Das inzwischen dritte Gustav-Heinemann-Forum der Humanistischen Union widmete sich am  20./ 21. Juni 2014 der weltweiten Ausspähung der Bevölkerung durch Geheimdienste und Unternehmen. Eine Reihe höchst kompetenter Referenten und Referentinnen ging der Frage nach, welche rechtlichen, politischen und technischen Möglichkeiten bestehen, um national und international regulierend zum Schutz der privaten Kommunikation einzugreifen. Die Leiterin der Erinnerungsstätte für die Freiheitsbewegungen in der deutschen Geschichte, Frau Dr. Elisabeth Thalhofer, rief in ihrer Begrüßung der Gäste in Erinnerung, dass Gustav Heinemann seinerzeit mit der Einrichtung dieser besonderen Gedenkstätte der deutschen Freiheitstradition einen Ort lebendiger Begegnung gegeben hat.

Insofern war es gute Tradition, dass der Eröffnungsabend, den der Förderverein freundlicherweise durch einen Empfang abrundete, mit einem verfassungsrechtlichen Disput aufwartete. Dr. Kurt Graulich, Richter am  Bundesverwaltungsgericht, und Prof. Dr. Martin Kutscha, Emeritus der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin, diskutierten über „Ausspähung im Lichte des Grundgesetzes: Kann die nationale Verfassung Freiheit und Menschenrechte noch effektiv schützen?“ Dazu war zunächst einmal zu klären, in welcher Art und Weise Bürger in Deutschland von Ausspähung betroffen sind. Zum einen geschieht dies durch den Bundesnachrichtendienst, soweit es sich um sogenannten grenzüberschreitenden Telekommunikationsverkehr (Telefonate, Mail- und Internetverkehr) handelt. Derartige Überwachungsmaßnahmen werden von der G-10-Kommission genehmigt und nachträglich kontrolliert. Die Kommission ersetzt gemäß Grundgesetz die Gerichtskontrolle. Kurt Graulich nannte die Verfahren der
Dr. Kurt Graulich, Prof. Rosemarie Will, Prof. Martin Kutscha (v.l.n.r.)
G-10-Kommission „geerdet“. Von Millionen automatisch durchsuchter Kommunikationsdaten würde am Ende nur eine relativ kleine Anzahl von Nachrichten  inhaltlich (von Menschen) ausgewertet. Für diese „strategische Überwachung“ wird der „Livestream“ der Auslandskommunikation nach Suchbegriffen gefiltert. Außer den Nachrichten mit Treffern werde die überwiegende Mehrzahl der Kommunikationsdaten weder gespeichert noch erfasst oder ausgewertet.

Die „Erdung“ von Funktion und Verfahren der G-10-Kommission stellt sich für Prof. Martin Kutscha allerdings recht anders dar. Sowohl die G-10-Kommission als auch die parlamentarische Kontroll-Kommission sind nach Kutscha „blinde Wächter ohne Schwert“, wie sie der Verfassungsrechtler Gusy einmal genannt habe. Beide erfahren lediglich, was ihnen die Dienste präsentieren – und sind zudem zur Verschwiegenheit verpflichtet. Die Ausspähskandale seien daher stets von dritter Seite aufgedeckt worden, nicht aber durch die Ausschüsse. Kutscha widersprach auch der Auffassung, maschinell verarbeitete Daten seien für den Schutz der Privatheit weniger problematisch als „händisch“ bearbeitete. Heute wüssten wir, welche Aussagekraft sog. Metadaten (wer, wann, wo, wie lange kommuniziert) für Persönlichkeitsprofile haben können.

Wesentlich umfangreicher ist zum zweiten die Telekommunikationsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst bei der reinen Auslandskommunikation. Das ist ein großes Dunkelfeld, denn es liegen keinerlei Fallzahlen dafür vor. Das dritte Feld der sog. Aushorchung bezieht sich auf polizeiliche Ermittlungsmaßnahmen, die auf Antrag der Staatsanwaltschaften von den Gerichten genehmigt werden. Diese liegen bei ca. 50.000 pro Jahr. Dabei handelt es sich um die gezielte Auswertung von Kommunikations-Inhalten, die in Dokumenten und Protokollen festgehalten werden.
Und viertens sind die Überwachungsmaßnahmen durch ausländische Geheimdienste zu nennen, die in ihrem gewaltigen Ausmaß – belegt durch die Dokumente Edward Snowdens – die Öffentlichkeit alarmiert haben. Vor allem darum geht es, wenn von massenhafter Ausspähung die Rede ist. Für den Rechtsschutz von Bürgern sind besonders die laxen Vorschriften für die Übermittlung von Informationen durch die beteiligten deutschen Dienste und Behörden problematisch. Diese Datenübermittlung findet derzeit – so die gemeinsame Auffassung von Graulich und Kutscha – in einer Grauzone statt, in der klare Maßstäbe für Verbotenes oder Erlaubtes fehlen.

Prof. Kutscha wies auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes hin, wonach die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf. Dies gehört nach Auffassung der Verfassungshüter zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland. Das Bundesverfassungsgericht nehme seine im Grundgesetz verankerte Schutzpflicht jedoch nur unzureichend wahr und lasse bisher den Mut zu konkreten Grenzenziehungen bei der Ausspähung deutscher Bürger vermissen.

Zum weiteren Handlungsbedarf sprachen am Samstagvormittag Dr. Bertold Huber, stellvertretender Vorsitzender der G-10-Kommission und Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht a.D., Frankfurt a. M. und der Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, Dr. Alexander Dix. Ihre Fragestellung lautete: „Handlungsbedarf: Welche politischen wie rechtlichen Maßnahmen sind für den effektiven Schutz von Demokratie und Freiheit geboten?“ Huber erläuterte wichtige Verfahrensabläufe der Arbeit der G-10-Kommission und wies darauf hin, dass die Kommission im Vergleich mit anderen europäischen Staaten eine relativ starke Kontroll- und Entscheidungs-Kompetenz gegenüber den deutschen Nachrichtendiensten hat.

Regelungsbedarf gibt es für die internationale Zusammenarbeit der Dienste. Beim Austausch von Informationen muss geprüft werden, welche Art von Informationen erlangt wurden und unter welchen Bedingungen diese verwertet werden dürfen.

Huber ist der Auffassung, dass für die im reinen Auslandsverkehr stattfindende Überwachung (etwa in Afghanistan) durch den BND keine Rechtsgrundlage existiert – das BND-Gesetz gebe dazu nichts her. Inzwischen teilten eine Mehrheit in der G-10-Kommission und zahlreiche Verfassungsrechtler die Ansicht, „dass Grundrechte auch dann gelten, wenn eine deutsche Behörde im Ausland tätig wird.“ Der Gesetzgeber müsse daher – analog dem Gesetz über Auslandseinsätze der Bundespolizei – regeln, wie der BND im Ausland tätig werden darf und wie er dabei Grundrechte zu achten habe, meinte Huber.

Im Übrigen müssten die Rechte des parlamentarischen Kontrollgremiums weiter gestärkt werden. Das Gremium müsse immer wieder um die Vorlage von Dokumenten kämpfen, wie zuletzt beim NSA-Abhörskandal.

Erheblichen Handlungsbedarf, aber auch Handlungsmöglichkeiten für den Schutz vertraulicher Kommunikation sieht Dr. Alexander Dix, sowohl auf der politisch-rechtlichen wie auf der technischen Ebene. Die Bundesregierung müsse sich für die Schaffung sicherer Infrastrukturen zur Herstellung vertraulicher Kommunikation als einem Menschenrecht einsetzen. Dabei müssten auch dezentrale Modelle oder private Netzwerke in Betracht gezogen werden.

Die gemeinsame Initiative von Deutschland und Brasilien, die im Dezember 2013 in der UN-Generalversammlung eine Resolution zum Recht auf Privatheit im digitalen Zeitalter durchsetzten, könne nur ein Anfang sein. Jetzt gehe es um die Schaffung einer internationalen Konvention zum Datenschutz sowie die überfällige Verabschiedung der Europäischen Datenschutz-Grundverordnung. Dix sprach sich für eine stärkere staatliche Förderung digitaler Forschung aus, die einfache Verschlüsselung als Standard ermöglicht (in den USA: „Crypto for Grandma“) und dezentrale Netzstrukturen entwickelt. Im Übrigen halte er es für angebracht, dass sich endlich eine internationale Bürgerrechtsbewegung für demokratische Informations-Ökologie entwickelt, für die die Humanistische Union prädestiniert sei.

Die mit der Kommunikationstechnik verbundenen Gefahren standen im Mittelpunkt der Vorträge von Sylvia Johnigk und von Prof. Dr.-Ing. Dietrich Meyer-Ebrecht, beide vom Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung. „Welches Überwachungspotenzial bietet heutige Kommunikationstechnik? Besteht die Chance einer demokratischen Gestaltung und Kontrolle von Technik?“ – so lautete die Fragestellung. Das ernüchternde Résumé: Grundsätzlich kann von Geheimdiensten auf sämtliche Datenströme und Datenbanken zugegriffen werden, wenn diese aktiv ins Visier genommen werden. Schutz ist nur bedingt möglich.

Sylvia Johnigk machte deutlich, wie leicht von Geheimdiensten auf Metadaten  und Inhalte zugegriffen werden kann. Durch Manipulation von Rechnern, Firewalls, Mobiltelefonen, Rauchmeldern usw. durch Geheimdienste können Überwachungs-Features integriert werden. Die Konsequenzen sind weitreichend bis hin zur Erfassung in Listen Terrorverdächtiger. Herkömmliche Verschlüsselungstechnik helfe nicht weiter. Johnigk plädierte für einen Umstieg auf Open-Source-Software, um im Bereich der digitalen Kommunikation unbeobachtet wieder zu einer demokratischen Willensbildung zu kommen.

Prof. Meyer-Ebrecht rief in Erinnerung, dass das Internet ursprünglich für militärische Zwecke geschaffen wurde; immer mehr entwickele es sich heute wieder in diese Richtung. Cyberwarfare mit Abschreckung und Schadenszufügung hätte enorme Dynamik. In gewisser Weise befänden wir uns in einem digitalen Kriegszustand. Die enorme Ausstattung der Geheimdienste sei u.a. damit erklärlich. Meyer-Ebrecht wies zudem auf die historisch gewachsenen Bindungen von Bundesnachrichtendienst und US-Geheimdiensten hin und zitierte den US-Whistleblower Drake, der gemeint habe, der BND brauche in seinen Reihen dringend einen Whistleblower. Denn die deutsche Gesellschaft habe ein Recht auf Aufklärung, um politisch-rechtliche Hebel für eine sichere Kommunikation ansetzen zu können. Die staatliche Seite käme ihrer Schutzpflicht unzureichend nach, da sie Belastungen zu den Bündnispartnern vermeiden wolle.

Allerdings sieht Meyer-Ebrecht auch eine Verantwortung auf gesellschaftlicher Seite. Der gutwilligste Gesetzgeber könne keinen Schutz bieten, wenn die Nutzer dies durch wenig bewussten Umgang mit ihren Daten unterliefen. Kampagnenarbeit kann Risiko-Bewusstsein stärken. Wir müssten uns in der digitalen Kommunikation ein Stück Freiheit zurückerobern, Bürgerrechte seien nicht technisch, sondern letztlich nur politisch zu haben, meinte Prof. Meyer-Ebrecht.

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Das G 10-Gesetz regelt drei verschiedene Einsatzbereiche, in denen der Bundesnachrichtendienst (BND) Telekommunikation überwachen darf: Sie kann sich gegen einzelne Verdächtige (z.B. mutmaßliche Schleuser, Waffenschieber) richten; die Überwachung des Kommunikationsverkehrs mit einzelnen Ländern erfassen, der auf bestimmte Suchbegriffe gefiltert wird; oder zur Aufklärung von Entführungen dienen.

Bertold Huber stellte in seinem Vortrag die Rechtsgrundlagen für geheimdienstliche Kommunikations-Überwachungsmaßnahmen dar. Darüber hinaus schildert er die Arbeit der G 10-Kommission, die Abhörmaßnahmen des BND zu genehmigen und zu kontrollieren hat.

Schließlich geht Huber auf weitere Überwachungsaktivitäten des BND im Ausland ein, die weit umfassender sind als vom Gesetz erlaubt und an allen Kontrollmechanismen vorbei stattfinden. Huber kritisiert die äußerst fragwürdige Rechtsauffassung. mit der Bundesregierung und BND diese Überwachung reiner Auslandskommunikation rechtfertigen.  

Ein Mitschnitt des Vortrags steht nicht zur Verfügung. Eine überarbeitete Fassung des Vortrags ist erschienen als:

Bertold Huber: Die Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes – Rechtsgrundlagen und bestehende Regelungsdefizite, vorgänge Nr. 206/207 (Heft 2-3/2014), S. 42-49.

Das Heft können Sie über den Online-Shop der Humanistischen Union beziehen.

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Für den 21./21. Juni lädt der Bundesvorstand zum dritten Gustav-Heinemann-Forum (GHF) nach Rastatt ein. Es befasst sich diesmal mit den geheimdienstlichen Überwachungspraktiken, die im Zuge der NSA-Affäre bekannt wurden. Es geht jedoch nicht nur um die Schnüffelpraxis ausländischer Dienste, sondern auch um die Beteiligung von BND, Verfassungsschutz und MAD. Hinterfragt wird u.a., inwiefern die verfassungsrechtlichen Standards noch einen effektiven Schutz vor unrechtmäßiger Überwachung bieten, welche technischen Möglichkeiten des (Selbst-)Datenschutzes bestehen und welche politischen wie völkerrechtlichen Reaktionen geboten erscheinen. 

Am gleichen Wochenende finden auch die Verleihung des Fritz-Bauer-Preises sowie der HU-Verbandstag statt. Auf dem Verbandstag steht der Austausch zwischen den Aktiven aus den Regionalgruppen im Vordergrund, daneben berichten Vorstand, Geschäftsführung und Campaignerin über ihre laufende Arbeit. Ferner schlägt der Vorstand vor, sich über ein Fundraising-Konzept sowie über Netiquette-Regeln für die HU Mailinglisten zu verständigen.

Alle Mitglieder sind herzlich zu den Veranstaltungen eingeladen. Ausführliche Informationen & Programme zu dem Wochenende folgen in den nächsten HU-Mitteilungen.

3. Gustav-Heinemann-Forum: Weltweite Ausspähung der Bevölkerung – rechtliche Bewertung & Handlungsoptionen

Freitag, 20. Juni 2014
18.00h Begrüßung und Einführung
18.15h Verfassungspolitisches Streitgespräch – Ausspähung im Lichte des Grundgesetzes, anschl. Diskussion
20.15h Empfang im Schloss Rastatt
Samstag, 21. Juni 2014
09.00h Instrumente der Überwachung und Möglichkeiten des Selbstdatenschutzes
10.55h Völkerrechtliche Regulierung und politische Handlungsoptionen
15 – 18h HU-Verbandstag 2014
19h Verleihung des Fritz-Bauer-Preises 2014 an Edward Snowden
Sonntag, 22. Juni 2014
09.00h Fortsetzung HU-Verbandstag
Ende gegen 14.00h

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1. Versuch einer Anamnese

Wir haben eine besonders an ihren Geburtstagen hoch gelobte Verfassung, die Abstimmungen des Bundesvolkes vorsieht – es existieren aber keine. Wir haben Kollegen und Politiker, die darauf pochen, dass wir von Verfassung wegen eine „repräsentative Demokratie” haben. Das hindert aber dieselben Politiker nicht, für brisante Entscheidungen, wie – eine älteres Beispiel – die Aufnahme der Türkei in die EU oder – ein jüngeres Beispiel – ein Finanzausgleich in Europa, einen Volksentscheid im Bund zu fordern. Beides in der sicheren Erwartung, solche Politikziele damit zu verhindern. Wir haben Politiker aus dem linken Spektrum, die für und aus dem rechten Spektrum, die gegen Volksentscheide im Bund sind, obwohl beide davon ausgehen, dass Volksentscheide eher konservative Tendenzen haben.

Wir haben ehrenwerte Kollegen und Politiker, die, trotz aller gegenteiliger Erkenntnisse, das Scheitern der Weimarer Republik immer noch zumindest auch den Volksentscheiden anlasten, oder für die Abstinenz des Parlamentarischen Rates gegenüber Abstimmungen noch 1980 die politische Unreife des Volkes während der NS-Zeit verantwortlich machten. Es stört sie nicht, dass die Schöpfer der Landesverfassungen vor dem Grundgesetz, die diesen Zeiten näher standen als der Parlamentarische Rat, solche Ideen nicht hatten. Es gibt Kollegen, die der repräsentativen Demokratie alles Gute zuschreiben und bei der direkten Demokratie alles Schlechte versammelt sehen. Trotz ihrer im Übrigen durchaus gepflegten Differenzierungskunst betätigen sie sich bei diesem Thema als Schwarz-Weiß-Maler. Wir haben Gegner von Volksrechten, die gerne von „plebiszitären Elementen” in der Hoffnung sprechen, dass beim Hörer die Assoziation zu misera plebs mitschwingen möge, und wir haben Anhänger der Volksrechte, die lieber von direkter Demokratie sprechen, weil das den Charakter des Ursprünglichen nahelegt, anders als bei einer nur abgeleiteten, also indirekten Demokratie. Insgesamt ein Krankheitsbild, das mit „wirr” wohlwollend bezeichnet wäre.

II. Wie ist die Verfas­sungs­lage?

Würde sich jemand zutrauen, zu sagen, wir halten keine Wahlen mehr ab, sondern regeln die Besetzung der Organe durch Selbstergänzung, so würde man ihn, wenn man rücksichtsvoll wäre, für einen Verfassungsfeind halten, wenn man die direkte Sprache liebt, für verrückt erklären. Bei den Volksabstimmungen im Bund ist es eher umgekehrt. Wer für ihre Einführung ist, ist ein Feind der repräsentativen Demokratie und da die nach Meinung einer Reihe meiner Kollegen Verfassungsrang hat, ist er auch ein Verfassungsfeind. Erstaunlicherweise sagt aber Art. 20 Abs. 2 GG, dass die gesamte vom Volk ausgehende Staatsgewalt von diesem in zwei Formen ausgeübt wird, nämlich „durch Wahlen und Abstimmungen”. Zu Wahlen gehen wir alle vier Jahre, zu Abstimmungen ist das deutsche Volk, also das Bundesvolk, noch nie gegangen. Es kann es nach der derzeitigen Rechtslage auch nicht. Es gibt zwar ein Bundeswahlgesetz, aber eben kein Bundesabstimmungsgesetz.

Abstimmungsgegner beruhigen sich damit, dass die in Art. 20 Abs. 2 GG vorgesehenen und damit versprochenen Abstimmungen sich in den Abstimmungen bei Länderneugliederungen erschöpfen und verweisen auf die Art. 29 und 118, 118 a GG. Sie gehen dabei etwas legasthenisch vor: Abstimmungen nach Art. 29 GG sind keine des Bundesvolkes und die beiden letzten Artikel schreiben überhaupt keine Abstimmungen vor. Nicht nur nach der deutschen demokratischen Verfassungstradition sind zudem Ab-stimmungsrechte allgemeine Sachgestaltungsrechte des Volkes und keine bloße Aktivierung oder Mitbestimmung von Betroffenen. Wie bei der Wahl regelt Art. 20 Abs. 2 GG vielmehr ein Grundelement demokratischer Gestaltung des Staatswillens.

Vor diesem Hintergrund ist der Rückzug auf den „repräsentativen Charakter” unseres demokratischen Systems, dem in seiner reinen Form jedenfalls Volksabstimmungen fremd sind, höflich gesprochen ein Teilrückzug aus der Verfassung selbst. Drei Gründe mögen für dieses Verdikt genügen: Wäre „die Demokratie” des Grundgesetzes eine rein repräsentative, dann dürfte es in den Ländern keine Volksabstimmungen geben. Denn die Länder sind nach den Homogenitätsbestimmungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auf den demokratischen Charakter des Grundgesetzes verpflichtet. Zum zweiten dürfte es in den politischen Parteien keine Mitgliederentscheide und nur Delegiertenversammlungen geben, denn auch sie sind nach Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG auf die „demokratischen Grundsätze” verpflichtet und das können nur die des Grundgesetzes sein. Schließlich sind die in Art. 20 Abs. 2 GG versprochenen Volksabstimmungen durch Ärt. 79 Abs. 3 GG so geschützt, dass nicht einmal Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat sie „berühren” dürfen. Sollten sie aber durch eine rabiat-exzessive restriktive Auslegung beseitigt werden dürfen?

Wir haben also seit über 60 Jahren eine verfassungsfeindliche Verfassungspraxis. Um zu klären, wie man ihr beikommen kann, bedarf es der Analyse der Gründe und Hintergründe, die zu dieser Haltung geführt haben. Es mag sich ergeben, dass die Ängste der Gegner von Volksabstimmungen ebenso übertrieben sind wie die Erwartungen der Anhänger, man sich also in den gegensätzlichen Prognosen hochschaukelt. Erst eine ruhige Abwägung der Vor- und Nachteile beider Gestaltungsideen, ihrer Risiken und

Chancen lassen eine sinnvolle Erfüllung des bisher unerfüllten Verfassungsauftrages des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG erwarten.

III. Die Konse­quenzen eines rein reprä­sen­ta­tiven Systems

Die unmittelbare Staatswillensbildung liegt in einem rein repräsentativen demokratischen System allein beim Parlament. Es hat aber in dem parlamentarischen Regierungssystem, wie es das Grundgesetz vorschreibt, in erster Linie eine Regierung zu tragen. Beides verlangt eine Konzentration der politischen Vorstellungen wie der politischen Akteure. Das leisten bei uns die politischen Parteien, die ein Monopol bei der Besetzung des Parlaments haben. Nur sie können die Wahllisten aufstellen und dominieren auch die Wahllcreiskandidaturen. Durch die Konzentrationswirkung der Sperrklausel des Wahlgesetzes werden die etablierten Parteien zudem vor Erosionsgefahren geschützt. Nach Konsolidierung des Parteiensystems waren seit 1961 über zwanzig Jahre nur drei Parteien im Parlament, wenn man die Union als eine Partei rechnet, weil sie sich im Parlament also eine solche geriert. 1983 kamen die Grünen dazu, nach der Vereinigung die Vorläufer der heutigen Linken. 2013 ist nicht ausgeschlossen, dass es mit den Piraten erstmals eine programmatisch nicht sonderlich profilierte Partei ins Parlament schafft.

Bei den Bundestagswahlen müssen die Parteien neben der Zugkraft ihres Spitzenpersonals vor allem auf die Werbewirkung ihrer politischen Grundeinstellungen vertrau-en. In der Oppositionsrolle macht die Beibehaltiing dieser Grundeinstellung in der parlamentarischen Arbeit in der Regel keine Schwierigkeit. Bei allen Parteien im Parlament können neue Fragestellungen aber einen Anpassungs- oder Korrekturbedarf auslösen. Stärkeren Korrekturzwängen sind in der Regel die Regierungsfraktionen aus-gesetzt, da sie von der täglichen Regierungsarbeit einschließlich der außenpolitischen Zwänge zu Entscheidungen gezwungen werden, auch unter Verleugnung ihrer Grundeinstellung. Zusätzlicher Korrekturbedarf ergibt sich bei Koalitionsregierungen.

Die Folge ist, dass Parteiprogramm und Wahlprogramm im Laufe der Regierungsarbeit als Richtschnur zunehmend verblassen. Die Verbindung zwischen Wähler und Gewählten wird schwächer. Die natürliche Überzeugungsleistung gegenüber den Regierungsanhängern muss zunehmend durch Propaganda ersetzt werden. Die Regierung zieht sich zu Recht auf ihren vierjährigen Auftrag zurück. Eine Diskrepanz zur Meinung des Volkes hofft sie ohne Verlust der Wiederwahlmöglichkeit aushalten zu können oder zu müssen.

Dieses knappe Bild des Funktionierens des repräsentativen Systems in dem für uns interessanten Spektrum wird regelmäßig noch mit einem gegen Volksrechte gerichteten Argument angereichert. Bei der nächsten Wahl müssten sich die Regierenden der Wahl, also der Entscheidung des Volkes auch über ihre Leistung stellen. Sie trügen also insofern, anders als die Abstimmenden bei Volksentscheiden, für ihre Entscheidungen Verantwortung und könnten zu dieser Verantwortung gezogen werden. Das Argument klingt nur beim ersten Zuhören gut. Zum einen geht es bei der Wahl primär darum, wer in der nächsten Wahlperiode regieren soll. Die Leistung in der vergangenen Wahlperiode ist dabei nur ein Argument, dass in seiner Bedeutung im Übrigen gegen Null tendieren kann, wenn nämlich die Wahlalternativen insgesamt noch schlechter eingeschätzt werden. Entscheidend gegen das Argument spricht aber, dass es beim Volksentscheid um eine einzelne Sachentscheidung geht, beim Wahlakt aber um ein sehr großes Bündel von Entscheidungen, die die Regierung getroffen oder zu denen sich die Opposition verhalten hat. Die politischen Parteien stellen sich ebenso wenig wie das abstimmende Volk wegen einer Entscheidung zur Wahl oder Abwahl.

IV. Die Charak­te­ris­tika von Volks­ent­scheiden

In demokratischen Großorganisationen wie Staaten ist der Volksentscheid weder die eigentliche noch die edlere Form, sondern nur eine andere Form demokratischer Entscheidungsfindung als wir sie in repräsentativen Systemen kennen. Sie schafft ebenso wenig eine Identität von Regierenden und Regierten wie es repräsentative Entscheidungsarten vorgeben. Sie ist wie diese eine Form von Entscheidungsfindung und damit auch Machtausübung. Lediglich der Kreis potentieller Mit-Entscheider ist erheblich größer.

Beschränken wir uns auf die stärkste Form, die durch Volksentscheid betriebene Gesetzgebung, so ist sie ein Korrektiv des Parlaments. Sie wünscht, erlassene Gesetze zu ändern oder unterlassene Gesetze wirksam werden zu lassen. Instittitiönell richtet sie sich also gegen das Parlament, politisch gegen die politischen Parteien und ihre Fraktionen im Parlament. Im Einzelfall kann es auch zu Verbindungen zur jeweiligen Opposition im Parlament kommen; darauf ist zurückzukommen.

Ein wesentliches Element des Volksentscheids ist seine Korrektivfunktion. Er trifft auf ein bestehendes Rechtssystem und will dieses regelmäßig in einem Punkt ändern. Kontinuierliche Politik ist aus zwei Gründen über Volksentscheide nicht leistbar. Während Regierung und Parlament durch ihren Apparat und die von außen nicht veränderbare Wahlperiode dafür ausgestattet sind, fehlt dem Institut Volksentscheid ein entsprechender kontinuierlicher Träger. Zudem ist das Verfahren so aufwändig, dass eine kontinuierliche Politik mit ihm nicht zu betreiben ist.

Der Volksentscheid verstößt daher nicht gegen das in Art. 63 GG angelegte parlamentarische Regierungssystem, es verstößt allerdings gegen die These einer „ausschließlichen repräsentativen Demokratie”. Sie war freilich nie Bestandteil des Grundgesetzes, aber lange Jahre Bestandteil des verfassungsjuristischen und politisch dominanten Zeitgeistes. Gleichwohl sollte man bei der Ausgestaltung direktdemokratischer Rechte im Einzelnen vernünftigerweise Rücksicht auf Wirkungsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems nehmen. Darauf ist bei der Behandlung von Verfahrenfragen zurückzukommen.

Hilfreich kann der Volksentscheid vor allem in Fällen sein, in denen das parlamentarische Regierungssystem konstitutionell Schwächen aufweist. Das betrifft zum einen den Bereich parlamentarischer Gesetzgebung, wenn sie in die Nähe zur konstitutionellen Befangenheit gerät. Das gilt für die Gesetzgebung in eigenen Angelegenheiten. Hier entfällt das Korrektiv der Opposition ebenso wie das einer mäßigenden Ministerialbürokratie. Der Bundestag hat sich angewöhnt, in diesen Fällen die Ministerialbürokratie nur zu niederen „Hilfsdiensten” heranzuziehen. Bei den Materien handelt es sich um Parteien-, Fraktions- Minister- und Abgeordnetengesetze ebenso wie um Wahlgesetze. Hier dominiert der scharfe Blick für das Eigeninteresse. Aus diesem Grund ist auch der Ausschluss von Steuergesetzen von der Volksgesetzgebung wenig überzeugend, weil sie von den Parlamentariern zur Privilegierung ihrer Klientel benutzt werden können und benutzt werden. Mancher Ausschlusskatalog für Volksgesetze gibt einen guten Einblick in das Eigeninteresse der Parlamentarier.

Besonders aktuell ist das Versagen der Parlamente bei der Staatsfinanzierung. Ihr Privileg, sich über Steuern Zwangseinnahmen verschaffen zu können, lassen sie wegen der politischen Kosten gerne zugunsten der eleganteren Schuldenaufnahmen ruhen, die negativ nur mit dem Zinsdienst im Etat auftauchen. Auch hier geht es also um das Eigeninteresse der politischen Klasse. Schweizer Erfahrungen zeigen, dass die Bürger in diesem Bereich seriöser denken als die Politiker.

Damit ist der Kreis möglicher Anwendungsfälle natürlich weder ausgeschöpft noch begrenzt. Die mittlerweile gemachten Erfahrungen im Landesbereich, aber auch im Kommunalbereich, zeigen eine große Vielfalt, sowohl bei den erfolgreichen als auch bei den gescheiterten Volksentscheiden. Sie zeigen außerdem ihren jeweils nur punktuellen Charakter. In keinem Fall zerstörten sie eine stabile Regierungsmehrheit; der Hamburger Schulfall traf auf eine kriselnde Koalition.

Keineswegs die unwichtigste Funktion eines möglichen Bundesvolksentscheids ist seine prophylaktische Wirkung. Die Politik wird vorsichtiger agieren und auf zweifelhafte Aktivitäten verzichten müssen. Die Annahme ist wohl nicht fern liegend, dass das Steuerprivileg für Hoteliers, das der FDP erheblich geschadet hat, erst gar nicht versucht worden wäre, durchzusetzen. Und um noch einmal auf den Hamburger Schulfall zu kommen: es genügt für eine wesentliche Änderung der Schulverfassung nicht, dass sich eine Koalition einigt, vielmehr ist gegenüber den Eltern, und zwar vorher, Überzeugungsarbeit zu leisten. Genereller gesprochen, Politik wird anspruchsvoller, wenn ein Volksentscheid drohen kann.

V. Verfas­sungs­po­li­ti­sche Vorbehalte gegen Bundes­volks­ent­scheide

Der unter dem Stichwort „Wir haben eine repräsentative Demokratie” geltend gemachte Widerstand kann zwar vor der Verfassung nicht bestehen, wie gezeigt worden ist, er ist aber oft auch nur ein Vorwand für den einfacheren und auch nahe liegenden Unwillen der Politiker: „Wir lassen uns unsere so wie so schon schwierige Arbeit nicht noch weiter erschweren.” Gleichwohl scheint in den Parteien mittlerweile ein Umdenken zu beginnen, das vom linken politischen Spektrum (ich trete für diese Nomenklatur nicht den Wahrheitsbeweis an, sondern bediene mich der geläufigen Charakterisierung) mittler-weile bis in die FDP und vor allem über die CSU auch in die Union hineinreicht. Der eigentliche Grund scheint zu sein, dass die Politik zweierlei verstanden hat. Zum einen kann der Volksentscheid, sowohl der erfolgreiche als auch der gescheiterte, für die Politik entlastend sein. Der Stuttgarter Entscheid ist dafür ein Beispiel. Zum zweiten ist das Instrument aus der Opposition nutzbar. Wenn ich mich recht erinnere, hat vor längerer Zeit die CDU in Nordrhein-Westfalen aus der Opposition heraus schon mit der Drohung eines Volksentscheids die rot-grüne Koalition zur Aufgabe einer Schulreform bewogen oder genauer gesagt „gezwungen”.

Unabhängig von dieser geänderten Einstellung bleiben aber die allgemeinen Ein-wände gegen einen Volksentscheid. Sie werden vor allem im wissenschaftlichen Bereich von den Gegnern mit Ausdauer vorgetragen. Sie sind zum Allgemeingut der Debatte geworden und haben jenen oben schon erwähnten Schwarz-Weiß-Charakter. Ihr stereotypenhafter Charakter reizt zu dem Versuch, den Spieß umzudrehen.

Die Vorwürfe lauten: 1. Volksentscheide sind demagogieanfällig, 2. könnten die Bürger nur mit Ja oder Nein stimmen, Kompromisse seien also anders als im Parlament nicht möglich, 3. seien sie für eine kompliziertere Gesetzgebung nicht tauglich, auch, weil der entsprechende Sachverstand fehle, 4. sei der Zugang organisierter Interessen anders als im Parlament nicht möglich, 5. handele es sich prinzipiell um Minderheitsgesetzgebung und 6. schließlich – erst vor kurzem als Argument aufgetaucht – sei die soziale Selektivität noch stärker als bei den Wahlen.

Das Demagogieargument hat einen Säulenheiligen. Das ist der Vertreter einer kleinen bürgerlichen Partei im Parlamentarischen Rat, die sich nach damaligem Verständnis von Volksentscheiden nichts versprechen konnte, ein großer Rhetor und späterer Bundespräsident, Theodor Heuss. Er verkniff es sich nicht, in diesem Zusammenhang das Volk mit einem gerne zitierten „cave canem” als beißwütige Menge anzusprechen. Gegen die Aufnahme der „Abstimmungen” in Art. 20 Abs. 2 GG hat er freilich nicht protestiert. Nun kann man die Gefahr demagogischer Ausnutzung selbst-verständlich nicht ausschließen. Zwei Erfahrungen machen freilich stutzen. Als der hessische Ministerpräsident eine Wahl nur mit einer äußerst aggressiven und von ihm persönlich in Szene gesetzten Ausländerschelte gewinnen zu können glaubte, ist ihm das von seinen Freunden als machiavellistische Großtat gutgeschrieben worden. Genereller gesprochen, bei den Wahlen bestimmen die Parteien das Maß der erlaubten Demagogie selbst, ohne dass jemand darum die Abschaffung der Wahlen forderte. Die zweite Argument ist: Die reichhaltige Erfahrung mit erfolgreichen wie gescheiterten Volksentscheiden auf Landes- wie auf Kommunalebene hat nach meinen Kenntnissen in keinem Fall zum Vorwurf unerträglicher Demagogie geführt. Die Demokratie scheint in unserem Land doch gefestigter zu sein, als die berufsmäßigen Kassandren bezweifeln.

Nicht ohne Komik ist der Vorwurf, die Bürger könnten nur mit Ja oder Nein stimmen. Nach § 46 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages muss der Präsident die Fragen so stellen, dass sie sich mit „Ja” oder „Nein” beantworten lassen. Das Volk ist in keiner anderen Lage als das Parlament. Bei der parlamentarischen Gesetzgebung ist das Parlament der Abstimmungskörper, beim Volksentscheid ist es das Volk. Lediglich in der Phase davor unterscheiden sich die Verfahren, und zwar zu Lasten der Volksgesetzgebung. Im Parlament entlastet die Änderungsmöglichkeit die Initianten des Gesetzentwurfs, weil ihnen die Möglichkeit des Kompromisses im Verfahren offen steht. Parlamentarische Gesetzgebung ist in vieler Hinsicht einfacher. Die Initianten eines Volksentscheids müssen ihre ganze Energie auf den Gesetzentwurf konzentrieren; er ist im Verfahren grundsätzlich nicht mehr abänderbar. Die Kompromissphase muss also beim Volksentscheid früher abgeschlossen sein. Sie gibt es selbstverständlich, weil die Initianten, wie die im Parlament, Überlegungen zu einer Abstimmungsmehrheit anstellen müssen. Anders als im Parlament stehen ihnen aber keine offenen Druckmittel wie der Fraktionszwang oder latente wie der Wunsch auf Wiederwahl zur Verfügung.

Gegen die mangelnde Tauglichkeit zu komplizierterer Gesetzgebung wegen mangelnden Sachverstandes ließe sich schon entgegnen, es reiche, wenn sich die Volksgesetzgebung bei solchen Materien zurückhalte. Außerdem zeigt die Erfahrung, dass es regelmäßig um punktuelle Eingriffe in den Rechtsstoff geht und die notwendige Überzeugungsarbeit bei einer Fülle von Menschen, die das Parlament nicht nötig hat, aus-schließt, für zu komplizierte Vorhaben eine Mehrheit zu gewinnen. Die These selbst ist aber schon wenig überzeugend. Sicherlich hat der Regierungsapparat, aber auch das Parlament selbst mit seinem wissenschaftlichen Dienst einen hohen Sachverstand, in der Zivilgesellschaft insgesamt dürfte freilich ein weitaus höherer Sachverstand zu Hause sein. Wenn die doch vielfältigen Anhörungen Sachverständiger, die das Parlament ab-hält, aber auch die nicht weniger häufigen Konsultationen, welche die Ministerialbürokratie für sinnvoll hält, nicht reine Formalübungen sind, herrscht beim Staat selbst offensichtlich diese Ansicht vor. Man braucht dazu nicht einmal auf das Beispiel zu verweisen, dass das Bundesministerium der Finanzen eine einschlägige Anwaltskanzlei benötigt, um ein schwieriges Gesetzesvorhaben im Rahmen der Euro-Krise ausarbeiten zu lassen.

Der Zugang organisierter Interessen bei der parlamentarischen Gesetzgebung, der beim Volksentscheidungsverfahren nicht garantiert, möglicherweise aber auch nicht gewünscht ist, hat durchaus ambivalente Züge. Der Einfluss auf die staatliche Gesetzgebung kann je nach vertretener Anhängerschaft und damit potenzieller Wählerschaft oder nach einer für die Parteifinanzierung interessanten finanziellen Potenz für eine faire Gesetzgebung durchaus inadäquat sein. Die sich verschärfende Debatte über Lobbyismus gegenüber Regierung und Parlament zeigt, das hier durchaus ein Problem liegt.

Von besonderem Reiz ist der Vorwurf, Volksgesetzgebung sei formal Minderheitsgesetzgebung und inhaltlich minderheitsaffin. Der erste Vorwurf vergleicht die Abstimmungsbeteiligung mit der Zahl der Abstimmungsberechtigten. Beim ersten Nach-denken lässt sich gegen diesen Vorwurf wenig ausrichten. Wenn man sich aber nicht düpieren lässt, fragt man sich, wie ist das denn eigentlich beim Parlament. Nimmt man dieselben Kriterien, fragt also nach der Relation von Wahlberechtigten und Parlamentsmehrheit, dann ist man erstaunt, dass selbst eine große Koalition, wie sie von 2005 bis 2009 regiert hat, lediglich knapp 40% der Wahlberechtigten repräsentiert, die jetzige Koalition kommt sogar nur auf ein Drittel der Wahlberechtigten. Vermutlich sind wir bei einer solchen Rechnung seit 1949 ganz überwiegend von Minderheitsregierungen regiert worden. Dass Parlamentsgesetzgebung inhaltlich mehrheitsaffin sein soll, kann nur jemand behaupten, der die Zeitungen nicht liest. Bis auf die allgemeinen Rechtsgrundlagen des Staates dürfte die überwiegende Teil staatlicher Gesetzgebung sich mit Minderheiten befassen, seien es Pendler oder Eltern mit Kleinkindern, um zwei aktuelle Gesetzesplanungen oder Gesetzeswünsche zu nennen.

6. Der Vorwurf der sozialen Selektivität, die bei Volksabstimmungen stärker sein soll als bei den Wahlen, scheint eine moralische Wucht zu haben, die als Antwort eher Schweigen nahe legt. Man mag darauf verweisen, dass es bei der Wahl inhaltlich um das ganze Spektrum der Politik geht, bei Volksentscheiden aber nur um punktuelle Sachfragen, die vielleicht auch nur selektives Interesse hervorrufen. Wichtiger ist freilich, dass eine auf vier Jahre gezielte Personal- und Richtungsentscheidung mit einer Sachentscheidung verglichen wird. Platter gesprochen, der Einwand vergleicht Äpfel mit Birnen. Würde man bei den Äpfeln bleiben, so müssten man parlamentarische Sachentscheidungen mit Sachentscheidungen bei Volksentscheiden vergleichen und käme zu dem ja nicht erstaunlichen Ergebnis, dass die soziale Selektivität im Parlament fast absolut ist. Sollten wir es deshalb abschaffen? Ich weiß nicht, wie die Zahlen und ihre Bewertung für die Behauptung zustande gekommen sind. Ich vermute fast, dass das Phänomen einer über Monate andauernden werbenden Materialschlacht, welche Wahlen begleiten, mit auch darum hohem öffentlichen Interesse nicht in das Kalkül eingegangen sind. Wenn der über die Parteifinanzierung nicht unerheblich staatlich finanzierte materielle Aufwand auch bei Volksentscheiden möglich wäre, könnte die Beteiligung sich durchaus angleichen. Schließlich scheint es mir grundsätzlich nicht erlaubt, das Maß faktischer sozialer Selektivität gegen ein Instrument demokratischer Entscheidung ins Feld zu führen. Man käme leicht auf die schiefe Ebene zur Propagierung einer Diktatur, in der niemand, gleich welchen sozialen Standes, etwas zu sagen hätte, soziale Selektivität insofern also aufgehoben wäre.

VI. Welche Anfor­de­rungen sind zwingend an das Verfahren zu stellen und welche empfehlen sich zusätzlich?

Die Verfahrensgestaltung muss sich daran ausrichten, dass der Volksentscheid ein von der Verfassung vorgesehener demokratischer Entscheidungsmodus ist. Das hat, wie zu zeigen sein wird, eine Reihe von zwingenden Verfahrenskonsequenzen. Sie muss dar-über hinaus dem Konkurrenzcharakter des Volksentscheids – ich rede immer noch vom Gesetzesentscheid – im Verhältnis zur parlamentarischen Gesetzgebung Rechnung tragen. Sie sollte zudem mögliche Gefahren für das demokratische System insgesamt im Auge behalten. Da es sich um ein neues demokratisches Instrument mit bundesweiter Organisation wie Auswirkung handelt, ist zu überlegen, ob für die Verfahrensregeln oder für einige von ihnen, ein Experimentierzeitraum festgelegt werden soll, nach dem Dauerregeln fixiert werden. Schließlich ist zu klären, welche Regeln in die Verfassung aufzunehmen sind und welche besser dem einfachen Gesetz überlassen bleiben sollen. Man muss sich dabei bewusst bleiben, dass mit der Verfahrensgestaltung mögliche negative Effekte ausgeschaltet oder weitgehend vermieden werden können. Mit ihr kann das Instrument freilich auch ausgebremst werden.

Da der Bürger sich beim Volksentscheid an einem von der Verfassung vorgesehen Verfahren beteiligt, ist er wie ein Citoyen zu behandeln, nicht wie ein Bourgeois. Eine schlechtere Behandlung als bei der Wahl ist grundsätzlich unzulässig und wäre besonders begründungsbedürftig. Dass die Parlamentsparteien Volksrechte außerhalb der Wahl nicht sonderlich goutieren, ist also kein zulässiger Grund, die Ausübung zu er-schweren. Das hat konkrete Konsequenzen. So ist heftig umstritten, ob freie Unterschriftensammlung zulässig sein soll oder eine Amtseintragung vorgeschrieben werden kann. Letztere zwingt den Abstimmenden zweimal aufs „Amt”. Die Thüringische Verfassung taxiert die damit gegebene Erschwerung auf ein Fünftel. Da die Evidenz der Abstimmungsberechtigung in beiden Fällen gegeben ist, existiert für eine solche Beschwernis kein triftiger Grund außer den unzulässigen, die Abstimmung zu erschweren und zugleich die Kommunikation zwischen den Sammlern und den Bürgern zu unter-binden.

Die Organisation von Abstimmungen ist außerordentlich aufwändig, erst recht auf Bundesebene. Da für die Sammlung der Unterschriften ein erhebliches ehrenamtliches Personal benötigt wird- was durchaus positiv zu werten ist, da es notwendig kommunikationsfreundlicher zugeht als bei einer Wahl – stellen sich Finanzierungsprobleme. Da die allgemeine staatliche Parteienfinanzierung auch für die Funktion der Parteien bei den Wahlen ausgeworfen wird, liegt es nahe, dass der Staat auch die Initianten einer – zulässigen – Volksabstimmung finanziell unterstützt. Dagegen sollte eine strengere als bei den Parteien geltende Regel über die Fremdfinanzierung angeschlossen werden, worauf noch zu kommen ist.

Eine wichtige Weichenstellung für eine leichtere oder schwerere Handhabbarkeit des Instruments sind die Quoren. Da auf Bundesebene noch keine Erfahrungen gesammelt werden konnten, liegt es hier nahe, zunächst eine vorläufige Regel zu treffen. Da bedeutet vor allem, von einer Festlegung in der Verfassung zumindest vorerst abzusehen. Eine Gefahr geht davon nicht aus, weil der parlamentarische Gesetzgeber von vor-ne herein gegenüber einem potentiellen Konkurrenten nicht großzügig sein wird. Ein Verfassungsvorbehalt besteht nicht, wie man an der Parallelregelung beim Wahlrecht sieht, bei dem die wichtigste Festlegung, nämlich die des Wahlsystems, dem einfachen Gesetzgeber anheim gegeben ist.

Zur Höhe der Quoren gibt es hinreichende Erfahrungen; daher beschränke ich mich auf einige Feststellungen. Einleitungsquoren, die auchdem Schutz der Antragsteller vor von vorne herein aussichtslosen Kampagnen dienen, sind zu Recht traditionell niedrig angesetzt. Das wichtigste Quorum entscheidet über den Erfolg des Volksbegehrens. Es ist daher das Maß für das Misstrauen, das man dem Institut entgegenbringt. Ehe man sich für ein Abstimmungsquorum entscheidet, sollte man bedenken, dass das Parlament ein solches jedenfalls nicht kennt. Die Mehrheitsregel des Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG stellt nicht auf das Verhältnis der Zahl der positiv Abstimmenden zu den Mitgliedern des Parlaments ab. Insgesamt zeigen die Erfahrungen in den Ländern, dass prohibitiv hohe Quoren unter politischen Druck geraten, dem die Parteien schließlich doch nachgeben müssen. Das Landesrecht kennt, soweit ich sehe, nur selten besonderen Kollisionsregeln für das Verhältnis von Parlaments- und Volksgesetz. Man geht davon aus, dass die üblichen Regeln der lex posterior und der lex specialis ausreichen. Sie reichen aber nur aus im Verhältnis der Gesetze desselben Gesetzgebers oder desselben Typs von Gesetzgeber. Mit Einführung der Volksgesetzgebung haben wir ein im Verfassungsrecht neues

Phänomen, dass nämlich zwei unterschiedliche Organe für dieselbe Sache zuständig sind. Das verlangt über die genannten beiden Regeln zur Sache zumindest eine Kollisionsregel im Verfahren. Zur Erkenntnis dieser Notwendigkeit hat 2008 ein Thüringer Fall geführt. Sechs Tage vor Verkündung des Erfolges eines Volksbegehrens über eine Änderung der kommunalrechtlichen Regeln für Bürgeranträge trat ein abweichendes Parlamentsgesetz in Kraft, das die Anschlussfähigkeit des Volksbegehrens an das nun neue Kommunalrecht zerstörte. Die Kollision wurde erst nach Erhebung von entsprechenden Verfassungsklagen durch eine weitere Novelle einvernehmlich gelöst.

Was die Gefahren angeht, so lässt sich gegen demagogisches Auftreten – nicht anders als bei der Wahl – von Staats wegen wenig ausrichten. Die Gefahr dürfte aber nach mehr als sechzigjähriger demokratischer Entwicklung beherrschbar sein. Kalifornische Erfahrungen legen aber nahe, eine Kommerzialisierung der Unterschriftensammlung zu untersagen: der Volksentscheid soll Ausdruck bürgerschaftlichen Engagements bleiben. Das legt auch die Verpflichtung nahe, die finanziellen Ressourcen ähnlich wie bei den politischen Parteien offenzulegen. Strenger als bei diesen sollte eine finanzielle Unterstützung durch juristische Personen und ähnliche Organisationen ausgeschlossen werden.

Es liegt sogar nahe, den politischen Parteien die Organisation und Finanzierung von Volksentscheiden zu untersagen. Sie allein haben nicht nur nach unserer Rechtsordnung das ausschließliche Privileg, sich an Parlamentswahlen im Bund zu beteiligen. Ihre politische Arbeit muss nach § 2 Abs. 1 PartG auch notwendig parlamentsgerichtet sein. Zudem werden sie in nicht unerheblicher Höhe wegen dieser Funktion als Organisation staatlich finanziert. Falls sie sich nach dem Wahlergebnis für vier Jahre mit der Oppositionsrolle begnügen müssen oder an der 5 Prozent-Sperre scheitern, würde es das parlamentarische Regierungssystem als solches widersinnigerweise belasten, wenn sie in der Lage wären, zwischenzeitlich die Regierungsmehrheit von außen durch verbindliche Akte anzugreifen. Zumal die Parlamentsparteien ihr Herrschaftswissen dabei einsetzen können. Mit Art. 21 Abs. 1 GG, der den politischen Parteien nur eine Mitwirkung bei der politischen Willensbildung zugesteht, wäre eine solche Regel zum Schutz des parlamentarischen Regierungssystems vereinbar. Frei steht es dagegen allen Parteien; sich zu anstehenden Volksbegehren zu verhalten und auf die Willensbildung einzuwirken.

Aus der Fülle weiterer Verfahrensprobleme sei zum Schluss nur auf zwei Fragen der Stellung des Staates gegenüber einem Begehren eingegangen. Zwiespältig ist ein vor-hergehendes Prüfungsrecht des Staates gegenüber einem Antrag. Es ermöglicht ihm einen vielleicht entscheidenden Zeitgewinn und führt nicht zu einer autoritativen Klärung. Mit weiteren Zeitverlusten kann nämlich das Verfassungsgericht angerufen werden. Bei allen Volksentscheiden, die Grundrechte tangieren, ist zudem ins Kalkül zu ziehen, dass deren Auslegung bekanntlich einen größeren Spielraum einräumt. Andererseits kann eine staatliche Vorprüfung auch rechtlich aussichtslose Begehren frühzeitig verhindern. Ich neige dazu, das Risiko bei den Initiatoren zu belassen.

Propagandaaktionen gegenüber einem Volksbegehren sollten dem Staat in all seinen Gliederungen untersagt werden, dagegen sollte er in dem Abstimrnungsheft seine Vorstellungen artikulieren müssen.

VII. Rück-und Ausblick

Theodor Heuss hat im Parlamentarischen Rat mit seinem „cave canem“ die Angst vor der bissigen Plebs beschworen: ein Ruf, der auf Bundesebene sehr lange nachgehallt hat. Dafür war nicht nur der Kalte Krieg mit seinem Lagerdenken hilfreich, der Verweis auf die bösartige Masse hatte auch die Funktion, das Versagen der politischen Klasse beim Niedergang Weimars und bei Hitlers Aufstieg zu kaschieren. Es scheint nicht zufällig zu sein, dass die Chance für eine Einführung von Volksentscheiden auch im Bund mit dem Aussterben der verantwortlichen Generation zusammenfällt.

Der Text ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages, der auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11./12. Mai 2012 gehalten wurde.

Der Beitrag Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene sind machbar und sinnvoll erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Krise der europä­i­schen Integration

Die europäische Integration, an deren Mitwirkung alle Verfassungsorgane durch das Grundgesetz aufgefordert sind, steckt in einer tiefen Krise. Und das nicht erst, seitdem die internationale Banken-und Staatsschuldenkrise seit 2007 den Euro und den Zusammenhalt der Eurozone gefährdet. Manche Politiker glauben, dass diese aktuelle Krise und die hektischen Aktivitäten zur ihrer Eindämmung und Bewältigung dazu beitragen könnten, das historische Projekt der europäischen Integration schneller voranzutreiben, als dieses ohne die Finanzkrise möglich gewesen wäre.

Ich halte diese Sicht der Dinge für kurzsichtig, für politisch normativ kritikwürdig und möchte dies im Folgenden damit kurz begründen, dass wieder einmal die Rechnung ohne die Bürgerinnen und Bürger der EU gemacht wird, ohne deren Mitwirkung und Integration es eine wahrhaft demokratische europäische Integration nicht geben kann und wird. Dazu zunächst ein kurzer Rückblick auf die Art und Weise wie der bisher erreichte Integrationsstand der EU zustande gekommen ist und wie er in Hinblick auf die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger zu beurteilen ist:

Nach den Verheerungen und Zerstörungen, die der von Deutschland angezettelte Eroberungsweltkrieg 1945 in weiten Teilen in materieller und teilweise auch in geistiger Hinsicht angerichtet hatte und vor dem Hintergrund des bald danach schon ausgebrochenen kalten Krieges mit der von der Sowjetunion ausgehenden Drohung gegen die liberalen Nachkriegsdemokratien, war die europäische Bewegung zunächst und von Anfang an eine Friedensbewegung. Und sie war in dieser Zeit auch eine Bürgerbewegung. Mit dem symbolischen Niederreißen der Grenzsteine und Schlagbäume, der geistigen Infragestellung des Nationalismus, dem Enthusiasmus für internationales und supranationales Recht, glaubten Vereinigungen, z. B. die europäische föderalistische Bewegung, die wesentlichen Kriegsursachen zu beseitigen, die in der europäischen Geschichte immer wieder den Kontinent oder Teile von ihm in ihrem Frieden bedroht haben. Dazu gehörte etwa die seit dem 19 Jhd. andauernde Rivalität von Deutschland und Frankreich.

Blickt man heute nach 60 Jahren auf diese Hoffnungen zurück, so könnte man meinen, dass diese, abgesehen von den kriegerischen sowjetischen Interventionen in Budapest und Prag, sowie den auf den Zerfall Jugoslawiens folgenden Kriegen im Großen und Ganzen nicht getrogen haben. Niemals in den Jahrhunderten zuvor gab es in Kerneuropa eine Phase von mehr als sechzig Jahren ohne größeren Krieg. Das sollte man in Erinnerung behalten.

Die europäische Integration aus Sicht der Bürger

Das ist zweifellos auch ein Verdienst der europäischen Integration und der Art und Weise, wie sie bis heute vorangetrieben wurde. Allerdings hatte diese erfreuliche Entwicklung das paradoxe Ergebnis, dass die EU heute in der Wahrnehmung und Beurteilung von den meisten EU-Bürgerinnen und Bürger gar nicht mehr als Projekt wahrgenommen und für notwendig erachtet und erst recht nicht durch Engagement und Partizipation unterstützt wird.

Wenn sich überhaupt konkrete Forderungen, die sich explizit an die Adresse der supranationalen Organe der EU richten, feststellen lassen, so steht an erster Stelle die heute bereits von vielen als selbstverständlich wahrgenommene Bewegung-und Aufenthaltsfreiheit sowie der innerhalb der EURO-Zone durch den EURO erleichterte Zahlungsverkehr und ähnliches.

Nur Minderheiten nehmen positiv wahr, dass in bestimmten Rechtsbereichen sich die Rechtsprechung und Rechtsetzung etwa durch Gleichstellungs-und Antidiskriminierungsvorschriften von Europa aus vorteilhaft entwickelt haben. Aber hier beginnen bereits die Ambivalenzen, weil etwa im Bereich der informationellen Selbstbestimmung und des Datenschutzes die Europäisierung von Rechtsvorschriften im Einzelnen auch eine so genannte Nivellierung nach unten bedeuten kann. So will die EU eine Rechtsverordnung verabschieden, die die strengen deutschen Maßstäbe für die chemische Zusammensetzung von Kinderspielzeug nach unten nivelliert. Für mein Argument ist allerdings wichtig, was die Bürger und Bürgerinnen in aller Regel nicht mit dem erreichten Stand der europäischen Integration in Verbindung bringen: Nämlich das Maß ihrer individuellen Wohlfahrt, insbesondere jenes Anteils, der sich auf die staatlicher Wohlfahrtspolitik begründet.

Europäischen Meinungsumfragen zeigten an, dass alltägliche politische Beobachtungen der EU-Bürger sich ganz wesentlich auf Fragen des materiellen Wohls beziehen und die EU-Bürger in den sie ganz unmittelbar betreffenden Bereichen, die in der Steuer-, Sozial-, Arbeit-und -Gesundheitspolitik konzentriert sind, leiden. So bleiben die EU-Bürger – könnte man in Abwandlung eines politologischen Terminus technicus sagen – methodische Nationalisten. Nicht die europäischen Arbeitslosen-und Inflationsraten lösen Ängste und Erwartungen aus, sondern nationale Raten. Nicht die Kommission sondern die nationale Regierung wird für das perzipierte Auf und Ab des eigenen Wohlergehens in Haftung genommen. Nicht supra-oder transnationale Massenmedien, sondern die auf den nationalen Fernsehen, Hörfunk-oder Zeitungsmärkten dominanten Leitmedien bestimmen die jeweilige öffentliche Meinungsbildung.

Europäische Integration zuerst durch Inter­go­ver­n­men­ta­lismus

Fragt man sich, wie diese beiden nur grob skizzierten langfristigen Entwicklungstrends mit der Methode der Politik zusammenhängen, durch die die europäische Integration seit den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts vorangetrieben wurde, so kann man wohl einen der wenigen Hintergrundkonsense der ansonsten so vielfältigen und vielstimmigen Europaforschung wie folgt formulieren:

Lange Zeit dominierend war der unter Politologen so genannte Intergovernmentalismus, also das Zusammenwirken der Regierungen, die diesen Prozess vorangetrieben haben. Manchen Mitgliedsstaaten mehr als anderen galt die Europapolitik sogar lange Zeit als Außenpolitik. Losgelöst von parlamentarischer Beteiligung oder Kontrolle zu handeln, galt damit als Prärogrative der Regierungen. Das ist das, was die Politologen Intergovernmentalismus nennen, also das Zusammenhandeln der Regierungen. In dem Maße, wie es den europäischen Institutionen, also etwa der Kommission oder dem europäischen Gerichtshof allmählich gelang auch als Gegenüber der intergovernmentalen Institutionen politische Initiativen und Zustimmungsmacht zu entfalten, kam es zu dem heute bestehenden Zustand des Zusammen-und Wechselspiels von – wie Politologen sagen – Supranationalismus – also das, was Kommission und Europäische Gerichtshof (EuGH) machen – und Intergovernmentalismus.

Bürger­be­tei­li­gung, Integration und Parti­zi­pa­tion

Die ständig gewachsene Rolle des europäischen Parlaments will ich nicht geringschätzen, sie bedeutet aber für diese Konstellation keine entscheidende Korrektur. Dies zeigt die magere Wahlbeteiligung bei seiner Wahl an. Aber auch die empirisch nachgewiesene überwiegend national bestimmte Motivierung der Stimmabgabe verrät, dass es sich hier immer noch im Bewusstsein der meisten Wählenden um das, was vor vielen Jahren der Kollege Reif ’nationale Nebenwahlen‘ genannt hatte, handelt, die kaum als Ausdruck einer europäischen Gesinnung oder als Mitwirkung der Bürger und Bürgerinnen an der Gestaltung der EU interpretiert werden können.

In dieser Konstellation mag umstritten sein, ob die jeweilige Hegemonie bei der Methode der Integration eher auf der Seite des Zusammenhandelns der Regierung oder eher auf der Seite der supranationalen europäischen Institutionen liegt. Das ist eine Diskussion unter Fachleuten. Auch normativ ist die Frage, bei wem denn die Vorhand eigentlich liegen sollte, umstritten.

Aber eines dürfte in der EU-Forschung nicht unumstritten sein: Niemand in der Wissenschaft und in der Politik behauptet, dass die bisherige Entwicklung zum jetzigen Integrationsstand durch die partizipatorischen Anstrengungen der europäischen Bürger und Bürgerinnen vorangetrieben und dass der Stand der heutigen Integration von einer europaweiten transnationalen Integrationsbewegung der Bürger und Bürgerinnen getragen worden sei.

Nach dem allmählichen Erlahmen der von Bürgerengagement getragenen, ursprünglich friedensorientierten und damit gewissermaßen idealistischen europäischen Integrationsbewegung ist das Projekt spätestens seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts als ein allein von den Regierenden und einer nach Bedeutung und Zahlen gewachsenen, aber für die meisten Bürger und Bürgerinnen anonym bleibenden Schicht von Eurokraten und allenfalls einer kleinen intellektuellen Elite getragener Prozess, der über keine relevante Basis im Bürgerengagement verfügt. So heißt es zutreffend in dem jüngst veröffentlichen Manifest „Wir sind Europa“, Europa drohe zu scheitern an der unausgesprochenen – ich hab sie jetzt ausgesprochen – Maxime der Europapolitik: Das Glück der europäischen Bürgers im Notfall auch gegen seinen Willen zu schmieden. Das Beste, was über die Rolle und den Beitrag der europäischen Bürgerschaften noch lange Zeit behauptet werden konnte, wird in der Forschung mit dem bescheidenen Begriff eines permissiven Konsensus ausgedrückt. Soll heißen: Bevölkerungsweit hat man in den EU-Mitgliedstaaten die positiven Effekte der Europäisierung einiger Politikbereiche und natürlich in den dafür in Frage kommenden Staaten auch die materiellen Transfers hingenommen und schnell auch für selbstverständlich und unrevidierbar gehalten. Auch dieser permissive Konsensus entwickelte sich nicht ohne integrationspolitische Stolpersteine, z. B. wenn, was in der deutschen Verfassung allerdings so nicht vorgesehen war, nationale Bürgerschaften zu der europäischen Integration befragt wurden. Wo die nationalen Gegebenheiten direkte demokratische Zustimmung zu neuen Integrationsschritten möglich und erforderlich machten, so wie das jetzt auch in Deutschland gefordert wird, zeigten sich schon früh politisch signifikante antieuropäische und gegen weitere Integration gerichtete Stimmenblöcke im Parteienspektrum vieler Mitgliedstaaten. Explizit antieuropäische Parteien haben mittlerweile eine dauerhafte Präsenz in vielen Parlamenten.

Parti­zi­pa­tion und Konsul­ta­ti­ons­wesen

Mancher wird an dieser Stelle einwenden: Gibt es nicht inzwischen rund um die EU-Institutionen in Brüssel eine riesige Corona von Nicht-Regierungs-Organisationen und Lobbyisten, die versuchen auf die Entscheidungen der europäischen Institutionen Einfluss zu nehmen. Und ist das nicht, wie man in der Literatur immer wieder lesen kann, der Einfluss einer europäisch entstehenden Zivilgesellschaft. Ein Beitrag zu dem, was nicht nur manche enthusiastische Kollegen, Forscher und Theoretiker sondern beispielsweise auch die Kommission in offiziellen Papieren gelegentlich als European Participatory Governance bezeichnet.

Meine Antwort ist: Hier gilt es genau zu unterscheiden, ob es um die Mitwirkungs und Einflussmöglichkeiten der Bürger und Bürgerinnen und ihre tatsächliche Partizipation geht. Oder ob es sich in der Tat vor allem auch um ein von der Kommission und ihren Direktoraten geförderte tief gestaffelte Konsultationswesen im Vorfeld von Kommissionsinitiativen und dem Erlass von Rechtsakten sowie um die lobbyistische und verbandsförmige Einflussnahme auf die Willensbildung des europäischen Parlament sich handelt. Tatsächlich hat sich, von der Kommission als Methode der Governance vorangetrieben – wobei sie auch manchmal als Hebamme der europäischen Zivilgesellschaftserscheinungen bezeichnet wird – ein relativ responsives, also ein die Initiativen von Außen aufnehmendes System des beratenden Zusammenspiels von NichtRegierungs-Organisationen, Verbänden, Lobbyisten und gelegentlich Einzelinitiativen ergeben. Dies hilft vor allem der Kommission, ihre Informationsdefizite und institutionelle Abkopplung kommunikativ auszugleichen und insofern ihre Entscheidungsfunktion effektiver und mit größeren Chancen auf Akzeptanz wahrzunehmen. Daran ist nichts auszusetzen.

Reprä­sen­ta­tion und Reprä­sen­tanten

Aber der Bürgerferne und der Anonymität der Kommission und ihrer Beamte entsprechen mindestens in gleichen Maßen die Bürgerferne und Anonymität der kollektiven und individuellen Akteure, die als Repräsentanten für die angeblich existierende europäische Zivilgesellschaft, mehr noch für ihrer Bürger und Bürgerinnen, theoretisch und normativ, in Anspruch genommen werden. Viele der organisierten Ansprechpartner in den Konsultationen sind ihrerseits nur europäische Dachverbände nationaler Vereinigungen, viele direkt von Wirtschaft-und Branchenverbänden bezahlte Lobbyisten-Büros und auch die prominenten zivilgesellschaftlichen Nicht-Regierungs-Organisationen lassen sich durch ständige Repräsentation professionell vor Ort vertreten.

Auch hier werden die funktionalen Imperative von Repräsentation, Professionalisierung, Bürokratisierung, Hierarchisierung, Intransparenz und die Gefahr der Verselbstständigung der Repräsentanten von den Repräsentierten sichtbar. Im Kontext einer pluralismustheoretischen und – wie das häufig heißt – realistischen Demokratievorstellung wird man diese konsultative Praxis der Kommission und sogar die Professionalisierung der Repräsentanten zivilgesellschaftlicher Interesse keineswegs negativ bewerten müssen. Aber aus der Perspektive der bürgerzentrierten, mehr noch aus der direkt-demokratischen Demokratievorstellung, muss den normalen Bürgerinnen und Bürgern das ganze komplexe konsultative Governance-System der EU als ein intransparenter Moloch der Fremdbestimmung – als Teil von Brüssel – erscheinen.

Neue direk­t-­de­mo­kra­ti­sche Elemente?

Um die Frage letztlich aufzuwerfen, ob die mit dem Vertrag von Lissabon nunmehr eingeführten direkt-demokratischen Elemente daran etwas ändern können? Der Vertrag spricht ja in Artikel 11 von nicht weniger als von partizipativer Demokratie, wenn er das neue Instrument der europäischen Bürgerinitiative, EBI abgekürzt, einführt und die bereit praktizierte und eben beschriebene Konsultationspraxis der Zivilgesellschaft nunmehr in den Status von Verfassungsrecht erhebt, was vorher nicht der Fall war. Hinter dem Begriff und der vertraglich nunmehr garantierten Mitwirkungsmöglichkeit der Bürgerinnen und Bürgern verbirgt sich aber nichts anderes, als ein nunmehr von Basis her zu initiierendes Konsultativverfahren. Aus der anspruchsvollen normativen Perspektive der direkten Demokratie wird man die Bezeichnung „Einführung partizipativer Elemente“ als Etikettenschwindel bezeichnen müssen. Für einen Gesetzesvorschlag von mindestens sieben Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens sieben Staaten bedarf nach Zulässigkeitsprüfung der Kommission innerhalb eines Jahres mindestens eine Millionen Unterschriften aus mindestens sieben Mitgliedsstaaten, gewichtet nach Quoten (degressiver Progression). Im Erfolgsfall erfolgt daraufhin eine Anhörung der Initiatoren im EU-Parlament und auch direkt mit der Kommission. Danach darf die Kommission entscheiden, ob sie den Vorschlag übernimmt und ein Gesetzgebungsverfahren einleitet oder nicht. Immerhin wird sie durch den Vertrag zu Abgabe einer öffentlichen Begründung Ihrer Entscheidung verpflichtet. Deshalb nenne ich das ein Konsultativverfahren und nicht direkte Demokratie.

Die Frage ist nun, wie diese Innovation des Vertragsrechtes einerseits institutionell als auch politisch zu werten ist? Wenn wir über die Direkte Demokratie reden, so ist zunächst zu sehen, dass die EU trotz der durch den Lissabonner Vertrag weiter angewachsenen Beteiligungsmacht des EU-Parlaments bisher noch nicht mal eine parlamentarische repräsentative Demokratie ist, sie hat – an diesem normativen Begriff gemessen – das hinlänglich bekannte Demokratiedefizit. Das EU-Parlament hat kein klassisches Budgetrecht, ist nicht alleiniger Gesetzgeber, nicht Kreationsorgan der Kommission, außerdem verletzt es in seinem Zustandekommen und Wahlrecht fundamentale Demokratiewerte der gleichen Freiheit und desgleichen mehr.

Institutionell bringt – wie ich zu zeigen versucht habe – der Lissaboner Vertrag unter dem Begriff „partizipative Demokratie“ in Ergänzung des bestehenden Wahlrechts zum EU-Parlament sowie des schon länger existierende Petitionsrecht nur ein weiteres konsultatives Verfahren. Als historisch denkender Politologe möchte ich sagen, konsultative Verfahren sind für sich genommen kein Funktionsmerkmal von Demokratie, sie mögen nützlich und als Regierungsmethode positiv zu bewerten sein, aber sie begründen für sich genommen keinen Fortschritt der Demokratie.

Mobili­sie­rungs­wir­kung durch weitere Demokra­ti­sie­rung?

Bleibt die politische Beurteilung und sie fällt, da sie von der Zukunft handelt, natürlich etwas spekulativ aus. Was die Vergangenheit angelangt, so klingt die passive Rolle der Bürgerinnen und Bürgern der Europäischen Union bereit mit dem Begriff des permissive Konsensus an. Für eine repräsentative demokratische Eliteherrschaft, die es nach den Maßstäben der nationalen Demokratien in der EU erst noch zu erreichen gilt, mag diese Mischung von skeptischer Duldung repräsentativer Herrschaftspraxis als Legitimationsgrundlage normativ hinreichen. Stets sind es aktive Minderheiten, die sich unter solchen Zuständen zumeist und – das ist bedenkenswert – im Protest „gegen etwas“ und seltener in der strategischen und ausdauernden Mobilisierung „für etwas“ von der Masse ihrer Mitbürger abheben. Die politische Frage, die zentrale Frage wird also sein, ob die jüngst in Kraft getretene europäische Bürgerinitiative hier eine zusätzliche neue Mobilisierungswirkung für eine weitere Demokratisierung der EU bietet?

Angesichts der Tatsache, dass unter den heutigen Kommunikations-bedingungen die Möglichkeiten der elektronischen Stimmensammlung und der bereit bestehenden die Landesgrenzen überschreitenden kommunikativen Vernetzungen von Interessenverbänden, Gewerkschaften und zivilgesellschaftlichen Organisationen rechne ich – anders als manche – damit, dass in kurzer Frist eine ganze Reihe von Initiativen auf den Weg gebracht werden können. Auch das Erreichen des Quorums von einer Millionen Unterschriften halte ich auf diesem Wege für gar nicht mehr so schwierig zu erreichen. (In der Gesetzesvorlage der Regierung im Bundestag musste ja eine Kostenabschätzung gemacht werden. Da rechnete die Bundesregierung mit zehn Initiativen pro Jahr.)

Aber die entscheidende politische Frage ist: Wer wird von diesen Instrument mit welchen Zielen Gebrauch machen? Welche Rolle werden die Bürgerinnen und Bürger dabei spielen, die sich für mehr Demokratie einsetzen? Die, die bisher überwiegend passiv die europäische Politik verfolgt haben. Wenn sie nicht sogar zu jener Minderheit gehören, die sich bereits jetzt schon mit den national vorhandenen Möglichkeiten als Anti-Europäer artikuliert haben. Es gehört ja leider zur wohl bekannten Logik kollektiven Handelns, dass sich der partikulare Protest „gegen etwas“ leichter als die diffuse Unterstützung auf Dauer mobilisieren lässt. Direkte Demokratie begünstigt – so paradox das zunächst klingt – in der Mobilisierungschance zunächst Minderheiten. Und die müssen nicht immer nur europa-und demokratiefreundlich sein. Damit ist auch bei der zukünftigen Praxis der europäischen Bürgerinitiative zu rechnen.

Engagement für Bürger­rechte

Es steht im Moment und in naher Zukunft schlecht für die politische Perspektive einer partizipativen bürgerfreundlichen Demokratieentwicklung der EU. Abstrakt lässt sich der Hauptmangel dieses Zustandes leicht benennen. Es fehlt an der Existenz einer ausdrücklich für die demokratische Vertiefung der EU mobilisierenden und kämpfenden transnationalen Massenbewegung der Bürgerinnen und Bürgern. Es fehlt an einer begeisterungsfähigen Europaidee, die auch die jungen Menschen wie Ende der 40er/Anfang der 50er Jahre ergreift.

Ohne eine solche Bewegung – und das ist die bittere Erkenntnis – wird es bei der tendenziell technokratischen Elitenherrschaft in Form konsultativer Governance bleiben. Die Möglichkeit, dass es den Eliten auf diese Weise allerdings gelingt, den im Zuge der derzeitigen EURO-Staatskrisen-Bekämpfung überall aufkeimenden antieuropäischen Neonationalismus zu bändigen, kann nur mit Skepsis betrachtet werden. Das Ausmaß der bisherigen europäischen Integration – mit EURO und „Schengenland“ im Zentrum – ist keine unrevidierbare Selbstverständlichkeit mehr. Wer sich mindestens für den mit diesem Integrationsgrad erreichten Zustand einsetzten will, der wird sich in einer gesamteuropäischen Demokratiebewegung engagieren müssen.

Auch hier wird sich die alte Erfahrung bestätigen: Bürgerrechte, vor allem die auf wahre politische Beteiligung gerichteten, müssen gewollt und erkämpft werden. Man bekommt sie von den Regierungen in der Regel nicht geschenkt.

Der Text ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11./12. Mai 2012.

Der Beitrag Die Mitwirkung der Bürger an der europäischen Integration erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ich wende mich der europäischen Wirklichkeit zu und lege Lehren aus der empirischen Forschung offen. Das werde ich in fünf Punkten tun: Ich werde eine Fallstudie präsentieren, die, wie ich denke, ein gelungenes Beispiel einer europäischen Bürgerinitiative (EBI) ist, und werde dann an diesem Fall die Möglichkeiten und Grenzen dieses neuen Partizipationsmechanismus aufzeigen. In einem nächsten Schritt gehe ich auf den so genannten zivilen Dialog ein, der die Europäische Union schon länger begleitet, und am Ende frage ich dann: Bringen diese Neuerungen mehr Demokratie für die EU? Ich kann hier an Michael Greven anschließen, der einmal gefragt hat: Wie steht es um die Demokratiefähigkeit der EU? In seinem Beitrag, der in dieser Ausgabe gleichfalls veröffentlicht wird, fällt seine Antwort höchst skeptisch aus, und auch ich sehe wenig Anlass zum Optimismus.

Die Europäische Bürger­in­itia­tive

„8hours“: Nicht mehr als acht Stunden soll der Transport lebender Tiere dauern. So lautet die Forderung einer europäischen Bürgerinitiative, und ich denke, dem würde keiner widersprechen. Denn selbst wenn es sich um Schlachttiere handelt, ist doch nicht zumutbar, dass Tiere unnötig lange leiden oder sogar auf dem Transport elendiglich zu Grunde gehen. Die Wirklichkeit sieht heute desaströs aus. Es gibt zwar Vorschriften, nämlich EU-weite Richtlinien, aber danach können Tiere erschreckend lang transportiert werden. Es gibt Unterschiede je nach Tiergattung und beispielsweise danach, ob die Tiere noch gesäugt werden oder nicht. Doch die Zeiten sind lang: ein Schwein kann beispielsweise 24 Stunden unterwegs sein und wenn man eine Pause einhält, dann kann der Tag nochmals um 24 Stunden verlängert werden. Die drängende Frage in diesem konkreten Fall ist weniger, wie eine solche Bürgerinitiative zustande kommen kann, sondern welche Erfolgschance sie hat. In der Tat ist es gelungen – wie erforderlich – über eine Million Stimmen zu sammeln, die Initiative vorschriftsgemäß bei der Europäischen Kommission einzureichen und zudem auch noch die Unterstützung des Europäischen Parlaments zu gewinnen. Kurz gesagt, alles scheint auf gutem Weg zu sein aber wird sie auch Erfolg haben?

Um eine solide Einschätzung der Erfolgsbedingungen zu gewinnen, muss man sich zunächst vergegenwärtigen, was rein formell betrachtet eine Europäische Bürgerinitiative bewirken kann. Die Bürgerinitiative ist nicht mehr als ein Vorschlag an die Europäische Kommission, die das Gesetzgebungsinitiativrecht hat, dass sie sich mit der Materien befassen möge. Natürlich ist auch das Europäische Parlament aufgefordert, die Initiative zu diskutieren. Doch nach dem Gesetz liegt die Entscheidung, ob die Initiative aufgegriffen wird oder nicht, bei der Europäischen Kommission, denn nur sie kann einen Gesetzesvorschlag einbringen. Also muss man sich fragen: Wie kann ein ausreichender politischer Druck aufgebaut werden, damit die Kommission tätig wird?

Zwar sind Europäische Bürgerinitiativen erst seit dem 1. April 2012 zugelassen, doch es gab schon vor Inkrafttreten des Gesetzes mehr als 25 Pilotinitiativen1 und aus ihnen, wie aus den inzwischen neun vorliegenden offiziellen Initiativen (August 2012), können bestimmte Erfolgsmuster herausgelesen werden.

Auf dem Weg zum Erfolg sind zwei Hürden zu nehmen: 1. Es müssen eine Million Bürger aus mindestens sieben Mitgliedstaaten für die Unterstützung einer Initiative mobilisiert werden.2 2. Die Europäische Kommission muss dafür gewonnen werden, die Initiative auch aufzugreifen.3 Doch selbst wenn diese Hürden erfolgreich genommen wurden, muss 3. gefragt werden, ob das Verfahren insgesamt so gestaltet ist, dass man von einer gelungenen demokratischen Partizipation sprechen kann.

Start­be­din­gungen

Die erste Frage ist also: Wie leicht oder schwer ist es, eine Initiative zu lancieren? Es ist einleuchtend, dass eine Initiative leichter Unterstützung findet, wenn sie ein populäres Thema aufgreift. Wenn ein allgemein bekanntes Problem angesprochen wird, wenn Emotionen geweckt werden und wenn es gelingt, den Aufruf griffig zu formulieren, dann kann man auf großes Echo hoffen. Mit anderen Worten, für erfolgreiche Initiativen gibt es Themenkonjunkturen und dies zeigen die bisher gestarteten Initiativen eindeutig. So forderte die erste Initiative, die noch vor dem offiziellen Start der EBI der Europäischen Kommission unterbreitet wurde, ein Moratorium beim Anbau gentechnisch modifizierter Pflanzen.4 In der Pilotphase gab es noch eine weitere Initiative zum Thema Gentechnik und andere resonanzträchtige Themen wie die Rechte von Behinderten, der Kampf gegen Adipositas oder der arbeitsfreie Sonntag. Auch unter den nun offiziellen, d. h. nach dem 1. April 2012 eingereichten Initiativen tauchen populäre Themen wie das Verbot von Tierversuchen5 oder die Einführung des bedingungslosen Grundeinkommens6 auf.

Die kurze Geschichte der EBI zeigt allerdings, dass die Attraktivität eines Themas nicht ausreicht. Erforderlich sind ein professionelles Management und eine gute transnationale Vernetzung der Organisatoren. Zum professionellen Management gehört eine attraktiv gestaltete Webseite, das Informationsangebot in möglichst vielen Sprachen, damit die potentiellen Unterstützer auch in ihrer Muttersprache angesprochen werden, und vor allem viele freiwillige Helfer, die das Thema über einschlägige Organisationen oder die Medien bekannt machen und die notwendigen Unterschriften aktiv einwerben. Zwar sollen nach den Vorstellungen der EU individuelle Bürger eine EBI lancieren, doch tatsächlich sind es meist Organisationen, die die Initiative ergriffen haben. Europaweit oder gar weltweit agierende politische Unternehmer mit hoher Reputation wie Greenpeace sind hier im Vorteil. Aber auch die Zusammenarbeit von Gewerkschaften und Umweltschutzorganisationen ist erfolgsverdächtig, bieten sie doch Gewähr für Professionalität und hohes Mobilisierungspotential. Wenn dann noch, wie bei der Initiative für ein Grundrecht auf Wasser7, eine hohe und über die Mitgliedstaaten breit gestreute Zahl von nationalen und europäischen Unterstützerorganisationen aufgeboten werden kann, dann darf man auf den Erfolg wetten.

Dass ein attraktives Thema allein nicht reicht, zeigt die mäßige Resonanz auf das Pilotprojekt für den freien Sonntag. So gering die Zahl und Bedeutung der unterstützenden Organisationen war, so bescheiden blieb die Zahl der Unterschriften.8 Die Tatsache, dass die Webseite nur in deutscher Sprache zugänglich war, mag sein Übriges dazu beigetragen haben. So kann man gespannt sein, ob die jetzt offiziell laufenden Bürgerinitiativen, die ihre ausführlicheren Informationen nur in einer oder wenigen Sprachen präsentieren, mehr Erfolg haben werden.

Resonanz in Brüssel

Wenden wir uns der zweiten Frage zu: Wann ist es wahrscheinlich, dass die Initiative ihre Adressaten erreicht?

Das formale Prozedere ist wie folgt9: Die Kommission prüft die Initiative und wird binnen drei Monaten nach Eingang der Initiative die Organisatoren empfangen und ihnen Gelegenheit geben, ihr Vorhaben näher zu erläutern. Die Organisatoren haben überdies die Möglichkeit, ihre Initiative bei einer öffentlichen Anhörung im Europäischen Parlament vorzustellen. Es liegt im Ermessen der Kommission, ob sie die Initiative aufgreift und welche Maßnahmen sie vorschlägt. Die Entscheidung wird formell vom Kollegium der Kommissionsmitglieder getroffen und die Gründe der Annahme oder Ablehnung werden öffentlich dargelegt. Mit anderen Worten, die Kommission ist nicht verpflichtet, als Antwort auf eine Initiative einen Rechtsakt vorzuschlagen und auch nicht bei einer eventuellen Gesetzesinitiative den inhaltlichen Vorgaben der Initiatoren zu folgen. Beschließt die Kommission jedoch, einen Rechtsakt vorzuschlagen, wird das normale Gesetzgebungsverfahren in Gang gesetzt: Der Kommissionsvorschlag wird nach dem im Vertrag vorgesehenen Verfahren dem Europäischen Parlament und dem Rat vorgelegt und wenn er angenommen wird, erlangt er in allen Mitgliedstaaten Gesetzeskraft.

Wie groß ist nun die Wahrscheinlichkeit, dass die Kommission positiv reagiert? Zunächst einmal entspricht es ihrer Politik, populäre Themen aufzugreifen. Seit einigen Jahren, genau gesagt, seit dem Amtsantritt von Kommissionspräsident J. M. Barroso, profiliert sich die Kommission in all ihren Selbstdarstellungen damit, dass sie im Interesse der Bürger handelt und dafür Sorge trägt, dass der Bürger aus der EU Nutzen zieht. So ist es nur folgerichtig, dass sie einer Initiative, die von einer Million Bürgern aus sieben Mitgliedstaaten getragen wird, grundsätzlich positiv gegenüber steht. Schließlich kann damit überzeugend demonstriert werden, dass sie geneigt ist, eine Politik für die Bürger zu machen. Anderseits ist sie aber auch gehalten, auf die Kohärenz ihrer politischen Linie zu achten und die Durchsetzungschancen einer politischen Kursänderung in Betracht zu ziehen. Nehmen wir das Beispiel der „8hours“-Initiative. Die Kürzung der Transportzeiten ist ein aktuelles Thema, denn die Kommission ist durch die Tierschutztransportverordnung von 2005 verpflichtet, dem Europäischen Parlament und dem Rat (bis spätestens Januar 2011) einen Bericht über die bisherigen Erfahrungen vorzulegen. Sie gab eine wissenschaftliche Studie in Auftrag und kam ihrer Berichtspflicht im November 2011 nach. In ihrem Bericht schlägt sie eine Reihe von Maßnahmen zur Ergänzung der Verordnung vor.10 Mit anderen Worten, das Thema steht auf der Tagesordnung und die Europäische Bürgerinitiative nimmt Stellung zu einer aktuell laufenden Diskussion.

Die Wahrscheinlichkeit, dass sich die Kommission mit „8hours“ befassen wird, erhöht sich dadurch, dass das Europäische Parlament eine Resolution verabschiedet hat, die von mehr als der Hälfte der Abgeordneten unterzeichnet wurde, so dass sie als offizielle Stellungnahme des Parlamentes gilt. Dies hat zwar keine rechtlichen Folgen, verleiht aber der Forderung von „8hours“ politisches Gewicht. Die Unterstützung hat nicht nur symbolischen Wert, sondern signalisiert, dass sich in den späteren Verhandlungen das Europäische Parlament für eine deutliche Kürzung der Transportzeiten stark machen wird.

Effektive demokra­ti­sche Parti­zi­pa­tion?

Die entscheidende, dritte Frage lautet nun: Gibt die Europäische Bürgerinitiative dem Bürger ein Instrument in die Hand, mit dem sie oder er Einfluss auf die Inhalte der europäischen Politik nehmen kann? Mit anderen Worten, leistet sie wirklich einen Beitrag zur effektiven demokratischen Partizipation?

In der Tat ist vorgesehen, dass einzelne Bürger die Initiative ergreifen, sich transnational zusammenfinden und ihr Anliegen auf den Weg bringen. Diese Vorstellung ist bestenfalls naiv, wenn nicht zynisch. Nur eine kleine europäisierte (Bildungs-)Elite ist in der Lage, Gleichgesinnte in sieben EU-Ländern zu mobilisieren, ihr Anliegen in einer Vielzahl von Sprachen zum Ausdruck zu bringen und den organisatorischen Aufwand der digitalen Informationsverbreitung und Unterschriftssammlung zu meistern. Und in der Tat stehen hinter den von Individuen getragenen Initiativen zu „High Quality European Education for All“ Vertreter und Absolventen der Europa-Schulen11 bzw. bei „Fraternité 2020 – Mobility. Progress. Europe“ durch Erasmus und andere EU-Austauschprogramme geförderte Studenten und Professoren, die European Studies lehren.12 Auch bei den anderen Initiativen liegt die Autorenschaft nicht beim einfachen Bürger. Nach den Vorgaben der EU sollten Bürgerinitiativen nicht von Organisationen geleitet, sondern von diesen nur gefördert und unterstützt werden. Ferner sollen Abgeordnete des Europäischen Parlaments sich nicht der Bürgerinitiative bemächtigen. Die Vorschrift ist, dass Mitglieder des Europäischen Parlaments bei der Mindestzahl von 7 Bürgern für den Bürgerausschuss nicht mitgerechnet werden.

Die Praxis sieht anders aus: Die meisten Initiativen werden von Organisationen bzw. von Mitgliedern des Europäischen Parlaments lanciert. Mit anderen Worten, die bereits politisch organisierten Kräfte dominieren das Feld. Bürger werden zur Mitwirkung aufgefordert und in der Tat ist allgemein festzustellen, dass Bürger für diese Formen der „unkonventionellen politischen Partizipation“ – wie es im politikwissenschaftlichen Fachjargon heißt – offen sind. Die Wahlbeteiligung mag sinken, aber die Bereitschaft, Unterschriften zu leisten oder zu spenden ist weiter verbreitet als je zuvor. Allerdings ist es „Partizipation light“, denn in ihrer Mehrheit sind die Bürger eben nicht bereit, Mitglied einer Organisation zu werden oder sich in anderer Form längerfristig zu engagieren. Damit überlässt man nicht nur die Arbeit zu Durchführung einer EBI einer kleinen Zahl von Aktivisten, man verlässt sich auch darauf, dass die, die bereits organisiert sind, politisch relevante Themen aufgreifen. Damit geht einher, dass es zu Interessensverschiebungen kommt: Ich unterschreibe, wenn ich darum gebeten werde, und unterstütze so eine Sache, die andere für wichtig halte, während ich zu anderen Themen, die mir vielleicht mehr auf den Nägeln brennen, meine Stimme nicht erhebe. Die Schwelle zum eigenen politischen Engagement ist hoch, das ist eine bekannte Tatsache, denn es waren schon immer Minderheiten, die sich um die res publica gekümmert haben. Insofern liegen die europäischen Bürgerinitiativen ganz im Strom der üblichen Partizipationsentwicklung.

Wie sind eine solch verzerrte Partizipationsverteilung und die Wahrscheinlichkeit der Interessensverschiebung demokratisch zu beurteilen? Nach meiner Auffassung steht es nicht im Widerspruch zur Demokratie, wenn der gesellschaftliche Wandel durch Minderheiten vorangetrieben wird. Bedenklich wird es erst, wenn die Bevölkerung in ihrer Gesamtheit keine Kontrolle mehr darüber hat, was Minderheiten voranbringen. Mit anderen Worten, die demokratische Qualität der Bürgerinitiativen entscheidet sich daran, ob Öffentlichkeit und Transparenz bestehen. Die Internetauftritte geben teils ausführliche, teils nur rudimentäre Informationen darüber, was die Initiativen erreichen will und wer dahinter steht. Die Initiative „8hours“ ist ein positives Beispiel, weil das Anliegen anschaulich dargestellt und die bestehenden Probleme mit Dokumenten eindrücklich belegt werden. Aber selbst die Publizität dieser Initiative ist sehr gering und insgesamt muss festgestellt werden, dass nur wenige der Initiativen von den Medien beachtet werden. Somit finden sie in der breiten Öffentlichkeit auch keine Aufmerksamkeit. Man wird beobachten müssen, ob sich das ändert, wenn nach Abschluss der Stimmensammlung die Bürgerinitiativen im Europäischen Parlament diskutiert werden und die Kommission ihre Stellungnahme abgibt. Die Einbindung des Europäischen Parlaments ist ein Gewinn, denn dadurch kann prinzipiell eine größere Öffentlichkeit erreicht werden.

Die Verknüpfung von repräsentativer Demokratie und direkter Demokratie kommt dem Europäischen Parlament zugute. Sie bedeutet eine Stärkung der repräsentativen Demokratie in der EU, weil das Parlament bisher nicht das Recht zur Gesetzesinitiative hat und über den Umweg der Lancierung oder Unterstützung einer Europäischen Bürgerinitiative nun Einfluss auf die politische Agenda der Kommission nehmen kann. So ist es auch nicht überraschend, dass verschiedene Fraktionen des Europäischen Parlamentes, insbesondere die Fraktion der Grünen, eine Reihe von Aktivitäten entfaltet haben, um die EBI auf den Weg zu bringen. Das reicht von einem Handbuch: „Wie gestalte ich eine erfolgreiche Bürgerinitiative?“, über die Einrichtung eines Instituts, das Lehrgänge anbietet und Material zur Verfügung stellt: „Wie mache ich eine europäische Bürgerinitiative?“, bis hin zu Webseiten: „Wie kann ich mich am besten vernetzen?“ usw. usf.

Öffentlichkeit ist eine wichtiges Element demokratischer Willensbildung und unerlässlich für Partizipation. Doch demokratische Partizipation verlangt auch, dass den Stimmen der Bürger Gehör gegeben wird. Im Falle der Initiative „8hours“ hat die Resolution des Europäischen Parlaments ein starkes Zeichen gesetzt. Somit scheinen die Weichen auf Erfolg gestellt. Bestätigt wird diese Einschätzung durch die Aussage des zuständigen Kommissars anlässlich der offiziellen Übergabe der EBI (am 7. Juni 2012), dass die Kommission bis zum Jahr 2014 einen Verordnungsvorschlag vorlegen wird, der auch eine Reduktion der Tiertransportzeiten beinhalten wird. Allerdings wurde diese Aussage dann nach weniger als einer Woche von der Kommission dementiert. Diese Positionskorrektur ist ganz auf der Linie der offiziellen Haltung wie sie im Tierschutzbericht der Kommission zum Ausdruck kam. Die Kommission sieht keinen Handlungsbedarf mit Ausnahme einer besseren Überwachung der Einhaltung der Verordnung durch die Mitgliedstaaten. Nach ihrer Lesart zeigt die Studie, die ihrem Votum zugrunde liegt, „(…) eine Verbesserung der Gesamtqualität von Tiertransporten“ und dies in erster Linie bei Langstreckentransporten. Liest man die Studie13, so ist deren Tenor ganz anders. Es wird sehr deutlich zum Ausdruck gebracht, dass keine spürbare Verbesserung für das Wohl der Tiere erreicht wurde: „For the main groups of animals there are no indications that animal welfare during transport has been improved substantially by Regulation 1/2005.“ Ferner wurde ein „historic increase“ im Handel und damit im Transport lebender Tiere festgestellt und außerdem vermerkt, dass es keinen nennenswerten Unterschied zwischen der Behandlung von Zuchttieren und Schlachtvieh gibt. Damit man sich eine Vorstellung von der Größenordnung dieses Tierelends machen kann, verweise ich auf die Zahlen der Kommission: Sie spricht von 35 Millionen Tieren, die jährlich oft tagelang quer durch Europa transportiert werden.14

Warum nun scheint die Initiative kein Gehör zu finden? Die erwähnte Studie bietet Aufschluss: Die Durchsetzung des europäischen Binnenmarktes, nicht zuletzt dank der Vereinheitlichung der Transportgesetzgebung, hat zu einer Verschärfung des Wettbewerbs und damit zu einer Zentralisierung der Schlachthöfe geführt. Ausbau der Schlachtkapazitäten für Schweine an zentralen Stellen in Deutschland und Anlieferung der Schweine und Ferkel aus Dänemark und den Niederlanden, deren Schlachtkapazität dann abgebaut wurde. Die Ausweitung der Transporte ist eine zwangsläufige Folge. Selbstverständlich gab es bereits früher Widerstand gegen die Schließung der kleinen, lokalen Schlachthöfe und gegen die Verlängerung der Tiertransporte. Ich erwähne nur die offiziellen deutschen Initiativen: Bereits im Jahre 2003 haben etliche Bundesländer eine Begrenzung der Transportzeiten auf acht Stunden gefordert15, später gab es im Bundesrat einen Vorstoß für den Erhalt lokaler Schlachthöfe und 2009 hat der Bundesrat sich erneut dafür eingesetzt, in der EU-Verordnung festzulegen, dass – entsprechend der in Deutschland geltenden Vorschriften – die Höchstdauer von Transporten acht Stunden nicht überschreiten darf.16 Das zuständige Bundesministerium mochte sich dem Vorschlag nicht anschließen und verwarf vor allem die Festlegung auf eine konkrete Zeitdauer mit dem Verweis auf die schwierige Erreichbarkeit von Schlachthöfen.17 Diese kleine Geschichte zeigt eine grundsätzliche Schieflage europäischer Politik auf: Handelte man nach dem Subsidiaritätsprinzip, das schließlich als Prinzip auch in den Europäischen Verträgen festgelegt ist, dann wäre das Problem längst im Interesse des Tierschutzes gelöst. Fällt man die Entscheidung in Brüssel, dann stehen die Verwirklichung des Binnenmarktes und die Effizienz des Wettbewerbs im Vordergrund. Es ist kaum zu erwarten, dass Europäische Bürgerinitiativen gegen diesen Trend angehen können. Im Gegenteil: Die Mehrheit der Initiativen tritt für eine Ausdehnung der Brüsseler Kompetenzen ein, sei es im Bildungsbereich, bei der Durchsetzung eines unbegrenzten Wahlrechts, dem Schutz des ungeborenen Lebens oder der Grundversorgung mit Wasser. Kurz gesagt, die Europäische Bürgerinitiative könnte sich als Vehikel für weitere Zentralisierung und damit für die Entfernung der politischen Entscheidungen aus dem Einflussbereich des Bürgers erweisen.

Der zivile Dialog

Neben der Europäischen Bürgerinitiative hat der Vertrag von Lissabon noch ein weiteres Partizipationsversprechen aus dem Europäischen Verfassungsvertrag übernommen, nämlich den „zivilen Dialog“. Vergleicht man die Ausführungen zum zivilen Dialog mit denen zur Europäischen Bürgerinitiative dann springt ein Unterschied sofort ins Auge: Die Europäische Bürgerinitiative ist ein eindeutig beschriebenes Instrument und hat eine klar bestimmte Funktion. Der zivile Dialog ist als allgemeines Prinzip formuliert und fordert die europäischen Institutionen auf, das zu tun, was man eigentlich als Selbstverständlichkeit betrachten sollte: Sie sollen den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit geben, ihre Ansichten öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen, sie sollen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft pflegen und die Kommission soll umfangreiche Anhörungen der Betroffenen durchführen. Diese Sollbestimmungen sind nicht nur sehr allgemein formuliert, sie bringen auch keine Neuerungen, sondern halten nur vertraglich fest, was ohnehin tägliche Praxis ist.

Gemessen an dem Anspruch, mehr Partizipation zu wagen, ist vor allem bedenklich, dass keine konkreten Verfahren genannt werden, die den Bürgern bzw. den Vertretern der Zivilgesellschaft ermöglichen, ihre Belange zu Gehör zu bringen und Einfluss auf die Europäische Politik zu gewinnen. Ein weiteres Problem ist, dass es unbestimmt bleibt, wer die relevanten Akteure sind. Angesprochen werden die Bürger, repräsentative Verbände, die von einer Politik Betroffenen und die Zivilgesellschaft. Was ist mit Zivilgesellschaft gemeint? Gibt es überhaupt eine europäische, d. h. eine transnational vernetzte Zivilgesellschaft und wie könnte sie sich artikulieren? Schaut man sich die Debatten des Verfassungskonvents an, so wurde gerade diese Frage sehr unterschiedlich beantwortet. Gerne verwies man auf die wichtige Bedeutung der Zivilgesellschaft für die Verankerung von Demokratie in Europa, doch die Vorstellungen, was unter Zivilgesellschaft genau zu verstehen sei, klafften deutlich auseinander. Etliche Delegierte rieben sich vor allem an der Vorstellung, der „organisierten Zivilgesellschaft“ Vorrang zu geben. Sie forderten, dass den Bürgern direkt mehr Mitsprachemöglichkeiten eingeräumt werden solle und dieses Privileg nicht den Vereinen und Verbänden vorbehalten werden solle, die angeben im Namen der Bürger zu sprechen.

Parti­zi­pa­tion in der Praxis

Da die Vertragsvorschriften, wie gesagt, eine bereits bestehende Praxis widerspiegeln, sollte man sich nicht weiter mit dem Verfassungstext aufhalten, sondern eben diese Praxis unter die Lupe nehmen. Spätestens mit ihrem Weißbuch zum Regieren (2001) hat die Europäische Kommission sich dazu verpflichtet, die Bürger und die Zivilgesellschaft stärker in ihre Willensbildung einzubeziehen, womit sie nicht zuletzt auch einem Auftrag des Europäischen Rates nachkam. Eine Voraussetzung für Partizipation hat sie energisch angegangen, nämlich mehr Transparenz zu schaffen. De jure ist der Zugang zu den Dokumenten, die nicht nur die beschlossenen Maßnahmen festhalten, sondern auch Auskunft über laufende Initiativen geben, relativ großzügig geregelt. Das Recht auf Zugang kann, wenn notwendig, auch eingeklagt werden oder mit Hilfe des Europäischen Ombudsmanns erstritten werden. Die tatsächlichen Zugangsmöglichkeiten werden aber deutlich durch technische Unzulänglichkeiten und die Sprachbarriere erschwert. Selbst professionelle EU Beobachter – und wer unter den Bürgern kann sich schon dazu zählen – verbringt gelegentlich Stunden, um das einschlägige Dokument zu finden. Grünbücher und Memoranden, in denen die künftigen Politikvorhaben erläutert werden, liegen häufig nur in einer Sprache vor. Mit anderen Worten, nur der fremdsprachlich begabte und mit dem Internet vertraute Bürger ist Nutznießer der an sich so lobenswerten Transparenz der EU.

Ihre Stimme in Europa

Auch der Dialog mit dem Bürger wurde in Angriff genommen, doch dieser Dialog führte ebenfalls zu einem ambivalenten Ergebnis. „Ihre Stimme in Europa“ ist eine Einladung, sich an den Debatten über die Europäische Union und ihre Zukunft zu beteiligen. Die Aufforderung im Internet klingt viel versprechend: „Diskutieren Sie unmittelbar mit Entscheidungsträgern und tauschen Sie sich mit anderen Bürgern aus, die sich für das gleiche Thema interessieren.“ Verwiesen wird dann auf die Blogs von Kommissaren und hochrangigen Kommissionsbediensteten in den EU-Vertretungen in den Mitgliedstaaten. Die einschlägige Seite der Kommission18 zeigt das Porträt von 6 Kommissaren und 3 Vertretern in EU-Ländern, was bei 27 Kommissaren und 27 Mitgliedsländern eine recht magere Repräsentanz ist. Klickt man dann weiter, muss man feststellen, dassnur ein einziger Blog bei den Kommissaren und ein Blog aus der EU-Vertretung in Österreich zugänglich sind. Bei allen anderen heißt es lakonisch „the address you used is incorrect or obsolet“ und dann wird man in Sekundengeschwindigkeit auf das EU-Lexikon von A bis Z weitergeleitet. Auch der Verweis auf Facebook ist eher irreführend, denn im Angebot sind nur pdf-Dateien und das auch fast nur in englischer Sprache, d. h. es gibt lediglich zwei Ausnahmen: eine Datei gibt es auf Polnisch und eine zweite zusätzlich zu Englisch auch auf Bulgarisch.

Nicht eingehen möchte ich auf die unterschiedlichen Programme, mit denen die europäischen Institutionen Bürger aufgerufen haben, sich direkt an europäischen Debatten zu beteiligen. Veranstaltungen wie Europa-Konferenzen oder deliberative Foren ermöglichen Bürgern eine direkte Mitwirkung, doch unsere Untersuchungen haben rasch die bereits bestehende Auffassung bestätigt, dass diese Form des „participatory engineering“ wenig zur Demokratisierung der EU beitragen kann. Ein offenkundiger Schwachpunkt ist, dass im Vergleich zur Bevölkerungsgröße der EU immer nur eine verschwindend kleine Zahl von Mitwirkenden beteiligt ist und selbst wenn – wie beim „deliberative polling“ – eine nach strengen wissenschaftlichen Maßstäben repräsentative Gruppe von Bürgern zusammengeführt wird, es nicht gewährleistet ist, dass deren Diskussion ein repräsentatives Meinungsbild ergibt. Ein weiterer Schwachpunkt ist, dass nicht nachzuvollziehen ist, wie die Diskussionsergebnisse Eingang in die Meinungsbildung der europäischen Institutionen finden könnten.

Einladung zur Konsul­ta­tion

Daneben gibt es allerdings noch ein weiteres Angebot. Die Einladung klingt wieder viel versprechend: „Gestalten Sie die europäische Politik mit, indem Sie sich an unseren Konsultationen beteiligen.“ Die einschlägige Seite listet die laufenden Konsultationenauf, die zu neuen Gesetzesinitiativen oder zur Überarbeitung bestehender Richtlinien durchgeführt werden.19 Die Teilnahme an solchen Konsultation eröffnet dem Bürger eine sehr direkte Partizipation am europäischen Politikgeschehen. Die Frage ist allerdings, ob diese Partizipation auch ein wirkungsvolles Instrument demokratischer Mitwirkung ist. Dieser Frage haben wir uns in einem umfangreichen empirischen Forschungsprojekt angenommen und über unsere Ergebnisse möchte ich hier berichten.20

Die Teilnahme an den Konsultationsverfahren der Europäischen Kommission ist insofern von Bedeutung, weil die Kommission nach wie vor über das Initiativrecht für die europäische Gesetzgebung verfügt. Bürger können sich in aller Regel an Online-Konsultationen unmittelbar beteiligen und der Online-Zugang macht die Beteiligung einfach. In der Praxis bestehen aber doch recht hohe Zugangshürden, denn man muss überhaupt von diesem Angebot wissen und man muss verstehen, worum es geht. Da die Dokumente meist nur in Englisch vorliegenden und im EU-Fachjargon abgefasst sind, dürfte der durchschnittliche EU-Bürger überfordert sein. Unsere systematische Überprüfung von mehreren Konsultationen zur Reform der EU hat die ernüchternde aber nicht überraschende Tatsache zu Tage gefördert, dass die Beteiligung von Bürgern äußerst gering und sozialstatistisch einseitig verzerrt ist. Der typische Teilnehmer ist akademisch gebildet, männlich und kommt nur selten aus dem Süden oder Osten der EU.

Zivil­ge­sell­schaft­liche Einbindung: Ein Gleich­ge­wicht der Interessen?

Die Einrichtung der Online-Konsultationen hat zwar nur in wenigen Ausnahmefällen eine größere Zahl von Bürgern mobilisiert, doch die Kommission verweist mit Fug und Recht darauf, dass sie die Beteiligung der europäischen Zivilgesellschaft deutlich erhöht hat. Doch wer tritt hier als Zivilgesellschaft auf? Nach Brüsseler Verständnis ist Zivilgesellschaft die breite Palette von Verbänden, Plattformen und Netzwerken, die staatlich unabhängig sind, keine profitorientierten Unternehmen sind und politische Anliegen gegenüber der Politik vertreten. Mit anderen Worten, es sind Interessenorganisationen, die für ihre Mitglieder oder für allgemeine Anliegen eintreten. Das schließt Umweltverbände, Menschenrechtsaktivisten und Gewerkschaften ebenso ein, wie Wirtschaftsverbände oder Berufsgruppen. Somit werden alle im intermediären Raum aktiven gesellschaftlichen Gruppen mit dem Etikett „Zivilgesellschaft“ belegt und sie alle sind aufgerufen, ihre Belange in den Konsultationen zu Gehör zu bringen.

Hält man sich nun vor Augen, dass die Vertreter wirtschaftlicher Interessen immer schon eine sehr aktive EU-Lobby betrieben haben, stellt sich die Frage, ob die neuenKonsultationsinstrumente hier eine Änderung gebracht haben. Konkret gilt es zu prüfen, ob nun auch nicht-wirtschaftliche Interessen auf Brüsseler Ebene vergleichbar präsent sind, ob sie gleichgewichtig in den Konsultationen beteiligt sind und ob sie auf diesem Weg Einfluss nehmen können.

Nach unseren Forschungsergebnissen ist das Ergebnis gemischt. Zahlenmäßig ist die Gruppe der Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die keine wirtschaftlichen Interessen vertreten, deutlich angewachsen. Die Kommission hat etliche Anstrengungen unternommen, um vor allem den europäischen Zusammenschluss von einschlägigen NGOs zu fördern. Sie hat praktische Aufbauhilfe geleistet, hat Finanzmittel zur Verfügung gestellt, ihnen einen privilegierten Zugang verschafft, und bei einigen europäischen Verbänden muss man sagen, dass es sie ohne die Unterstützung der Kommission nicht gäbe.

Im Ergebnis kann man feststellen, dass NGOs heute sehr viel präsenter und besser organisiert auf europäischer Ebene sind als je zuvor. Auch die Änderung in den Konsultationsverfahren, ihre erhöhte Transparenz und der vor allem durch die Online-Konsultationen sehr viel einfachere Zugang hat ihre Beteiligung verbessert. Somit ist es zu einer Pluralisierung der Interessensvertretung gekommen. Wenn man sich im Einzelnen genau deren Verteilung anschaut, muss man allerdings feststellen, dass es keineswegs ein Gleichgewicht in der Repräsentation der Interessenlager gibt. Es gibt Ungleichgewichte nicht nur in der Vertretung von Produzenteninteressen auf der einen und von Konsumenten-bzw. allgemeinen Interessen auf der anderen Seite, sondern es gibt auch ein eindeutiges geografisches Gefälle. Grob skizziert gibt es eine Trennlinie zwischen Nord und Süd und zwischen Ost und West. Interessengruppen aus dem Vereinigten Königreich, aus Deutschland, den skandinavischen und Benelux-Staaten und auchaus Österreich sind fast immer und in großer Zahl vertreten, gleichgültig ob sie Produzenten, Konsumenten oder Umweltinteressen vertreten, während Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und NGOs aus Osteuropa oder Südeuropa sich rar machen. Insgesamt darf aber nicht übersehen werden, dass meistens doch eine weite Bandbreite von Meinungen und Stimmen artikuliert wird.

Kommt die Botschaft an?

Demokratische Partizipation setzt nicht nur die Chancengleichheit in der Interessenvertretung voraus, sondern verlangt auch Partizipationsverfahren, die so gestaltet sind, dass die Positionen authentisch und differenziert dargelegt werden können. Hier besteht gerade bei den Online-Konsultationen ein Dilemma: Fragebögen mit vorgegebenen Antwortkategorien sind leicht auszufüllen, senken also die Zugangsschwelle, was im Interesse einer breiten Beteiligung zu begrüßen ist. Online-Konsultationen mit offenen Fragen, die eine ausgearbeitete Stellungnahme verlangen, sind anspruchsvoll und diesem Anspruch kann in der Regel nur ein Experte genügen. Insgesamt kann man feststellen, dass der Kreis der Beteiligten immer enger wird, je inhaltlicher die Konsultationen werden. Dies gilt für Konferenzen und Workshops, insbesondere aber auch für beratende Ausschüsse und die bilateralen Gespräche der Kommissionsdienststellen. Hinzu kommt, dass viele solcher Konsultationen auf Einladung erfolgen und somit die Kommission entscheidet, wer zum Kreis der Beteiligten gehört. Einige Dienststellen haben eine Vorreiterrolle bei der Propagierung des zivilen Dialogs eingenommen und sind offener, d. h. sie haben sich über den Kreis der Beteiligten mit Vertretern der Zivilgesellschaft geeinigt. Die nächste Frage ist dann, wie die Kommission mit den Stellungnahmen der zivilgesellschaftlichen Verbände umgeht. Die formalen Regelungen erscheinen zunächst zufriedenstellend, doch es fehlen wichtige Elemente und die Praxis lässt zu wünschen übrig. Bei der Online-Konsultation hat die Kommission sich verpflichtet, die Konsultationsergebnisse in einem Bericht zusammenzufassen. Nur wenige dieser Berichte sind wirklich aussagekräftig in dem Sinne, dass sie das in den Stellungnahmen enthaltene Für und Wider angemessen aufgreifen und daraus Schlussfolgerungen für das weitere Vorgehen der Kommission ziehen. Viele Berichte beschränken sich auf rein statistische Zusammenfassungen. Durchgängig wird in den Berichten der Eindruck vermittelt, dass die überwältigende Mehrheit der Stellungnahmen im Sinne der Kommission ausgefallen ist. Bei unserer eigenen Durchsicht konnten wir diesen Eindruck allerdings nur selten teilen. Mit anderen Worten, wir gewannen den Eindruck einer im eigenen Interesse wohlmeinenden, um nicht zu sagen manipulativen Interpretation. An diesem Punkt haben die gesellschaftlichen Interessenvertreter auch immer wieder nachgehakt und die Kommission aufgefordert, inhaltlich zu begründen, warum sie alternative Vorschläge nicht aufgreift. Die Forderung nach „feed-back“ und „reason-giving“ wird seit Jahren immer wieder gestellt.

Man muss allerdings anerkennen, dass sich die Kommission hier in einem doppelten Dilemma befindet: Zum einen ist die Zahl der Stellungnahmen sehr oft klein und ein Blick auf die beteiligten Organisationen lässt Zweifel an der Repräsentativität des Meinungsbildes aufkommen. Zum anderen hat die Kommission zwar ein Initiativrecht, aber sie muss im Interesse einer Übereinkunft mit dem Rat und dem Europäischen Parlament kompromissfähig sein. Bindet sie sich einseitig an das Konsultationsergebnis, wird sie unflexibel und verliert damit an Einfluss. Der plakative Verweis, dass die Kommission in den Konsultationen breite Unterstützung gewonnen habe, hilft dagegen, um dem Kommissionsvorschlag in den Verhandlungen mit Regierungen und dem Europäischen Parlament politisches Gewicht zu verleihen.

Inner­ver­band­liche Demokratie?

Ein ausgewogener Pluralismus, die Chance der differenzierten Offenlegung der eigenen Anliegen und die Ansprechbarkeit der politisch Verantwortlichen sind wichtige Elemente einer demokratischen Partizipation. Ein Kernelement aber ist die demokratische Qualität der Repräsentation der Interessen. Demokratische Repräsentation des Bürgerwillens oder doch zumindest des Willens der Mitglieder einer Organisation setzt voraus, dass die Verbandsspitze auf der Grundlage eines Mandats handelt oder doch zumindest nachträglich für ihr Handeln zur Rechenschaft gezogen werden kann. Bevorzugte Gesprächspartner der Kommission sind europäische Verbände, die möglichst das breite Meinungsspektrum aus den Mitgliedstaaten schon auf eine gemeinsame Position gebracht haben. Es sind Verbandsverbände, die ihrerseits oft schon Verbandsverbände als Mitglieder haben. Um ihren Anliegen mehr Gewicht zu verleihen, haben sich gerade die europäischen NGOs noch zu Plattformen oder Netzwerken zusammengeschlossen. Das erleichtert zwar die Kommunikation unter den EU-Verbänden mit gleichgerichteten Interessen, erschwert aber erheblich die Kommunikation mit der Basis. Ein demokratischer Willensbildungsprozess müsste über viele Stufen laufen, um die Anliegen der Basis wirkungsvoll nach Brüssel zu vermitteln. Bei unserer Untersuchung haben wir bis zu 13 Stufen gezählt, die ein Verband überbrücken muss bevor er beim Bürger landet. Um die Ineffizienz eines solchen mehrstufigen Verfahrens zu vermeiden, haben viele EU-Verbände in letzten Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen, die Kommunikationslücke zu ihren Mitgliedern durch eine professionelle Informationspolitik zu schließen. Neben den Jahrestagungen, die den Delegierten der angeschlossenen (nationalen) Verbände offenstehen und auf denen die Richtlinien der Arbeit beschlossen werden, haben einige Verbände ihre Arbeitsausschüsse für Aktivisten geöffnet, die nicht vom nationalen Mitgliedsverband delegiert wurden, sondern aus eigenem Interesse teilnehmen. Das verbreitert die Partizipation, fördert aber die Informalisierung der Politik und behindert Kontrolle und Verantwortung. Zunehmend werden sich die europäischen Verbände ihres eigenen demokratischen Defizits bewusst. Doch im Unterschied zu den international tätigen Verbänden haben sie bisher wenige Anstrengungen unternommen, um innerverbandliche Demokratie und Verantwortlichkeit zu verbessern.

Eine ernüch­ternde Bilanz

Das Fazit zum zivilen Dialog lautet deshalb, dass auf der Habenseite eine Pluralisierung der in Brüssel aktiven Interessengruppen und der in den Konsultationen präsenten Meinungen stattgefunden hat. Ungleichgewichte sind nach wie vor vorhanden, wenn auch gemildert. Demokratische Partizipation ist damit aber nicht erreicht, denn es fehlt die Rückbindung an den Bürger. Effektive Einflussnahme, die ein wichtiges Merkmal demokratischer Partizipation ist, ist ebenfalls nicht gewährleistet und das ist auch gut so. Da die Konsultationen weit ab vom Bürger stattfinden und weder die Interessengruppen, die in seinem Namen sprechen, noch die Kommission, die sich anheischt, das „europäische Interesse“ zu vertreten, einer demokratischen Kontrolle unterliegen, wäre politische Mitbestimmung über den Weg des zivilen Dialogs ein Rückschritt statt ein Fortschritt in Demokratie.

Leider hat die Stärkung der Brüsseler Interessengruppen zwei bedenkliche Nebeneffekte, die selten beachtet werden. Zum einen hat die notwendige und von der Kommission aktiv geförderte Professionalisierung zur Folge, dass gerade bei den NGOs der Charme der sozialen Bewegungen verlorengeht. Die Streitkultur wird verdrängt von werbeträchtigen Kampagnen und schön gestaltete Webseiten, die übrigens überwiegend von der Kommission bezahlt werden. Es geht um Motivierung für eine gute Sache, so wie sie die Brüsseler Funktionselite sieht, und nicht um den Austausch und die Auseinandersetzung mit Ideen, die von der Basis her kommen. Zum anderen ist bei allen EU-Verbänden ein Hang zur Zentralisierung zu beobachten. Den meist von der Kommission finanzierten NGOs kann man nicht den Vorwurf machen, dass sie als Sprachrohr der Kommission fungieren. Sie vertreten häufig mit Nachdruck eine abweichende Meinung zur vorgeschlagenen Strategie. Aber die Strategie, die sie bevorzugen, visiert immer eine europäische Lösung an.

Dieser Zentralisierungsschub ist auch in der Europäischen Bürgerinitiative eingebaut. Nach dem Vertrag kann dieses Instrument nämlich nur genutzt werden, um die Europäische Kommission aufzufordern, durch geeignete Gesetzesvorschläge die Umsetzung der Verträge voranzubringen. Die Neigung des Europäischen Parlaments, sich der Europäischen Bürgerinitiative zu bedienen, um in der europäischen Gesetzgebung initiativ zu werden, wird diese Tendenz noch verstärken. Die Stoßrichtung der bisher vorliegenden EBI zeigt zusätzlich, dass sie bevorzugt eingesetzt werden, um die Zuständigkeit der EU zu erweitern, und außerdem von ohnehin pro-europäischen Gruppen lanciert werden.

Leider muss ich so mit einem skeptischen Unterton schließen: zivilgesellschaftliche Partizipation, ziviler Dialog und Europäische Bürgerinitiative wurden als Beitrag zur Demokratisierung der EU gepriesen. Tatsächlich funktionieren sie nach den Vorgaben einer europäisch ausgerichteten Elite und befördern die Zentralisierung der Macht, deren Kontrolle dem Bürger immer mehr entgleitet.

* Der Beitrag ist die Überarbeitung eines Vortrages, der auf dem Gustav-Heinemann-Forum am 11.05.2012 gehalten wurde.

Anmerkungen:

1 Eine Übersicht findet sich in Green European Foundation 2010: S. 64–65.

2 Es muss ein Bürgerausschuss gebildet werden, der aus 7 Bürgern besteht, die aus 7 unterschiedlichen EU-Staaten kommen; für die Zahl der Unterstützer sind Mindestzahlen für jedes Land vorgegeben, die sich aus einem Vielfachen der Sitze des Europäischen Parlaments errechnen und somit ungefähr der Bevölkerungsgröße entsprechen.

3 Eine Bürgerinitiative ist in jedem Bereich möglich, in dem die Kommission nach den Verträgen befugt ist, einen Rechtsakt vorzuschlagen.

4 http://www.greenpeace.org/eu-unit/en/News/2010/first-citizens-initiative/ (28.07.2012)

5 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing (28.07.2012)

6 http://www.ebi-grundeinkommen.de/ (28.07.2012)

7 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing und http://www.right2water.eu/ (29.07.2012)

8 www.free-sunday.eu (29.07.2012).

9 Siehe http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/basic-facts (15.08.2012).

10 COM(2011) 700 final; http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/docs/10112011_report_en.pdf (15.08.2012).

11 www.EuroEdTrust.eu (15.08.2012).

12 www.F2020.eu (15.08.2012).

13 http://ec.europa.eu/food/animal/welfare/transport/docs/executive_summary_study_en.pdf (15.08.2012).

14 Die Verordnung sieht je nach Tierart unterschiedliche Fahrtzeiten vor: Schweine und Pferde 24 Stunden Transport, Rinder, Schafe und Ziegen 28 Stunden Transport, wobei den Letzteren eine Zeit zur Tränkung eingeräumt wird. Die genannten Transportabschnitte können wiederholt werden, wenn die Tiere zwischenzeitlich entladen, gefüttert und getränkt werden und 24 Stunden Ruhezeit haben.

15 Siehe u. a. Drucksache 14/3278 Landtag Rheinland-Pfalz – 14. Wahlperiode; Stellungnahme zum Vorschlag für eine Verordnung des Rates über den Schutz von Tieren beim Transport und allen damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG des Rates KOM(2003)425.

16 Bundesrat Drucksache 786/09 (Beschluss) vom 18.12.09.

17 Bundesrat Drucksache 205/10 14.04.10 Unterrichtung durch die Bundesregierung.

18 http://europa.eu/take-part/blogs/index_de.htm (12.08.2012).

19 http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_de.htm (12.08.2012).

20 Die Ergebnisse sind ausführlich dargestellt in Kohler-Koch/Quittkat 2011 und kurz zusammengefasst in Kohler-Koch 2012.

Literatur

Green European Foundation (Hrsg.) (2010): The European Citizens’ Initiative Handbook. Your Guide to the World’s First Transnational Direct Democracy Tool, Brüssel.

Hrbek, Rudolf 2012: Die Europäische Bürgerinitiative: Möglichkeiten und Grenzen eines neuen Elements im EU-Entscheidungssystem, in: integration 1/2012, S. 35-50.

Kohler-Koch, Beate 2012: Politische Gesellschaft und demokratische Reformierbarkeit der EU, in: Olaf Asbach et al. (Hrsg.) Zur kritischen Theorie der politischen Gesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag, S. 237-254 .

Kohler-Koch, Beate und Christine Quittkat 2011: Die Entzauberung der partizipativen Demokratie. Zur Rolle der Zivilgesellschaft bei der Demokratisierung von EU-Governance. Frankfurt/Main: Campus.

Quittkat, Christine 2012:Die EBI als Tor zur europäischen Politik: neue Akteure und die EBI, in: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, 8/2012 (im Erscheinen).

Der Beitrag Perspektiven zivilgesellschaftlicher Partizipation in der EU* erschien zuerst auf Humanistische Union.

Ich werde mich einleitend in acht ganz kurzen Thesen mit der allgemeinen Problematik direkter Demokratie befassen. Der zweite Abschnitt ist dem Thema „Zulassung von Infrastrukturvorhaben mit Instrumenten der direkten Demokratie“ gewidmet. Und zum Schluss, werde ich mich sehr entschieden für die Nutzung direktdemokratischer Institute in Europa aussprechen.

I.

1. Es existiert nicht „das Volk“, es gibt kein Volk als identitäres homogenes Phänomen. „Das Volk“ ist auch als solches nicht handlungsfähig. Es besteht aus einer Vielzahl von Gruppierungen, wie übrigens schon Aristoteles zu seiner Zeit, also für die kleine Polis Athen wusste. „Das Volk der Demokratie erweist sich“, so schreibt F. Balke, „als politische Chimäre“,1 und diejenigen, die das bezweifeln, nennt der große amerikanische Politikwissenschaftler Robert Dahl treffend „entweder naiv oder machiavellistisch“.2 Ich denke, die Begründung ist offensichtlich.

2. Instrumente direkter Demokratie sind Instrumente von Minderheiten. Das beginnt schon bei der Stellung der Fragen, über die dann mit „Ja“ und „Nein“ abgestimmt wird. Das gilt bei den unterschiedlichen Verfahren in unterschiedlicher Weise; auch bei den fakultativen Referenden, wenn sich eine Minderheit etwa gegen ein vom Parlament beschlossenes Gesetz in Stellung bringen will. Das gilt aber vor allem bei Initiativen, das heißt bei aus dem Volk stammenden Entwürfen für eine gesetzliche Maßnahme. Alles das sind Aktivitäten, die von Minderheiten getragen werden. Am Ende, wenn es dann die so genannte Volksabstimmung gibt, berichtet etwa Wolf Linder, Politikwissenschaftler aus der Schweiz, dass für eine positive Volksentscheidung in der Schweiz im Schnitt eine Zustimmung von 13 Prozent der Bevölkerung ausreichend und erforderlich sei.3 Der gesamte Prozess wird weitgehend von Minderheitenbestimmt.

3. Das Instrument direkter Demokratie wird sozial höchst selektiv genutzt. Es ist insgesamt ein Instrument von Mittelschichten, von oberen Mittelschichten, wie empirische Untersuchungen belegen. In diesem Zusammenhang weist Wolf Linder auf die paradoxe Situation hin, dass die politischen Parteien, die eher für die konservativen bürgerlichen Werte dieser Mittelschichten eintreten, eher gegen die Erweiterung dieses Instruments sind, während die linken Parteien, auch in der Schweiz, für die Erweiterung sind und damit die von ihnen vertretenen Interessen schwächen.4 Es ist, wenn man so will, eine gewisse paradoxe Dialektik zu beobachten.

4. Die Vorstellung, man könne damit wirksam den herrschenden politischen Kräften entkommen, erweist sich als außerordentlich trügerisch. Die Instrumente direkter Demokratie werden in aller Regel von Parteien, Unternehmen und Interessenverbänden genutzt. Auch das wird durch empirische Untersuchungen in einer ganzen Reihe von europäischen Ländern, aber auch in den Staaten der USA bestätigt. Nur finanzkräftige Gruppierungen wären allein oder mit anderen in der Lage, bundesweite aufwändige Kampagnen zu organisieren und zu finanzieren. Geld und Propaganda sind ungleich verteilt und schaffen nach dem schönen Bild von Wolf Linder „ungleich lange Spieße im Abstimmungskampf“.5 Das belegt auch eine Zahl aus Kalifornien – man sollte nicht nur immer in den Kleinstaat Schweiz gucken, sondern eher nach Kalifornien. Dort sollen in einem einzigen Jahr 2006 für verschiedene Volksentscheide 330 Millionen US-Dollar ausgegeben worden sein.

5. Hinweise auf andere Länder sind mit größter Vorsicht zu genießen. Die Sympathie, die die Schweiz hier besitzt, verliert an Überzeugungskraft, wenn man die Schweizer Fachleute selber dazu hört, die immer wieder auf die besonderen schweizerischen Verhältnisse eines Kleinstaates mit einer bestimmten Tradition hinweisen. Sie machen vor allem auf die Konsequenzen aufmerksam, die die Praxis der Volksrechte für das gesamte politische System hat, nämlich die Umgestaltung zu einer Konkordanz-Demokratie. Beides ist zwangsläufig, jedenfalls in der Schweiz, miteinander verbunden. Im Übrigen hat schon die „Verfassungskommission Wahlen“ 1973 auf die großen Probleme hingewiesen, die auch in der Schweiz mit diesem Instrument verbunden sind. Aber weil diese Institution in der Schweiz eine lange Tradition hat – sie besteht auf Bundesebene seit 1848, parallel dazu teilweise schon früher auf Kantonsebene – rührte auch die Kommission Wahlen nicht daran.

Aber auch in der Schweiz – hier erlaube ich mir einen Vorgriff auf den zweiten Abschnitt – gibt es grundsätzlich keine Verwaltungsreferenden auf der Bundesebene, anders als in den Kantonen, wo es jede Menge Verwaltungsreferenden gibt (auch Finanzreferenden). Zwar wurde bei der letzten Verfassungsrevision 1999 die Möglichkeit des Verwaltungsreferendums prinzipiell in die neu formulierte schweizerische Bundesverfassung eingeführt; aber diese Instrumente sind eigentlich auf Bundesebene nicht in Gang gekommen.

6. Instrumente direkter Demokratie eignen sich in unterschiedlicher Weise für verschiedene Gegenstände. Leider wird normalerweise hier nicht unterschieden. Ich möchte drei Gegenstände differenzieren: Sachfragen; personelle Entscheidungen (auch Wahlen sind ja eigentlich personelle Entscheidungen der Bürgerinnen und Bürger); und als dritter Sachbereich: strukturelle Fragen, d. h. Entscheidungen über die Entscheidungsstrukturen eines Gemeinwesens, das heißt über Verfassungsfragen. Auf diesen Punkt komme ich in meinem dritten Abschnitt zu sprechen.

7. Eine kurze Bemerkung zu den Sachfragen: Grundsätzlich halte ich von den genannten drei Bereichen die Sachfragen für besonders wenig geeignet für direkte Entscheidungen des Volkes. Hier gibt es in meinen Augen erhebliche Bedenken. Zum einen deshalb, weil das Volk auf die vorgelegte Frage nur mit „Ja“ oder „Nein“ antworten kann. Die Abstimmungsfrage wird, wie gesagt, in aller Regel von einer sehr kleinen Minderheit formuliert. Sie kann auch sehr polemisch oder suggestiv formuliert werden. Hier fehlt die Möglichkeit zur Beratung und zum Austausch von Meinungen, zu einer differenzierten Beurteilung des Problems. Und das ist, denke ich, gerade in einem pluralistischen Gemeinwesen conditio sine qua non für politische Lösungen, für den Kompromiss. Damit werden in eklatanter Weise Postulate diskurstheoretischer Art, wie sie etwa Jürgen Habermas oder Rainer Forst als „Herrschaft der Gründe“ formuliert haben, verletzt. Es verwundert deshalb nicht, dass die Vertreter einer kommunikativen oder deliberativen Demokratie nicht nur in Deutschland, sondern auch in den USA gegenüber Verfahren direkter Demokratie sehr zurückhaltend, ja deutlich ablehnend sind. Es entfallen ferner auch weitgehend checks and balances, weil gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung verstoßen wird.

Diese Situation wird heute noch angesichts zunehmend wachsender Komplexität der zur Entscheidung stehenden Fragen verschärft. Hierbei kann man feststellen: Mit wachsender Komplexität der Sachfragen wächst auch die soziale Selektivität der Beteiligung. In solchen Situationen sind diejenigen, die sich an Abstimmungen beteiligen, in besonders hohem Maße angewiesen auf Orientierung durch Dritte: Parteien, Verbände und Medien. Und dabei können durchaus diffuse Befindlichkeiten den Ausschlag für eine Entscheidung geben, und nicht die rationale Abwägung, wie das der Vorstellung des zoon politikon als eines rationalen, politisch handelnden Wesens entspricht. Abgestimmt wird dann über eine hidden agenda, etwa die Parlamentsmehrheit, die Regierung, die Parteien, die Politik und nicht über die Frage, die eigentlich konkret zur Entscheidung ansteht, die man möglicherweise überhaupt nicht versteht. Für Letzteres gibt es amerikanische empirische Untersuchungen, die ich hier nur andeuten kann. Deswegen bin ich heute wie bereits vor dreißig Jahren6 der Meinung, dass am ehesten Sachfragen auf kommunaler Ebene derartigen Volksentscheidungen zugänglich sind, weil dort eine gewisse Überschaubarkeit der Probleme existiert.

8. Die verschiedenen Verfahren direkter Demokratie sind in unterschiedlichem Maße missbrauchsanfällig, weil sie in unterschiedlichem Maße durch Minderheiten, durch Parteien und Verbände und durch die langen Spieße der Finanzkräftigen instrumentalisiert werden können. Es gibt zum einen die obligatorischen Referenden, bei denen eine bestimmte Entscheidung des Parlaments zwangsläufig der Zustimmung des Volkes bedarf. Dieses Verfahren wird etwa in der Schweiz bei Verfassungsänderungen praktiziert. Bei fakultativen Referenden hängt die Manipulierbarkeit davon ab, wer das Referendum auslösen kann. Das kann etwa eine Minderheit eines Parlaments sein; dann haben wir ein zusätzliches Instrument der Opposition. Das kann aber auch eine private Gruppierung sein, dann gelten meine Minderheiten-Hinweise. Die entscheidende Frage ist also: Wer kann das Referendum einleiten? Das kann auch die Exekutive sein. Dies zeigt eines der großen Postulate von Nicolas Sarkozy, numero 1 seiner 32 propositions an das französische Volk: die Nutzung von Referenden, wenn die politischen intermediären Gruppen sich zwischen ihm – dem Präsidenten – und dem Volk stellten. Das ist die traditionelle französische cäsaristisch-plebiszitäre Nutzung dieser Instrumente von Napoleon I., Napoleon III. bis hin zu de Gaulle. In dieser Tradition sieht sich auch Sarkozy. Aber am stärksten sind die Probleme, wenn auch die Initiative ex populo kommt, also praktisch das ganze Verfahren in der Hand von Minderheiten aus dem Volk liegt.

II.

Im zweiten Teil befasse ich mich mit der Frage von Verwaltungsentscheidungen, insbesondere Infrastrukturmaßnahmen durch Plebiszite. Sie erinnern sich, dass Heiner Geißler die Verstärkung der direkten Demokratie fordert, um Entwicklungen wie Stuttgart 21 zu verhindern. Lassen Sie mich hierzu erst sagen: Geißler hat einen wirklich hervorragenden Job gemacht, der in einer ganz schwierigen Situation zur Entschärfung der Diskussion beigetragen hat. Das ist unbestreitbar. Nur als er sich dann hinstellte und sagte: ‚Schluss mit der Bastapolitik bei der Zulassung von derartigen Anlagen!’, da wusste er einfach nicht, wie die rechtliche Lage in diesem Bereich ausschaut. Und da fühle ich mich auch als einer derjenigen, die sich seit mehr als 30 Jahren intensiv für eine Erweiterung der Öffentlichkeitsbeteiligung bei derartigen Verfahren einsetzt, herausgefordert. Denn diese Erweiterung hat in der Praxis, nicht zuletzt durch die Einwirkungen des EU-Rechts, tatsächlich stattgefunden.

Eins ist völlig zweifelsfrei, und da hilft auch der Hinweis auf die Schweiz nicht weiter: dass die unmittelbare Zulassungsentscheidung, also untechnisch gesprochen die Baugenehmigung (genauer: der Planfeststellungsbeschluss), nicht Gegenstand eines Volksentscheids sein kann. Das ist aus rechtsstaatlichen Gründen ausgeschlossen. Hier geht es letztlich um eine Entscheidung, bei der die Verwaltung sorgfältig prüfen muss, ob die gesetzlichen Voraussetzungen gegeben sind. Die Anlagenbetreiber haben einen Rechtsanspruch auf die Zulassungsentscheidung oder jedenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Es sind berührte öffentliche und private Belange zu prüfen. Deswegen kann diese Entscheidung nicht per Volksentscheid getroffen werden. Aber der Planfeststellungsbeschluss stellt nicht die einzige Stufe der Entscheidung dar, ihm ist eine ganze Reihe höherstufiger Verfahren bis zur Bedarfsplanung im Bundesverkehrswegeplan vorgelagert, bei denen in den letzten Jahren vor allem unter dem Einfluss des Europarechts zunehmend auch eine Öffentlichkeitsbeteiligung eingeführt wurde.7 Bei diesen vorgelagerten Verfahren könnte man sich eine plebiszitäre Beteiligung des Volkes vorstellen. Hier trägt dann auch der Hinweise auf die Schweiz. So ist die Planung der neuen Eisenbahn-Alpentransversale NEAT 1998 als Finanzierungsfrage dem Volk zur Entscheidung vorgelegt worden. Es ging also nicht um die Planung der Eisenbahntransversale, sondern das Projekt als solches, um die Bewilligung von 30 Milliarden Schweizer Franken. Und das war dann, wenn man so will, die Grundlage der ganz normalen Verwaltungsverfahren, die ganz ähnlich wie in Deutschland auch ablaufen.

Es gibt bei einem Volksentscheid für ein Infrastrukturvorhaben auch ein praktisches Problem, das meiner Ansicht nach kaum lösbar ist: die Abgrenzung der betroffenen Regionen, in denen ein Projekt zur Abstimmung gestellt wird. Betrachten Sie hierzu die Diskussion über die neue Landebahn am Frankfurter Flughafen. Soll dann etwa als Abstimmungsraum die Verwaltungseinheit gewählt werden, die über die Zulassung zu entscheiden hat? Zuständige Behörde ist das Land Hessen, hier der Wirtschaftsminister des Landes Hessen. Wenn man von der Zuständigkeit des Landes ausgeht, müssen die Bürgerinnen und Bürger in Kassel und Fulda auch mit abstimmen; also die Bewohner von Landesteilen, die vom Frankfurter Flughafen direkt gar nicht betroffen sind. Umgekehrt gilt für die Mainzer oder andere Bewohner von Rheinhessen, die auf der anderen Seite des Rheines in der Einflugschneise des Flughafens wohnen. Sie leben in Rheinland-Pfalz und dürften nicht abstimmen. Und wie sieht es aus mit der Beteiligung der Flughafennutzer und damit der Airlines mit ihren Mitarbeitern wie auch der Millionen Fluggäste oder der Hunderten von Frachtunternehmen? Sie sehen, das ist ein praktisches Problem. Darüber haben viele kluge Köpfe nachgedacht, aber alles was dazu vorgeschlagen wurde, ist letztendlich nicht überzeugend. Man kann dann sich eigentlich nur auf die Verwaltungseinheiten beschränken, und das macht in meinen Augen wenig Sinn.

Was aber funktioniert, das ist eine stärkere Beteiligung der Parlamente – aber das ist ein anderes Thema. Was aber jetzt schon funktioniert und auch praktiziert wird, das ist eine Form von Bürgerentscheidung auf kommunaler Ebene, bei der abgestimmt wird über die Stellungnahme der Kommune in diesen bundesrechtlich geregelten Zulassungsverfahren. Wenn der Oberbürgermeister der Stadt Stuttgart bei „Stuttgart 21“ im Jahr 2007 ein wenig sensibler gewesen wäre, dann hätte er den damals beantragten Bürgerentscheid über die Mitfinanzierung der Stadt Stuttgart in diesem Projekt zulassen sollen – was möglich gewesen wäre. Wahrscheinlich hätte sich eine noch größere Mehrheit als bei der Volksabstimmung im November 2011 in Stuttgart für das Projekt ausgesprochen. Damit wäre jedenfalls eine maßgebliche Beteiligung der Stuttgarter Bevölkerung gegeben gewesen und Herr Geißler hätte nicht auf die Schweiz verweisen müssen.

Diese Art der Beteiligung führt nicht zu einer Verbindlichkeit für die Planfeststellungsbehörde, aber sie hat sicherlich Wirkung, und es lassen sich Fälle zeigen, wo etwa ein derartiges Referendum über die kommunale Stellungnahme dazu geführt hat, dass dann Straßenprojekte aufgegeben wurden. Diese Stellungnahme ist zwar nicht verbindlich. Aber der Bund stoppt dann die Planung mit der Begründung, wenn die Leute die Straße nicht wollen, können wir das Geld auch woanders investieren.

Das ist, etwas vereinfacht, meine Quintessenz zu dem Thema „Stuttgart 21“. Richtig ist, dass man die bestehenden Verfahren sorgfältig betrachtet und diese reformiert, wenn hier etwas als revisionsbedürftig erkannt wird. Dazu gehört etwa die Feststellung, dass die Bürgerbeteiligung als Anhörung im Planfeststellungsverfahren oder im Raumordnungsverfahren zu spät kommt. Man wird kaum sagen können, dass das eine wirklich umfassende Bürgerbeteiligung ist. In Frankfurt hat man im Planfeststellungsverfahren für die neue Bahn ein halbes Jahr einen Erörterungstermin in der Stadthalle in Offenbach gehabt. Aber trotzdem bewirkt es wenig, wie der Leiter des Erörterungstermins, der frühere Vorsitzende Richter des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts, Günther Gaentzsch, sehr anschaulich in einem Festschriftbeitrag zum Ausdruck gebracht.8

Meine Position, die ich schon vor vielen Jahren als Planungsrechtler vertreten habe: Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Zulassung von Infrastrukturvorhaben muss drei Kriterien erfüllen.9

1. Sie muss frühzeitig erfolgen, wenn wesentliche Vorentscheidungen noch nicht getroffen sind; also nicht erst wenn der Plan bereits bei der Planfeststellungsbehörde eingereicht ist. Da dies erst nach umfangreichen und zeitraubenden Abstimmungen zwischen Behörde und Projektträger erfolgt, sind dann die Spielräume verständlicherweise ganz gering.

2. Die Beteiligung muss umfassend vorgenommen werden, das ist bisher nicht der Fall. Sie darf nicht beschränkt werden auf so genannte drittschützende Belange (dazu gehören auch Transparenz und die Offenlage aller relevanten Gutachten) – das ist alles streitig im Planfeststellungsrecht und erfolgt normalerweise nur eingeschränkt.

3. Die Beteiligung muss dem beschriebenen kontinuierlichen Planungsprozess kongruent sein: Planung ist nicht nur eine punktuelle Dezision, sondern ein langfristiger Prozess, und während des gesamten Prozesses muss Beteiligung möglich sein, nicht nur vor Beginn des förmlichen Verfahrens, sondern auch nach dessen Abschluss. Das war ja gerade das Problem in Stuttgart: Dort hat man die Verfahren einschließlich der Bürgerbeteiligung abgewickelt; dann aber hat man das Gespräch mit dem Bürger nicht mehr fortgeführt. Und das rächt sich dann vor allem bei lang dauernden Projekten. Im Übrigen – um nur einen Punkt der Kritik an der Reichweite der Projektprüfung aufzugreifen – kann man gelegentlich daran zweifeln, dass die möglichen Alternativen unter Einschluss der sog. Nullvariante ernsthaft genug geprüft werden.

Insgesamt scheint mir bei der Zulassung derartiger Vorhaben die Durchführung von mediativen Dialogen einen besseren Weg zu sein als Verfahren der direkten Demokratie. Der Frankfurter Flughafen gibt ja eigentlich ein gutes Beispiel mit den verschiedenen Formen mediativer Verfahren, die bereits vor dem Beginn der förmlichen Planung einsetzen, leider dann aber in der Realisierungsphase nicht mehr mit derselben Ernsthaftigkeit betrieben wurden. Das ist nicht das, was der Herr Geißler gemacht hat, das war ja, wenn man so will, Feuerwehr in letzter Minute. Aber um zu verhindern, dass eine Feuerwehr notwendig wird, sollten Formen von mediativen Dialogverfahren jedenfalls bei potentiell konfliktträchtigen Projekten stärker genutzt werden. „Dialog als Strategie“ ist der Titel einer sehr schönen Studie der Bertelsmann-Stiftung. Das ist in meinen Augen zielführender und rationaler und nimmt den Bürger mehr ernst als eine Abstimmung durch „das Volk“.

III.

Ich komme jetzt zu dem dritten Abschnitt, bei dem ich Sie vielleicht überraschen werde. Es geht um Strukturfragen als dritten Gegenstandsbereich, bei dem Volksentscheide möglich sind. Da bin ich dezidiert der Meinung, dass die Verfassung, die Entstehung einer Verfassung und, das möchte ich einschränkend sagen, die wesentliche Veränderung einer Verfassung – die Differenzierung finden Sie etwa in der österreichischen Verfassung – einer maßgeblichen Beteiligung des Volkes nicht nur zugänglich sind, sondern diese in diesen Fällen unabdingbar ist.

In der Geschichte der modernen westlichen Verfassungsbewegung gibt es drei – hier nicht näher zu behandelnde – Formen der maßgeblichen Beteiligung des Volkes an der Verfassungsgebung oder bei Verfassungsänderungen. Diese Bewegung begann 1787 in den Vereinigten Staaten, aber es haben eigentlich nie in dem westlichen Verfassungsdenken Zweifel darüber bestanden, dass die Verfassung letztendlich auf den Willen des Volkes zurückgeführt werden muss.

Ich kann hier nur andeuten, warum es sich bei der Verfassung als rechtlicher Grundordnung des Gemeinwesens um etwas anders handelt als um ein normales Gesetz. Die Verfassung lebt vor allem auch im Bewusstsein der für die Verfassung wie auch die Verfassungsgebung Verantwortlichen. Sie kann letztlich keine Wirksamkeit entfalten ohne den Willen zur Verfassung auch im Volk, wie es von meinem verstorbenen Lehrer Konrad Hesse formuliert wurde.10

Sie kennen aber die jüngere deutsche Geschichte. Sie wissen, wie es bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland ablief: 1949, gegen die Vorstellung der westlichen Alliierten in den Frankfurter Dokumenten, die am 1. Juli 1948 im IG-Farben-Haus den westdeutschen Ministerpräsidenten übergeben wurden. Die Alliierten hatten als selbstverständliches Postulat geschrieben: Bei einer neuen Verfassung sei entweder eine verfassungsgebende Nationalversammlung einzuberufen oder ein Referendum durchzuführen. Die westdeutschen Ministerpräsidenten haben das abgelehnt. Vielleicht hatten sie 1949 verständlicherweise noch Angst vor dem Volk, das ja wenige Jahre vorher noch anderen zugejubelt hatte. Und dann kam ja die Staatsrechtslehre – Juristen sind manchmal erfindungsreicher, als Sie sich vorstellen können – mit dem Gedanken der nacheilenden oder nachhinkenden Legitimation durch die Wahlen 1953 und 1957.

1989 kam der in meinen Augen demokratietheoretische wie verfassungstheoretische Skandal hinzu: Dort hatten wir im Grundgesetz (in Artikel 146) eine Regelung, die genau für diesen Fall gemacht worden war. Sie kennen alle die heftige Diskussion um die Wege zur deutschen Einheit. Am Ende trugen pragmatische Gründe für den Weg nach Artikel 23 Grundgesetz (GG) den Sieg davon. Aber dazu könnte man etwas polemisch sagen, da gab es in der DDR – zum ersten Mal in Deutschland – eine Revolution des Volkes, natürlich von einer aktiven Minderheit, die von einer breiteren Schicht getragen wurde und der die DDR-Eliten nicht mit den Mitteln der Gewalt entgegengetreten sind. Und dann wurde diese Revolution in gewisser Weise am 18.März 1990 oder spätestens am 3. Oktober 1990 abgewickelt.

Zum Schluss komme ich zu Artikel 23 GG, der 1992 neu eingeführten Grundnorm des deutschen Europaverfassungsrechts. Dieser Artikel ist, wie auch weitere (jetzt auf Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 gestützte) Übertragungsakte von Hoheitsgewalt auf die Europäische Union, bei denen die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland verändert wurde, wiederum ohne das Volk zustande gekommen. Dies gefährdet – davon bin ich überzeugt – zunehmend unsere Grundordnung ebenso wie unsere Einbindung in die Europäische Union. Nicht nur für Deutschland gibt es Zahlen, wie die Zustimmung zu Europa in den letzten Jahren dramatisch zurückgegangen ist. Diese Untersuchungen zeigen auch, dass in Deutschland alle wesentlichen europäischen Entscheidungen der letzten zehn, fünfzehn Jahre gegen den Mehrheitswillen der deutschen Bürgerinnen und Bürger zustande kamen. Ich will keinen Zweifel daran lassen, dass ich persönlich diese Entscheidungen grundsätzlich für gut und richtig halte. Gleichwohl sind so in meinen Augen verfassungsrechtlich unhaltbare Zustände entstanden. Das Problem wird verschärft, weil über viele Entscheidungen nicht ausreichend politisch, ja nicht einmal hinreichend im Bundestag diskutiert wird. Die jüngste Diskussion um die Sondervoten von zwei Abgeordneten, die ja nahezu bizarr zu nennen ist, belegt das eindringlich.

Da darf man sich nicht wundern, wenn in gewisser Weise ein Ersatzforum in Karlsruhe aufgebaut wurde. Dort werden mit Hilfe von in meinen Augen eher unzulässigen Verfassungsbeschwerden diese Fragen zum Gegenstand der einzigen wirklich kontroversen, tiefgründigen Diskussion gemacht. Ich finde es nicht gut, aber ich verstehe, dass hier eine Stelle sich sozusagen als ein Notforum positioniert hat. Das ist in meinen Augen eine Fehlentwicklung. Im Lissabon-Urteil11 gibt es den Hinweis auf den neuen Artikel 146 GG, d. h. auf das Inkrafttreten einer neuen Verfassung, „die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“ Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht es auch geschafft, die verfassungsrechtliche Verantwortung des Bundestages in Erinnerung zu rufen und tatsächlich zu aktivieren.

Beim Artikel 146 GG handelt sich in meinen Augen um eine Norm, die in dieser Form wirklich ein verfassungsrechtliches Kuriosum darstellt. In gewisser Weise wird die Revolution der deutschen legalitären Beflissenheit entsprechend in die Verfassung eingebunden. Wenn „das Volk“ eine neue Verfassung will, dann braucht man keinen Artikel 146.

Meine Damen und Herren, jetzt noch allgemeine Bemerkungen, warum ich die Situation für wirklich dramatisch halte und warum ich nach dem letzten Sonntag12 oder den letzten Wochen wirklich große Besorgnis über die Entwicklung in Europa bekomme. Ich zitiere zunächst Hans Heinrich Rupp, der als liberaler Staatsrechtler völlig unverfänglich ist. Er schrieb 1993 zum Vertrag von Maastricht unter der Frage „Muss das Volk über den Vertrag von Maastricht entscheiden?“: „Nichts wäre undemokratischer und schädlicher, als wenn den europäischen Völkern ein Verfassungstext übergestülpt würde, den sie nicht verstehen und mit dem sie aufgrund ihrer politischen, geschichtlichen, kulturellen und gesellschaftlichen Traditionen sich auch nicht identifizieren können. Ein Gemeinwesen, das von den Betroffenen nicht bejaht und mitgetragen wird, das lehrt die Geschichte, bildet oft den Nährboden nationalistischer Ausbrüche, denen es vorzubeugen gilt.“13

Ich möchte jetzt nicht jedem Satz von Hans Magnus Enzensberger folgen in seiner Polemik „Sanftes Monster Brüssel oder die Entmündigung Europas“ (2011), aber ich glaube, er hat da vieles richtig beschrieben. Darf man sich da noch wundern über den Umgang mit den Bürgern in Europa, nachdem der Lissaboner Vertrag 2007 in Frankreich und in den Niederlanden abgelehnt worden war? Was ist dann geschehen? Man hat diesen Vertrag, den Verfassungsentwurf nahezu vollständig beibehalten, nun aber in die bestehende komplizierte und intransparente Verfassungsvertragsstruktur integriert. „Was war wohl der Grund für dieses subtile Manöver? Es war der gelungene Versuch, dank Umverteilung der Artikel und Streichung des Verfassungsvokabulars der Forderung nach nationalen Referenden die Grundlage zu entziehen.“14 Das stammt von dem früheren französischen Staatspräsidenten und Vorsitzenden des EU-Verfassungskonvents Valéry Giscard D’Estaing.

Kann man sich da wundern, wenn sich die Bürgerinnen und Bürger in vielen Ländern Europas auf den Arm genommen fühlen? Und darf man sich dann noch wundern über die Erfolge populistischer, wenn nicht nationalistischer und rechtsradikaler Parteien in vielen Ländern Europas, wie zuletzt in Griechenland? In den Niederlanden ist nach dem Austritt von Geert Wilders die Koalition der Regierung geplatzt. In Frankreich erzielten die rechts-und linksradikalen Kandidaten bei der Präsidentenwahl im April diesen Jahres, die sich in einem Punkt (der Ablehnung von Europa) völlig einig waren, 29 Prozent der Stimmen. Natürlich ist Europa für diese Entwicklungen nicht der einzige Grund, aber sie können eine gemeinsame Klage bei all den Nationalisten bis zu den Faschisten in einer ganzen Reihe von europäischen Ländern feststellen: das ist die Klage über die Bedrohung der nationalen Identität und des Wertes der Nation.

Und jetzt eine allerletzte Bemerkung: Ich zitiere die Warnung eines außenstehenden Beobachters, eines scharfsinnigen Beobachters der politischen Entwicklung des Westens, auch der deutschen und europäischen Entwicklung, und zwar von Bruce Ackerman, dem namhaften Verfassungsrechtler und Politikwissenschaftler der Yale University, der schon vor einigen Jahren nahezu prophetisch darauf hinwies: „Die nationalen Probleme häufen sich, eine neue Generation nationalistischer Politiker löst eine ältere Elite ab, die sich daran gewöhnt hatte, unter den Bedingungen des Kalten Krieges übernational zu kooperieren. …Damit wird deutlich, dass inzwischen die Grenze jenes elitären Managements erreicht ist, der die europäische Integration zur Zeit des Kalten Krieges unterlag.“15 Dem Kalten Krieg räumt er eine sehr große Bedeutung für diese europäische Entwicklung in der Nachkriegszeit ein. Kurz gesagt Europa präsentiert sich in einem labilen Zustand. Er sieht nur einen Ausweg, und das ist genau das, was Herr Greven zum Schluss sagte: Da müssen Liberale eine Massenbewegung für ein föderatives Europa auf die Beine stellen, bevor der reaktionäre Nationalismus außer Kontrolle gerät. Das ist, glaube ich, wirklich zutreffend gesagt.

Wir brauchen die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger bei der europäischen Verfassungsentwicklung. Das dürfte nicht einfach ins Werk zu setzen sein. Hierbei gilt selbstverständlich auch meine Warnung vor Sachplebisziten. Vor allem aber sollte den Schalmaienklängen für Volksabstimmungen zu europäischen Fragen mit großer Skepsis begegnet werden, wenn diese leicht durchsichtig für die Verhinderung nützlicher oder sogar notwendiger Schritte und Maßnahmen auf dem Wege zu „einem vereinten Europa“ – wie es in der neuen Präambel des Grundgesetzes heißt – genutzt werden sollen.

Jetzt komme ich noch auf ein Flugblatt der „Bürgerrechtsbewegung Solidarität“ zu sprechen, das mir heute auf dem Frankfurter Hauptbahnhof in die Hand gedrückt wurde. Es handelt sich um eine rechtspopulistische oder rechtsradikale Partei, die zur Volksabstimmung gegen Europa aufruft. Man sollte auch daraus den Schluss ziehen: Volksabstimmungen sind nicht nur ein Instrument für die „Guten“, sondern es kann von allen, auch uns unsympathischen Gruppierungen genutzt werden.

Der Text ist die überarbeitete Fassung eines Vortrages auf dem Gustav-Heinemann-Forum in Rastatt am 11./12. Mai 2012.

Anmerkungen:

1 F. Balke, Figuren der Souveränität, München 2006, S. 143.

2 R.A. Dahl, After the Revolution? Authority in a Good Society, New Haven/London, 1970, S. 83.

3 W. Linder, Schweizerische Demokratie, 2. Aufl. 2005, S. 283.

4 Vgl. ebd., S. 350.

5 Ebd., S. 347.

6 R. Steinberg, Elemente volksunmittelbarer Demokratie im Verwaltungsstaat, Die Verwaltung 4/1983, S. 465 ff.

7 Dazu umfassend R. Steinberg/M. Wickel/H. Müller, Fachplanung, 4. Aufl. 2012, Kap. VII.

8 G. Gaentsch, Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren, in: Festschrift für Sellner, 2020, S. 219 ff.

9 Zuletzt R. Steinberg, Die Bewältigung von Infrastrukturvorhaben durch Verwaltungsverfahren, Zeitschrift für Umweltrecht, 2011, S. 340 ff.

10 K. Hesse, Die normative Kraft der Verfassung (1959), jetzt in: Ausgewählte Schriften, Heidelberg 1984, S. 4 ff., 9.

11 BVerfGE 123, 267, 332.

12 Am 6. Mai 2012 hatte in Frankreich der erste Wahlgang bei der Präsidentenwahl stattgefunden, bei dem die rechtsradikale Kandidatin 17,9 Prozent der Stimmen, der linksradikale Kandidat 11,1 Prozent der Stimmen erhalten hatte.

13 H.H. Rupp, NJW 1993, S. 38 ff., 39.

14 Zit. bei H. Buchstein, Demokratie und Lotterie, 2009, S. 436.

15 B. Ackerman, Ein neuer Anfang für Europa, 1993, S. 55 u. 57.

Der Beitrag Die Mitwirkung der Bürger an der Fortentwicklung der europäischen Integration erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wie steht es um direkte Demokratie in Deutschland und Europa? Diese Frage beschäftigte das 2. Gustav-Heinemann-Forum der Humanistischen Union in Rastatt am 11./12. Mai 2012. Das vor zwei Jahren in Rastatt neu geschaffene Format greift wichtige verfassungspolitische Fragen auf und will ihnen Öffentlichkeit geben. Die Leiterin der Erinnerungsstätte für die Freiheitsbewegungen in der deutschen Geschichte, Frau Dr. Elisabeth Thalhofer, rief in ihrer Begrüßung der Gäste in Erinnerung, dass Gustav Heinemann seinerzeit mit der Einrichtung dieser besonderen Gedenkstätte der deutschen Freiheitstradition einen Ort lebendiger Begegnung geben wollte. Zu den Gästen gehörten auch Engagierte von „Mehr Demokratie“, die ebenso wie der Geschäftsführer des Fördervereins, Dr. Clemens Rehm, Grußworte sprachen. Der Förderverein richtete freundlicherweise den Eröffnungs-Empfang am Freitagabend aus.

Zum Auftakt der Tagung referierten Prof. Michael Th. Greven von der Universität Hamburg und Prof. Rudolf Steinberg von der Goethe-Universität Frankfurt/M. über „Die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger an der Fortentwicklung der europäischen Integration“.

Greven, ein expliziter Anhänger der europäischen Integration, wies darauf hin, dass die Europäische Einigung von den Bürgern heute nicht mehr als das ursprüngliche Friedensprojekt wahrgenommen wird. Sie sei auch nicht durch die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger getragen und weiterentwickelt worden, vielmehr sei sie ein Produkt der Regierungen und von Eliten.

Die seit dem 1. April 2012 neu eingeführte Europäische Bürgerinitiative (EBI) dürfe als direktdemokratisches Instrument zur Herstellung von europäischer Öffentlichkeit nicht überschätzt werden. Mit der EBI können Bürgerinitiativen aus mindestens 7 EU-Ländern und einem relativ niedrigen Quorum von 1 Mio. Stimmen (europaweit) die EU-Kommission dazu bringen, sich mit ihrem Initiativ-Thema zu befassen. Letztlich sei auch die EBI nur ein weiteres Konsultativverfahren, durch das die Mitsprache der zahlreichen zivilgesellschaftlichen Organisationen und NGOs heutzutage gekennzeichnet sei. Insgesamt, so Greven, fehle eine Massenmobilisierung für eine bürgerfreundliche Europäische Union. Ohne diese aber bleibe es bei technokratischer Konsultativ-Politik.

Schwang bei Prof. Greven schon Skepsis gegen die Möglichkeiten der direkten Demokratie in Europa mit, so konfrontierte Prof. Steinberg den Optimismus der Befürworter direktdemokratischer Verfahren – nicht nur auf europäischer Ebene – mit einer Reihe von ernüchternden Gegenthesen. Dazu gehörten u.a. der Hinweis auf die Missbrauchsanfälligkeit, die Mittelschicht-Dominanz sowie den Minderheiten-Charakter von Volksinitiativen. Internationale Vergleiche, die die Unterstützer direktdemokratischer Beteiligung anführten, müssten kritisch beurteilt werden. Der Blick auf die negativen Folgen direkter Demokratie in Kalifornien, wo aufgrund immenser Verschuldung praktisch keine politischen Gestaltungsräume mehr existieren, sei oft lehrreicher als das häufig zitierte Modellbeispiel Schweiz.

Sachfragen, so Prof. Steinberg, seien für direktdemokratische Verfahren besonders wenig geeignet, da sie nur Ja/Nein-Entscheidungen zuließen; diese seien eher auf kommunaler Ebene angebracht. Im Sinne von Dialog als Strategie müsse die Bürgerbeteiligung bei Planfeststellungsverfahren frühzeitig und transparent erfolgen sowie auch ex post möglich sein. Unabdingbar sei Bürgerbeteiligung bei verfassungswesentlichen Fragen, wie sie beispielsweise im Zusammenhang mit der deutschen Einheit auf der Tagesordnung standen. Insgesamt, so Steinberg, gehe es um die Verbesserung der repräsentativen Demokratie und nicht um direktdemokratische Verfahren auf allen politischen Ebenen.

In der Diskussion der Beiträge stand die für eine Bürgerrechtsorganisation sich aufdrängende Frage im Vordergrund, welche Ansätze es denn für die Mobilisierung einer europäischen Öffentlichkeit gebe. Lässt sich so etwas wie ein neues europäisches Narrativ schaffen, wenn das einst friedenspolitische Projekt in der jungen Generation nicht mehr greift?

Der Vortrag von Prof. Beate Kohler-Koch am Samstagmorgen befasste sich eingehend mit den Problemen des Einflusses der zahlreichen Nichtregierungsorganisationen und zivilgesellschaftlichen Verbände in der Europäischen Union. Die exzellente Europa-Kennerin und seinerzeit erste weibliche Vorsitzende der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaften stellte bereits im Titel einer ihrer jüngsten Veröffentlichungen klar, wie die direktdemokratischen Möglichkeiten in der EU einzuschätzen sind. Er lautet: „Die Entzauberung partizipativer Demokratie. Zur Rolle der Zivilgesellschaft bei der Demokratisierung von EU-Governance“ (2010). Die organisierte Zivilgesellschaft konnte trotz Beteiligung an der Politikgestaltung der EU die Distanz zwischen den Entscheidungsverfahren in Brüssel und den Bürgerinnen und Bürgern in Europa kaum verringern. Eher würden Professionalisierungs- und Abkoppelungstendenzen der bürgergesellschaftlichen Akteure in Brüssel verstärkt und eine Fachelite gefördert. Besonders bedenklich sei die auch bei den zivilgesellschaftlichen Organisationen vorherrrschende Tendenz der Europa-Zentrierung von Sachfragen, die eigentlich sehr wohl im nationalen Rahmen geregelt werden könnten. In der Diskussion plädierte Kohler-Koch für Referenden im Falle der geplanten Ausweitung von EU-Zuständigkeiten; die Politik werde dadurch gezwungen, stärker zu begründen, weshalb mehr Europa notwendig sei.

Wer angesichts von so viel Skepsis in den bisherigen Vorträgen gegenüber direkt-demokratischer Partizipation allzu ernüchert war, dürfte den Vortrag von Prof. Hans Meyer von der Humboldt-Universität zu Berlin über „Blockaden bei der Einführung direkter Demokratieformen auf Bundesebene und die Möglichkeiten ihrer Überwindung“ als überaus erfrischenden Perspektiven-Wechsel wahrgenommen haben. Meyer wies auf Art. 20 GG hin, wonach die Staatsgewalt „vom Volke in Wahlen und Abstimmungen“ ausgeübt werde. Im Gegensatz zum Wahlgesetz habe der Gesetzgeber aber bis heute kein Bundesabstimmungsgesetz verabschiedet, das überfällig sei – mithin gebe es seit 60 Jahren eine „verfassungsfeindliche Praxis des Grundgesetzes“. 

Als positive Charakteristika von Volksentscheidungen nannte Meyer ihre Korrektiv-Funktion, die besonders bei Schwächen des repräsentativen Systems zum Tragen kämen – etwa dann, wenn Steuergesetze von den Eigeninteressen der Parlamentarier geprägt seien. Volksentscheide auch auf Bundesebene hätte zudem eine prophylaktische Wirkung, da sie die Politik anspruchsvoller machten. In seiner Auseinandersetzung mit den Hauptargumenten der Skeptiker der direkten Demokratie griff Meyer u.a. den Vorwurf der Minderheitenbezogenheit von Volksabstimmungen auf und wies darauf hin, dass eine Analyse von Wahlen diesen Vorwurf ebenso rechtfertigen würde.

In der anschließenden Diskussion wurden Möglichkeiten erörtert, wie denn die beiden Legitimationsstränge einer repräsentativ und einer direktdemokratisch zustande gekommenen Entscheidung kompatibel gemacht werden könnten. Soll die jeweils jüngste Entscheidung gelten; sollen Karenzzeiten gelten, in denen keine Änderungen von repräsentativen oder direktdemokratischen Entscheidungen vorgenommen werden können?

Die Humanistische Union wird die Vorträge der Tagung wie bereits beim 1. Heinemann-Forum in einer eigenen Publikation dokumentieren. In Kooperation u.a. mit „Mehr Demokratie“ werden wir die Thematik weiter verfolgen. Die von der Humanistischen Union herausgegebenen vorgänge. Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik erscheinen im Herbst 2012 mit einem Schwerpunkt-Heft „Partizipation“. Gerade die Erinnerungsstätte in Rastatt lehrt uns, dass es oft eines langen Atems und sonderbarer Umwege bedarf, bis politische Ziele zum Durchbruch kommen.

Werner Koep-Kerstin

Eine Online-Dokumentation der Vorträge des 2. Gustav-Heinemann-Forums erscheint in Kürze auf der Webseite der Humanistischen Union: www.humanistische-union.de/shortcuts/ghf.

Der Beitrag Stand und Perspektiven direkter Demokratie in Deutschland und Europa erschien zuerst auf Humanistische Union.

Erstmals hat in Rastatt das Gustav-Heinemann-Forum der Humanistischen Union stattgefunden. Rund 40 Teilnehmer debattierten am 3. und 4. September 2010 im Rastatter Barockschloss – und dort im wehrgeschichtlichen Museum – über Fragen des nationalen und europäischen Grundrechtsschutzes. Die positive Resonanz beim Publikum und die Hochkarätigkeit der Referentinnen und Referenten haben den Grundstein für ein neues Format gelegt, dass zukünftig alle zwei Jahre zum verfassungspolitischen Diskurs einlädt – öffentlich und kostenlos.

Dr. h.c. Renate Jaeger, Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg, und Prof. Dr. Siegfried Broß, Richter am Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe, erörterten am ersten Abend in einer Art Werkstattgespräch Grundfragen des nationalen und europäischen Grundrechtsschutzes. Am Folgetag waren es zwei Fachjuristen, die am Beispiel zweier aktueller Themen das Verhältnis von nationalem und europäischem Grundrechtsschutz kritisch beleuchteten. Prof. Dr. Anne Lenze von der Hochschule Darmstadt referierte zum Thema „Existenzsicherung und Teilhabe am politischen, sozialen und kulturellen Leben. Zur Bedeutung nationalen und europäischen Grundrechtsschutzes für das ‚untere Drittel‘ der Gesellschaft“. Prof. Dr. Alexander Roßnagel von der Universität Kassel sprach über „Datenschutz und Innere Sicherheit“. In Kürze wird die Humanistische Union eine Broschüre zur Tagung vorlegen; bereits jetzt können die Vorträge als Audio-Dateien auf der HU-Webseite abgerufen werden (s. Link am Textende).

Im Werkstattgespräch zum nationalen und europäischen Schutz der Bürger- und Menschenrechte mit Dr. Jaeger und Prof. Broß, das kenntnisreich von Dr. Jürgen Kühling, Rechtsanwalt und Richter am Bundesverfassungsgericht a.D. moderiert wurde, ging es um vier Aspekte:

  1. Anhäufung von Grund- und Menschenrechtskatalogen

  2. Gegenseitige Prüfkompetenzen der Gerichte für Entscheidungen  der anderen Instanzen

  3. Sicherungsverwahrung und

  4. die häufig lange Verfahrensdauer von Prozessen.

1. „Grund­rechtsd­schungel“ (Broß)

„Größte Bedenken“ hat Broß gegen eine Kumulation von Grund- und Menschenrechtskatalogen, weil Probleme entstehen, die justiziell nicht mehr zu bewältigen seien. Problematisch sei etwa die Verlängerung der Rechtsschutzwege, nicht zuletzt unter dem Aspekt der Subsidiarität. Durch die entstandene „Gemengelage“ bei den Grund- und Menschenrechten befürchtet Broß eher eine Schwächung als eine Stärkung im Menschenrechtsschutz. Von einem Kooperationsverhältnis der zum Rechtsschutz berufenen Gerichte hält der Bundesverfassungsrichter „schlicht nichts“: „Gerichte haben nicht zu kooperieren, sondern zu entscheiden. Kooperationsverhältnisse gibt es nur da, wo sie angeordnet sind, nämlich durch Vorlagepflichten.“
Dem widersprach die Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) Jaeger: „Herr Broß hat nichts Falsches gesagt, aber ich bewerte die Fakten anders“. Die von Broß beklagte Gemengelage sei nichts Neues, schon vor Bestehen der Bundesrepublik habe es etwa die UN-Charta gegeben. Dass Kooperation der Gerichte Früchte trage, würden die an europäischen Gerichten Tätigen immer wieder erfahren – auch wenn dies keine formalisierte Kooperation sei. Jaeger: „Man schaut, was machen die anderen und wie kann man Konflikte vermeiden. Der EuGH, der bis jetzt kein Menschenrechtsgerichtshof ist, hat, um Konflikte zu vermeiden, das Straßburger Gericht immer wörtlich zitiert, sobald es zu einem Problem bei den Menschenrechten kam.“

Was die Stärkung oder Schwächung des Menschenrechtsschutzes angeht, zeigten die Zahlen, so Jaeger, dass er auf deutscher Seite funktioniere. Von 2.000 Beschwerden habe es in fünf Jahrzehnten nur sieben Verurteilungen pro Jahr gegeben, davon erfolgte die Hälfte wegen überlanger Verfahrensdauer. Es gab nur drei bis vier Fälle, wo europäisch anders geurteilt wurde als national. Ein gut funktionierender nationaler Grundrechtsschutz bewirke, dass ein europäisches Gericht nur noch ergänzend tätig werde, erklärte Jaeger.

2. Kontrollen durch den EGMR

Bei der Frage, wie intensiv die gerichtliche Kontrolle bzw. Prüfung durch den EGMR in jenen Fällen ist, in denen nationale Gerichte schon nach Verfassungsstandard entschieden haben, steht häufig das deutsche Prozessrecht im Mittelpunkt und die Zurückverweisungspraxis durch übergeordnete Gerichte. Jaeger illustrierte anhand zahlreicher Beispiele Defizite, die dem EGMR Entscheidungen gewissermaßen aufzwingen. Während Broß betonte, dass die Prüfung des Prozessrechts Sache der Fachgerichte sei und für ihn klar sei, dass der „EGMR das erste und letzte Wort (hat)“, meinte Jaeger: „Noch besser ist es, solche Entscheidungen zu vermeiden“ – beispielsweise dadurch, dass im Fall des ARD-Sportchefs Wilfried Mohren, der seinerzeit unter Korruptionsverdacht in U-Haft genommen wurde, sauber gearbeitet und begründet worden wäre, dass eine unzulässige Verfassungsbeschwerde vorlag.

3. Siche­rungs­ver­wah­rung – wenn Teil der Strafe, dann gilt Rückwir­kungs­verbot

Artikel 5 EMRK stellt fest: „Jede Person hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit„. Im Gegensatz zum deutschen Verfassungsrecht werden Freiheit und Sicherheit in einem Satz genannt. Für die Balance zwischen Freiheit und Sicherheit gibt das deutsche Recht keine konkreten Anweisungen. Aber, so Jaeger: „Wann immer wir Entscheidungen treffen, die dann so aufgenommen werden, als würden wir die innere Sicherheit unterminieren, kann man ganz sicher sein, dass wir diesen ersten Satz des Artikels 5 EMRK nicht vergessen haben.“

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) habe bei der Sicherungsverwahrung Entscheidungen, die eher den Freiheitsaspekt oder den Sicherheitsaspekt betonen, in beide Richtungen für verfassungsrechtlich vereinbar gehalten. Das war bei der Verkürzung der Sicherungsverwahrung auf 10 Jahre und bei der Verlängerung der Fall. Jaeger wies darauf hin, dass in der öffentlichen Debatte häufig übersehen werde, dass der Artikel 5 EMRK freiheitsbeschränkende Maßnahmen enumerativ limitiert – die Sicherungsverwahrung zähle aber nicht zu den genannten Maßnahmen. Zu reinen Sicherungszwecken kennt der Artikel 5 EMRK keinen Freiheitsentzug.

Der EGMR habe die Strafe mit Sicherungsverwahrung in Deutschland nur insofern akzeptiert, als diese Teil der Strafe sei. Nur als Teil der Strafe konnte sie mit der EMRK in Einklang stehen. Wenn die Sicherungsverwahrung aber Teil der Strafe ist, dann gilt das absolute Rückwirkungsgebot und die Sicherungsverwahrung kann rückwirkend nicht verlängert werden.

Für Jaeger und ihre Kollegen am EGMR war die Empörung über diese Auffassung „nicht unerwartet„. Ein Gericht aber, meinte Jaeger, „das feststellt, dass der Gesetzgeber einmal einen Fehler gemacht hat, muss sich deshalb nicht beschimpfen lassen„. Der Gesetzgeber sei vielmehr aufgerufen, eine Lösung zu finden.

Broß schließt sich der Auffassung von Jaeger an und fühlt sich nachträglich durch den EGMR bestätigt. Er habe nie einen Zweifel daran gelassen, dass er das nachträgliche Fallen der Höchstgrenze wie auch die nachträgliche Verlängerung der Sicherungsverwahrung „schon nach deutschem Verfassungsrecht nicht für hinnehmbar“ gehalten habe. Für ihn sei der Rückgriff auf die EMRK daher nicht erforderlich. Im Übrigen sehe man hier, welche Bedeutung der EMRK unter dem Aspekt der Rechtskultur als autonomer Rechtsquelle zukomme, der sich die Staaten verpflichten. In Deutschland habe man seit Jahrzehnten die Auffassung, dass die Sicherungsverwahrung keine Strafe sei, „fast mit einem Tabu belegt.“

4. Überlange Verfah­rens­dauer von Prozessen

Broß: Die Unabhängigkeit der Richter macht es schwer, aufsichtlich oder ggf. disziplinarrechtlich wegen überlanger Bearbeitungsdauer gegen Einzelne vorzugehen. Die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit sei im Hinblick auf die Verfahrensdauer „kein Ruhmesblatt„. Es seien häufig Aufhebungen, Zurückverweisungen und Vorlagepflichten, die zu langen Verfahrensdauern führten.

Jaeger: Die richterliche Unabhängigkeit impliziert „nicht das Recht, nicht fleißig zu sein.“ Am EGMR zählt man die Anzahl der Instanzen von Prozessen und schaut genau, wer für Verzögerungen verantwortlich ist. Es gibt nicht nur „Ausreißer“ mit besonders langer Verfahrensbearbeitung, sondern Beschwerden auch aus Regionen in Deutschland, wo die Gerichte stark unterbesetzt sind. Wie z.B. bei den Hartz-IV-Prozessen vor Sozialgerichten deutlich werde, sei dies ein strukturelles Problem. Es wäre schon viel gewonnen, wenn in den Köpfen deutscher und anderer Richter verankert würde, dass Aufhebungen und Zurückverweisungen zur Verlängerung der Verfahren beitragen. Der EGMR verlange plausible Erwägungen zur Begründung überlanger Verfahrensdauer. Inzwischen gebe es ein Pilot-Urteil gegen Deutschland, das ein strukturelles Problem habe, weil es bisher keine Klagemöglichkeit gegen überlange Verfahrensdauer bereits während eines Prozesses kenne und auch keine Entschädigung vorsehe, wenn ein Verfahren zu lange gedauert hat. Deutschland stehe jetzt unter dem Druck, gesetzgeberisch tätig zu werden, erklärte Jaeger.

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Während das Werkstattgespräch am Freitagabend der Diskussion von verfassungsrechtlichen Grundfragen nationalen und europäischen Menschenrechtsschutzes galt, kamen am Samstagmorgen zwei Fachjuristen mit durchaus politischem Anspruch zu Wort – zur Sozialpolitik und zum Datenschutz im Verhältnis zur Inneren Sicherheit.

Prof. Dr. Anne Lenze: Grund­rechts­schutz für das „untere Drittel“ der Gesell­schaft

„Die Bürgerversicherung ist ein Thema für Bürgerrechtler.“ Lenze ging zunächst auf die Entwicklung des deutschen Sozialstaats im Zuge der europäischen Integration in den letzten zwei Jahrzehnten ein, dann auf das Urteil des BVerfG zum Existenzminimum vom Februar 2010 und schließlich auf die Chancen für sozialen Grundrechtsschutz durch die europäischen Grundrechte.

Zur Entwicklung des Sozial­staates

Die Schaffung eines Niedriglohnsektors in Deutschland, das Sinken der Realeinkommen der unteren 10 Prozent der Bevölkerung in den vergangenen Jahren um 9 Prozent, während das der oberen 10 Prozent um 15 Prozent gestiegen ist, und in Folge das Schrumpfen mittlerer Einkommensschichten um rund 5 Millionen Menschen vor allem in Richtung Unterschicht – diese Entwicklungen waren keineswegs Ergebnis einer nur nationalen Politik. Dabei handelte es sich um den Vollzug der sog. Lissabon-Strategie aus dem Jahr 2000 mit dem Ziel, die EU innerhalb von 10 Jahren zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Hauptinstrumente der Strategie waren eine radikale Marktöffnung, vor allem der Arbeits-, Finanz- und Dienstleistungsmärkte, die Haushaltsdisziplin und die „Modernisierung“ der Sozialsysteme. Lenze: „Seitdem ist soziale Sicherheit nicht mehr – wie im Konzept der sozialen Marktwirtschaft – ein Regulativ zum Markt, sondern selbst Teil des Marktes geworden.“ Aus dem jährlich von der Bundesregierung in Brüssel vorzulegenden beschäftigungspolitischen Aktionsplan, der über die Umsetzung der Beschäftigungsstrategie nach Artikel 148 EU-Vertrag berichtet, wird deutlich, dass große Teile der Agenda 2010 als Erfüllung der europäischen Vorgaben ausgewiesen werden. Beispiele: Lockerung des Kündigungsschutzes, Reduzierung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Arbeitslose, Reform der Unternehmensbesteuerung, Senkung der Körperschaftssteuer und Senkung des Spitzensteuersatzes von 53 Prozent im Jahr 1999 auf 43 Prozent in 2005. „In Deutschland haben sich ungebrochen marktradikale Sichtweisen durchgesetzt„, erklärte Lenze.

Auch das BVerfG habe diesen „tektonischen Verschiebungen“ im Sozialsystem nichts entgegengesetzt, was nicht zuletzt an dessen „konturenloser Rechtsprechung“ zum Sozialstaatsprinzip liege, meinte Lenze. Zudem müsse man sehen, dass der Sozialstaat in Deutschland wesentlich von den Beschäftigten abhänge. Die Lohnquote am Volkseinkommen sinkt, dennoch müssten immer mehr Menschen abgesichert werden. Lenze: „Das kann nicht gut gehen; wir erleben gerade die letzten Jahre der Ruhe vor dem Sturm. Im nächsten Jahrzehnt gehen die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand – dann wird das System zusammenbrechen.“ Wenn die Politik nicht handele, würden drastische Kürzungen dann als einzige Möglichkeit ausgegeben.

Das Urteil des BVerfG zum Existenz­mi­nimum vom Februar 2010

Seit den 90er Jahren besteht ein enormer Druck auf die Regelsätze der Arbeitslosenversicherung. Deren Höhe wurde letztlich in interministeriellen Arbeitsgruppen mit Geheimhaltungspflicht, „in Hinterzimmern und in Handsteuerung nach Pi mal Daumen“ (Lenze) festgelegt nach dem Motto: Was können wir uns leisten? Beim Gesetzgebungsprozess zum SGB II wurde dies deutlich. Erst wurde die Höhe des Regelsatzes festgelegt – damals 348 € – und ein halbes Jahr später folgte die Berechnung in der Regelsatzverordnung.

Deren Berechnung ist ein zentraler Kritikpunkt des BVerfG-Urteils vom 9. Februar 2010. Das BVerfG hat darin erstmals festgestellt, dass der Staat im Rahmen des Auftrages zum Schutz der Menschenwürde und in Ausfüllung seines sozialstaatlichen Gestaltungsauftrages verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass Hilfebedürftigen die materiellen Voraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein zur Verfügung zu stellen sind. In dieser grundrechtlichen Arbeitsteilung von Menschenwürde-Postulat auf der einen und Sozialstaatsauftrag auf der anderen Seite übernimmt das Menschenwürde-Postulat den Anspruch dem Grunde nach; und das Sozialstaatprinzip soll den Anschluss an einen gesellschaftlichen Mindeststandard herstellen. Lenze: „Das Sozialstaatsgebot des Artikel 20 Absatz 1 GG hält den Gesetzgeber an, die soziale Wirklichkeit zeit- und realitätsgerecht im Hinblick auf die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu erfassen, die sich etwa in einer technisierten Informationsgesellschaft anders darstellt als früher„. Das BVerfG kritisiert die Methode der Berechnung, die sich an den Verbrauchsausgaben der nach ihrem Einkommen geschichteten unteren 20 Prozent der Gesellschaft orientiert – wobei es diese Ausrichtung grundsätzlich für geeignet hält. Allerdings müsse dafür gesorgt werden, dass auch nur die Haushalte in die Referenzgruppe einbezogen werden, die über dem Niveau der Hartz IV-Sätze liegen. Folglich müssten, so Lenze, jene 3 bis 4 Millionen Menschen, die in Deutschland Ansprüche nach SGB II hätten, diese aber nicht wahrnähmen, aus der Referenzgruppe herausgerechnet werden.

Positives im Urteil des BVerfG

Da aus der Verfassung natürlich kein Betrag für die Höhe der Regelleistung herausgelesen werden kann, muss sich der Grundrechtsschutz auf das Verfahren erstrecken. Regelsätze müssen auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren tragfähig begründet werden, und zwar durch ein Parlamentsgesetz. Mit der Begründetheit und Transparenz des Berechnungsverfahrens sind Forderungen aufgestellt worden, „die in ihrer Wirkung nicht zu unterschätzen sind.“ Der „radikalste Satz des Urteils“ (Lenze) lautet: „Legt der Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren die eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte nicht nachvollziehbar offen, so ist per se von der Unvereinbarkeit der Höhe der Regelleistung auszugehen„. Damit ist das alte „Hinterzimmerverfahren“ der Festlegung der Regelsätze hinfällig geworden, erklärte Lenze.

Wichtige Folge der Entscheidung des BVerfG sei auch, dass das Lohnabstandsgebot zumindest im Verfassungsrecht obsolet sei, wenn auch nicht politisch. Ohne dass das Gericht den Begriff Lohnabstandsgebot verwendet, wird deutlich, dass dessen bisherige Definition nunmehr verfassungswidrig sei. Das Lohnabstandsgebot ist „einfach gesetzlich“ in § 28 Sozialgesetzbuch 12 verankert und besagt, dass eine 5-köpfige Familie, die Leistungen bezieht, nicht mehr Geld zur Verfügung haben darf als ein entsprechender Geringverdiener mit derselben Haushaltsgröße – also Geringverdiener mit Ehefrau und drei Kindern. Das BVerfG stellt aber fest: „Der gesetzliche Leistungsanspruch muss so ausgestaltet sein, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt.“ Wenn der Gesetzgeber dem nicht nachkomme, sei das einfache Recht im Umfang seiner defizitären Gestaltung verfassungswidrig. Lenze: „Das einfach gesetzliche Lohnabstandsgebot kann das Existenzminimum nicht drücken; wer es einhalten will, kann dies nur noch durch Mindestlöhne tun.“

Defizitäres im Urteil des BVerfG

Das BVerfG ist nicht auf die sozialstaatliche Verteilungsfrage eingegangen, die in der seinerzeitigen Vorlage des Hessischen Landessozialgerichtes (LSG) Gegenstand war. Das LSG hatte darauf hingewiesen, dass in der Einkommens- und Verbrauchsstatistik die hohen Einkommen nicht berücksichtigt seien (Abschneidegrenze bei 18.000 €). Es hielt dies für verfassungswidrig mit Bezug auf eine ältere Rechtsprechung des BVerfG, wonach der Gesetzgeber bei steigendem Finanzbedarf alle Einkommensgruppen gleichermaßen einbeziehen müsse. Darauf ist das BVerfG nicht eingegangen.

Es fehlt auch der ältere Hinweis des BVerfG zum Sozialstaatsprinzip, wonach das Sozialstaatsprinzip den Gesetzgeber anhalte, mehr Gleichheit durch den Abbau von Wohlstandsdifferenzen herzustellen und insgesamt für einen Ausgleich der Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen.

Bedauerlicherweise hat sich die mit dem Urteil verbundene Hoffnung auf eine öffentliche Debatte, in der sich Wohlfahrtsverbände, Kirchen, Parteien und Betroffenenverbände einschalten, nicht erfüllt. Ministerin von der Leyen fokussiere die Diskussion auf „Nebenkriegsschauplätze“ wie die Frage von Sachleistungen/Dienstleistungen für Kinder. Die wirklichen Fragen müssten sich aber auf die Referenzgruppe beziehen und Fragen klären wie die Einbeziehung von Ein- oder Mehrfamilienhaushalten, die Herausnahme von verdeckter Armut aus der Referenzgruppe usw.

Was können wir von der Europä­i­schen Grund­recht­echarta erwarten?

Zunächst muss nüchtern festgestellt werden, dass die Mitgliedstaaten nicht an die Grundrechtecharta gebunden sind, wenn sie kein Unionsrecht durchführen oder außerhalb des Anwendungsbereiches des Gemeinschaftsrechts agieren. Allerdings kann dieser Anwendungsbereich weit ausgelegt werden. Schätzungen besagten, so Lenze, dass 60-80 Prozent aller Regelungen in Deutschland bereits von EU-Recht initiiert sind. Folgende Fragen, die auch die Diskussion in Rastatt bestimmten, stellen sich: Kann die Grundrechtecharta dem „Herunterkonkurrieren“ bei den Unternehmenssteuern, den Sozialstandards oder den Löhnen etwas entgegensetzen? Kann die Grundrechtecharta strukturelle Veränderungen begünstigen, da es ja nicht nur um individuellen Rechtsschutz geht? Könnte etwa ein europäisches Grundrecht auf Bildung die Strukturen unseres Bildungssystems derart verändern, dass der Bildungserfolg von der sozialen Herkunft abgekoppelt wird? Könnte das Recht auf Zugang zu den Leistungen der sozialen Sicherheit dazu führen, dass im Rahmen einer Bürgerversicherung die Sozialkosten auf mehr Schultern verteilt würden? Derartige Hoffnungen beurteilt Lenze skeptisch, insbesondere angesichts der aktuellen Erfahrungen mit Griechenland und Spanien: „Zur Zeit sehen wir, dass ganze sozialstaatliche Arrangements praktisch in staatsstreichähnlichen Aktionen geschliffen werden. Hier können europäische soziale Grundrechte sehr wenig ausrichten.“ Umso wichtiger sei es, dass ein Thema wie die Bürgerversicherung auf die politische Agenda von Bürgerrechtsorganisationen genommen würde, erklärte Prof. Lenze. Rechte müssten national durchgesetzt werden.

In der Diskussion wurde u.a. auf das Dilemma von Bürgerrechtsgruppen hingewiesen, die den europäischen Integrationsprozess zwar unterstützt haben, in der Folge aber mit den negativen Konsequenzen konfrontiert seien.

Als zweites Thema des Gustav-Heinemann-Forums am Samstagmorgen referierte

Prof. Dr. Alexander Roßnagel über „Daten­schutz und Innere Sicherheit“

Eingangs-Thesen: „Unsere Freiheit droht im technischen Rüstungswettlauf zwischen Kriminellen und den Verteidigern der Inneren Sicherheit zerrieben zu werden. Zur Verteidigung der Freiheit können wir uns unmittelbar nur an den Staat wenden. Dieser soll uns vor Kriminellen und Terror schützen, dabei ist er aber an Verfassung und Grundrechte gebunden. Er darf die Verteidigung der Inneren Sicherheit nicht in einer Weise betreiben, die Grundrechte missachtet. Die einzig relevante Instanz, dies einzufordern, ist offensichtlich das BVerfG. Doch sind auch dessen Handlungsmöglichkeiten beschränkt und ersetzen nicht bürgerrechtliches Engagement. Dieses kann aber an Argumente aus der Rechtsprechung anknüpfen.“

Zur Begründung dieser Thesen beschreibt Roßnagel zunächst den Grundkonflikt zwischen Freiheit und Sicherheit, der sich durch die Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnik weiter verschärfen würde. Sodann geht er auf die Grundrechte ein, die durch die Maßnahmen der Inneren Sicherheit beeinträchtigt werden. Es folgt eine Darstellung der Rechtsprechung des BVerfG zu den zahlreichen Maßnahmen im Bereich der Inneren Sicherheit des letzten Jahrzehnts.

Hauptthema zahlreicher Entscheidungen des BVerfG war die Frage, wie die Voraussetzungen für Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit der Überwachungsmaßnahmen konkretisiert werden müssen. Auch die Prävention zur Gefahrenabwehr hat das BVerfG als Ziel von Grundrechtseingriffen grundsätzlich akzeptiert. Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit der staatlichen Maßnahmen sind dabei gleichermaßen erforderlich.

Die praktische Relevanz der vom BVerfG definierten Kriterien der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit für die Zulässigkeit von Grundrechtseingriffen wird deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, welche Gesetze in der Vergangenheit vor dem Bundesverfassungsgericht keinen Bestand hatten. Am Fehlen der Verhältnismäßigkeit sind z.B die Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung, zur Online-Durchsuchung, zur Rasterfahndung, zum Kfz-Kennzeichen-Sccanning, zur polizeilichen Telekommunikationsüberwachung, zur strategischen Telekommunikationskontrolle des BND und zur Wohnraumüberwachung gescheitert. Am Fehlen der Bestimmtheit ihrer gesetzlichen Regelungen sind z.B. gescheitert: Die Online-Durchsuchung, das Kfz-Kennzeichen-Scanning und die polizeiliche Telekommunikationsüberwachung.

Das BVerfG habe erkannt, so Roßnagel, dass die Kriterien der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit nur im Einzelfall wirken und nur Form und Umstände der staatlichen Überwachung betreffen, die Überwachungsmaßnahmen jedoch nicht umfassend und effektiv begrenzen. Daher hat das BVerfG nach absoluten Grenzen staatlicher Überwachung gesucht. Diese findet es

• erstens im Verbot der gänzlichen oder teilweisen Registrierung   und Katalogisierung der Persönlichkeit, die mit der Würde des Menschen unvereinbar ist
• zweitens im absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung und
• drittens in der Freiheit vor totaler Erfassung, die zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland zählt.

Eine Gesetzgebung, die auf eine möglichst flächendeckende vorsorgliche Speicherung aller für die Strafverfolgung oder Gefahrenprävention nützlichen Daten zielte, wäre von vornherein mit der Verfassung unvereinbar, erklärte Roßnagel. Daher müsse sichergestellt sein, dass auch durch alle Überwachungsmaßnahmen zusammengenommen keine Erfassung und Rekonstruierung der Aktivitäten der Bürger möglich ist. Zur Wahrung ihrer verfassungsrechtlichen Identität könne die Bundesrepublik sogar verpflichtet sein, in europäischen und internationalen Zusammenhängen gegen weitergehende Überwachungsmaßnahmen zu stimmen.

Aufgaben für Bürger­rechts­or­ga­ni­sa­ti­onen

Für Roßnagel ist die Proklamation der absoluten Grenzen zwiespältig, denn sie könne „leicht zur Rechtfertigungsrhetorik für weitere Überwachungsmaßnahmen verkommen„. Wenn bei jeder neuen zur Überprüfung anstehenden Maßnahme festgestellt würde, dass diese hohen Hürden der Absolutheitsgrenze noch nicht erreicht seien, helfe diese Grenze in der Praxis nicht: „Entscheidend ist, ob es gelingt, die Absolutheitsgrenzen zu konkretisieren und in praktischen Fällen auch zur Anwendung zu bringen. Dies hat das Bundesverfassungsgericht bisher nicht getan.“

Die absoluten Grenzen auszuformen und zu konkretisieren, wäre eine Aufgabe engagierter Rechtswissenschaft, aber auch von Bürgerrechtsorganisationen, meinte Roßnagel. Das gelte auch für die Überwachungs-Gesamtrechnung, die die Entscheidung zur Vorratsdatenspeicherung vorsieht. Demnach sind alle staatlichen Überwachungsmöglichkeiten zusammen derart zu beschränken, dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst wird. Auf der Basis einer Gesamtbetrachtung aller verfügbaren staatlichen Überwachungsmaßnahmen sei neben der herkömmlichen Verhältnismäßigkeit auch die Verhältnismäßigkeit der Gesamtbelastungen bürgerlicher Freiheiten zu prüfen. Überwachungsmaßnahmen könne der Gesetzgeber demnach nur austauschen, aber nicht kombinieren. Roßnagel: „Wenn der Gesetzgeber auf die Vorratsdatenspeicherung des Telekommunikationsverkehrs setzt, darf er nicht zugleich auf Vorrat Daten über den Straßen- und Luftverkehr oder den Energieverbrauch speichern lassen. Er muss das effektivste Mittel wählen und in anderen Gesellschaftsbereichen auf weniger effektive Überwachung verzichten.“

Man müsse zudem fragen, wie die Argumentationen des BVerfG aufgegriffen und fortentwickelt werden können. Zwar sei dem BVerfG bei seinen Entscheidungen Weitsicht zu attestieren, die u.a. auch auf der Nutzung von Vorarbeiten der Bürgerrechtsorganisationen beruhte. Allerdings sei das Wissen über das Hineinwachsen von Lebensbereichen in die Überwachungsermächtigungen angesichts der zunehmenden Digitalisierung und Vernetzung noch gering und auch vom BVerfG kaum thematisiert worden, stellte Roßnagel fest. Auch darin sieht er eine neue wichtige Aufgabe für Bürgerrechtsorganisationen.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hat sich neben dem Telekommunikationsgeheimnis inzwischen zum wichtigsten Grundrecht der entstehenden Informationsgesellschaft entwickelt. Ob daneben Bedarf für das neue Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme besteht, wird sich zeigen müssen. Roßnagel: „Noch ist nicht deutlich, in welchen besonderen Anwendungsfällen es Schutz gewährt, in denen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung versagt. Die Anwendungsmöglichkeiten des neuen Grundrechtes auszuloten und argumentativ zu erproben, könnte ebenfalls eine Aufgabe von Bürgerrechtsorganisationen sein.“

Eine weitere Aufgabe für Bürgerrechtsorganisationen bleibe die Kontrolle der praktischen Umsetzung der Vorgaben des BVerfG. Der Gesetzgeber wurde vom BVerfG mehrfach an seine Beobachtungs- und Nachbesserungspflicht erinnert – und zwar wegen des für den Grundrechtsschutz riskanten technischen Wandels. Der Gesetzgeber muss die technische Entwicklung beobachten und gesetzliche Regelungen nachbessern, wenn Grundrechte stärker als erwartet durch technische Entwicklungen beeinträchtigt werden. Diese Kontrollaufgabe bei der Umsetzung der Vorgaben des BVerfG gebe Bürgerrechtsorganisationen die Legitimation, das Parlament auf Fehlentwicklungen hinzuweisen und Korrekturen in der Rechtsordnung einzufordern, erklärte Roßnagel. Die Kontrolle der Umsetzung sei in soweit wichtig, „als Technikanwendungen in die Tatbestände von Überwachungsermächtigungen hineinwachsen„.

Schließlich sei es auch Sache der Bürgerrechtsorganisationen, sich in die Diskussion der Übertragbarkeit der Argumentation des BVerfG auf die Grundrechtecharta einzumischen und auf europäischer Ebene diese Argumentation geltend zu machen, regte Roßnagel an. Dies sei wichtig, weil die EU seit dem Lissaboner Vertrag vom Dezember 2009 neue Kompetenzen erhalten hat. Nach Artikel 87 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union kann sie Rechtsnormen erlassen, die das Einholen, Speichern, Verarbeiten, Analysieren und Austauschen sachdienlicher Informationen zur Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten regeln. Daher sei zukünftig vermehrt mit Rechtsakten der EU zur Inneren Sicherheit zu rechnen.

Werner Koep-Kerstin
ist Mitglied des Bundesvorstandes

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