahe und Mittlere Osten nicht mehr unbedingt der ist, den wir seit Jahrzehnten kennen. […]

Identität, Konfession und Ideologie

Die Menschen in der Region erleben ideologische Auseinandersetzungen – im Unterschied zu Debatten um Sachfragen, die es natürlich auch gibt – derzeit nicht als pluralistischen Meinungsstreit zwischen unterschiedlich akzentuierten liberalen, konservativen oder sozialistischen Programmatiken, sondern hauptsächlich als Kampf um die »richtige« Form des politischen Islam. Die Frage, wie viel und welche Art Islam die Politik prägen sollte, geht zudem mit einer konfessionellen Polarisierung einher, vor allem zwischen Sunniten und Schiiten Es ist, wie bereits erwähnt, nicht so wichtig, wie konstruiert oder wie verwurzelt konfessionelle Gegensätze in einzelnen Ländern sind, solange relevante politische Akteure es schaffen, mit diesem Gegensatz Politik zu machen. Es gibt immer beide Narrative: eines, in dem die »ewigen«, soziokulturell tief verankerten Gegensätze zu den Schiiten, in Syrien den Alawiten, oder den Sunniten betont werden (denen man jeweils aufgrund dieser alten, historisch begründeten Gegensätze eigentlich noch nie getraut habe), ein anderes, in dem darauf verwiesen wird, dass man im eigenen Land jahrhundertelang konfessionsblind gewesen sei und wie eine große Familie zusammengelebt habe – bis zu den jüngsten Auseinandersetzungen oder der Machtübernahme dieser oder jener Gruppe jedenfalls oder bis zu dem Zeitpunkt, an dem die Iraner, die Saudis, die Türken (gelegentlich auch der Westen) begonnen hätten, mittels der Förderung der einen oder der anderen Konfessionsgruppe Politik zu machen. Und natürlich gehen diese Narrative manchmal ineinander über; Konsistenz ist in solchen Fragen kaum zu erwarten.

Es ist schon so, dass politische, soziale und auch ökonomische Netzwerke sich immer ethnischer Bindungen bedient haben. Man verlässt sich, gerade in Gesellschaften, die durch Patronage-Strukturen geprägt sind, gern auf die Mitglieder der eigenen Familie, Leute aus dem eigenen Dorf oder Viertel, aus der gemeinsamen Schul- oder Militärzeit, die in vielen Fällen aus der gleichen Konfessionsgruppe stammen. Konfessionelle Zugehörigkeit hat deshalb auch in der Vergangenheit eine Rolle in lokalen und regionalen Machtbeziehungen gespielt. Damit haben die Gesellschaften umzugehen gelernt. Gefährlich wird es eigentlich erst, wo Konfessionszugehörigkeit ideologisiert wird und wo politische, soziale oder geopolitische Konflikte konfessionalisiert werden: Die Rede ist dann etwa vom »schiitischen Halbmond« (den Teheran zu etablieren versuche) oder von einem »sunnitischen Block« (den es zur Abwehr schiitischer Hegemonieansprüche zu errichten gelte). Religiöse Polarisierungen gewinnen rasch eine Eigendynamik, in der Menschen aufgrund ihrer Konfessionszugehörigkeit kategorisiert, ausgegrenzt und im Zweifelsfall zum Feind erklärt werden. Für extremistische sunnitische Islamisten sind Schiiten schlicht »Ablehner« oder »Verweigerer« (rafida) des richtigen Glaubens – und damit schlimmer als Christen oder andere Nichtmuslime. In sunnitisch-arabischen Kreisen im Irak werden Schiiten, zumal solche mit Funktionen im Staat, gern als »Safawiden« diffamiert – als Angehörige einer persischen Dynastie also, die Anfang des 16. Jahrhunderts den schiitischen Islam zur Staatsreligion auf dem Gebiet des heutigen Iran machte und bis Anfang des 17. Jahrhunderts auch Bagdad und große Teile des heutigen Irak zu ihrem Reich zählte. […]

Geopo­li­ti­sche Entwick­lungs­trends

Der allgemeine Zustand des internationalen Systems mit seiner multipolaren Gewichtsverteilung und die Erfahrungen mit den Krisen und Konflikten im nah- und mittelöstlichen Raum sorgen eher dafür, dass die wichtigsten externen Mächte – neben den genannten wäre das in erster Linie noch Indien – zwar bestimmte Interessen im Nahen und Mittleren Osten haben, sich gleichwohl aber soweit wie möglich aus den inneren Konflikten der Region herauszuhalten versuchen. […]

Anders als zu Beginn des 21. Jahrhunderts, als Europäer und Amerikaner ein – wie sich zeigen sollte – lang anhaltendes militärisches Engagement in Afghanistan eingingen und die USA dann 2003 zusammen mit wenigen europäischen Partnern in den Irak einmarschierten, betreiben die wichtigsten internationalen Akteure heute der Region gegenüber eher eine defensive Geopolitik: Man versucht zwar, eigene Interessen zu wahren und zu schützen sowie regionale Partner zu stärken, setzt generell aber in erster Linie auf die Abwehr von Risiken und die Eindämmung von Konflikten in der Region. Das gilt, je nachdem, für syrische Chemiewaffen, für Migranten und Flüchtlinge oder für zurückkehrende Jihadisten. Es zeigt sich auch in der Begrenzung des Krieges gegen den »Islamischen Staat« auf Luftangriffe, Ausrüstungs- und Ausbildungshilfe. Auf jeden Fall geht es nicht darum, Regimewechsel zu forcieren oder Staaten in der Region neu zu ordnen. China hat sich in dieser Hinsicht ohnehin immer zurückgehalten; die meisten Europäer haben schon die Irak-Politik von George W. Bush abgelehnt und sind – wie zuvor bereits Russland bzw. die Sowjetunion – durch ihre Afghanistan-Erfahrungen skeptischer geworden, was ihre Möglichkeiten im Hinblick auf umfassende Transformationsprozesse in Länder außerhalb des eigenen Kulturkreises anbelangt. Die USA schließlich haben aus dem Irak-Krieg gelernt. […]In der Konsequenz heißt das, dass die Dynamiken der Region in erster Linie durch lokale und regionale Akteure geprägt sein werden. […]

Die kleineren arabischen Nachbarn Syriens und Israels, Jordanien und der Libanon, sehen die Situation weniger gelassen. Beide sind, wie auch die Türkei, aber bei einer weitaus kleineren Bevölkerung, durch die große Zahl an Flüchtlingen aus Syrien herausgefordert, wenn nicht gar überfordert. Im Libanon, einem Land von vier Millionen Einwohnern, hielten sich nach Schätzung der UNO Anfang 2015 mehr als 1,25 Millionen syrische Flüchtlinge auf; in Jordanien mit seinen knapp sieben Millionen Einwohnern mehr als 600 000. Dies bedeutete nicht nur, dass man Unterkünfte und Hunderttausende von Plätzen in Schulen zur Verfügung stellen musste, sondern brachte gerade für den Libanon die Gefahr mit sich, den Bürgerkrieg aus Syrien direkt zu importieren. Die schiitische Hizbullah, die im Libanon auch in der Regierung vertreten ist, kämpfte in Syrien auf der Seite des Regimes, sunnitische Politiker unterstützten zum Teil aktiv die Opposition. Die libanesische Regierung versuchte mit einiger Mühe, eine Form der politischen und militärischen Dissoziation vom syrischen Krieg aufrechtzuerhalten, konnte allerdings nicht verhindern, dass es im eng mit Syrien verbundenen Norden des Landes immer wieder zu Schießereien zwischen lokalen Sunniten und Alawiten kam. IS-Kämpfer aus Syrien stießen mehrfach in den Norden des Landes vor. Soldaten der libanesischen Armee wurden wiederholt über die Grenze hinweg in Auseinandersetzungen gezogen. Umgekehrt sollen bis Ende 2014 bis zu tausend Hizbullah-Kämpfer in Syrien ihr Leben gelassen haben. Einige syrische Gruppen versuchten, den Krieg auf libanesisches Gebiet zu tragen, um der Hizbullah, die faktisch einen großen Teil des Grenzgebiets auf libanesischer und auf syrischer Seite kontrollierte, und vor allem den Unterstützern der Hizbullah zu zeigen, dass der Kampfeinsatz auf Seiten des Asad-Regimes einen Preis hatte. […]

Die meisten Staaten der Region sehen im sogenannten Islamischen Staat eine Bedrohung. Auch die von den USA geführte internationale Koalition gegen den IS ist allerdings keine stabile Allianz; und die Vorstellung, dass eine so ernste gemeinsame Herausforderung regionale und internationale Akteure dazu bringen würde, ihre ideologischen oder geopolitischen Rivalitäten zu überwinden, ist offensichtlich unbegründet. Vielmehr ist im heutigen Nahen und Mittleren Osten der Feind meines Feindes eben oft nicht automatisch mein Freund, sondern weiterhin mein Feind. So sind Iran und die USA zwar die wichtigsten Unterstützer der irakischen Regierung; beide bekämpfen im Irak den IS; faktisch hat die amerikanische Luftwaffe sogar mehrfach Unterstützung für irakisch-schiitische Milizen und reguläre Truppen geleistet, die von iranischen Ausbildern geführt wurden. Washington und Teheran sehen dennoch und trotz des sich abzeichnenden Kompromisses bei den Atomverhandlungen weiterhin im jeweils anderen ihren Hauptgegner im Nahen und Mittleren Osten, oder überhaupt. […]

Eckpunkte für europäische Politik

[…] Die kurzlebige Euphorie, die die arabischen Revolten in den USA und in Europa ausgelöst haben, [ist] zunehmend von einer Tendenz zur Abschottung gegenüber der arabisch-nahöstlichen Welt abgelöst worden […]. Man möchte die Gefahren und Risiken, die wir dort wahrnehmen, auch möglichst dort eindämmen. Eine solche Art des Gefahren-Containment wird allerdings nicht gelingen. Die Europäische Union versteht Nordafrika und den Nahen Osten zu Recht als Teil ihrer Nachbarschaft; Europa ist mit der gesamten Region viel zu stark verflochten. Geografie und Geschichte verbinden uns oftmals stärker, als uns – oder den Akteuren im Nahen und Mittleren Osten – lieb ist. Das Beziehungsgeflecht hat nicht nur wirtschaftliche, politische und sicherheitspolitische, sondern, in unterschiedlichem Ausmaß, auch entwicklungs-, migrations- und umweltpolitische sowie religiöse und kulturelle Aspekte. Darüber hinaus sind die Turbulenzen im Nahen und Mittleren Osten mittlerweile ein Element unserer Innenpolitik geworden: [Bereits] 2014 stammten mehr als zwanzig Prozent aller Flüchtlinge, die nach Deutschland oder in die EU-Staaten kamen, aus Syrien. Zwar nimmt die EU insgesamt nur etwa vier Prozent aller syrischen Flüchtlinge auf, aber dennoch gibt es eine Diskussion über Aufnahmekapazitäten und Lastenteilung.(4) In den meisten europäischen Ländern sind kritischere Diskussionen über den Islam und den Umgang mit Muslimen laut geworden. Und es gibt, wie unter anderem die Anschläge […in] Brüssel […und] Paris gezeigt haben, echte terroristische Bedrohungen durch al-Qaida oder den IS, bei denen fast immer eine direkte Beziehung in den Nahen und Mittleren Osten besteht. […] Gleichzeitig werden Anschläge auf Moscheen oder Flüchtlingsunterkünfte in Deutschland oder Demonstrationen gegen eine angebliche »Islamisierung« Europas auch in muslimischen Ländern wahrgenommen. […]

Eine verantwortliche europäische Politik sollte weder auf regime change noch auf Eindämmung setzen. Sie muss eine Form des Engagements mit den regionalen Akteuren und den Problemen und Konflikten der Region suchen, das unseren Interessen und Werten entspricht. Hier ist nicht der Ort für ausführliche Politikempfehlungen. Aber drei Eckpunkte scheinen mir besonders wichtig: Bemühungen um Konfliktbeilegung, die Förderung politischer Transformation und die Bereitschaft zur Kooperation mit funktionierenden Staaten – auch mit solchen, die unseren politischen Vorstellungen nicht entsprechen.

Europäische Politik sollte sich weiter um die friedliche Regelung von Konflikten mit und zwischen regionalen Akteuren bemühen. […] Die EU und ihre Mitgliedsstaaten haben nicht nur aus humanitären Gründen ein elementares Interesse daran, auf ein Ende des Mordens in Syrien hinzuarbeiten. Dabei ist es wichtig, den Umgang mit dem Konflikt in Syrien nicht auf Terrorismusbekämpfung oder die Auseinandersetzung mit dem IS zu verkürzen. Es ist schädlich genug für das Ansehen Europas, wenn unter den Millionen Syrern und Syrerinnen, die innerhalb des Landes vertrieben wurden oder ins Ausland geflohen sind, der Eindruck entsteht, der Westen bekämpfe zwar den IS, lasse die »normalen« Syrer aber mit Asad allein oder akzeptiere gar das Narrativ Asads, demzufolge es nur die Entscheidung zwischen ihm und dem islamistischen Terrorismus gebe. Internationale Politik muss sich um haltbare Waffenstillstände, um Verhandlungen und um einen politischen Übergangsprozess bemühen, der genügend Glaubwürdigkeit entfaltet, um dem IS und anderen Jihadisten den Boden zu entziehen. Europa wird seine guten Dienste auch in anderen zerrissenen Staaten anbieten müssen, nicht zuletzt im Jemen, in Libyen oder im Sudan. In all diesen Fällen wird ein Ausgleich sich nur durch Formen der Machtteilung finden lassen. […]

Die Hilfe für Flüchtlinge und Vertriebene innerhalb und außerhalb der Landesgrenzen ist essenziell und keinesfalls nur ein Herumdoktern an Symptomen. Ohne ausreichende Bildungs- und Ausbildungsangebote für Flüchtlinge in den Nachbarländern beispielsweise droht die Marginalisierung und Radikalisierung einer ganzen Generation. Es ist wichtig, dass auch Deutschland und die EU im Ganzen weiter Flüchtlinge aus Syrien aufnehmen.
Dabei darf die Konfession der Flüchtlinge keine Rolle spielen. Eine gezielte Bevorzugung christlicher Flüchtlinge, wie einzelne Politiker dies gelegentlich vorschlagen, wäre grundfalsch. Nicht nur würden wir damit in der Region den Eindruck vermitteln, dass der Westen selbst eine konfessionelle Agenda hat. Wir würden auch, gegen den Wunsch der Kirchen im Nahen Osten, zum Exodus der Christen aus der Region beitragen und letztlich die Agenda all derer befördern, die den religiösen Pluralismus in diesen Ländern zerstören wollen. Europa muss deshalb bei der Aufnahme von Flüchtlingen sowie insgesamt im Umgang mit den Ländern und Gesellschaften des Nahen und Mittleren Ostens konfessionell farbenblind sein. Das ist auch die überzeugendste Demonstration unserer demokratisch-säkularen Werte einschließlich unseres Verständnisses von Religionsfreiheit.

[…] Europäische Politik wird sich weiter für politische und wirtschaftliche Transformationsprozesse in den Ländern des Nahen und Mittleren Ostens stark machen müssen. […]

Europäer und andere externe Akteure können Ordnung, Frieden sowie Sicherheit im Nahen und Mittleren Osten nicht von außen herstellen. Sie können auch terroristische Akteure wie den sogenannten Islamischen Staat nicht besiegen. Sie brauchen regionale Partner, die selbst Verantwortung übernehmen, nicht zuletzt, wo es darum geht, eine haltbare regionale Ordnung zu entwickeln. Europa kann diese Partner unterstützen, hat aber nur begrenzten Einfluss auf deren Agenda, ideologische Ausrichtung oder Regierungssysteme. Wir sollten unsere Präferenzen, Werte und Interessenlagen nicht verstecken. Im Gegenteil: Hier sollten wir eher transparenter und deutlicher sein. Als Faustregel gilt aber, dass wir in Fragen der regionalen Sicherheit und Ordnung prinzipiell bereit sein sollten, mit allen Staaten und Quasi-Staaten zusammenzuarbeiten, die funktionieren und ein Mindestmaß an guter Regierungsführung und Inklusivität aufweisen. […]

Europäische Politik ist gut beraten, einen intensiven politischen Dialog gerade auch mit schwierigen Partnern zu führen. Dazu gehört zunächst einmal anzuerkennen, dass jeder Staat auch legitime Interessen hat. Dass diese Partner sich in der Region besser auskennen und von regionalen Entwicklungen stärker betroffen sind als wir, gilt es ebenfalls zu akzeptieren. Das heißt nicht, dass wir ihre Politik für richtig halten müssen. Bei allen Differenzen, die wir mit Saudi-Arabien, Ägypten, Iran, den VAE, Katar, der Türkei, Israel oder dem palästinensischen Staat haben mögen – Differenzen sehr unterschiedlicher Art zweifellos –, müssen wir daran interessiert sein, dass diese Staaten ihre eigenen Probleme und die Probleme mit ihren Nachbarn konstruktiv bearbeiten können. Wenn sie dafür unsere Unterstützung suchen, sollten wir diese nicht verweigern. In jedem Fall ist es leichter, mit einem schwierigen, aber funktionierenden Partner umzugehen, als mit gescheiterten Staaten.

PROF. DR. VOLKER PERTHES   geboren 1958, leitet die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Die SWP berät den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung zu außen- und sicherheitspolitischen Themen.

* Bei dem Beitrag handelt es sich um Textauszüge aus: Volker Perthes, Das Ende des Nahen Ostens, wie wir ihn kennen. Ein Essay. © Suhrkamp Verlag Berlin 2015. Wir danken Autor und Verlag für die freundliche Genehmigung zum Abdruck.

Anmerkungen:

(1) Das Standardwerk hier ist nach wie vor David Fromkin, A Peace to End All Peace. The Fall of the Ottoman Empire and the Creation of the Modern Middle East, New York: Avon Books 1990.

(2) Der Begriff der erfundenen Gemeinschaften geht auf Benedict Anderson zurück, der in seinem Buch Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism (London: Verso 1983, deutsch: Die Erfindung der Nation. Zur Karriere eines folgenreichen Konzepts, Berlin: Ullstein 1998) erklärt, dass Nationen eher »imaginierte « und konstruierte oder eben »erfundene« als »natürliche« oder »ursprüngliche« Gemeinschaften sind. Entsprechendes lässt sich für ethnische Gruppen und Gemeinschaften sagen.

(3) Zahlen für 2015; Quelle: US Census Bureau, »Midyear population by 5-year age groups«, online unter: http://www.census.gov/population/international/data/idb/region.php (Stand April 2015).

(4) Quellen: Eurostat; UNHCR.

Der Beitrag Komplexe Krisen und Konflikte im Nahen Osten verursachen Flucht nach Europa* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Bei allen Verteilungskonflikten und politischen Blockaden, die der Flüchtlingsandrang im vergangenen Jahr auf europäischer Ebene hervorgerufen hat, wird die Reichweite und Integrationskraft des gemeinsamen europäischen Asylrechts unterschätzt, meint Jürgen Bast. Statt von einer pauschalen Krise Europas oder des Rechts zu sprechen, lohne vielmehr ein konkreter Blick auf jene Bereiche, in denen noch Regelungsbedarf bestehe. 

Bei aller „deutschen Flexibilität“ (Angela Merkel), die in Situationen wie der Flüchtlingskrise des Jahres 2015 gefragt ist, sind es doch die gesicherten Reaktionsmuster, Routinen und Problemlösungen des Rechts, die uns dabei helfen, angemessen auf unbekannte Situationen zu reagieren: Die Flüchtlingskrise ist ohne das Flüchtlingsrecht nicht zu bewältigen.

Zugleich ist das Recht, weil es von demokratisch verantwortlichen Politikern gestaltet wird, auch Veränderungen unterworfen. Die vielleicht wichtigste Veränderung, die das Flüchtlingsrecht im letzten Jahrzehnt erfahren hat, ist die Europäisierung der Asylgesetzgebung. Die rechtlichen Regelungen, die das Handeln der staatlichen Verwaltungen und die Spielräume für nationale Politik auf diesem Feld bestimmen, werden heute auf der Ebene der Europäischen Union erlassen. Das erklärte Ziel der EU ist die Errichtung eines „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (GEAS). Die Verlagerung asylrechtlicher Kompetenzen auf die EU reiht sich ein in das größere Projekt, die EU als einen Migrationsraum ohne Binnengrenzen auszugestalten und hierzu eine gemeinsame Politik gegenüber sog. Drittstaatsangehörigen („EU-Ausländer“) zu verfolgen. In dieser Grundentscheidung für eine Europäisierung des Flüchtlingsrechts sind nicht zuletzt die Erfahrungen aus den 1990er Jahren verarbeitet, als die Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem zerfallenden Jugoslawien die einzelstaatlichen Asylsysteme in einen ruinösen Wettbewerb zur Senkung von Asylstandards trieben.

In der Sache gibt es zahlreiche Kontinuitäten zu dem System des Flüchtlingsschutzes, wie es sich unter dem Grundgesetz entwickelt hatte. Im Kern geht es darum, in einem rechtlich geordneten Verfahren zu prüfen, ob ein Migrant oder eine Migrantin nach den festgelegten Kriterien des Rechts schutzbedürftig ist, weil ihm oder ihr im Heimatland erhebliche Gefahren drohen. Das Grundgesetz selbst hat im Zuge der Europäisierung des Flüchtlingsrechts stark an Bedeutung verloren. Ein individuelles Recht auf Asyl, das im Zweifelsfall gerichtlich eingeklagt werden kann, wird nunmehr durch die europäische Rechtsordnung gewährleistet. Die EU hat sich dabei auf die Beachtung menschenrechtlicher Standards festgelegt, allen voran die Genfer Flüchtlingskonvention. Diese Regeln garantieren für alle Flüchtlinge, die sich in der EU befinden, einen Zugang zu einem fairen Asylverfahren, in dem ihr Schutzbegehren geprüft wird. Eine erneute Änderung des deutschen Grundrechts auf Asyl hätte deshalb keinen greifbaren Effekt: Weder ließen sich auf diesem Weg „Obergrenzen“ für die Zahl der Flüchtlinge einziehen noch könnten Asylsuchende ohne ein Verfahren an den deutschen Grenzen abgewiesen werden.

Dieser Befund zur Rolle des EU-Rechts steht im Spannungsverhältnis zum medial aufbereiteten politischen Diskurs, erleben wir darin doch die EU als handlungsunfähig, ihre politischen Führer als zerstritten und von nationalen Egoismen getrieben. Kenner der Funktionsweise der EU kann das nicht überraschen. Die Unfähigkeit, sich ad hoc im Kreis der Staats- und Regierungschefs auf ein gemeinsames Vorgehen in der Flüchtlingskrise zu verständigen, belegt vielmehr die Notwendigkeit einer Integration durch supranationale Gesetzgebung, in der mit Mehrheit entschieden wird und an deren Aushandlung nicht nur die Regierungen, sondern auch die Europäische Kommission und das Europäische Parlament beteiligt sind.

Probleme, zu einer konsistenten Antwort auf die Flüchtlingskrise zu kommen, gibt es gerade dort, wo das GEAS noch lückenhaft ist. Besonders schmerzhaft wird immer noch ein Mechanismus vermisst, der einen solidarischen Interessenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten, die unterschiedlich stark mit Asylanträgen belastet sind, herstellen würde. Die Schaffung eines solchen Solidaritätsmechanismus ist dem EU-Gesetzgeber in den Grundverträgen der EU ausdrücklich aufgetragen worden; die nötigen Kompetenzen hätte die EU. Dass es nur mühsam gelingt, diesen Mechanismus gerade dann zu schaffen, wenn man ihn dringlich benötigen würde, liegt auf der Hand: zu sichtbar sind die unmittelbaren Verteilungseffekte, zu aufgeregt ist das politische Klima. Immerhin liegt ein entsprechender Vorschlag der Kommission inzwischen auf dem Tisch.

Ähnliches gilt für den Aktionismus des deutschen und anderer nationaler Gesetzgeber, die auf die Flüchtlingskrise mit Verschärfungen bei den Asylverfahren reagiert haben, um jene Antragsteller abzuschrecken, die wenig Aussichten darauf haben, als schutzbedürftig anerkannt zu werden. Hierbei nutzen die politischen Akteure auf nationaler Ebene Spielräume, die ihnen die europäische Rahmenregelung zu den Asylverfahren belässt (z.B. stammt der Begriff der „Transitzone“, der in der deutschen Diskussion eine Rolle spielte, aus der sog. Asylverfahrensrichtlinie der EU). Erneut ist es die Lückenhaftigkeit der europäischen Regelung, die Unsicherheit über die gebotene Reaktion stiftet und zu einem ruinösen Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten einlädt. Eine weitere offene Flanke, die die noch unvollständige Harmonisierung des Asylverfahrensrechts lässt, ist die problematische Möglichkeit, einen Asylbewerber auf den Schutz eines Drittstaates zu verweisen, wenn dieser dazu bereit und in der Lage ist („protection elsewhere“): eine Option, die der Türkei-Deal vom März 2016 tatsächlich vorgesehen hat für Flüchtlinge, die aus der Türkei in Griechenland anlanden.

Auf der anderen Seite funktioniert das Flüchtlingsrecht in diesen Tagen dort vergleichsweise gut als Erfahrungsspeicher für den Umgang mit Flüchtlingen, wo das GEAS halbwegs solide ausgebaut ist. Hier ist in erster Linie die Regelung über die Flüchtlingsdefinition und den Flüchtlingsstatus in der EU zu nennen (die sog. Qualifikationsrichtlinie, demnächst vielleicht eine entsprechende EU-Verordnung). Darin hat der EU-Gesetzgeber viele alte Streitfragen über die Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention verbindlich entschieden. So war es in den 1990er Jahren hoch umstritten, ob in einer Bürgerkriegssituation überhaupt von politischer Verfolgung die Rede sein kann. Heute führt die Verfolgung durch den sog. Islamischen Staat in Syrien ohne Weiteres zur Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft, obwohl es sich beim IS um einen nicht-staatlichen Akteur handelt – weil dies in der Qualifikationsrichtlinie so vorgesehen ist.

Eine weitere Frage, die heute das europäische Flüchtlingsrecht verbindlich beantwortet, ist diejenige, ob Flüchtlinge lediglich temporären Schutz genießen sollen, also ob sie nur solange aufgenommen werden, wie ihnen in ihrem Herkunftsland Verfolgung droht, oder ob sie eine dauerhafte Bleibeperspektive besitzen. Gegenwärtig besteht in Deutschland im demokratischen politischen Spektrum ein breiter Konsens darüber, dass die neuen Flüchtlinge möglichst gut in die deutsche Gesellschaft integriert werden sollen. Dies beinhaltet hohe Erwartungen an die Flüchtlinge, aber auch ein weitreichendes Angebot zur Partizipation. Diese Haltung verarbeitet Erfahrungen aus der Phase der Gastarbeitermigration, wonach sich die Erwartung einer baldigen Rückkehr als Illusion und Integrationshindernis erweisen kann. Diese Erkenntnis ist nicht nur in das kollektive Gedächtnis des Einwanderungslands Deutschland eingegangen, sie ist auch – unmittelbar wirkungsmächtig – Bestandteil des geltenden Flüchtlingsrechts. Denn nach einer Regelung des EU-Gesetzgebers aus dem Jahr 2011 haben alle europäischen Flüchtlinge nach fünf Jahren ein Recht auf Daueraufenthalt in der EU und werden dann weitgehend wie Inländer behandelt. Flüchtlingen wird also das verlässliche Angebot unterbreitet, nach einem überschaubaren Zeitraum „dazuzugehören“, selbst wenn sich die Situation in ihrem Herkunftsland ändern sollte. Das europäische Recht behandelt Flüchtlinge als Bürger im Wartestand – auch in Zeiten eines Massenzustroms.

Einen besonderen Problemfall schließlich bildet das Dublin-System über die Verteilung der Asylzuständigkeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Das Dublin-System ist unter dem Druck der großen Zahl der Asylsuchenden und deren eigensinniger Mobilität im Jahr 2015 faktisch außer Kraft gesetzt worden. Hier geriet das Recht an seine Leistungsgrenzen. Zwar verletzt Deutschland die Regeln des Dublin-Systems nicht, wenn es auf eine Prüfung der Zuständigkeit verzichtet und stattdessen einen Asylantrag sofort in der Sache prüft; ein solches Vorgehen ist in der sog. Dublin-III-Verordnung ausdrücklich vorgesehen. Andere EU-Staaten aber verletzten ihre Pflichten, wenn sie Asylbewerber, die in ihrem Land ankommen, nicht registrierten (was gegebenenfalls ihre Zuständigkeit zur Prüfung des Asylantrags auslösen würde). Das Dublin-System ist jedoch nicht nur schlicht an seine Kapazitätsgrenzen gekommen. Dem Verteilungsmechanismus des Dublin-Systems fehlt es ersichtlich auch an Legitimität: er wird von den Staaten an den Außengrenzen der EU zu Recht als unfair empfunden. Die derzeit diskutierte Nachfolge-Regelung („Dublin IV“) wird deshalb einen Interessenausgleich zwischen den Mitgliedstaaten vorsehen müssen, um die unsolidarischen Effekte der geltenden Zuständigkeitskriterien auszugleichen. Anderenfalls wird sie auf Dauer nicht funktionieren können.

Große Bedenken aus rechtlicher Perspektive wirft auch die schon kurz erwähnte Absprache mit der Türkei auf. Nach den europäischen Asylgesetzen kann man einen Asylsuchenden nur dann in einen Transitstaat zurückschicken, wenn dieser Staat die hohen Anforderungen an einen „sicheren Drittstaat“ erfüllt. Dafür reicht es aber nicht aus, wenn die Flüchtenden in dem betreffenden Land nicht mehr verfolgt werden. Der Drittstaat muss auch ein leistungsfähiges eigenes System des Flüchtlingsschutzes aufweisen. Bei beidem bestehen im Fall der Türkei erhebliche Zweifel, und zwar schon vor Putsch und Gegen-Putsch im Juli 2016. Hinzu kommt, dass Flüchtlingen gegen ihre Zurückweisung der Rechtsweg zu den Gerichten in der EU offenstehen muss. Eine pauschale Zurückweisung ohne ein faires Verfahren ist ausgeschlossen. An dem Problem der solidarischen Verteilung innerhalb der EU ändert sich durch die Absprache mit der Türkei ohnehin wenig. Die Absprache sah vor, dass die EU-Staaten ein bestimmtes Kontingent von Flüchtlingen direkt aus der Türkei aufnehmen. Solche Schritte hätte man schon viel früher unternehmen müssen, dann wären vielleicht weniger Menschen bei ihrer gefährlichen Flucht über das Mittelmeer gestorben. Aber das Problem der fehlenden Solidarität stellt sich auch hier: Hier muss der europäische Gesetzgeber verbindliche Regeln für eine gerechte Verteilung der Lasten, die mit der Gewährung von Flüchtlingsschutz verbunden sind, erst noch aufstellen, zur Not mit Mehrheitsbeschluss.

Bei der Suche nach einem solchen Modell sollte sich der EU-Gesetzgeber von der Idee verabschieden, schutzsuchende Migrantinnen und Migranten zuerst in einem bürokratischen Verfahren innerhalb Europas umzuverteilen, um erst danach ihren Schutzbedarf zu klären. Die EU sollte ein zügiges und faires Asylverfahren in den grenznahen Staaten gewährleisten, anschließend aber den anerkannten Flüchtlingen das Recht geben, sich innerhalb der Europäischen Union frei zu bewegen, also das Recht, sich ihren zukünftigen Heimatstaat selbst auszusuchen. Der Vorschlag würde zu einer Entlastung der grenznahen Staaten führen und wäre damit ein Beitrag zur Solidarität innerhalb der EU. Nach derzeitiger Rechtslage müssen die anerkannten Flüchtlinge fünf Jahre warten, bis sie innerhalb Europas weiterwandern dürfen. Das macht aus der Perspektive der Integration dieser Menschen wenig Sinn. Ein Recht auf Freizügigkeit würde anerkannte Flüchtlinge gleichstellen mit den Bürgern der anderen EU-Staaten, also Franzosen, Polen oder Litauern. Die Europäerinnen und Europäer würden damit anerkennen, dass die meisten Flüchtlinge keine Aussicht auf eine baldige Rückkehr haben und sie von Anfang an als Neubürger Europas behandeln.

JÜRGEN BAST   ist Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der Justus-Liebig-Universität Gießen. Er ist wissenschaftlicher Leiter der Refugee Law Clinic Gießen und Mitglied im interdisziplinären DFG-Netzwerk „Grundlagen der Flüchtlingsforschung“.

Der Beitrag Die Flüchtlingskrise und das Recht: Chancen der Europäisierung erschien zuerst auf Humanistische Union.

In ihren Verträgen hat sich die Europäische Union verpflichtet, die Folgen der Migration sowie die Aufgaben der Grenzsicherung solidarisch und gerecht untereinander aufzuteilen. Davon ist die Staatengemeinschaft derzeit weit entfernt. Karl-Jürgen Bieback erläutert, welche Bereiche die EU bisher geregelt hat und welche Abstimmungsverfahren die Rechtsetzung unterliegt – an denen sie bisweilen scheitert.

Die Grund­s­truktur der EU: Freie Beweg­lich­keit von Gütern und Menschen

Man kann viel an der EU kritisieren, aber als einheitlicher „Wirtschaftsraum“ und auch als Raum der Freizügigkeit aller Bürger_Innen hat sie bisher gut funktioniert. Güter und Dienstleistungen, die in einem Land produziert werden, können ungehindert innerhalb der gesamten EU zirkulieren und angeboten werden.

Das gilt auch für die Freizügigkeit der EU-Bürger (Wendel 2014: 756 ff.). Für sie ist die gesamte EU ein offener „Lebensraum“. Sie können die Grenzen zwischen den meisten EU-Mitgliedstaaten aus welchen Gründen und zu welchen Zwecken auch immer ungehindert und unkontrolliert überschreiten (Schengen-Regime). Sie können sich in jedem Land der EU niederlassen. Wer einmal in einem Land gearbeitet hat, kann selbst dann, wenn sie/er arbeitslos wird, in dem Land ihrer/seiner Beschäftigung bleiben und dort alle Rechte wie ein_e „Einheimische_r beanspruchen, auch die Sozialhilfe. Nur für Arbeitssuchende und für Nicht-Erwerbstätige gelten einige Einschränkungen.

Aber auch ein solcher großer Raum ohne interne, behindernde Grenzen hat an seinem Rand Außengrenzen zu den Nicht-EU-Staaten. Damit sind z.B. die Außengrenzen Griechenlands auch gleichzeitig die Außengrenzen Deutschlands – etwas, was wir uns viel zu wenig klar machen.

Der Rahmen: Das inter­na­ti­o­nale Flücht­lings­recht

Es gibt ein Menschenrecht auf Auswanderung (Art. 12 Abs. 2 UN Zivilpakt 1966), aber kein Menschenrecht auf Einwanderung. Nach Artikel 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1949, hat jede_r das Recht „in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“. Aber Art. 14 gibt keinen Rechtsanspruch gegen einen bestimmten Staat, Asyl zu gewähren. Das tut auch nicht die Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 (GFK), der alle EU-Mitgliedstaaten beigetreten sind. Flüchtlinge sind Menschen, die begründete Furcht haben „wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ von staatlichen aber auch nichtstaatlichen Akteuren verfolgt zu werden (vgl. Art. 1 GFK und § 3 AsylG).

Die Konvention regelt unter anderem,

• 1. dass Flüchtlinge ein Recht auf Schutzgewährung haben, aber nicht gegen einen bestimmten Staat; selbst wenn sie keinen Anspruch auf Asyl haben, darf man sie nicht in einen Staat zurückschicken, in dem sie an Leib und Leben bedroht sind (refoulement-Verbot und subsidiärer Schutz);
• 2. dass der Flüchtlingsstatus nur vorübergehend ist; ist der Fluchtgrund beseitigt, muss zurückgewandert werden – menschenrechtlich problematisch, wenn Menschen (z.B. Kinder) im Aufnahmeland nach längerer Zeit sozial und kulturell verankert sind;
• 3. dass es kein Recht auf Schutz gibt, wenn die verfolgte oder gefährdete Person in ihrem Herkunftsland noch Schutz finden kann (sog. inländische Flucht­alternative) oder auf ihrem Weg einen Staat passiert hat, in dem sie vor Verfolgung sicher war.

Die grund­sätz­li­chen Kompetenzen der EU

Seit 1999/2008 hat die EU in Art. 77 bis 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (AEUV) umfassende Kompetenzen zur Regelung des Schutzes der Außengrenzen und der Migration (Stern/Tohidipur 2014: 776). Die EU kann regeln: (1) die Freiheit, die internen Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten ungehindert zu überschreiten, (2) die Außengrenzen zu kontrollieren und ein wirksames Grenzschutzsystem zu etablieren sowie ein abgestimmtes Pass-, Visa-, Asyl- und Einwanderungswesen zu etablieren. Das Ganze gipfelt in einer Bestimmung, die leider ineffektiv ist: „Art. 80: Für die unter diesen Abschnitt fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, und zwar auch in finanzieller Hinsicht.“

Weshalb sind diese Bestimmungen nicht ausreichend, um in der EU ein wirksames und humanitäres Recht der Außengrenzen und der Flüchtlinge durchzusetzen, das zugleich eine solidarische Verteilung der Lasten vornimmt? Es sind im Wesentlichen die gleichen Mängel in der Struktur der EU, die in so vielen Bereichen verhindern, dass gemeinsame Probleme auch gemeinsam gelöst werden.

(1) Einmal sind die Kompetenzen begrenzt. Sie regeln z.B. weder die Verteilung der Flüchtlinge noch stellen sie der EU einen gemeinsamen, besonderen Topf zur Verfügung, um die Lasten gemeinsam zu finanzieren. Die Einwanderungspolitik selbst kann die EU nur sehr begrenzt regeln (Art. 79 AEUV).

(2) Sodann wird alles im sog. „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ der EU geregelt (Art. 294 AEUV). Im Rat braucht es dazu in der Regel die sog. qualifizierte Mehrheit, d. h. es müssen die Vertreter der Regierungen zustimmen, die sowohl 55 Prozent der Mitgliedstaaten und mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren (Art. 16 Abs. 3 EUV – Vertrag über die Europäische Union). Die gleiche Mehrheit gilt für den Erlass vorläufiger Maßnahmen der EU, die eine Notlage beheben sollen, die durch einen „plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen“ entstanden ist (Art. 78 Abs. 3 AEUV). Wenn man bedenkt, dass schon seit langem in vielen Ländern der EU rechtspopulistische Parteien die Regierungsparteien in der Flüchtlingspolitik vor sich her treiben, kann man die Schwierigkeiten ermessen, die einer Einigung entgegenstehen.

(3) Schließlich hat die EU in der Politik der Außengrenzen und der Flüchtlinge keine eigene Verwaltungsorganisation. Gerade die „Verwaltungskraft“ der Grenzstaaten ist sehr schwach und die politische Einschätzung des Flüchtlingsproblems und die Bereitschaft menschenrechtliche Standards einzuhalten, sind sehr, sehr unterschiedlich. Oft fehlt es an dem Willen, EU-Recht umzusetzen.

Das EU-Recht der Außen­grenzen

Die völlige Bewegungsfreiheit ohne Kontrollen innerhalb der EU wird seit 1985 garantiert, jetzt durch die VO (EG) Nr. 562/2006 (Schengen-Kodex). Erst mit dem Fortfall der Binnengrenzen bekamen alle EU-Mitgliedstaaten eine gemeinsame Außengrenze und wurde die gemeinsame Grenz- und Asylpolitik notwendig. Funktioniert die gemeinsame Politik an der Außengrenze nicht – wie 2015/16 der Fall –, ist auch sofort der freie Binnenraum in Gefahr.

Art. 7 VO (EG) Nr. 562/2006 verlangt eingehende Grenzkontrollen bei Personen aus Drittstaaten. Nach Art. 12 ist die Grenze außerhalb der Grenzübergangsstellen so zu überwachen, dass das ständige Risiko besteht, entdeckt zu werden. Und nach Art. 13 ist Drittstaatsangehörigen, die keinen Pass etc. haben und kein Visum vorweisen können, die Einreise zu verweigern. Jedes Beförderungsunternehmen muss vor der Abreise prüfen, ob Reisende ein Recht auf Einreise haben. Haben sie es nicht, dürfen sie nicht transportiert werden und muss das Beförderungsunternehmen den Rücktransport tragen. Auf diese Weise ist Deutschland mitten in der EU auf dem Land-, See- und Luftweg an sich gut abgeschirmt. Wenn eben das Grenzregime funktionieren würde.

Und da Flüchtlinge fast immer ohne Visa einreisen – im Ausland kann nach dem Recht der Mitgliedstaaten kein Antrag auf Asyl gestellt werden –, ohne Visum aber nicht reingelassen werden, gibt es für sie gar keinen legalen Weg, in das Gebiet der EU zu kommen und dort einen Antrag auf Schutz zu stellen. Diese menschenrechtswidrige Verweigerung sicherer Zugänge zur EU ist Ursache für Schlepperunwesen und die extremen Gefahren der Flucht.

Weitere Richtlinien bzw. Verordnungen der EU regeln die Datenerhebung und Informationssysteme. Der Asyl-, Migrations-, und Integrationsfonds sieht ab 2015 für sieben Jahre einen Etat von 3,1 Milliarden Euro vor. Es gibt besondere Fonds, um den EU-Mitgliedstaaten bei den Kontrollen an den Außengrenzen zu helfen (ISF — Internal Security Fund mit insgesamt 3,76 Milliarden EUR für den Zeitraum 2014-2020). Ansonsten beruht die Finanzierung der gemeinsamen Flüchtlingspolitik immer noch darauf, dass die einzelnen Mitgliedstaaten Geld bereitstellen, wie gegenwärtig die weit mehr als 3 Mrd. Euro zur Unterstützung der Türkei und Griechenlands.

Das EU-Recht der Flüchtlinge

Basis des Grenzschutzes und des Rechts der Zuwanderung von Personen aus Nicht-EU-Staaten („Drittstaaten“) ist die „Dublin-Verordnung“ (VO (EU) Nr. 604/2013), die direkt für alle Staaten und alle Menschen im Bereich der EU gilt (Stern/Tohidipur 2014, 784). Sie regelt das „Gemeinsame Europäische Asylsystem“ (GEAS). Geregelt ist z.B., dass der Staat, in dem der/die Asylbewerber_in das Gebiet der EU (ohne Visa etc.) betritt, den Asylantrag bearbeitet und Schutz gewährt (Art. 13 VO (EU) Nr. 604/2013). Wandern die Flüchtlinge weiter in einen anderen EU-Mitgliedstaat, kann dieses Land an den Staat des Ersteintritts ein „Übernahmeersuchen“ stellen, den Flüchtling zurückzunehmen (sog. Dublin-Verfahren). Die Flüchtlinge dürfen nicht einfach zurückgeschickt oder gar mit Zwang zurück gebracht werden. Während Deutschland 2015 fast 45.000 solcher Verfahren einleitete, wurden lediglich knapp 3.600 vollzogen. Kein Wunder, wenn man bedenkt, dass die Hälfte der Ersuchen an Ungarn und Italien gerichtet waren, Ungarn ihnen aber so gut wie gar nicht und Italien nur zu 20 Prozent entsprach (Bundesregierung 2016a:32/3 und 46-53). Die Verordnung gibt den Asylbewerbern auch einen Anspruch auf einen wirksamen, unentgeltliche Rechtsbehelf gegen eine Rückführung in das erste Ankunftsland.

Die beiden höchsten Europäischen Gerichte entschieden 2011, dass die vorgesehene Rückführung nach Griechenland wegen nicht nur punktuell, sondern „systemisch“ unmenschlicher Behandlung in diesem Land gegen die Menschenrechte (Menschenwürde und körperliche Unversehrtheit) verstieß.(1) Damit war auch aus menschenrechtlichen Gründen der entscheidende Mechanismus im EU-Grenzregime außer Kraft gesetzt. Bis zur „Krise“ 2015 hätte man sich also um eine Verbesserung in den „Erstaufnahmestaaten“ kümmern oder auch um eine Alternative zu Dublin bemühen können.

Wenn z.B. Flüchtlinge über die Außengrenze eines der EU-Mitgliedstaaten einreisen und nicht kontrolliert, sondern „durchgewunken“ werden, verstößt dieser EU-Mitgliedstaat genauso gegen die Dublin-VO wie jener EU-Mitgliedstaat, der Flüchtlinge, die aus einem EU-Grenzstaat kommen, unkontrolliert ein- und durchreisen lässt. Nimmt Deutschland diese Flüchtlinge auf und kann es sie nicht zurückbringen („überstellen“), so wird es spätestens nach fünf Monaten, die sich die Flüchtlinge insgesamt in der EU aufgehalten, für sie zuständig (Art. 13 Abs. 2 VO (EU) Nr. 604/2013).

Zum internationalen Flüchtlingsrecht gehört traditionell die Aufnahme über Kontingente. Die ist anlässlich der Kosovo-Krise in der (Massenzustrom-) RL 2001/55/EG geregelt, auf die § 24 Aufenthaltsgesetz verweist. Kontingentflüchtlinge durchlaufen kein Asyl- und auch kein sonstiges Anerkennungsverfahren, sondern werden vom Ersteinreisestaat entsprechend den Kontingenten verteilt und erhalten mit ihrer Ankunft in Deutschland sofort eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen (§ 23 und § 24 Aufenthaltsgesetz). Deutschland hatte sich z.B. ab 2011 bereit erklärt, kleine Kontingente von Flüchtlingen aus Syrien aufzunehmen. Damit aber alle Mitgliedstaaten Kontingente aufnehmen, ist eine Erklärung des EU-Rats notwendig, die gegenwärtig an vielen Staaten scheitert.

Zwar gibt es weder im internationalen noch im EU-Flüchtlingsrecht die Möglichkeit, „Obergrenzen“ für die Aufnahme von Flüchtlingen festzulegen. Da aber die Binnenstaaten „an sich“ die Flüchtlinge an die ersten „sicheren“ Durchreisestaaten verweisen können, steht es ihnen wohl frei, davon eine Ausnahme zu machen und einer vorher bestimmten Anzahl von Flüchtlingen Schutz zu gewähren und sie nicht zurückzuführen.

Hier liegt die große Lücke des EU-Grenzregimes. Es gibt keinen Mechanismus der solidarischen Bewältigung des Flüchtlingsleids, vor allem gibt es kein allgemeines und permanentes Regime der Verteilung der Flüchtlinge und/oder zumindest der gemeinsamen Finanzierung der Flüchtlingspolitik. Beides fordert die EU-Kommission schon seit langem zusammen mit einer allgemeinen EU-Flüchtlingspolitik (Kommission der EG 2007:11). Bisher gibt es nur zwischen den Mitgliedstaaten ad hoc abgesprochene niedrige Kontingente zur Verteilung von Flüchtlingen aus Griechenland (22.000) und (Ungarn 54.000), die alle nicht funktionierten. Diese Lücke führt dann fast zwangsläufig zu jenem in Europa allzu oft praktizierten Politikmuster nationaler Konkurrenz. Man lässt die Flüchtlinge einfach in die Nachbarländer weiter ziehen oder drangsaliert sie solange, bis sie weiter ziehen.

Mindest­schutz durch drei Richtlinien zu den Asylver­fahren

Die EU hat Mindeststandards für das Asylrecht in Richtlinien festgesetzt, die nicht direkt in den Mitgliedstaaten gelten, sondern in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Deutschland konnte über sie sein restriktives Asylrecht (Konzept des sicheren Drittstaats und sicheren Herkunftslands) verallgemeinern (Engler/Schneider 2015). Andererseits entwickelten die Richtlinien mit der Zeit ein Schutzniveau, das über das (frühere) deutsche Asylrecht hinausgeht (Stern/Tohidipur 2014: 805).(2)

1. Die Verfahrensrichtlinie (RL 2013/32/EU) gleicht das Asylverfahren in den einzelnen Ländern an. Ein Defizit ist hier, dass die Asylgewährung in einem EU-Mitgliedstaat nicht in den anderen anerkannt wird. Die Verfahrensdauer wird geregelt: Höchstens sechs, maximal 18 Monate. So beträgt in Deutschland zwar die durchschnittliche Bearbeitungszeit aller Asylanträge 2015 nur 5,2 Monate (Bundesregierung 2016a:14). Aber wenn es darum geht, dass bei den Antragstellern_innen geprüft wird, ob sie in Deutschland dauerhaft Schutz erhalten sollen, dauerte die Bearbeitungszeit 2015 für Anträge von Bürgern_innen aus Nigeria, Pakistan, Iran, Russland und Afghanistan von 19 bis 22 Monate (Bundesregierung 2016a:19, 21).(3)bei wird die oft lange Zeit, bis das Verfahren mit dem Antrag beginnt und der Rechtsstatus sehr unsicher ist, nicht mitgezählt (Bundesregierung 2016b).

2. Die Anerkennungs- oder Qualifikationsrichtlinie (2011/95/EU) regelt die Voraussetzungen, unter denen Asyl gewährt wird. Sie definiert die Merkmale des Flüchtlingsbegriffs detailliert und erweitert sie z.B. um Verfolgung wegen Geschlechtszugehörigkeit (Art. 9 Abs. 2, f) oder sexueller Orientierung (Art. 10 Abs. 1, d) sowie um zivile Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, die direkt von wahlloser Gewalt individuell in Leben oder körperlicher Unversehrtheit bedroht sind. Trotz Richtlinie gibt es keine einheitliche Praxis in der Anerkennung von Asyl. Deutschland gewährt Personen aus den westlichen Balkanstaaten (Roma) so gut wie kein Asyl, andere Mitgliedstaaten sehr wohl (EASO 2014: 26 f., 33, 48 f.). Die Richtlinie definiert die „subsidiär“ Schutzbedürftigen (Art. 15 c, s. oben) und stellt sie Flüchtlingen nach der GFK gleich. Sie sollen z.B. einfacheren Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Gesundheitsversorgung haben. was in Deutschland immer noch ein Problem ist. Auch lässt die Entscheidung über den subsidiären Schutz selbst immer noch (zu) große Spielräume.(4)

3. Schließlich macht die Aufnahmerichtlinie (RL 2013/33/EU) Vorgaben für die Vorschriften der Mitgliedstaaten über die Lebensbedingungen von Asylbewerbern_innen: Sie müssen umfassend informiert werden und ihnen steht unentgeltliche Rechtshilfe zu. Minderjährige müssen mit ihren Verwandten untergebracht und dürfen nur in Ausnahmefällen in Gewahrsam genommen werden. Auch hier muss Deutschland z.B. beim Flughafenverfahren nachbessern. Die hier gern propagierten Leistungseinschränkungen zur Abschreckung unberechtigter Anträge sind unzulässig (Art. 17). Nach Art. 19 und 21 müssen die besonderen Bedürfnisse von Flüchtlingen angemessen behandelt werden, gerade auch die psychischen Schäden von Folter, Krieg und Gewalt. Hier fehlt es auch in Deutschland noch an Allem.(5)

 Möglichkeit die Binnen­grenzen wieder zu kontrol­lieren

Der „Schengen-Kodex“, die VO (EG) Nr. 562/2006, regelt auch, wann die Freiheit von Grenzkontrollen aufgehoben und ein Land sich innerhalb des „Schengen-Raums“ wieder von den anderen durch Grenzkontrollen abschotten darf, wie es viele EU-Mitgliedstaaten praktizierten oder noch praktizieren. Für die nationalkonservativen bis populistisch-autoritären und teilweise rassistischen Regierungen einiger EU-Mitgliedstaaten haben Grenzen geradezu eine heilige Bedeutung. Sie schaffen erst den Raum, in dem „wir zu Hause“ sind und konstituieren erst die Basis jeden „ordentlichen“ Staats, das „Staatsgebiet“, auf dem das „Staatsvolk“ seine „Staatsgewalt“ ausübt.(6)hwierig zu beurteilen ist das Ganze, weil andererseits eine rechtsstaatliche Ordnung wie auch eine verstehbare demokratische Herrschaft nur in einem abgegrenzten Raum organisiert werden kann. Das verträgt sich im Allgemeinen, aber nicht immer mit offenen Grenzen (Benhabib 2016).

Art. 23 bis 30 VO (EG) Nr. 562/2006 regeln die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen. Dies ist gemäß Art. 23 und 24 nur für maximal sechs Monate zulässig, bei „jeglicher Bedrohung der öffentlichen Ordnung“, einschließlich „terroristische Bedrohung“. Zur Art heißt es nur, sie dürfe „in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgehen, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung unbedingt erforderlich ist.“ Diese vorübergehenden Grenzkontrollen werden z.B. bei politischen Gipfeltreffen angewandt (G7-Gipfel in Elmau 2015). Immer zulässig sind Stichprobenkontrollen zur Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität (Artikel 21).

Gemäß Art. 26 und 26a können Binnengrenzen bis zu maximal zwei Jahren kontrolliert werden „wegen außergewöhnlicher Umstände, unter denen das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist“. Dabei können die EU-Mitgliedstaaten nicht von sich aus handeln, sondern der Rat der EU muss auf Vorschlag der EU-Kommission die Wiedereinführung der Kontrollen empfehlen. Bisher wurde das noch nicht praktiziert, aber Deutschland und einige andere EU-Mitgliedstaaten planen es angeblich.(7)Zwar gilt auch für diese Empfehlung des Rats das Verfahren der doppelt „qualifizierten Mehrheit“ (s.o.) – aber die wird sich leicht finden, werden die jeweiligen EU-Mitgliedstaaten doch wieder zu angeblich „handlungsfähigen“ ordentlichen Nationalstaaten mit festen Grenzen. Dagegen will die EU-Kommission bis zum Jahresende 2016 alle Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Raums beseitigen und will für eine bessere Sicherung der EU-Außengrenze sorgen (Frontex) und das Durchleiten von Flüchtlingen auf der Balkanroute durch die EU-Mitgliedstaaten unterbinden.(8)

Bei allen Maßnahmen der Grenzkontrolle gilt immer die Anforderung, dass sie „unbedingt erforderlich“ und das „letzte Mittel“ sein müssen. Zäune bzw. Mauern dürften ohne Ausprobieren alternativer Mittel in der Regel unverhältnismäßig sein.

Die EU wäre keine Wirtschaftsgemeinschaft, wenn jetzt nicht auch schon vorgerechnet würde, wie viel es kostet, wenn flächendeckend die Grenzkontrollen wieder eingeführt werden. Die Kommission(9) geht von 7 bis 18 Mrd. Euro jährlich aus, ohne die Verluste im Tourismus und den Verwaltungsaufwand. Ein Gutachten für die Bertelsmann-Stiftung kommt auf Verluste der kumulierten Wirtschaftsleistung der EU bis 2025 zwischen 500 Mrd. und 1,4 Billionen Euro (Böhmer 2016).

Der Menschen­rechts­schutz der Flüchtlinge in der EU und durch die EU

Schon die Genfer Flüchtlingskonvention sichert den Status, den Rechtsschutz und die Grundrechte der Flüchtlinge im Aufnahmestaat (Art. 12 bis 16 GFK) sowie den Zugang zum Arbeitsmarkt (Art. 17 bis 24 GFK). Ebenfalls gelten für Flüchtlinge die EMRK und die Europäische Grundrechtecharta, wie die erwähnten Urteile des EuGH und EGMR zeigen. Die großen Defizite in der Realisierung all dieser Rechte kann jeden Tag vor der eigenen Tür wie im Fernsehen beobachtet werden. Die Kinderrechtskonvention der UN ist so gut wie noch nicht im Asylrecht der EU und ihrer Mitgliedstaaten umgesetzt (Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 2016). Und es gibt zahlreiche weitere menschenrechtliche Kritikpunkte am „Dublin-System“ (Cremer 2015; PRO ASYL 2014).

Wie geht es weiter?

Ohne die Probleme der internationalen Flüchtlingspolitik hier diskutieren zu können, sei auf zwei grundlegende Mängel des EU- wie des deutschen Asylrechts hingewiesen: Asyl kann nicht im Ausland, sondern nur im Inland beantragt werden. Asyl kann also nur erlangen, wer über ausreichende Gesundheit und finanzielle Mittel verfügt, um die EU bzw. Deutschland zu erreichen. Zweitens interessieren sich die EU-Mitgliedstaaten nur dann für Flüchtlinge, wenn sie hierher gelangen könnten. Das gilt derzeit beispielsweise für die syrischen Flüchtlinge in der Türkei – um jene in Jordanien und dem Libanon braucht man sich (noch) nicht zu kümmern.

Die große Einwanderung in 2015 zeigt, dass es die „Festung“ Europa bisher nicht gab. Gleichzeitig fehlt eine globale, humanitäre Flüchtlingspolitik. Es ist keine Alternative zum bisherigen Versagen des Schengen- und Dublin Systems, die Festung jetzt „flüchtlingsdicht“ machen zu wollen durch konsequente Rückführung in „sichere Drittstaaten“ (Türkei), durch die Erweiterung des Kreises sicherer Herkunftsstaaten (Afghanistan!), die Aufrüstung von „Frontex“ oder die Einrichtung von „hot spots“ in den Grenzregionen, durch Aufnahmelager oder Transitzonen zur Schnellbehandlung nach dem deutschen Flughafensystem. Gegen eine der ersten brutalen Festungen Europas, die spanischen Enklaven Ceuta und Melilla, wurde jetzt vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein Verfahren eröffnet.(10) Je höher die Grenzen, umso mehr weichen die Flüchtlinge auf den gefährlichen, aber schwerer kontrollierbaren Seeweg aus. Dazu entschied der EGMR bereits 2014(11), dass die Abwehr eines Flüchtlingsboots eine verbotene Kollektivausweisung darstellt, da die notwendige Prüfung des Asyls unterbleibt und die Rechtsschutzgarantie verletzt wird.

Das gilt auch für den Rückführungsmechanismus von Griechenland in die Türkei, den zentralen Punkt des EU-Türkei-Abkommens vom März 2015. Hat ein Flüchtling Griechenland erreicht, kann sie/er sofort nur zurückgeschickt werden, wenn sie/er einen sicheren Asylstatus in der Türkei hat oder die Türkei die hohen Anforderungen eines sicheren Drittstaats erfüllt (Art. 35 und 38 Asylverfahrensrichtlinie). Dabei erkennt die Türkei für Personen aus nicht-europäischen Staaten die GFK explizit nicht an, erfüllt den Mindeststandard also schon auf rechtlicher Ebene nicht, geschweige denn im Tatsächlichen. Außerdem befindet sich die Türkei im Kurdengebiet in einem Bürgerkrieg. Deshalb muss in Griechenland immer ein Asylverfahrens nach griechischem Recht stattfinden, gegen das sie/er sich in einem fairen Gerichtsverfahren wehren können muss. Zu einem weiteren Punkt des Abkommens, den hot-spots in Griechenland, gelten die weiter oben zum „Flughafen-Verfahren“ geäußerten Bedenken.

Geht man davon aus, dass der Migrationsdruck bleiben wird und „Dublin“ gescheitert ist(12), dann wird auf Dauer das gemeinsame Problem aller EU-Mitgliedstaaten nur durch eine gemeinsame EU-Verwaltung und ein solidarisches System der Finan­zierung und Lastenteilung zu lösen sein, um nationalistische Alleingänge zu verhindern. Es müssen sichere Wege geschaffen werden, um Zugang zum Schutzsystem der EU zu bekommen.(13) Und es sind kollektive Verfahren der Übernahme von Flüchtlingen und ihre Verteilung unter die EU-Staaten notwendig (Sachverständigenrat 2014 und 2015). Flüchtlingen die Wahl zu lassen, in welchem Staat sie unterkommen wollen, entlastet die „ausländerfeindlichen“ Staaten und fördert zugleich die Integration der Flüchtlinge, setzt aber voraus, dass man das Zuständigkeitsregime „Dublin“ aufgibt (PRO ASYL 2014) bzw. insoweit ergänzt, dass die Anerkennung als Asylant für alle Ländern gilt (Sachverständigenrat 2015) und die finanzielle Lasten nach einem geeigneten Schlüssel zwischen den Staaten verteilt werden.

KARL-JÜRGEN BIEBACK   Jahrgang 1944, hatte von 1979 bis 1985 eine Professor für Öffentliches Recht und Sozialrecht an der Universität Hamburg inne, wechselte dann bis zu seiner Emeritierung auf eine Professur für Arbeitsrecht und Sozialrecht an der Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten zählen u.a. das Sozialrecht und die Sozialpolitik, das kollektive Arbeitsrecht sowie das Verwaltungs- und Organisationsrecht.

Fundstellen für Normtexte und Urteile

Alle hier behandelten internationalen und EU-Regelungen finden sich unter:
http://www.unhcr.de/recht/europ-fluechtlingsrecht.html?tx_n4mrechtsdatenbank_ pi1[catid]=39 oder http://www.proasyl.de/de/themen/eu-recht/. Beide enthalten das EU-Recht teilweise nicht in der „konsolidierten Fassung“, die alle späteren Änderung enthält; diese unter: http://eur-lex.europa.eu/advanced-search-form.html?qid=145 7512183101&action=update.
Urteile:
EGMR unter: http://www.egmr.org/;
EuGH unter; http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/.

Literaturverzeichnis

EASO 2015: European Asylum Support Office, Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015, Luxembourg 2015.
Erster und guter Überblick bei Engler/Schneider 2015 und Fastenrath 2015.

Bundesregierung 2016a: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE – Drucksache 18/7284, Deutscher Bundestag v. 22.02.2016, Berlin.

Bundesregierung 2016b: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE – Drucksache 18/7834, Deutscher Bundestag v. 08.03.2016, Berlin.

Cremer, Hendrik 2015: Menschenrechtliche Verpflichtungen bei der Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen, Friedrich Ebert Stiftung wiso direkt, Oktober 2015, Berlin.

Bendel, Petra 2014: Nach Lampedusa: Das neue Gemeinsame Europäische Asylsystem auf dem Prüfstand. Studie im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn.

Benhabib 2016: Ohne das Andere ist jede Kultur leblos, SZ Magazin, 02/2016.

Böhmer, Michael et. al. 2016: GED Study, Abkehr vom Schengen-Abkommen. Gesamtwirtschaftliche Wirkungen auf Deutschland und die Länder der Europäischen Union, Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.), Gütersloh unter: . https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/NW_Abkehr_vom_Schengen-Abkommen.pdf, 1.3.2016.

Engler, Marcus/Schneider, Jan 2015: Dossier Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz, Bundeszentrale für Politische Bildung, Bonn unter: www.bpb.de/gesellschaft/ migration/kurzdossiers/207542/deutsche-asylpolitik-und-eu-fluechtlingsschutz, 12.3.2016.

Fastenrath, Ulrich 2015: So nicht – aber wie?, FAZ vom 29.10.2015 unter: http://www. faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/gastbeitrag-fluechtlinge-so-nicht-aber-wie-13881335.html , 12.3.2016.

Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 2016: Antrag „Die Rechte von Kindern im Asylverfahren stärken“ Bundestags-Drucksache 18/7549.

Hank, Rainer 2015: Recht auf Einwanderung? Jeder darf wandern, wohin er möchte. Aber niemand ist verpflichtet, ihn bei sich aufzunehmen. Zwei Freiheitsrechte prallen aufeinander. Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung v. 8.11.2015, Nr. 45. Frankfurt.

Kohler 2015: Einfriedung . Ein Staat darf seine Grenzen nicht aufgeben. Ohne sie kann er seine Aufgaben nicht erfüllen. Seine Bürger brauchen sie auch. Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 1. November 2015 Nr. 44, Frankfurt.

Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2007: Grünbuch über das künftige Gemeinsame Europäische Asylsystem, Brüssel, KOM(2007) 301 endgültig, unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0301:FIN:DE:PDF, 1.3.2016.

PRO Asyl 2014: Ineffektiv, ungerecht, menschenrechtswidrig: das Dublin-System, unter: http://www.proasyl.de/de/themen/eu-politik/detail/news/ineffektiv_ungere cht_menschenrechtswidrig_das_dublin_system, 12.3.2016.

dies. 2015: Bundesregierung missachtet europäische Asyl-Standards, unter: http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/deutschland_setzt_europaeisches_recht_nicht_um/, 11.3.2016.

Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2015: Immigration Countries: Germany in an International Comparison, 2015 Annual Report. Berlin.

ders. 2014: Deutschlands Wandel zum modernen Einwanderungsland. Jahresgutachten 2014, Berlin.

Stern, Joachim/Tohidipur, Timo 2014: § 14 Migration von Drittstaatsangehörigen, in: von Arnauld, Andreas (Hrsg.), Europäische Außenbeziehungen (Enzyklopädie Europarecht Bd. 10), Baden-Baden.

Wendel, Mattias 2014: § 18 Unionsbürgerrechte, Freizügigkeit, in: Grabenwarter, Christoph (Hrsg.), Europäischer Grundrechteschutz (Enzyklopädie Europarecht Bd. 2), Baden-Baden.

Anmerkungen:

(1)  EuGH N. S. Rs. C-411/10 und C-493/10 v. 21.12.2011 Slg. 2011 I-13905 auf der Basis der Europäischen Grundrechtcharta und der EGMR 2011 M.S.S. vs. Belgien und Griechenland v. 21.01.2011, AZ. 30696/09, ECHR 2011-I, EuGRZ 2011, 243 und NVwZ 2011, 413 sowie Sharifi u.a. gg, Italien und Griechenland v. 21.10.2014, AZ. 16643/09, NLMR 2014, 433 auf der Basis von Art. 3 Europäische Menschenrechtskonvention (MRK).

(2)  Vgl. „Verfahren der Kommission gegen Deutschland“, Spiegel Online v. 23.9.2015, unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/eu-ermahnt-deutschland-asyl-richtlinien-umzusetzen-a– 1054409.html.

(3)  Das Verfahren beginnt erst mit der Antragstellung. Die Wartezeit bis zur Antragstellung wird nicht berücksichtigt!

(4)  Vgl. die Kritik des UNHCR an den zu vagen Regelungen unter http://www.unhcr.de/fileadmin/ rechtsinfos/fluechtlingsrecht/2_europaeisch/2_2_asyl/2_2_3/FR_eu_asyl_status-Save_Last_Studie .pdf.

(5)  PRO-ASYL zählt noch weitere Punkte auf, in denen das deutsche Asylrecht nicht mit den Richtlinien übereinstimmt, unter: http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/deutschland_setzt_europaeisches_recht_nicht_um/ , besucht am 8.3.2016.

(6)  Kohler 2015. Eine neoliberale Variante will Ausländern Zugang zu den von den Mitgliedern einer Staatengemeinschaft erarbeiteten „Club-Güter“ nur jenen eröffnen, dafür am meisten bezahlen: Hank 2015.

(7)  Vgl. http://www.focus.de/politik/ausland/fluechtlingskrise-im-news-ticker-deutschland-und-andere-eu-laender-wollen-grenzkontrollen-verlaengern_id_5232317.html, besucht am 8.3.2016.

(8)  Vgl. http://www.zeit.de/politik/2016-03/schengen-raum-fluechtlingskrise-grenzkontrollen-eu-ko mmission-plan, besucht am 9.3.2016 sowie SZ vom 3.3.2016, S. 6.

(9)  SZ vom 3.3.2016, S. 6 „Die Kosten des Schlagbaums“.

(10) N.D. und N.T. gg Spanien, Urteil v. Az. 8675/15 und 8697/15.

(11) Hirsi Jamaa gg. Österreich, Urteil v. 23.2.2012, Az. 27765/09 ECHR 2012-II und NVwZ 2012, 809.

(12) So sehr viele Einschätzungen, vgl. SZ vom 26.2.2016, S. 5; Friedrich Ebert Stiftung, Vision Europa, 7. Ausgabe / Januar 2016, unter: ; Die Zeit vom 1.9.2015, 18:12 Uhr unter: http://www.zeit.de/politik/ ausland/2015-09/dublin-verordnung-asylbewerber-europa.

(13) Dies ist allerdings ohne ein „Außenverwaltung für Asylanträge“ der EU in den wichtigsten Drittstaaten wohl nicht zu erreichen. Zur Diskussion des Problems vgl. Bendel 2014.

Der Beitrag Die EU-Flüchtlingspolitik – unzureichende Gemeinschaftskompetenzen und unsolidarische Mitgliedstaaten erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Deklaration sicherer Herkunftsstaaten bildet (neben dem Abschluss bilateraler Rücknahmeabkommen) gegenwärtig ein zentrales Element der deutschen Migrationspolitik. Mit ihr könne – so die Befürworter – die Zahl (unberechtigter) Asylanträge verringert und die Verfahren durch den Wegfall der Einzelfallprüfung vereinfacht werden. Mit der Deklaration sicherer Herkunftsstaaten wird jedoch der Kern des Asylrechts immer weiter in Frage gestellt, so Norman Paech. Ein von ihm erstelltes Gutachten listet die verfassungs- und völkerrechtlichen Bedenken gegen das Konzept sicherer Herkunftsstaaten detailliert auf. Wir drucken Auszüge aus diesem Gutachten, das im Auftrag der „Europäischen Rom und Cinti Union“ erstellt wurde und auf der Webseite des Autors (s.u.) abrufbar ist. Seine Kritik bezieht sich auf das Konzept sicherer Herkunftsstaaten allgemein und ist auch jenseits der damals diskutierten Länder (Bosnien und Herzegowina, Mazedonien und Serbien) gültig. Der Autor hat diesen Auszug für den Wiederabdruck um aktuelle Vorbemerkungen ergänzt.

Vorbe­mer­kung: Roma, die „falschen“ Flücht­linge?

Die steigenden Flüchtlingszahlen aus den Ländern, in denen Krieg und Elend nicht ohne Verantwortung der europäischen Staaten herrscht, haben trotz „Willkommenskultur“ den Druck in der Öffentlichkeit schon bald erhöht, die Flüchtlinge zumindest von den Grenzen des eigenen Staates fern zuhalten. Damit drohte die Flüchtlingspolitik in eine Selektion nach „guten“ und „schlechten“ Flüchtlingen zu pervertieren. Und die Roma, Opfer der Diskriminierung in ihren Herkunftsländern, waren auch hier die ersten Opfer der weiteren Einschränkung der deutschen Asylpolitik. Am 6. November 2014 trat das „Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten …“ in Kraft. Gemeint waren Bosnien-Herzegowina, Serbien und Mazedonien. Ein Jahr später, im Oktober 2015 Jahres sind Albanien, Kosovo und Montenegro hinzugekommen. In der Öffentlichkeit wird nur vom Westbalkan gesprochen, dessen Flüchtlinge mit diesem Gesetz noch schneller in ihre Länder zurückgeschickt werden sollen. Die Wortwahl verschleiert, dass es sich eindeutig um ein Anti-Roma-Gesetz handelt, denn 80 Prozent der Flüchtlinge aus diesen Ländern sind Roma. Und für sie sind diese Staaten überhaupt nicht „sicher“.

Das Gesetz hat eine doppelt umstrittene und unrühmliche Geschichte. Es basiert auf der heftig umkämpften, aber schließlich von CDU/CSU, FDP und SPD im Mai 1993 durchgesetzten Änderung des Artikels 16 GG, die als „Asylkompromiss“ verharmlost wird, tatsächlich aber die weitgehende Aufhebung des Asylrechts ermöglichte. Dies nahm seinerzeit Günter Grass zum Anlass – und nicht nur er – die SPD zu verlassen. In dem neu eingefügten Art. 16 a GG eröffnet Absatz 3 dem Gesetzgeber die Möglichkeit, Herkunftsstaaten zu bestimmen, „ bei denen gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet“. In der damaligen Begründung der Fraktionen hieß es: „Die gesetzliche Qualifizierung als sicherer Herkunftsstaat begründet eine widerlegbare Vermutung; der Ausländer kann geltend machen, entgegen der aus der gesetzlichen Bestimmung folgenden Regelvermutung ausnahmsweise politisch verfolgt zu sein. Eine dahin gehende Prüfung findet nur statt, wenn der Ausländer erhebliche Tatsachen substantiiert vorträgt.“ Damit sollte nicht nur dem Missbrauch vorgebeugt werden, sondern jede Form des Asyls sollte verhindert, zumindest erschwert werden. Das war ein direkter Angriff auf die Substanz des deutschen Asylrechts. Damals wurden Bulgarien, Gambia, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slowakei, Tschechien und Ungarn als sicher eingestuft. Gambia wurde später aus der Liste gestrichen und die europäischen Staaten wurden mit ihrer Aufnahme in die EU in die europäische Freizügigkeit einbezogen. Übrig blieben Ghana und Senegal, jetzt sind sechs europäische Staaten aus der Nachfolge der Zerschlagung Jugoslawiens hinzugekommen. Um drei weitere Staaten, Algerien, Marokko und Tunesien, wird noch gerungen.

Als Ziel wird die Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens genannt, um den Aufenthalt der Flüchtlinge zu verkürzen und die Kommunen von den Sozialleistungen zu entlasten. Vor allem sollen jedoch weitere Flüchtlinge abgeschreckt werden. Dies wird bereits als Erfolg des Gesetzes gepriesen. Dabei war die Anerkennungsquote für Roma bereits vor dem Gesetz sowohl beim „Bundesamt für Migration und Flüchtlinge“ (BAMF) wie auch bei den Verwaltungsgerichten sehr gering. Dies hängt mit den ewigen Stereotypen über Roma, dem offensichtlichen Antiziganismus und einem Mangel der rechtlichen Würdigung der Herkunftsstaaten zusammen, an dem auch Beratung und Verabschiedung des Gesetzes vor einem Jahr kranken.

Das Recht auf Asyl ist ein Grundrecht, welches jedem einzelnen Flüchtling zusteht. Er hat einen Anspruch auf Einzelprüfung. Der Bundestag hat jedoch mit dem Gesetz den Ausländerbehörden die Einzelentscheidung über die Verfolgung abgenommen und generell die Staaten für verfolgungsfrei erklärt. Damit hat er die Beweislast umgekehrt und dem Flüchtling den Nachweis aufgebürdet, dass der Staat, aus dem er geflohen ist, entgegen der gesetzlichen Vermutung doch kein sicherer Staat ist. Insbesondere für Roma, die zum großen Teil Analphabeten sind, ist das eine schwer zu überwindende Hürde. Das zentrale Problem dieses Gesetzes ist jedoch, dass Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat die Sorgfalt bei der Analyse der Herkunftsstaaten vollkommen haben vermissen lassen, die ihnen vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil von 1996 aufgegeben worden ist.

Nachdem sich CDU/CSU und SPD im Koalitionsvertrag geeinigt hatten, die drei Länder zu sicheren Herkunftsstaaten zu erklären, beschleunigten sie den Gesetzgebungsprozess derart, dass niemand im Bundestag die Zeit für eine sorgfältige Prüfung finden konnte. Denn dann hätten sie tatsächlich sich mit den zahlreichen überaus kritischen Berichten über die Länder durch die Europäische Kommission, das Europäische Parlament, den EU-Ministerrat, den Menschenrechtskommissar, das Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, die Parlamentarische Versammlung des Europarates, der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz, das United Nation Development Program (UNDP), das Kinderhilfswerk UNICEF bis hin zum U.S. Department of State Bureau of Democracy etc. auseinandersetzen müssen. Alle diese Materialien zeichnen ein Bild von der Situation der Roma in diesen Ländern, die nach den Kriterien der EU-Richtlinien nur als „strukturelle Verfolgung“ gewertet werden können. Die Open Society Foundation fasst in ihrem „Public Health Program“ die verzweifelte Situation der Roma zusammen:

„Roma erfahren systematische Diskriminierung und Ausschluss in verschiedenen Bereichen des Lebens wie Staatsbürgerschaft, Erziehung, Beruf, Wohnung und dem Zugang zu Gerichten. Viele Roma haben wenige wenn überhaupt keine persönlichen Dokumente, was ihnen den Zugang zu den grundlegenden und wesentlichen Diensten verwehrt. … Alle diese Probleme zusammen schaffen eine negative öffentliche Einstellung und Stereotype gegenüber den Roma, die tief verwurzelt immer handfestere Formen der Diskriminierung und Rechtsverletzung erzeugen, sowohl in der Gesundheitsversorgung wie auch in den anderen Bereichen. … Roma erfahren laufend eine entwürdigende Behandlung in den Gesundheitseinrichtungen, die niemals von anderen ethnischen Gruppen gemacht werden oder geduldet würde.“

Schließlich haben sich 27 Abgeordnete der SPD von ihrem eigenen Votum im Bundestag distanziert. Trotz ihrer grundsätzlichen Kritik an dem Gesetz hätten sie ihm nur deswegen zugestimmt, weil es Teil der Koalitionsabrede gewesen sei. Schon die vollkommen mangelhafte Prüfung und Auseinandersetzung im Gesetzgebungsprozess mit den zahlreichen Kritiken, die der Erklärung zu sicheren Herkunftsstaaten eindeutig widersprechen, machen dieses Gesetz verfassungswidrig. Es muss aufgehoben werden. Noch wichtiger allerdings ist, dass die verbreitete negative öffentliche Einstellung, die Stereotype und der allgemeine Antiziganismus in unserer Gesellschaft bekämpft wird, damit die Roma nicht als „schlechte“ und „falsche“ Flüchtlinge das Opfer einer gespaltenen und letztlich rassistischen Flüchtlingsselektion werden. Dieses Gesetz zumindest fördert den Antiziganismus mehr als dass es ihm entgegentritt.

A

Das Konzept sicherer Herkunftsstaaten ist in Art. 16a Abs. 3 GG verankert. Demnach kann der Gesetzgeber Staaten bestimmen, „bei denen auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet“. Bei einem Ausländer aus diesen Ländern wird vermutet, dass er nicht verfolgt wird, solange er nicht Tatsachen vorträgt, die die Annahme begründen, dass er entgegen dieser Vermutung politisch verfolgt wird. Die Prüfungsaufgabe des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) beschränkt sich durch die antizipierte Tatsachen- und Beweiswürdigung des Gesetzgebers auf die Frage, ob dem Antragsteller der Widerlegungsvortrag gelingt. Ist dies nicht der Fall, ist der Asylantrag als offensichtlich unbegründet abzulehnen (§ 29a AsylVfG) und eine Abschiebeandrohung mit einwöchiger Ausreisefrist zu erlassen (§ 36 Abs. 1 AsylVfG). Durch das Verdikt der offensichtlichen Unbegründetheit entfällt das vorläufige Bleiberecht des Antragstellers (§ 75 S. 1 AsylVfG), und seine Rechtsschutzmöglichkeiten im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes unterliegen erheblichen Einschränkungen (§ 36 Abs. 3, 4 AsylVfG). Durch die gesetzliche Bestimmung eines Staates als sicherer Herkunftsstaat wird der verfahrensbezogene Gewährleistungsinhalts des Grundrechts auf Asyl aus Art. 16a Abs. 1 GG für alle Asylsuchenden aus diesem Land also erheblich beschränkt.

Ziel des Gesetzes ist laut Begründung, „die Möglichkeit“ zu verbessern, „aussichtslose Asylanträge von Antragstellern aus diesen Staaten in kürzerer Zeit zu bearbeiten und damit den Aufenthalt dieser Personen in Deutschland schneller beenden zu können“.(1) Gleichzeitig könne dadurch im Falle bestehender Hilfsbedürftigkeit „die Zeit des Sozialleistungsbezugs in Deutschland verkürzt und der davon ausgehende Anreiz für eine Asylantragstellung aus wirtschaftlichen Gründen reduziert“ werden. Es sind also zwei Ziele, die mit der Gesetzesänderung verfolgt werden: die Beschleunigung der Abschiebung im Asylverfahren und die Abschreckung vor der Flucht nach Deutschland. Da die Bundesregierung selbst lediglich mit einer „Verkürzung der Bearbeitungsdauer um jeweils 10 Minuten“ rechnet, setzt sie vor allem auf Abschreckung: „Durch die Einstufung der Westbalkanstaaten Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina als sichere Herkunftsstaaten ist mit einem Rückgang der Zugangszahlen zu rechnen, der zu nicht unerheblichen Entlastungen führen dürfte. …. Der Gesetzentwurf ist daher auch als klares Signal an diejenigen gedacht, die offensichtlich unbegründete Asylanträge stellen … Der angestrebte Entlastungseffekt entsteht daher ganz überwiegend durch eine Verringerung der Zahl der gestellten Anträge.“(2) Da die Flüchtlinge aus den drei Staaten in der Vergangenheit zu Zweidritteln und mehr Roma waren,(3) kann das Gesetz den Eindruck eines Anti-Roma-Gesetzes kaum vermeiden.

I.

Nach Art. 16a Abs. 3 GG darf ein Staat nur dann als sicherer Herkunftsstaat bestimmt werden, wenn gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet.

1. Art. 16a Abs. 3 GG greift mit dem Begriff der politischen Verfolgung die Formulierung des Art. 16a I GG auf. Verfolgung im Sinne des Art. 16a I GG setzt die gegenwärtig drohende, gezielte Beeinträchtigung absoluter Rechtsgüter – Leib, Leben oder persön­liche Freiheit – voraus, durch die/der Betroffene in eine ausweglose Lage gebracht wird.

Bei einer Beeinträchtigung anderer Rechtsgüter ist die Verfolgung nur dann asyl­erheblich, wenn die Maßnahme nach ihrer Art, Schwere und Intensität die Menschenwürde verletzt und über das hinausgeht, was die Bewohner des Heimatstaats aufgrund des dort herrschenden Systems allgemein hinzunehmen haben.(4)

Eine solche Verfolgung ist dann politisch, wenn sie dem Einzelnen in Anknüpfung an bestimmte asylerhebliche Merkmale – nämlich seine politische Überzeugung, seine religiöse Grundentscheidung oder für ihn unverfügbare Merkmale, die sein Anderssein prägen – gezielt Rechtsverletzungen zufügt, die ihn ihrer Intensität nach aus der übergreifenden Friedensordnung der staatlichen Einheit ausgrenzen.(5)

Politische Verfolgung ist dabei grundsätzlich staatliche Verfolgung.(6)

Verfolgungsmaßnahmen privater Dritter sind nur dann politische Verfolgung, wenn sie dem Staat zuzurechnen sind (sog. Zurechnungslehre). Das ist dann der Fall, wenn er die Verfolgungshandlungen Dritter anregt, unterstützt oder tatenlos hinnimmt und damit den Betroffenen den erforderlichen Schutz versagt, weil er hierzu nicht willens ist oder nicht fähig ist, die ihm an sich verfügbaren Mittel im konkreten Fall einzusetzen.(7)

Die Zurechnung endet aber dort, wo der Staat prinzipiell und auf Dauer nicht in der Lage ist, solche Übergriffe zu verhindern, die Schutzgewährung also seine Kräfte übersteigt.(8)

Da es um die Beurteilung der allgemeinen Situation in einem Land geht, ist ein Staat auch bei regional begrenzter Verfolgung nicht sicher im Sinne des Art. 16a III GG. Anders als bei der Einzelfallprüfung im Rahmen des Art. 16a I GG, ist eine bestehende inländische Fluchtalternative somit unerheblich. Vielmehr muss die Sicherheit vor politischer Verfolgung landesweit bestehen.(9)

Ein Staat kann auch dann nicht zum sicheren Herkunftsstaat bestimmt werden, wenn dort nur Angehörige einer bestimmten Gruppe, nicht hingegen andere, dieser Gruppe nicht angehörende Personen verfolgt werden. Wenn ein Staat bei genereller Betrachtung überhaupt zu Verfolgung greift, sei dies auch auf eine oder einige Personen- oder Bevölkerungsgruppen begrenzt, kann die Verfolgungsfreiheit auch für die übrige Bevölkerung nicht mehr generell gewährleistet werden. Die Sicherheit vor politischer Verfolgung muss deshalb für alle Bevölkerungsgruppen bestehen.(10)

2. Damit ein Staat als sicher eingestuft werden darf, muss nach Art. 16a Abs. 3 S. 1 GG zudem gewährleistet erscheinen, dass dort keine unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet. Mit dieser Bezugnahme auf die Bestimmung des Art. 3 EMRK geht Art. 16a Abs. 3 S. 1 GG über den Schutzbereich von Art. 16a Abs. 1 GG hinaus. Durch die Erweiterung des Prüfungsumfangs soll den fließenden Übergängen zu asylrechtlich erheblichen Verfolgungsmaßnahmen Rechnung getragen werden.(11)

Wesentliches Merkmal dieses Verfolgungsbegriffs ist seine Staatsfixiertheit, die den Flüchtlingsschutz davon abhängig macht, dass die Verfolgung von staatlichen Organen, ob Polizei, Justiz, Behörden oder Gesetzgeber ausgeht. Zudem wird damit der Eingriff vornehmlich auf die politischen Rechte verkürzt. Beides entsprach schon lange nicht mehr der sozialen Realität in den Ländern, aus denen die meisten Flüchtlinge kommen, auf jeden Fall nicht der Realität in Serbien, Mazedonien und Bosnien und Herzegowina. Insbesondere wurde durch die Rechtsetzung auf EU-Ebene (asylrechtliche Richtlinien) der Staatsfixiertheit des in der deutschen Rechtsprechung entwickelten Verfolgungsbegriffs wirksam entgegengewirkt.

II.

Das Konzept sicherer Herkunftsstaaten ist europarechtlich in Art. 36f. der Richtlinie 2013/32/EU (Verfahrens-Richtlinie) geregelt. Nach Art. 37 Abs. 1 der Richtlinie können die Mitgliedsstaaten Rechts-oder Verwaltungsvorschriften beibehalten oder erlassen, aufgrund deren sie im Einklang mit Anhang I zur Verfahrens-Richtlinie sichere Herkunftsstaaten bestimmen können. Die nationale Vorschrift zur Einstufung sicherer Herkunftsstaaten, Art. 16a Abs. 3 GG, darf also beibehalten werden, aber nur im Einklang mit Anhang I angewandt werden.

1. Gemäß Abs. 1 von Anhang I Verfahrens-Richtlinie gilt ein Staat nur dann als sicher, „wenn sich anhand der dortigen Rechtslage, der Anwendung der Rechtsvorschriften in einem demokratischen System und der allgemeinen politischen Lage nachweisen lässt, dass dort generell und durchgängig weder eine Verfolgung im Sinne des Art. 9 der Richtlinie 2011/95/EU (Qualifikations-Richtlinie) noch Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe noch Bedrohung infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts zu befürchten sind“.

Der deutsche Gesetzgeber ist wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts an die Art. 36f. Verfahrens-Richtlinie gebunden, soweit diese strengere Anforderungen als die nationalen Vorschriften hinsichtlich der Einstufung eines Herkunftsstaates als sicher stellen. Davon geht auch der Entwurf des Einstufungsgesetzes aus.

Ein Staat darf nach Abs. 1 von Anhang I der Verfahrens-Richtlinie zunächst dann nicht als sicher eingestuft werden, wenn dort eine Verfolgung im Sinne des Art. 9 Qualifikations-Richtlinie zu befürchten ist. Der Verfolgungsbegriff der Qualifikations-Richtlinie wurde mittlerweile durch § 3 a AsylVfG auch auf nationaler Ebene übernommen. Gemäß Art. 9 Abs. 1 Qualifikations-Richtlinie muss eine Handlung, um als Verfolgung zu gelten, entweder aufgrund ihrer Art und Wiederholung so gravierend sein, dass sie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte darstellt oder in einer Kumulierung unterschiedlicher Maßnahmen bestehen, die so gravierend ist, dass eine Person davon in ähnlicher Weise betroffen ist.

Die Vorschrift beschränkt Verfolgungshandlungen also einerseits auf grundlegende Menschenrechte. Dazu zählen ausweislich des Wortlauts insbesondere die Rechte, von denen gemäß Artikel 15 Abs. 2 der EMRK keine Abweichung zulässig ist. Dieser notstandsfeste Kern der EMRK umfasst das Recht auf Leben (Art. 2 EMRK), das Folterverbot (Art. 3 EMRK), das Verbot der Sklaverei und Leibeigenschaft (Art. 4 Abs. 1 EMRK) sowie das Prinzip nulla poena sine lege (Art. 7 EMRK). Der Hinweis auf den notstandsfesten Kern hat jedoch keine begrenzende Funktion, sondern lediglich beispielhaften Charakter.(12)

Bei der Qualifizierung als „grundlegend“ hat die Rechtsprechung keine hohen Hürden aufgestellt. Als grundlegende Menschenrechte kommen etwa auch die Art. 5 EMRK (Freiheit und Sicherheit), Art. 6 (faires Verfahren), Art. 9 (Gedanken-, Gewissens-, und Religionsfreiheit), Art. 10 (Freiheit der Meinungsäußerung), Art. 11 (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) und Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot) in Betracht.(13)

Auch der Entzug der Staatsangehörigkeit (Art. 15 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte) wurde vom BVerwG als Verstoß gegen ein grundlegendes Menschenrecht anerkannt.(14)

Art. 9 Abs. 1 lit. a Qualifikations-Richtlinie verlangt zudem, dass das betroffene grundlegende Menschenrecht schwerwiegend verletzt ist. Es genügt also nicht jede Verletzung, sondern es wird eine gewisse Intensität verlangt. Was im konkreten Fall schwerwiegend ist, bedarf einer wertenden, alle vorgebrachten und sonst ersichtlichen Umstände und Tatsachen einschließenden Gesamtbetrachtung.(15)

Art. 4 Abs. 3 lit. c Qualifikations-Richtlinie schreibt diesbezüglich ausdrücklich vor, dass die individuelle Lage und die persönlichen Umstände des Antragstellers, einschließlich solcher Faktoren wie familiärer und sozialer Hintergrund, Geschlecht und Alter zu berücksichtigen sind, um bewerten zu können, ob in Anbetracht seiner persönlichen Umstände die Handlungen, denen er ausgesetzt war oder ausgesetzt sein könnte, einer Verfolgung gleichzusetzen sind. Im Rahmen der Gesamtbetrachtung kann es zudem hilfreich sein, die Schwere des konkreten Eingriffs dem Umfang gegenüberzustellen, in dem das entsprechende Rechtsgut menschenrechtlich geschützt ist.(16)

Der erforderliche schwerwiegende Charakter der Verletzung kann sich im Rahmen des Art. 9 Abs. 1 lit. a Qualifikations-Richtlinie insbesondere auch aus der Wiederholung gleichartiger Handlungen ergeben, die zwar nicht einzeln aber in ihrer Gesamtwirkung eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung darstellen.(17)

Eine Verfolgung kann gemäß Art. 9 Abs. 1 lit. b Qualifikations-Richtlinie darüber hinaus aber auch in einer Kumulierung unterschiedlicher Maßnahmen, einschließlich einer Verletzung der Menschenrechte, bestehen, die so gravierend ist, dass eine Person davon in ähnlicher wie der unter lit. a beschriebenen Weise betroffen ist.

Dadurch wird der Verfolgungsbegriff der Qualifikations-Richtlinie gegenüber Art. 9 Abs. 1 lit. a erweitert: Unterschiedliche Maßnahmen niedriger Eingriffsintensität, die jeweils für sich die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 lit. a nicht erfüllen, können durch ihre Kumulierung ebenfalls eine Verfolgung darstellen, wenn sie in ihrer Gesamtwirkung eine ähnliche Betroffenheit auslösen. Erforderlich hierfür ist eine Gesamtbewertung der Situation der schutzsuchenden Person.(18)

Bei der Prüfung der Verfolgungshandlung im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. b der Qualifikations-Richtlinie sind deshalb zunächst alle in Betracht kommenden Eingriffshandlungen in den Blick zu nehmen, und zwar Menschenrechtsverletzungen wie sonstige schwerwiegende Repressalien, Diskriminierungen, Nachteile und Beeinträchtigungen.(19) Es ist also nicht erforderlich, dass die einzelnen Maßnahmen bereits eine Menschenrechtsverletzung darstellen.(20)

Anschließend ist anhand einer Vergleichsbetrachtung mit den von Art. 9 Abs. 1 lit. a Qualifikations-Richtlinie erfassten Verfolgungshandlungen zu ermitteln, ob diese in ihrer Gesamtwirkung eine Betroffenheit in ähnlicher Weise begründen. Dazu muss der Maßstab für eine schwerwiegende Verletzung grundlegender Menschenrechte jeweils fallbezogen konkretisiert werden.(21)

Der Zweck des Kumulationsansatzes besteht also darin, alle diskriminierenden Maßnahmen zu identifizieren, um anschließend die Frage beantworten zu können, ob diese in ihrer Gesamtwirkung einer Verfolgung gleichkommen.(22)

Anders als in Art. 9 I lit. a) Qualifikations-Richtlinie ist der Kumulationsansatz nicht auf „grundlegende“ Menschenrechte beschränkt. Vielmehr sind konzeptionell alle Menschenrechte zu berücksichtigen.(23)

Die Prüfung darf sich deshalb nicht auf bürgerliche und politische Rechte beschränken, sondern muss auch die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte (sog. WSK-Rechte) mit einbeziehen. Dazu zählen insbesondere auch das Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit, das Recht auf Bildung und das Recht auf einen angemessen Lebensstandard (Art. 12, 13 und 11 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte). Zwar unterscheidet den Flüchtlingsschutz vom Menschenrechtsschutz, dass nicht die ungehinderte größtmögliche Ausübungsfreiheit der Menschenrechte gewährt werden soll, sondern dass dieser nur eingreift, wenn die Verletzung ernsthaft genug ist.(24)

Bei der Prüfung von Verfolgungshandlungen im Sinne des Art. 9 Abs.

1 lit. b Qualifikations-Richtlinie dürfen mögliche Verletzungen der WSK-Rechte aber nicht außer Acht gelassen werden. Prof. Daniel Thym weist in der Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages darauf hin, dass die WSK-Rechte nicht in derselben Art und Weise rechtlich geschützt sind, wie das bei den politischen und bürgerlichen Menschenrechten der Fall ist.(25)

Das stimmt rechtlich nicht, denn die WSK-Rechte verfügen über die gleiche rechtliche Verbindlichkeit wie die politischen und bürgerlichen Menschenrechte. Der häufig nur unzureichend gewährte Schutz stellt jedoch ein seit langem kritisiertes Defizit dar, welches sich durch die ganze Menschenrechtsdebatte seit 1945 zieht. Ausdruck dieses minderen Schutzes findet sich z.B. in der ehemaligen Asylrechtsprechung, die ein Asylrecht nur bei einer „völligen wirtschaftlichen Existenzvernichtung“ anerkennen wollte.(26)

Einen ähnlich strengen Prüfungsmaßstab legt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an, wenn sie eine Verfolgungssituation nur dann für gegeben ansieht, wenn staatliche Maßnahmen darauf abzielen, Mitglieder einer Minderheit „physisch zu vernichten“ oder mit der „Vorenthaltung elementarer Lebensgrundlagen“ zu bedrohen.(27)

Auch das Bundesverwaltungsgericht stellt für die flüchtlingsrelevante Verletzung der Rechte auf eine „existentielle berufliche oder wirtschaftliche Einschränkung“ ab. (28) Es fügt jedoch hinzu: „ Die einzelnen Eingriffshandlungen müssen nicht für sich allein die Qualität einer Menschenrechtsverletzung aufweisen, in ihrer Gesamtheit aber eine Betroffenheit des Einzelnen bewirken, die der Eingriffsintensität einer schwerwiegenden Menschenrechtsverletzung im Sinne von Buchstabe a (Art. 9 Abs. 1 a Richtlinie 2004/83/ EU) entspricht.“ Es ist also mehr ein Problem der Quantität als der Qualität, bei der alle unterschiedlichen Eingriffe wie Diskriminierungen, Repressalien, Bedrohungen, Nachteile und Beeinträchtigungen untersucht werden müssen, um in der Summe zu der Einschätzung einer ähnlich schweren Rechtsverletzung bei den Betroffenen zu kommen wie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte gem. Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 2011/95/EU.

Bei dieser Prüfung darf der Verletzung der WSK-Rechte für die Verfolgungssituation der Flüchtlinge keine geringere Bedeutung als der Verletzung der politischen und bürgerlichen Menschenrechte zuerkannt werden. Die WSK-Rechte sind genauso flüchtlingsrelevant wie die politischen und bürgerlichen Rechte. Sie sind gleichberechtigter Teil des demokratischen Systems. Der Schutz des Selbstbestimmungsrechts und der demokratischen Teilhabe an der Gesellschaft, in der die Flüchtlinge gelebt haben, umfasst alle Dimensionen der individuellen Existenz, die politische ebenso wie die ökonomische und soziale, die bürgerliche ebenso wie die kulturelle Existenz.

Das ändert sich auch nicht mit der Feststellung, dass effektiver Menschenrechtsschutz nicht dasselbe bedeutet wie der Schutz im Flüchtlingsrecht. D.h., dass das Flüchtlings- und Asylrecht nicht dazu da ist, die ökonomischen und wirtschaftlichen Probleme der Herkunftsstaaten zu lösen – genauso wenig wie die politischen und demokratischen Probleme. Entscheidend ist der Schutz vor Verfolgung im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention. Das Kriterium ist die schwerwiegende Verletzung grundlegender Menschenrechte, die in beiden internationalen Pakten kodifiziert sind.(29)

2. Für den Gesetzgeber bedeutet der Kumulationsansatz bei der Einstufung eines Herkunftsstaates als sicher einen erheblichen Prüfungsaufwand: Zunächst hat er alle Menschenrechtsverletzungen einschließlich der Verletzungen der WSK-Rechte in dem Land in den Blick zu nehmen. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber auch alle anderen Diskriminierungen und Benachteiligung, denen die Bürger des Herkunftsstaates ausgesetzt sind, in seine Betrachtung einzubeziehen, auch wenn diese keine Menschenrechtsverletzungen darstellen. Hat er sich darüber ein umfassendes Bild gemacht, hat der Gesetzgeber anschließend die Frage zu klären, ob es sich nachweisen lässt, dass sich die festgestellten Diskriminierungen und Menschenrechtsverletzungen in dem Herkunftsstaat generell und durchgängig nicht so in einer Person kumulieren, dass sie in ihrer Gesamtwirkung eine Betroffenheit in ähnlicher Weise wie bei einer schwerwiegenden Verletzung grundlegender Menschenrechte begründen.

Die Verletzung der Menschenrechte kann auf Grund der umfangreichen und detaillierten Definitionen in beiden Internationalen Pakten und weiteren Spezialkonventionen relativ genau erkannt werden. Demgegenüber stellt der Begriff der Diskriminierung auf Grund seiner Unschärfe stärkere Anforderungen an seine Präzisierung und Relevanz für den Flüchtlingsschutz. Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Satz, dass nicht jeder Verstoß gegen die in den Pakten kodifizierten Menschenrechte eine Verfolgung darstellt,(30) umso mehr für Diskriminierungen gilt. Ein Anhaltspunkt dafür, was unter den Begriff der Diskriminierung zu subsumieren ist, kann in dem Katalog des Art. 1 A Nr. 2 Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) gesehen werden. Danach ist derjenige Flüchtling, der sich wegen seiner „Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Überzeugung“ außerhalb seines Herkunftslandes befindet und aus diesen Gründen dorthin nicht zurückkehren will oder kann. Diese Aufzählung liest sich wie die Konkretisierung des Diskriminierungsverbotes. Damit soll die menschliche Integrität in ihrer ethnischen, religiösen, sozialen und kulturellen Identität geschützt werden, was durchaus zutreffend als Schutz des „Rechts auf Selbstbestimmung“ umschrieben worden ist.(31)

Dies kann jedoch nicht abstrakt-generell festgestellt werden, sondern nur jeweils konkret auf den einzelnen Fall bezogen in seinem spezifischen nationalen und kulturellen Kontext. So stellt sich Diskriminierung in der Gesellschaft des Herkunftsstaats zweifellos anders dar als in der des Aufnahmestaats. Denn das Maß dessen, was als normale Belastung in der Gesellschaft zu akzeptieren und zu ertragen ist, variiert und ist national durchaus unterschiedlich. Was über die „normale“ und zumutbare Diskriminierung hinaus als Verfolgung und nicht mehr zu ertragende Diskriminierung qualifiziert werden muss, bedarf weiterer Untersuchung. Der UNHCR gibt in seinem Handbuch von 1979/2003 folgende Richtlinie vor: „Nur unter bestimmten Voraussetzungen ist Diskriminierung mit Verfolgung gleichzusetzen. Dies wäre nur der Fall, wenn die Diskriminierungsmaßnahmen Konsequenzen mit sich brächten, welche die betroffene Person in hohem Maße benachteiligen würden, z.B. eine ernstliche Einschränkung des Rechts, ihren Lebensunterhalt zu verdienen oder des Zugangs zu den normalerweise verfügbaren Bildungseinrichtungen.“(32)

Für den Schutz des Flüchtlings ist entscheidend, dass er aufgrund seiner Erlebnisse vor seiner Flucht für den Fall seiner Abschiebung befürchten muss, wieder in eine Situation permanenter diskriminierender „Nadelstiche“(33) getrieben zu werden, die ihm schon einmal keinen Ausweg bot und auch jetzt wieder keinen Ausweg bietet.

Wie bereits betont, bestehen daran, dass diese Feststellung im Rahmen der abstrakt-generellen Einstufung der Sicherheit eines gesamten Herkunftsstaates überhaupt möglich ist, erhebliche Zweifel. Denn, ob durch die Kumulierung verschiedener Beeinträchtigungen die Schwelle der Verfolgung überschritten ist, kann jeweils nur individuell und im Einzelfall beurteilt werden. Allgemein verbindlich festzulegen, inwieweit kumulative Gründe den Verfolgungsbegriff erfüllen, ist nicht möglich.(34)

Es liegt in der Natur diskriminierender Verfolgungsmuster, dass sie nicht anhand starrer begrifflicher Kriterien erfasst werden können, sondern in der Feststellungspraxis eine offene und pragmatische Herangehensweise erfordern.(35)

Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der Anwendung des Art. 9 Abs. 1 lit. b zudem selbst ausgeführt: „…ist weiter zu prüfen, ob die Summe der nach Buchstabe b zu berücksichtigenden Eingriffe zu einer ähnlichen schweren Rechtsverletzung beim Betroffenen führt wie eine schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchstabe a der Richtlinie. Ohne eine fallbezogene Konkretisierung des Maßstabes für eine schwerwiegende Verletzung grundlegender Menschenrechte gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchstabe a der Richtlinie kann die bewertende Beurteilung nach Buchstabe b, ob der einzelne Asylbewerber unterschiedlichen Maßnahmen in einer so gravierenden Kumulation ausgesetzt ist, dass seine Betroffenheit mit der in Buchstabe a vergleichbar ist, nicht gelingen.“(36)

Wenn sich aber ein allgemein verbindlicher Maßstab, wann die Kumulierung verschiedener Eingriffshandlungen den Tatbestand der Verfolgung erfüllt, schon nicht festlegen lässt, kann die Lage in einem Land diesbezüglich aber auch nicht abstrakt-generell bewertet werden. Wie soll der Gesetzgeber für ein ganzes Land abstrakt-generell ausschließen, dass dort die Kumulierung in allen Einzelfällen in ihrer Gesamtwirkung eine Verfolgung begründet, wenn sich der Maßstab, wann dies der Fall ist, nur für jeden Einzelfall bestimmen lässt? Wenn in einem Staat also eine Vielzahl diskriminierender Beeinträchtigungen gegenüber bestimmten Gruppen bestehen, lässt es sich mangels entsprechenden Maßstabes somit nicht nachweisen, dass generell und durchgängig der Tatbestand des Art. 9 Abs. 1 lit. b nicht erfüllt ist; eine Einstufung dieses Landes als sicherer Herkunftsstaat ist dann nicht rechtmäßig.

3. Der europäische Verfolgungsbegriff erweitert den nationalen Begriff der politischen Verfolgung auch hinsichtlich der Akteure, von denen die Verfolgungshandlungen ausgehen können. In Art. 6 Qualifikations-Richtlinie werden neben dem Staat (lit. a) insbesondere auch nichtstaatliche Akteure (lit. c) genannt.

Der europäische Verfolgungsbegriff folgt dabei der völkerrechtlichen Schutzlehre.(37) Demnach ist es grundsätzlich unerheblich, von wem eine Verfolgung ausgeht, entscheidend ist, ob der Antragsteller im Herkunftsstaat wirksamen Schutz vor der Verfolgung erlangen kann.(38) Dieses Konzept wurde mittlerweile durch § 3 AsylVfG auch auf nationaler Ebene übernommen.

Wegen der Subsidiarität des internationalen Schutzes(39) ist der Flüchtling bei einer Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure gemäß Art. 6 lit. c Qualifikations-Richtlinie jedoch gefordert, darzulegen, dass der Staat nicht in der Lage oder nicht willens ist, Schutz vor Verfolgung bzw. ernsthaftem Schaden im Sinne des Art. 7 Qualifikations-Richtlinie zu bieten. Mit dem Ausdruck „erwiesenermaßen“ ist keine verschärfte Beweislast verbunden. Vielmehr genügt es, wenn der Antragsteller Tatsachen darlegt, aus denen sich die mangelnde Schutzbereitschaft ableiten lässt.(40) Dann ist es dem Flüchtling unzumutbar, dass er sich nach der Rückkehr innerhalb des Herkunftslandes um Schutz gegen die private Verfolgung bemüht, so dass ein Eingreifen des nachrangigen internationalen Schutzes notwendig ist.

In Fällen nicht-staatlicher Verfolgung kommt es somit maßgeblich darauf an, ob ausreichender Schutz vor Verfolgung im Herkunftsstaat im Sinne des Art. 7 Abs. 2 Qualifikations-Richtlinie besteht. Demnach muss der Schutz vor Verfolgung wirksam und darf nicht nur vorübergehender Art sein. Ein Schutz ist generell gewährleistet, wenn die Schutzakteure geeignete Schritte einleiten, um die Verfolgung zu verhindern (z.B. durch wirksame Rechtsvorschriften zur Ermittlung, Strafverfolgung und Ahndung von Handlungen, die eine Verfolgung darstellen) und wenn der Antragsteller Zugang zu diesem Schutz hat.

Ein zureichender Schutz gegen nicht-staatliche Verfolgung kann nur dann angenommen werden, wenn die eingeleiteten Schutzmaßnahmen effektiv sind, d.h. generell geeignet sowie funktional sind und für den Einzelnen den Zugang zur Schutzerlangung auch tatsächlich ermöglichen.(41)

Es müssen also zwei Tatbestandskomplexe für den Schutz im Herkunftsland erfüllt sein: Die generelle Schutzfähigkeit und -willigkeit des Staates und die Effektivität des Schutzes für die schutzsuchende Person, also ein konkreter Zugang im Einzelfall zu dem benötigten Schutz.(42) Es reicht daher nicht aus, dass ein Staat Verfolgungshandlungen missbilligt oder auch Gesetzesänderungen veranlasst, sondern es müssen ebenso die tatsächlichen Grenzen dieser Maßnahmen in den Blick genommen werden, also die Frage, ob der Schutz auch den Einzelnen erreicht.(43)

Das VG Stuttgart hat insofern hinsichtlich Zwangsheirat und sog. Ehrenmorden in der Türkei ausgeführt: „Einen effektiven Schutz vermag der türkische Staat in diesem Zusammenhang nicht zu gewähren. Denn obwohl der türkische Staat diese Verhältnisse in offiziellen Stellungnahmen missbilligt und auch keinesfalls tatenlos geblieben ist, insbesondere was die Ahndung und Verfolgung sog. Ehrenmorde betrifft, so sprechen doch die genannten Erkenntnismittel eine deutliche Sprache, was die Grenzen dieser Maßnahmen und der Einwirkungsmöglichkeiten betrifft. Es kann allenfalls davon ausgegangen werden, dass die Türkei am Beginn eines Umdenkungsprozesses steht, der allerdings nur in Ansätzen in die gesellschaftliche Wirklichkeit Eingang gefunden hat“.(44)

Für das Verfahren der Einstufung eines Herkunftsstaates als sicher bedeutet dies zunächst, dass der Gesetzgeber ausnahmslos alle Verfolgungshandlungen – unabhängig von ihrem Ursprung – in den Blick zunehmen hat. Insbesondere darf er Handlungen von privaten Gruppierungen oder auch Einzelpersonen nicht außer Acht lassen. Falls Anhaltspunkte für Fälle nicht-staatlicher Verfolgung in einem Herkunftsstaat bestehen, muss sich der Gesetzgeber zudem detailliert damit auseinander setzen, inwiefern gegen diese effektiver nationaler Schutz besteht: Bestehen schützende Rechtsvorschriften? Können diese von den Betroffenen tatsächlich in Anspruch genommen werden? Werden sie im Fall der Inanspruchnahme auch mit entsprechenden Maßnahmen durchgesetzt? Hinsichtlich all dieser Punkte sind die zugänglichen Quellen mit der gebotenen Sorgfalt auszuwerten.

NORMAN PAECH   studierte Geschichte und Recht in Tübingen, München, Paris und Hamburg. Seine Dissertation (1965) befasste sich mit Arbeits- und Öffentlichem Recht. Nach Zwischenstationen im Bundesministerium für Wirtschaftliche Entwicklung und der Forschungsstelle der Vereinigung deutscher Wissenschaftler (VDW) erhielt er 1975 eine Professor für Politische Wissenschaft an der Universität Hamburg, 1982 wechselte er auf eine Professur für öffentliches Recht an der Hochschule für Wirtschaft und Politik in Hamburg, die er bis 2003 inne hatte. Paech gehörte von 1969 bis zu seinem Austritt (2001) der SPD an, ab 2007 war er Mitglied der Partei DIE LINKE, für die er von 2005 bis 2009 im Deutschen Bundestag saß und als Außenpolitischer Sprecher der Fraktion Tätig war. Persönliche Webseite: www.norman-paech.de.

* Ich danke Herrn Daniel Kamiab Hesari für seine wertvolle Mitarbeit.

Anmerkungen:

(1)  Entwurf„Einstufungsgesetz“, Deutscher Bundestag Drs. 18/258 v. 26. Mai 2014, S. 8.

(2)  Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, Deutscher Bundestag Drucksache 18/394, zu Frage 9 und 19.

(3)  Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, Deutscher Bundestag Drucksache 18/2471 v. 3. September 2014, Informationen zur Asylstatistik für das zweite Quartal 2014, S. 31f.

(4)  Vgl. BVerfG, B. v. 02, 07, 1980 – 1 BvR 147/80.

(5)  Vgl. BVerfGE 80, 315, 335.

(6)  Vgl. BVerfGE 80, 315, 335.

(7)  Vgl. BVerfGE 54, 341.

(8)  Vgl. BVerfGE 94, 115, 134 f.

(9)  Vgl. BVerfGE 94, 115, 135 f.

(10) Vgl. BVerfGE 94, 115, 135 f.

(11) Vgl. BVerfGE 94, 115, 137.

(12) Vgl. R.Bank, N. Schneider, Durchbruch für das Flüchtlingsvölkerrecht, Beilage zum Asylmagazin 6/2006, S. 5; R. Göbel-Zimmermann, Th. Masuch, in B. Huber, AufenthG, § 60 AufenthG, Rn. 60; R. Marx, Flüchtlingsschutz, § 12 Rn. 4 f.

(13) Vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 29.11.2006 – 1 A 164/04, S. 14.

(14) Vgl. BVerwG, InfAuslR 2009, 310; R. Göbel-Zimmermann, Th. Masuch in B. Huber, AufenthG, § 60 AufenthG, Rn. 60.

(15) Vgl. BVerwG, 20.02.2013, 10 C 23.12, Rz. 35; R. Göbel-Zimmermann, Th. Masuch, in B. Huber, AufenthG, § 60 AufenthG, Rn. 61; E. Hollmann, Die Qualifikationsrichtlinie – Voraussetzung des Flüchtlingsschutzes nach dem europäischen Recht, S. 8.

(16) Vgl. J. Dörschner, Vermeidungsverhalten bei religiöser Verfolgung, S. 139.

(17) Vgl. R. Bank, F. Foltz, Flüchtlingsrecht auf dem Prüfstand, Beilage zum Asylmagazin 10/2008, S. 3.

(18) Vgl. R. Bank, F. Foltz, Flüchtlingsrecht auf dem Prüfstand, Beilage zum Asylmagazin 10/2008, S. 3.

(19) Vgl. BVerwG, 20.02.2013, 10 C 23.12, Rz. 37.

(20) Vgl. J. Dörschner, Vermeidungsverhalten bei religiöser Verfolgung, S. 141; E. Hollmann, Asylfolgeantrag auf Grund der Qualifikaktionsrichtlinie, Asylmagazin 11/2006, S. 6.

21) Vgl. BVerwG, 20.02.2013, 10 C 23.12, Rz. 37.

(22) Vgl. R. Marx, Diskriminierung als Fluchtgrund, Asylmagazin 2013, 233, 236.

(23) Vgl. R. Marx, Asylverfahrensgesetz, § 3a, Rn. 13.

(24) Vgl. R. Marx, Asylverfahrensgesetz, § 3a, Rn. 14.

(25) Vgl. Deutscher Bundestag, 18. Wahlperiode, Innenausschuss v. 23. Juni 2014, Wortprotokoll der 15. Sitzung Nr. 18/15, S. 19, 31.

(26) Vgl. z.B. BayVGH, Urteile v. 27. April 1971-Nr. 152 VIII 69; v. 12. März 1975 – Nr. 222 VIII 72; v. 24. Mai 1976 – Nr. 226 II 73; Nachweise bei R. Marx, Handbuch zum Flüchtlingsschutz, 2012, S. 54 ff.

(27) Vgl. BVerfGE 76, 143, 158.

(28) BVerwG, Urteil v. 20. Februar 2013 – 10 C 23.12. unter Bezug auf UNHCR Richtlinie v. 28. April 2004 zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft aufgrund religiöser Verfolgung, HCR/GIP/04/06 Rz. 17.

(29) Vgl. R. Marx, Diskriminierung als Fluchtgrund, Asylmagazin 7-8/2013, S. 233 ff., 237 ff.

(30) Vgl. EuGH, Urteil v. 5. September 2012, InfAuslR 2012, 444.

(31) Vgl. R. Marx, Diskriminierung als Fluchtgrund, ASYLMAGAZIN 78/2013, S. 233 ff., 234.

(32) Vgl. UNHCR, Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft, Genf, 1979/2003, Rz. 54.

(33) R. Marx, Diskriminierung als Fluchtgrund, S. 237.

(34) Vgl. auch R. Marx, Flüchtlingsschutz, § 13 Rn. 13.

(35) Vgl. R. Marx, Asylverfahrensgesetz, § 3a Rn. 12.

(36) BVerwG, 20.02.2013, 10 C 23.12, Rz. 37.

(37) Vgl. R. Marx, Handbuch zum Flüchtlingsschutz, 2012, § 15, Rn. 8 ff.

(38) Vgl. Kommission, KOM (2001)510 endgültig; Ratsdok S. 18, in: BR-Drucks. 1017/01.

(39) Vgl. R. Bank, N. Schneider, Durchbruch für das Flüchtlingsvölkerrecht, Beilage zum Asylmagazin 6/2006, S. 7.

(40) Vgl. R. Bank, N. Schneider, Durchbruch für das Flüchtlingsvölkerrecht, Beilage zum Asylmagazin 6/2006, S. 9; Hailbronner; Ausländerrecht, § 3a AsylVfG, Rn. 14; E. Hollmann, Die Qualifikationsrichtlinie – Voraussetzung des Flüchtlingsschutzes nach dem europäischen Recht, S. 13.

(41) R. Bank, F. Foltz, Flüchtlingsrecht auf dem Prüfstand, Beilage zum Asylmagazin 10/2008, S. 16.

(42) R. Bank, N. Schneider, Durchbruch für das Flüchtlingsvölkerrecht, Beilage zum Asylmagazin 6/2006, S. 8.

(43) R. Bank, F. Foltz, Flüchtlingsrecht auf dem Prüfstand, Beilage zum Asylmagazin 10/2008, S. 16; siehe auch K. Hailbronner; Ausländerrecht, § 3d AsylVfG, Rn. 19.

(44) VG Stuttgart, Urteil vom 29.1.2007, A 4 K 1877/06, Rn.

Der Beitrag Zur Verfassungsmäßigkeit des „Gesetzes zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten …“* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Um die Dauer von Asylverfahren zu senken, präsentierte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) im Dezember 2015 das Konzept der ‚Ankunftszentren‘.(1) Diese Aufnahmeeinrichtungen in gemeinsamer Zuständigkeit von Bund und Ländern sollten die Durchführung eines Asylverfahrens innerhalb von 48 Stunden ermöglichen.(2) Wie die Umsetzung des beschleunigten Verfahrens zum Stand Juni 2016 aussieht und welche Auswirkungen sich aus ihm auf den effektiven Rechtsschutz von Asylsuchenden ergeben, erörtert der vorliegende Beitrag von Johannes Moll.

Einführung: Das Modell­ver­fahren in Heidelberg

Zum bundesweit ersten Ankunftszentrum und Modellstandort für das neue Verfahren wurde die ehemalige US-Kaserne „Patrick Henry Village“ in Heidelberg erklärt.(3) Von ursprünglich angekündigten maximal 1.000 Aufnahmeplätzen stieg die Belegung bald auf dauerhaft 2.800.(4) Im Dezember 2015 erreichte sie 5.500 Plätze.(5)  Im Juni 2016 arbeiteten gut 50 EntscheiderInnen und insgesamt rund 150 MitarbeiterInnen in der BAMF-Außenstelle Heidelberg. Nach eigenen Angaben konnten diese bis zu 230 Anträge täglich bearbeiten. Angehört wurde etwa die Hälfte der AntragstellerInnen. Das für die Aufnahme und Registrierung Asylsuchender zuständige Regierungspräsidium Karlsruhe (RPK) bezifferte seine Kapazitäten auf derzeit 400 Abwicklungen pro Tag. Das Modellverfahren ist organisiert als eine Registrierungsstraße, in der binnen zwei Tagen alle Registrierungsschritte des Landes und die Aktenanlage beim BAMF abgeschlossen werden können. Dies wird möglich durch die räumliche Nähe der beteiligten Stationen und den Einsatz von Hilfspersonal der Bundeswehr und von Zeitarbeitsfirmen.

Am Beginn steht die Aufnahme personenbezogener Daten. Diese findet bereits am Tag der Ankunft oder, bei nachmittäglicher Anreise, am Morgen danach statt. Mit der Hilfe von DolmetscherInnen füllen die Asylsuchenden eigenverantwortlich ein Personaldatenblatt aus. Auf dem Blatt sind die Angaben zu in Deutschland oder einem Dublin-Überstellungsstaat lebenden Verwandten zu machen. Unbegleitete minderjährige Personen werden umgehend dem Kinder- und Jugendamt zugeführt.(6) Die Belehrung über Rechte und Pflichten gemäß § 14 Absatz 1 und § 23 Absatz 2 AsylG erfolgt in Gruppen und wird von DolmetscherInnen in Eigenverantwortung durchgeführt. Liegen Pässe oder andere Identitätsdokumente vor, werden diese mittels „physikalisch-technischer Untersuchung“ auf ihre Echtheit hin überprüft. Es folgt die EASY-Optionierung, d.h. die Zuordnung des für die Aufnahme zuständigen Bundeslandes nach   dem EASY-Verteilsystem.(7) Hat die asylsuchende Person Kernfamilienangehörige im Sinne von Artikel 6 GG in einem anderen Bundesland, wird die Optionierung storniert und eine BüMA(8) ohne Options-Nummer ausgestellt. Die Weiterreise ins nächste Bundesland erfolgt eigenverantwortlich, unterstützt durch Fahrkartengutscheine.

Der nächste Schritt ist die erkennungsdienstliche Behandlung (EDB). Neu ist: mit dem Ankunftsnachweis soll die EDB nur noch einmal erfolgen; nicht mehr doppelt in Bund und Ländern.(9) Mitarbeitende von Bund und Land nehmen hierzu an 42 Schaltern biometrische Fotos, Körpergrößenmaße und Fingerabdrücke am Live-Scanner. DolmetscherInnen werden für die EDB nicht eingesetzt. Im Anschluss soll per Inaugenscheinnahme durch einen Arzt und mittels Lungenröntgen das Vorliegen von Infektionskrankheiten ausgeschlossen werden.(10) Die Inaugenscheinnahme wird durch ein Befragungsvideo in verschiedenen Sprachen ergänzt. Lässt sich aufgrund der Röntgenergebnisse ein Verdacht auf Tuberkulose nicht ausschließen, wird eine Computertomographie (CT) in einer nahe gelegenen Klinik veranlasst. Das Ergebnis der Gesundheitsuntersuchungen wird dem Regierungspräsidium Karlsruhe (RPK) innerhalb von 24 Stunden in Form eines Gesundheitszeugnisses übermittelt. In diesem Datensatz sind Angaben zu besonderer Schutzbedürftigkeit im Sinne von Artikel 21 und 22 der EU-Aufnahmerichtlinie nicht enthalten, wie etwa Behinderungen, schwere körperliche Erkrankungen, Spuren von Gewalt und Folter oder psychische Erkrankungen.(11) 

Wer dies durchlaufen hat, erhält einen Termin zur förmlichen Asylantragstellung beim BAMF für den darauffolgenden Tag, bei der Personalien und Personaldokumente aufgenommen, eine Akte angelegt und ein BAMF-Aktenzeichen vergeben werden. Teil der Antragstellung ist die Belehrung über die allgemeinen Mitwirkungspflichten gemäß § 15 AsylG, die durch eine(n) DolmetscherIn vorgenommen wird. Ist dies nicht schon im Rahmen der erkennungsdienstlichen Behandlung erfolgt, findet auch ein Abgleich der Fingerabdrücke mit der Eurodac-Datenbank statt. Liegt dort ein Treffer vor, wird ein Merkblatt über das Dublin-Verfahren ausgehändigt und eine Einwilligungserklärung zum Datenaustausch im Dublin-Verfahren(12) und zur Wahrung der Familieneinheit(13) abgegeben.(14) Am Ende der Antragstellung wird die Niederschrift zum Asylantrag erstellt.

Die hohe Termindichte verlangt eine hohe Aufmerksamkeit von den ankommenden Schutzsuchenden und lässt wenig Zeit sich darauf vorzubereiten. Es folgt binnen weniger Tage die Anhörung im Asylverfahren(15) bzw. die Befragung im Dublin-Verfahren(16). Bevorzugt angehört werden im Schnellverfahren AntragstellerInnen aus den Ländern der Cluster A („mit sehr guter Bleibeperspektive“) und B („sichere Herkunftsländer“).(17) Für diese Gruppen wurden in der BAMF-Außenstelle Heidelberg bis zum Juni 2016 knapp 50 EntscheiderInnen eingestellt – zumeist QuereinsteigerInnen ohne eine grundlegende Verwaltungsausbildung. Da die Kategorien A und B in Baden-Württemberg nach dem Asylpaket II und der Schließung der Balkan-Route zahlenmäßig wieder schwächer vertreten waren, führten die neu eingestellten EntscheiderInnen bald auch Anhörungen für Staatsangehörige der C-Länder (‚komplexe Fälle‘) durch – und entschieden über ihre Anträge.

Alle aus Kapazitätsgründen nicht angehörten AntragstellerInnen müssen auf einen Anhörungstermin nach der Verlegung in die Landkreise warten. „Dublin-Fälle“, jetzt Cluster D, werden bis zur Klärung der Zuständigkeit ebenfalls nicht angehört.(18)

Die vorgezogene Anhörung nach § 25 AsylG für das Cluster A (SyrerInnen, EritreerInnen und Angehörige religiöser Minderheiten aus dem Irak) sieht nur 19 statt 25 Fragen vor. Der Erfahrung der ersten Monate des Jahres 2016 nach wurde diese Zielgruppe hauptsächlich auf ihre Identität überprüft, da ihr Antrag allein ihrer Herkunft wegen als begründet erschien. Der Fragenkatalog für die „sicheren Herkunftsländer“ weist nur 14 Fragen auf – ebenso wie der für AntragstellerInnen aus Maghreb-Staaten (Algerien, Marokko, Tunesien). Asylsuchende des Clusters B wurden bereits vor ihrer Anhörung– im Rahmen der Auskunftserteilung – über ihre geringen Aussichten im Asylverfahren belehrt. Unter der Aussicht des Wegfalls von Einreisesperren entschloss sich im Winter 2015/2016 ein Teil der Antragstellenden aus „sicheren Herkunftsländern“, ihren Asylantrag zurückzuziehen und freiwillig auszureisen. Mit dem für Cluster B-Angehörige innerhalb von 24 Stunden nach Anhörung oder Rücknahme erstellten Bescheid über die Ablehnung oder die Rücknahme des Asylantrags wurde die Rückkehr auf dem schnellsten Wege ermöglicht – sofern die nötigen Reisedokumente vorlagen. Beim Transfer zur Rückkehr-„Beratungsstelle“ des Regierungspräsidiums in Karlsruhe wurden die Rückkehrenden oft durch Mitarbeitende der privaten Sicherheitsdienste unterstützt – vom Zimmer bis in den Bus. Die Zahl der freiwilligen RückkehrerInnen in die Balkanstaaten, aber auch nach Iran, Irak und Afghanistan stieg im ersten Quartal 2016 erheblich.(19)

Quali­fi­zierte und unabhängige Sozial- und Verfah­rens­be­ra­tung

Während jeder Phase des Asylverfahrens haben Asylsuchende nach den Bestimmungen der EU-Verfahrensrichtlinie (AsylVfRL) einen Anspruch auf rechtliche Beratung.xx In der Landesgesetzgebung wird dieser Anspruch seit dem 1. Januar 2014 noch konkretisiert: „Neu eintreffende Personen erhalten Zugang zu qualifizierter Sozial- und Verfahrensberatung, die unabhängig von der sonstigen Aufgabenerledigung des Regierungspräsidiums Karlsruhe erfolgt.“(21)Auf der Grundlage dieses Anspruchs wurde im Juli 2015 eine unabhängige, qualifizierte Sozial- und Verfahrensberatung (USVB) in der Bedarfserstaufnahmeeinrichtung Heidelberg eingerichtet.(22) Zu deren Aufgaben gehören die Beratung und Begleitung in Angelegenheiten des Asylverfahrens und in weiteren aufenthaltsrechtlichen Fragen. Sie soll besonders schutzbedürftige Personen unterstützen und bei der Identifizierung besonderen Schutzbedarfs gemäß Artikel 21 der EU-Aufnahmerichtlinie mitwirken.(23) Die Zielsetzung der USVB ist es die Schutzsuchenden in die Lage zu versetzen, das Asylverfahren ausreichend zu verstehen um möglichst sachgerecht und selbstverantwortlich handeln und entscheiden zu können. Dabei handelt sie sozialanwaltschaftlich, unterstützt und aktiviert die Betroffenen. Grundlage der Arbeit ist ein besonders enges Vertrauensverhältnis zu den Betroffenen. Das Beratungsgeheimnis und Verschwiegenheit sind dafür unerlässlich. Die Handlungskompetenz wird durch eine enge Zusammenarbeit mit spezialisierten AsylrechtsanwältInnen erweitert.

Die USVB handelt auf der Grundlage der Leitbilder ihres Trägers und des fachlich und ethisch begründeten Mandats der Sozialen Arbeit. Sie nutzt Methoden der Einzelfall-, Gruppen- und Gemeinwesenarbeit, wofür gewisse Voraussetzungen notwendig sind: „Zur Erfüllung ihres Mandates braucht Soziale Arbeit angemessene materielle (zeitliche, personelle, finanzielle, räumliche und gegenständliche) Ressourcen, die ideelle Basis eines handlungsfeldspezifisch akzentuierten fachlichen Selbstverständnisses und eine Bandbreite von Handlungskonzepten.“(24) Die gemeinsame ideelle Basis für die Arbeit der USVB ist die Wahrung der Menschenrechte.

Was ihre materiellen Grundlagen angeht, so wurde diese mit der Festlegung Ministerpräsident Kretschmanns im Juli 2015 auf einen Sollschlüssel von einer SozialarbeiterIn auf 100 Asylsuchende auf eine solide Grundlage gestellt.(25) Ob letztere auch den veränderten Anforderungen eines beschleunigten Verfahrens standhält, wird im Folgenden diskutiert.

Gibt es einen effektiven Zugang zu Beratung im Schnell­ver­fah­ren?

Im ersten Verfahrensabschnitt, der Registrierung, ist es wichtig, dass die AntragstellerInnen bei erster Gelegenheit angeben, ob sie Familienangehörige oder Verwandte haben, welche sich in Deutschland oder in anderen Dublin-Überstellungsstaaten aufhalten. Verpassen die AntragstellerInnen die vorgesehene Gelegenheit, zieht dies aufwändige Einzelfallarbeit nach sich, um eine Familienzusammenführung noch zu ermöglichen.(26) Zudem ist der Zugang zu der zuständigen Landesbehörde für Asylsuchende außerhalb der Regelprozedur nicht ohne weiteres gegeben. Das betrifft ebenso den Zugang zur Gesundheitsversorgung, zum Taschengeld, zu verträglicher oder besonderen Bedürfnissen genügender Nahrung oder die Meldung von übergriffigem Verhalten durch Dritte. Antragstellende können sich wegen fehlender Rückmeldemechanismen in vielen Fällen nicht selbst zu ihren Rechten verhelfen. All dies fordert die Kapazitäten der Sozial- und Verfahrensberatung zusätzlich zu ihren Kernaufgaben. Diese Hilfe ist erforderlich, aber sie untergräbt gleichzeitig das sozialpädagogische Ziel der Ermächtigung zu selbstverantwortlichem und orientiertem Handeln im Asylverfahren.

Der nächste Verfahrensschritt, die Vorbereitung auf die Anhörung, ist für die      Zukunft der AntragstellerInnen entscheidend. Bei der kurzfristigen Festlegung der Anhörungstermine bleiben den Betroffenen nur wenige Tage zwischen Ankunft und persönlicher Anhörung. Diese Zeit wird zudem durch die diversen Stationen der Registrierung ausgefüllt. PsychologInnen weisen darauf hin, dass viele Schutzsuchende nach der beschwerlichen Flucht erst einmal Ruhe brauchen.(27) Die Erwartung, die AntragstellerInnen könnten sich bereits kurz nach der Ankunft so gut sortiert haben, dass sie den hohen Anforderungen an die Anhörung gerecht werden können, scheint angesichts dessen verfehlt.

Die Erfahrung aus der Verfahrensberatung zeigt deutlich, dass eine ausreichende Vorbereitung auf die Anhörung für den Ausgang des Asylverfahrens entscheidend sein kann.(28) Anhörungsvorbereitung aber braucht Zeit. Suchen die Asylsuchenden bei ihrer Vorbereitung Unterstützung, ist dafür ein geschütztes Setting und die Gelegenheit erforderlich, Vertrauen aufzubauen. Erscheinen den KlientInnen andere Anliegen vordringlich, bedarf es einer qualifizierten Beratung, die für eigenverantwortliches und orientiertes Handeln im Asylverfahren erforderlichen Informationen zu vermitteln. Die USVB steht dabei vor dem Dilemma, im Sinne des Rechtsschutzes ihrer KlientInnen Anhörungsvorbereitung betreiben zu wollen, während Beratungssuchende dringende Anliegen wie Familienzusammenführung, psychosoziale Unterstützung oder Beschwerdebearbeitung vortragen. Insgesamt lässt sich festhalten, dass mit steigendem Tempo des Verfahrens und mit höherer Falldichte die Chance des Einzelnen sinkt, eine Beratungsstelle ausfindig machen und Beratung in Anspruch nehmen zu können.

Besondere Risiko­gruppen im Schnell­ver­fahren

Eingeführt wurden die Schnellverfahren Ende 2015 vor allem mit Blick auf zwei Kategorien von Antragstellenden: jene aus Ländern mit besonders hohen Anerkennungsquoten (Cluster A: Schutzquote über 50 %) und solche aus Ländern mit hoher Ablehnungsstatistik (Cluster B: „sicheren Herkunftsstaaten“, Schutzquote unter 3 %).(29)   AntragstellerInnen aus sonstigen Ländern (Cluster C) wurden im Juni 2016 ebenso schnell registriert, konnten allerdings nicht mit einer vergleichbar schnellen Entscheidung rechnen.

Subsidiär Geschützte mit Familien­an­ge­hö­rigen in Kriegs­ge­bieten

Die erstgenannte Kategorie umfasst SyrerInnen, EritreerInnen und Angehörige religiöser Minderheiten aus dem Irak.(30) Für diese wurde im vergangenen Jahr noch ein schriftliches Verfahren durchgeführt.(31) Die Möglichkeit, Anträge mit wahrscheinlicher Begründetheit bevorzugt zu bearbeiten, ist in der Verfahrensrichtlinie gegeben.(32) Die seit dem 1. Januar 2016 für diese Gruppe wieder verpflichtend durchgeführte persönliche Anhörung ist zum Zweck der Verfahrensbeschleunigung hinsichtlich der Anzahl ihrer Fragen reduziert. Das erklärte Hauptziel der Anhörung syrischer Staatsangehöriger war – zumindest bis März 2016 – die Überprüfung der Identität.(33) Zu diesem Zweck wird, sofern keine Identitätsnachweise vorliegen, nach Flüssen, Fußballstadien oder den Namen der Präsidentenfamilie gefragt.(34)

So lange syrischen Schutzsuchenden noch regelmäßig der Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) bzw. § 3 Absatz 1 AsylG gewährt wurde, änderte sich für die Betroffenen dadurch wenig. Seit dem Inkrafttreten des Asylpakets II am 17. März 2016 zeichnet sich jedoch eine neue Tendenz in der Entscheidungspraxis des BAMF ab: Antragsteller aus Syrien erhalten nun immer öfter nur noch den subsidiären Schutz gemäß § 4 Absatz 1 AsylG. Von 21 Entscheidungen auf subsidiären Schutz im Februar 2016 stieg die Zahl im März auf 534, im April auf weitere 3.445 und im Mai 2016 auf 4.878. Die Zahl der Anerkennungen von SyrerInnen, die eine Rechtsstellung als Flüchtling zur Folge hatten, sank in der gleichen Zeit von 26.705 im Februar bis auf 11.823 im Mai, wobei die Gesamtzahl der Entscheidungen zu Syrien von 27.116 im Februar auf 17.164 im Mai sank.(35) Zum Vergleich: Im ganzen Jahr 2015 wurde von 105.620 Syrien-Entscheidungen (davon 101.137 mit einer Rechtsstellung als Flüchtling) nur in 61 Fällen subsidiärer Schutz ausgesprochen.(36)

Für subsidiär Schutzberechtigte aber gilt seit Inkrafttreten des Asylpakets II ein bedeutsamer Unterschied im Vergleich zum GFK-Status. Für alle nach dem 17. März 2016 anerkannten subsidiär Schutzberechtigten ist der Familiennachzug für zwei Jahre ausgesetzt.(37) Damit müssen anerkannte SyrerInnen – Anwartzeiten auf Botschaftstermine und Visa eingerechnet – regelmäßig bis zu vier Jahre warten, um ihre Familie nachholen zu können.(38) Die integrationshemmende Wirkung dieser Entscheidungspraxis ist bereits vielfach diskutiert worden, ebenso wie das hinter ihr stehende politische Kalkül.(39) Für das Heidelberger Schnellverfahren bedeutet dies: Wegen des verminderten subsidiären Schutzes müssen SyrerInnen in der Anhörung auch in hinreichendem Maße auf ihre individuellen Fluchtgründe und drohende Rückkehrgefahren hin befragt werden.(40)

Die Erfahrung der vergangenen Wochen zeigt, dass viele SyrerInnen noch davon ausgehen, hauptsächlich ihre Identität würde in der Anhörung überprüft, und sie so „nicht alle asylrelevanten Gründe gegenüber dem BAMF vortragen“.(41) Laut Pro Asyl geben außerdem Flüchtlinge an, „dass die Benennung ihrer politischen Aktivitäten in Syrien für ihre dort noch lebenden Verwandten gefährlich werden könnte, sollten sie diese in einer Asylanhörung in Deutschland nennen. Deswegen schweigen sie diesbezüglich vor dem BAMF und erhalten nur den subsidiären Schutz.“(42) Die Organisation benennt zudem Fälle, „in denen das BAMF trotz des Vorliegens von GFK-Fluchtgründen auf subsidiären Schutz entscheidet.“(43)Vor den genannten Hintergründen erscheint es umso bedeutender, dass auch SyrerInnen vor ihrer Anhörung von einer qualifizierten, unabhängigen Stelle beraten werden. Der Zugang zu Beratung ist jedoch im Schnellverfahren durch die Kürze der verfügbaren Zeit und die hohe Falltaktung erschwert.(44)

Schutz­be­dürf­tige, die besondere Verfah­rens­ga­ran­tien benötigen

Eine Gruppe, die im Schnellverfahren besonderes Augenmerk verdient, ist die der besonders schutzbedürftigen Personen im Sinne von Artikel 21 der Aufnahmerichtlinie.(45) Deren besonderen Belange sind nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz ausdrücklich zu berücksichtigen.(46) Hierzu ist der Aufnahmestaat laut Artikel 22 AufnRL verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Identifizierung von besonders Schutzbedürftigen zu treffen.(47) Ihre besonderen Bedürfnisse müssen im Detail ermittelt werden.(48)

Im Asylverfahren ist die Erkennung von besonderen Bedürfnissen kein Selbstzweck und soll nicht allein der Gewährleistung adäquater Versorgung während des Aufnahmeverfahrens dienen; die Feststellung besonderen Schutzbedarfes ist vielmehr geboten um sicherstellen zu können, dass die betroffenen AsylantragstellerInnen in die Lage versetzt werden ihre Gründe für ihre Flucht und die Angst vor einer Rückkehr in das Herkunftsland in ausreichendem Maße darzulegen. In diesem Sinne verpflichtet die Verfahrensrichtlinie die Mitgliedstaaten, „innerhalb eines angemessenen Zeitraums nach Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz zu prüfen, ob ein Antragsteller besondere Verfahrensgarantien benötigt.“(49) Als solchen definiert sie einen „Antragsteller, dessen Fähigkeit, die Rechte aus dieser Richtlinie in Anspruch nehmen und den sich aus dieser Richtlinie ergebenden Pflichten nachkommen zu können, aufgrund individueller Umstände eingeschränkt ist“.(50) Unter die AntragstellerInnen, denen besondere Verfahrensgarantien zustehen, fallen gemäß Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL insbesondere Opfer von „Folter, Vergewaltigung oder sonstigen schweren Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt“.(51) Ebenso zählen dazu auch Menschen mit schweren Erkrankungen, geistigen Behinderungen oder psychischen Störungen wie z.B. Traumafolgestörungen.(52) Nach der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass Antragsteller, die besondere Verfahrensgarantien benötigen, angemessene Unterstützung erhalten, damit sie während des Asylverfahrens ihre Rechte in Anspruch nehmen und den sich aus der Richtlinie ergebenden Pflichten nach­kommen können.(53)

Die vom Einzelfall abhängige angemessene Unterstützung kann während der Erstaufnahme zumindest im Angebot psychosozialer Beratung bestehen. In schwereren Fällen kann die benötigte Unterstützung auch aufwändiger aussehen und nicht vor Ort realisierbar sein. Ist ein(e) AntragstellerIn traumatisiert, ist unter Umständen ein fachliches Gutachten nötig, um angemessene Maßnahmen zur Unterstützung bestimmen zu können.(54) Dafür ist es dringend notwendig, insbesondere im Kontext des Schnellverfahrens, individuelle Gesundheitsbedarfe und erforderliche Verfahrensgarantien in einem systematischen Verfahren zu erfassen und zu gewährleisten.(55) Grundsätzlich liegt die Feststellung von besonderem Schutzbedarf in Heidelberg bislang in der Verantwortung der Aufnahmebehörden.(56) Die USVB Heidelberg konnte zwar in einigen Fällen bei der Identifizierung besonderer Schutzbedürftigkeit mitwirken und die Antragstellenden auf dem Weg zu einer adäquaten Versorgung unterstützen. Der aufgrund des hohen Verfahrenstempos jedoch nicht ausreichend gewährleistete Zugang zu qualifizierter Beratung wurde bereits problematisiert.

Bis die im Einzelfall erforderlichen Unterstützungsmaßnahmen bestimmt sind, sollte in diesen Fällen das Asylverfahren bis auf weiteres ausgesetzt werden. Insbesondere die Anhörung sollte verschoben werden, bis die erforderlichen Schutzmaßnahmen gegriffen haben. Erstens, um einer Verschlechterung des Gesundheitszustandes, etwa infolge unachtsamer Konfrontation mit einem Trauma vorzubeugen. Zweitens, um zu garantieren, dass die betroffene Person bis zur Anhörung in der Lage ist in ausreichendem Maße von allen verfolgungsrelevanten Umständen zu berichten. Ansonsten kann neben dem Risiko einer ungerechtfertigten Ablehnung auch eine Gefahr für Leib oder Leben bei Rückkehr ins Herkunftsland nicht ausgeschlossen werden.(57)

In der Praxis ist eine systematische Feststellung und Beurteilung besonderer Bedürfnisse bei AntragstellerInnen im Verfahren in Heidelberg bislang nicht zu erkennen. Die Inaugenscheinnahme im Rahmen der Registrierung der Asylsuchenden dient der Erkennung infektiöser Krankheiten. Beispielsweise werden auch körperliche Behinderungen oder eine Schwangerschaft in der Datei vermerkt. Psychische Erkrankungen etwa lassen sich aber nicht ohne weiteres feststellen. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer solchen werden nirgends vermerkt. Seit Februar 2016 gibt es in Heidelberg zusätzlich zur amtlichen medizinischen Basisversorgung eine Notfallambulanz des Universitätsklinikums auf dem Gelände, die im Wesentlichen ehrenamtlich getragen wird.(58) Zweimal wöchentlich bieten dort, neben anderen FachärztInnen, zwei PsychologInnen bzw. PsychiaterInnen eine Sprechstunde an – jeweils für einen halben Tag. Sie können naturgemäß nur eine begrenzte Anzahl von PatientInnen am Tag sehen. Außerdem scheitert die Verständigung in den Sprechstunden allzu oft an nicht ausreichend vorhandenen (ebenfalls ehrenamtlichen) Dolmetscherkapazitäten. In der Folge werden psychosoziale Bedarfe wie auch Barrierefreiheit, Ernährung, Baby­ausstattung, Hygiene und gesundheitliche Bedarfe sehr häufig in der Sozial- und Verfahrensberatung angesprochen. Immer wieder sind etwa bei dem privaten Betreiber der Einrichtung nach AsylbLG zu gewährende Hilfsmittel wie Rollstühle nicht in ausreichender Zahl vorrätig.(59) In diesem Zusammenhang wird – wie auch bei der inländischen Familienzusammenführung – regelmäßig die Erfahrung gemacht, dass eine Unterstützung durch BeraterInnen im Einzelfall zu ungleich besseren Ergebnissen führen kann. Das Dilemma aus Sicht der Sozialen Arbeit ist auch hier, dass das berechtigte Interesse, die Rechte der KlientInnen schützen zu wollen, nicht zur selbstständigen Handlungsfähigkeit ermächtigt, sondern das allgegenwärtige Gefühl der Nichtwirksamkeit für Asylsuchende einmal mehr verstärkt.

Für AntragstellerInnen aus sogenannten „sicheren Herkunftsländern“ erklärt das BAMF den Erfolg seiner Verfahrensbeschleunigung damit, dass „in vielen Verfahren der Sachvortrag zur Widerlegung der Regelvermutung nicht ausreichend ist und dadurch zeitaufwändige Beweiserhebungen und Sachverhaltsaufklärungen entfallen.“(60) Die Sachverhaltsaufklärung in Bezug auf besondere Schutzwürdigkeit sollte jedoch in einem rechtsstaatlichen Verfahren unter keinen Umständen entfallen. Vielmehr ist ein „entschleunigtes“ Asylverfahren geboten, sobald Anhaltspunkte für einen Bedarf an besonderen Verfahrensgarantien vorliegen.(61) Dies stellt die Verfahrensrichtlinie insbesondere für AntragstellerInnen aus Sicheren Herkunftsstaaten explizit klar, sofern bei letzteren ein entsprechender Bedarf vorliegt.(62) Im Hinblick auf das Klageverfahren nach einer Ablehnung weist der Jesuiten-Flüchtlingsdienst darauf hin: „Auch ist besondere Vorsicht bei der Ablehnung eines Asylantrages als ‚offensichtlich unbegründet‘ (o.u.) walten zu lassen, weil diese Ablehnung zu verkürzten Rechtsmittelverfahren führt.“ Die o.u.-Ablehnung sei mit dem besonderen Schutzbedarf „nicht in Einklang zu bringen“.(63) Denn weder die verkürzte Klagefrist noch die Aufhebung der aufschiebenden Wirkung dürfen laut AsylVfRL für AntragstellerInnen mit besonderen Verfahrensgarantien gelten.(64) Schon die normalen Rechtsmittelfristen für einfach abgelehnte Anträge sind angesichts der Verlegung in eine andere Unterkunft unmittelbar nach der Bescheiderstellung eine Herausforderung für viele AntragstellerInnen.

Der neue Wohnort bedeutet den Abbruch vorhandener Beratungskontakte und das Erfordernis, innerhalb kürzester Zeit eine Rechtsberatung bzw. -vertretung zu suchen. Da die Auszahlung der AsylbLG-Leistungen zur Deckung des notwendigen persönlichen Bedarfs in Heidelberg nur einmal monatlich erfolgt, ist nicht gewährleistet, dass ein Rechtsanwalt – selbst in Raten – bezahlt werden kann. Der Rechtsanspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor Gericht gemäß Artikel 46 Absatz 1 AsylVfRL gerät damit faktisch in Not.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich das Heidelberger Modell als Versuch beschreiben, den steigenden Flüchtlingszahlen des Jahres 2015 und dem daraus gewachsenen politischen Handlungsdruck ein beschleunigtes Verfahren entgegenzusetzen. Mit dessen Verkürzung auf bis zu 48 Stunden wurde ein gesellschaftliches Interesse bedient, Asylverfahren schnell und kostengünstig abzuschließen. Gleichzeitig wurde erstmals die Vorgabe der EU-Asylverfahrensrichtlinie erfüllt, welche zwischen der Registrierung und formellen Antragstellung maximal zwei Wochen Abstand vorsieht.(65) Diejenigen AntragstellerInnen, deren Asylantrag schnell anerkannt wurde, profitierten von einer kürzeren Aufenthaltsdauer in den Aufnahmeeinrichtungen und hatten eher die Gelegenheit ihren Integrationsprozess zu beginnen. Die beschleunigte Anhörung und Entscheidung war dabei nur AntragstellerInnen aus bestimmten Ländern vorbehalten. Anträge aus sonstigen Ländern wie Gambia, Afghanistan und Nigeria, welche in der Summe jene aus den Ländern der Kategorien A und B im Mai 2016 überstiegen,(66) werden wie in der Vergangenheit über viele Monate hinweg nicht bearbeitet.(67) Das Modellverfahren in Heidelberg ist deshalb nicht allein an einer durchschnittlichen Senkung der Verfahrensdauer zu messen. Zur Bewertung des Schnellverfahrens sind auch dessen Auswirkungen auf grundlegende Verfahrensrechte für einige besondere Risikogruppen zu beurteilen, denen es nicht gerecht wird.

Antragstellerinnen mit Familienangehörigen in einem anderen EU-Mitgliedstaat laufen Gefahr, aufgrund fehlender Orientierung im Verfahren diesen schutzwürdigen Umstand nicht rechtzeitig geltend machen zu können. Personen mit besonderer Schutzbedürftigkeit, denen den EU-Richtlinien zufolge besondere Verfahrensgarantien zustehen, drohen in Heidelberg nicht identifiziert und folglich nicht adäquat unterstützt zu werden. Das sogenannte Modellverfahren lässt bisher ein systematisches Screening zur Feststellung und Ermittlung besonderer Bedürfnisse vermissen. Es kann daher nicht gewährleisten, dass alle Antragstellerinnen in der Lage sind, sich sachgerecht in ihrem Verfahren zu äußern. Zudem riskiert es die physische und psychische Gesundheit von Asylsuchenden und dadurch möglicherweise einen Mehraufwand für die öffentliche Hand. Ankommenden Schutzsuchenden muss im beschleunigten Verfahren ferner effektiver der Zugang zu qualifizierter und unabhängiger Sozial- und Verfahrensberatung ermöglicht werden. Dies erweist sich insbesondere im Vorfeld der Anhörung als in vielen Fällen ausschlaggebend für ein faires Verfahren. In der Erfahrung mit dem Schnellverfahren in Heidelberg scheitert der effektive Beratungszugang an der wenigen verfügbaren Zeit vor der Anhörung.

Wenn die Entscheidung über den Asylantrag ansteht, sollte letztlich dafür gesorgt werden, dass abgelehnte AntragstellerInnen wie auch subsidiär Schutzberechtigte die effektive Möglichkeit zu einem Rechtsbehelf haben. Im Heidelberger Modell ist diese Möglichkeit, bei den üblichen kurzen Rechtsmittelfristen, durch die Wohnortverlegung im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Bescheidzustellung eingeschränkt. Für AntragstellerInnen, die Familienangehörige in Kriegs- oder Krisengebieten haben, besteht dadurch ein erhöhtes Risiko diese Familienangehörigen nicht mehr nachholen zu können. Die Verlängerung der Aufenthaltsdauer im Ankunftszentrum um weitere zwei Wochen nach einem Ablehnungsbescheid und eine Verlängerung der Rechtsmittelfristen im Schnellverfahren wären zwei mögliche Ansätze, dies zu entschärfen. Wäre außerdem den Asylsuchenden der Zielort einer anstehenden Verlegung im Vorhinein bekannt, ließe sich eine Folgeberatung oder Rechtsvertretung eher organisieren.

JOHANNES MOLL   ist studierter Islamwissenschaftler und derzeit als Teamleiter in der Unabhängigen Sozial- und Verfahrensberatung des Diakonischen Werkes Heidelberg und des Caritasverbandes Heidelberg tätig.

Quellen:

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Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (AsylVfRL)
Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (AufnRL)

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Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über die Einrichtung von Eurodac über den Ableich von Fingerabdruckdaten… (EURODAC-VO)

Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats… (Dublin III-VO)

Vilmar, Franziska: Die Neufassung der Asylverfahrensrichtlinie, in: Neuregelungen im EU-Flüchtlingsrecht – Beilage zum Asylmagazin 7-8/2013, S. 21ff, Juli 2013.

Welt.de, Ab 2016 gibt es keine Ausnahme für Syrer mehr, 31.12.2015, http://www.welt .de/politik/deutschland/article150489521/Ab-2016-gibt-es-keine-Ausnahme-fuer-Syrer-mehr.html

Welt.de, BAMF-Personalrat spricht Asylverfahren Rechtsstaatlichkeit ab, 12.11.2015, http://www.welt.de/politik/deutschland/article148768910/BAMFPersonalrat-spricht-Asylverfahren-Rechtsstaatlichkeit-ab.html
Wirtgen, Waltraud: Traumatisierte Flüchtlinge – Psychische Probleme bleiben meist unerkannt, Deutsches Ärzteblatt, Jg.106, Heft 49, 04.12.2009, S. 2463ff, http://www.aerzteblatt.de/pdf.asp?id=66991

Anmerkungen:

(1)  Vgl. BAMF, Vorstellung Modellverfahren, 18.12.2015.

(2)  Vgl. BAMF, Ankunftszentren, 26.04.2016.

(3)  Vgl. BAMF, Presseeinladung, 05.02.2016. Im Juni 2016 gab es laut BAMF bereits 19 Ankunftszentren bundesweit (vgl. BAMF, Standorte, 2016).

(4)  Vgl. SWR, 25.07.2015.

(5)  Vgl. Stadt Heidelberg, Bestätigung, 04.12.2015. Seit der Schließung der Balkanroute ist die Belegung analog zu den deutschlandweiten Zugangszahlen deutlich zurückgegangen. Im Juni 2016 waren etwa 1.800 Plätze belegt.

(6)  Auf dem Gelände des Ankunftszentrums gibt es eine vorläufige Inobhutnahme mit bis zu 60 Plätzen, betrieben von Trägern der Kinder- und Jugendhilfe. Die Altersfestsetzung verantwortet das Kinder- und Jugendamt Heidelberg.

(7)  Erstverteilung der Asylbegehrenden. Es zählen der Königsteiner Schlüssel nach § 45 AsylG sowie freie Kapazitäten, Herkunftsland und Aufnahmequoten.

(8)  Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender gemäß § 63a AsylG.

(9)  Vgl. BAMF, Vorstellung Ankunftsnachweis, 10.12.2015. Der Umsetzungsprozess war im Juni 2016 noch im Gange.

(10) Beide Teile der Gesundheitsuntersuchung finden in Zeiten hoher Zugangszahlen noch am Tag der Registrierung statt. Im April bis Juni 2016 wurden sie am darauffolgenden Tag erledigt. Durchgeführt wird die Gesundheitsuntersuchung von Mitarbeitenden des Gesundheitsamtes Heidelberg unter Zuhilfenahme von Leihpersonal. Nicht geröntgt werden Kinder unter 16 Jahren sowie Frauen, die angeben schwanger zu sein. Bei schwangeren Frauen wird ein QFT-Test durchgeführt, vgl. Universitätsklinikum Heidelberg.

(11) Richtlinie 2013/33/EU (AufnRL) vom 26. Juni 2013. Die Relevanz der frühzeitigen Feststellung von besonderer Schutzbedürftigkeit wird weiter unten diskutiert.

(12) Gemäß Artikel 34 Absatz 3 Dublin III-VO.

(13) Gemäß Artikel 9, 10, 16 und 17 Dublin III-VO.

(14) Verordnung (EU) Nr. 604/2013 vom 26. Juni 2013.

(15) Gemäß § 25 AsylG.

(16) Gemäß Artikel 5 Dublin III-VO.

(17) BAMF, Ankunftszentren, 26.04.2016.

(18) Ebd.

(19) 1.887 Ablehnungen von serbischen AntragstellerInnen etwa standen im März diesen Jahres 954 dokumentierte freiwillige Ausreisen nach Serbien gegenüber. Im Januar 2016 waren es noch 248 Ausreisen gegenüber 2.203 Ablehnungen. Das entspricht einem Anstieg der Quote von 11% auf 50% (vgl. BAMF, Asylgeschäftsstatistik 1/2016 und 3/2016 sowie BAMF, Freiwillige Rückkehr, 20.04. 2016). Für Afghanistan lag die Quote der Ausreisen gegenüber Ablehnungen im ersten Quartal 2016 bei 151%, für den Irak bei 360% und für den Iran gar bei 416% (ebd). Im Vergleich zum Vorjahreszeitraum stieg die Gesamtzahl der RückkehrerInnen nach Afghanistan von 14 auf 919 Personen, in den Irak von 58 auf 1.226 und in den Iran von 60 auf 720 Personen (ebd).

(20) Vgl. Artikel 20 und 12 der Richtlinie 2013/32/EU vom 26. Juni 2013 (AsylVfRL).

(21) § 6 Absatz 2 Satz 2 des Gesetzes über die Aufnahme von Flüchtlingen (Flüchtlingsaufnahmegesetz – FlüAG) vom 19.12.2013.

(22) Die Beratungsstelle in gemeinsamer Trägerschaft der kirchlichen Wohlfahrtsverbände Diakonisches Werk Heidelberg und Caritasverband Heidelberg wurde im Januar 2016 ergänzt durch ein entsprechendes Angebot des Deutschen Roten Kreuzes Rhein-Neckar.

(23) Vgl. Diakonisches Werk und Caritasverband, Fachliche Konzeption Verfahrens- und Sozialberatung, 11.05.2015

(24) Initiative Hochschullehrender zu Sozialer Arbeit in Gemeinschaftsunterkünften, 2016, S.

(25) Vgl. Rhein-Neckar-Zeitung v. 25.07.2015; Stadt Heidelberg, Ministerpräsident Kretschmann, 27.07.2015.

(26) Oben wurde beschrieben, dass das Personaldatenblatt selbstständig, mit alleiniger Unterstützung von „DolmetscherInnen“ ausgefüllt wird. Die dabei eingesetzten SprachmittlerInnen arbeiten auf Honorarbasis sowohl für das RPK als auch für das BAMF. Eine professionelle Qualifikation wird für ihre Tätigkeit nicht vorausgesetzt.
(27) Vgl. etwa Focus Online v. 07.04.2016.

(28) Dieser Eindruck ergab sich aus dem Vergleich zahlreicher Anhörungsniederschriften verschiedener Herkunftsländer zwischen Juli 2015 und Juni 2016. Zu den allgemeinen Hinweisen und Fallstricken bzgl. der Anhörung vgl. Hofmann, Merkblatt für Flüchtlinge, Juli 2014.

(29) Vgl. BAMF, Ankunftszentren, 26.04.2016.

(30) Nicht darunter fallen jedoch etwa der Iran (bereinigte Schutzquote von 72,5% im ersten Jahresdrittel 2016) oder Afghanistan (60,6%), vgl. BAMF, Asylgeschäftsstatistik 4/2016.

(31) Vgl. BAMF, Entscheiderbrief 11/2014, S. 4.

(32) Vgl. Artikel 31 Absatz 7 AsylVfRL.

(33) Vgl. Süddeutsche Zeitung v. 01.01.2016; Welt.de v. 31.12.2015 ; Welt.de v. 12.11.2015.

(34) Entsprechendes geht aus Anhörungsniederschriften hervor, die dem Autor vorliegen.

(35) Vgl. Asylgeschäftsstatistiken 2-5/2016.

(36) Vgl. BAMF, Das Bundesamt in Zahlen 2015 – Asyl, 12.04.2016.

(37) Vgl. § 104 Absatz 13 AufenthG ; siehe dazu auch Jelpke, BAMF drängt, 09.05.2016; Pro Asyl, BAMF- Entscheidungspraxis geändert, 23.05.2016.

(38) Vgl. Pro Asyl, BAMF-Entscheidungspraxis geändert, 23.05.2016, S. 2.
(39) Vgl. z.B. Zeit Online, 29.01.2016.

(40) Vgl. Artikel 16 AsylVfRL i.V.m. Artikel 4 der Qualifikationsrichtlinie (RL 2011/95/EU). Der UNHCR hält es indes für dringend geboten, SyrerInnen weiterhin den vollen GFK-Schutz zuzusprechen (vgl. UNHCR, Syria-Update IV, S. 22).

(41) Pro Asyl, Neue Asylpraxis beim BAMF, 19.05.2016.

(42) Pro Asyl, BAMF-Entscheidungspraxis geändert, 23.05.2016, S. 5.

(43) Pro Asyl, Neue Asylpraxis beim BAMF, 19.05.2016.

(44) Vgl. Diskussion oben.

(45) Artikel 21 der Richtlinie 2013/33/EU vom 26. Juni 2013 beinhaltet eine – nicht abschließende – Liste von als besonders schutzwürdig anzusehenden Kriterien.

(46) S. § 5 FlüAG.

(47) Seit dem 20.07.2015 sind die Regelungen der Richtlinien 2013/32/EU und 2013/33/EU unmittelbar anzuwenden, so sie nicht bereits in nationales Recht umgesetzt wurden (vgl. Keßler, Unmittelbare Ansprüche, 16.12.2015, S. 1).

(48) Artikel 22 Absatz 1 AufnRL.

(49) Artikel 24 Absatz 1 AsylVfRL.

(50) Artikel 2 Satz 1 Buchstabe d) AsylVfRL.

(51) Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL.

(52) Artikel 24 Absatz 2 AsylVfRL verweist auf die Prüfung nach den Kriterien für besondere Schutzbedürftigkeit gemäß Artikel 22 bzw. 21 AufnRL.

(53) Artikel 24 Absatz 3 Satz 1 AsylVfRL.

(54) Studien belegen, dass mindestens 40 Prozent der AsylbewerberInnen in Deutschland mehrfach trauma­tisierende Erfahrungen machten und nachgewiesenermaßen unter Traumafolgestörungen leiden (Landesärztekammer Baden-Württemberg, 2. Versorgungsbericht, Oktober 2015, S. 13). Zur angemessenen Versorgung psychisch kranker Flüchtlinge siehe Bundespsychotherapeutenkammer, Vorschlag zu den Eckpunkten, 08.10.2015.

(55) Vgl. Friele, B. und Saborowski, N., Asylmagazin 4/2015, S. 110.

(56) Die Beurteilung der besonderen Bedürfnisse muss prinzipiell nicht von staatlichen Akteuren durch­geführt werden, vgl. Art. 22 Abs. 2 AufnRL. Beispiele aus anderen Städten zeigen, dass die Einbindung vorhandener Expertise von Einrichtungen, die auf die Unterstützung Asylsuchender mit besonderen Bedürfnissen spezialisiert sind, ein zukunftsfähiges Modell ist (vgl. Saborowski, Asylmagazin 7-8/2014, S. 242ff) .

(57) Vgl. Wirtgen, Traumatisierte Flüchtlinge, 04.12.2009, S. 2464.

(58) Vgl. Stadt Heidelberg, Erweitertes medizinisches Angebot, 12.02.2016; Rhein-Neckar-Zeitung v. 13.02.2016.

(59) Zu den Leistungsansprüchen gemäß §§ 4 und 6 AsylbLG siehe Classen, Leitfaden Asylbewerberleistungsgesetz, Mai 2013, S. 7.

(60) BAMF, Sichere Herkunftsländer, 22.12.2015.

(61) BAMF, Sichere Herkunftsländer, 22.12.2015.

(62) Vgl. Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL.

(63) Keßler, Unmittelbare Ansprüche, 16.12.2015, S. 5.

(64) Artikel 24 Absatz 3 Satz 2 AsylVfRL, i.V.m. Artikel 31 Absatz 8 AsylVfRL.

(65) Artikel 6 AsylVfRL ; siehe dazu auch Vilmar, Beilage zum Asylmagazin 7-8/2013, S. 22.

(66) Gambia, Afghanistan und Nigeria stellten im Mai 2016 zusammengenommen 34,6 Prozent der Asylerstanträge in Baden-Württemberg, während Syrien, Afghanistan und Eritrea in Summe nur 25,2 Prozent ausmachten und die „sicheren Herkunftsländer“ Kosovo, Serbien, Mazedonien und Albanien zusammen auf 7,9 Prozent kamen (vgl. Integrationsministerium Baden-Württemberg, Zugang Asylbegehrender, Mai 2016).

(67) Vgl. Tagesschau.de v. 26.04.2016.

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Kinder auf der Flucht sind besonders gefährdet. Internationale Menschenrechtspakte sehen deshalb besondere Schutzstandards für sie vor. Dieser Schutz aber wird von Regierungen in Transit- und Aufnahmeländern nur unvollständig gewährt, in Europa derzeit sogar abgebaut. Tanja Funkenberg schildert die unzureichenden Vorkehrungen für den Schutz Minderjähriger in deutschen Asylverfahren, bei der Unterbringung oder dem Zugang zu Bildungsangeboten und Gesundheitsversorgung.

Kinder auf der Flucht

Laut UNHCR (1) sind weltweit mehr als 65 Millionen Menschen auf der Flucht, die Hälfte von ihnen sind Kinder(22) und Jugendliche unter 18 Jahren, fast 25% davon sind unbegleitet. Der nunmehr fünf Jahre andauernde Krieg in Syrien ließ die Flüchtlingszahlen in den letzten zwei Jahren enorm ansteigen. Nach Deutschland kamen 2015 eine Million Menschen, darunter etwa 30 Prozent Kinder und Jugendliche, die meisten von ihnen in Begleitung ihrer Eltern oder einem Elternteil. Etwa zehn Prozent der 2015 hier registrierten Flüchtlingskinder reisten allein ein und waren unbegleitet auf der Flucht. Laut aktuellen Asylzahlen sind 80 Prozent der 16- bis 18-jährigen Asylsuchenden männlich. Bei den Jüngeren hält es sich bei Jungen und Mädchen in etwa die Waage.(3)

Kinder, die vor Kriegen und Gewalt, Hunger und Elend fliehen, hoffen auf Sicherheit und eine bessere Perspektive. Während der Flucht sind sie allerdings weiterhin gefährdet. Auf der Flucht werden sie Zeugen von Gewalt oder erleiden selbst Gewalt, erleben Schikanen von Polizei und Behörden, die Bedrohung durch Schlepper, Angriffe der feindlich gesinnten Bevölkerung. Manche Kinder fliehen allein, manche werden auf der Flucht von Eltern oder anderen Vertrauenspersonen getrennt, etwa bei chaotischen Verhältnissen an Grenzübergängen. Kinder erleben ihre Eltern als hilflos, überfordert oder verzweifelt. Unbegleitete Kinder und ältere Jugendliche müssen die Flucht häufig selbst finanzieren und suchen Arbeit. So sind sie leichte Beute für Schlepper, von denen sie erpresst werden, fallen Menschenhändlern zum Opfer oder müssen unter ausbeuterischen Verhältnissen arbeiten.

Die Erfahrungen von Krieg, Vertreibung und Gewalt im Herkunftsland und auf der Flucht können Kinder schwer belasten und traumatisieren.(4) Wenn die Bewältigungsmechanismen eines Kindes überfordert sind und keine Hilfe vorhanden ist, können sich psychische Störungen und klinische Traumata entwickeln. Umso wichtiger ist es, den Kindern nach ihrer Ankunft in Deutschland schnell ein sicheres und stabiles Umfeld zu ermöglichen, um Traumafolgestörungen abzufedern. Die Herstellung eines „normalen“ Alltags mit geregelten Abläufen, mit der Möglichkeit, andere Kinder zu treffen, zu spielen und zu lernen – all das ist für die psychische Stabilisierung essentiell und eine Grundvoraussetzung für Integration.

terre des hommes setzt sich in Deutschland dafür ein, dass Kinder möglichst schnell eine sichere Bleibeperspektive erhalten, medizinisch gut versorgt werden und unmittelbaren Zugang zu qualitativ guten Bildungsangeboten erhalten. Daneben fordert terre des hommes seit Jahren sichere und legale Zugänge für Kinder, die aus Kriegsgebieten fliehen. Leider ist selbst der grundlegende Schutz von Kindern auf der Flucht in Europa nicht gewährleistet: Die Versorgung von Kindern entlang der Balkanrouten, ebenso wie die Rettung Schiffbrüchiger im Mittelmeer, werden zunehmend von freiwilligen Helfern – also der Zivilgesellschaft – geleistet. Polizei und Behörden sowie zivilgesellschaftliche Institutionen müssten hier im Sinne des Kindeswohls über die Landesgrenzen hinweg zusammen arbeiten.

Schützende Kinder­rechte

Nach der UN-Kinderrechtskonvention von 1989 (KRK) haben alle Kinder unter 18 Jahren die gleichen dort verbrieften Rechte. Mit Aufhebung des Vorbehalts Deutschlands gegenüber der innerstaatlichen Anwendbarkeit der KRK 2010 sind die völkerrechtlichen Normen der KRK in Deutschland unmittelbar anwendbares Recht; innerstaatliche Rechte müssen konform ausgelegt und angewendet werden.(5)Deutschland steht damit in der Pflicht, die Kinderrechte zu achten, zu schützen und allen Kindern gleichermaßen zu gewähren. Dabei muss laut Art. 3 der KRK bei allen Maßnahmen, die das Kind betreffen, das Wohl des Kindes vorrangig berücksichtigt werden und das menschenrechtliche Prinzip der Nicht-Diskriminierung (Art. 2 KRK) Anwendung finden.

Ebenso sieht Artikel 24 der Europäischen Grundrechtecharta („Rechte des Kindes“) vor, das Wohl des Kindes vorrangig zu berücksichtigen. Als europäisches Primärrecht muss das deutsche Recht diesem Grundsatz entsprechen.(6) Außerdem fallen Minderjährige und unbegleitete Minderjährige nach der EU-Aufnahmerichtlinie(7) unter den Personenkreis der besonders Schutzbedürftigen. Auch hier weist Artikel 23  darauf hin, dass bei allen Maßnahmen, die geflüchtete Kinder betreffen, das Kindeswohl vorrangig zu berücksichtigen ist. Deutschland war verpflichtet, diese Richtlinie bis zum 20.07.2015 in nationales Recht umzusetzen. Da dies noch nicht passiert ist,
hat das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge einen „Leitfaden zur unmittelbaren Anwendung“ der Richtlinie herausgegeben.(8)

In der nationalen Gesetzgebung regeln das Asylgesetz (AsylG), das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) und das Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) das Verfahren, die Aufenthaltsbestimmungen und die Leistungen für Asylsuchende, so auch für asylsuchende Kinder. Für unbegleitete minderjährige Schutzsuchende greift zusätzlich das Kinder- und Jugendhilferecht (SGB VIII), das in seiner Zielsetzung darauf angelegt ist, der besonderen Schutzbedürftigkeit von Kindern und Jugendlichen Rechnung zu tragen.
In der Realität berücksichtigen jedoch die nationale Rechtsordnung sowie die praktische Umsetzung durch Behörden, Verwaltung und Gerichte nicht immer die Vorgaben der KRK, der EU Grundrechtecharta sowie der EU-Aufnahmerichtlinie. Im Gegenteil: mit den Gesetzesänderungen im Herbst 2015 und Februar 2016 haben sich der Schutz und die Rechte von minderjährigen Flüchtlingen in einigen Punkten weiter verschlechtert.

„Als ‚unbegleitet‘ gelten Minderjährige, die ohne Eltern oder Erziehungs­berechtigte ins Bundesgebiet einreisen oder wenn die Kinder nach der Einreise von ihren Eltern getrennt werden und diese Trennung über einen längeren Zeitraum andauert und die Eltern nicht in der Lage sind, sich um ihre Kinder zu kümmern.“
Bundesagentur für Migration und Flüchtlinge (BAMF)(9)

Schutz­lü­cken im System:
Zu oft wird das Kindeswohl zurück­ge­stellt

Nicht-kindgerechte Asylverfahren

Mit dem erhöhten Aufkommen von Flüchtlingen im Jahr 2015 und der Überlastung der Behörden verlängerten sich die durchschnittlichen Wartezeiten für die Registrierung von Asylsuchenden sowie für die Asylantragstellung.(10) Zudem werden unbegleitete Minderjährige seit dem 1.11.2015 über eine Quotenregelung über das gesamte Bundesgebiet verteilt, was das Verfahren und damit den unsicheren Status verlängert, zumal sie vor der Verteilung keinen rechtlichen Vertreter erhalten.(11) Gerade für Kinder ist ein schnelles Asylverfahren wichtig, damit sie schnell eine neue Heimat finden und Kita bzw. Schule und Hilfen nutzen können. Deshalb sollten unbegleitete Minderjährige und Familien mit Kindern vorrangig und zügig im Asylverfahren behandelt werden. Leider werden begleitete Kinder im Asylverfahren und bei aufenthaltsrechtlichen Fragen nur selten als eigenständige Rechtssubjekte gesehen; meist laufen sie eher mit den Eltern mit. Individuelle kindspezifische Fluchtgründe – wie Zwangsrekrutierung von Jungen, Kinderheirat oder weibliche Genitalverstümmelung – werden selten berücksichtigt.(12) Bei unbegleiteten Kindern und Jugendlichen sind zusätzlich Hintergründe wie Kinderhandel, Kinderarbeit und sexuelle Ausbeutung zu berücksichtigen. Denn zunehmend sind Mädchen nach Deutschland eingereist, die in Flüchtlingslagern in Jordanien oder dem Libanon mit älteren Männern verheiratet wurden, darunter auch 13- und 14-jährige. Häufig wollen Eltern ihre Kinder so schützen. Auch diese Fälle müssen erkannt und den Mädchen Schutz- und Hilfsangebote zur Verfügung gestellt werden. Hier bedarf es geschulten Personals, das eine kindgerechte und altersgemäße Befragung der Mädchen und Jungen durchführt, um Schutzansprüche zu identifizieren. Insbesondere mit der Einführung von Schnellverfahren(13)Ende Februar 2016 für sogenannte sichere Herkunftsländer ist dies so gut wie unmöglich.

Die im Asylpaket I verabschiedeten Gesetzesänderungen im Herbst letzten Jahres haben u.a. die Handlungsfähigkeit für Minderjährigen auf 18 Jahre heraufgesetzt. Seitdem greift auch für 16- und 17jährige unbegleitete Minderjährige das Kinder- und Jugendhilfegesetz, sie werden rechtlich durch einen Amts- oder Einzelvormund vertreten. Grundsätzlich ist dies zu begrüßen, da es eine Schutzlücke schließt. Praktisch fehlten aufgrund der größeren Zahl schutzbedürftiger Minderjähriger geschulte Vormünder. Auch die örtlichen Jugendämter kamen an ihre Grenzen, um die Inobhutnahme und die Anhörung zügig durchzuführen. In der Folge warten einige Jugendliche so lange auf einen Vormund, bis sie volljährig werden und aus dem Schutzsystem herausfallen.

Im Rahmen des Erstscreenings durch das Jugendamt wird für unbegleitete Minderjährige auch eine Alterseinschätzung gemäß §42f SGB VIII vorgenommen. Das behördliche Verfahren fußt nur unzureichend auf verbindlichen Standards.(14) Von Amts wegen kann eine ärztliche Untersuchung angeordnet werden, die ggf. eine radiologische Untersuchung beinhaltet. Auch diese Methode ist unzuverlässig und wird mittlerweile von diversen Fachgesellschaften als unethisch abgelehnt.(15) Es ist unstrittig, dass eine zweifelsfreie Einschätzung unmöglich ist. terre des hommes fordert verbindliche Mindeststandards für die Alterseinschätzung und deren Dokumentation und die Abschaffung von radiologischen Untersuchungen ohne medizinische Indikation.

Kindes­wohl­ge­fähr­dende Strukturen bei der Unter­brin­gung

Die von UNICEF beauftragte und vom Bundesfachverband unbegleiteter Flüchtlinge (BUMF) durchgeführte Recherche zur „Situation von Kindern und Jugendlichen in Erstaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünften“(16) bestätigt, dass in Erstaufnahmeeinrichtungen (EAE) und Gemeinschaftsunterkünften kindeswohlgefährdende Strukturen vorliegen. Zudem wurde im Herbst 2015 der verpflichtende Aufenthalt in Erstaufnahmeeinrichtungen von drei auf sechs Monate verlängert (§ 47 AsylG), so dass sich Kinder noch länger dort aufhalten und von gesellschaftlichen Strukturen ausgeschlossen werden. Bisher entscheidet jeder Einrichtungsträger selber über die Ausstattung und ist häufig durch die gegebene Ausstattung in seinen Möglichkeiten eingeschränkt. Aufgrund der Enge und der angespannten Atmosphäre in Massenunterkünften steigt die Gefahr von Gewalt und Übergriffen, die auch Kinder miterleben. Alleinreisende Frauen und Mädchen sind besonders gefährdet, Opfer von sexualisierter Gewalt zu werden. In einer hessischen EAE wurden beispielsweise vier Fälle von Kindesmissbrauch bestätigt.(17) Hier wird dringend empfohlen, getrennte Wohneinheiten für Frauen und Familien einzurichten, die über eigene Sanitäranlagen oder zumindest abschließbare und nach Geschlechtern getrennte Sanitäranlagen verfügen. Hinzu kommt die Gefahr von außen durch Brandanschläge auf Flüchtlingsunterkünfte, die Kinder erneut in Unsicherheit bringen und dadurch möglicherweise zuvor erlebte traumatische Ereignisse wachrufen.

Kinder sind in den Großunterkünften einem hohen Lärmpegel und psychischem Stress ausgesetzt. Sie erleben ihre Eltern als verzweifelt oder überfordert, haben kaum Rückzugs- und Spielmöglichkeiten, wo sie pädagogisch betreut werden.(18) Artikel 22 Abs. 3 der EU-Aufnahmerichtlinie(19) sieht dagegen vor, dass „Minderjährige Gelegenheit zu Freizeitbeschäftigungen einschließlich altersgerechter Spiel- und Erholungsmöglichkeiten in den Räumlichkeiten und Unterbringungszentren sowie zu Aktivitäten im Freien erhalten“. Die National Coalition(20) fordert eine Betriebserlaubnis für EAEs und Gemeinschaftsunterkünfte auszustellen (die bisher nicht notwendig ist), die Kindeswohlkriterien berücksichtigt. Außerdem sollte ein effektives Beschwerdesystem in jeder Einrichtung eingeführt werden. Die im Juli 2016 vom Familienministerium (BMFSFJ) und UNICEF herausgegebene Broschüre „Mindeststandards zum Schutz von Kindern, Jugendlichen und Frauen in Flüchtlingsunterkünften“ greift einige dieser Empfehlungen auf und will diese Standards in 25 Einrichtungen bis Ende 2016 umsetzen.

Im Unterschied zu begleiteten minderjährigen Flüchtlingen werden unbegleitete Minderjährige nach § 42 SGB VIII durch das Jugendamt in Obhut genommen und grundsätzlich in separaten Jugendhilfeeinrichtungen untergebracht. De facto wurden einige von ihnen in Erstaufnahmeeinrichtungen oder anderen Sammelunterkünften untergebracht. Zum Beispiel wurden sogenannte „verdeckt unbegleitete Minderjährige“, die mit nicht erziehungsberechtigten Verwandten eingereist sind, mit ihnen zusammen in einer EAE untergebracht.(21) Theoretisch müssten auch diese Minderjährigen durch das Jugendamt in Obhut genommen werden, um so den Schutz und die Leistungen des Jugendamtes zu erhalten. Problematisch wird dieses Vorgehen dann, wenn weder das angegebene Verwandtschaftsverhältnis überprüft noch das Jugendamt informiert wird. Die Arbeit der entsprechenden Behörden ist nicht ausreichend darauf angelegt, die verdeckt Unbegleiteten zu ermitteln.

Eine von der Jugendhilfe bereitgestellte Unterkunft für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge kann ein wichtiger Stabilisierungsfaktor sein.(22) Durch die Heraufsetzung der Verfahrensfähigkeit von Jugendlichen auf 18 Jahre werden jetzt auch 16- und 17-Jährige durch das Jugendamt in Obhut genommen und bekommen eine Unterkunft gestellt. Diese rechtliche Verbesserung setzt praktisch voraus, dass genügend Plätze und die entsprechende Infrastruktur in jugendgerechten Einrichtungen zur Verfügung stehen. Insgesamt werden derzeit mehr als 50.000 unbegleitete minderjährige Flüchtlinge von deutschen Jugendämtern betreut.

Mit dem neuen Umverteilungsgesetz für unbegleitete Minderjährige wurde der Prozess der Inobhutnahme in zwei Schritte aufgegliedert, was ggf. zu erheblichen Verzögerungen bei der Ermittlung des Hilfebedarfs, der endgültigen Unterbringung der Betroffenen und der Einbestellung des Vormunds führt.(23) Eine Beteiligung von Kindern und Jugendlichen ist zwar bezüglich ihrer Verteilung vorgesehen, jedoch ist die Beteiligungsverpflichtung nicht in § 42a Abs. 2 SGB VIII explizit verankert.(24) Damit eine Beteiligung der betroffenen Unbegleiteten in der Praxis überhaupt möglich ist, bedarf es einer gesetzlichen Normierung für Verfahrensstandards und der Einbeziehung von Dolmetschern.(25) Hier ist es wichtig, dass die Unbegleiteten, vor allem auch die „verdeckt“ unbegleiteten Flüchtlinge, schnell identifiziert, Verwandte in Deutschland und der EU ausfindig gemacht und den Betroffenen sichere und legale Wege einer Zusammenführung ermöglicht werden.

Ungleich­be­hand­lung bei der Gesund­heits­ver­sor­gung

Grundvoraussetzung zur Beziehung von Leistungen für Neugeborene ist die Geburtsurkunde. Allein in Berlin gab es 400 Fällen, bei denen Neugeborene von Geflüchteten keine Geburtsurkunde erhielten, weil die Mutter oder Eltern keine gültigen Dokumente hatten.(26) Ärzte und Ärztinnen können z.B. ohne Papiere nicht die Vorsorgeuntersuchungen für Neugeborene abrechnen. Jedes Kind hat aber ein Recht auf eine Geburtsurkunde und Deutschland steht in der Pflicht, jedes Kind in ein Register einzutragen.

Mit den hohen Zugangszahlen in 2015 fehlten in vielen EAS und Großunterkünften standardisierte medizinische Erstversorgungen, einschließlich des vollen Impfschutzes für Kinder gemäß der Ständigen Impfkommission (STIKO). Insbesondere standen nicht immer Kinderärzte zur Verfügung, es fehlte an geschützten und kindgerechten Räumen für die Untersuchungen, sowie die notwendige medizinische Infrastruktur und Sprachmittler.(27)

Eine repräsentative Studie der TU München zur Gesundheit von 100 syrischen Flüchtlingskindern in einer bayrischen Erstaufnahmeeinrichtung belegt die hohe Zahl von Kindern und Jugendlichen mit psychischen und emotionalen Störungen oder körperlichen Erkrankungen.(28) Rund 22 Prozent litten unter einer posttraumatischen Belastungsstörung (PTBS) und 16 Prozent unter einer Anpassungsstörung. Die Studie geht davon aus, dass weitere Kinder eine PTBS entwickeln werden, nicht zuletzt aufgrund ihrer aktuellen Situation in Deutschland. Hinzu kommt, dass 63 Prozent der untersuchten Kinder und Jugendlichen Karies hatten, 25 Prozent Erkrankungen der Atemwege aufwiesen und elf Prozent infektiöse oder parasitäre Erkrankungen. Bei 42 Prozent fehlten Impfungen und jedes zehnte Kind musste akut behandelt werden.

Rechtlich richtet sich die Gesundheitsversorgung minderjähriger Flüchtlinge ohne einen gesicherten Aufenthaltsstatus nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (§§4 und 6 AsylbLG). Hiernach ist nicht der volle Umfang der Kassenleistungen für sie zugänglich, da lediglich die Behandlung von „akuten Erkrankungen und Schmerzzuständen“ abgedeckt ist. Erst nach 15monatigem Aufenthalt oder der Erlangung eines Aufenthaltstitels besteht Anspruch auf die regulären Kassenleistungen. Vorher besteht beispielsweise kein Anspruch auf die Behandlung von chronischen Krankheiten, Psychotherapien oder Dolmetscherleistungen. Es muss ein Antrag auf Kostenübernahme beim zuständigen Sozialamt gestellt werden. Wichtige Entscheidungen werden somit in der Regel von fachfremdem Verwaltungspersonal getroffen und liegen in dessen Ermessensspielraum. Die Handhabung variiert hier je nach Sozialamt und Sachbearbeitung. Beispielsweise werden Krankenbehandlungsscheine quartalsweise ausgestellt oder aber erst nach persönlicher Anhörung jeder einzelnen Krankenbeschwerde.(39) Bei einer restriktiven Auslegung des AsylbLG sind Kinder mit Behinderungen besonders benachteiligt. Entweder erhalten sie keinen oder nur einen stark verzögerten Zugang zu notwendigen Hilfen wie Rollstühle oder Prothesen. So wurden einem behinderten Kind die ärztlich verordneten orthopädischen Stützmittel abgelehnt und einem siebenjährigen Kind mit Mehrfachbehinderung die ärztlich verordnete Menge an Windeln vom Sachbearbeiter eigenmächtig auf die Hälfte reduziert.(30)

Die eingeschränkte Gesundheitsversorgung und fehlenden Strukturen für Psychotherapien auf der einen Seite sowie der erhöhte Bedarf an Gesundheitsversorgung nach der Flucht- und Gewalterfahrung auf der anderen Seite lassen große Lücken in der Gesundheitsversorgung erahnen. Fehlende Psychotherapien oder Wartezeiten bis Bewilligung einer Fortsetzung vergrößern Risiken von Selbstmord und Radikalisierungen.

Die im Herbst 2015 rechtlich eingeführte elektronische Gesundheitskarte für registrierte Flüchtlinge, vermeidet zwar den bürokratischen Gang über das Sozialamt, stellt jedoch keine Leistungserweiterung dar. Viele Kommunen lehnen zudem eine Einführung ab, da sie durch die Rahmenvereinbarungen mit den Krankenkassen zu höheren Kosten für die Kommunen führt und der eingeschränkte Leistungskatalog für Flüchtlinge auf der Karte nicht ersichtlich ist.(31)

terre des hommes sieht hier einen klaren Verstoß gegen die KRK, die laut Artikel 24 Abs. 1 das Recht des Kindes auf ein erreichbares Höchstmaß an Gesundheit vorsieht, und gegen die UN-Behindertenrechtskonvention. Der UN-Kinderrechtsausschuss und der UN-Behindertenrechtsausschuss haben Deutschland in den vergangenen Jahren wegen des unzureichenden Zugangs asylsuchender Kinder zu Gesundheitsdienstleistungen gerügt. Auch der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sieht den diskriminierungsfreien Zugang zur Gesundheitsversorgung insbesondere für Schutzbedürftige als eine unmittelbar umzusetzende Kernverpflichtung aus dem UN-Sozialpakt.(32) Die Ungleichbehandlung in der Gesundheitsversorgung widerspricht dem Diskriminierungsverbot des UN-Sozialpaktes und dem Artikel 2 der KRK.

Mit der Verschärfung des Aufenthaltsgesetzes Ende Februar 2016 ist es nun einfacher, erkrankte Kinder in Begleitung eines Erziehungsberechtigten abzuschieben.(33) Dabei werden posttraumatische Belastungsstörungen nicht als schwerwiegende Krank­heit und damit nicht als Abschiebehindernis anerkannt. Das Kindeswohl wird hierbei eindeutig missachtet.

Unzurei­chende Ausweitung der Bildungs­struk­turen

Alle Kinder haben ab dem ersten vollendeten Lebensjahr einen Rechtsanspruch auf einen Platz in einer Kindertagesstätte. Das gilt auch für Flüchtlingskinder. Es fehlen jedoch die benötigten Kita-Plätze. So besuchten nur 15 Prozent der Kinder aus Gemeinschaftsunterkünften in Berlin eine Kita.(34) Für die neu ankommenden Familien ist es zusätzlich schwierig, da sie das Kita-System nicht kennen, kaum Unterstützung bekommen und meistens über geringe Deutschkenntnisse verfügen.

terre des hommes fordert, die Verweildauer in einer EAE so kurz wie möglich zu halten und dort schon Möglichkeiten für Kinder zu schaffen, Deutsch zu lernen und mit anderen Kindern zu spielen. Die Strukturen für die Kindertagesbetreuung müssen weiter ausgebaut und mehr Personal eingestellt werden. Notwendig sind Schulungen des Personals über den Umgang mit traumatisierten Kindern mit Migrationshintergrund.

Der sofortige Zugang zu allgemeinbildenden Schulen ist für alle Flüchtlingskinder auch ohne sicheren Aufenthaltstitel aus rechtlicher Perspektive gegeben (allgemeine Schulpflicht § 41 Abs. 2 SchulG). In der Praxis gestaltet sich dieser Zugang jedoch nicht einheitlich, da die gesetzlichen Bestimmungen je nach Bundesland variieren.(35) Kinder und Jugendliche werden wochenlang, in Einzelfällen monatelang, nicht eingeschult, was das Recht der Kinder auf Bildung verletzt. Eine schnelle Integration ins reguläre deutsche Schulsystem, parallel zu gezielten Sprachförderklassen ist wünschenswert. Notwendig ist der Ausbau von spezifischen Angeboten, wie zusätzliche Deutschförderklassen, die es bisher nicht flächendeckend gibt. Die frühzeitige Erkennung körperlicher und psychischer Beeinträchtigungen und die Ermittlung eventueller Förderbedarfe erfordert vor allem zusätzliches Personal: mehr Schulpsychologinnen und -psychologen, Sozialpädagogen und Fachkräfte für Integration sowie mehr Lehrkräfte, die Deutsch als Fremdsprache unterrichten. Leicht verständliche Materialien in mehreren Sprachen müssen für die Eltern zur Verfügung stehen und die Kooperation mit den Behörden und Aufnahmeeinrichtungen sowie der Jugendhilfe muss sichergestellt werden.

Erschwerung des Famili­ennach­zugs

Für unbegleitete Minderjährige mit einem gesicherten Aufenthaltsstatus in Deutschland kommt der sogenannte Elternnachzug in Betracht (§ 36 Aufenthaltsgesetz). Mit dem Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren (Asylpaket II) wird der Familiennachzug zu subsidiär schutzberechtigten Flüchtlingen für zwei Jahre ausgesetzt. Im Vorfeld der Entscheidung kam es zu heftigen Debatten, in denen von der „Gefahr“ eines Nachzugs ganzer Großfamilien gesprochen wurde. Tatsächlich hielten sich bis dahin nur knapp 800 Personen in Deutschland auf, die aufgrund von § 36 AufenthG zu ihren Kindern nachgezogen waren. Von der Aussetzung des Elternnachzugs sind derzeit theoretisch auch unbegleitete Minderjährige betroffen; eine abschließende Regelung wurde für sie aber noch nicht getroffen. Die tatsächliche Aussetzung des Elternnachzugs würde den Aspekt der Migrationskontrolle auf Kosten des Kindeswohls klar in den Vordergrund stellen.(36)

Der wissenschaftliche Dienst des Bundestages gelangt in einem Rechtsgutachten zur Einschränkung des Elternnachzugs zu dem Fazit: „Die geplante Aussetzung des Familiennachzugs widerspricht vom Grundsatz her dem Leitgedanken des Art. 3 KRK (Kindeswohl).“ Trotzdem trat das Gesetz bereits am 17. März 2016 in Kraft.

Abschiebungshaft

Nach der Rücknahme des deutschen Vorbehalts zur UN-Kinderrechtskonvention sank die Zahl der in Abschiebungshaft inhaftierten Minderjährigen deutlich.(37) Die Inhaftierung von unbegleiteten Minderjährigen zum Zwecke der Abschiebung ist in Deutschland von gesetzlicher Seite jedoch immer noch möglich.(38) Das von der EU-Kommission angestrebte Verbot der Inhaftierung von Minderjährigen in EU-Abschiebegefängnissen war von der Bundesregierung abgelehnt worden, mit der Begründung, sich diese Möglichkeit weiter offenzuhalten. Aktuell liegen keine Fälle von Inhaftierungen Minderjähriger zur Abschiebung vor. Bei einer gesetzeskonformen Inhaftierung von Minderjährigen nach Art. 37b der KRK ist dies nur als letztmögliches Mittel und für die kürzeste Dauer der Zeit anzuwenden. terre des hommes fordert die Streichung des Gesetzes und die unbedingte Vermeidung der Inhaftierung von Kindern zum Zweck der Abschiebung.

Verschwundene Kinder

Das Innenministerium räumte auf eine im März 2016 gestellte Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen(39) ein, dass fast 6.000 minderjährige Flüchtlinge in Deutschland „verschwunden“ seien, darunter über 500 Kinder unter 14 Jahren. Tatsächlich seien die Zahlen niedriger, so das Innenministerium, da es kein bundesweit einheitliches Erfassungssystem von unbegleiteten Minderjährigen gibt und es zu Doppel- und Dreifachregistrierungen kommt, etwa durch verschiedene Schreibweisen ihres Namens. Nach Ansicht von terre des hommes wird die Bundesregierung ihrer Schutzverantwortung für die Minderjährigen nicht gerecht. Wenn zum Beispiel junge allein reisende Flüchtlinge kein Mitspracherecht hinsichtlich ihres künftigen Wohnortes haben, kann es sein, dass sie sich illegal wieder auf den Weg machen, um dorthin zu reisen, wo sich ein Verwandter aufhält. Aus Angst, von den Behörden aufgegriffen und wieder zurückgeschickt zu werden, meldet sich dieser gegebenenfalls in dem neuen Wohnort nicht an oder wird in dem alten Wohnort nicht aus den Registern gelöscht. Die Bundesregierung muss Sorge tragen, dass Minderjährige innerhalb Deutschlands und der EU legal weiterreisen können und entsprechende Unterstützungsstrukturen schaffen.

Eindeutige Belege dafür, dass „verschwundene“ unbegleitete Minderjährige Opfer von Menschen-, Organ- oder Drogenhandel oder Zwangsprostitution geworden sind, gibt es bisher nicht. Es gibt jedoch einzelne Hinweise, dass sie in den illegalen Bereich abtauchen, da sie Schulden bei Schleppern abzahlen müssen.

Geflüchtete Kinder fördern: Alle Kinder profitieren

Eines der wichtigsten Prinzipien von terre des hommes bei der Hilfe für Flüchtlingskinder in Kriegs- und Krisenregionen ist es, die Hilfe so auszurichten, dass auch die aufnehmenden Gemeinden profitieren. So werden medizinische Versorgung, materielle Hilfen und psycho-soziale Aktivitäten auch bedürftigen Kindern aus den jeweiligen Gemeinden angeboten. Damit erreicht terre des hommes, dass soziale Spannungen zwischen den alt eingesessenen und den neu hinzukommenden Menschen gemildert werden. Häufig entwickeln sich Schutzzentren für Kinder zu Treffpunkten von Familien und Katalysatoren für Zusammenarbeit: Die Gemeinden organisieren sich und schützen und versorgen ihre Kinder.

Dieses Prinzip hilft auch in Deutschland weiter. Deshalb fordert terre des hommes den Ausbau einer qualitativ guten Kinderbetreuung für alle Kinder. Kindertagesstätten, Kindergärten und Schulen ermöglichen Kindern einen guten Start ins Leben, sie gleichen soziale Ungleichheit aus, erleichtern Integration und Austausch, beziehen Mütter ein. Kitas und Schulen können wesentlich dazu beitragen, dass Familien – gleichgültig, wie lange sie bereits in der Gemeinde leben – die Hilfe bekommen, die sie brauchen und sich im Interesse ihrer Kinder gemeinsam für gute Nachbarschaft engagieren.

Die Forderung ist nicht neu, sie wurde und wird vor allem im Zusammenhang mit ungleichen Bildungschancen erhoben. Deutschland hat hier großen Nachholbedarf: Die UNICEF-Studie „Fairness for Children“(40)untersucht, wie groß die Ungleichheit des Kindeswohls in 41 Industrieländern ist, besonders im Hinblick auf Ungleichheit beim Einkommen, beim Schulerfolg, bei Gesundheitsproblemen und der Lebenszufriedenheit. Deutschland steht hier nicht an der Spitze, sondern lediglich im Mittelfeld auf Platz 14.

TANJA ABUBAKAR-FUNKENBERG   ist Referentin für Kinderrechte bei terre des hommes mit den Schwerpunkten Kindesschutz und Flüchtlingskinder. terre des hommes ist ein entwicklungspolitisches Kinderhilfswerk, das sich zusammen mit seinen Projektpartnern weltweit für die Rechte von Kindern einsetzt und ihnen eine bessere Lebensperspektive gibt. Die Menschenrechte und insbesondere die Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen sind Grundlage der Arbeit. terre des hommes unterstützt in 31 Ländern mehr als 400 Projekte und ist Mitglied der Terre des Hommes International Federation.    www.tdh.de

* Ich bedanke mich bei meinen Kolleginnen Henriette Hänsch und Barbara Küppers für die konstruktive Zusammenarbeit bei der Erstellung des Artikels.

Anmerkungen:

(1)  UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2015, June 2016

(2)  Wir verwenden im Folgenden den Begriff „Kind“ für alle Menschen unter 18 Jahren entsprechend der UN-Kinderrechtskonvention (KRK)

3)  Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF): Aktuelle Zahlen zu Asyl, Juni. 2016, S. 7.

(4)  Fegert; Plener; Kölch: Traumatisierung von Flüchtlingskindern-Häufigkeiten, Folgen und Interventionen, in: RdJB 4/2015.

(5)  Cremer, Hendrik: Das Recht eines unbegleiteten minderjährigen Flüchtlings auf Betreuung und Unterbringung nach Art. 20 der UN-Kinderrechtskonvention, in: ZJJ 1/2016, S. 4f.

(6)  Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege: Stellungnahme der BAGFW zum Gesetzesantrag des Freistaates Bayern und zum Antrag des Freistaates Bayern vom 30.09.2014, S. 1.

(7)  Richtlinie 2013/33/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013, Kapitel IV, Artikel 21-25.

(8)  Bundesagentur für Migration und Flüchtlinge (BAMF): Leitfaden zur unmittelbaren innerstaatlichen Anwendung der Richtlinie 2013/32/ EU des Rates vom 26.06.2013 (Verfahrensrichtlinie).

(9)  BAMF: http://www.bamf.de/DE/Migration/AsylFluechtlinge/Unbegleitete%20Minderj%C3%A4hrige/unbegleitete-minderj%C3%A4hrige-node.html

10) Bundesfachverband Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (BUMF): Aktuelle Asylzahlen: Unbegleitete Minderjährige warten besonders lange, http://www.b-umf.de/images/160725_PM_Asyl-Zahlen.pdf

(11) BGBl: Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher, 28.10.2015

(12) Rieger, Uta: Junge Flüchtlinge und ihre Familien: Neue Entwicklungs- und Handlungsbedarfe. In: Asylmagazin 9/2015, S.285.
(13) BGB, AsylG: §30a.

(14) BUMF, Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher, Juni 2015, S.7.
(15) Deutsche Akademie für Kinder- und Jugendmedizin (DKJ), Maßnahmen zur medizinischen Erstversorgung von Flüchtlingen und Asylbewerbern im Kindes- und Jugendalter in Deutschland, Stellungnahme der Kommission für Globale Kindergesundheit der Deutschen Akademie für Kinder- und Jugendmedizin (DAKJ), November 2015; vgl. auch den Beitrag von Moll in diesem Heft.

(16) BUMF, UNICEF: Factfinding zur Situation von Kindern und Jugendlichen in Erstaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünften, Februar 2016.

(17) A.a.O., S. 9.

(18) Soyer, Jürgen: Kinder zweiter Klasse: Flüchtlinge in Bayern, DJI Impulse 1/2014, S. 8.

(19) Richtlinie 2013/33/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013, Kapitel IV, Artikel 22, Absatz 3.

(20) National Coalition Deutschland: Die Rechte von Flüchtlingskindern: Forderung zur Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention, S. 8.

(21) BUMF, UNICEF: Factfinding zur Situation von Kindern und Jugendlichen in Erstaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünften, Februar 2016, S. 10.

(22) Soyer, Jürgen: Kinder zweiter Klasse: Flüchtlinge in Bayern, DJI Impulse 1/2014, S. 8.

(23) BUMF: Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher, Juni 2015, S. 4/5.

(24) A.a.O., S. 6.

(25) Ebd.

(26) DIMR: http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/monitoring-stelle-un-krk/

(27) DAKJ: Maßnahmen zur medizinischen Erstversorgung von Flüchtlingen und Asylbewerbern im Kindes- und Jugendalter in Deutschland; Stellungnahme der Kommission für Globale Kindergesundheit der Deutschen Akademie für Kinder- und Jugendmedizin (DAKJ), November 2015, S. 3.ff.

(28) DAKJ: Maßnahmen zur medizinischen Erstversorgung von Flüchtlingen und Asylbewerbern im Kindes- und Jugendalter in Deutschland; Stellungnahme der Kommission für Globale Kindergesundheit der Deutschen Akademie für Kinder- und Jugendmedizin (DAKJ), November 2015, S. 3.ff.

(29) BAfF: Flüchtlinge in unserer Praxis, S. 9.

(30) Classen, Georg: Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des AsylbLG und des SGG, 2014, S. 47.

(31) WAZ: Stadt begründet „Nein“ zur Gesundheitskarte für Flüchtlinge, http://www.derwesten.de/staedte/duisburg/stadt-begruendet-nein-zur-gesundheitskarte-fuer-fluechtlinge-id11550516.html , Zugriff am 9.04.2016.

(32) CESCR E/C, 12/2000/4, 11. August, Ziff. 43a.

(33) AufenthG §60 Absatz 7 Satz 1, Absätze 2c und 2d.

(34) GEW: Aktuelle Situation der geflüchteten Kinder und Jugendlichen in Berlin. Handlungserfordernisse aus Sicht der GEW BERLIN, S. 5.

(35) Deutscher Caritasverband e.V., Positionierung: Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (umF) in Deutschland, Dezember 2013, S. 17.

(36) Wissenschaftliche Dienste des deutschen Bundestags, Vereinbarkeit der Regelungen des Asylpakets II betreffend die Aussetzung des Familiennachzugs für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge mit der VN-Kinderrechtskonvention (KRK), Februar 2016, S. 9. Abrufbar unter: http://www.bundestag.de/blob/416608/6b721422cd6774314c8fbe11de359e32/wd-2-026-16-pdf-data.pdf

(37) Heiko Kauffmann: Minderjährige in Abschiebungshaft, http://www.initiative-gegen-abschiebehaft.de/minderjaehrige.html (letzter Zugriff am 09.04.2016)

(38) Cremer, Hendrik, Deutsches Institut für Menschenrechte, Abschiebungshaft und Menschenrechte: Zur Dauer der Haft und zur Inhaftierung von unbegleiteten Minderjährigen in Deutschland, 2011.

(39) Fraktion Bündnis 90/Die Grünen: Kleine Anfrage: Verschwundene geflüchtete Minderjährige, BT-Drs. 18/7916.

(40) UNICEF: Innocenti Report Card 13, Fairness for Children, A league table of inequality in child well-being in rich countries, April 2016.

Der Beitrag Geflüchtete Kinder in Deutschland: Schutzlücken werden größer* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Eines unter vielen Problemen der Integration von Flüchtlingen ist ihre Unterbringung. Bilder von Turnhallen oder ähnlich großen Sälen, in denen Bett an Bett gereiht ist, oftmals sogar ohne eine Sichtbehinderung zwischen ihnen, verstören. Kann man Flüchtlingen zumuten, so zu leben? Gibt es rechtliche Kriterien für die Wohnbedingungen von Flüchtlingen? Wie weit ist der Staat in der Pflicht?

Schon seit vielen Jahren weisen Hilfsorganisationen auf schwerwiegende Probleme hinsichtlich der Wohnbedingungen von Flüchtlingen(1) wie mangelnde Hygiene, bauliche Mängel (feuchte und kalte Räume), Konflikte unter Heimbewohnern sowie die isolierte Lage von Flüchtlingsheimen hin. Die meisten Flüchtlinge in Deutschland leben in Gemeinschaftsunterkünften.

Heute, da Flüchtlinge in unerwarteter Zahl nach Deutschland kommen, verschärft sich das Problem und wird auch in der Öffentlichkeit endlich wahrgenommen. Die Unterbringung von Flüchtlingen in Turnhallen, Gewerberäumen und anderen im Prinzip ungeeigneten Gebäuden bringt schwerwiegende menschenrechtliche Probleme mit sich, schafft aber auch Belastungen für die Menschen in der Nachbarschaft.
Was also ist vom Staat zu erwarten?

Gleicher Anspruch aller Flüchtlinge auf Achtung ihrer Würde

Die Diskussion über Fragen wie die der Verkraftbarkeit des weiteren Zustroms von Flüchtlingen, der Lastenteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen oder des Umgangs mit Straftätern lässt einen Gesichtspunkt oftmals vergessen: Wer sich in Deutschland aufhält – gleichgültig aus welchem Grund, gleichgültig auch, ob es sich um einen „guten“ oder „schlechten“ Menschen handelt – hat Anspruch auf Achtung seiner Würde. Dieses Gebot gilt absolut und aus ihm ergeben sich Gewährleistungsansprüche hinsichtlich sozialer Garantien gegenüber dem Staat. Das betrifft auch die Unterbringung in Flüchtlingsheimen.

Deutschland war auf die Ankunft einer so großen Zahl von Flüchtlingen nicht vorbereitet und ihre derzeitige Unterbringung kann im allgemeinen nicht befriedigen. Das Problem brennt und Lösungen müssen schnell gefunden werden – viel schneller, als wir es im Umgang mit unseren komplizierten rechtsstaatlichen Mechanismen gewohnt sind. Dass der Staat zu schnellem Handeln in der Lage ist, hat er bereits bewiesen. Erst spät im Sommer verkündete die Bundeskanzlerin ihr „Wir schaffen das“, und bereits im September legte die Bundesregierung ihren Entwurf des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes vor, mit dem das Asylverfahrensgesetz (in der Neufassung: Asylgesetz), das Asylbewerberleistungsgesetz und weitere Gesetze geändert wurden. Die erste Lesung fand am 1. Oktober 2015 statt, am 12. Oktober hörte der Innenausschuss Sachverständige an und beriet zwei Tage später über den Gesetzentwurf. Am 15. Oktober – zwei Wochen nach dem Einbringen des Entwurfs – wurde das Gesetz nach der zweiten und dritten Lesung vom Bundestag angenommen, am 24. Oktober 2015 trat es in Kraft. Das sogenannte Asylpaket 2, das weitere Verschärfungen des Asylrechts enthält, wurde bereits im Januar 2016 verabschiedet. Derzeit wird schon ein nächstes Asylpaket diskutiert.

Das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz enthält einerseits Regelungen zur Verschärfung des Asylrechts, andererseits aber auch Bestimmungen, die eine schnellere Integration von Flüchtlingen „mit Bleibeperspektive“ (wobei unklar bleibt, was das konkret bedeutet) ermöglichen sollen. Der Streit über seine politisch-moralische und rechtliche Wertung wie auch darüber, ob es seinen Zweck erfüllt, wird sicher in Zukunft intensiver werden. In diesem Beitrag sollen allerdings nur die Aspekte diskutiert werden, die sich auf die Unterbringung von Flüchtlingen beziehen. Das betrifft folgende Normen:

• Asylsuchende können bis zu sechs – statt wie bisher bis zu drei – Monate in Erstaufnahmeeinrichtungen (§ 47 Abs. 1 AsylG) verbleiben. Man hofft, Asylverfahren in dieser Frist abschließen zu können, um so eine Weiterverteilung an die Kommunen zu vermeiden. Kommt ein Flüchtling aus einem als „sicheres Herkunftsland“ definierten Staat oder ist sein Asylantrag als offensichtlich unbegründet abgelehnt, wird – auch wenn die Entscheidung noch nicht rechtskräftig ist – die Aufenthaltsdauer in der Erstaufnahmeeinrichtung auch darüber hinaus ausgedehnt (§ 47 Abs. 1 AsylG).
• Als sichere Herkunftsländer werden nunmehr neben den Mitgliedstaaten der EU Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Senegal und Serbien bestimmt(2), wobei ganz unverhohlen gesagt wird, dass entscheidend für diese Kategorisierung (insbesondere hinsichtlich der Länder des Westbalkans) nicht die Zustände in diesen Ländern, sondern die Zahl der Asylsuchenden ist. Es ist zu erwarten, dass demnächst auch die Länder des Maghreb als sichere Herkunftsländer eingestuft werden. Bezeichnend ist, dass auch hier die Zahl der Flüchtlinge sowie der Umstand, dass diese Flüchtlingsgruppe unter den Straftätern in der Silvesternacht von Köln offenbar überproportional vertreten war, zur Begründung herangezogen werden – und nicht etwa die tatsächlichen Bedingungen im Herkunftsland.
• Bei der Aufnahme in Erstaufnahmeeinrichtungen werden Leistungen als Sachleistungen gewährt. Nur in Ausnahmefällen werden Wertgutscheine verteilt oder – wenn auch dies nicht praktikabel ist – Geld gezahlt. Auch in Gemeinschaftsunterkünften (also in Asylbewerberheimen, in die Flüchtlinge nach Ablauf der Pflicht zur Wohnsitznahme in der Erstaufnahmeeinrichtung „verteilt“ werden) können diese Leistungen in Form von Sachleistungen erbracht werden.
• Darüber hinaus wurden auch baurechtliche Erleichterungen festgelegt, um durch Vermeidung bürokratischer Hürden schneller neue Unterkünfte fertig stellen zu können.

Verfas­sungs­recht­li­cher Rahmen

Über die konkreten Bedingungen der Unterbringung von Flüchtlingen sagen weder das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz noch das Asylbewerberleistungsgesetz, auf dessen Grundlage soziale Leistungen für Asylbewerber und Geduldete erbracht werden, etwas. Vage Hinweise gibt Art. 18 der EU-Aufnahmerichtlinie dahingehend, dass geschlechts- und altersspezifische Aspekte bei der Unterbringung zu berücksichtigen sind, dass Familien nicht getrennt werden sollen, dass der Zugang zu einem Rechtsbeistand oder Berater gewährleistet sein muss, dass das Personal geschult sein muss.

Tatsächlich sind die Unterkünfte bereits bisher von Bundesland zu Bundesland, von Kommune zu Kommune sehr unterschiedlich. Während zum Beispiel in Berlin Personen, über deren Asylantrag noch nicht entschieden ist, vergleichsweise häufig genehmigt wird, eine Wohnung anzumieten, lebt eine große Zahl von Asylbewerbern in einigen Flächenländern – z.B. in Sachsen oder Thüringen – oftmals für Jahre in Gemeinschaftsunterkünften, die einsam außerhalb oder am Rande von Ortschaften liegen. Bundeseinheitliche Standards für die Ausgestaltung von Unterkünften gibt es nicht. Auf der Ebene der Länder oder Kommunen mögen diesbezüglich interne Weisungen existieren. Diese sind jedoch nicht veröffentlicht. Es ist davon auszugehen, dass auch in Verträgen mit privaten Betreibern Details vereinbart werden; diese Verträge sind allerdings ebenfalls der Öffentlichkeit nicht zugänglich. Landesrechtlich gibt es zwar Vorschriften zur Wohnungsaufsicht, die bestimmte Kriterien für die Nutzbarkeit von Räumlichkeiten als Wohnung festlegen. Diese gelten jedoch ausdrücklich nicht für Gemeinschaftsunterkünfte für Flüchtlinge.

Das bedeutet jedoch nicht, dass wir uns in einem rechtsfreien Raum bewegen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes gibt Eckpunkte vor, die einen Rahmen für die Handlungsfreiheit von Exekutive und Legislative abstecken.

In seinem Urteil vom 09.02.2010  zur Vereinbarkeit des SGB II (landläufig bekannt unter „Hartz IV“) mit dem Grundgesetz stellt das Bundesverfassungsgericht fest: „Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ergibt sich aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG … Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch. Das Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG wiederum erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, jedem ein menschenwürdiges Existenzminimum zu sichern, wobei dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum bei den unausweichlichen Wertungen zukommt, die mit der Bestimmung der Höhe des Existenzminimums verbunden sind … Dieses Grundrecht aus Art. 1 Abs. 1 GG hat als Gewährleistungsrecht in seiner Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG neben dem absolut wirkenden Anspruch aus Art. 1 Abs. 1 auf Achtung der Würde jedes Einzelnen eigenständige Bedeutung. Es ist dem Grunde nach unverfügbar und muss eingelöst werden, bedarf aber der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung durch den Gesetzgeber, der die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen auszurichten hat.“(3) Die Aussage ist kurz und bündig, und aus ihr erwachsen Schlussfolgerungen, die für die Gestaltung der Wohnbedingungen von Flüchtlingen von erheblicher Relevanz sind. Zunächst:

1. Das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum hat Verfassungsrang und ist damit Maßstab für die Bewertung der Rechtmäßigkeit jeder Bestimmung über die Unterbringung von Flüchtlingen.

2. Die Pflicht, ein menschenwürdiges Existenzminimum zu gewährleisten, obliegt dem Staat. Er muss nicht nur die Unterbringung von Flüchtlingen finanzieren; er ist vielmehr gleichermaßen verpflichtet, Standards für die Unterbringung zu setzen und deren Einhaltung zu kontrollieren. Dies ergibt sich auch daraus, dass das Recht auf ein menschenwürdiges Exitenzminimum der Konkretisierung durch den Gesetzgeber bedarf.

3. Bei der Bestimmung eines menschenwürdigen Existenzminimums muss sich der Gesetzgeber am Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen orientieren.

Dem Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum kommt deshalb besonderes Gewicht zu, weil es sich unmittelbar aus Art. 1 Abs. 1 GG ergibt – dem Anspruch auf Achtung der Würde des Menschen. Nach der als „Mitgifttheorie“ bezeichneten Auffassung ist dem Menschen eine bestimmte Qualität von Natur aus oder von Gott mitgegeben, die unabhängig von der rechtlichen Ordnung existiert und die von der rechtlichen Ordnung geschützt werden muss. Ob man diese naturrechtliche Sicht teilt, ist unerheblich. Die Formel „Die Würde des Menschen ist unantastbar“ steht jedenfalls allen anderen Verfassungsbestimmungen voran. Sie ist sozusagen das Alpha und Omega des gesamten Grundrechtekatalogs des Grundgesetzes und sie konkretisiert sich in den einzelnen Rechten.

Die Unantastbarkeit der menschlichen Würde ist deshalb Maßstab für die Umsetzung der Grundrechte. Ein Eingriff in diese Bestimmung, die gleichsam das Fundament der gesamten Verfassung bildet, ist nicht zulässig. Dadurch unterscheidet sich Art. 1 Abs. 1 GG von allen anderen verfassungsrechtlich garantierten Grundrechten.

Wie bereits ausgeführt, gilt das für jeden, der sich in der Bundesrepublik aufhält – auch für Ausländer, auch für Personen, die sich rechtswidrig in Deutschland aufhalten. Dieser Aspekt war gleichfalls bereits Gegenstand der Rechtsprechung durch das Bundesverfassungsgericht. Im Urteil vom 20.06.2012(4) ging es um die Verfassungsmäßigkeit des Asylbewerberleistungsgesetzes (AsylbLG). Zur Debatte standen die Höhe der Leistungen sowie die gesundheitliche Versorgung von Leistungsbeziehern. (Das sind sowohl Asylsuchende, deren Asylantrag noch nicht rechtskräftig beschieden ist, als auch Ausländer, die an sich ausreisepflichtig sind, aber für die Abschiebungshindernisse – z.B. Reiseunfähigkeit, fehlende Rücknahmebereitschaft des Heimatlandes oder ungeklärte Identität – bestehen und die deshalb „geduldet“ werden.) Dabei ist jedenfalls dem Grunde nach unerheblich, ob der Ausländer die Abschiebungshindernisse selbst zu vertreten hat. Seine Unterbringung war nicht ausdrücklich Gegenstand des Verfahrens; Schlussfolgerungen lassen sich aber ziehen.

Die Leistungen nach dem AsylbLG lagen bis zum Zeitpunkt der Verkündung des Urteils um etwa 31 Prozent unter denen, die ein deutscher Bezieher von Sozialleistungen (z.B. von Hartz IV) beanspruchen konnte. Zweck der Regelungen des AsylbLG ist einerseits, die Kosten für die Aufnahme und Versorgung gering zu halten, andererseits aber auch, durch die Vermeidung von Anreizen die Zahl der Asylbewerber zu begrenzen. (so auch in der Begründung des Gesetzes) Im Urteil vom 20.06.2012 stellt das Bundesverfassungsgericht hingegen ausdrücklich klar: „Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen. … Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.“(5)

Den bisherigen wie auch den jetzt in Kraft getretenen neuen Regelungen zur Unterbringung von Flüchtlingen liegen jedoch ebendiese Erwägungen zugrunde, wie sich wiederum aus der Begründung der Gesetzesvorlage der Bundesregierung zum Asylbeschleunigungsgesetz ergibt. Aber die beabsichtigte abschreckende Wirkung der Einschränkung sozialer Leistungen ist selbstverständlich ein Werkzeug der Migrationspolitik. Wie dem auch sei: Die Kriterien, die das Bundesverfassungsgericht für die Verfassungsmäßigkeit der Bemessung der Höhe von Sozialleistungen entwickelt, gelten auch für die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Unterbringung von Flüchtlingen.

Der Anspruch auf Achtung der Würde des Menschen – genauer: jedes Menschen – fordert, so das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 09.02.2010, dass der Entwicklungsstand des Gemeinwesens und die bestehenden Lebensbedingungen zum Maßstab dessen gemacht werden, was als menschenwürdiges Existenzminimum betrachtet wird. Es sind eben gerade nicht die Lebensbedingungen im Herkunftsland, sondern die in Deutschland. Ausdrücklich bezieht sich das Urteil dabei auf ein Existenzminimum, das die „physische Existenz der Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft (Hervorhebung – T.A.), Heizung, Hygiene und Gesundheit“ sichert. Das Gericht geht darüber hinaus, indem es feststellt, dass das Existenzminimum „auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben umfasst, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen.“(6) Das ist das sogenannte soziokulturelle Existenzminimum.

Da es keine gesetzliche Konkretisierung des menschenwürdigen Existenzminimums für Flüchtlinge in Bezug auf die Wohnunterbringung gibt, sind als Orientierungshilfe die bereits erwähnten landesrechtlichen Bestimmungen für die Wohnungsaufsicht heranzuziehen. Die für die Wohnungsaufsicht zuständige Behörde hat nach diesen Bestimmungen die Kompetenz, dem Verfügungsberechtigten Auflagen zur Erhaltung oder Wiederherstellung des für den Gebrauch zu Wohnzwecken geeigneten Zustandes zu erteilen, oder sie kann die Wohnung für unbewohnbar erklären – so geregelt im Gesetz zur Beseitigung von Wohnungsmissständen in Berlin (WoAufG Bln), entsprechend aber auch in anderen Bundesländern. In dem Gesetz sind natürlich auch Kriterien festgelegt, denen Wohnraum genügen muss: Schutz gegen Witterungseinfluss, Lärm, Wärmeverlust und Feuchtigkeit, Heizbarkeit, Mindestanforderungen an Toiletten und Wasserversorgung, eine Grundfläche von mindestens 9 qm für einen Aufenthaltsraum usw. Eine Vorschrift für eine Grundfläche pro Person gibt es allerdings nicht. Nicht nur deshalb sind diese Bestimmungen nicht mehr als eine Orientierungshilfe, sondern auch, weil die landesrechtlichen Bestimmungen für Flüchtlinge nicht unmittelbar gelten. Aus diesem Grund ist die Feststellung des Bundesverfassungsgerichtes wichtig, dass es „der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung durch den Gesetzgeber [bedarf], der die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen im Hinblick auf die konkreten Bedarfe der Betroffenen auszurichten hat.“(7) Es ist verfassungsrechtlich bedenklich, dass es keine bundeseinheitlichen Standards und nicht einmal landesgesetzlich verbindliche Normen für die Unterbringung von Flüchtlingen gibt.

Welche Anforderungen an die Unterbringung von Flüchtlingen ergeben sich nun aus diesem durch das Bundesverfassungsgericht gesteckten Rahmen? Das Gericht selbst stellt in seinem hier zitierten Urteil vom 20.06.2012 fest, dass der Leistungsanspruch „von den gesellschaftlichen Anschauungen über das für ein menschenwürdiges Dasein Erforderliche, der konkreten Lebenssituation der Hilfebedürftigen sowie den jeweiligen wirtschaftlichen und technischen Gegebenheiten ab(hängt) und … danach vom Gesetzgeber konkret zu bestimmen“ ist. Unterschiede zwischen der Unterbringungssituation von Asylsuchenden, über deren Bleiberecht noch nicht entschieden ist, und Menschen, die dauerhaft in der deutschen Gesellschaft leben, verletzen für sich genommen die menschliche Würde noch nicht. Das ergibt sich schon daraus, dass in die Grundrechte, in denen sich die Würde ja konkretisiert, eingegriffen werden darf. Dabei aber ist derselbe Maßstab anzuwenden wie bei jedem Grundrechtseingriff – Zweckmäßigkeit, Notwendigkeit und Angemessenheit sind zu berücksichtigen. Ist der Wesensgehalt eines Grundrechtes durch den Eingriff ausgehebelt, so ist auch die menschliche Würde – und damit der absolut geltende Maßstab für die Umsetzung aller Menschenrechte – verletzt. Ausdrücklich stellt das Bundesverfassungsgericht fest: „Daher erlaubt es die Verfassung nicht, das in Deutschland zu einem menschenwürdigen Leben Notwendige unter Hinweis auf das Existenzniveau des Herkunftslandes von Hilfebedürftigen oder auf das Existenzniveau in anderen Ländern niedriger als nach den hiesigen Lebensverhältnissen geboten festzulegen.“(8)

Je länger der Aufenthalt eines Flüchtlings in Deutschland dauert, desto eher verletzen Eingriffe in die Grundrechte zugleich seine Würde. Die Unterbringung in Zelten, Turnhallen oder ehemaligen Gewerberäumen ist für wenige Tage unbedenklich, denn der Entwicklungsstand des Gemeinwesens und die allgemeinen Lebensumstände sind – wie ausgeführt – bei der Konkretisierung der Standards für die zu gewährenden Leistungen zu berücksichtigen. Und dass das Gemeinwesen nicht jederzeit angemessene Unterkunft für eine nicht vorherzusehende Zahl von Flüchtlingen bereithalten kann, ist nachvollziehbar.

Dennoch ist unstreitig, dass die Unterbringung von Flüchtlingen in Erstaufnahmeeinrichtungen und Gemeinschaftsunterkünften in Grundrechte eingreift, und zu fragen ist, wann der Eingriff derart tiefgreifend ist, dass damit zugleich die Menschenwürde verletzt ist. Konkret geht es wohl vor allem um den Schutz der Privatsphäre sowie um den Schutz von Ehe und Familie.

Schutz der Privat­sphäre

Privatsphäre ist der familiär-häusliche Bereich einer Person, der ohne dessen Einwilligung nicht zugänglich ist und in dem sie ihr Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit realisiert, ohne dabei von außen behelligt zu werden. Das Recht auf Achtung und Schutz der Privatsphäre ist Ausfluss von Art. 2 Abs. 1 GG – das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. (Es ist aber auch in Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Art. 17 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 16.12.1966 ausdrücklich geschützt.) Dazu gibt es ein relativ frühes Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16.07.1969, in dem es unter anderem heißt: „Der Staat darf durch keine Maßnahme, auch nicht durch ein Gesetz, die Würde des Menschen verletzen oder sonst über die in Art. 2 Abs. 1 gezogenen Schranken hinaus die Freiheit der Person in ihrem Wesensgehalt antasten. Damit gewährt das Grundgesetz dem einzelnen Bürger einen unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung, der der Einwirkung der öffentlichen Gewalt entzogen ist.“ Und weiter: Ein „Eindringen in den Persönlichkeitsbereich … ist dem Staat auch deshalb versagt, weil dem einzelnen um der freien und selbstverantwortlichen Entfaltung seiner Persönlichkeit willen ein ‚Innenraum’ verbleiben muss, in dem er ‚sich selbst besitzt’ und ‚in den er sich zurückziehen kann, zu dem die Umwelt keinen Zutritt hat, in dem man in Ruhe gelassen wird und ein Recht auf Einsamkeit genießt.“(9) Gelegentlich wird das Recht auf Schutz der Privatsphäre auch als Recht, allein gelassen zu werden, bezeichnet.

Es bedarf keiner weiteren Diskussion, dass dieses Recht restlos ausgehebelt ist, wenn Flüchtlinge in Turnhallen oder ähnlich beschaffenen Gemeinschaftsunterkünften untergebracht sind. Von einem Eingriff in das Grundrecht, der dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt, kann nicht die Rede sein, wenn diese Unterbringungsart länger als für die Regelung der organisatorischen Einzelheiten für eine Unterbringung, bei der dem Einzelnen eine Rückzugsmöglichkeit verbleibt, unbedingt erforderlich ist. So sagt es auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Lauschangriff: „Die Unverletzlichkeit der Wohnung hat einen engen Bezug zur Menschenwürde und steht zugleich im nahen Zusammenhang mit dem verfassungsrechtlichen Gebot unbedingter Achtung einer Sphäre des Bürgers für eine ausschließlich private – eine ‚höchstpersönliche’ – Entfaltung. Dem einzelnen soll das Recht, in Ruhe gelassen zu werden, gerade in seinen Wohnräumen gesichert sein.“(10) Angesichts dessen, dass bei einer Unterkunft in Turnhallen die verfassungsrechtlich geschützte Privatsphäre vollständig ausgehebelt ist, kann auch ein angemessener Zeitraum derartiger Unterbringung nicht so lange andauern, bis neue Heime gebaut sind. Dem Staat ist zuzumuten, dass er unverzüglich Lösungen findet. Wenn er dafür auch ungeplante Ausgaben tätigen muss (z.B. durch die Anmietung von Jugendherbergen, Hostels oder leerstehenden Wohnungen), so ist dies gerechtfertigt. Das völlige Fehlen einer Privatsphäre verletzt die Würde des Menschen, die ja – wie oben ausgeführt – der oberste Wert unserer Rechtsordnung ist.

Schutz von Ehe und Familie

In unmittelbarem Zusammenhang mit dem Schutz der Privatsphäre steht auch der in Art. 6 Abs. 1 GG verankerte Anspruch auf Schutz von Ehe und Familie.

Flüchtlinge werden – nachdem sie ihren Asylantrag gestellt haben – nach dem sogenannten Königsteiner Schlüssel, einer zwischen den Ländern vereinbarten Formel, auf die Bundesländer verteilt. Für den Flüchtling selbst stellt sich das als eine Art Lotterie dar. Zum Problem wird es, wenn Familienmitglieder getrennt einreisen, z.B. weil sie sich auf der Flucht verloren haben. Dann ist die Trennung der Familien vorprogrammiert, zumindest für die Zeit der Aufenthaltsverpflichtung in einer Erstaufnahmeeinrichtung.

Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen rügt die durch das Asylbeschleunigungsgesetz vorgenommene Ausdehnung der Aufenthaltsverpflichtung auf nunmehr sechs Monate in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf vom 23.09.2015: „Mit der genannten Wohnverpflichtung würde insbesondere die Möglichkeit, ohne zusätzliche Kosten für die staatlichen Behörden bei Verwandten oder Freunden unterzukommen und damit das staatliche Aufnahmesystem zu entlasten, … unnötigerweise blockiert. Mit der erst vor einigen Monaten eingeführten Fortbewegungsfreiheit für Asylbewerber spätestens nach Ablauf von drei Monaten war eine langjährige UNHCR-Forderung umgesetzt worden. Mit der nun vorgeschlagenen Verlängerung des Zeitraums der Aufenthaltsbeschränkung auf den Bezirk der örtlichen Ausländerbehörde bestünde für einen entsprechend längeren Zeitraum für die Schutzsuchenden keine Möglichkeit des Besuchs von Familienmitgliedern oder Freunden in anderen Bezirken, was sich erfahrungsgemäß negativ auf die psychische Situation der Betroffenen, die oft schwere traumatische Erlebnisse zu verarbeiten haben, auswirkt. Zudem sind Beschränkungen der Fortbewegungsfreiheit nach Europarecht (Art. 7 (2) Aufnahmerichtlinie) und Völkerrecht (Art. 12 (3) Internationaler Pakt für bürgerliche und politische Rechte) nur unter bestimmten Bedingungen zulässig. Das Vorliegen entsprechender Gründe ist hier nicht ersichtlich oder im Entwurf überzeugend dargelegt.“(11) Es sei angemerkt, dass auch das Ziel des Asylbeschleunigungsgesetzes, die Kosten für den Aufenthalt von Flüchtlingen möglichst niedrig zu halten, verfehlt wird.

Nach Beendigung der Pflicht zur Wohnsitznahme in der zugewiesenen Erstaufnahmeeinrichtung kann die Umverteilung beantragt werden. Wenn sich das Verwaltungsverfahren zur Prüfung des Umverteilungsantrages nicht unangemessen in die Länge zieht, ist es im Prinzip verfassungsrechtlich unbedenklich, dass die Freizügigkeit des Flüchtlings (also die freie Wahl seines Wohnortes) für die Dauer des Asylverfahrens aufgehoben ist, zumal mit der Verteilung auf die Länder ein legitimer Zweck verfolgt wird, nämlich eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Bundesländern entsprechend Steueraufkommen und Bevölkerungszahl. (Die jetzt in die Debatte geworfene Wohnortbindung über die Zeit eines erfolgreich abgeschlossenen Asylverfahrens hinaus ist dagegen verfassungsrechtlich äußerst bedenklich.)

Aus Sicht der Flüchtlinge ergeben sich jedoch Probleme, die diese subjektiv als Verletzung ihrer Würde empfinden können. So findet eine Familienzusammenführung für Ehegatten regelmäßig nur statt, wenn die Ehe standesamtlich geschlossen und beurkundet ist. In vielen Ländern dieser Welt aber erfolgt die Eheschließung zuallererst oder sogar ausschließlich religiös oder nach den Sitten des jeweiligen Volkes (z.B. in Syrien und in Israel). Die Beurkundung durch das Standesamt wird, wenn sie denn überhaupt möglich ist, als formeller Akt angesehen und oftmals unterlassen, ohne dass sich die Ehepartner dadurch als weniger an ihre Ehe gebunden betrachtet sehen. Sehr häufig reisen Flüchtlinge auch ohne Papiere ein und können ihre Ehe deshalb nicht nachweisen. Aus der Sicht der Flüchtlinge ist weiterhin äußerst problematisch, dass nur dann eine Umverteilung zu anderen Familienangehörigen gestattet wird, wenn es sich um Ehepartner und/oder ihre minderjährigen Kinder handelt. Angesichts des in den meisten Teilen dieser Welt sehr viel engeren Familienzusammenhanges, des sehr viel weiteren Familienbegriffs und der in dieser Frage strengeren Wertvorstellungen anderer Gesellschaften bleiben die deutschen Bestimmungen für die Flüchtlinge unverständlich; sie fühlen sich in ihrer Würde verletzt.

Die Bestimmungen sind verfassungsrechtlich bedenklich. Ehen, die nach dem Recht des Herkunftsstaates, aber eben nicht nach deutschem Recht rechtswirksam geschlossen werden, werden als „hinkende Ehen“ bezeichnet. In seinem Urteil vom 30.11.1982 führt das Bundesverfassungsgericht zum Art. 6 Abs. 1 GG aus, das durch diese Norm vorgegebene Institut der Ehe sei „die Vereinigung eines Mannes und einer Frau zu einer umfassenden, grundsätzlich unauflösbaren Lebensgemeinschaft. Dabei setzt Art. 6 Abs. 1 GG gesetzliche Regelungen über die Form der Eheschließung und ihre sachlichen Voraussetzungen voraus. Das ergibt sich aus der untrennbaren Verbindung des Grundrechts mit der Institutsgarantie, die notwendig eine gesetzliche Ordnung verlangt.“(12) Daraus ist zu schlussfolgern, dass die in Deutschland geltenden familienrechtlichen Bestimmungen selbst am Maßstab des Art. 6 Abs. 1 zu messen sind und dass vom Institut der Ehe alle Ehen erfasst sind, die dem Grundgedanken – nämlich dass die Ehe eine umfassende, grundsätzlich unauflösbare Lebensgemeinschaft zwischen Mann und Frau darstellt – entsprechen. Nicht vom verfassungsrechtlich gewährten Schutz der Ehe und Familie erfasst sind solche Ehen, die unter Verletzung grundlegender Normen dieses Rechtsinstituts – z.B. unter Verletzung der Freiwilligkeit der Eheschließung – geschlossen wurden. Deshalb ist auch die Zusammenführung von Ehepartnern, deren Ehe nicht nach deutschen Formvorschriften geschlossen wurde, aber dem Kerngedanken des Instituts der Ehe entspricht, verfassungsrechtlich geboten.

Anträge auf Umverteilung für die Familienzusammenführung von anderen Familienangehörigen als Ehepartnern sowie Eltern und minderjährigen Kindern werden erfahrungsgemäß so gut wie immer abgelehnt. Gesetzlich vorgesehene Bestimmungen für die Umverteilung von Personen mit Wohnortbindung gibt es nicht. Die Entscheidung über entsprechende Anträge obliegt den zuständigen Ausländerbehörden. Allein interne Verwaltungsvorschriften beschreiben deshalb die Rechtslage. Hier sollen beispielhaft die Verfahrenshinweise der Ausländerbehörde Berlin wiedergegeben werden (Ziffer 61.1d2.-3.), die jedoch – wie die praktische Erfahrung zeigt – für die Verwaltungspraxis der Ausländerbehörden durchaus typisch sein dürften.

Der Antrag auf Umverteilung wird bei der Behörde gestellt, in deren Kompetenzbereich der Ausländer seinen Wohnsitz hat. Er wird auch von dieser Behörde beschieden, jedoch nur nach vorheriger Zustimmung der für den Zuzugsort zuständigen Ausländerbehörde. Die Ausländerbehörde Berlin erteilt eine solche Zustimmung, wenn der Lebensunterhalt dauerhaft ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel gesichert ist (bei nur teilweiser Sicherung des Lebensunterhaltes sind in besonderen Einzelfällen Ausnahmen möglich) und wenn der Umzug zur Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft mit dem Ehepartner oder einem minderjährigen, ledigen Kind dient. (Das gleiche gilt für eingetragene Lebenspartnerschaften.) Außerdem steht es im Ermessen der Behörde, die Zustimmung zum Umzug nach Berlin in besonderen Fällen zu erteilen, wenn dies zum Schutz vor einer Gefährdung am bisherigen Wohnort oder für eine notwendige, am bisherigen Wohnort nicht mögliche medizinische Behandlung erforderlich ist.

Daraus ergibt sich, dass dem Umverteilungsantrag auch dann nicht zugestimmt wird, wenn einem beabsichtigten Umzug von A nach B ein anderer von B nach A gegenübersteht. Für den erklärten Zweck der Umverteilungsregelungen, nämlich die gerechte Lastenverteilung zwischen den Ländern, ist jedoch die Ablehnung eines Umverteilungsantrages in einem solchen Fall nicht erforderlich. Der einzig denkbare Grund hierfür ist darin zu sehen, dass man keine Anreize für eine Flucht nach Deutschland schaffen will. Die rigiden Regeln zu Lasten der Entscheidungsfreiheit der Flüchtlinge hinsichtlich der Gestaltung der familiären Beziehungen funktionieren wiederum als Mittel der Abschreckung, also als Instrument der Migrationspolitik.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes sind die Forderungen, die sich aus dem Gebot der Achtung der Menschenwürde ergeben, am Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den allgemeinen Lebensbedingungen zu messen. Das in Deutschland vorherrschende Modell einer Familie ist die Kleinfamilie; an ihr orientiert sich die Verwaltungspraxis zur Familienzusammenführung. Dennoch ist richtig, dass die Trennung von Ehepartnern, die die Existenz ihrer Ehe nicht nachweisen können, oder von Eltern von ihren volljährigen Kindern oder von erwachsenen Geschwistern ein Eingriff in die Entscheidungsfreiheit des Einzelnen ist. Diese Entscheidungsfreiheit ist durch Art. 6 Abs. 1 GG wohl nicht geschützt; fraglich aber ist, ob hier nicht die freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen ist. Wie weiter oben ausgeführt, hat das Bundesverfassungsgericht in anderem Zusammenhang (Leistungen nach AsylbLG) herausgearbeitet, dass der Mensch ein soziales Wesen ist, dass er nur in seinen sozialen Bezügen existiert und nur in diesen seine Persönlichkeit frei entfalten kann.

Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu indirekt Stellung genommen, indem es in seinem Urteil vom 26.06.2012 ausdrücklich bestätigt, dass auch Bezieher von Leistungen nach dem AsylbLG einen Anspruch auf Gewährung des soziokulturellen Existenzminimums haben, worunter es die „Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben“ versteht, „denn“, so weiter, „der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen.“(13) Wenn schon ganz allgemein die Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen als Bestandteil des soziokulturellen Existenzminimums geschützt ist, muss dies erst recht für die familiären Beziehungen gelten.

Die Trennung von über die Kleinfamilie hinausgehenden familiären Lebensgemeinschaften verstößt jedenfalls in einem Punkt gegen die bereits erwähnte EU-Aufnahmerichtlinie. Deren Art. 18 Abs. 5 nämlich bestimmt, dass abhängige Erwachsene „so weit wie möglich“ gemeinsam mit ihren volljährigen Verwandten untergebracht werden sollen. Die Betroffenen dürften die familiäre Trennung darüber hinaus auch als eine unzumutbare Härte empfinden. Diese ist für eine gerechte Verteilung der Flüchtlinge auf die Bundesländer und Kommunen nicht erforderlich. Insofern sollte darüber nachgedacht werden, die rigide Sicht auf die Definition einer Familie aufzugeben.

Wenn es aber um die Kleinfamilie geht, so greift deren Trennung allein aufgrund der Tatsache, dass das Existenzminimum nicht ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel gesichert ist, so tief in den Anspruch auf den Schutz von Ehe und Familie ein, dass er damit vollständig ausgehöhlt und damit auch die menschliche Würde verletzt wird. Dabei ist insbesondere zu bedenken, dass sich gerichtliche Verfahren und damit die Fortgeltung der Aufenthaltsbindung sowie die Trennung der Familie oftmals über Jahre hinziehen.

Es wäre deshalb geboten, die Familienzusammenführung zumindest der Kleinfamilie auch schon für die Zeit der Aufnahmeverpflichtung in der Erstaufnahmeeinrichtung und auch für die Fälle der sogenannten hinkenden Ehen als Anspruch festzulegen, statt sie in das Ermessen der Behörden zu stellen.

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Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zwar Eckpunkte für die Ausgestaltung der Unterbringung von Flüchtlingen entwickelt hat – sowohl hinsichtlich der Wohnbedingungen im engeren Sinne als auch hinsichtlich der Möglichkeit der Pflege sozialer Kontakte –, dass es aber an gesetzlichen Bestimmungen darüber mangelt. Das Bundesverfassungsgericht jedenfalls erkennt im Bekenntnis zur Unantastbarkeit der menschlichen Würde in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot des Grundgesetzes einen Gesetzgebungsauftrag, der bis jetzt nicht umgesetzt ist. Das Asylbewerberleistungsgesetz weist eine empfindliche Lücke auf, die unter den gegenwärtigen Bedingungen, da die Unterbringung von vielen Flüchtlingen in so kurzer Zeit ansteht, von schmerzlicher Brisanz ist.

TATJANA ANSBACH   Dr. habil, war bis zu ihrem Ruhestand als Rechtsanwältin in Berlin tätig. Zu ihren Arbeitsschwerpunkten gehörte u.a. das Ausländerrecht. Im vergangenen Jahr erschien von ihr der Sammelband „Fremd“ (Edition Märkische LebensArt), in dem sie Fallgeschichten von Migranten in Deutschland schildert und die (ausländer-)rechtliche Seite ihrer Probleme erläutert.

Anmerkungen:

(1)  „Flüchtlinge“ meint in diesem Beitrag all jene, die – aus welchen Gründen auch immer – ihrer Heimat entflohen sind und in Deutschland Zuflucht suchen, unabhängig davon, ob sie später als politische Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention anerkannt werden.

(2)  Vgl. hierzu den Beitrag von Paech in dieser Ausgabe.

(3)  Urteil vom 09.02.2010, 1 BvL 1/09

(4)  Urteil vom 20.06.2012, 1 BvL 10/10, 2/11

(5)  S. Anm. 2.

(6)  S. Anm. 2.

(7)  S. Anm. 2.

(8)  S. Anm. 3.

(9)  Urteil vom 16.07.1969, 1 BvL 19/63

(10) Urteil vom 03.03.2004, 1 BvR 2378/98 und 1BvR 1084/99.

(11) S. http://www.unhcr.de/recht/asyl-in-deutschland.html.

(12) Urteil vom 30.11.1982, 1 BvR 818/81

(13) S. Anm. 2.

Der Beitrag Flüchtlinge menschenwürdig unterbringen! erschien zuerst auf Humanistische Union.