41. Jahrgang, Heft 3 (September 2002)

Burkhard Hirsch
Der attackierte Rechtsstaat

Winfried Hassemer
Zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit
Drei Thesen

Jürgen Seifert
Innere Sicherheit im Streit der Parteien

Till Müller-Heidelberg
Das Terrorismusbekämpfungsgesetz – ein Erfolg der Terroristen

Nils Leopold
Eine Analyse der Anti-Terror-Gesetzgebung

Rolf Gössner
Computergestützter Generalverdacht
Die Rasterfahndungen nach „Schläfern“

Katharina Sophie Rürup
Bürgerrechte adé?
Die Gesetzgebung in den USA nach dem 11. September

Detlef Hensche
Die Aufgaben von Bürgerrechtsorganisationen im Zeitalter der Globalisierung

Christina Schildmann
Die Bomben aus Stahl, das Pathos aus Hollywood
Die Wiederentdeckung des „gerechten Krieges“ im Medienzeitalter

Andreas Buro
Ein Jahr nach dem 11. September

Thymian Bussemer/Alexander Cammann

Essay

Karl-Heinz Hense
Ein Pazifist, zu Unrecht vergessen
Zum 75. Jahrestag der Friedensnobelpreis-Verleihung an Ludwig Quidde

Kommentare und Kolumnen

Jürgen Roth
Die Novelle des Stasi-Unterlagengesetzes – eine Sternstunde des Parlaments

Gary S. Schaal
Die Renaissance normativer Sinnsuche
Das LER-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Romy Messerschmidt
Die Rechtsprechung des französischen Staatsrates zu Schule und Islam

Franá§ois Beilecke/Detlef Sack
Zwischen Ignoranz und Alarmismus
Zur Novellierung des Hochschulrahmengesetzes

Benjamin Hoff/Florian von Alemann
Le Pens Wahlerfolg – nur ein Betriebsunfall?
Das französische Parteiensystem steckt in der Krise

Christoph Butterwegge
Wie Themen der Rechten zu Themen der Mitte werden

Thymian Bussemer
Rosemarie Reichwein

Kritik

Jörn Ahrens
Sturm im Wasserglas
Michael Hardt und Antonio Negri errichten ein neues Empire

Jens Hacke
Langer Abschied vom Staat?
Ein Blick auf neuere Literatur zu Staat und Staatsrecht

Kerstin Ahrens
Was sie wollten, was sie wurden
Zwei Bücher über weibliche Perspektiven auf 1968 und die Folgen

Sieghart Ott
Der stete Wandel der Grundrechte
über zwei neue Kommentare zum Grundgesetz

Der Beitrag vorgänge Nr. 159 (Heft 3/2002) Freiheitsrechte in Zeiten des Terrors: Inhaltsverzeichnis erschien zuerst auf Humanistische Union.

Jedoch vieles von dem, was an scheinbar neuen Bedrohungen auftaucht, existiert schon lange. Grausame Bürgerkriege der 1990er Jahre von Ruanda über Somalia bis Bosnien und Kosovo, gleichsam Auftakte zur gegenwärtigen Dominanz der Gewalt, ähnelten oft den postkolonialen Befreiungskriegen aus den 1950er und 1960er Jahren. Aber anders als früher sind die westlichen Gesellschaften heute direkt betroffen; jeder erlebte das am 11. September 2001. Doch die Reaktionen des Westens bleiben vielfach enttäuschend: Alte politische Irrwege erleben eine erschreckende Renaissance. Wer redet heute noch angesichts allgemeiner „Enttabuisierung des Militärischen“ (Gerhard Schröder) vom zivilen Konfliktmanagement? Und die freiheitliche Grundordnung, einst in der Systemauseinandersetzung mit dem östlichen Staatssozialismus das zentrale Argument, wird immer weiter beschnitten. Der Abbau von Bürgerrechten sowie neue Sicherheitsgesetze sind die primitiven Antworten, die Demokratien wie den USA, Deutschland und Großbritannien auf die Bedrohungen durch Terror einfallen.

Gerade letzteres hat eine lange und unselige Tradition: „Nach wie vor wird die öffentliche Diskussion über die ,Innere Sicherheit‘ mitbestimmt von einem antiliberalen ,Ordnungs`- und einem unpolitischen ‚Harmonie-Denken“ — so Achim von Borries im Editorial zum vorgänge-Themenheft Innere Sicherheit minus Innere Freiheit? Das war zwar 1973, doch der Satz ist auch dreißig Jahre später hochaktuell. Hans Heinz Feldmann meinte ironisch im gleichen Heft: „Das Jahr 1972 dürfen wir rückblickend als das Jahr der ,Inneren Sicherheit‘ würdigen und Bundesinnenminister Genscher als den ,Mann des Jahres‘“ — eine genaue Zustandsbeschreibung des Jahres 2002 und des starken Mannes der Regierung Schröder, Otto Schily.

Der Begriff der „Inneren Sicherheit“ gehört zu den am häufigsten missbrauchten Sprachschöpfungen der politischen Klasse. Im Getümmel des Parteienstreits dient er seit vielen Jahren als Kampfbegriff, um den politischen Gegner zu attackieren. Lange Zeit sah es so aus, als ob die Gefährdungen der inneren Liberalität inklusive der „Unersättlichkeit der Sicherheitsbehörden“ (Jutta Limbach) vor allem dem konservativen Lager entstammen. Willy Brandts „Radikalenerlaß“ wurde darüber rasch vergessen, ebenso Helmut Schmidts und Horst Herolds Rolle im „Deutschen Herbst“ 1977. Scheinbar zu Recht: Noch die rot-grüne Koalitionsvereinbarung von 1998 sah keine einschneidenden Veränderungen der bestehenden Rechtslage vor; die Rede war nur von konsequenterer Anwendung bestehender Gesetze. Unter der Ägide des sozialdemokratischen (und Ex-Grünen) Innenministers Otto Schily wurde man jedoch alsbald eines Besseren belehrt: Auch die SPD gebrauchte nunmehr die „Innere Sicherheit“ derart virtuos, dass Brandenburgs Innenminister Jörg Schönbohm sich Schily gut „unter dem breiten Dach der Union“ vorstellen konnte. Diese Tendenz wurde nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 vollends deutlich. Was mit den eilig durchs Parlament gepeitschten Sicherheitspaketen I und II in Deutschland zu geltendem Recht wurde, kann als größte Einschränkung der Grundrechte seit dem deutschen Herbst 1977 gelten.

„Es gibt allemal Grauzonen und schleichende Übergänge zum Polizeistaat, die zu steter Wachsamkeit herausfordern“ — so Jutta Limbach im Mai auf dem Deutschen Anwaltstag. Die vorgänge kritisieren seit jeher eine Politik, die die Wurzeln einer freiheitlichen Gesellschaft attackiert. Ebenso wie die ehemalige Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts sind wir unbeirrbar der Meinung, dass „die Menschen- und Bürgerrechte noch immer die besten Garanten der inneren Sicherheit sind“ — auch in gewalttätigen Zeiten. Deshalb dieses Themenheft, ein Jahr nach dem 11. September.

Unsere Beiträge: Burkhard Hirsch zieht eine kritische rechtsstaatliche Bilanz des letzten Jahres und vermag zu zeigen, dass viele der zuletzt durchgesetzten Maßnahmen nur nach langen Jahren des Grundrechteabbaus möglich waren. Die Thesen von Winfried Hassemer, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, zielen auf grundsätzliche Fragestellungen: Er systematisiert die rechtstheoretischen wie -politischen Beziehungen zwischen Freiheit und Sicherheit.

Jürgen Seifert reflektiert den parlamentarischen Verhandlungsprozess um die beiden Sicherheitspakete und legt dar, wie es den Grünen gelungen ist, zumindest die bürgerrechtlich problematischsten Aspekte teilweise zu entschärfen. Till Müller-Heidelberg und Nils Leopold unterziehen in zwei Beiträgen die so genannten „Otto“-Kataloge einer Detailanalyse und schildern deren beträchtliche Auswirkungen auf die Grundrechte. Beide Autoren sehen enorme Defizite vor allem im Bereich des Ausländerrechts, aber auch in der Datenschutzproblematik und bei der Grundsatzfrage, ob die Sicherheitspakete im Einklang mit unserer Verfassung stehen. Ganz ähnlich argumentiert Rolf Gössner am Beispiel der Rasterfahndungen nach sogenannten „Schläfern“ in Deutschland nach dem 11. September.

Aber auch im Mutterland der Demokratie werden die Bürgerrechte nach den Terrorattacken auf New York und Washington systematisch beschnitten: Katharina Sophie Rürup beleuchtet den Abbau der Grundrechte in den USA in den vergangenen Monaten. Wie mögliche Antworten auf diesen hier wie dort scheinbar unaufhaltsamen Prozess aussehen könnten, beschreibt Detlef Hensche: Bürgerrechtsorganisationen müßten sich unter den Bedingungen der Globalisierung neu justieren.

Es folgen zwei Beiträge, die sich mit weltweiten Veränderungen nach dem 11. September beschäftigen. Christina Schildmann analysiert die Kommunikationsstrategien, mit denen die USA die Welt von der Notwendigkeit eines Eingreifens in Afghanistan überzeugten: Das uralte Drehbuch des „gerechten Krieges“ wurde, wie zuletzt in den Manifesten und offenen Briefen amerikanischer Intellektueller, zur Grundlage der Selling-the-War-Strategie. Andreas Buro legt dar, warum der Weg der rein militärischen Bekämpfung des Terrorismus eine Sackgasse ist und welche Gefahren daraus für den Weltfrieden erwachsen. Am Ende des Heftschwerpunktes steht wie immer der Literaturbericht mit den wichtigsten Neuerscheinungen zum Thema.

Der Essay von Karl-Heinz Hense widmet sich Ludwig Quidde, dem deutschen Friedensnobelpreisträger von 1927. Hense beschreibt das Leben des einzelgängerischen Pazifisten und fragt, warum er mit seinen Ideen scheiterte. Anschließend erinnert Jürgen Roth an die in Wahlkampfzeiten fast schon wieder vergessene Novelle des Stasi-Unterlagengesetzes im Bundestag: Abgeordnete aus Koalition und Opposition bildeten eine große Koalition der Vernunft und überstimmten damit die Regierungsvorlage. Vernunft ließ laut Gary S. Schaal auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Schlichtung in Sachen LER walten. Romy Messerschmidt macht mit einer ähnlichen Problemkonstellation in Frankreich vertraut: Der dortige Staatsrat hat bei seinen Schule und Islam betreffenden Festlegungen den Weg einer toleranten Laizität beschritten. Jenseits der allgemeinen Aufgeregtheit im Wissenschaftsbetrieb analysieren Francois Beilecke und Detlef Sack nüchtern die rot-grüne Novelle des Hochschulrahmengesetzes. Am Schluss des Heftes finden sich Rezensionen aktueller Literatur sowie ein Nachruf auf die Widerstandskämpferin Rosemarie Reichwein.

Nachhaltigen Erkenntnisgewinn bei der Lektüre wünschen wie immer

Thymian Bussemer und Alexander Cammann

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die besondere Erschütterung der Öffentlichkeit beruhte nicht nur auf der unerhörten Fernsehnähe des Vorgangs. Beim Terrorismus der RAF war es das Infragestellen der Gesellschaft durch Täter aus ihrer eigenen Mitte, das zu Debatten und politischen Reaktionen weit über die Bekämpfung der bewaffneten „Kommandos“ hinaus führte; später dann romantisierend zum „Deutschen Herbst“ verklärt. Der 11. September war jedoch von einer ganz anderen Qualität: Entscheidend war die Erschütterung des politischen Weltbilds des Westens, das bisher ohne die geringsten Zweifel und ganz selbstverständlich von der Überlegenheit und Anziehungskraft des american way of life, der westlichen Zivilisation, der segensreichen Kraft des individuellen Gewinnstrebens und des unersättlichen Strebens nach materiellem Wohlstand ausging. In den bisher so selbstsicheren Vereinigten Staaten mag zudem das Gefühl der persönlichen Bedrohung in den Wochen und Monaten danach eine besondere Rolle gespielt haben. Da grenzte die naheliegende Frage an Ketzerei, ob es wirklich richtig ist, dass sich die Amerikaner in aller Welt zum Maßstab des Glücks, zu Weltenrichtern und Weltpolizisten zugleich aufspielen wie weiland die Römer im dritten nachchristlichen Jahrhundert (vgl. Peter Bender in vorgänge 156: 100ff.).

Könnte es sein, dass der Erfolg der einen Seite der anderen als Bedrohung und Demütigung erscheint — und umgekehrt? Handelt es sich bei den Attentätern um wenige fehlgeleitete Fanatiker, oder zeigen sie uns bisher verborgen gebliebene Veränderungen im Lebensgefühl der Bevölkerung der 56 islamisch geprägten Staaten, die Mitglieder der Vereinten Nationen sind?

Die bequeme Antwort auf den Terro­ris­mus: der starke Staat

Von allgemeinen Phrasen abgesehen ist die wesentliche Frage unbeantwortet geblieben:

Was trieb die Terroristen eigentlich an? Was war ihr Angriffsziel? Wollten sie Freiheit und Demokratie zerstören? Warum wählten sie dann ausgerechnet das Pentagon und das World Trade Center als Ziel? Sie kannten die Symbole der westlichen Welt und wussten, dass beide Gebäude keine steinernen Synonyme für Freiheit und Demokratie waren. War es Hass auf den staatlich geschützten Privatkapitalismus der westlichen Welt? Betrachteten sie ihn samt der satellitengestützten privaten Schmuddelsender als zerstörerisch für ihre eigenen kulturellen Traditionen? Ging es um die US-amerikanische wirtschaftliche und politische Hegemonie? Ging es um die Nahost-Politik der Vereinigten Staaten und ihre Zusammenarbeit mit den mittelalterlichen Feudalstaaten der zersplitterten arabischen Welt? All diese Fragen sind nicht einmal ernsthaft analysiert worden. Das Ausbleiben dieser Diskussion in der politischen Öffentlichkeit weckt den Verdacht, dass sie zu durchaus unerwünschten Überlegungen und Fragen führen könnte.

So ist es nicht verwunderlich, dass sich seither die politischen Anstrengungen auf militärische und polizeiliche Maßnahmen konzentrieren. Handlungskraft soll demonstriert werden — „action!“ heißt die Parole. Je verschwommener die Bedrohung ist, desto bedrohlicher kann sie dargestellt werden. Je weniger der „normale“ Bürger befürchtet, von einer Maßnahme des „wehrhaften Staates“ selbst getroffen zu werden, desto leichter ist er bereit, Entscheidungen hinzunehmen, die er sonst mit Empörung ablehnen würde.
In den Vereinigten Staaten verhaftete man etwa 1.500 Ausländer und Personen arabischer Herkunft ohne richterliche Entscheidung, ohne anwaltlichen Beistand und ohne klare Rechtsgrundlage. Es wurden Militärgerichte eingerichtet, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit verhandeln und die Todesstrafe verhängen können, gegen die es außer der Begnadigung durch den Präsidenten keine Rechtsmittel gibt. Man erklärte den Krieg gegen den Terror, ohne den Gefangenen den Schutz der Genfer Konvention einzuräumen (vgl. den Beitrag von Katharina Rürup in diesem Heft). In Großbritannien erhielt der Innenminister die Vollmacht, verdächtige Ausländer auf unbegrenzte Zeit einzusperren. Die Einführung von Personalausweisen oder einer polizeilichen Meldepflicht lehnte man dagegen mit der Begründung ab, dass man ich durch Terroristen nicht dazu verleiten lassen werde, so weit von der klassischen Rechtstradition des Landes abzuweichen. Davon wären freilich nicht nur verdächtige Ausländer, sondern jedermann betroffen gewesen. All dies sind nicht gerade überzeugende Beispiele für eine selbstbewusste Verteidigung der Freiheiten und Grundwerte der westlichen Welt.

Der lange Weg in den Präven­ti­ons­s­taat

In Deutschland traf die Ausrufung des Krieges gegen den Terror auf einen lang vorbereiteten Boden. Überwiegend konservative Politiker betrieben schon lange den schleichenden Wandel zum Präventionsstaat, in dem die Polizei vorbeugend handeln, also im Grunde nach Möglichkeit vor dem Täter am Tatort sein müsse. Sie freuten sich über den angeblichen Paradigmenwechsel zum „wehrhaften Staat“ wie Numismatiker über die Neuprägung eines Dukaten. Das in jedem Wahlkampf beschworene „Recht auf Sicherheit“ wurde ein Universalinstrument zur Einschränkung von Grundrechten. Privatheit wurde vom Datenschutz zum Täterschutz umdefiniert und die polizeiliche Kriminalitätsstatistik zum jährlichen Kriegsbericht der Innenminister, mit dessen Veröffentlichung sie nur dann zögerten, wenn die Zahlen besser wurden. „Katastrophen sind die Stunde der Exekutive“, „Vorbeugen ist besser als heilen“ — so lauten die immer gleichen rhetorischen Figuren der Innenpolitiker. Vorbeugende Kriminalitätsbekämpfung wurde zum Gebot der Stunde, damit die Bundesrepublik nicht zum „Ruheraum“ der geradezu liebevoll ausgemalten Organisierten Kriminalität werde.

Präventionsstaat bedeutet konkret: Polizeirechte existieren schon im Vorfeld strafbarer Handlungen und ohne konkreten äußeren Anlass. Das heißt: Verdatung von Personen, die zwar noch nichts getan haben, denen die Polizei das aber bei Würdigung ihrer Gesamtpersönlichkeit durchaus zutraut. Das heißt: Strafbarkeit von Absichten und bedeutet Ermittlungsmethoden, die sich an der Effektivität der Strafverfolgung und nicht etwa an der Unschuldsvermutung orientieren.

In den letzten zwanzig Jahren haben wir eine innenpolitische Aufrüstung ohne Beispiel erlebt. Sicherheit wurde zum absoluten Rechtsgut, die Strafverfolgung zum Kampf gegen Kriminalität, die Ölzeugjacke zur passiven Bewaffnung, die Wanze zum harmlosen „Abhören des nichtöffentlich gesprochenen Wortes mit technischen Mitteln ohne Wissen des Betroffenen“, oder etwas schlichter zur „Überwachung von Gangsterwohnungen“. Die Aufzählung der Instrumente ist beeindruckend: Vermummungsverbot und passive Bewaffnung; Rasterfahndung und Beobachtende Fahndung; INPOL, NADIS und EURODAC, REMO und LIMO -Dateien rechts- oder linksmotivierter Gewalttäter; polizeiliche Ingewahrsamnahme — eine Art Vorbeugehaft, die in Sachsen-Anhalt bis zur Dauer eines Jahres zulässig werden soll —; der maschinenlesbare Ausweis, der nun auch verschlüsselte Daten enthalten soll; verdeckte Ermittler, deren Identität auch in der Hauptverhandlung nicht offenbart wird; die Einziehung des gesamten Vermögens als „Vermögensstrafe“ — nun vom Bundesverfassungsgericht vorerst gestoppt —; das Beschleunigte Verfahren mit Hauptverhandlungssicherungshaft bis zu einer Woche; erleichterte U-Haft ohne Flucht- und Verdunklungsgefahr; der mehrfach veränderte Kronzeuge; die Kundenkontrolle durch Banken und ihre Anzeigepflicht beim Verdacht auf Geldwäsche, entsprechende Anzeigepflicht auch der Anwälte zu Lasten eines verdächtigen Mandanten; Bargelddeklarierung an der Grenze bei Androhung seiner Einziehung; elektronisches Belauschen von Gesprächen in einer Wohnung bei einfachem Tatverdacht; Telefonkontrolle bei 80 Verdachtskomplexen und ggf. das Abhören ganzer Unternehmen, Kontrolle aller Auslandsgespräche und Telekommunikationen durch den BND nach Stichworten; Verdachtsdateien und Erfassung von Zeugen, Hinweisgebern, Kontakt- und Begleitpersonen; vorsorgliche Speicherung von Tätern und u.U. auch von freigesprochenen Angeklagten in einer DNA — Datei; Schleierfahndung, also Kontrollen ohne äußeren Anlass; Ausreiseverbote auf Verdacht ohne vorherige Benachrichtigung des Betroffenen; Ausweisungen auf Verdachtsbasis; EUROPOL ohne staatsanwaltschaftliche Kontrolle und bei praktischer Immunität auch für im Dienst begangene Straftaten; die Verpflichtung von Netzbetreibern, Verbindungsdaten einschließlich der Bankverbindungen anzugeben; nachträgliche Sicherungsverwahrung — die Aufzählung könnte fortgesetzt werden.

Eine Erfolgskontrolle all dieser Maßnahmen gibt es nicht — oder wurde jedenfalls nicht veröffentlicht. Der damalige Bundesinnenminister teilte dem Bundestag schon 1995 mit, die Länder hielten dies für zu arbeitsaufwendig. In Wirklichkeit glaubten die Länder, dass eine solche Kontrolle auch rechtspolitisch unerwünschte Konsequenzen haben könne: wenn nämlich ein Erfolgsnachweis nicht gelänge. So entschlossen sie sich, der „Rechtstatsachensammelstelle“ beim Bundeskriminalamt nur solche Fälle zu melden, aus denen sie weitere rechtspolitische Forderungen herleiten könnten. Beim Lauschangriff unterließen sie es wohlweislich, die Fragen zu beantworten, die dieser gestellt hatte, um den vom Bundestag geforderten rechts- und kriminalpolitischen Ergebnisbericht liefern zu können.

Nach dem 11. September: Sicherheit versus Rechtsstaat

Das ist die Grundlage, auf der die Sicherheitspakete Schily Ⅰ und Schily II aufbauen konnten. Alle Restposten der ministeriellen Schreibtischschubladen sind für beide Pakete verwendet worden: weitgehende Informationsrechte der Nachrichtendienste auch über Personen, die keiner Straftat oder sicherheitsrelevanter Tatbestände verdächtig sind; Aufweichung der Trennung von „Diensten“ und Polizei; Einführung von Sicherheitsprüfungen der Mitarbeiter in sog. sicherheitsempfindlichen Einrichtungen (Rundfunk- und Fernsehanstalten, Krankenhäuser, Versorgungseinrichtungen, chemischen Fabriken); Mitteilungspflichten der Ausländerämter an den Verfassungsschutz schon bei der bloßen Möglichkeit, dass eine Information für diesen von Interesse sein könnte; Verdachtsausweisung auf Grund rechtlich kaum abgrenzbarer Sachverhalte; Fingerabdrücke bei Visa-Anträgen und Sicherheitsüberprüfung der deutschen Einlader; Aufnahme verschlüsselter Fingerabdrücke oder anderer biometrischer und sonstiger verschlüsselter Daten in Personalausweisen und Pässen.

Die Fähigkeit der CDU/CSU, weitere Eingriffe in rechtsstaatliche Positionen zu fordern, setzt einen unerschrockenen Erfindungswillen voraus. Die Union fordert die Ausdehnung des Kronzeugeneinsatzes, die Verwendung der Bundeswehr im Inland, gemeinsame Dateien aller Nachrichtendienste mit dem Bundeskriminalamt, die Aufhebung des Verfassungsgebotes ihrer Trennung — also eine Polizei befreit von den lästigen Begrenzungen durch die Polizeigesetze —, anlasslose Kontrollen überall. Dabei störe das Grundgesetz? Dann müsse man es eben ändern.

„Man verteidigt die Freiheit nicht mit deren Einschrän­kung“

Werden wir dadurch sicherer? Der Ruf nach dem starken Mann, dem Retter in der Not, bleibt nie ungehört. Er meldet sich meistens schon, bevor er gerufen wird. Der Überwachungsstaat ist immer dann nicht fern, wenn die Freiheit als Gefahr erscheint, vor der man bei der Sicherheit Zuflucht nehmen müsse. Wollen wir das wirklich? Die Bewahrung der Grundrechte und eines Kernbereichs der Privatheit liegt nicht nur im elementaren Interesse des Einzelnen, sondern sie ist ein unverzichtbarer Teil unserer Rechtsordnung. Denn es gibt keine gesellschaftliche Freiheit ohne die Freiheit des Einzelnen. Wir müssen uns entscheiden, auf welchem Fundament der Staat und die Rechtsordnung beruhen sollen: auf Überwachung, auf Kontrollen und wohlmeinender Entmündigung oder auf der Anerkennung seiner Rechtsordnung durch den Bürger als richtig und gerecht und auf der Bereitschaft des letzteren, Verantwortung zu übernehmen. Wir werden nur standhalten, wenn wir unbeirrt die Grundlagen einer freien, offenen und toleranten Rechtsordnung bewahren.

Es bleibt ein offenkundiger politischer Fehler, den Terrorismus allein mit militärischen, kriegsähnlichen Methoden zu bekämpfen, ohne eine zweite, gleichsam zivile Front zu eröffnen. Dauerhaften Erfolg werden wir nur dann haben, wenn wir uns darum bemühen, die Ursachen des Terrorismus, seine religiösen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Ursachen zu verstehen und für sie eine politische Lösung zu finden. Das heißt nicht, den Terror zu rechtfertigen oder gar zu entschuldigen. Aber es ist notwendig, sich nicht nur um seine Symptome, sondern auch um seine Wurzeln zu kümmern und daraus Konsequenzen zu ziehen.

„Man bekämpft“, heißt es in einem Aufruf der HUMANISTISCHEN UNION, „die Feinde des Rechtsstaats nicht mit dessen Abbau und man verteidigt die Freiheit nicht mit deren Einschränkung.“ Der Erstunterzeichner dieses Aufrufs war Otto Schily. Das war 1978. Richtig ist es auch heute noch.

Der Beitrag Der attackierte Rechtsstaat: Bürgerrechte und „Innere Sicherheit“ nach dem 11. September erschien zuerst auf Humanistische Union.

Freiheit und Sicherheit stehen zueinander in einem Spannungsverhältnis. Es ist heute wieder wichtig geworden, das zu betonen und zu begründen.

I. Es ist ein Kennzeichen holistischen oder gar totalitären Denkens, Spannungen vor-schnell aufzulösen und Gegensätze verschleiernd zu harmonisieren. Es ist ein Instrument von Ideologiepolitik, Harmonisierungen dort anzubringen, wo eigentlich kontrovers gestritten werden müsste.

II. Beispiele falscher Harmonisierung gibt es zuhauf. Die Deutsche Arbeitsfront hat 1933 das „Klassenkampfdenken” beseitigt, die Gewerkschaften abgelöst, die Trennung in Berufsorganisationen beendet und einen allgemeinen „Arbeitsfrieden” begründet. Im Strafprozess wollten und wollen manche den agonalen Streit um Wahrheit und Gerechtigkeit zwischen den Verfahrensbeteiligten zugunsten einer gemeinsamen Suche nach der Wahrheit überwinden.

III. Freiheit ist kategorial eine Zielbestimmung, Sicherheit ist eine der Bedingungen der Möglichkeit, in Freiheit zu leben. Freiheit ist, wie auch Glück oder Autonomie, eine Voraussetzung des guten Lebens, die um ihrer selbst willen gilt; Sicherheit ist, wie auch Eigentum oder Gesundheit, eine Randbedingung, welche die Verwirklichung der Ziele befördert, erleichtert oder gar erst möglich macht.

IV. Ein „Grundrecht auf Sicherheit” verdankt sich einer paradoxen Rhetorik. Es reiht sich in den Kreis der Grundrechte ein, gehört aber einer anderen Kategorie an als diese.

1. Betrachtet man das Grundrecht auf Sicherheit aus dem klassischen Blickwinkel, wonach Grundrechte Abwehrrechte gegenüber staatlichem Eingriff in bürgerliche Freiheit sind, so sieht man, dass es auf der Gegenfahrbahn unterwegs ist. Es ist ein Recht, das den staatlichen Eingriff typischerweise nicht beschränkt, sondern fordert und rechtfertigt. Sicherheit stellt sich im modernen Staat in der Regel über Freiheitsbeschränkung her.

2. Die Karriere eines Grundrechts auf Sicherheit zeigt an, dass unser Verhältnis zum Staat sich wandelt. Er ist weniger der Leviathan, den es zu bändigen gilt, als vielmehr der Partner im Kampf gegen Risiken wie Kriminalität, der genährt und gestärkt werden muss. Gestärkt wird er mit Eingriffsbefugnissen in Freiheitsräume als Instrumenten zur Bekämpfung von Unsicherheit und Bedrohung.

3. Nicht nur das Grundrecht auf Sicherheit belegt den Wandel. Dass die Funktion von Grundrechten sich dem Staat gegenüber von der Eingriffsabwehr zur Begründung von Schutzpflichten verändert, dass sie, in gewissem Sinn, vom Negativen ins Positive changiert, lässt sich auch woanders beobachten. So wechselt das strafrechtliche Rechts-gut als zentraler Topos der Theorie und der Politik des Strafrechts in derselben Richtung: von einer Schranke staatlichen Eingriffs (gegenüber Strafdrohungen, die sich auf den Schutz eines Rechtsguts nicht berufen können) zu einer Forderung nach Kriminalisierung von Handlungen, die einem Rechtsgut bedrohlich sind, vom Beschränkenden ins Fordernde.

Zweite These

Im Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bewegen wir uns seit geraumer Zeit hin zum Pol der Sicherheit. Das geht zu Lasten der Freiheit.

I. Die Tendenz, Sicherheit eher auf Kosten der Freiheit herzustellen, gibt es seit den siebziger und achtziger Jahren des letzten Jahrhunderts. Der 11. September 2001 hat diese Tendenz verstärkt, nicht begründet.

II. Diese Tendenz lässt sich charakterisieren mit den Stichworten Prävention, Effektivität und Kontrollverschärfung.

III. Die Tendenz manifestiert sich vor allem im Eingriffsrecht: im Polizei- und Strafrecht oder im Ausländerrecht. Sie tritt hervor auf den Gebieten moderner Großrisiken: Drogen, Umwelt, Wirtschaft, Korruption, Migration, Organisierte Kriminalität, Terrorismus.

IV. Im materiellen Strafrecht, wo die Verbote und die Strafen niedergelegt sind, finden sich im wesentlichen Reformen, welche die verbotenen‘ Bereiche ausdehnen, die Strafdrohungen erhöhen, die Nachweise der Strafbarkeit erleichtern, die Verteidigungschancen mindern und die Kontrolle der Gesetzgebung erschweren.

1. Anstelle von handgreiflichen, konkreten Rechtsgütern, deren Schutz dem Straf-recht angelegen ist, wie die Freiheit der Person oder die Zuverlässigkeit des Geldverkehrs, führt der moderne Strafgesetzgeber großflächige Schutzobjekte wie die Volksgesundheit, die Bedingungen des Kapitalmarkts oder die Funktionsfähigkeit des Subventionswesens ein, unter die sich alles und jedes subsumieren lässt und die kritische Rückfragen nach den Grenzen legitimer Kriminalisierung erschweren.

2. Auf den Gebieten moderner Strafgesetzgebung (vgl. III) finden sich zahlreiche Neu-Kriminalisierungen und die Verschärfung von Strafdrohungen.

3. Der im modernen Strafgesetz bevorzugte Deliktstyp ist das abstrakte Gefährdungsdelikt. Dieser Typ erleichtert den Nachweis der Strafbarkeit und vermindert im selben Maß die Chance, sich zu verteidigen.

3.1. Anders als das herkömmliche Verletzungsdelikt (oder das konkrete Gefährdungsdelikt) verlangt das abstrakte Gefährdungsdelikt zum Nachweis der Strafbarkeit keinen Nachweis eines Schadens – und dann natürlich auch nicht den einer Verursachung des Schadens durch ein Verhalten – (oder einer konkreten Gefahr in der Handlungssituation). Es reicht zur Strafbarkeit regelmäßig der Nachweis einer verbotenen Handlung aus.

3.2. So setzt eine Strafbarkeit wegen des Verletzungsdelikts Betrug (§ 263 StGB) den Nachweis einer Täuschungshandlung, eines Irrtums, einer Vermögensverfügung und eines Vermögensschadens (sowie die kausale Verknüpfung dieser Handlungsteile) voraus, während es das abstrakte Gefährdungsdelikt des Subventionsbetrugs (§ 264 StGB) bei unrichtigen Angaben des Antragstellers bewenden lässt.

3.3. Je sparsamer die Tatbestandsmerkmale, deren Nachweis das Gesetz zur Strafbarkeit verlangt, desto schmaler sind die Chancen des Beschuldigten, sich zu verteidigen.

V. Im formellen Strafrecht, wo die Verfahren für das strafrechtliche Ermitteln, Anklagen, Verhandeln, Verurteilen, Nachprüfen und Korrigieren ausgearbeitet sind, sind die Reformen der letzten Zeit ebenso einseitig auf Effektivität und Verschärfung gerichtet.

1. Vor rechtskräftiger Verurteilung gilt im rechtsstaatlichen Strafverfahren ein Beschuldigter als unschuldig. Nicht also seine Schuld, sondern vielmehr der gegen ihn begründete Verdacht rechtfertigt die Eingriffe, die im Ermittlungsverfahren, angesichts der Unschuldsvermutung, gegen ihn geführt werden dürfen: Untersuchungshaft, Durchsuchung seiner Wohnung oder Beschlagnahme seiner Sachen.

Die Eingriffsvoraussetzung „Verdacht” erodiert seit geraumer Zeit. Ein funktionales Äquivalent zur Rechtfertigung und Begrenzung von Eingriffen vor einer Verurteilung ist nicht in Sicht.

1.1. In wachsendem Umfang gestattet der Gesetzgeber „Vorfeldermittlungen”, aus denen sich erst ergeben soll, ob ein Verdacht vorliegt.

1.2. Die modernen informationstechnischen Ermittlungsmethoden wie Rasterfahndung, Telefonüberwachung, Lauschangriff oder der Einsatz verdeckter Ermittler streuen von sich aus breit, auch über den Verdächtigen hinaus in sein jeweiliges Umfeld.

1.3. Der Gesetzgeber hat ein Übriges getan und einige Ermittlungsinstrumente auch auf „Begleitpersonen” ausgedehnt – nicht weil diese ihrerseits verdächtig wären, sondern weil sie sich gerade im Umfeld des Verdächtigen befinden.

2. Strafrechtliche Ermittlungen wie Untersuchungshaft oder Beschlagnahme ereignen sich herkömmlich typischerweise im Angesicht des Betroffenen. Der kann sich darauf einstellen. Die informationstechnischen Methoden funktionieren hingegen typischerweise nur, wenn der Betroffene ihren Einsatz nicht bemerkt. Die heimliche Informationsbeschaffung ist eine erhebliche Verschärfung des Instrumentariums strafrechtlicher Ermittlungen.

3. Der „Deal” im Strafverfahren, die Absprache eines Ergebnisses zwischen Staatsanwalt, Richter und Verteidiger außerhalb der öffentlichen Hauptverhandlung, unter Verzicht auf eine vollständige Beweisaufnahme und eine kunstgerechte Klärung des Anklagevorwurfs zehrt von den „schützenden Formen” des herkömmlichen Strafprozessrechts.

4. Nichts anderes bewirken die starken Tendenzen, die Grenzen zwischen Strafverfolgung, Polizei und Geheimdiensten einzuebnen. Diese Grenzen dienen nicht, wie viele glauben, einem Täterschutz, sondern sind Schutz der Gewaltenteilung.

VI. Diese Entwicklungen verdanken sich nicht etwa den Herrschaftsbedürfnissen des Staates. Sie werden getragen von Kontrollbedürfnissen der Bevölkerung und von einem punitiven, auf Prävention und Risikobeherrschung ausgerichteten Strafklima.

1. Die Phase der Täterorientierung ist vorbei. Wir sehen den Straftäter nicht mehr als mögliches Opfer eines gefährlichen Straf- und Kontrollstaats, dessen Grundrechte zu sichern sind, sondern als Bedroher unserer Sicherheit. Die neue Opferorientierung bezieht sich weniger auf reale Verbrechensopfer und mehr auf virtuelle Opfer, also auf uns alle, deren Sicherheit es auch unter hohen Kosten zu bewahren gilt. Sie rechtfertigt eine robuste, präventions- und eingriffsorientierte Kriminalpolitik.

2. Neuere Forschungen belegen, dass die Kriminalitätsfurcht der Bevölkerung nicht ein Spiegel der realen Bedrohung durch Kriminalität ist. Gerade in öffentlichkeitswirksamen Bereichen der Kriminalität verstärkt sich die Kriminalitätsfurcht bei abnehmender krimineller Bedrohung. Dieser Umstand ist ein großes Hindernis für eine wirklichkeitsorientierte Arbeit am Strafklima.

3. Es fällt immer schwerer, Grundrechte als Freiheitsrechte plausibel zu machen, als Voraussetzungen einer Zivilgesellschaft und als Bedingungen des guten Lebens. Sie haben den Ruch von Stolpersteinen auf dem Weg zu einer sicheren Gesellschaft. Das zeigt sich etwa bei der Gleichbehandlung von Ausländern oder beim Datenschutz.

Dritte These

Vor diesem Hintergrund ist es an der Zeit, für die Verwirklichung der Grundrechte in einer auf Prävention und Sicherheit ausgerichteten Gesellschaft aktiv und offensiv zu werben. Die bittende Warnung, bei der Herstellung innerer Sicherheit die Grundrechte nicht allzu sehr in Mitleidenschaft zu ziehen, ist gut gemeint, aber nicht hinreichend. Offensive Werbung setzt voraus, dass man weiß, in welcher Situation man handelt.

I. Liberale kritische Rechtspolitik – womit ich natürlich nicht eine bestimmte Partei ins Auge fasse, sondern die interessierten Bürger und deren Vereinigungen – ist bei uns seit geraumer Zeit bloß negativ, abgrenzend, warnend. Sicherheitsinitiativen werden mit dem Hinweis auf Beeinträchtigungen von Grundrechten kritisiert und zurückgewiesen; sie werden nur selten durch grundrechtsfreundliche Alternativen konterkariert. Dies ist nicht nur wenig erfolgversprechend, sondern belegt auch eine Unterschätzung des Ausmaßes an Sicherheitsorientierung in der Bevölkerung heute.

II. Die Orientierung unserer Gesellschaft an Sicherheit und Risikobeherrschung und die Organisation dieser Orientierung über Kontrolle und Strafe scheinen mir auf absehbare
Zeit stabil zu sein. Sie haben gute Gründe.

1. Die Geltungskraft sozialer Normen schwindet. Der Bestand an Bereichen des Alltags, auf deren fraglose Sicherung man sich verlassen kann, nimmt ab. Dass man bestimmte Dinge – aus Scham, Selbstverständlichkeit, Distanz – nicht tut, auch wenn man das nicht begründen kann, rückt an den Rand des Lebens und gibt den Bedürfnissen Raum, sich zu präsentieren und durchzusetzen.

1.1. Die Erosion sozialer Normen führt zu Anstrengung und Überforderung. Die normative Verlässlichkeit nimmt ab; das führt zu Nachfragen, Suchen, Experimentieren, Rechtfertigen und Scheitern in Konstellationen, die früher nur eine Grundorientierung verlangten, über die die allermeisten verfügt haben.

1.2. Schwindende soziale Normen lassen sich vom Staat nicht ersetzen, auch wenn er das derzeit versucht („Zero tolerance“). Kennzeichen sozialer Normen sind Informalität, Konkretheit und der zwingende Bezug zu sozialen Gruppen; dies erklärt ihre ganz unterschiedlichen Inhalte und Geltungsbedingungen. Diese Eigenschaften sind dem Staat nicht zugänglich, sie können durch staatliche Normen nicht hergestellt und auch nicht ersetzt werden.

2. Wir leben in einer Risikogesellschaft.

2.1. Wir sehen uns konfrontiert mit Bedrohungslagen, die einerseits vage und ungreifbar und andererseits, im Fall ihrer Verwirklichung, verheerend sind: Jugendgewalt, Krieg, Renten, Währung, Umwelt, Drogen, internationaler Terror, nicht-integrierte Teile der Bevölkerung, das Klonieren von Lebewesen. Die Kombination dieser beiden Eigenschaften kann lähmen, sie kann aber auch in Panik führen.

2.2. Wir sind nicht davon überzeugt, dass wir diese Lagen wirklich beherrschen können. Also greifen wir nach jedem Strohhalm, der Kontrolle und wirksame Prävention verspricht. Eine langfristige, gelassene Politik der inneren Sicherheit ist in einer Risikogesellschaft schwierig.

3. Wir leben unter normativer Desorientierung und Überforderung. Diese Überforderung ist vor allem die Konsequenz aus der Erosion alltäglicher Bezugsgruppennormen (vgl. 1.) und aus der Risikoangst (vgl. 2.).

3.1. Gegen normative Desorientierung gibt es derzeit wenig Hilfe. Hektische Reaktionen des Gesetzgebers, auch wenn sie auf Ängste der Bevölkerung antworten, können verwirren statt zu orientieren.

3.2. Die Schwächung des Staates durch Privatisierung am falschen Ort ist kein gutes Rezept. Nicht ein schwacher, sondern ein starker, aber rechtlich gebundener, Staat kann Quelle und Garant sein für die langfristige normative Orientierung der Menschen. Zivilgesellschaft und schwacher Staat sind keine Geschwister.

3.3. Ich sehe eine Quelle normativer Desorientierung auch in der (im weiten Sinn verstandenen) Ökonomisierung unseres Alltags und lebenswichtiger Institutionen. So verlieren etwa die Universitäten, die öffentlich rechtlichen Medien oder der Sport durch Bedingungen der Ökonomisierung ihren Eigensinn an Lehr- und Forschungsfreiheit, an Varianz und Experiment, an selbstverständlicher Körperfreude. Sie schlagen sich über den Leisten verallgemeinerter, kurzfristiger und äußerlicher Effektivität, büßen ihre
Orientierungskräfte ein und produzieren neue Probleme: sachwidrige und kontraproduktive Allokation der Ressourcen, Gleichförmigkeit für Hören und Sehen, Doping. Auch die Familie als zentrale Institution normativer Orientierung passt in diese Art von Ökonomisierung nicht.

3.4. Normative Überforderung ist auch den zahlreichen korruptiven Erfahrungen (wiederum im weiten Sinn verstanden) zu verdanken, die wir tagtäglich machen. Politiker und andere institutionelle Leitfiguren, von denen nicht nur junge Menschen abhängen, die sich normativ orientieren müssen, erfüllen diese ihre Aufgabe nicht mehr, ja desavouieren sie. Wer den Eindruck bekommt, bewunderte Künstler und Sportler oder auch richtungweisende Entscheider in der Wirtschaft hätten im Bedarfsfall mit Anstand, aber auch mit dem Recht nichts mehr zu tun, wer diesen Menschen nichts mehr glauben kann, wen sie nicht mehr faszinieren, der hat ein Orientierungsproblem.

III. Aus der Diagnose ergibt sich die Therapie.

1. Wenn es langfristige Entwicklungen sind, die Risikoangst, Kontrollbedürfnisse und Strafneigung nähren, dann müssen die Gegenmittel ebenfalls langfristig angelegt sein. Und sie müssen sich gerade auf die Umstände richten, denen man zwischen den Polen von Freiheit und Sicherheit verursachende Kraft zuschreibt, von der Integrationspolitik über die Stärkung und Bindung des Staats bis zur Ächtung von Korruption (vgl. II). Hier zeigt sich, aus einem anderen historischen und systemischen Blickwinkel, erneut und mit vielen neuen Farben und Formen, dass Sozialpolitik die beste Kriminalpolitik ist.

2. Mittelfristig sollte die Politik der inneren Sicherheit genauer auf die Möglichkeiten achten, die das Eingriffsrecht, insbesondere das Strafrecht, hat und die es nicht hat. Das Strafrecht wird hinsichtlich seiner Besserungsmöglichkeiten für Menschen und Gesellschaft traditionell gewaltig überschätzt. Man wird die Garantien, deren Verwirklichung seine vornehmste Aufgabe ist, zerbrechen, wenn man das Strafrecht auf wirksame Prävention und die Lösung großflächiger Problemlagen verpflichtet. Das Strafrecht ist, mit seinen Grundpfeilern Stetigkeit, Verlässlichkeit und Menschenrechtsfreundlichkeit auch ein unverzichtbarer Teil normativer gesellschaftlicher Orientierung; diese Leistung wird gefährdet durch symbolische Gesetzgebung, der es auf den Rechtsgüterschutz nicht mehr ernsthaft ankommt, und durch Verschärfungen im gerade aktuellen sicherheitspolitischen Interesse.

3. Kurzfristig sollte man die Tendenzen stärken, andere Rechtsgebiete, die weniger Eingriffs- orientiert sind als das Strafrecht, für die Sicherheitspolitik fruchtbar zu machen. Technische Prävention, praktische Verwaltungsorganisation, Steuer- und öffentliches Dienstrecht sind mittlerweile viel diskutierte und mit Phantasie und Sensibilität ausbaufähige Instrumente, um eine Sicherheitslage herzustellen und zu erhalten, die den Bedürfnissen und Ängsten der Menschen besser entspricht als immer wieder neu verschärfte Eingriffe in Freiheitsrechte.

* Die Thesen hat der Verfasser auf der Jahrestagung der GUSTAV HEINEMANN-INTIATIVE am 31. Mai 2002 in Stuttgart vorgetragen; sie wurden für den Druck überarbeitet.

Der Beitrag Zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit: Drei Thesen* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der „Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus“ wurde von den Regierungsfraktionen in den Bundestag eingebracht. Das war erforderlich, wenn die zusätzlichen Befugnisse zum Jahreswechsel 2002 Gesetz werden sollten. Nur wenige wissen, welche Abstriche die Verhandlungsführer der GRÜNEN damals vom ursprünglich geplanten „Otto-Katalog“ durchgesetzt haben. Bei der öffentlichen Anhörung am 30. November 2001 im Innenausschuss des Bundestages überwogen die kritischen Stellungnahmen von Datenschützern, Verfassungsjuristen und Bürgerrechtlern. Lediglich die Präsidenten von Landeskriminalpolizei und Verfassungsschutz Bayerns forderten weitere Verschärfungen. Allerdings verlangten später im Bundesrat auch sozialdemokratische Landesregierungen weitergehende Verschärfungen. Eine Intervention aus dem Kanzleramt verhinderte, dass sozialdemokratisch geführte Länder die Union im Bundesrat bei ihrem Ruf nach schärferen Gesetzen unterstützen.

Es bedarf juristischer Sachkenntnis und des Vergleichs vieler Papiere, um zu erkennen, was im Spätherbst 2001 im Detail noch von sozialdemokratischen und grünen Bundestagsabgeordneten erreicht wurde. In den Medien wurde darüber kaum berichtet. So blieb der überzogene Vorwurf von einem „Terrorismusbekämpfungsgesetz“ hängen, gegen das „sich die Notstandsgesetze wie Träumereien am Kamin ausnehmen“. Solche Lesarten mögen für die Sensibilisierung der Öffentlichkeit im Hinblick auf die zum Teil einschneidenden Maßnahmen nützlich sein, zu einer angemessenen Einschätzung des verabschiedeten Gesetzespakets tragen sie wenig bei. Eine Analyse in wichtigen Detailpunkten liefert der Grundrechte-Report 2002 (hgg. v. Till Müller-Heidelberg u.a., Hamburg: rowohlt aktuell 23058). Hier soll nur ein kurzer Überblick gegeben werden.

Neue Befugnisse für die Geheim­dienste, doch die Kontrolle bleibt gewähr­leistet

Der Verfassungsschutz erhält neu die Kompetenz, auch solche Bestrebungen zu beobachten, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung und des friedlichen Zusammenlebens richten. Dies bedeutet in der Praxis vor allem erweiterte Befugnisse für Observationen und schließt die Möglichkeit ein, das Brief, Post- und Telekommunikationsgeheimnis in Rahmen der üblichen Verfahren einzuschränken. Verfassungsschutz, Militärischer Abschirmdienst (MAD) und Bundesnachrichtendienst (BND) erhalten zudem das Recht, von Banken und Geldinstituten, von Luftverkehrsunternehmen und Dienstleistern sowie Post- und Telekommunikationsunternehmen Auskünfte einzuholen. Soweit diese das Bank-, Post- und Telekommunikationsgeheimnis betreffen, ist eine Entscheidung der Kommission des Deutschen Bundestages nach Artikel 10 Grundgesetz über Zulässigkeit und Notwenigkeit der Maßnahme erforderlich. Dies bedeutet: Das Primat der Kontrolle wurde weitgehend gewahrt.

Besondere Aufmerksamkeit verdient die neue Befugnis des Verfassungsschutzes, unter den Voraussetzungen des G-10-Gesetzes, „auch technische Mittel zur Ermittlung des Standortes eines aktiv geschalteten Mobilfunkgerätes und zur Ermittlung der Geräte- und Kartennummern“ einzusetzen. Von der Polizei wurden solche Geräte unter Berufung auf die problematische Formel vom „rechtfertigenden Notstand“ bereits genutzt.

Da die Polizei der Länder in der Vergangenheit ihre Befugnisse immer mehr in den „Vorfeldbereich“ ausgedehnt hatte, wollte Otto Schily im Rahmen des Gesetzespakets dieses Defizit für das ihm unterstellte BKA dadurch ausgleichen, dass das Amt die Befugnis erhält, „Initiativermittlungen“ durchzuführen, die „verdachtsunabhängig“ sind. Bürgerrechtler und Datenschützer sind dem vehement entgegengetreten, da dies tatsächlich die Grenze zwischen Nachrichtendiensten und Polizeien ausgehöhlt hätte. Aus diesem Streit gingen die Grünen als „klare Punktsieger“ (so die Formulierung in Kommentaren) hervor.

Unzumutbare Einschrän­kungen der Rechte von Ausländern

Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge hat künftig die Befugnis, von sich aus den Verfassungsschutzämtern und Ausländerbehörden Informationen und Daten über Ausländer zu übermitteln. Der Ermessensspielraum, was an wen übermittelt wird, ist weit gefasst. Fortan werden die Informationen bei Entscheidungen über Asylgesuche, Aufenthaltsgenehmigungen und Einbürgerungen herangezogen werden, ebenso wie Erkenntnisse des Verfassungsschutzes. Bayern hatte bereits anlässlich der Änderung des Staatsangehörigkeitgesetzes durch die rot-grüne Regierung im Zuge von Einbürgerungsverfahren eine Regelanfrage beim Verfassungsschutz eingeführt. Jetzt liefert das neue Gesetz die Legitimation dafür, diese Praxis bundesweit auszudehnen. Diese neue Praxis kann nicht nur den Ausgang von Asylverfahren beeinflussen, sondern ist Teil eines Geflechts von Bestimmungen, die in ihrer Gesamtheit dazu führen können, dass in konkreten Situationen für einen bestimmten Kreis von Ausländern Freiheitsrechte des Grundgesetzes nicht mehr gewährt werden.

In der Frage der Änderung des Passgesetzes gelang es den Grünen, eine endgültige Entscheidung über die Aufnahme von biometrischen Merkmalen zu vertagen. Zwar darf in Zukunft der Pass „neben dem Lichtbild und der Unterschrift weitere biometrische Merkmale von Fingern oder Händen oder Gesicht des Passinhabers enthalten“; allerdings muss die Art der Speicherung und die sonstige Verarbeitung und Nutzung gesetzlich geregelt werden. Ausdrücklich wurde festgelegt: „Eine bundesweite Datei wird nicht eingerichtet.“ Dagegen gab es den Einwand, eine Vergleichsdatei sei notwendig, um auszuschließen, dass Ausländer etwa nach einer Ausweisung erneut unter falschem Namen in die Bundesrepublik einreisen. Deswegen beharren Polizeiinstanzen darauf, eine solche Vergleichsdatei einzuführen. Hier stehen noch Konflikte ins Haus.

Ein proble­ma­ti­sches Instrument: Der IMSI-­Cat­cher

Ein neues technisches Gerät, der so genannte IMSI-Catcher (International Mobile Subscriber Identity), macht es möglich, die üblichen Verbindungen von Mobilfunktelefonen zur jeweiligen Basisstation zu unterbrechen und durch die Simulation einer „Funkzelle“ die Kennung jedes Handys und seinen Standort zu erfassen (eine neue Version des „Catchers“ kann auch eingehende Gespräche mitschneiden). Nicht der exakte Standort, wohl aber ein Handy im Bereich der vorgetäuschten Funkzelle wird somit geortet. Auch ein Handy, das lediglich aktiv geschaltet ist, mit dem also nicht telefoniert wird, kann mit diesem Gerät eingefangen werden. Der Einsatz des IMSI-Catchers ist verfassungsrechtlich problematisch, weil dieser nicht mehr gegen einen bestimmten Mobilfunkteilnehmer gerichtet ist, sondern weil alle in Reichweite der simulierten Funkzelle befindlichen Handys betroffen sind; durch das Zwischenschalten des Catchers sind zunächst alle betroffenen Handys für eine Zeitspanne, die Minuten dauern kann, nicht einsatzfähig. Nach dem Gesetz darf nur das Bundesamt für Verfassungsschutz dieses Gerät einsetzen. Voraussetzung ist eine Anordnung des Bundesinnenministers, verbunden mit einer Entscheidung der G- 10-Kommission über die Notwendigkeit und Zulässigkeit eines solchen Eingriffs.

Die Verwendung des Gerätes ist verfassungsrechtlich umstritten, da durch die Verwendung des „Catchers“ auch Unbeteiligte in ihrem Telekommunikationskontakt gestört werden und das Gerät auch ohne einen konkreten Tatverdacht eingesetzt werden kann. Die rot-grünen Koalitionsfraktionen haben versucht, den Einsatz des IMSICatchers einerseits auf Verfassungsschutz und Militärischen Abschirmdienst zu beschränken, andererseits an die Voraussetzung der Strafverfolgung zu binden. So wurde eine Änderung der Strafprozessordnung verabschiedet, die es gestattet, den IMSI-Catchers unter der Voraussetzung einer Entscheidung des Ermittlungsrichters bei der Verfolgung eines Strafverdächtigen einzusetzen. Der Streit zwischen Bundestag und der Mehrheit des Bundesrates ging am Ende nur noch um eine engere oder weitere Formulierung des entsprechenden Paragraphen.

Eine solche Kompetenz nur im Rahmen der Strafverfolgung geht der Polizei in einigen von der Union regierten Bundesländern nicht weit genug. Ein Vorreiter dieser Bestrebungen ist das Land Thüringen, das im Juni 2002 eine Änderung des Polizeiaufgabengesetzes verabschiedete, durch die — neben den beiden Säulen der Telekommunikationsüberwachung — eine dritte Form der Überwachung von Telekommunikationen tritt. Bisher war eine solche Telekommunikationsüberwachung nur entweder auf Grund der Entscheidung eines Richters im Rahmen der Strafverfolgung zulässig oder auf Grund einer Entscheidung der jeweiligen G-10-Kommission des Bundes oder eines Landes im Rahmen des vorverlegten Staatsschutzes. Erstmals erhält nach diesem Gesetz die Polizei das Recht, solche Überwachungen auch außerhalb der Strafverfolgung zu „präventivpolizeilichen Zwecken“ einzusetzen. Zwar soll formell ein Richter die Entscheidung treffen; doch was bleibt diesem anderes übrig als die bloße Billigung (die keine Subsumtion im Rahmen einer Gesetzesauslegung mehr ist) einer solchen präventiven Polizeimaßnahme? Dem entspricht auch, dass in Situationen, in denen besondere Eile geboten ist, die Entscheidung des Leiters des Landeskriminalamtes oder eines Polizeidirektors genügt. Die „Anordnung“ eines Einsatzes trifft nicht mehr eine unabhängige Instanz; faktisch kann damit die Polizei — sofern sie feststellt, dass ein „Eilfall“ vorliegt — Kraft eigener Entscheidung den Catcher einsetzen.

Die HUMANISTISCHE UNION hat zudem geltend gemacht, dass dieses Gesetz verfassungswidrig sei, weil der Bund nach Art. 73 Abs. 7 Grundgesetz die alleinige Gesetzgebungskompetenz in Telekommunikationsfragen besitzt. Außerdem habe der Bund für die „Sicherheit“ in diesem vorgelagerten Bereich nach Art. 13 Abs. 10b Grundgesetz bereits eine abschließende Regelung getroffen.

Ein „Sicher­heits­ge­schenk“, das Freiheits­rechte preisgibt

Seit Jahrzehnten ist jener Bereich, der „innere Sicherheit“ genannt wird, ein Feld auf dem die Union nicht um Balance bemüht ist, sondern um Zuspitzung. Es geht um ein Thema, mit dem CDU/CSU meinen, Wahlkämpfe gewinnen zu können. Immer wieder aufs Neue nutzt die Union die Ängste der Bürger aus, verspricht, was nie einzulösen sein wird, und hat auf diese Weise dazu beigetragen, dass der Schutz der Freiheitsrechte immer wieder zurücktreten musste hinter „neuen Instrumenten“, die zunächst als entscheidend angepriesen wurden, um Kriminalität zu besiegen. Im Nachhinein will keiner mehr wahrhaben, welche Allheilwirkung etwa dem „maschinenlesbaren Personalausweis“, den „verdeckten Ermittlern“ des „Verbrechensgesetzes“ von 1994 oder dem „großen Lauschangriff‘ (1998) auf die „Kriminalitätsbekämpfung“ zugesprochen wurde.

Auch in der Situation des Bundestagswahlkampfes 2002 hatte die Union eine neue Forderung nachgeschoben, bei der einerseits absehbar war, dass es dafür keine verfassungsändernde Mehrheit gibt, die andererseits aber geeignet war, rechtskonservative Wähler anzusprechen. So haben sowohl Edmund Stoiber als Herausforderer als auch der ehemalige CDU-Verteidigungsminister Rupert Scholz gefordert, die Bundeswehr müsse auch in Krisenfällen über die bisherigen engen Begrenzungen hinaus „im Innern“ eingesetzt werden können.

Mit der Forderung, die Bundeswehr auch im Innern einzusetzen, geht es nicht nur um das Hamstern neuer Kompetenzen und die Abgrenzung gegenüber den anderen Parteien, sondern um den Versuch, für einen Fall der Fälle erneut eine Form von „Staatsmacht“ herzustellen, die außerhalb des Grundgesetzes steht. Edmund Stoiber und Rupert Scholz versprechen eine Sicherheit, die geeignet ist, gerade das zu zerstören, was Sicherheit bietet: die demokratischen Verfassungsordnung. Es gibt in Deutschland immer noch manches Geißlein, das im Glauben an ein „Sicherheitsgeschenk“ die verfassungsrechtlichen Riegel zerstört, die nicht nur Freiheit, sondern Sicherheit garantieren.

Der Beitrag Innere Sicherheit im Streit der Parteien: Die Grünen haben das Schlimmste verhindert, die Union fordert das Unmögliche erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ein paar Zweifel scheinen angebracht …

Dabei lassen wir einmal beiseite, dass Andreas von Bülow, früherer Bundesminister, Verteidigungsstaatssekretär, Frankfurter Oberbürgermeister und Geheimdienstexperte(1) im April 2002 in Fernsehinterviews und in verschiedenen Zeitungen darauf hingewiesen hat, dass der TV-Sender CNN unmittelbar nach den Attentaten die Passagierlisten der vier Flugzeuge veröffentlichte; auf ihnen befand sich kein einziger arabischer Name, schon gar nicht jene der neunzehn Attentäter. Aber schon 48 Stunden später konnten die amerikanischen Geheimdienste, die — finanziert mit 30 Milliarden Dollar jährlich — weltweit ihre Lauscher und Zuträger haben, die Liste mit Fotos und Namen aller angeblichen Attentäter veröffentlichen, von denen sie doch bis zum 11. September offenbar nichts wussten. Hinzu kommt, dass nach Berichten der britischen Zeitungen Telegraph und Independent sowie der BBC mindestens sieben der neunzehn „Attentäter” in den Tagen nach dem 11. September noch lebten und sich empört bei amerikanischen Konsulaten meldeten und beteuerten, sie hätten mit den Terroraktionen nichts zu tun. Ebenso wollen wir unbeachtet lassen, dass sich die amerikanische Administration bis zum heutigen Tage weigert, der deutschen Regierung Beweise für die Verantwortung von Al Quaida vorzulegen, und dass die Washington Post am 30. April 2002 über einen Vortrag des FBI-Chefs Robert Mueller berichtete, der am 19. April vor dem Commonwealth Club in San Francisco gesprochen hatte, wo er im Hinblick auf die Urheberschaft islamischer Terroristen bzw. Osama Bin Ladens und der Al Quaida ausführte: „Bei unseren Untersuchungen haben wir nicht ein einziges Beweisstück gefunden — weder hier in den USA, noch in dem umfangreichen Material, das wir in Afghanistan und anderswo sichergestellt haben —, das einen Zusammenhang mit der Verschwörung vom 11. September erwähnt.”
In der Begründung des Entwurfs für das Terrorismusbekämpfungsgesetz heißt es, der Entwurf beinhalte „die für eine entschlossene, aber auch wirkungsvolle Bekämpfung des internationalen Terrorismus dringend erforderlichen Maßnahmen. Hierzu bedarf es der Anpassung zahlreicher Sicherheitsgesetze, wie des Bundesverfassungsschutzgesetz, des MAD-Gesetzes, des BND-Gesetzes, des Bundesgrenzschutzgesetzes, des Bundeskriminalastgesetz, aber auch des Ausländergesetzes und anderer ausländerrechtlicher Vorschriften. Der Schwerpunkt der Gesetzesänderungen liegt darin, den Sicherheitsbehörden wie dem Bundesamt für Verfassungsschutz, dem Militärischen Abschirmdienst, dem Bundesnachrichtendienst, dem Bundesgrenzschutz und dem Bundeskriminalamt die nötigen gesetzlichen Befugnisse zu geben.” In Wirklichkeit jedoch hat das so genannte Terrorismusbekämpfungsgesetz mit einer Bekämpfung des Terrorismus nahezu nichts zu tun. Es ist dazu auch weder erforderlich noch geeignet.

Der Staat schlägt über die Stränge

Noch fünf Wochen nach dem Anschlag vom 11. September zeigte Monitor im Fernsehen, wie Journalisten mit genau denselben Teppichmessern, die die Terroristen am 11. September als Waffen benutzt hatten, ohne Probleme durch sämtliche Sicherheitskontrollen an den deutschen Großflughäfen in Berlin, Düsseldorf, Köln und Frankfurt/Main an Bord von Flugzeugen gelangten. Tatsächliche Terrorismusbekämpfungsmaßnahmen — nämlich schärfere Kontrollen und eine bessere Ausrüstung der Polizei — würden Geld kosten. Wohlfeile neue Gesetze allerdings kosten kein Geld und „nur” den demokratischen Rechtsstaat, und mit ihnen lässt sich dem Bürger suggerieren, man täte etwas zur Gefahrenabwehr — obwohl dies nicht der Fall ist.
So hatte auch das Bundesjustizministerium in seiner Stellungnahme zum Gesetzesentwurf vom 17. Oktober 2001 ausgeführt, im Hinblick auf den gewählten Titel „Terrorismusbekämpfungsgesetz” scheine es „angeraten, den Gesetzentwurf auch tatsächlich auf Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus zu beschränken”, und der Bundesbeauftragte für den Datenschutz hat in seiner Stellungnahme vom 23. Oktober 2001 beispielhaft unter Ziffer 5 zu den vorgesehenen Änderungen im Pass- und Personalausweisgesetz bemerkt, „dass es sich in den beiden Gesetzen um Änderungen handelt, die nur schwerlich in einen Zusammenhang mit der mit diesem Gesetzentwurf beabsichtigten Bekämpfung des Internationalen Terrorismus zu bringen sind.” Dementsprechend verkündeten die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder in einer gemeinsamen Erklärung: „Gegenwärtig wird ohne Rücksicht auf das grundrechtliche Übermaßverbot vorgeschlagen, was technisch möglich erscheint, anstatt zu prüfen, was wirklich geeignet und erforderlich ist. Freiheits- und Persönlichkeitsrechte drohen, verloren zu gehen.” Und der Bund Deutscher Kriminalbeamter (BDK) erklärte laut Spiegel vom 5. November 2001: „Mit den von Bundesinnenminister Otto Schily vorgeschlagenen Maßnahmen wären die Anschläge vom 11. September niemals verhindert worden. […] Wir brauchen eine kritische Fachdiskussion und keine politische Kraftmeierei.”
Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Geeignetheit der im so genannten Terrorismusbekämpfungsgesetz enthaltenen Gesetzesänderungen — durchgehend verfassungsrechtliche Maßstäbe bei der Verabschiedung von Gesetzen — waren nicht gegeben; aber dennoch mussten die Sicherheitspakete durchgesetzt werden, um Handlungsfähigkeit vorzuspiegeln. Der große Verlierer dieser Inszenierung war der Rechtsstaat. Dies soll im Folgenden an einigen zentralen Punkten deutlich gemacht werden.
Ein wesentliches Kernelement der Struktur der deutschen Sicherheitsdienste ist das aus der Erfahrung der Vergangenheit (sowohl mit dem Reichssicherheitshauptamt im nationalsozialistischen Staat wie dem Staatssicherheitsdienst der DDR) geborene und von Verfassungs wegen geltende Trennungsgebot zwischen Polizeibehörden und Nachrichtendiensten. Dies dient nicht nur der Verhinderung von Gefahren, sondern entspricht auch den unterschiedlichen Aufgaben: Die Polizeibehörden sind als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft zur Strafverfolgung berufen sowie zur Gefahrenabwehr; dies ist nicht die Aufgabe von Geheimdiensten. Und obendrein hat der BND als Auslandsgeheimdienst nicht in der Bundesrepublik zu ermitteln und der Verfassungsschutz als Inlandsgeheimdienst nicht im Ausland. Durch das so genannte Terrorismusbekämpfungsgesetz jedoch wird ein umfassender Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden und Geheimdiensten ermöglicht und damit das Trennungsgebot durchlöchert, wenn nicht sogar beseitigt. Dies ist verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar.
Die Doppel- (oder Dreifach-)Kompetenz verschiedener Behörden für den gleichen Gegenstand ist ein typisches Merkmal totalitärer Regime, weil sie die Kontrolle über die Sicherheitsbehörden und die Verteidigung der Bürgerrechte des unter Verdacht geratenen Bürgers erschwert. Die Bundesrepublik Deutschland muss wieder zurückfinden zu einer klaren Aufgabentrennung, nach der die Polizei- und Strafverfolgungsbehörden zuständig sind für die Strafverfolgung und für die Abwehr konkreter Gefahren, der nachrichtendienstliche Verfassungsschutz für Vorfeldermittlungen über allgemeine den Staat bedrohende Gefährdungen durch verfassungsfeindliche Bestrebungen und der BND für Angriffe auf die Bundesrepublik von außen. Der Einsatz des Verfassungsschutzes zur Straftaten- und Terrorismusbekämpfung ist schlicht verfassungswidrig: Denn nach Artikel 87 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz darf ein Bundesamt für Verfassungsschutz nur „zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes und des Schutzes gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt […) auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden” eingerichtet werden — und nicht für die Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten.
Nahezu grenzenlos sind darüber hinaus die Aufgaben und Befugnisse des Verfassungsschutzes erweitert worden durch die geheime Einholung von Informationen und Auskünften bei Kreditinstituten, Postdienstleistungserbringern, Telekommunikationsdiensten und Luftfahrtunternehmen; ähnliches gilt für MAD und BND. Geregelt ist dies in den neu eingefügten Absätzen 5-9 zu § 8 des Bundesverfassungsschutzgesetzes. Danach darf das Bundesamt für Verfassungsschutz nun personenbezogene Informationen über Konten, Konteninhaber und Geldbewegungen einholen, über Postverbindungen (wer erhält von wem wie oft Post?), über die Benutzung von Flugzeugen (wie oft fliegt Bürger X im Monat von Frankfurt nach Berlin?), über Telefonverbindungen (wer hat wann mit wem telefoniert?). Erforderlich sind lediglich „tatsächliche Anhaltspunkte” für irgendeine Vermutung des Verfassungsschutzes — diese wird er immer haben oder behaupten, überprüfen kann dies niemand. Und schließlich muss es zu seiner Aufgabenerfüllung „erforderlich sein”. Nach Abs. 9 darf dem Betroffenen nicht einmal mitgeteilt werden, dass Informationen über ihn angefordert wurden. Was bedeutet das? Zum Beispiel dies: Herr Müller hat bei seiner Sparkasse einen Kredit zum Bau seines Einfamilienhauses beantragt. Zu diesem Zeitpunkt erkundigt sich der Verfassungsschutz bei der Sparkasse über ihn — natürlich ohne Begründung. Die Sparkasse wird Herrn Müller keinen Kredit geben, denn mit „Terroristen, die vom Verfassungsschutz gesucht (oder auch nur überprüft) werden, wollen wir nichts zu tun haben.” Diese Begründung erfährt Herr Müller natürlich nicht und darf er nicht erfahren; also kann er sich auch nicht dagegen wehren. Da Terroristen bekanntlich Flugzeuge kapern und zum Absturz bringen und da dies keine Fluggesellschaft wünscht, wird die Lufthansa Herrn Meier, über den der Verfassungsschutz Informationen bei der Fluggesellschaft eingeholt hat, möglicherweise kein Flugticket mehr verkaufen; seltsamerweise sind alle Flüge immer schon ausgebucht. Und so weiter und so weiter.
Einen Terroristen herausfiltern oder gar einen Terroranschlag verhindern wird man mit diesen Maßnahmen kaum: Zur vergleichbaren Ausweitung der Anzeigepflicht bei vermuteter Geldwäsche im Rahmen der Terrorismusbekämpfung hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz Joachim Jacob Anfang 2002 ausgeführt: „Schon bisher hat es in der Bundesrepublik Deutschland trotz mehr als 4.000 Verdachtsanzeigen pro Jahr nach § 11 Geldwäschegesetz kaum gerichtliche Verurteilungen wegen Geldwäsche gegeben. Jetzt werden durch erweiterte Meldepflichten noch mehr Betroffene ins Visier der Strafverfolger geraten, ohne dass überhaupt ein strafrechtlicher Anfangsverdacht vorliegt und ohne dass den anzeigepflichtigen Stellen genauere Kriterien für Verdachtsanzeigen zur Verfügung gestellt werden […] Als Fazit gilt festzuhalten, dass die dargestellten Regelungen zur Verbrechensbekämpfung nach dem 11. September 2001 zu einer erheblichen Einschränkung der Freiheitsrechte des Bürgers und zu spürbaren Belastungen für betroffene Unternehmen führen. Erst in einigen Jahren wird sich feststellen lassen, ob sie zur Bekämpfung des Internationalen Terrorismus und bestimmter Formen der Organisierten Kriminalität überhaupt geeignet sind, also dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht werden.” (in: WM — Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht, Heft 6 2002:278f.)
Ähnliche Bedenken gelten für die. Änderungen des Pass- und Personalausweisgesetzes. Hier sollen in Zukunft zur besseren Fälschungssicherheit und Identifizierung biometrische Merkmale in verschlüsselter Form in die Ausweispapiere aufgenommen werden. Der Sinn bleibt zweifelhaft. Denn bereits 1988 wurden fälschungssichere Personalausweise eingeführt; erst im November 2001 hat der Bundesinnenminister den neuen Personalausweis mit Sicherheits-Hologramm vorgestellt. Auch auf Nachfrage im Bundestag hat der Bundesinnenminister keinerlei Zahlen über angebliche Fälschungen von Personalausweisen und Pässen vorlegen können. Die deutschen Ausweispapiere dürften aber schon heute zu den Fälschungssichersten der Welt gehören.
Die vorgesehene Aufnahme von biometrischen Merkmalen in Ausweispapiere greift tief in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein, wäre also verfassungsrechtlich allenfalls zulässig, wenn sie erforderlich, verhältnismäßig und geeignet wäre. Dies ist offensichtlich nicht der Fall — denn die Attentäter von New York und Washington hatten bekanntlich keine deutschen Ausweispapiere. Wozu die biometrischen Daten von Fingern, Händen oder Gesicht des Ausweisinhabers tatsächlich in absehbarer Zeit genutzt werden dürften, ist etwas ganz anderes — und von der Verfassung verboten: Mit diesen biometrischen Daten der Gesamtbevölkerung werden Informationen auf Vorrat gesammelt, die dann zu anderen Zwecken zur Verfügung stehen: Wenn irgendwo eine Straftat begangen und Fingerabdrücke oder andere Tatortspuren gesichert wurden, könnte man die gesamte deutsche Bevölkerung durchrastern, um möglicherweise einen Täter zu finden. Oder man nimmt — wie kürzlich in Florida geschehen — alle Besucher im Fußballstadion mit einer Kamera auf und gleicht sie — wenn ihre Gesichter als biometrische Daten codiert wurden — mit Listen gesuchter Personen ab oder stellt schlicht fest, ob Herr Meier mit seiner Freundin Frau Müller zusammensitzt statt mit seiner Ehefrau. Alles dies ist schon heute möglich. Mit der Aufnahme biometrischer Daten in die Personalausweispapiere entsteht aber eine Art Personenkennzeichen (PKZ), was der Rechtsausschuss des Bundestages im Jahre 1976 noch als mit unserer Verfassung unvereinbar kategorisch abgelehnt hatte. Und das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Volkszählungsurteil von 1983 festgestellt, dass ein PKZ der entscheidende Schritt hin zu einer umfassenden Registrierung und Katalogisierung jedes einzelnen Bürgers sei und mit den Persönlichkeitsrechten des Einzelnen nicht zu vereinbaren wäre. Denn hier wird jeder Bürger als potenzieller Straftäter betrachtet. Man kann dies als verfassungswidriges Menschenbild charakterisieren, weil unsere demokratische und rechtsstaatliche Verfassung von dem prinzipiell rechtstreuen Bürger ausgeht, bis das Gegenteil bewiesen ist. Erst wenn konkrete Anhaltspunkte für die Straftat eines Bürgers vorliegen, darf der Staat sich mit ihm befassen, ihn überwachen, gegen ihn ermitteln.

Die Sicher­heits­über­prü­fung als Genera­l­er­mäch­ti­gung der Exekutive

Wenige Bürger kennen auch das Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG), denn bisher diente es lediglich dem Geheimnisschutz, und folglich war die Sicherheitsüberprüfung nach § 1 SÜG grundsätzlich beschränkt auf Beschäftigte des öffentlichen Dienstes, die im Rahmen ihrer Tätigkeit Zugang zu sicherheitsrelevanten Daten hatten. Privatbeschäftigte unterlagen nach § 24 SÜG nur dann der Sicherheitsüberprüfung, soweit sie bei ihren privaten Arbeitgebern zu sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten durch die zuständige Stelle ermächtigt waren.
Durch die neuen Absätze 4 und 5 des § 1 SÜG wird das nun ganz anders: eine „sicherheitsempfindliche Tätigkeit” übt nun auch aus, wer „an einer sicherheitsempfindlichen Stelle innerhalb, einer lebens- oder verteidigungswichtigen Einrichtung” beschäftigt ist oder werden soll. Und lebenswichtig sind nach Abs. 5 unter anderem „solche Einrichtungen, die für das Funktionieren des Gemeinwesens unverzichtbar sind und deren Beeinträchtigung erhebliche Unruhe in großen Teilen der Bevölkerung und somit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung entstehen lassen würde.” Welche Einrichtungen das sind, soll nicht etwa der Gesetzgeber festlegen, sondern nach § 34 SÜG die Exekutive. Schon nach der Gesetzesbegründung fallen darunter Einrichtungen, die für „die Versorgung der Bevölkerung (z.B. Energie, Wasser, pharmazeutische Firmen, Krankenhäuser, Banken) dienen oder die für das Funktionieren des Gemeinwesens (z.B. Telekommunikation, Bahn, Post, Rundfunk- und Fernsehanstalten) notwendig sind.” Sollte die tägliche Tagesschau ausfallen, so würde dies mit Sicherheit „erhebliche Unruhe in großen Teilen der Bevölkerung” zur Folge haben. Dasselbe gilt, wenn plötzlich der öffentliche Personennahverkehr nicht funktioniert, wenn man am Geldautomaten der Bank kein Geld mehr abheben kann, wenn die Lebensmittelgeschäfte geschlossen sind, wenn die Eisenbahn nicht fährt, die Lufthansa nicht fliegt, wenn die Tageszeitung ausbleibt, wenn das Arbeitsamt geschlossen ist, wenn die Fußballspiele der Bundesliga ausfallen — nach der neuen Gesetzesdefinition sind dies alles lebenswichtige Einrichtungen, so dass die dort beschäftigten Personen einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen werden können. Bei der für diesen — uferlosen — Personenkreis nun möglich werdenden Sicherheitsüberprüfung greifen die Regeln der „einfachen Sicherheitsüberprüfung” nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 SÜG, wonach der Überprüfte eine „Sicherheitserklärung” abzugeben hat. Hierin sind nicht nur Name, Geburtsdatum und -ort, Familienstand und Wohnsitz der vergangenen Jahre, Beruf, Arbeitgeber, Kinder, Eltern, Ausbildungs- und Beschäftigungszeiten sowie Beschäftigungsstellen sowie die Nummer des Personalausweises darzulegen, sondern auch Angaben über durchgeführte Zwangsvollstreckungsmaßnahmen zu machen. Weiter wird gefragt, ob die bestehenden finanziellen Verpflichtungen erfüllt werden können, anhängige Straf- und Disziplinarverfahren vorliegen, Angaben zu Reisen und nahen Angehörigen in oder sonstigen Beziehungen zu Staaten, in denen Sicherheitsrisiken zu befürchten sind (z.B. die Urlaubsreise nach Moskau oder Peking oder Damaskus), werden gefordert sowie drei Referenzpersonen mit Namen, Beruf, Anschrift und Telefonnummer. Ein Teil dieser Angaben ist auch zum Lebenspartner — allerdings nur mit dessen Einverständnis — zu machen; dieser wird dann auch überprüft. Doch was passiert, wenn er oder sie das Einverständnis versagt? Der Job dürfte dann wohl futsch sein.
Erschwerend hinzu kommt, dass diese Angaben nicht nur die „zuständige Stelle” erhält, sondern auch der Verfassungsschutz, das BKA und zahlreiche weitere mit Sicherheitsfragen befasste Institutionen. Der Bundestag hat also weit gehende Überprüfungsmöglichkeiten eröffnet und die Frage, welche Personen davon betroffen sind, der Regierung überantwortet. Diese kann mit ihren Kompetenzen beinahe beliebig nach eigenem Gusto verfahren.

Gemessen wird mit zweierlei Maß

Die bisher geschilderten Regelungen betreffen die Deutschen. Sie umfassen sieben Seiten im Bundesgesetzblatt vom 11. Januar 2002 (S. 361-367). Die folgenden elf Seiten (S. 368-378) betreffen mit den Artikeln 11 bis 16 ausschließlich Änderungen des Ausländerrechts, des Asylverfahrens und des Ausländerzentralregistergesetzes sowie der dazugehörigen Verordnungen. Aufschlussreich für den neuerdings offenbar legitimen impliziten Generalverdacht ist zum Beispiel, dass das so genannte Terrorismusbekämpfungsgesetz in Bezug auf die deutsche Bevölkerung die Aufnahme von biometrischen Daten in die Personalpapiere prinzipiell für möglich erklärt hat, die Details aber einem weiteren, vom Bundestag zu beschließenden, Gesetz vorbehält. Für hier lebende Ausländer jedoch, für die das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung von Verfassung wegen genauso gilt, ist unter Verstoß gegen dieses Grundrecht die Aufnahme von biometrischen Daten in die Personalausweispapiere gleich direkt im Gesetz festgelegt worden. Einzelheiten darf der Bundesinnenminister per einfacher Verordnung regeln, eine Beteiligung des Parlaments ist nicht vorgesehen. Die Grundrechte, die bis auf wenige Ausnahmen Menschenrechte sind und universell für jeden gelten, werden hier-mit für Ausländer außer Kraft gesetzt. Dies ist nicht nur Ausdruck von Ausländerdiskriminierung, sondern schlicht verfassungswidrig. Während bei den Deutschen die Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und in das Recht, vom Staat als Bürger nicht unter Generalverdacht gestellt zu werden, wenigstens noch unter gewisse Kautelen gestellt werden, ist der Ausländer für den Gesetzgeber des so genannten Terrorismusbekämpfungsgesetzes eine Gefahr per se. Er ist der nicht nur potenzielle, sondern offenbar der fast sichere Straftäter und Terrorist, der überwacht und abgewehrt werden muss. Dies betrifft immerhin rund sieben Millionen Einwohner unseres Landes und alle diejenigen, die einreisen wollen – sei es zu touristischen oder geschäftlichen Zwecken, zu Freundschaftsbesuchen, als Flüchtlinge oder als dauernde Einwanderer. Die Aufnahme biometrischer Daten in die Aufenthaltsgenehmigung oder in den Ausweisersatz ist beschlossen und wird nur vom Bundesinnenminister geregelt. Ein verfassungsrechtlich vorgeschriebenes Zweckbindungsgebot gibt es nicht.
Die Daten sowohl des Visa-Antragsstellers wie auch des deutschen Einladers werden an die Geheimdienste BND, Bundesamt für Verfassungsschutz, MAD, sowie an das BKA und das Zollkriminalamt übermittelt, obwohl doch nach der gesetzlichen Aufgabenbeschreibung der BND als Auslandsnachrichtendienst über den deutschen Einlader nichts wissen darf, genauso wenig wie der Verfassungsschutz als Inlandsnachrichtendienst über den ausländischen Visa-Antragsteller. Alle diese Behörden dürfen nach § 64 a Abs. 3 Ausländergesetz die ihnen übermittelten Daten speichern und nutzen; und dies beinahe unbeschränkt. Dass alles auch im Ausländerzentralregister gespeichert wird, ist selbstverständlich. Allein die Tatsache, dass Ausländer per definitionem Nicht-Deutsche sind, ist es, die Ansatz und auslösendes Moment für eine lückenlose und unbeschränkte Überwachung durch sämtliche deutschen Behörden darstellt. Dabei ist doch offenkundig, dass auch mit Mitteln des Polizeistaats, auch bei hundertprozentiger Überwachung, erneute Anschläge nicht zu verhindern sind. Und wer sagt, dass nur Ausländer terroristische Taten begehen? Die Behandlung der Ausländer im so genannten Terrorismusbekämpfungsgesetz als potenzielle Straftäter macht allen „braven” Deutschen deutlich, woher unserem Staatswesen und unserer Gesellschaft Gefahren drohen. Ausländer werden unter Generalverdacht als Straftäter gestellt. Und da Volksverhetzung nach § 130 StGB vorliegt, wenn jemand „die Menschenwürde anderer dadurch angreift, dass er Teile der Bevölkerung beschimpft, böswillig verächtlich macht”, muss man wohl zugestehen, dass das vermeintliche Terrorismusbekämpfungsgesetz zumindest an staatliche Volksverhetzung grenzt.

Der Siegeszug von Catch-all-­Klau­seln

Am 26. April 2002 hat der Deutsche Bundestag den Sicherheitspaketen zur angeblichen Terrorismusbekämpfung ein weiteres Steinchen des rechtsstaatlichen Abbaus hinzugefügt, den neuen § 129 b StGB. Der bisherige § 129 a StGB stellt die Bildung sowie das Werben und die Unterstützung von terroristischen Vereinigungen unter Strafe. Was dem „gesunden Menschenverstand” so plausibel klingt, bedeutete in der Praxis, dass Familienangehörige von RAF-Strafgefangenen, die öffentlich gegen die zumindest von ihnen so empfundene Isolationshaft ihrer Angehörigen demonstrierten, wegen Unterstützung für eine terroristische Vereinigung nach § 129 a StGB angeklagt wurden. Dieser Paragraph diente bereits bisher als „Sesam öffne Dich!” für alle Strafverfolgungsmaßnahmen, wenn nichts Konkretes vorlag, aber trotzdem Hausdurchsuchungen oder Telefonabhöraktionen durchgeführt werden sollten. Bei Verdacht auf eine Straftat nach § 129 a StGB kann der „Verdächtige” in Untersuchungshaft genommen werden, ohne dass es einen Haftgrund gibt, selbst wenn nicht mal Flucht- oder Verdunkelungsgefahr vorliegen. In lediglich drei Prozent aller Ermittlungsverfahren nach § 129 a StGB kommt es überhaupt zu einer Anklage. Der Paragraph wird also in der Praxis lediglich als Verdachtschöpfungsinstrument und zur Einschüchterung benutzt, denn auch in den 97 Prozent der Fälle, in denen es nicht zur Anklage kommt, darf nicht vergessen werden, welche einschneidenden und traumatischen Erlebnisse etwa mit einer Hausdurchsuchung durch ein Spezialeinsatzkommando, mit der Stigmatisierung in der Nachbarschaft, mit der U-Haft und dem Ermittlungsverfahren einhergehen. Deshalb forderten viele Juristen- und Bürgerrechtsorganisationen die Abschaffung dieses Paragraphen. Bis zum 26. April 2002 gehörte auch die Regierungspartei Bündnis 90/Die Grünen dazu. Mit dem neuen § 129 b hat sie nun jedoch dazu beigetragen, dass auch das aktive Werben für eine — angeblich — terroristische Vereinigung im Ausland unter Strafe gestellt.
Eine solche Regelung war bereits in den 1980er Jahren in der Diskussion. Ausgerechnet der Generalbundesanwalt hat davon dringend abgeraten. „Deutsche Gerichte müssten — ohne zureichende Ermittlungsmöglichkeiten vor Ort — tragfähige Feststellungen über die jeweilige Struktur der ausländischen Organisation, deren Zielsetzung und personeller Zusammensetzung treffen. Ferner müsste jeweils eine Entscheidung darüber herbeigeführt werden, ob ein berechtigter Widerstand, namentlich gegen ein ausländisches Unrechtssystem, einer ausländischen Organisation die Qualifikation einer terroristischen Vereinigung nimmt. Diese Prüfung würde zur unlösbaren Aufgabe, wenn eine ausländische Vereinigung durch Gewaltakte gar die Regierungsarbeit übernehmen würde und dadurch ihr früheres Verhalten legalisieren könnte” (der damalige Generalbundesanwalt Rebmann in der Neuen Strafrechtszeitschrift 1986: 291). Der spätere israelische Ministerpräsident Ben Gurion wurde von den Engländern als Terrorist gesucht, weil er das King David Hotel mit einer Bombe in Schutt und Asche gelegt hatte. Die heutigen „Terroristenorganisationen” Al Quaida und Taliban wurden von der CIA — als es den USA noch nützlich erschien — unterstützt. Wären Anhänger Ben Gurions oder Mitarbeiter der CIA unter der Geltung des neuen § 129 b StGB vor deutschen Gerichten unter Strafe zu stellen? Um solchen Problemen aus dem Wege zu gehen, knüpft man die Strafverfolgung nach dem neuen § 129 b StGB an eine Ermächtigung durch das Bundesjustizministerium. Ist dadurch im Sinne des Rechtsstaates wirklich etwas gewonnen? Oder führt dies nicht lediglich dazu, dass das Bundesjustizministerium nach außenpolitischen Nützlichkeitserwägungen der Bundesregierung entscheidet — und damit im Sinne der juristischen Dogmatik nach Willkür?
Keines der „Sicherheitspakete” oder so genannten Terrorismusbekämpfungsgesetze hätte, wenn es im Herbst 2001 bereits Geltung gehabt hätte, den Anschlag des 11. September verhindert. Dies müssen bei rationaler Diskussion auch die Verfechter dieser Gesetzespakete zugestehen. Fast keine dieser Bestimmungen hat auch in Zukunft irgendeine Auswirkung auf die Bekämpfung des Terrorismus. Fast alle diese Regelungen sind von vornherein zur Bekämpfung terroristischer Gewalttaten ungeeignet, nicht verhältnismäßig und nicht erforderlich und damit automatisch verfassungswidrig.
Dafür aber bringen uns die so genannten Terrorismusbekämpfungsgesetze einen großen Schritt nach vorne auf dem Weg zu einem Überwachungsstaat. Auf dem Weg zur Betrachtung jedes Bürgers als potenzielles Sicherheitsrisiko. Auf dem Weg zur umfangreichen Sammlung von Daten über alle Bürger auf Vorrat. Auf dem Weg zur unauflöslichen Vernetzung von Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten. Auf dem Weg zur angeblichen Vorbeugung vor möglichen Straftaten — und das heißt ohne konkrete Gefahren, ohne konkreten Anfangsverdacht, folglich zur Ermittlung gegen jeden. Dies bedeutet die Auflösung jeglicher Einschränkungen und Kontrollen der Ermittlungstätigkeiten gegen und die Überwachung von jedermann. Dies bedeutet die Einführung dessen, was das Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil als Gift für unseren demokratischen Rechtsstaat erklärt hat: Wenn der Bürger nicht mehr nachvollziehen kann, wer was wann und aus welchem Anlass über ihn weiß, dann wird er versuchen, nicht aufzufallen, dann wird er sich nicht mehr als selbstbestimmter Menschen mit geradem Rückgrat verhalten, dann wird er nicht mehr sagen, was er meint, und nicht mehr tun, was er tun möchte — und „dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungsmöglichkeiten des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist” (Volkszählungsurteil v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1, 43).
Der Terrorismus hat — nicht ohne Zutun der Regierenden — sein Ziel erreicht: Die Grundlagen unserer freien Gesellschaftsordnung zu erschüttern, den freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat als Verfassungsprinzip der „zivilisierten westlichen Gesellschaftsform” zu unterminieren.
(1) So etwa als Verfasser des Buches Im Namen des Staates. CIA, BND und die kriminellen Machenschaften der Geheimdienste, München/Zürich 1998.

Der Beitrag Das Terrorismusbekämpfungsgesetz – Ein Erfolg der Terroristen erschien zuerst auf Humanistische Union.

Trotz dieser offenkundigen Ohnmacht traditioneller polizeilicher und geheimdienstlicher Mittel gegenüber dem gezielten Vorgehen einer Handvoll von Terroristen haben nahezu alle rechtsstaatlich-demokratischen Industrienationen mit zum Teil massiven gesetzlichen Maßnahmen im Bereich der Innen-, Sicherheits- und Ausländerpolitik auf die Anschläge reagiert. Ob diese Maßnahmen zur Verhinderung weiterer Terrorakte geeignet sind, kann bezweifelt werden. Denn die hinter den Anschlägen stehenden Anhänger eines militanten fundamentalistischen Islamismus, bei denen das technische Know-how des 21. Jahrhunderts eine Verbindung mit Bewusstseinsformen des • 13. Jahrhunderts eingeht (so eine Formulierung von Ulrich K. Preuß), stellen eine qualitativ neue Gefahr dar, welche mit ihrem selbstmörderischen Willen, weder sich selbst noch andere zu schonen, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als das Gebot des schonendsten Mittels im staatlichen Umgang mit seinen Gegnern potenziell nicht greifen lassen, wie Erhard Denninger feststellte. Freilich beeilte Denninger sich zu versichern, es sei deswegen noch lange nicht erlaubt, einen mutmaßlichen Terroristen zu foltern. Auch dieses Tabu der rechtspolitischen Diskussion ist aber bereits, unter Zuhilfenahme eines etwas konstruiert wirkenden Beispiels, in der jüngsten rechtspolitischen Diskussion von Winfried Brugger gebrochen worden. Mit der Debatte über ein staatliches Recht auf Folter erreichte auch hierzulande die Auseinandersetzung über den Terrorismus aus menschen- und bürgerrechtlicher Sicht ihren vorläufigen Tiefpunkt.

Die in der rechtspolitischen Diskussion zentral aufgeworfene Frage ist, in welchem Umfang die Anschläge vom 11. September und die notwendige, mit rechtsstaatlichen Mitteln auch weltweit zu betreibende Verfolgung der in ihrer Zahl bislang unbekannten Anhänger dieser extremen Ausprägung eines militanten Fundamentalismus grundsätzliche Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen der Tätigkeit u.a. von Polizei und Nachrichtendiensten legitimieren können.

Die deutsche Bundesregierung reagierte bereits wenige Tage nach den Attentaten in den USA mit der Ankündigung von zwei so genannten „Sicherheitspaketen“, die alle notwendigen und angemessenen gesetzgeberischen Maßnahmen zur Verhinderung weiterer Attentate sowie zur Gewährleistung der allgemeinen öffentlichen Sicherheit enthalten sollten: angekündigt wurde die Ausweitung bundespolizeilicher Kompetenzen, die Erweiterung der Aufgaben und Befugnisse der Geheimdienste, Erleichterungen des Datenaustausches zwischen den unterschiedlichen Behörden sowie der Ausbau zahlreicher technischer und organisationeller Methoden zur besseren Identifizierung, und Überwachung aller deutschen Bürger, vor allem aber der in Deutschland aufhältigen oder nach Deutschland kommenden Ausländer.

Der Ausbau des Sicher­heits­ap­pa­rates

Das Polizei- und Strafprozessrecht sowie die gesetzlichen Kompetenzen der Nachrichtendienste sind seit Anfang der 1970er Jahre dauernder Gegenstand gesetzgeberischer Novellierungsvorhaben. So wurde nach dem „Anti-Terrorismusgesetz“ von 1976 und dem „Gesetz zur Bekämpfung des Terrorismus“ von 1986 mit dem nun vorliegenden „Terrorismusbekämpfungsgesetz“ von 2002 nunmehr bereits das dritte Paket diesen Namens verabschiedet. Insbesondere dessen zweiter Teil, das „Sicherheitspaket II“, perpetuiert und vertieft mit seinen Vorschriften rechtliche Entwicklungen, die bereits lange vor dem 11. September begonnen haben.

Die Geschichte des Bundeskriminalamtes (BKA) ist vor allem die seines kontinuierlichen Ausbaus (vgl. Aden 1999). Zuletzt erschien 1997 ein novelliertes BKA-Gesetz, welches zahlreiche mit weit gefassten Generalklauseln versehene Befugnisse insbesondere zur Datenverarbeitung enthielt. Mit jedem neuen Gesetz wird die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern ein bisschen weiter verschoben: Polizeifragen sind an sich Länderangelegenheit. Längst aber haben sich die politischen Entscheidungs- und Kontrollzentren aufgrund der zunehmenden Rechtsvereinheitlichung von den Parlamenten der Länder weg in verfassungsmäßig nicht vorgesehene Gremien wie die Innenministerkonferenz (IMK) verschoben. Das Bundeskriminalamt (BKA) wird durch die neuesten Sicherheitsgesetze — auch gegenüber den Landeskriminalämtern — in dreierlei Weise gestärkt: zum einen hat es mit dem § 303b StGB (Computersabotage) neben den eigentlichen Staatsschutzdelikten eine weitere originäre Ermittlungskompetenz erhalten. Diese ist schon deswegen verfassungsrechtlich bedenklich, da bereits die Kompetenznormen des Grundgesetzes dem Bundesgesetzgeber verbieten, eigene Strafverfolgungszuständigkeiten für das BKA außerhalb der Staatsschutzdelikte zu begründen. Zum zweiten hat das BKA im Rahmen seiner Funktion als Zentralstelle zur Koordinierung der Zusammenarbeit der Bundes- und der Länderpolizeien nunmehr ein eigenständiges und allgemeines Recht zur Datenerhebung nach § 7 II BKAG. Damit scheint zwar die zunächst geplante neue, verdachtsunabhängige und eigenständige Ermittlungskompetenz des BKA insbesondere aufgrund der Intervention von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom Tisch. Angesichts des drohenden Einbruchs in eine der wenigen verbliebenen Länderkompetenzen in Form der Strafverfolgung darf aber bezweifelt werden, ob hier nicht auch frühzeitig und entscheidend der Widerstand aus den Ländern für die Rücknahme des Vorstoßes maßgeblich war. Befürchtet werden muss, dass das BKA auch im bloßen Rahmen seiner Zentralstellenfunktion nunmehr in größerem Umfang ohne Absprache mit den Länderpolizeien von sich aus Daten erhebt und es somit zu Doppelerhebungen und damit doppelten Grundrechtseingriffen kommt. Damit wären auch über den Zweck hinausgehende und aus datenschutzrechtlicher Sicht unzulässige Doppelspeicherungen der gesammelten Daten verbunden. Zum Dritten wird für das BKA die Möglichkeit des Lausch- und Spähangriffs zur Absicherung von verdeckten Ermittlungen („Kleiner Lauschangriff‘) über den bisherigen Kreis von Bediensteten auf bloße Vertrauenspersonen und Informanten erweitert: auch diese dürfen also laufend vom BKA bei ihren Einsätzen überwacht werden. Von diesen Maßnahmen dürfte regelmäßig ein weiter Kreis auch völlig unbescholtener Personen mitbetroffen sein.

Im Zuge der Internationalisierung krimininalpolizeilicher Aufgaben sind weitere Befugniserweiterungen des BKA zu erwarten. Angesichts der beim BKA favorisierten operativen Konzepte präventiv orientierter, auch auf Verdachtsgewinnung zielender Lagebilder, die eben vorrangig nur das BKA mit den zahlreichen bei ihm eingehenden Informationen zu erstellen imstande ist, dürfte es auch insofern zu weiteren Rechtsänderungen kommen, um die aus Sicht der Behörde notwendige Rechtssicherheit für die praktizierte Datenverarbeitung sicher zu stellen. In diesem Zusammenhang stehen aber nicht nur die Landeskriminalämter unter dem Druck weiterer Kompetenzverluste. Denn auch das BKA selbst wird sich gegenüber der zur Zeit rasant wachsenden EUROPOL-Behörde inhaltlich und kompetenzmäßig behaupten müssen.

Die Entgrenzung polizei­lich-­ge­heim­dienst­li­cher Befugnisse

Aus kriminalistischer Sicht regen sich Bedenken gegen diese zentralisierenden Tendenzen wegen der möglicherweise geringeren Effektivität polizeilicher Arbeit, wenn diese immer mehr von orts- und landesspezifischen Milieukenntnissen losgelöst wird. Das Schlagwort vom Remote Policing, der polizeilichen Arbeit aus „sicherer Entfernung“ also, welches an sich für die Bezeichnung des vermehrten Einsatzes fernsteuerbarer Überwachungstechnologien verwendet wird, erhält damit womöglich auch eine organisationelle Bedeutung. Aus bürgerrechtlicher Sicht aber droht die zunehmende Bürgerferne der Polizeiarbeit die demokratische Integration des Polizeiapparates zumindest graduell zu unterminieren.

Der Bundesgrenzschutz (BGS) darf nun entlang der Grenzen im Küstenbereich bis zu einer Tiefe von 50 Kilometern verdachtsunabhängige Personenkontrollen durchführen. Per Rechtsverordnung darf dieses Gebiet auch ausgeweitet werden, so dass Städte wie Hamburg, Kiel oder Rostock dann in die sachliche Zuständigkeit des BGS fallen. Auf Verlangen sind bei so genannten sachdienlichen Befragungen nach § 22 BGSG dabei auch Ausweispapiere auszuhändigen — ein Schlag gegen die immer noch prinzipiell geltende Freiheit, ohne Ausweispapiere das Haus verlassen zu können und sich eben nicht immer und überall ausweisen zu müssen.

Vielfach beschrieben und kritisiert worden sind auch die Ausweitungen der Kompetenzen der Nachrichtendienste. Das Bundesverfassungsgericht hat 1999 Teile des G-10-Gesetzes in der Fassung von 1994 für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt und den Gesetzgeber gezwungen, insbesondere wichtige datenschutzrechtliche Vefahrenskautelen zu ergänzen.

Damit war die strategische Auslandsüberwachung des Fernmeldeverkehrs (die so genannte Staubsaugermethode, nach der Telekommunikationen automatisiert auf verdächtige Suchbegriffe abgerastert werden) durch den BND auf den Prüfstand der Justiz gelangt. Am 29. Juni 2001 trat die von der jetzigen Regierung verantwortete, novellierte Fassung des G-10-Gesetzes in Kraft. Aus bürgerrechtlicher Sicht zu kritisieren ist die problemlose Weitergabe der verdachtslos und an sich zu Zwecken der Auslandsaufklärung erhobenen Daten zur Bekämpfung der Inlandskriminalität. Hierfür dürfte es schon an einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes fehlen, da die Strafverfolgung wiederum grundsätzlich Ländersache ist. Schlimmer aber ist, dass der eigentliche Informationsgewinnungseingriff sich nicht mehr in den rechtsstaatlichen Bahnen des strafprozessualen Tatverdachts bewegt und allein durch dessen Vorliegen legitimiert werden kann, sondern sich nunmehr eine tendenziell uferlose Ermittlungstätigkeit des Auslandsgeheimdienstes für inländische Strafverfolgungsbehörden zu etablieren droht. Denn die strategische Überwachung durch den BND erfolgt anlassunabhängig und allein unter Bindung an dessen Aufgabenstellung der Auslandsaufklärung. Von der strategischen Überwachung ist nach dem von der jetzigen Bundesregierung verabschiedeten, neuen G-10-Gesetz nun auch die leitungsgebundene Kommunikation betroffen. Die zuvor im „Staubsaugerverfahren“ allein überwachte Satellitenkommunikation betraf dagegen bislang nur einen geringen Anteil des Gesamtaufkommens im Fernmeldeverkehr, was noch eine gewisse faktische Einschränkung der Überwachung verbürgte, zugleich allerdings auch die Frage nach der grundsätzlichen Geeignetheit des Verfahrens zur Zweckerreichung aufgeworfen hatte. Von der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet sucht der BND sich derzeit auf dem Weg über Ergänzungen der erst jüngst verabschiedeten Telekommunikationsüberwachungsverordnung (TKÜV) neben anderen Sicherheitsbehörden die Herrschaft über die Schnittstellen zu sichern und damit die rechtliche Absicherung der technischen Umsetzung anlassloser Überwachung zu erreichen: die TKÜV verpflichtet nämlich sämtliche, also auch private Telekommunikationsanbieter, auf eigene Kosten zur Bereitstellung und Vorhaltung von so genannten Online-Schnittstellen, über die sich Polizeien und Dienste von den Anbietern selbst unbemerkt in deren Netze einschalten und mithören können.

Nach der Verabschiedung des Sicherheitspakets II kann der BND nun ergänzend, neben einer grundsätzlich erweiterten Aufgabenstellung auf die Beobachtung von Bestrebungen gegen die Völkerverständigung oder gegen das friedliche Zusammenleben der Völker, nunmehr auch bei privaten Unternehmen wie Banken, Telekommunikationsbetreibern oder der Post nach der Herausgabe von Daten über Kunden fragen. Entscheidend für die bürgerrechtliche Gesamtbewertung dieser Befugnisse ist ebenfalls, dass mit der möglichen Weitergabe der Daten durch die Dienste an die Polizeien die für diese geltenden höheren Erhebungshürden umgangen werden und damit ein verfassungsrechtlich problematischer, weil entgegen der im Volkszählungsurteil dargelegten Prinzipien informationeller Gewaltenteilung ein funktionaler präventiver Fahndungsverbund entsteht. Ein solcher Fahndungsverbund potenziert die Datenmacht in den Händen der Exekutive auf eine Weise, die es nicht nur möglich macht, an sich verfassungswidrige, weil umfassende Persönlichkeitsprofile Einzelner zu erstellen, sondern die auch geeignet ist, das für eine Demokratie lebenswichtige Klima einer offenen und unüberwachten, das heißt ohne einen allgemeinen Überwachungsdruck auskommenden Öffentlichkeit zu beschädigen.

Im Ergebnis werden somit zunächst zwei Tendenzen erkennbar, die im Sicherheitspaket nur ihre Fortsetzung erfahren: zum einen wird der bundespolizeiliche Sicherheitsapparat weiter ausgebaut. Zum anderen wird mit dem an Konturen gewinnenden präventiven Informationsverbund die gegen die Bindungen des Verfassungsrechts gestellte Vision eines „vereinheitlichenden Sicherheitsrechts“ fortgeführt. Diese Entwicklung widerspricht den auch im Volkszählungsurteil formulierten Grundsätzen informationeller Gewaltenteilung. Sie erzeugt ein aus demokratietheoretischer Sicht tendenziell bedenkliches Informationsungleichgewicht zugunsten der Exekutive, dass auch mit Hilfe der auf verfahrensrechtlichen Kautelen beruhenden parlamentarischen Kontrollvorschriften nicht hinreichend ausbalanciert werden kann.

Weitere Verschär­fungen sind im Geset­ze­s­paket schon angelegt

Die zahlreichen Kompetenz- und Befugniserweiterungen für unterschiedliche Sicherheitsbehörden entfalten, so ist zu befürchten, eine nicht zu unterschätzende Ausstrahlungswirkung für die weitere rechtspolitische Entwicklung. Die Diskussion als auch die Umsetzung maßgeblicher Bestimmungen des Sicherheitspakets II weisen bereits die Richtung für künftige Gesetzgebungsvorstöße. Bereits genannt wurde die letztlich im Gesetzgebungsverfahren gescheiterte Initiativermittlungskompetenz des BKA. Aber auch der Fahndungsverbund bleibt thematisch aktuell und führt zu weiteren rechtspolitischen Vorstößen. So forderte jüngst der CDU-Sicherheitspolitiker Eckart Werthebach die Schaffung weiterer gegenseitiger Informationspflichten zwischen Nachrichtendiensten und Polizei. Eine datenschutzrechtlich prekäre Entwicklung stellt auch die Vorschrift des § 69 III SGB-X dar, die erstmals die polizeiliche Rasterfahndung in bestimmte Sozialdaten hinein erlaubt. Die besonders sensiblen und dem Schutz des Sozialgeheimnisses unterliegenden Sozialdaten auch von bislang völlig Unverdächtigen können somit in die behördliche Auswertung gelangen. Damit erfährt das wegen seiner Ausdehnung auf eine unbegrenzte Anzahl unverdächtiger Bürger ohnehin umstrittene Instrument der Rasterfahndung eine entscheidende inhaltliche Ausweitung, die — je nach Anwachsen der Datenbestände — eine beliebig weiter fortsetzbare rechtliche Ausdehnung der Zulässigkeit zumindest denkbar erscheinen läßt.

Auch die eine Vielzahl von Handy-Nutzern betreffende Legalisierung des Einsatzes von IMSI-Catchern durch den Verfassungsschutz im Terrorismusbekämpfungsgesetz war erkennbar nichts anderes als eine Salamitaktik, die den „Stachel ihrer Ausweitung“ bereits in sich trug. Denn, wie von Datenschützern befürchtet, wurde im Mai diesen Jahres die Verwendung des Geräts auch im Rahmen der Strafverfolgung in einem heimlichtuerischen, von der Öffentlichkeit in der Tat völlig unbemerkt gebliebenen Verfahren (an einem Freitagnachmittag vor Pfingsten in dritter Lesung ohne weitere Aussprache) im Bundestag verabschiedet. Fortgesetzt wird mit der Legalisierung dieser Technologie die Tendenz, wie bei Videoüberwachungen, Schleierfahndung oder Rasterfahndung entgegen dem Grundgesetz und ohne konkreten Grund Unverdächtige ins Visier zu nehmen: Die Gerichte formulieren das so: Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, der Freiheitsanspruch des Einzelnen verlangt, von polizeilichen Maßnahmen verschont zu bleiben, die nicht durch eine hinreichende Beziehung zwischen ihm und einer Gefährdung eines zu schützenden Rechtsguts oder durch eine entsprechende Gefahrennähe legitimiert sind (vgl. MVVerfG DVB1.2000, S.262, 265). Oder, vielleicht etwas unpräziser formuliert: Nach dem Menschenbild des Grundgesetzes darf die Polizeibehörde nicht jedermann als potenziellen Rechtsbrecher betrachten (vgl. BVerwGE 26, 169, 170, ebenso OVG NW NJW 1999, 2689f.).

Ausländer als Bürger zweiter Klasse

Im Zentrum des Terrorismusbekämpfungsgesetzes stehen Bestimmungen über die informationelle Erfassung von Ausländerinnen und Ausländern. Während die Aufnahme von biometrischen Daten wie etwa Fingerabdruck oder Handgeometrie in deutsche Reisepässe und Personalausweise unter Parlamentsvorbehalt gestellt wurden, sollen Ausweispapiere von Ausländern auf dem Wege der einfachen Rechtsverordnung durch solche Daten ergänzt werden können. Diese dürfen dann in Verbindung mit Referenzdateien jederzeit von der Polizei genutzt werden. Damit wird am Parlament vorbei ein System errichtet, das für Deutsche in keinem Fall zulässig wäre: die Schaffung einer persönlichen und unveränderbaren Kennziffer in Form eines biometrischen Merkmals, mit Hilfe dessen alle sonstigen zur Person vorliegenden Daten verbunden werden können. Im Volkszählungsurteil hatte das Bundesverfassungsgericht eine solche Entwicklung wegen der Gefahr der Erstellung von umfassenden Persönlichkeitsprofilen als unzulässig bezeichnet. Dieses Urteil sowie der betroffene Artikel 2 Absatz 1 GG (in Verbindung mit Artikel 1 GG) gilt in vollem Umfang aber auch für Nicht-Deutsche.

Zur Herkunftsbestimmung von Ausländern wurde die Aufzeichnung der Sprachanalyse legalisiert. Ist die Herkunftsbestimmung jedoch einmal erfolgt, gilt unter dem Gesichtspunkt der Zweckbindung die Legitimation für eine weitere Speicherung als entfallen. Das Gesetz sieht gleichwohl eine datenschutzrechtlich unzulässige Vorratsdatenspeicherung des Sprachprofils zu allgemeinen Abgleichzwecken (zum Beispiel mit Telefonüberwachungen) für zehn Jahre vor. Über Visa-Antragsteller sowie deren im Visa-Antrag genannte in Deutschland lebende Gastgeber können Regelanfragen der Botschaften und Konsulate bei allen Sicherheitsbehörden vorgenommen werden. Mit sämtlichen Dateien, die im ohnehin inhaltlich weitestgehend ausgefransten Ausländerzentralregister vorhanden sind, dürfen nicht nur Polizeien sondern auch Geheimdienste unabhängig vom Vorliegen einer konkreten Gefahr Rasterfahndungen durchführen. Hier kann in der Tat ohne weiteres von einem rechtlich institutionalisierten Generalverdacht gegen alle Ausländer gesprochen werden. Verschärfend hinzu tritt die Informationspflicht des Bundesamtes für die Anerkennung von Flüchtlingen gegenüber dem Verfassungsschutz, der die dortigen Sachbearbeiter zu einer Art inoffizieller Außenstelle nachrichtendienstlicher Ermittlungen macht und den präventiven Informationsverbund weiter anwachsen läßt.

Nicht unerwähnt bleiben soll neben diesen legislativen Aufweichungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auch die Verwässerung des Abschiebungsschutzes: der neue Art. 51 Abs. 3 Satz 2 Ausländergesetz erlaubt die Abschiebung bereits dann, wenn schwerwiegende Gründe den Verdacht rechtfertigen, der Betroffene habe ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke oder ein schweres nichtpolitisches Verbrechen oder aber Handlungen, die den Ziele und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwiderlaufen, begangen. Hiermit wird systemwidrig und — worauf Denninger hingewiesen hat — erkennbar „Ausländer-Management aus dem Geiste der Prävention“ betrieben. An Stelle einer klaren rechtskräftigen Verurteilung tritt der bloß auf qualifizierte Gründe gestützte Verdacht, die an sich detailliert zu erhebenden Tatbestände werden durch eine vage Generalklausel abgesichert.

Es ist bezeichnend, dass in der öffentlichen Debatte über das Gesetz diese Details kaum Erwähnung fanden. Es verdeutlicht die schwache Lobby der Ausländer in Deutschland. Damit wird es dem Gesetzgeber leicht gemacht, einen Datenschutz zweiter Klasse für Ausländerinnen und Ausländer zu etablieren und das ohnehin weitgehend Rechtssicherheit für Ausländische Bürger verweigernde Ausländerrecht weiterhin auf eine Art und Weise aufzuweichen, wie es mit den Prinzipien des Grundgesetzes nicht vereinbar ist.

Die symbolische Insze­nie­rung von Handlungs­stärke

Als im Bundestagswahlkampf 1980 zwei Mitglieder der Baader-Meinhof-Gruppe zwar lange observiert, aber doch nicht festgenommen wurden, erhob die CDU schwere Vorwürfe gegen den Hamburger Senat und die Bundesregierung. Das Ganze gipfelte in der Attacke, FDP-Innenminister Baum sei zum Sicherheitsrisiko Nummer eins der Republik geworden. Bundeskanzler Schmidt wurde öffentlichkeitswirksam Führungsschwäche vorgeworfen.

Die rot-grüne Bundesregierung wird sich nach dem 11. September an diese und ähnliche Attacken erinnert haben — und handelte entsprechend. Die Aufgabe von Innenminister Schily war von Beginn der Legislaturperiode an ohnehin eindeutig definiert: er sollte der CDU/CSU-Opposition im Bereich der Innenpolitik keinen Zollbreit Profilierungsmöglichkeit und keine Angriffsfläche für den nächsten Wahlkampf bieten. Angesichts der Brisanz des Politikfeldes „Innere Sicherheit“ wollten sich die Koalitionäre um keinen Preis des Vorwurfs der politischen Naivität aussetzen. Der Handlungsdruck in diesem Politikbereich verstärkte sich nach dem 11. September natürlich enorm. Schily musste einen zügigen Nachweis staatlichen Handelns zu erbringen.

Das alles mag verständlich sein und aus taktischer Perspektive vielleicht sogar richtig. Doch die Art und Weise, wie die beiden Sicherheitspakete auf den Weg gebracht wurden, trägt Züge einer Form der politischen Inszenierung, die geeignet ist, das Vertrauen in einen rationalen und demokratischen Staat nachhaltig zu beschädigen. Das fängt damit an, dass es sich bei dem unmittelbar nach den Anschlägen auf den Weg gebrachten „Sicherheitspaket I“ um eine reine Mogelpackung handelt: es enthielt am Ende nicht mehr als die Änderung eines einzigen Gesetzes, nämlich die Streichung des Religionsprivilegs aus dem Vereinsrecht. Die zunächst noch geplante Einführung eines § 129b Strafgesetzbuch, der die Strafbarkeit von sich in Deutschland aufhaltenden, aber im Ausland agierenden kriminellen und terroristischen Vereinigungen regeln sollte, wurde in die Ausschüsse verwiesen und gelangte erst im April diesen Jahres zur Verabschiedung (Vgl. BT-DrS 14/8893 sowie BT-DrS 14/7025). Zudem standen beide projektierte Gesetzesänderungen in keinem direkten Zusammenhang mit dem 11. September. Die Einführung eines § 129 b war nach Angaben der Verantwortlichen schon lange geplant und vor allem einer EU-Rechtsangleichung geschuldet. Die Streichung des Religionsprivilegs dagegen bezog sich vor allem auf die Erfahrungen mit dem so genannten Kölner Kalif-Staat. Das so zusammengeschusterte Gesetzespaket scheint damit auch in keiner Weise geeignet, einer möglichen terroristischen Bedrohung wirksam entgegenzutreten.

Das entscheidende „Sicherheitspaket II“ enthielt dann gleich ein so großes Bündel an grundrechtlich problematischen Maßnahmen, dass es einer eingehenden Befassung und Beratung durch eine möglichst breite Öffentlichkeit bedurft hätte. Stattdessen wurde das „Terrorismusbekämpfungsgesetz“ noch vor dem Jahresende 2001 im Parlament durchgepeitscht. Eine hastig anberaumte Sachverständigenanhörung gab den Gutachtern nur wenige Tage zur Vorbereitung ihrer Stellungnahmen. Laufende Veränderungen des Verhandlungsstandes zwischen den Koalitionspartnern bis kurz vor der Lesung machten es der Mehrheit der Parlamentarier nicht möglich, von den geplanten Gesetzesänderungen hinreichend Kenntnis zu nehmen. Einige Abgeordnete bekannten im nachhinein, nicht wirklich gewusst zu haben, worüber sie da eigentlich abgestimmt hatten.

Dieses Vorgehen der das Verfahren betreibenden Koalitionspartner mag aus parteitaktischer Sicht möglicherweise ein legitimes Ziel verfolgt haben. Aus demokratietheoretischer Perspektive aber war sowohl die Art und Weise der öffentlichen Kommunikation der Maßnahmen als auch das eigentliche Verfahren selbst der Bedeutung der Problematik und mit Blick auf die möglichen gesamtgesellschaftlichen Auswirkungen unangemessen und es wurde der Öffentlichkeit effektives Handeln vorgetäuscht, wo tatsächlich wenig oder nichts geschehen war. Ein verantwortungsbewusster Staat aber sollte keine Versprechen geben, die er nicht einlösen kann. Er sollte sorgfältig prüfen, welche Wirkungen seine Gesetze haben können. Und: der Erlass von Gesetzen allein reicht zur Gefahrenabwehr niemals aus.

Für die mit einem eindeutig bürgerrechtlichen Profil in die Koalition gegangenen Grünen dürfte taktisch in der Situation nach dem 11. September ungefähr gegolten haben, was einer ihrer Strategen bereits im Jahre 1988 über die schwarz-gelbe Regierung zu sagen hatte, als diese ebenfalls gerade ein „Sicherheitspaket“ geschnürt und durchgeboxt hatte: „Dieses Spiel hat in Bonn Tradition. Dem gemeinen Volke wird aus einem größeren Paket ein bestimmter Plan zur Diskussion vorgeworfen. Sofort setzt die politische und wissenschaftliche Diskussion ein, ob denn alles rechtsstaatlich sei. Der zuständige Minister weist solche Vorwürfe als unerhörte Unterstellung empört zurück. Im Rahmen eines Hearings zerbrechen sich die Fachleute den Kopf darüber. Die Koalition ringt sich schließlich zu einem Kompromiss durch oder lässt den Punkt fallen. Die FDP feiert diesen _‚Sieg‘ als Bestätigung ihrer rechtsstaatlichen Standhaftigkeit, während die Konservativen mit zerknirschter Miene schon jetzt gesetzgeberischen Nachholbedarf in der Zukunft anmelden.“ (Roth 1988:7)

Auch das Terrorismusbekämpfungsgesetz wurde damit begründet, dass die vorhandenen rechtlichen Instrumente nicht ausreichend seien. Wo nun aber genau die Defizite liegen, konnte noch niemand zufrieden stellend beantworten. Zumindest die nach dem 11. September überhastet durchgeführten Rasterfahndungen haben sich als grandioser Fehlschlag erwiesen. Immerhin hat der Gesetzgeber Teile des Terrorismusbekämpfungsgesetzes zeitlich befristet, viele der durch das Paket geänderten Gesetze gelten vom 11. Januar 2007 an wieder in ihrer alten Fassung. Außerdem sind die neuen Vorschriften vor Ablauf der Frist zu evaluieren. Gleichwohl besteht kein Grund zur Entwarnung. Denn die Evaluierung wird mit der gewählten Fünf-Jahres-Frist erneut in eine Vor-Wahlkampfphase fallen. Damit könnte sie zum Steilpass für weitere populistische Verschärfungen bzw. die umstandslose Verlängerung der Maßnahmen vor dem Hintergrund eines überwiegend auf Repression setzenden Diskurses der Inneren Sicherheit sein. Ferner sind die inhaltlichen Kriterien der Evaluation nicht näher definiert. Sollte die Überprüfung dann auch noch nicht unabhängig, sondern durch die Ministerialbürokratie erfolgen, könnte sie sich auch auf eine rein pekuniäre Kostenprüfung beschränken und ansonsten leerlaufen.

Effektive Gesetzesfolgenabschätzungen sind aufwändig und teuer. Sie beanspruchen, wie etwa die derzeit durchgeführte Studie des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht zur Effektivität der Telefonüberwachung zeigt, einen längeren Ausarbeitungszeitraum und führen mitunter, wie etwa die jüngst veröffentlichte erste Studie zur elektronischen Wohnraumüberwachung, zu für den Gesetzgeber verheerenden Ergebnissen: von gerade einmal 70 Verfahren in zwei Jahren blieben 41 ohne Ergebnis. Damit aber wird die Frage aufgeworfen, zu welchem Zweck diese verfassungsrechtlich hoch umstrittene Maßnahme des großen Lauschangriffs überhaupt eingeführt werden musste.

Fazit

In der Diskussion um den Abbau rechtsstaatlicher Sicherungen bei der staatlichen Gewährleistung öffentlicher Sicherheit darf es nicht so weit kommen, dass letztlich nur noch das empirische Argument des faktischen „Bürgerschutzes durch Knappheit der Personal- und Sachmittel bei den Sicherheitsbehörden“ zählt. Diese Argumentation verfängt nicht angesichts der beachtlichen Aufstockung der Geldmittel, die für den Sicherheitsapparat nach dem 11. September bereitgestellt wurden, auch wenn offenbar in den meisten Verwaltungsbereichen keineswegs immer eine zweckbezogene, unmittelbar auf die Bekämpfung des Terrorismus gerichtete Verwendung der Gelder erfolgte, sondern wohl auch anderweitige Lücken geschlossen und lange geplante sonstige Umstrukturierungen finanziert wurden.

Die Werte der Verfassung aber verpflichten den Gesetzgeber zur rechtlich effektiven Gewährleistung der Grundrechte: Extreme Ausnahmesituationen eines vereinzelt zuschlagenden und zugegebenermaßen gefährlichen Terrorismus dürfen nicht undifferenziert zum alleinigen Richtwert gesetzlicher Maßnahmen der Terrorbekämpfung werden. Weltweit bedürfen die demokratisch-rechtsstaatlich orientierten Staaten vielmehr der Rückbesinnung auf die tragenden Prinzipen ihrer demokratischen Rechtskultur, anstatt sich diese von „konservativ-pragmatischen Sicherheitsallianzen“ (Aden 1998:284) voreilig als Sicherheitshindernis hinstellen und entwerten zu lassen. Hierin könnte auch ein Beitrag zu weltweiter ziviler Krisenprävention liegen, wenn durch rechtsstaatliche Strukturen die Stabilität und Integrationskraft von Gesellschaften erhöht wird. In der weltweit zu beobachtenden Krise der Menschen- und Bürgerrechte unter dem Eindruck terroristischer Anschläge liegt damit auch die Möglichkeit zu einer Besinnung auf die eigenen Stärken. Die Bildung neuer, grenzüberschreitender Netzwerke und Allianzen durch diejenigen, denen die Prekarität der ihnen gesellschaftlich zur freien Entwicklung von autonomer Selbstbestimmtheit und Solidarität mit anderen eingeräumten Handlungsspielräume bewusst ist und die bereit sind, für ihre Freiheiten sichtbar einzutreten, könnte dann im besten Fall die positive Folge sein.

Literatur

Aden, Hartmut 1998: Polizeipolitik in Europa, Opladen.

Aden, Hartmut 1999: Das Bundeskriminalamt — Intelligence-Zentrale oder Schaltstelle des bundesdeutschen Polizeisystems?; in: Bürgerrechte und Polizei (Cilip), Heft 62, Nr. 1/1999, S. 6-17.

Denninger, Erhard 2002: Freiheit durch Sicherheit? Anmerkungen zum Terrorismusbekämpfungsgesetz, in: Strafverteidiger (StV), Heft 2 2002, S. 96 —102.

Meyer, Thomas 1992: Die Inszenierung des Scheins, Frankfurt am Main.

Roth, Jürgen 1988: Neue Bausteine zu den Sicherheitsgesetzen, in: vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik 92 1988, Heft 2, S. 7-10

Der Beitrag Aufgeklärte Politik öffentlicher Sicherheit oder symbolischer Krieg gegen das Böse? Eine Analyse der Anti-Terror-Gesetzgebung erschien zuerst auf Humanistische Union.

Raster-­Mo­dell Deutschland

Ungeachtet der mangelnden Effizienz, ungeachtet auch der bürgerrechtlichen Probleme hat die bundesdeutsche Regierung am 8. März 2002 im Rat der Europäischen Union den Vorschlag eingebracht, die Rasterfahndung nach deutschem Vorbild auf ganz Europa auszudehnen (Enfopol 27-Prot. 6403/02). Zuvor hatte die Bundesrepublik bereits vorgeschlagen, für den „Kampf gegen den Terrorismus“ Geheimdiensten und Strafverfolgungsorganen den Zugang zu allen europäischen Datenbanken zu eröffnen — vom Schengener Informationssystem über die Europol-Datenbank bis hin zur Eurodac- und Visa-Datenbank (deren Einführung bevorsteht). Diese Datenbanken sollten für die Suche nach Terroristen automatisch durchsucht werden können.

In nahezu allen Bundesländern wurden seit Ende September, Anfang Oktober 2001 Rasterfahndungen durchgeführt, um mutmaßliche „Schläfer“ ausfindig zu machen, die hierzulande unauffällig leben, aber möglicherweise terroristische Attentate planen. Dabei geht es nicht etwa um die Suche nach Straftätern wegen bereits begangener Straftaten, wie der Begriff „Fahndung“ nahe legt; vielmehr geht es um eine Präventivmaßnahme nach den Polizeigesetzen, mit der künftige terroristische Gewaltverbrechen verhindert werden sollen. Es handelt sich also um eine polizeiliche Vorfeldmaßnahme der Gefahrenabwehr, mit der in hochrangige Grundrechtspositionen einer großen Anzahl von unverdächtigen Personen und von „Nichtstörern“ eingegriffen werden kann: in das informationelle Selbstbestimmungsrecht, das dem einzelnen im Rahmen seines allgemeinen Persönlichkeitsrechts gewährleisten soll, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. Volkszählungsurteil, BVerfGE 65, 1 ff.).

Die Rasterfahndungen seien erforderlich, weil Gefahr „in Form von terroristischen Gewaltakten extremistischer islamistischer Gruppierungen“ drohe — so ist es den im September und Oktober 2001 richterlich bestätigten Anordnungen zu entnehmen; damit dienten diese Maßnahmen der „Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person“. Genau so lauten die rechtlichen Voraussetzungen für diese computergestützte Datenabgleichsmaßnahme nach etlichen Polizeigesetzen der Bundesländer.

Gefah­ren­-Ein­schät­zung nach politischer Oppor­tu­nität

„Gegenwärtige Gefahr“ — das ist die „höchste Steigerungsform des Gefahrenbegriffs“ im Polizeirecht (vgl. Lisken/Denninger: Handbuch des Polizeirechts, 2. Aufl. E, Rdn 47): Ein Schadenseintritt für die genannten Rechtsgüter muss mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit unmittelbar oder zumindest in allernächster Zeit bevorstehen. Diese Prognose muss mit entsprechenden Tatsachen untermauert sein. Doch dafür gab es schon im September/Oktober 2001 keinerlei Anhaltspunkte — geschweige denn zu Beginn des Jahres 2002.

Selbst Bundesregierung, Bundesinnenministerium, Polizei- und Geheimdienstbehörden des Bundes und der Länder hatten unisono immer wieder betont, dass es keine Anhaltspunkte für terroristische Anschläge in der Bundesrepublik gäbe: „Die Analyse des Bundesinnenministers und der einschlägigen Dienste, dass es zurzeit keinen Anlass zur Besorgnis gibt, traf auf allgemeine Zustimmung“, verkündete eine Pressemitteilung des Bundeskanzleramts nach einer Sitzung der Ministerpräsidenten der Bundesländer am 26. September 2001. Diese Einschätzung wurde von der Bundesregierung am 28. November 2001 erneut bestätigt: „Für Deutschland liegen derzeit nach wie vor keine konkreten Hinweise auf Gefahren oder terroristische Anschläge vor“; daran habe sich auch nichts geändert, seitdem der Bundestag am 16. November 2001 beschlossen hat, deutsche Militärkräfte für einen Einsatz in Afghanistan bereitzustellen. „Dass auf diese Beurteilung kein Verlass wäre, darf wohl nicht angenommen werden,“ wird später, im Februar 2002, ein Gericht trocken feststellen, das zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Rasterfahndung berufen ist (Landgericht Wiesbaden, 7.2.2002).

Doch trotz der offiziellen Lagebeurteilung durch Regierung und Sicherheitsbehörden behauptete das Landgericht Düsseldorf in seinem Beschluss vom 29. Oktober 2001, mit dem es die Beschwerde von betroffenen Personen abwies (Az. 151 II 1/01): Die Gefahr ergebe sich „bereits daraus, dass seitens der Bundesregierung die uneingeschränkte Solidarität — ggf. auch mit militärischen Mitteln — mit dem Vorgehen der Vereinigten Staaten wiederholt bekundet wurde — und dass seitens der hinter den Anschlägen vom 11.09. (…) vermuteten Organisation spätestens seit der Militäraktion gegen Afghanistan Vergeltungsschläge gegen die an den militärischen Aktionen beteiligten Staaten angekündigt wurden“. Man hätte es auch einfacher ausdrücken können: Die Kriegsbeteiligung der Bundesrepublik erhöhe die Bedrohung und führe zu einer gegenwärtigen Gefahr. Im übrigen, so das Gericht, müssten an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen gestellt werden, je größer das Ausmaß des zu befürchtenden Schadens sei — und da hielt sich das Gericht an die Dimension der Terrorakte in den USA (so im übrigen auch das Amtsgericht Tiergarten in seinem Beschluss vom 20.9.01 und später das Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss v. 8.2.02, S. 5 ff.).

Dem Amtsgericht Wiesbaden war in seinem Rasterfahndungsbeschluss vom 26. September 2001 (Az. 71 Gs 531/01) noch eine zusätzliche Argumentation eingefallen, die für eine Gefahrenannahme spreche: Falls es aufgrund der Militärschläge gegen Afghanistan zu vielen Opfern unter der Zivilbevölkerung komme, sei mit einer „Vielzahl von Demonstrationen unter großer Beteiligung der in Deutschland lebenden muslimischen Bevölkerung zu rechnen“. Dann seien Gewalttaten durch extremistische islamische Kreise „einzukalkulieren“ und schwere Straftaten bis hin zu terroristischen Straftaten durch fanatisierte Einzeltäter und Kleingruppen „in Betracht zu ziehen“. Vager geht’s wohl nicht mehr — von wegen „gegenwärtige Gefahr“.

Und so wurden — u.a. auf Grundlage solch zweifelhafter Anordnungsbeschlüsse — die Rasterfahndungen im ganzen Bundesgebiet durch- und fortgeführt — über Monate hinweg. Demgegenüber wurden die Sicherheitsbehörden und Innenminister nicht müde, im selben Zeitraum die Bevölkerung wiederholt mit den Worten zu beruhigen, es gebe immer noch keine Hinweise auf terroristische Anschläge in der Bundesrepublik. Besonders hervorgetan hat sich der niedersächsische Innenminister Heiner Bartling (SPD), der einerseits die Rasterfahndung wegen drohender Gefahren und möglicher terroristischer Straftaten forcierte, der aber andererseits sich beharrlich weigerte, den für November 2001 angesetzten Castor-Transport mit atomarem Müll nach Gorleben abzusagen. Die Begründung: Bei „Zugrundelegung eines engen Gefahrenbegriffs im Sinne akuter Gefahr“ sei eine Gefahr gegenwärtig nicht gegeben. Mit diesen Worten reagierte das Ministerium auf einen Antrag von Greenpeace, den Castor-Transport wegen der potenziellen Gefahr terroristischer Anschläge abzusagen. Die Castorbehälter rollten gegen den Widerstand zahlreicher Atomgegner an ihr Ziel ins Zwischenlager Gorleben. Hier lässt sich deutlich ablesen, wie mit dem juristischen Gefahrenbegriff Politik betrieben wird: Je nach dem, welche Interessen gerade im Vordergrund stehen, wird er mal enger, mal weiter ausgelegt.
Erst im Mai/Juni 2002 gab es Meldungen der Sicherheitsbehörden, die von einer generellen oder abstrakten Anschlagsgefahr sprachen; angesichts solch allgemein gehaltener „Warnungen“ betonte das BKA, es gebe „weder aus eigener Erkenntnis noch aus Hinweisen befreundeter Dienste irgendeinen konkreten Hinweis auf Anschlagsplanungen in Deutschland“ (Frankfurter Rundschau vom 13. Juni 2002).

„Schlä­fer-Täter“-Profil: die Durch­ras­te­rung ganzer Lebens­be­reiche

Zurück zur Rasterfahndung: Gesucht werden mit diesem automatisierten Abgleichsverfahren so unauffällige und unverdächtige Menschen, wie die drei mutmaßlichen Selbstmordattentäter, die vor ihren Taten in Hamburg gelebt und studiert hatten. Das vom Bundeskriminalamt (BKA) erstellte „Schläfer-Täter“-Profil enthält folgende Kriterien:

• männliche Studenten und Ex-Studenten
• zwischen 18 und 40 Jahren,
• mit (vermutlich) islamischer Religionszugehörigkeit,
• die aus (zwischen 15 und 30) islamischen Staaten stammen,
• einen legalen Aufenthaltsstatus haben,
• in der Zeit von 1996 bis 2001 technisch-naturwissenschaftliche Fächer studier(t)en,
• finanziell unabhängig sind,
• rege Reisetätigkeit entfalten (teilweise Flugausbildung)
• und bislang nicht kriminalpolizeilich in Erscheinung getreten sind.

Die Suchraster etwa der Landeskriminalämter Berlin, Hessen und Nordrhein-Westfalen (NRW) unterscheiden sich durchaus in ihrer Kriterien-Zusammensetzung und damit auch in ihrer Dimension. So gehen die „Kriterien der Personenselektion” nach dem nordrhein-westfälischen Rasterfahndungsbeschluss des Amtsgerichts Düsseldorf vom 2.10.2001 (Az. 151 Gs 4092/01) über die Suchraster anderer Bundesländer weit hinaus: Sie betreffen alle männlichen Einwohner und alle männlichen Studenten des Landes, die einer bestimmten „terrorismusfähigen“ Altersgruppe angehören, gleich welcher Staats- und Religionszugehörigkeit.

Alle verwendeten Raster machen deutlich, dass auch angepasstes und unauffälliges Verhalten nicht vor polizeilicher Überwachung schützt — im Gegenteil. Die präventive Suche nach sich unverdächtig verhaltenden potentiellen Tätern — entlang einem geradezu absurd weitgefassten „Schläfer-Täter“-Profil“ — läuft zwangsläufig auf ein Durchrastern ganzer Lebensbereiche nach gröbsten Kriterien hinaus. Um an die personenbezogenen Daten der gesuchten Personen zu gelangen, wurden zunächst öffentliche und private Einrichtungen verpflichtet, ihre Datenbestände, die dem Suchraster entsprechen, an die Polizeibehörden herauszugeben. Insbesondere Hochschulen und Krankenkassen, Versorgungs- und Entsorgungsunternehmen, Unternehmen der Atomenergie und des öffentlichen Nahverkehrs, Fluggesellschaften und Flugschulen, Sicherheitsdienste und Reinigungsfirmen, Reiseunternehmen und Sprachschulen, Meldebehörden und das Auslän-derzentralregister werden als Daten-Zulieferer benutzt. Die Bereitschaft dieser Stellen zur Zusammenarbeit mit der Polizei war recht unterschiedlich ausgeprägt. Doch im Falle der Weigerung, können sie zur Herausgabe der Datensätze gezwungen werden.

Personenbezogene, teils hochsensible Daten, die ursprünglich zu vollkommen anderen Zwecken erfasst worden waren, werden auf diese Art — dem Zweckbindungsprinzip im Datenschutzrecht zuwider — polizeilichen Fahndungszwecken dienstbar gemacht. Allein in Nordrhein-Westfalen haben die Einwohnermeldeämter der Polizei fast fünf Millionen Datensätze übermittelt; die Hochschulen des Landes fast eine halbe Million (lt. OLG Düsseldorf, Az. 3 Wx 351/01; 357/01, S. 3).

Auch das BKA wollte sich direkt aus den Personalabteilungen von etwa 4.000 Firmen eigenmächtig persönliche Daten beschaffen, u.a. von Energieversorgern und Telekommunikationsunternehmen — ohne allerdings hierfür gesetzlich ermächtigt zu sein, weil es keine Rasterfahndungsregelung für das BKA gibt. In einem Rundschreiben hatte das BKA solche Stellen aufgefordert, persönliche Daten von Mitarbeitern, die dem Suchraster entsprechen, in digitaler Form zur Verfügung zu stellen. Auf Veranlassung der verunsicherten Adressaten intervenierte der Bundesdatenschutzbeauftragte beim BKA, das daraufhin versicherte, dass die Datenübermittlung natürlich „auf freiwilliger Basis“ erfolge und rechtlich unbedenklich sei. Ist sie jedoch nicht: Da es keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Datentransfer gibt, können die Firmen auch nicht über die sensiblen Daten ihrer Mitarbeiter „freiwillig“ verfügen. Die Übermittlung ist so oder so rechtswidrig. Gleichwohl ist sie in etlichen Fällen erfolgt.

Die legal oder illegal übermittelten Fremddateien werden nun von den Polizeibehörden der Länder und des Bundes entsprechend dem Suchraster elektronisch durchforstet und untereinander sowie mit dem polizeieigenen Datenbestand abgeglichen. Was dabei kriminalistisch gesehen besonders interessiert: die Auslese, der Daten-„Bodensatz“, der im Raster hängen bleibt — also die Datensätze von jenen Personen, auf die die Suchmerkmale zutreffen. Aus den über sechs Millionen Personendatensätzen, welche die Landeskriminalämter zunächst gesammelt hatten, wurden inzwischen weit über 20.000 potenziell „Verdächtige“ herausgefiltert, deren personenbezogene Daten an das Bundeskriminalamt übermittelt wurden. Dort sitzen neben den BKA-Beamten zeitweise zwanzig Verbindungsbeamte des US-amerikanischen FBI, die nicht nur Informationen liefern, sondern auch an Informationen interessiert sind. Gelangen auf diese Weise Personendaten an die US-Bundespolizei, kann es passieren, dass unbescholtene Personen künftig Probleme bei der Einreise in die USA bekommen. Denn alle Personen, deren Daten an das BKA übermittelt wurden, gelten qua elektronischer „Personenselektion“ zumindest als latent „verdächtig“ (nicht im strafprozessualen Sinne), obwohl gegen sie absolut nichts vorliegt. Die rechtsstaatliche Unschuldvermutung verkehrt sich so in eine generelle
Schuldvermutung per Computerausdruck.

Zwei ausländische Studenten haben es Mitte April 2002 geschafft, in einem Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht Hannover die Weiterleitung ihrer persönlichen Daten an das BKA vorläufig zu stoppen. Der Landesdatenschutzbeauftragte (LfD) müsse der Weitergabe erst zustimmen und zuvor prüfen, mit welchen Dateien die erhobenen Daten abgeglichen werden sollen. In Bremen ist ein ähnlicher Antrag gescheitert.

Unmittelbar betroffen von den Rasterfahndungen sind Tausende: Allein die Rasterfahndungen an den 54 Hochschulen Nordrhein-Westfalens erbrachten Datensätze von 250.000 Personen (etwa die Hälfte aller Studierender des Landes), die bis Mitte November 2001 zu mehr als 10.000 Recherchefällen führten (taz vom 16. November 2001, Frankfurter Rundschau vom 7. November 2001; Bürgerrechte & Polizei/cilip 3/01: 34); am Ende standen acht Männer unter näherer polizeilicher Beobachtung (taz vom 16. Mai 2002); die erste Rasterung in Brandenburg führte zu rund 15.000 Treffern (taz vom 10. Dezember 2001), in Hessen zu 6.000, in Bayern zu 2.000. In Berlin sind insgesamt 58.000 Datensätze in die „Schläfer“-Suche einbezogen worden; allein an Berliner Hochschulen führten sie zu etwa 1.000 Recherchefälle (Bürgerrechte & Polizei/cilip 3/01: 34); etwa 200 Treffer wurden weitergehenden Ermittlungen unterzogen oder wurden an das BKA übermittelt. In Schleswig-Holstein wurden 332 Personen ermittelt, auf die das Raster zutrifft. In Bremen sind 650 Menschen unmittelbar betroffen (etwa 590 Datensätze wurden an das BKA übermittelt) und in Hamburg wurden aus den mehr als 10.000 Personendatensätzen 900 Menschen als sogenannte Treffer ausgerastert, die zu einer näheren Überprüfung führten (Frankfurter Rundschau vom 14. Juni 2002); 140 ausländische Studenten wurden von der Polizei vorgeladen und vernommen (Frankfurter Rundschau vom 22. Januar 2002). Die Vorgeladenen mussten zu den stundenlangen „Gesprächen“ im Polizeipräsidium, die der abschließenden Beurteilung ihrer Person dienten, unter anderem Studienbescheinigungen sämtlicher besuchter Hochschulen mitbringen sowie Geburtsurkunden, Mietverträge, Arbeitsbescheinigungen, Reisedokumente, Bankkonten-Unterlagen und Bescheinigungen über Vereinsmitgliedschaften. Wer dem nicht Folge leistete, wurde speziell überprüft.

Compu­ter­ge­stützter Genera­l­ver­dacht

Unter kriminalistischen Gesichtspunkten sind diese horrenden Fallzahlen eher ein Desaster, das von der Polizei kaum zu bewältigen sein dürfte. Selbst wenn nach mehrmaligem Durchrastern am Ende bundesweit vielleicht nur 100 Verdächtige übrig blieben, so der stellvertretende Vorsitzende des Bundes Deutscher Kriminalbeamter (BDK), Klaus Jansen, „würde das die komplette Polizei lahm legen, wenn wir die Überprüfungsfälle ernst nehmen wollten“ (Frankfurter Rundschau vom 16. Februar 2002). Denn die dem Raster entsprechend „verdächtigen“ Personen müssen daraufhin „handverlesen“ werden — wobei es im Verlauf der gezielten individuellen Überprüfungen durch Polizei oder Staatsschutz passieren kann, dass die Ermittler den Betroffenen persönlich auflauern, Nachbarn, Hausmeister und Arbeitgeber befragen, Briefkästen und Mülltonnen durchwühlen und sonstige Erkundigungen einholen. Falls die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, kann es auch zu weiteren verdeckten Ermittlungen kommen, zu Observationen, Telefonabhöraktionen oder aber zu Hausdurchsuchungen und Festnahmen.

Mit der Rasterfahndung geraten also Tausende Menschen, die mit Verbrechen nichts zu tun haben, ins Visier der Fahnder. In Baden-Württemberg wurde eigens eine Sonderkommission gebildet, die „mehrere Dutzend“ angeblicher „Islamisten“ beschattet. Niemand weiß, wann die Betroffenen aus diesem Fahndungsvisier wieder entlassen und wann ihre Daten gelöscht werden.

Auch wenn uns die Rasterfahndung immer wieder als wahre Wunderwaffe im Kampf gegen den Terrorismus offeriert wird: Bis heute gibt es keinerlei Erfolge zu vermelden —wie übrigens schon früher nicht. In den Jahrzehnten, seit diese aufwendige Methode Anwendung findet, konnten lediglich in einem einzigen Fall mutmaßliche Terroristen gefasst werden. Fest steht jedenfalls, dass der größte Fahndungserfolg gegen die Rote Armee Fraktion (RAF) nicht der Rasterfahndung, sondern dem Zusammenbruch der DDR zuzuschreiben ist. In den 70er Jahren, als die Rasterfahndung entwickelt worden ist, wurden z.B. alle Personen zwischen 20 und 40 Jahren gesucht, die in der Umgebung einer bestimmten Großstadt in einer (anonymen) Hochhaussiedlung wohnten, mit Tiefgaragenplatz, nahe einer Autobahnzufahrt, und die ihre Miete sowie die Stromkosten bar bezahlten. Die Polizei suchte nach ihr bislang unbekannten „terroristischen Tätern“ der RAF, die etwa unter Falschnamen konspirative Wohnungen angemietet hatten und von denen sie lediglich bestimmte Merkmale kannte. Damals wurden die Dateien der Stadtwerke, des Kraftfahrzeugbundesamtes, der Einwohnermeldeämter und von Wohnungsmaklern nach entsprechenden Gewohnheiten durchkämmt und abgeglichen.

Die zur Zeit durchgeführten Rasterfahndungen stellen arabischstämmige oder muslimische Migrantinnen und Migranten, die dem Suchraster entsprechen, praktisch unter einen Generalverdacht. Die Betroffenen kommen so in die Verlegenheit, sich gegenüber den Ermittlungsbehörden rechtfertigen, quasi ihre Unschuld nachweisen zu müssen. Aus diesen Gründen haben sich etliche der Betroffenen, zum Teil mit Unterstützung von Studierendenausschüssen betroffener Hochschulen, gerichtlich gegen die Rasterfahndungen und die zugrundeliegenden Anordnungen der Amtsgerichte zur Wehr gesetzt. Zunächst ohne Erfolg.

Rechts­widrig und untauglich

Erst in den höheren Instanzen bekamen manche Beschwerdeführer Recht: So hat das Oberlandesgericht (OLG) Frankfurt/Main am 8. Januar 2002 deutlich gemacht, dass eine gegenwärtige Gefahr tatsächlich vorliegen und anhand von Tatsachen festgestellt werden müsse (Az. 209/01). Dies sei von den anordnenden Gerichten als Voraussetzung für eine Rasterfahndung nach den Polizeigesetzen auch gewissenhaft zu prüfen, ebenso wie jene Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass die Übermittlung der verlangten Daten an die Polizei auch tatsächlich zur Abwehr der Gefahr erforderlich sei. Weil diese Prüfung nicht gehörig durchgeführt worden sei, hob das OLG ein Urteil des Landgerichts Wiesbaden auf, das die Beschwerde eines Gießener Studenten als unbegründet verworfen hatte. Das Landgericht musste nun unter Beachtung der Vorgaben des OLG neu entscheiden und kam Anfang Februar zu dem Ergebnis, die Rasterfahndung in Hessen sei — mangels tatsächlicher Anhaltspunkte für eine gegenwärtige Gefahr — in der Tat rechtswidrig (Az.: 4 T 707/01). Trotz „monatelanger intensiver Fahndung“ sei das Landeskriminalamt über das „Stadium von Mutmaßungen nicht hinausgekommen“, so das Gericht; Mutmaßungen reichten aber genauso wenig aus, wie die „bloße Möglichkeit terroristischer Anschläge“. Noch nicht einmal die in der Anordnung der Rasterfahndung vorhergesagten „Demonstrationen mit massiver muslimischer Beteiligung“ hätten stattgefunden. Daraufhin musste das Land Hessen die Rasterfahndung aussetzen. Innenminister Volker Bouffier (CDU) legte gegen diese Entscheidung Beschwerde beim OLG Frankfurt ein, die jedoch postwendend mit gleichbleibender Begründung zurückgewiesen wurde. Die Richter warfen dabei die Frage auf, ob die Rasterfahndung überhaupt zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr tauglich sei, außerdem, so das Gericht, werde die praktische Bedeutung der Maßnahme als gering eingeschätzt.

Zuvor hatte schon das Berliner Landgericht mit Beschluss vom 15. Januar 2002 die für Berlin geltenden Beschlüsse des Amtsgerichts Tiergarten von September und Oktober 2001 zur Durchführung der Rasterfahndung aufgehoben (Az. 84 T 278 ff.). Diese seien rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des Berliner Polizeigesetzes nicht erfüllt seien: Es mangele an einer „gegenwärtigen Gefahr“, die weder das Polizeipräsidium dargelegt habe noch sonst ersichtlich sei. Die Rasterfahndung in Berlin wurde gleichwohl weiter durchgeführt, die herausgerasterten Personen mit „herkömmlichen Methoden“ noch einmal durchleuchtet — nur die erfolgreichen Beschwerdeführer, drei ausländische Studenten an der Humboldt-Universität, wurden zunächst ausgenommen.

Ende April 2002 kassierte das Berliner Kammergericht in nächster Instanz das Urteil des Landgerichts. Wenn Anschläge mit Tausenden von Toten drohten, dann seien geringere Anforderungen an die mögliche Nähe des Schadenseintritts zu stellen, wobei nicht nur auf Anschläge in Deutschland oder gar Berlin abzustellen sei — schließlich drohten Angriffe in der gesamten „westlichen Welt“. Die derzeitige Gefahr von Anschlägen stufte das Gericht als „Dauergefahr“ ein, die sich jederzeit erneut verwirklichen könne. Mit diesem Urteil gab das Gericht der Rasterfahndung wieder grünes Licht — und das auf unbeschränkte Zeit: Denn wenn von einer Dauergefahr ausgegangen wird, dann kann praktisch immer wieder gerastert werden und die herausgerasterten Datensätze können langfristig gespeichert bleiben.

Anders sieht die Lage in Hessen aus: Nachdem auch das OLG Frankfurt die hessische Rasterfahndung für rechtswidrig erklärt hatte, kündigte Innenminister Bouffier —allerdings erst auf Druck der mitregierenden FDP und des Datenschutzbeauftragten —an, die bislang erhobenen Daten löschen zu lassen (was inzwischen auch erfolgt sein müsste). Schweren Herzens allerdings: Schließlich dürfe Hessen nach diesem Urteil nicht zum Rückzugsraum für potenzielle Terroristen werden, so der Innenminister, der die erhobenen Datensätze — es handelt sich um knapp 2.000 Profile — ursprünglich weiterverwenden wollte.

Gute Deutsche — suspekte Ausländer

Inzwischen werden selbst aus Reihen der Polizei Stimmen laut, die den Sinn der Rasterfahndung bezweifeln. So hält etwa Klaus Jansen vom Bund Deutscher Kriminalbeamter diese Methode für einen „rein aktionistischen Ansatz“, durch den nach dem 11. September 2001 eine Chance der Terrorismusbekämpfung vertan worden sei (Frankfurter Rundschau vom 16. Februar 2002). Einerseits sei das gewählte Raster viel zu grob, weshalb zu viele unbescholtene Personen zu „Recherchefällen“ würden. Andererseits seien mit der Rasterfahndung muslimische Männer zwischen 18 und 41 Jahren praktisch einem Generalverdacht ausgesetzt worden, wodurch viel Vertrauen zerstört worden sei. Nach den in Berlin und Frankfurt ergangenen Gerichtsurteilen sei die Rasterfahndung nun völlig sinnlos und sofort zu stoppen, ehe noch mehr „Flurschaden“ angerichtet werde.

Doch nach den gerichtlichen Etappensiegen im Kampf um das informationelle Selbstbestimmungsrecht leistete sich das OLG Düsseldorf, noch vor der Berliner Kammergerichts-Entscheidung, einen Rückfall hinter diese Position: Es erklärte die Rasterfahndung in NRW nur für teilweise rechtswidrig (Az. 3 Wx 351/01; 357/01). Grundsätzlich sei die Rasterfahndung zwar ein „geeignetes und erforderliches Mittel zur Enttarnung potentieller extremistischer islamistischer Terroristen“. Doch bei der Computerfahndung nach sogenannten Schläfern dürften — wegen der erforderlichen Nähe zur Gefahrensituation — nur personenbezogene Daten von Staatsangehörigen verdächtiger Länder oder von Muslimen weitergegeben und gerastert werden — nicht aber von deutschen Staatsbürgern. Die Einbeziehung aller bundesdeutschen Männer, wie in NRW geschehen, sei unverhältnismäßig und damit wegen Verletzung des Übermaßverbotes rechtswidrig. Diese Entscheidung zu Lasten bestimmter Migranten halten manche für eine „rassistische Sonderbehandlung“, weil sie ordentlich nach guten Deutschen und suspekten Ausländern sortiere, für die das grundlegende Verfassungsprinzip der Unschuldsvermutung außer Kraft gesetzt werde. Wilhelm Achelpöhler, der Anwalt der Beschwerdeführer, die vor dem OLG Düsseldorf kein Recht bekamen, kündigte für seine aus Jordanien und Marokko stammenden Mandanten Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht an — unter anderem wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Artikel 3 Grundgesetz (bislang ist das Instrument der Rasterfahndung noch nicht verfassungsrechtlich überprüft worden). Doch andere Bundesländer haben diese „ethnische“ Unterscheidung zwischen Deutschen und bestimmten Ausländern bereits in ihren Anordnungen der Rasterfahndung vorgenommen, so dass von vornherein nur Migranten betroffen sind.

Das Düsseldorfer Gericht geht im übrigen davon aus, dass bei der Anordnung der Rasterfahndung in NRW die erforderliche gegenwärtige Gefahr bestanden habe, da „hinreichende Anhaltspunkte“ für mögliche Anschläge in Deutschland vorgelegen hätten. Angesichts der „ernsthaften Befürchtung eines terroristischen Anschlags in Deutschland“ habe es gar eine „notstandsähnliche Situation“ gegeben — obwohl doch der nordrhein-westfälische Innenminister Fritz Behrens (SPD) unter anderem Mitte Oktober 2001 im Westdeutschen Rundfunk beteuerte, dass nach Auskunft aller Geheimdienste die Lage im Prinzip sehr ruhig sei. Aber wenn schon subjektive Befürchtungen zu notstandsähnlichen Situationen führen können, dann ist es nicht verwunderlich, dass das Gericht sowohl an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts als auch an die Aufklärungswahrscheinlichkeit — also an die Effizienz der Maßnahme — um so geringere Anforderungen stellt, je größer der möglicherweise zu erwartende Schaden und je ranghöher das Schutzgut eingeschätzt wird.

Angesichts der nicht zu leugnenden Tatsache, dass die bundesdeutschen Sicherheitsbehörden keine konkreten Hinweise auf Anschläge in der Bundesrepublik hatten (und bislang immer noch nicht haben), hielt sich das Verwaltungsgericht Mainz schlauerweise erst gar nicht lange mit einer Gefahrenprognose für Rheinland-Pfalz auf (Az. 1 L 1106/01.MZ). Die „gegenwärtige und erhebliche Terrorgefahr“ habe darin bestanden, dass Anschläge im Ausland drohten und unter Umständen in Deutschland vorbereitet würden. Deshalb hält das Gericht die Rasterfahndung in Rheinland-Pfalz für zulässig und schmetterte den Eilantrag eines marokkanischen Studenten ab, der in Mainz studiert. Das Oberverwaltungsgericht Koblenz bestätigte inzwischen dieses Urteil (Az. 12 B 10331/02.0VG). Die terroristischen Aktivitäten, die von dem Al-Qaida-Netzwerk Usama Bin Ladens ausgingen, seien keineswegs beendet.

Auch in Hamburg hat das dortige Verwaltungsgericht die Rasterfahndung in erster Instanz für rechtmäßig erklärt. Und ein weiteres Verwaltungsgericht, diesmal in Bremen, glaubt ganz offenbar an ein taktisches Verhältnis der Bundesregierung zur Wahrheit, um seine Entscheidung zu rechtfertigen: Die regierungsamtlichen Äußerungen, es gebe keine akute Gefahr, verfolgten „vorrangig die Zwecke der Beruhigung (…) der Bevölkerung (März 2002; Az. 8 V 356/02). Nach Bremer Polizeirecht reicht das Vorliegen einer „einfachen“ Gefahr und diese besteht nach Ansicht der Richter nach wie vor.

Interessanterweise sind es vorwiegend Verwaltungsgerichte, die die durchgeführten Rasterfahndungen für rechtens erklären, während die „ordentliche“ Gerichtsbarkeit der Zivilgerichte, zumindest in höheren Instanzen, die Maßnahmen überwiegend für rechtswidrig halten. Die zwei unterschiedlichen Zuständigkeiten erklären sich im übrigen aus den unterschiedlich formulierten Polizeigesetzen der Bundesländer: Ist darin kein Richtervorbehalt geregelt, so sind die Verwaltungsgerichte zuständig; wenn aber der Amtsrichter die Rasterfahndung anzuordnen hat, wie etwa in Berlin, Brandenburg, Hessen, NRW, Sachsen-Anhalt oder Schleswig-Holstein, so sind für die Überprüfung auch die Zivilgerichte des jeweiligen Bundeslandes zuständig.

Nachrüs­tende Sicher­heits­po­li­tik: Zurecht­biegen, bis es passt

Angesichts der unterschiedlichen und widersprüchlichen Einschätzungen der Rasterfahndung durch die Gerichte, aber insbesondere wegen der gerichtlichen Niederlage in Hessen, sinnen manche Innenminister, so etwa Heiner Bartling in Niedersachsen und sein hessischer Kollege Bouffier, auf bundesweit einheitliche Abhilfe: Sie wollen die Urteile mit Gesetzesnovellierungen unterlaufen. Für künftige Rasterfahndungen solle zum einen der Richtervorbehalt wegfallen, so dass, wie in Niedersachsen und Bremen, die Maßnahme ohne richterliche Vorkontrolle direkt von der Behördenleitung angeordnet werden kann. Zwar sehen viele Polizeigesetze eine solche unabhängige Vorabkontrolle durch den Amtsrichter gerade deshalb vor, weil es im Zuge von Rasterfahndungen zu schwerwiegenden Eingriffen in Grundrechtspositionen einer Vielzahl von Personen kommt, die unverdächtig sind. Angesichts der Tatsache, dass im Herbst 2001, soweit ersichtlich, kein einziger Richter eine Anordnung verweigert hatte, fragt sich jedoch, ob diese gerichtliche Vorkontrolle in akuten Krisenfällen überhaupt hält, was sie verspricht, oder ob sie in diesem Zusammenhang — wie im übrigen auch bei Telefonüberwachungsmaßnahmen — nicht letztlich versagt. Gerade in aufgeheizten Ausnahmesituationen, in denen es um die Abwehr einer angeblich gegenwärtigen Gefahr geht, wäre Realitätssinn und Augenmaß von unabhängiger Seite gefragt — als hinreichend verlässliche Hürde gegen den hysterischen Konsens der Politik. Das OLG Frankfurt hat in seinem oben zitierten Urteil zur Rasterfahndung den Sinn und Zweck des Richtervorbehalts auf den Punkt gebracht und damit zugleich die beteiligten Richter ermahnt: „Mit der Übertragung der Entscheidungskompetenz und Verantwortung auf die Gerichte ist zugleich die Erwartung verbunden, dass sich die zur Entscheidung berufenen Richterinnen und Richter — auch in Krisenzeiten — nicht von eigenen Emotionen oder Emotionen anderer, sondern ausschließlich vom Gesetz leiten lassen.“

Doch nicht nur der Richtervorbehalt, sondern auch das Erfordernis einer gegenwärtigen Gefahr soll nach dem Willen einiger Innenminister wegfallen: Künftig soll die Rasterfahndung in den Polizeigesetzen nicht erst bei einer konkreten Gefahr erlaubt sein, sondern schon zur Verhütung möglicher „Straftaten von erheblicher Bedeutung“, wenn „tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen“, dass dies zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich sei. Das rechtsliberal regierte Hessen will so den Vorbildern Baden-Württemberg und Bayern folgen, die bislang die niedrigste Eingriffsschwelle aufzuweisen haben. Gewaltenteilung in Zeiten „nachrüstender“ Sicherheitspolitik: Sollte sich die kontrollierende Justiz-Gewalt tatsächlich erlauben, der regierenden Exekutiv-Gewalt wegen Gesetzesverstoßes auf die Finger zu klopfen, dann wird das Gesetzesrecht solange zurechtgebogen und entgrenzt, bis es passt.

1 Bei diesem Text handelt es sich um die aktualisierte Fassung eines Beitrages, der erstmals am 12. April 2002 unter dem Titel „Die Rasterfahndung ist ein Desaster für Polizei und Bürgerrechte“ in der Frankfurter Rundschau erschien.

Der Beitrag Computergestützter Generalverdacht: Die Rasterfahndungen nach „Schläfern“ halten einer bürgerrechtlichen Überprüfung kaum Stand¹ erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der USA PATRIOT Act

Der erste Versuch, ein Gesetz auf nationaler Ebene zu erlassen, erfolgte eine Woche nach den Anschlägen durch Attorney General John Ashcroft, der den Anti-Terrorism Act 2001 (ATA) im Repräsentantenhaus einbrachte: ein Paket unterschiedlicher Vorschläge, das vom Datenschutz, Einwanderungsgesetzgebung, strafrechtlicher Verfolgung zu Handelssanktionen reichte. Er selber nannte dies in einer Anhörung vor dem Rechtsausschuss des Repräsentantenhauses eine Waffe im „war against terrorism“.

Im kürzesten Gesetzgebungsverfahren in der Geschichte der USA wurde dann eine leicht modifizierte Variante verabschiedet: der Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act, kurz und ohne Ironie: der USA PATRIOT Act. Der Titel macht das Klima, in dem das Sicherheitspaket verabschiedet wurde, deutlich: Die Diskussion über diesen Akt des Patriotismus verbat sich von vornherein. Auch prozedural ließ das Verfahren einiges zu wünschen übrig. So war kaum einer der Beteiligten in der Lage, die 342-seitige Vorlage vor der Abstimmung zu lesen. Die spärlichen Einwände, die dennoch formuliert wurden, schmetterte Ashcroft als unpatriotisch ab: „To those who scare peace-loving people with phantoms of lost liberty, my message is this: Your tactics only aid terrorists, for they erode our national unity and diminish our resolve. They give ammunition to America’s enemies“.

Der größte Unterschied zwischen der ursprünglichen Vorlage ATA und USA PATRIOT war die zeitliche Begrenzung einiger Gesetze, die sogenannten Sunset-Regelung: Gesetze, die nicht ausdrücklich vom Kongress verlängert werden, laufen 2005 automatisch aus. Das hört sich zunächst einmal beruhigend an, aber es betrifft nur einen kleinen Teil des Mammutpaketes (vgl. McCullagh 2001b). Zudem sind von dem festgelegten „Verfallsdatum“ alle Untersuchungen ausgenommen, die zu diesem Zeitpunkt bereits laufen oder die Verbrechen betreffen, die vor dem Dezember 2005 verübt wurden.

Der USA PATRIOT Act enthält auch in der modifizierten Form eine Vielzahl von Regelungen, die aus bürgerrechtlicher Sicht weit mehr als nur problematisch sind:

a) Definition von Terrorismus

Die Definition von Terrorismus wird erweitert und enthält jetzt auch geringere Vergehen, wie Angriffe auf Eigentum und andere Handlungen, „that appear to be intended to influence the policy of a government by intimidation or coercion“. Erstmalig können politische Gruppen im Inland als terroristische Vereinigungen bezeichnet werden, wodurch die Mitgliedschaft oder die Unterstützung für Nichtsstaatsbürger zum Haft- oder Deportationsgrund werden kann. Die Einstufung von Gruppen als terroristische Organisationen wird vom Generalstaatsanwalt oder vom Justizminister vorgenommen und auf der Grundlage dieser Einstufung können ihre Mitglieder, sofern sie nicht US-Staatsbürger sind, abgeschoben werden. Der USA PATRIOT Act erlaubt die Deportation von Personen für die Unterstützung terroristischer Organisationen, auch wenn diese zum Zeitpunkt der Unterstützung noch nicht als „terroristisch“ eingestuft wurden. Bei der Unterstützung einer Gruppe, die als terroristisch eingestuft wird (z.B. durch die Zahlung von Mitgliedsbeiträgen), obliegt es dem einzelnen Mitglied nachzuweisen, dass seine Unterstützung nicht der Förderung des Terrorismus galt. Das ist die Wiedereinführung von „guilt by association„, was der Supreme Court an anderer Stelle als verfassungswidrig bezeichnet, weil es eine Verletzung des First Amendment (Recht auf freie Assoziation) darstellt.

b)Behandlung von Nicht­staats­bür­gern

Der USA PATRIOT Act stellt einen tiefen Einschnitt in der Gesetzgebung für Nichtstaatsbürger dar. Ausländer, die „die nationale Sicherheit bedrohen“, können auf Anweisung des Justizministers ohne gerichtliche Anhörung abgeschoben werden. Und es kann ihnen die Wiedereinreise in die USA verweigert werden — auch wenn sie einen legalen Aufenthaltsstatus haben. Das muss nicht auf der Basis tatsächlicher Handlungen geschehen, sondern ist bereits möglich, wenn es Grund zu der Annahme gibt, dass eine Person die nationale Sicherheit bedrohen könnte. Wenn Ausländer nicht abschiebbar sind, weil sie staatenlos sind oder eine Abschiebung aus anderen Gründen — z.B. weil ihr Herkunftsland die Einreise verweigert — nicht möglich ist, können sie unbegrenzt in Haft genommen werden. Die Einschränkung der Grundrechte für Ausländer ist auch deshalb ein Einschnitt, weil bisher in den USA der volle verfassungsrechtliche Schutz auch für Nichtstaatsbürger, die sich legal in den USA aufhalten, galt.

c) Ausweitung von Überwachung

Im USA PATRIOT Act finden sich unzählige Punkte, die eine Ausweitung der staatlichen Überwachungstätigkeit ermöglichen. Die Behörden haben erstmals Zugriff auf Geschäftsunterlagen, medizinische Unterlagen und auf die Unterlagen der Hochschulen. Die Abhörgesetze werden auf Computer ausgeweitet, und das FBI kann so auf Kreditkarten, Banktransaktionen, Internetrecherchen bis hin zu besuchten Sites zugreifen. Dies gilt nicht nur für Computer, die „Terroristen“ gehören, sondern auch für alle, die sie benutzt haben könnten, auch in öffentlichen Einrichtungen (Bibliotheken, Universitäten). Grundsätzlich geht es dabei um „verdachtsunabhängige Kontrollen“. Auch bei Telefonen sind nicht mehr einzelne Genehmigungen einzuholen, sondern jedes Telefon kann abgehört werden, das genutzt werden könnte. Elektronische Kommunikation wird zukünftig wie Telefonkommunikation behandelt.

Das Gesetz erweitert die Überwachung via FISA (Foreign Intelligence Surveillance Act), der 1978 unter Carter etabliert wurde und sehr viel geringere Hürden für die Genehmigungen von Abhöraktionen oder Durchsuchungen vorsieht, sofern es sich nicht um polizeiliche Ermittlungen, sondern lediglich um (nachrichtendienstliches) Sammeln von Informationen handelt. Tatsächlich muss unter FISA lediglich klargestellt werden, dass es sich bei den Überwachten um Agenten einer ausländischen Macht handele. Da abweichende politische Meinungen von Regierungen traditionell häufig als Engagement im Sinne „fremder Mächte“ gesehen wird, ist jede Form von Protest hierdurch über-wachbar, ohne dass weitere überzeugende Gründe vorliegen. Dem Einzelnen muss weder während noch nach der erfolgten Überwachung davon Mitteilung gemacht werden, und wenn der Betroffene davon Kenntnis hat, darf er dies nicht öffentlich machen.

d) Zusam­me­n­a­r­beit zwischen Polizei und Geheim­diensten

CIA und FBI dürfen zukünftig nicht nur zusammenarbeiten, sondern auch Material austauschen. Das gilt nicht nur für den CIA, sondern auch den NSA (National Security Administration) und den INS (Immigration and Naturalization Service). Die Praxis der geteilten Informationen versetzt den CIA effektiv wieder in die Lage, gegen die eigene Bevölkerung zu ermitteln — der CIA muss nur klarstellen, welche Art von Informationen er benötigt und das FBI kann sie ihm höchst offiziell durch Abhören und Bespitzeln beschaffen. Das Gesetz erlaubt es dem Leiter des CIA sogar ausdrücklich, solche inländischen Ziele zu definieren. Diese Zusammenarbeit wird durch den Wunsch von Präsident Bush, ein Department of Homeland Security einzurichten, jetzt auf eine neue institutionelle Stufe gehoben.

e) Inhaf­tie­rung von Nicht­staats­an­ge­hö­rigen

Eine massive Verletzung der Rechtsstaatlichkeit stellt auch die Möglichkeit dar, Nichtstaatsangehörige zeitlich unbegrenzt ohne Anklage zu inhaftieren, von der ausgiebig Gebrauch gemacht wird. Hinzu kommt verschärfend, dass es keine Verpflichtung gibt, die Öffentlichkeit oder die Familie über den Verbleib der Festgenommenen zu informieren. Zur Zeit befinden sich ca. 1200 Menschen in Haft, ohne das die Behörden den Namen des Festgenommenen, den Grund für die Festnahme und den Aufenthaltsort bekannt geben müssen. Gegen diese Praxis des „Verschwindenlassens“ richtet sich dementsprechend auch die stärkste Kritik von Bürgerrechtlern. Die meisten Verhafteten werden nach Aussagen des Justizministeriums wegen Vergehen festgehalten, die in keiner Verbindung zu den Anschlägen stehen. Häftlinge, denen kriminelle Vergehen zur Last gelegt werden, haben Anspruch auf einen Rechtsanwalt und auf einen Haftrichter, aber diejenigen, denen lediglich Visavergehen vorgeworfen werden, können ohne diesen Anspruch festgehalten werden — nahezu unbefristet. Ashcrofts Argument für diese Auswüchse: „It is difficult for a person in jail or under detention to murder innocent people or to aid or abet in terrorism“.

Verletzung des Anwalts­ge­heim­nisses und Racial Profiling

Aber nicht der USA PATRIOT Act alleine, sondern eine große Anzahl an Erlässen und Ausführungsbestimmungen prägt die Situation. So gab Ashcroft, direkt nachdem Bush das Gesetz unterzeichnet hatte, einen Erlass bekannt, wonach Gespräche zwischen Klienten und Anwälten ohne Gerichtsbeschluss belauscht werden können, wenn der Attorney General glaubt, dass die Überwachung der Kommunikation der Verhinderung von terroristischen Aktivitäten nütze. Diese Verletzung des bis dahin sakrosankten Anwaltsgeheimnisses erlaubt das Abhören von Anwaltgesprächen ohne vorherigen richterlichen Beschluss und ohne dass Anklage erhoben sein muss — die Feststellung des Attorney General, es gäbe einen „reasonable suspicion“, reicht aus.

Zu den am schärfsten kritisierten Aspekten der „Sicherheitspolitik“ nach dem 11. September gehört das racial profiling, d.h. ethnische Zugehörigkeit als Grundlage für polizeiliche Ermittlungen und Strafverfolgung. Zum racial profiling gehörte, dass gleich nach den Anschlägen schlagartig einige Hundert Verdächtige festgenommen wurden, zumeist erwachsene Männer arabischer Herkunft ohne permanentes Bleiberecht in den USA. Landesweit wurden über 5000 Einwanderer auf Grund ihrer Herkunft, ihres Alters und ihres Geschlechts „interviewt“, ohne dass es bei ihnen einen Hinweis auf Verbindungen zu Al Qaida oder den Ereignissen vom 11. September gab. Inzwischen wird das racial profiling noch dadurch verschärft, dass das FBI auch „longtime citizens (…) who may not have anything unusual in their immediate history“ als Fahndungsziele definiert — die auffällig Unauffälligen also — und sich somit jetzt für „all parts of the muslim community“ interessiert (AP-Meldung vom 12. Juli 2002).

Militärtribunale

In der Bundesrepublik wurde vor allem die Einrichtung der Militärtribunale mit Sorge verfolgt. Präsident Bush unterzeichnete am 13. November letzten Jahres, unter Berufung auf eine „extraordinary emergency“ sowie unter Umgehung des Kongresses und der verfassungsmäßigen Gewaltenteilung, eine entsprechende Military Order. Die Einrichtung von Militärtribunalen, ohne dass ein Krieg erklärt wurde, ist für die USA historisch einmalig. Die Zuständigkeit der Tribunale auch für Menschen, die sich legal in den USA aufhalten, hat große Beunruhigung bewirkt.[2] Um einen Nichtstaatsbürger den Military Tribunals zu unterstellen, reicht die begründete Annahme, jemand „is or was a member of (…) Al Qaeda“ oder „has engaged in, aided or abetted, or conspired to commit acts of international terrorism“. Das gleiche gilt für Personen, die man verdächtigt, wissentlich einen oder mehrere so beschriebene Individuen beherbergt zu haben.

Vor einem Militärtribunal haben die Angeklagten kein Recht auf einen öffentlichen Prozess, kein Recht auf einen Geschworenengericht, kein Recht auf Einsicht in das gegen sie aufgebrachte Beweismaterial, kein Recht, gegen illegal gesammeltes Beweismaterial zu protestieren und kein Recht, Berufung einzulegen. Das Militär ist zugleich Staatsanwalt, Richter, Jury und Vollstrecker. Im März 2002 wurden Modifikationen unter der Federführung von Donald Rumsfeld erarbeitet, die in einigen Punkten eine Verbesserung darstellen: Die Presse wird bei den Verfahren zugelassen, die Beweisführung muss nun „guilt beyond a reasonable doubt“ nachweisen und Todesurteile müssen einstimmig sein und der Angeklagte wird — wenn er die finanziellen Mittel hat — einen zivilen Verteidiger bestellen können. Die New York Times spricht dennoch von einem „separate, inferior system of justice, shielded from independent judicial review“ (New York Times vom 31. Mai 2002), da entscheidende verfassungsmäßige Garantien des amerikanischen Strafrechtssystems fehlen: die Unschuldsvermutung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Recht auf ein Geschworenengericht, „due process„[3] und die Berufungsmöglichkeiten.

Gesetze und Verord­nungen auf einzel­staat­li­cher Ebene

Ein Teil des war an terrorism, der in Deutschland wenig beachtet wird, sind die Veränderungen auf der Ebene der einzelnen Bundesstaaten. So hat der Staat New York beispielsweise bereits eine Woche nach den Anschlägen ohne Aushandlungsprozesse zwischen den einzelnen Fraktionen oder öffentliche Diskussion den New York State AntiTerrorism Act of 2001 verabschiedet. Neue Elemente in diesem Gesetz sind zum Beispiel die Einführung der Todesstrafe für terroristische Verbrechen oder die Erweiterung der Definition von Terroristen, so dass sie auch Leute umfasst, „that intend to change government policy“, sowie die Unterstützung terroristischer Vereinigungen als strafbares Delikt.

In fast allen Staaten gibt es Gesetzesinitiativen, die sich in unterschiedlichen Stadien der Realisierung befinden. Fast alle sehen eine Einschränkung der in den USA sehr weitreichenden Informationsfreiheit (Freedom of Information Act) vor, in etlichen wird die Todesstrafe für Terroristen ermöglicht und die Möglichkeiten der elektronischen Überwachung werden erweitert (vgl. Pell 2002). Die Bundesstaaten, die bislang keine solchen Gesetze erlassen haben, operieren unter teilweise noch weitreichenderen Executive Orders ihrer Gouverneure, so z.B. in Florida unter Bushs Bruder Jeb.

Neue Befugnisse für das FBI

Ende Mai kündigte Ashcroft zusammen mit Robert Mueller, dem Direktor des FBI, neue Organisationsrichtlinien für die Arbeit des FBI an. Diese heben bestehende Einschränkungen der polizeilichen Überwachung im Inneren auf, die in den 1970er Jahren eingeführt worden waren, nachdem Exzesse in der Arbeit von FBI und CIA bekannt geworden waren. Es ging dabei v.a. um das sogenannte COINTELPRO-Programm, das in den Jahren zwischen 1956 bis 1971 der Infiltrierung und Zersetzung politischer Gruppen diente, denen man Verbindungen zu Kommunisten unterstellte (vgl. Pumphrey/Pumphrey 2002). Um derartige Auswüchse zu verhindern, wurden Einschränkungen für die Tätigkeit des FBIs erlassen (z.B. die Notwendigkeit, „probable cause“ nachzuweisen, bevor Ermittlungen gegen einheimische politische oder religiöse Gruppen durchgeführt werden). Eben diese Einschränkungen werden jetzt wieder aufgehoben; nach den neuen Richtlinien ist wieder eine verdachtsunabhängige Beobachtung möglich. Ashcroft erklärte zwar, dass die Richtlinien sich im Einklang mit der Verfassung befänden, aber die New York Times bemerkt zutreffend „In reality, Mr. Ashcroft, in the narre of fighting terrorism, [is] giving FBI agents nearly unbridled power to poke into the affairs of anyone in the United States, even where there is no evidence of illegal activity“ (New York Times vom 31. Mai 2002).

Das geplante Department of Homeland Security

In einer Ansprache am 6. Juni diesen Jahres kündigte Bush die Einrichtung eines Department of Homeland Security an, in dem u.a. die Immigrations- und Einwanderungsbehörde, die Küstenwache und die Polizei und die Geheimdienste zusammengefasst werden. Diese Zusammenlegung würde die im USA PATRIOT Act angelegte Zusammenarbeit zwischen FBI und CIA verstetigen und ein Ministerium schaffen, dass in seiner Größe lediglich hinter dem Pentagon und der Veterans‘ Affairs Administration zurücksteht. Nun wäre anzunehmen, dass eine Behörde mit einer derartigen Machtkonzentration und Größe eher mehr als weniger öffentliche Kontrollinstanzen bräuchte. Tatsächlich soll es aber im neuen Department of Homeland Security weniger Kontrolle geben als bei anderen Behörden. Mit Hinweis auf die Gefahrenabwehr wird der Freedom of Information Act eingeschränkt — so sehr, dass Kritiker meinen, eine öffentliche Überprüfung, wie das Ministerium seine Aufgaben erfülle, sei nicht möglich. Auch die Regelung, die Angestellte einer Behörde schützt, wenn sie Missstände im eigenen Betrieb (Übergriffe oder zweifelhafte Aktivitäten) öffentlich machen (der sog. Whistleblower Protection Act), wird eingeschränkt.[4] Die übliche Kontrolle der Behörde durch einen Inspector General soll dadurch eingeschränkt werden, dass der jeweilige Cabinet Secretary ein Veto-Recht gegenüber den Anhörungen und Nachforschungen des Inspector General erhält.

Kritik und Widerstand

Das ist aber noch lange nicht alles — nicht zu Unrecht nennt die American Civil Liberties Union (ACLU) ihren Bericht über die Sicherheitsgesetzgebungen „Insatiable Appetite: The Governement’s Demand for New and Unnecessary Powers After September 11″. Diskutiert oder geplant werden die weitere Ausweitung der Überwachung, die Einführung von Personalausweisen (mit biometrischen Angaben) und von elektronischen Tracking Systemen für Nichtstaatsbürger. All dieses wird von den Bürgerrechtsorganisationen kritisch begleitet.

Nach den Anschlägen hatten die traditionellen Bürgerrechtsorganisationen fast so schnell reagiert wie die Regierung — allen voran die ACLU. Als Ashcroft dem Kongress ATA vorlegte, sammelte die ACLU eine breite Koalition von Gegnern und leistete Lobbyarbeit, erstellte Rechtsgutachten und veranstaltete öffentliche Hearings. Von den Wählern selbst kommt kaum Kritik an der Innenpolitik der Regierung — die Umfragen zeigen immer noch überwältigende Mehrheiten für die Sicherheitsgesetze. Es bleibt also den alten und einigen neuen Organisationen. (z.B. dem Northhampton Bill of Rights Defense Committee) überlassen, sich zu engagieren. Das derzeitige Engagement der Bürgerrechtsorganisationen gilt vor allem den Inhaftierten und dem Kampf gegen die Militärtribunale. Die Aktivitäten bestehen in der Aufklärung der Bevölkerung (die ACLU führt die größte Kampagne seit ihrem Bestehen durch), dem Erstellen von Rechtsgutachten und Teilnahme an Anhörungen im Kongress.

Vor allem aber haben die Bürgerrechtsorganisationen eine Vielzahl von Klagen eingereicht: einige sind in erster Instanz positiv beschieden worden. So urteilte ein Gericht in New Jersey im März, dass der Staat — nach deni Freedom of Information Act — die Aufenthaltsorte der Festgenommenen nennen müsse. Das Center For Constitutional Rights hat eine Sammelklage eingereicht im Namen derjenigen, die von der INS ohne kriminellen oder terroristischen Hintergrund inhaftiert wurden. Zu den Angeklagten gehören John Ashcroft (als letztendlich Verantwortlicher), Robert Mueller (Direktor des FBI), der Direktor einer Haftanstalt und nicht namentlich genannte Angestellte der Anstalt.

Es gibt erste Anzeichen dafür, dass sich im zeitlichen Abstand zum 11. September und in dem Maße, wie die Auswirkungen der neuen Gesetze und Verordnungen deutlich werden, mehr Widerstand artikuliert. Wie stark dieser Widerstand tatsächlich wird, hängt maßgeblich davon ab, in wie weit es den Bürgerrechtsorganisationen gelingt, den amerikanischen Bürger davon zu überzeugen, dass es sich bei allen Überwachungsmaßnahmen und Einschränkungen der Freiheitsrechte um Maßnahmen handelt, die sich nicht nur gegen „Terroristen“ oder feindliche Ausländer richten, sondern die ihn selbst, den unbescholtenen amerikanischen Staatsbürger, treffen.

Literatur

[o.A.] 2001: Senate Passes Antiterrorism Measure, Granting Expanded Powers to Government, A Closer Look, in: The New York Times vom 26. Oktober 2001

Clymer, Adam 2001: A Nation Challenged: The Legislation, Antiterrorism Bill Passes, in: New York Times vom 26. Oktober 2001

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Dershowitz, Alan M 2001a: Why Fear National ID Cards?, in: The New York Times vom 13. Oktober 2001

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Dreyfuss, Robert 2002: The Cops Are Watching You, in: The Nation vom 03. Juni 2002, http://www.thenation.com/doc.mhtml?i=20020603&s=dreyfuss

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Meltsner, Michael 2002: Furcht und Recht. Trotz Terrorangst regt sich in den USA Widerstand gegen die Einschränkung der Bürgerrechte, in: Berliner Zeitung vom 16. Juli 2002

[New York Times, Editorial] 2002: An Erosion of Civil Liberties, in: New York Times vom 31. Mai 2002 Pell, Eve 2002: Homeland Security x 50, in: The Nation vom 03. Juni 2002, http://www.thenation.com/doc.mhtml?i=20020603&s=pell

Pumphrey, Doris/Pumphrey, George 2002: US-Staatsterror nach Innen, in: Ossietzky, 5. Jg, Heft 1 vom 12. Januar 2002, S. 8-13

Scheer, Robert 2002: We’ve Had Enough Witch Hunts. War on terrorism does not justify racial profiling, in: Los Angeles Times vom 04. Juni 2002

Weitere Inter­net-Quellen

Eine Sammlung der im Zusammenhang mit dem 11. September erlassenen Gesetze im Wortlaut findet sich u.a. auf der Website der Library of Congress unter http://thomas.loc.gov/home/terrorleg.htm Ebenfalls dort unter http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d107:h.r.03162: die unterschiedlichen Gesetzesentwürfe (z.B. ATA)

Die Geschichte der Verabschiedung des USA Patriot Acts findet sich mit Volltext aller Debatten im Abgeordnetenhaus und im Senat beim Center for Democracy and Technology unter http://www.cdt.org/security/usapatriot/history.shtml

Auf der Homepage des Vorsitzenden des Justizausschusses des Senates, Patrick Leahy, gibt es einen Vergleich Abschnitt für Abschnitt zwischen den verschiedenen Entwürfen http://www.senate.gov/—leahy/press/200110/102401a.html

Die Einschätzungen von Barney Frank zum USA Patriot Act und der Entstehungsgeschichte finden sich unter http://www.house.gov/frank/terrorism_bill01.html

Ashcrofts Rede zum Detainment unter: http://www.usdoj.gov/ag/speeches/2001/agcrisisremarks10_31.htm Der Volltext von Bushs Military Order ist zu finden unter http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/11/20011113-27.html

Die neuen Richtlinien des FBI sind unter www.fbi.gov einzusehen

Zum Racial Profiling vgl. Council on American-Islamic Relations: http://www.cair-net.org

Die Rede von Bush, die das Department of Homeland Security ankündigt, ist im Wortlaut unter http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020606-8.html

Die Überlegungen und Planungen zum neuen Department of Homeland Security unter http://www.whitehouse.gov/deptofhomeland/sectl.html

Die Bedenken zum Department of Homeland Security finden sich auch bei Leahy unter http://www.senate.gov/~leahy/press/200206/062602.html

Alle Gutachten, Expertisen und Klagen der ACLU sind auf ihrer Website dokumentiert: http://www.aclu.org

Auch Amnesty International USA hat sich mit den Folgen des 11. September befasst: http://www.aiusa.org/usacrisis/

Die Sammelklage des Center for Constitutional Rights ist dokumentiert unter: http://www.ccr-ny.org/whatsnew/ins_detainees.asp

Center for Democracy and Technology: http://cdt.org

Beim Electronic Privacy Information Center unter http://www.epic.org/privacy/id_cards/ finden sich nicht nur deren Statements zur Einführung von ID Cards, sondern auch eine gute Dokumentation der gesamten Debatte in den USA zu diesem Thema.

Polls der Washington Post unter http://www.washingtonpost.com/wp-srv/politics/polls

Anmerkungen

[1] In vielen Fällen handelt es sich aber auch lediglich um eine Verschärfung oder Ausweitung bestehender Regelungen und Verfahren. So wurden z.B. die lokalen Polizeibehörden bereits vor dem September vom Justizministerium aufgefordert, in ihren Gemeinden „PTEs“ (Potential Terrorist Elements) zu identifizieren. PTEs wurden vom Justizministerium beschrieben als Gruppen, deren Motive „political, religious, racial, environmental [or] special interest“ sein könnten (vgl. Dreyfuss 2002).

[2] Die Frage der 300 in Guantanamo/Kuba — und in Afghanistan — festgehaltenen angeblichen AlQaida-Mitglieder kann an dieser Stelle leider nicht diskutiert werden. Eine ausführliche Expertise dazu findet sich auf der Website von Amnesty International USA.

[3] Die Formel „Due Process of Law„, die im 5. und 14. Amendement zur US-Verfassung festgelegt ist, besagt, dass niemandem Freiheit, Leben oder Eigentum entzogen werden darf „without due process of law„, also ohne ordentliches Gerichtsverfahren.

[4] Gerade solche Whistleblower (Insider, die auspacken) spielen bei der aktuellen Kritik an der Arbeit des FBI vor dem 11. September eine zentrale Rolle (vgl. z.B. Johnston 2002).

Der Beitrag Bürgerrechte ade? – Die Gesetzgebung in den USA nach dem 11. September erschien zuerst auf Humanistische Union.

Es ist nicht das Ziel dieses Textes, eine allgemeine Funktionsbestimmung von Bürgerrechtsorganisationen in Zeiten der Globalisierung zu liefern. Vielmehr soll die Frage diskutiert werden, wie der Prozess der Globalisierung auf Bürgerrechtsorganisationen einwirkt, vor allem was die Wahl ihrer Themen, ihrer Prioritäten und ihrer Aktionsfelder anbelangt.

Eine zweite Vorbemerkung erscheint angesichts des schillernden Begriffs der „Globalisierung“ geboten. Hier kann keine „wasserdichte“ Definition geboten werden, doch es soll zumindest in Umrissen deutlich gemacht werden, welches Phänomen zur Debatte steht: Seit etwa zehn Jahren beobachten wir eine exponentielle Zunahme des internationalen Austausch von Gütern und Dienstleistungen. Diese ist nicht aufzuhalten — weshalb der polemische Begriff der „Globalisierungsgegner“ Unsinn ist: Menschenrechtsinitiativen, die jene nicht revidierbare, im Übrigen auch durchaus chancenreiche Entwicklung aufhalten wollen, sind mir nicht bekannt. Doch das Wachstum der Warenströme verlangt nach Gestaltung. Schon deshalb, weil der internationale Wirtschaftsverkehr in Zeiten der Liberalisierung Ungleichheiten festschreibt und verstärkt. Zum Schutze der Schwachen bedarf es politisch gesetzter, paritätsfördernder Gegengewichte. An erster Stelle sind wohl Interventionen zur Steuerung der internationalen Finanzmärkte geboten. Denn von der Entfesselung verselbständigter Finanzmärkte geht die Hauptgefahr der Globalisierung aus.

Wenn ich im Folgenden der Frage nachgehe, welche Relevanz der Globalisierungsprozess für die Bürgerrechte hat, stehen zwangsläufig Erscheinungen auf dem Prüfstand, die geeignet sind, Grundrechte einzuschränken. Ich wende mich also den Schattenseiten der Globalisierung zu. Doch möchte ich dem Eindruck vorbeugen, als ob in Zeiten der globalisierten Wirtschaft die Welt nur voller Teufel wäre. Auch wenn es manchmal nicht so scheint: Es besteht auch Anlass zu Optimismus und zur Wahrnehmung zukunftsträchtiger Chancen.

Supra­na­ti­o­na­lität oder: Kommt den Bürger­rechts­or­ga­ni­sa­ti­onen der Adressat abhanden?

Initiativen, die es sich zur Aufgabe gemacht haben, die Bürgerrechte zu verteidigen, fanden über lange Zeit hinweg ihren gleichsam natürlichen Antagonisten in nationalstaatlichen Organen; sei es in der Verwaltung, sei es in der Gesetzgebung. Nun beobachten wir seit geraumer Zeit eine Verlagerung politischer Entscheidungszuständigkeiten auf supranationale Instanzen. Innerhalb der Europäischen Gemeinschaft ist dieser Prozess für alle Bürger unmittelbar spürbar.

Andere wirtschaftliche Regionalorganisationen wie die NAFTA oder der Zusammenschluss im südostpazifischen Raum orientieren sich mehr oder minder explizit an dem Vorbild der Europäischen Union. Weltweite Agenturen zur Steuerung der internationalen Wirtschaftsentwicklung begegnen uns etwa in Gestalt des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank (WB). Eine Schlüsselrolle kommt schließlich der Welthandelsorganisation (WTO) zu. Ohne übertreiben zu wollen: hier werden maßgeblich die Weichen für die wirtschaftliche Entwicklung der Welt gestellt.

Die durch die genannten Prozesse und Institutionen bewirkte Internationalisierung der Politik ist in ihren Auswirkungen janusköpfig: Zum einen ist sie wohl unerlässlich, wenn die Politik nicht jeden Gestaltungsanspruch aufgeben und international operierenden Akteuren wie etwa multinationalen Konzernen mit Aussicht auf Erfolg entgegentreten will. Das gilt etwa für die dringend gebotene Harmonisierung der Steuern, für die Schließung der fiskalischen „Rotlichtviertel“, welche die Steuerflüchtlinge in Scharen anziehen, aber auch für die Verhinderung von Steuer-, Sozial- und Ökodumping und für das Fernziel, eine Form der Marktregulierung zu institutionalisieren, die den schwachen Partnern die dringend benötigte Luft zum Atmen verschafft. Insofern sind internationale Absprachen und Organisationen unverzichtbar.

Auf der anderen Seite wächst durch diese Form der supranationalen Politikformulierung die Distanz zu den Bürgern. Um nur einige Faktoren zu nennen: Immer mehr Entscheidungen werden im Kreise von entsandten Regierungsvertretern vorbereitet und präjudiziert, die in der Regel hinter verschlossenen Türen tagen. Entscheidungsabläufe werden dadurch intransparent. Entscheidungsbefugt sind oftmals demokratisch nicht legitimierte Institutionen. Vielfach begegnet uns eine unerträgliche Majorisierung internationaler Einrichtungen durch die Großen; man schaue sich nur die Stimmrechtsverteilung im IWF oder der Weltbank an: Gegen die Vertreter der wirtschaftlich führenden US-amerikanischen und westeuropäischen Nationen kann dort so gut wie nichts beschlossen werden. Kurzum: das Ergebnis der ablaufenden Entwicklung ist eine Verkürzung und Aushebelung der öffentlichen Kontrolle und der parlamentarischen Einflussnahme sowie eine Reduzierung der potenziell zur Verfügung stehenden alternativen Gestaltungsoptionen. Hinzu kommt, dass das, was Beamte in diesem Gremien aushandeln, oftmals als nicht hinterfragbarer Sachzwang dargestellt wird. Die nationale parlamentarische Kontrolle beschränkt sich auf verkürzte Ja/Nein-Optionen; der Inhalt der zu ratifizierenden Verträge und Absprachen ist auf nationaler Ebene nicht mehr veränderbar.

Dabei ist zu bedenken, dass die Bundesrepublik zu den Gewinnern der Globalisierung gehört. Die Stimmen derjenigen, die auf der Verliererseite stehen, sind dagegen leise, oft unhörbar. Notwendig ist es daher — auch mit Blick auf die Menschenrechte der Opfer —, die nur vermeintlich unverrückbaren nationalen Interessen der Bundesrepublik, etwa die immer wieder thematisierte Standortfrage, kritisch zu hinterfragen und auf ihre internationalen Auswirkungen zu überprüfen.

Der tendenzielle Verlust politischer Gestaltungsautonomie für die Nationalstaaten ist kein Naturgesetz. Die immer wieder verbreitete These vom zwangsläufigen staatlichen Souveränitätsverlust ist ein Mythos und überdies interessengeleitet. Dem Nationalstaat und dem nationalen Gesetzgeber bleiben auch unter den Bedingungen der Globalisierung weit reichende Gestaltungsspielräume. Dies gilt erst recht, wenn das jeweilige Land sich in der Position wirtschaftlicher Überlegenheit befindet. Die Bundesrepublik könnte beispielsweise im Alleingang die Steuerflucht von ihrem Territorium wirksam unterbinden. Dass Staaten, die für international agierende Finanzgruppen und Banken als Standort und Partner unverzichtbar sind, gegenüber Kapital- und Steuerflucht machtlos wären und dem Transfer in Off-shore-Gebiete keinen Riegel vorschieben könnten, ist eine Legende. So zögerte die US-Regierung nach dem 11. September 2001 — als die Vermutung aufkam, dass Sympathisanten der Terroristen in Spekulationsgeschäfte verwickelt seien — nicht, die Cayman-Islands, eine der berüchtigsten Steueroasen, darauf zu verpflichten, den Steuerbehörden der USA alle Daten über Geschäfte von US-Bürgern zugänglich zu machen. Die US-Regierung musste nicht lange bitten: die Androhung, kooperationsunwillige Banken vom Handel mit Dollarwertpapieren auszuschließen, genügte.

Bürger­rechte und Globa­li­sie­rung: Vier Thesen

Aus dem bislang Gesagten lassen sich erste Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Rolle von Bürgerrechtsorganisationen ziehen:

1. Wenn die Bürgerrechte auch morgen Geltung haben sollen, ist es notwendig, gegen die These der nationalstaatlichen Ohnmacht die Stimme zu erheben. Hier muss auch offen gelegt werden, wer welchen Prozess aus was für Gründen als zwingend geboten deklariert. Wenn etwa deutsche Wirtschaftspolitiker die derzeitige Konsolidierungspolitik als unausweichlich bezeichnen, da das Maastricht-Abkommen und die Europäische Zentralbank (EZB) dies vorschreiben, so beziehen sie sich dabei auf Zwänge, die sie selbst begründet haben. Gerade die Maastricht-Kriterien wurden maßgeblich von der deutschen Politik durchgesetzt. Ebenso könnten sie von dieser revidiert werden. Das gilt auch umgekehrt: Wäre es nicht in den letzten Jahren gelungen, das Abkommen über den Schutz internationaler Investitionen (MAI) zu verhindern, könnte dieses gegen zahlreiche Umweltauflagen in Stellung gebracht werden. Der nationalen Umweltpolitik wären dann aus völkerrechtlichen Gründen die Hände gebunden. Auch hier wäre das Völkerrecht beinahe für partikulare Anliegen instrumentalisiert worden.

2. Um dem Prozess der schleichenden Ent-Demokratisierung entgegenzuwirken, muss Öffentlichkeit hergestellt werden. Das positive Beispiel des (zumindest vorerst) gescheiterten MAI-Abkommens wurde bereits erwähnt. Erst die Veröffentlichung des geheim verhandelten und auch vor den Parlamenten abgeschirmten Entwurfs gab den Anstoß für allgemeine Aufmerksamkeit und für die kritische Behandlung in Volksvertretungen, vor allem im Europäischen Parlament und in der französischen Nationalversammlung. Das Vorhaben wurde vorerst nicht weiterverfolgt.

Zur Herstellung von Öffentlichkeit gehört selbstverständlich auch die Offenlegung aller Verhandlungsschritte und die kontinuierliche parlamentarische Begleitung internationaler Verhandlungen. Gerade die Entstehungsgeschichte des MAI, aber auch andere Planungen unter dem Dach der WTO belegen: Die völkerrechtliche Privilegierung von Wirtschaftsinteressen scheut das Licht der Öffentlichkeit — was angesichts der Obszönität des Vorgangs in der Tat ja auch nicht verwunderlich ist. Umso notwendiger ist es, durch die Schaffung von Öffentlichkeit Sand ins Getriebe einer Politik zu streuen, an deren Ende die Auszehrung von Menschenrechten steht.

Wenn etwa Vorgaben der internationalen Finanzpolitik dazu führen, dass in bestimmten Ländern die öffentliche Infrastruktur zu verwahrlosen droht, müssen solche Missstände offen gelegt werden. Wenn des Weiteren das geplante Abkommen über den freien Austausch von Dienstleistungen öffentlichen Einrichtungen das Recht ihrer gesellschaftlichen Finanzierung streitig macht, hat das einschneidende und nicht rückholbare Folgen. Öffentliche Institutionen der Daseinsvorsorge zu privatisieren und ihre Leistungen zu kommerzialisieren, läuft im Grunde auf eine Enteignung der Bürger hinaus. Umso notwendiger ist die parlamentarische und öffentliche Begleitung solcher Vorhaben. Ein weiteres Beispiel bietet die jüngst verabschiedete Rentenreform. Die dort festgelegte Teilprivatisierung der Altersversorgung bewirkt, dass ein wichtiger Grundsatz der gesetzlichen und betrieblichen Rente — gleiche Renten für Mann und Frau, finanziert durch solidarischen Ausgleich zwischen den Geschlechtern — unter dem Druck von Marktgesetzen preisgegeben wurde: Private Finanzdienstleister zahlen Frauen aufgrund ihrer statistisch längeren Lebenserwartung geringere Renten als Männern. Bezogen auf die betriebliche Zusatzversorgung dürfte dies eine verfassungswidrige Diskriminierung sein.

Trotz positiver Beispiele in Einzelbereichen lässt sich nicht verschweigen, dass es beim Thema Öffentlichkeit erheblichen Nachholbedarf gibt. Im Mittelpunkt steht hier die journalistische Sensibilität und die Bereitschaft der Medien, solche Fragen überhaupt wahrzunehmen. Der derzeitige mediale Umgang mit Themen der internationalen Wirtschaftspolitik trägt mehr zur Verhüllung als zur Aufklärung der Sachverhalte bei. So entstehen blinde Flecken in der parlamentarischen und öffentlichen Diskussion.

Vor allem ein Instrument zur Herstellung von Öffentlichkeit sollte im Vordergrund der rechtspolitischen Reformbemühungen stehen: Das Recht der Bürger auf Akteneinsicht in der Verwaltung; das schwedische oder das amerikanische Beispiel sind hier durchaus vorbildlich.

3. Die Aufgabe, Öffentlichkeit herzustellen und parlamentarische Verantwortlichkeit zu bewahren und auszubauen, stellt sich auf allen Ebenen. Natürlich verlangt die Verlagerung nationaler Hoheit auf die internationale Ebene auch den Ausbau von Formen der supranationalen parlamentarischen Kontrolle. Dass etwa die Rechte des Europäischen Parlaments gestärkt werden müssen, gehört zu den elementaren Forderungen. Diese bezieht sich auf die Zuständigkeit des Parlaments für alle Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften — etwa anstelle der Rechtssetzungsbefugnis des Ministerrats — und sollte auch die Wahl- und Einsetzungshoheit für die Kommission einschließen. Die gegenwärtig diskutierten Vorschläge des spanischen Ratspräsidenten, den Treffen der Regierungschefs legislative Kompetenzen zu verleihen, weist in die umgekehrte Richtung. Mit Recht wird dies als „Methode Metternich“ kritisiert.

Wichtig sind zugleich parallele, ja konkurrierende Zuständigkeiten anderer Parlamente. Wenn morgen nicht mehr der Ministerrat, sondern das Europäische Parlament über Richtlinien entscheidet, schließt das die Ratifizierungszuständigkeit der nationalen Parlamente nicht aus. Und wenn der Föderalismus der Bundesrepublik bestimmte Fragen der Landeshoheit zuweist, sollten wir froh darüber sein, dass auch Landtage weiterhin Verantwortung tragen. Der Einwand, das sei zu aufwändig und kompliziert, kann nur in Technokraten-Hirnen entstehen, die Tempo und Geschmeidigkeit der Entscheidungsfindung über alles setzen. Auf der Strecke bliebe der Diskurs über unterschiedliche Gestaltungsoptionen. Gleiches gilt für die Stärkung der kommunalen Verantwortung und Selbstverwaltung. Ohne die Idee einer ökonomischen Re-Lokalisierung überschätzen zu wollen: Die soziale Lage und Lebensqualität der Menschen hängen ganz entscheidend von gemeindlichen Weichenstellungen, der Erhaltung und Verbreitung kommunaler Leistungen und Einrichtungen, ab.

4. Die Wieder-Aneignung der Politik durch Öffentlichkeit und Parlamente muss begleitet werden durch die nationale wie internationale Stärkung liberaler Grund- und Freiheitsrechte. Wie notwendig hier ein europäischer Konsens ist, zeigt der Umgang mit dem Recht auf kollektive Meinungsäußerung, etwa in Gestalt öffentlicher Kundgebungen und Demonstrationen. Immer wieder, zuletzt in Genua, neigen die Sicherheitsbehörden dazu, Menschen, die ihre politische Meinung gegen die Interessen mächtiger Gruppen gemeinsam artikulieren, wie Störer zu behandeln — und produzieren so allzu oft das, was zu verhindern sie vorgeben: gewalttätige Übergriffe.

Vor einem Jahr wurden wir durch Klagen multinationaler Pharmakonzerne aufgeschreckt, mit denen diese dem südafrikanischen Staat verbieten wollten, Aids-Medikamente zu erschwinglichen Preisen auf dem eigenen Markt zuzulassen. Die Klage stützte sich auf das internationale Übereinkommen zum Schutz der geistigen Eigentums (TRIPs); eigentlich eine sinnvolle und für zahlreiche Urheber segensreiche Vereinbarung. Das Abkommen umfasst auch Patente. Doch wenn Patente in der Hand großer, multinational agierender Konzerne zum Monopolinstrument mutieren, bedarf es völkerrechtlicher Normen über die Sozialpflichtigkeit des geistigen Eigentums. Im Falle der Aids-Medikamente ging es um nicht weniger als um das Menschenrecht auf Leben und Gesundheit. Die Klage der Konzerne wurde dank des öffentlichen Drucks zurück genommen. Übrig geblieben ist die Aufgabe, eine Balance zwischen Patentrecht — also einer Form des Eigentums — auf der einen Seite und anderen Grund- und Menschenrechten auf der anderen Seite herzustellen.

Ebenso uneingelöst ist bis auf den heutigen Tag die Aufgabe, dem Patentrecht insgesamt Grenzen zu setzen. Saatgut und Züchtungsverfahren müssen vor Patentierbarkeit geschützt werden. Patente solcher Art laufen auf eine Enteignung des über die Jahrhunderte entwickelten und tradierten Erfahrungs- und Kulturwissens hinaus, dessen Nutzung bisher aus guten Gründen gemeinfrei war. Auf einem anderen Sektor haben wir uns bereits an solche Formen der Monopolisierung gewöhnt: Öffentliche Veranstaltungen sind eigentlich Jedermann zugänglich, auch allen Medien. Doch der millionenschwere Handel mit Exklusivrechten der Sportberichterstattung beschränkt die Freiheit der Information — zu Lasten konkurrierender Medienbetriebe und zu Lasten der Bürger. Unser Weg in die Informationsgesellschaft wird durch Beschneidungen der Informationsfreiheit begleitet.

Doch auch für die reichen Gesellschaften des Westens können überstaatliche Abmachungen und die Privatisierung des gesellschaftlichen Wissens verhängnisvolle Folgen haben. Das bereits mehrfach zitierte Abkommen zur Liberalisierung des Dienstleistungsangebots, das von der WTO vorbereitet wird, kann — wenn nicht Vorbehalte eingebaut werden — durchaus dazu führen, dass es Kommunen und Ländern künftig verwehrt ist, Bildungseinrichtungen öffentlich zu finanzieren und sie als öffentliche Einrichtung zu privilegieren. Dabei sollte doch eigentlich Konsens darüber bestehen, dass Bildung ein zu wichtiges Gut ist, um es auf dem Wege der Privatisierung den Gesetzen von Angebot und Nachfrage und letztlich dem Renditestreben privater Anbieter zu überantworten.

Vor ähnlichen Herausforderungen steht ein anderer Bereich, den man gemeinhin als kulturelle Identität bezeichnet. Dahinter verbergen sich der Reichtum der Sprache und der Ausdrucksformen, die Art, wie wir Emotionen zeigen, Freude teilen und Trauer verarbeiten, wie die Generationen miteinander umgehen, wie wir spielen, singen, tanzen, in fremde Rollen schlüpfen. Kurzum, es geht um das ganze Ensemble unverwechselbarer und nicht übersetzbarer kultureller Werte, Formen, Haltungen und Lebensweisen, wie sie eine Gemeinschaft prägen. Diese Vielfalt droht unter der Uniformität kommerzieller Unterhaltungsangebote eingeebnet zu werden.

Nun kann und darf die Antwort auf diese Entwicklung nicht in provinzieller Abschottung liegen. Notwendig erscheint dagegen die bewusste Pflege und Erhaltung all der Fähigkeiten, die jenen kulturellen Reichtum erst möglich machen. Dazu gehört die Sprache, ihr Nuancenreichtum, ihr Wortschatz; immerhin begreifen wir die Wirklichkeit und gestalten die Gesellschaft über die Sprache. Ihren Reichtum gilt es zu erhalten, erst recht gegenüber der lingua franca des neuen Internet-Englisch. Ich werbe des Weiteren für eine Förderung der musischen Bildung, auch als Gegengewicht gegen die Verabsolutierung der instrumentellen Vernunft. Phantasie, musische und bildnerische Kreativität fördern Eigensinn und persönliche Autonomie.

Auf einem Sektor tritt die Notwendigkeit engagierten Grundrechtsschutzes seit langem zutage: Weltweite Verteilungsungerechtigkeit, wachsende Armut sowie staatliche Verfolgung bewirken, dass sich immer mehr Menschen gezwungen sehen, ihre Heimat zu verlassen und in die entwickelten Länder zu fliehen. Oft geht es ihnen nur darum, das nackte Überleben zu sichern. Unser Land hatte ursprünglich ein weit gefasstes Grundrecht auf Asyl. Das entsprang historischen Erfahrungen: Die Verfassung der Bundesrepublik und den demokratische Aufbau unseres Landes nach dem Zweiten Weltkrieg verdanken wir auch den Menschen, die das Land vor dem nationalsozialistischen Terror verlassen mussten und die in anderen Ländern Aufnahme gefunden hatten. Es ist und bleibt daher ein beschämendes Zeugnis an Geschichtsvergessenheit, dass eine faktische große Koalition das Grundrecht auf Asyl bis zur Unkenntlichkeit verkürzt hat. Und es bleibt unfassbar, dass die Bundesrepublik als eines der wenigen Länder sich weigert, wenigsten den internationalen Vorgaben, beispielsweise des Schengener Abkommens, gerecht zu werden und rassistische wie sexistische Verfolgung als Asylgrund anzuerkennen — bis ins jüngst behandelte Zuwanderungsgesetz hinein! Der Einsatz für ein liberales und humanes Aufnahmerecht und eine entsprechende Praxis sollte daher zu den vornehmsten Aufgaben von Bürgerrechtsorganisationen in Zeiten der Globalisierung gehören. Hier können wir uns sogar auf international anerkannte Übereinkommen stützen, die teilweise weiter reichten als unsere nationalen Gesetze.

Die Armuts­schere geht auseinander

Die weltweite Spaltung zwischen Arm und Reich hat sich erschreckend vertieft. Entgegen allen Bemühungen der UNO sowie ihrer Tochterorganisationen und trotz einer Dekade, die symbolisch unter das Zeichen der Entwicklung gestellt wurde, ist der arme Süden ärmer, der reiche Norden reicher geworden. Dafür gibt es Gründe. Freier Handel und Liberalisierung der Märkte sind zentrale Paradigmen unserer Epoche geworden. Profitieren können davon nur wenige. Ausgerechnet die durchsetzungsmächtigen Nationen, die andere Länder zur Öffnung ihrer Grenzen zwingen, schotten sich ihrerseits durch Zölle und Subventionen gegen den Import landwirtschaftlicher Erzeugnisse und Veredelungsprodukte aus den Ländern der so genannten Dritten Welt ab. Damit nehmen sie ihnen die Chance, die bei ihnen vorhandenen Ressourcen im internationalen Handel für sich zu nutzen. Hinzu kommt, dass Liberalisierung ohne paritätswahrende Gegenkräfte die bestehenden ökonomischen Ungleichgewichte perpetuiert, ja verschärft. Statt unterentwickelten Regionen die Chance zu geben, ihre eigenen Kräfte zu entfalten und so den Wohlstand zu heben, wird ihnen die Rolle als Absatzmarkt und ausgelagerte Werkbank zugewiesen. Die dazu notwendigen internationalen Kredite sind getreu neoklassischer Paradigmen an Bedingungen geknüpft, welche die betroffenen Regierungen zwingen, eine Politik gegen die eigene Bevölkerung zu führen. Die dadurch bewirkte Polarisierung hat langfristig verheerende Wirkung, vor allem in Gestalt von Hunger, Seuchen, Kindersterblichkeit, Analphabetismus, gewaltsamen Konflikten um knappe Ressourcen und immer wieder in Gestalt von Flucht und Vertreibung. Doch niemand möge sich einbilden, das Elend lasse die entwickelten Länder unberührt. Keine Volkswirtschaft kann auf Dauer gedeihen, wenn sich die ökonomischen Ungleichgewichte über ein bestimmtes Maß hinaus verschärfen, weder national noch international. Kein Land bleibt von der Not jenseits seiner Grenzen verschont, so sehr es sich auch durch Schutzwälle abschotten mag.

Mittlerweile sind auf diesem Feld nicht wenige Bewegungen und Initiativen aktiv. Bürgerrechtsorganisationen wie die GUSTAV HEINEMANN-INTIATIVE müssen nicht die Rolle von Attac und anderen globalisierungskritischen Organisationen kopieren. Doch im Hinblick auf viele Aspekte sollten sich auch diejenigen gefordert fühlen, denen primär die Bürgerrechte in der Bundesrepublik am Herzen liegen. An zentraler Stelle steht hier die Überwindung der weltweiten sozialen Spaltung, welche die Herausforderung der nächsten Jahre darstellt. Es geht nicht nur um Gleichheit, es geht auch um die Menschenrechte auf Leben, Gesundheit, Bildung usw. Die Bewohner der entwickelten Länder müssen begreifen, dass sie im Rahmen der international gebotenen Umverteilung abzugeben haben. Die UNO-Vorgabe, 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts für die Entwicklungshilfe aufzuwenden, dürfte auf Dauer nicht ausreichen. Hinzu kommt, dass die Bundesrepublik, auch unter Rot-Grün, mit 0,27 Prozent sträflich unter diesem Wert liegt. Kurzum: Wohlstand zu teilen wird nicht nur die Deutsche Bank treffen. Noch deutlicher wird dies, wenn Regierungen und internationale Einrichtungen mit der Durchsetzung sozialer und ökologischer Mindeststandards ernst machen. Der hierzulande anzutreffende Konsumwohlstand fußt auch auf Waren und Leistungen, die andernorts zu sozialen und ökologischen Dumpingbedingungen erbracht werden. Das Verbot der Kinderarbeit oder das Gebot auskömmlichen Lohns für Plantagenarbeiter etwa wird auch zu Verteuerungen hierzulande führen — und das ist nur gerecht. Um irrationalem, am Ende gar nationalistischem Wohlstands-Chauvinismus vorzubeugen, sollte beizeiten eine Debatte darüber beginnen. Diese könnte auch als Chance begriffen werden, unseren Wohlstand neu zu definieren. Es sei an ein bekanntes Wort Mahatma Ghandis erinnert: Die Welt bietet genug, um Jedermanns Hunger zu stillen, nicht jedoch Jedermanns Gier.

Die Armut ist weiblich

Die weltweit dominierenden neoklassischen Konzepte der Privatisierung und Ökonomisierung, die damit verbundene Kürzung öffentlicher Leistungen und die Reduzierung öffentlicher Einrichtungen verschärfen nicht nur die allgemeine Armut; sie führen zu einer neuen Dimension dessen, was man die Feminisierung von Armut nennt. Schon immer haben es die Männer in den von ihnen dominierten Gesellschaften verstanden, die Pflege-und Reproduktionsarbeit den Frauen aufzubürden. Der Ausbau öffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge bot die Chance, einen Teil dieser Arbeit gesellschaftlich zu organisieren. Die Rücknahme öffentlicher Einrichtungen und ihre Unterwerfung unter Marktgesetzlichkeiten — sei es im Bereich der Bildung, des Gesundheitswesens oder der Kinderbetreuung — hat zur Folge, dass die Frauen wieder einmal ein Übermaß an pflegender und zuwendender Verantwortung zugewiesen bekommen — denn mit einer Überwindung der patriarchalischen Strukturen ist im Zuge der Globalisierung nicht zu rechnen.

Für eine friedliche Globa­li­sie­rung

Seit einiger Zeit beobachten wir auch eine Militarisierung der internationalen Beziehungen. Nach dem Ende der bipolaren Weltordnung scheint die Hemmschwelle zum Einsatz militärischer Gewalt gesunken zu sein. Auch die Bundesrepublik hat sich in diesen Sog ziehen lassen und die Umwidmung des Auftrags der Bundeswehr von der Landesverteidigung zur Krisen-Intervention und zur Sicherung des Zugangs zu ökonomisch wichtigen Regionen aktiv vorangetrieben. Damit werden auch Strategien zur Verhinderung und Einhegung von Kriegen aufgehoben, die nach dem Zweiten Weltkrieg maßgeblich zur Zivilisierung der internationalen Beziehungen beigetragen haben. Wir waren zum Beispiel schon weiter mit der Legitimation militärischer Gewalt in Gestalt eines zwingenden UNO-Mandats, das erst in jüngster Zeit durch völkerrechtswidrige Selbstmandatierung beiseite geschoben wird. Und wir waren weiter in der Einsicht, dass Krisen und Konflikte vorbeugend mit friedlichen, wirtschaftlichen wie sozialen Mitteln entschärft und gelöst werden können — übrigens zu einem Bruchteil der Kosten, die derzeit für den Militärapparat und für Kriegseinsätze aufgewandt werden.

Insgesamt beobachten wir eine Erosion des Völkerrechts. Dabei haben wir mittlerweile genug Erfahrungen, die beweisen, das — abgesehen von seltenen Grenzfällen — allein friedliche Konflikt-Beilegungen stabilen Erfolg versprechen. Es sollte einer Bürgerrechtsorganisation nicht gleichgültig sein, in welch destruktivem Maße eine friedliche Globalisierung durch Androhung und durch Einsatz militärischer Gewalt verhindert wird.

Hinzu kommt: Die Anwendung militärischer Gewalt hat auch stets Wirkung nach Innen, meist durch eine Zunahme von Konformitätsdruck und durch die Beeinträchtigung der Artikulations- und Meinungsfreiheit. Abweichende Positionen haben es schwer in Zeiten, in denen die Gesellschaften auf militärische Aktionen eingestimmt werden. Die Reaktionen auf den 11. September 2001 sollten zu denken geben. Ist es zum Beispiel einer freiheitlichen Gesellschaft würdig, dass sich ein Tagesthemen-Moderator dafür entschuldigen muss, dass er aus Anlass einer Buchpräsentation ein — übrigens beherzigenswertes — Zitat der indischen Schriftstellerin Arundhati Roy gebracht hat?

Neoli­be­ra­lismus und die neue Belie­big­keit der Politik

Die konkrete Gestalt der Globalisierung kommt im Gewande, oder genauer: in der Unfehlbarkeitspose neoliberaler Wirtschaftsdoktrinen daher und verstärkt deren Hegemonie. Das Lied ist bekannt: Wenn sich die Marktkräfte ungehemmt entfalten — so das Heilsversprechen der neoliberalen Propheten —, winken millionenfach Beschäftigung, Fortschritt und allgemeiner Wohlstand. Doch das Gegenteil tritt ein: Wachstums- und Wohlstandschancen bleiben ungenutzt, die Arbeitslosigkeit verfestigt sich, prekäre Beschäftigungsverhältnisse nehmen zu, die öffentliche Infrastruktur verarmt und nicht zuletzt vertieft sich die soziale Spaltung, national wie international. Die Umverteilung von unten nach oben fördert zugleich die Stärkung und Verselbständigung des Finanzsektors mit allen Risiken hochgeschraubter Renditevorgaben für Produkt-Vielfalt und unternehmerische Langzeit-Planung. Das alles ist seit Jahren bekannt, auch empirisch belegt. Es genügt ein Blick auf die Bundesrepublik und andere entwickelte Staaten, deren Politiken sich dem Dogma entfesselter Märkte gebeugt haben. Oder, eindrucksvoller noch: Man zeichne die Spuren nach, welche die Kreditbedingungen des IWF und der Weltbank in der so genannten Dritten Welt und in einigen Schwellenländern hinterlassen haben. Mittlerweile werden selbst ehemalige Apologeten und Nutznießer dieses Systems, wie etwa Herr Soros, nachdenklich.

Was getan werden muss

Um der skizzierten Globalisierungsfalle zu entkommen, ist daher ein politischer Wechsel unabdingbar. Dieser müsste den sozialen Bindungen innerhalb der Gesellschaft wieder den Stellenwert einräumen, der ihnen im modernen Sozialstaat gebührt. Dabei geht es übrigens keineswegs um Besitzstände eines antiquierten Fürsorge-Begriffs, wie es der zynische Begriff des „Rundum-Sorglos-Staates“ nahe legt. Sich gegen willkürliche Entlassungen zur Wehr setzen zu können, sich auf Betriebs- und Personalräte oder auf Tarifverträge verlassen zu können, nicht Angst haben zu müssen, bei Arbeitslosigkeit oder längerer Krankheit ins Bodenlose zu fallen, keine Sorge vor Altersarmut haben zu müssen — dies und vieles andere mehr gehört auch zum aufrechten Gang und ist essenzielle Grundlage, damit liberale Freiheitsverbürgungen sich auch gesellschaftlich und praktisch entfalten können.

Für Bürgerrechtsinitiativen erscheint vor allem die folgende Erkenntnis von Bedeutung: Die Verteidigung des Sozialstaats ist mehrheitsfähig. Die Wahlen zum Deutschen Bundestag im September 1998 war durchaus eine Richtungswahl gegen neoklassische Deregulierung, gegen einen privatisierungsgebeutelten Schrumpfstaat und für gesellschaftliche Vorsorge. Sie waren „ein Plebiszit für die Erhaltung des Sozialstaats“ — wie Renate Köcher vom Institut für Demoskopie in Allensbach zutreffend analysiert hat. Jüngst hat übrigens Noam Chomsky auf ähnliche Forschungsergebnisse in den USA aufmerksam gemacht, die für die Mehrheit der Bevölkerung „sozialdemokratische“ Grundeinstellungen belegen. In der praktischen Politik spürt man von dieser Mehrheitserwartung wenig. Stattdessen gefällt sich der Politikbetrieb in Scheinlösungen; oft von einer Halbwertzeit, die nicht mehr als wenige Monate währt. Das Ganze wird begleitet durch eine mediale Verkündungspraxis, die einzelne Akte symbolischer Politik zu großen Reformlösungen aufbläst. Die darin liegende Missachtung der Mehrheitserwartung fördert den Vertrauensverlust der Menschen in ihre Politiker und apolitische Reaktionen. Die vorerst noch harmloseste Variante ist das Phänomen der Wahlenthaltung, das seit einigen Jahren um sich greift. Das ist die Antwort der Menschen, die ihre Nöte und Erwartungen im offiziellen Politikbetrieb nicht aufgehoben und angenommen finden. Eine gefährlichere Variante ist die Unterstützung von Strömungen und Parteien, die sozial bedrohten Bürgern Identität versprechen, indem sie Sündenböcke vorführen. Nach unten zu treten, war schon immer ein Mechanismus, um Halt zu suchen, wenn Ungewissheit und eigener Abstieg drohen.

Den Schaden trägt die Demokratie davon. Hier die Stimme zu erheben und Einhalt zu gebieten, sollte Aufgabe von Bürgerrechtsorganisationen sein: damit Politik, politische Alternativen, auch Utopien, und politisches Profil wieder zutage treten, ohne die eine Demokratie nicht gedeihen kann.

* Schriftfassung eines Vortrags, der am 31. Mai 2002 auf der Jahrestagung der GUSTAV HEINEMANNINITIATIVE in Stuttgart gehalten wurde.

Der Beitrag Die Aufgaben von Bürgerrechtsorganisationen im Zeitalter der Globalisierung* erschien zuerst auf Humanistische Union.