Die Jubiläumsausgabe des 30. Grundrechte-Reports behandelt die Gefährdung von Grund- und Menschenrechten im Jahr 2025. Im Angesicht zahlreicher nationaler und internationaler Krisen greifen staatliche Stellen „zu den Waffen“: Zum einen bewaffnet sich der Staat durch Sondervermögen mit Rekordausgaben für Militär und durch eine Stärkung der Bundeswehr – und greift dabei in Grundrechte der Bürger*innen ein. Zum anderen weiten Bund und Länder ihre Überwachungs- und Eingriffsbefugnisse für Polizei, Geheimdienste und andere Behörden aus, von Staatstrojanern über Datenanalysen mit Palantirs „Gotham“ bis zu biometrischen Abgleichen und automatischer Gesichtserkennung. Daneben verschärfen sich die Krisen für die Menschenrechte mit Blick auf den Wohnungsmangel, den Klimawandel, die Rechte von Geflüchteten und Menschen am Rande des Existenzminimums.

Der Report versteht sich als „alternativer Verfassungsschutzbericht“ und bespricht Entscheidungen von Parlamenten, Behörden und Gerichten, aber auch von Privatunternehmen. Er wird von zehn Bürgerrechtsorganisationen herausgegeben.

Herta Däubler-Gmelin, Rechtsanwältin, frühere Bundesministerin der Justiz und langjährige Bundestagsabgeordnete, präsentierte den Grundrechte-Report. Sie hob die aktuell immense Bedeutung des Grundrechtsschutzes hervor: „In unserer Zeit ist Sorge um die Wirksamkeit der Grund- und Menschenrechte besonders geboten. Nicht allein wegen der Aggressionskriege, Konflikte und immer noch zunehmenden autoritären Tendenzen, sondern auch, weil globale – technische – Standards, z.B. in KI-Systemen, trotz ihrer Nützlichkeit und Bequemlichkeit immer häufiger unsere Freiheitsrechte einengen – oder auch die Mitbestimmungsrechte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern gefährden.“

Leo D’Andola, Schüler, berichtete über die Schulstreiks gegen die Wehrpflicht: „Oft redet die Bundesregierung, wenn sie beispielsweise über das Wehrdienstmodernisierungsgesetz spricht, über Sicherheit. Aber wir Jugendliche fühlen uns nicht sicher – nicht, wenn wir einen Fragebogen bekommen, den wir für die Bundeswehr ausfüllen müssen; nicht, wenn wir der Bundesregierung mitteilen müssen, wenn wir für längere Zeit ins Ausland gehen; und nicht, wenn wir über die kommenden Maßnahmen nachdenken – über Musterung, Sammlung unserer persönlichen Daten und die mögliche Wiedereinführung der Wehrpflicht.“

Ahmad Mosamem Rahimi, der vor den Taliban fliehen musste, berichtete über den Umgang der Bundesregierung mit ihm und anderen Afghan*innen, denen Deutschland Schutz zugesagt hatte: „Obwohl ich alle meine Unterlagen hatte und mir versprochen worden war, dass ich nach Deutschland kommen dürfe, wartete ich in Pakistan fast zwei Jahre lang auf mein Visum. Während dieser Zeit wusste ich nicht, ob und wann ich nach Deutschland einreisen könnte oder ob die pakistanische Polizei mich nach Afghanistan zurückschicken würde, wo ich der Verfolgung durch die Taliban ausgesetzt wäre. Während dieser ganzen Zeit musste ich Ausbeutung, Misshandlung und einen tiefen Mangel an Respekt erdulden.“

Athena Möller, Jura-Studentin und Vorstandsmitglied der Internationalen Liga für Menschenrechte, führte für die Redaktion durch die Veranstaltung. Sie stellte fest: „Es ist zunehmend anmaßend, von der Bevölkerung und insbesondere der jüngeren Generation Loyalität gegenüber dem deutschen Staat zu erwarten, während dieser ihre Grundrechte nicht ausreichend wahrt. Obwohl die Grundrechte 2025 besorgniserregend oft und intensiv verletzt wurden, scheinen Politik und Staatsapparat diesbezüglich kaum Konsequenzen tragen zu müssen. Der Grundrechte-Report nimmt sie in die Pflicht und stellt klar, welche Vorgehensweisen aus welchen Gründen zu beanstanden und zu verurteilen sind.“

Das Buch ist ab dem 27. Mai 2026 über den Buchhandel oder die Webseite der Herausgeber zu beziehen (http://www.grundrechte-report.de/quermenue/bestellen/). Rezensionsexemplare (auch als pdf) zu Pressezwecken können über die Humanistische Union (HU) bestellt werden (service@humanistische-union.de). Für Rückfragen oder Interview-Wünsche wenden Sie sich bitte an Carola Otte und Dr. Philip Dingeldey unter 030/2045 0256 oder info@humanistische-union.de.

Grundrechte-Report 2026 – Zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland. Herausgegeben von: Peter von Auer, Nina Diarra, Franziska Görlitz, Rolf Gössner, Max Putzer, Rainer Rehak, Theresa Tschenker, Lea Welsch, Rosemarie Will, Michèle Winkler, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt/M 2026, ISBN: 978-3-596-71370-7, 240 Seiten, 15,00 Euro.

Der Grundrechte-Report 2026 ist ein gemeinsames Projekt von: Humanistische Union, vereinigt mit der Gustav Heinemann-Initiative • Bundesarbeitskreis Kritischer Juragruppen • Internationale Liga für Menschenrechte • Komitee für Grundrechte und Demokratie • Neue Richter*innenvereinigung • PRO ASYL • Republikanischer Anwältinnen-und Anwälteverein • Vereinigung Demokratischer Jurist:innen • Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung • Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V.

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Der 29. Grundrechte-Report behandelt die Gefährdung von Grund- und Menschenrechten im Jahr 2024. In bislang nicht gekanntem Ausmaß stehen die Kommunikationsgrundrechte und damit die Grundlagen der pluralistischen Demokratie unter Druck. Bestimmte Arten von Versammlungen werden pauschal verboten und Protestcamps mit Gewalt geräumt, die Äußerung von Meinungen wegen ihres Inhalts kriminalisiert, Kulturschaffende und Wissenschaftler*innen unter Generalverdacht gestellt. Der Report behandelt außerdem unter anderem die anhaltende Einschränkung von Rechten Geflüchteter, den Umgang mit Menschen in Haft und Strafvollzug sowie die Militarisierung von Politik und Gesellschaft.

Der Report versteht sich als „alternativer Verfassungsschutzbericht“ und bespricht Entscheidungen von Parlamenten, Behörden und Gerichten, aber auch von Privatunternehmen. Er wird von zehn Bürgerrechtsorganisationen herausgegeben.

Maximilian Steinbeis, freier Publizist und Geschäftsführer des Verfassungsblogs, präsentierte den Grundrechte-Report heute in Berlin. Er unterstrich, wie wichtig der Einsatz für die Grundrechte aktuell ist: „Wir leben in dunklen Zeiten. Die täglichen Nachrichten aus den USA dürfen nicht überdecken, wie sehr auch im Geltungsbereich des Grundgesetzes die autoritäre Wende voranschreitet. Das legt der Grundrechte-Report offen. Genau zur richtigen Zeit.“

Sevda Can Arslan, die in der Initiative 2. Mai aktiv ist, trug vor: „Die vielen Fälle von tödlicher Polizeigewalt haben ein Muster: Die Getöteten sind marginalisiert und befinden sich häufig in psychischen Krisen. Immer ist im Polizeinarrativ von Notwehr die Rede, nie von institutionellem Rassismus. Die Hinterbliebenen werden allein gelassen und müssen selbst für Aufklärung und Gerechtigkeit sorgen. Doch die Deutungshoheit der Polizei beginnt immer mehr zu bröckeln, zu viele Menschen sagen inzwischen, dass dies keine Einzelfälle sind.“

Jessica Grimm, Strafverteidigerin in Berlin, berichtete über Strafverfahren gegen Studierende, die aus Protest u.a. gegen den Krieg in Gaza Teile der Humboldt-Universität zu Berlin sowie der Freien Universität besetzt haben: „Meinungsfreiheit versus Staatsräson: Die in Deutschland wiederauflebenden Studierendenproteste werden von staatlichen Institutionen mit drastischen Grundrechtseinschränkungen beantwortet. Das Recht auf Protest ist fundamental und muss verteidigt werden. Dem geht der Grundrechte-Report nach.“

Charlotte Ellinghaus, die Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg studiert und Mitglied im Bundesvorstand der Vereinigung Demokratischer Jurist:innen (VDJ) ist, erläuterte die Ziele der Redaktion des Grundrechte-Reports: „Die im Report erläuterten Fälle zeigen deutlich, wie unsere per Grundgesetz geschützten Bürgerrechte zunehmend durch den deutschen Staat eingeschränkt werden. Der Report dokumentiert, an welchen Stellen und mit welchen Mitteln diese Entwicklung vorangetrieben wird und möchte damit zum politischen Engagement gegen diese Tendenz motivieren.“

Das Buch ist ab dem 28. Mai 2025 über den Buchhandel oder die Webseite der Herausgeber zu beziehen (http://www.grundrechte-report.de/quermenue/bestellen/). Rezensionsexemplare (auch als pdf) zu Pressezwecken können über die Humanistische Union (HU) bestellt werden (service@humanistische-union.de). Für Rückfragen oder Interviewwünsche wenden Sie sich bitte an Carola Otte und Dr. Philip Dingeldey unter 030 – 2045 0256 oder info@humanistische-union.de.

Grundrechte-Report 2025 – Zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland. Herausgegeben von: Peter von Auer, Charlotte Ellinghaus, Rolf Gössner, Martin Heiming, Max Putzer, Britta Rabe, Rainer Rehak, John Philipp Thurn, Marie Volkmann, Rosemarie Will, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt/M 2025, ISBN: 978-3-596-71238-0, 240 Seiten, 14,00 Euro.

Der Grundrechte-Report 2025 ist ein gemeinsames Projekt von: Humanistische Union, vereinigt mit der Gustav Heinemann-Initiative • Bundesarbeitskreis Kritischer Juragruppen • Internationale Liga für Menschenrechte • Komitee für Grundrechte und Demokratie • Neue Richter*innenvereinigung • PRO ASYL • Republikanischer Anwältinnen-und Anwälteverein • Vereinigung Demokratischer Jurist:innen • Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung • Gesellschaft für Freiheitsrechte

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Heute, am 22. Mai, zum 75. Jahrestag des Grundgesetzes, wurde der Grundrechte-Report 2024. Zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland im Haus der Demokratie in Berlin der Öffentlichkeit vorgestellt.

Der 28. Grundrechte-Report hat die Gefährdung von Grundrechten durch den Aufstieg der radikalen Rechten und die Angriffe auf Rechte von geflüchteten Menschen und anderen marginalisierten Gruppen infolge des gesellschaftlichen Rechtsrucks zum Schwerpunkt. Diskutiert werden Einschränkungen bei liberalen Kernthemen wie der Versammlungs- und Meinungsfreiheit sowie Fragen der geschlechtlichen Selbstbestimmung. Betont werden aber auch die sozialen Grundrechte, etwa beim Thema Kindergrundsicherung, dem Recht auf Wohnen oder der Überwachung am Arbeitsplatz.

Der Report versteht sich als „alternativer Verfassungsschutzbericht“ und bespricht Entscheidungen von Parlamenten, Behörden und Gerichten, aber auch von Privat-unternehmen. Er wird von zehn Bürgerrechtsorganisationen herausgegeben.

Dr. Gerhart Baum, ehemaliger Bundesminister des Inneren, präsentierte den Grundrechte-Report heute zugeschaltet in Berlin. Er betonte die Bedeutung der Verteidigung von Grundrechten: „Wir kritisieren heftig die Menschenrechtsverletzungen überall auf der Welt. Aber nur dann sind wir dabei glaubwürdig, wenn wir solche Verletzungen auch in unserer Demokratie benennen und bekämpfen. Das tut der Grundrechte-Report in jedem Jahr.“

Stefanie Tiepelmann-Halm ist bei schrankenlos e.V. im Thüringischen Nordhausen aktiv und betreibt ein interkulturelles Café. Sie beschrieb ihre Situation vor Ort: „Die Bedrohung von rechts greift lokal ganz subtil um sich, z.B. in Gesprächen, Blicken auf der Straße. Der Hass gegen Minderheiten ist alltagstauglich geworden. In Kommunalparlamenten wird die Arbeit von Vereinen bereits erschwert, sogar offene Drohungen werden ausgesprochen. Dagegen müssen wir uns stellen.“

Hedi Tounsi, Vertrauensmann von ver.di und Betriebsratsmitglied bei Amazon, berichtete von der Dauerüberwachung im Logistik-Unternehmen und resümierte: „Amazon interessiert der Schutz der Kolleg*innen nicht wirklich, für das Unternehmen zählt nur: Wie viele Pakete schaffst du in der Stunde? In dieser Situation müssen wir jeden Tag für bessere Arbeitsbedingungen kämpfen.“

Marie Volkmann, die Rechtswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin studiert und Mitglied im Bundesarbeitskreis kritischer Juragruppen ist, verdeutlichte die Ziele der Redaktion des Grundrechte-Reports: „Der Report will eine Brücke schlagen. Indem er über die Lage der Menschenrechte informiert, soll er zugleich Grundlage und Bestärkung für die aktivistische Arbeit sein.“

Das Buch ist ab dem 29. Mai 2024 über den Shop der Humanistischen Union, den Buchhandel oder die Webseite der Herausgeber zu beziehen (http://www.grundrechte-report.de/quermenue/bestellen/). Rezensionsexemplare (auch als pdf) zu Pressezwecken können über die Humanistische Union (HU) bestellt werden (service@humanistische-union.de). Für Rückfragen oder Interview-Wünsche wenden Sie sich bitte an Carola Otte und Dr. Philip Dingeldey unter 030 – 2045 0256 oder info@humanistische-union.de.

Grundrechte-Report 2024 – Zur Lage der Bürger- und Menschenrechte in Deutschland. Herausgegeben von: Peter von Auer, Benjamin Derin, Andreas Engelmann, Rolf Gössner, Sarah Lincoln, Max Putzer, Rainer Rehak, Milad Schubart, Rosemarie Will und Michèle Winkler, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt/M 2024, ISBN: 978-3-596-71084-3, 256 Seiten, 14,00 Euro.

Der Grundrechte-Report 2024 ist ein gemeinsames Projekt von: Humanistische Union, vereinigt mit der Gustav Heinemann-Initiative • Bundesarbeitskreis Kritischer Juragruppen • Internationale Liga für Menschenrechte • Komitee für Grundrechte und Demokratie • Neue Richter*innenvereinigung • PRO ASYL • Republikanischer Anwältinnen-und Anwälteverein • Vereinigung Demokratischer Juristinnen und Juristen • Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung • Gesellschaft für Freiheitsrechte

Der Beitrag Grundrechte-Report 2024 der Öffentlichkeit vorgestellt erschien zuerst auf Humanistische Union.

In ihren Verträgen hat sich die Europäische Union verpflichtet, die Folgen der Migration sowie die Aufgaben der Grenzsicherung solidarisch und gerecht untereinander aufzuteilen. Davon ist die Staatengemeinschaft derzeit weit entfernt. Karl-Jürgen Bieback erläutert, welche Bereiche die EU bisher geregelt hat und welche Abstimmungsverfahren die Rechtsetzung unterliegt – an denen sie bisweilen scheitert.

Die Grund­s­truktur der EU: Freie Beweg­lich­keit von Gütern und Menschen

Man kann viel an der EU kritisieren, aber als einheitlicher „Wirtschaftsraum“ und auch als Raum der Freizügigkeit aller Bürger_Innen hat sie bisher gut funktioniert. Güter und Dienstleistungen, die in einem Land produziert werden, können ungehindert innerhalb der gesamten EU zirkulieren und angeboten werden.

Das gilt auch für die Freizügigkeit der EU-Bürger (Wendel 2014: 756 ff.). Für sie ist die gesamte EU ein offener „Lebensraum“. Sie können die Grenzen zwischen den meisten EU-Mitgliedstaaten aus welchen Gründen und zu welchen Zwecken auch immer ungehindert und unkontrolliert überschreiten (Schengen-Regime). Sie können sich in jedem Land der EU niederlassen. Wer einmal in einem Land gearbeitet hat, kann selbst dann, wenn sie/er arbeitslos wird, in dem Land ihrer/seiner Beschäftigung bleiben und dort alle Rechte wie ein_e „Einheimische_r beanspruchen, auch die Sozialhilfe. Nur für Arbeitssuchende und für Nicht-Erwerbstätige gelten einige Einschränkungen.

Aber auch ein solcher großer Raum ohne interne, behindernde Grenzen hat an seinem Rand Außengrenzen zu den Nicht-EU-Staaten. Damit sind z.B. die Außengrenzen Griechenlands auch gleichzeitig die Außengrenzen Deutschlands – etwas, was wir uns viel zu wenig klar machen.

Der Rahmen: Das inter­na­ti­o­nale Flücht­lings­recht

Es gibt ein Menschenrecht auf Auswanderung (Art. 12 Abs. 2 UN Zivilpakt 1966), aber kein Menschenrecht auf Einwanderung. Nach Artikel 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1949, hat jede_r das Recht „in anderen Ländern vor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen“. Aber Art. 14 gibt keinen Rechtsanspruch gegen einen bestimmten Staat, Asyl zu gewähren. Das tut auch nicht die Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 (GFK), der alle EU-Mitgliedstaaten beigetreten sind. Flüchtlinge sind Menschen, die begründete Furcht haben „wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ von staatlichen aber auch nichtstaatlichen Akteuren verfolgt zu werden (vgl. Art. 1 GFK und § 3 AsylG).

Die Konvention regelt unter anderem,

• 1. dass Flüchtlinge ein Recht auf Schutzgewährung haben, aber nicht gegen einen bestimmten Staat; selbst wenn sie keinen Anspruch auf Asyl haben, darf man sie nicht in einen Staat zurückschicken, in dem sie an Leib und Leben bedroht sind (refoulement-Verbot und subsidiärer Schutz);
• 2. dass der Flüchtlingsstatus nur vorübergehend ist; ist der Fluchtgrund beseitigt, muss zurückgewandert werden – menschenrechtlich problematisch, wenn Menschen (z.B. Kinder) im Aufnahmeland nach längerer Zeit sozial und kulturell verankert sind;
• 3. dass es kein Recht auf Schutz gibt, wenn die verfolgte oder gefährdete Person in ihrem Herkunftsland noch Schutz finden kann (sog. inländische Flucht­alternative) oder auf ihrem Weg einen Staat passiert hat, in dem sie vor Verfolgung sicher war.

Die grund­sätz­li­chen Kompetenzen der EU

Seit 1999/2008 hat die EU in Art. 77 bis 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union (AEUV) umfassende Kompetenzen zur Regelung des Schutzes der Außengrenzen und der Migration (Stern/Tohidipur 2014: 776). Die EU kann regeln: (1) die Freiheit, die internen Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten ungehindert zu überschreiten, (2) die Außengrenzen zu kontrollieren und ein wirksames Grenzschutzsystem zu etablieren sowie ein abgestimmtes Pass-, Visa-, Asyl- und Einwanderungswesen zu etablieren. Das Ganze gipfelt in einer Bestimmung, die leider ineffektiv ist: „Art. 80: Für die unter diesen Abschnitt fallende Politik der Union und ihre Umsetzung gilt der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, und zwar auch in finanzieller Hinsicht.“

Weshalb sind diese Bestimmungen nicht ausreichend, um in der EU ein wirksames und humanitäres Recht der Außengrenzen und der Flüchtlinge durchzusetzen, das zugleich eine solidarische Verteilung der Lasten vornimmt? Es sind im Wesentlichen die gleichen Mängel in der Struktur der EU, die in so vielen Bereichen verhindern, dass gemeinsame Probleme auch gemeinsam gelöst werden.

(1) Einmal sind die Kompetenzen begrenzt. Sie regeln z.B. weder die Verteilung der Flüchtlinge noch stellen sie der EU einen gemeinsamen, besonderen Topf zur Verfügung, um die Lasten gemeinsam zu finanzieren. Die Einwanderungspolitik selbst kann die EU nur sehr begrenzt regeln (Art. 79 AEUV).

(2) Sodann wird alles im sog. „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ der EU geregelt (Art. 294 AEUV). Im Rat braucht es dazu in der Regel die sog. qualifizierte Mehrheit, d. h. es müssen die Vertreter der Regierungen zustimmen, die sowohl 55 Prozent der Mitgliedstaaten und mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren (Art. 16 Abs. 3 EUV – Vertrag über die Europäische Union). Die gleiche Mehrheit gilt für den Erlass vorläufiger Maßnahmen der EU, die eine Notlage beheben sollen, die durch einen „plötzlichen Zustrom von Drittstaatsangehörigen“ entstanden ist (Art. 78 Abs. 3 AEUV). Wenn man bedenkt, dass schon seit langem in vielen Ländern der EU rechtspopulistische Parteien die Regierungsparteien in der Flüchtlingspolitik vor sich her treiben, kann man die Schwierigkeiten ermessen, die einer Einigung entgegenstehen.

(3) Schließlich hat die EU in der Politik der Außengrenzen und der Flüchtlinge keine eigene Verwaltungsorganisation. Gerade die „Verwaltungskraft“ der Grenzstaaten ist sehr schwach und die politische Einschätzung des Flüchtlingsproblems und die Bereitschaft menschenrechtliche Standards einzuhalten, sind sehr, sehr unterschiedlich. Oft fehlt es an dem Willen, EU-Recht umzusetzen.

Das EU-Recht der Außen­grenzen

Die völlige Bewegungsfreiheit ohne Kontrollen innerhalb der EU wird seit 1985 garantiert, jetzt durch die VO (EG) Nr. 562/2006 (Schengen-Kodex). Erst mit dem Fortfall der Binnengrenzen bekamen alle EU-Mitgliedstaaten eine gemeinsame Außengrenze und wurde die gemeinsame Grenz- und Asylpolitik notwendig. Funktioniert die gemeinsame Politik an der Außengrenze nicht – wie 2015/16 der Fall –, ist auch sofort der freie Binnenraum in Gefahr.

Art. 7 VO (EG) Nr. 562/2006 verlangt eingehende Grenzkontrollen bei Personen aus Drittstaaten. Nach Art. 12 ist die Grenze außerhalb der Grenzübergangsstellen so zu überwachen, dass das ständige Risiko besteht, entdeckt zu werden. Und nach Art. 13 ist Drittstaatsangehörigen, die keinen Pass etc. haben und kein Visum vorweisen können, die Einreise zu verweigern. Jedes Beförderungsunternehmen muss vor der Abreise prüfen, ob Reisende ein Recht auf Einreise haben. Haben sie es nicht, dürfen sie nicht transportiert werden und muss das Beförderungsunternehmen den Rücktransport tragen. Auf diese Weise ist Deutschland mitten in der EU auf dem Land-, See- und Luftweg an sich gut abgeschirmt. Wenn eben das Grenzregime funktionieren würde.

Und da Flüchtlinge fast immer ohne Visa einreisen – im Ausland kann nach dem Recht der Mitgliedstaaten kein Antrag auf Asyl gestellt werden –, ohne Visum aber nicht reingelassen werden, gibt es für sie gar keinen legalen Weg, in das Gebiet der EU zu kommen und dort einen Antrag auf Schutz zu stellen. Diese menschenrechtswidrige Verweigerung sicherer Zugänge zur EU ist Ursache für Schlepperunwesen und die extremen Gefahren der Flucht.

Weitere Richtlinien bzw. Verordnungen der EU regeln die Datenerhebung und Informationssysteme. Der Asyl-, Migrations-, und Integrationsfonds sieht ab 2015 für sieben Jahre einen Etat von 3,1 Milliarden Euro vor. Es gibt besondere Fonds, um den EU-Mitgliedstaaten bei den Kontrollen an den Außengrenzen zu helfen (ISF — Internal Security Fund mit insgesamt 3,76 Milliarden EUR für den Zeitraum 2014-2020). Ansonsten beruht die Finanzierung der gemeinsamen Flüchtlingspolitik immer noch darauf, dass die einzelnen Mitgliedstaaten Geld bereitstellen, wie gegenwärtig die weit mehr als 3 Mrd. Euro zur Unterstützung der Türkei und Griechenlands.

Das EU-Recht der Flüchtlinge

Basis des Grenzschutzes und des Rechts der Zuwanderung von Personen aus Nicht-EU-Staaten („Drittstaaten“) ist die „Dublin-Verordnung“ (VO (EU) Nr. 604/2013), die direkt für alle Staaten und alle Menschen im Bereich der EU gilt (Stern/Tohidipur 2014, 784). Sie regelt das „Gemeinsame Europäische Asylsystem“ (GEAS). Geregelt ist z.B., dass der Staat, in dem der/die Asylbewerber_in das Gebiet der EU (ohne Visa etc.) betritt, den Asylantrag bearbeitet und Schutz gewährt (Art. 13 VO (EU) Nr. 604/2013). Wandern die Flüchtlinge weiter in einen anderen EU-Mitgliedstaat, kann dieses Land an den Staat des Ersteintritts ein „Übernahmeersuchen“ stellen, den Flüchtling zurückzunehmen (sog. Dublin-Verfahren). Die Flüchtlinge dürfen nicht einfach zurückgeschickt oder gar mit Zwang zurück gebracht werden. Während Deutschland 2015 fast 45.000 solcher Verfahren einleitete, wurden lediglich knapp 3.600 vollzogen. Kein Wunder, wenn man bedenkt, dass die Hälfte der Ersuchen an Ungarn und Italien gerichtet waren, Ungarn ihnen aber so gut wie gar nicht und Italien nur zu 20 Prozent entsprach (Bundesregierung 2016a:32/3 und 46-53). Die Verordnung gibt den Asylbewerbern auch einen Anspruch auf einen wirksamen, unentgeltliche Rechtsbehelf gegen eine Rückführung in das erste Ankunftsland.

Die beiden höchsten Europäischen Gerichte entschieden 2011, dass die vorgesehene Rückführung nach Griechenland wegen nicht nur punktuell, sondern „systemisch“ unmenschlicher Behandlung in diesem Land gegen die Menschenrechte (Menschenwürde und körperliche Unversehrtheit) verstieß.(1) Damit war auch aus menschenrechtlichen Gründen der entscheidende Mechanismus im EU-Grenzregime außer Kraft gesetzt. Bis zur „Krise“ 2015 hätte man sich also um eine Verbesserung in den „Erstaufnahmestaaten“ kümmern oder auch um eine Alternative zu Dublin bemühen können.

Wenn z.B. Flüchtlinge über die Außengrenze eines der EU-Mitgliedstaaten einreisen und nicht kontrolliert, sondern „durchgewunken“ werden, verstößt dieser EU-Mitgliedstaat genauso gegen die Dublin-VO wie jener EU-Mitgliedstaat, der Flüchtlinge, die aus einem EU-Grenzstaat kommen, unkontrolliert ein- und durchreisen lässt. Nimmt Deutschland diese Flüchtlinge auf und kann es sie nicht zurückbringen („überstellen“), so wird es spätestens nach fünf Monaten, die sich die Flüchtlinge insgesamt in der EU aufgehalten, für sie zuständig (Art. 13 Abs. 2 VO (EU) Nr. 604/2013).

Zum internationalen Flüchtlingsrecht gehört traditionell die Aufnahme über Kontingente. Die ist anlässlich der Kosovo-Krise in der (Massenzustrom-) RL 2001/55/EG geregelt, auf die § 24 Aufenthaltsgesetz verweist. Kontingentflüchtlinge durchlaufen kein Asyl- und auch kein sonstiges Anerkennungsverfahren, sondern werden vom Ersteinreisestaat entsprechend den Kontingenten verteilt und erhalten mit ihrer Ankunft in Deutschland sofort eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen (§ 23 und § 24 Aufenthaltsgesetz). Deutschland hatte sich z.B. ab 2011 bereit erklärt, kleine Kontingente von Flüchtlingen aus Syrien aufzunehmen. Damit aber alle Mitgliedstaaten Kontingente aufnehmen, ist eine Erklärung des EU-Rats notwendig, die gegenwärtig an vielen Staaten scheitert.

Zwar gibt es weder im internationalen noch im EU-Flüchtlingsrecht die Möglichkeit, „Obergrenzen“ für die Aufnahme von Flüchtlingen festzulegen. Da aber die Binnenstaaten „an sich“ die Flüchtlinge an die ersten „sicheren“ Durchreisestaaten verweisen können, steht es ihnen wohl frei, davon eine Ausnahme zu machen und einer vorher bestimmten Anzahl von Flüchtlingen Schutz zu gewähren und sie nicht zurückzuführen.

Hier liegt die große Lücke des EU-Grenzregimes. Es gibt keinen Mechanismus der solidarischen Bewältigung des Flüchtlingsleids, vor allem gibt es kein allgemeines und permanentes Regime der Verteilung der Flüchtlinge und/oder zumindest der gemeinsamen Finanzierung der Flüchtlingspolitik. Beides fordert die EU-Kommission schon seit langem zusammen mit einer allgemeinen EU-Flüchtlingspolitik (Kommission der EG 2007:11). Bisher gibt es nur zwischen den Mitgliedstaaten ad hoc abgesprochene niedrige Kontingente zur Verteilung von Flüchtlingen aus Griechenland (22.000) und (Ungarn 54.000), die alle nicht funktionierten. Diese Lücke führt dann fast zwangsläufig zu jenem in Europa allzu oft praktizierten Politikmuster nationaler Konkurrenz. Man lässt die Flüchtlinge einfach in die Nachbarländer weiter ziehen oder drangsaliert sie solange, bis sie weiter ziehen.

Mindest­schutz durch drei Richtlinien zu den Asylver­fahren

Die EU hat Mindeststandards für das Asylrecht in Richtlinien festgesetzt, die nicht direkt in den Mitgliedstaaten gelten, sondern in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Deutschland konnte über sie sein restriktives Asylrecht (Konzept des sicheren Drittstaats und sicheren Herkunftslands) verallgemeinern (Engler/Schneider 2015). Andererseits entwickelten die Richtlinien mit der Zeit ein Schutzniveau, das über das (frühere) deutsche Asylrecht hinausgeht (Stern/Tohidipur 2014: 805).(2)

1. Die Verfahrensrichtlinie (RL 2013/32/EU) gleicht das Asylverfahren in den einzelnen Ländern an. Ein Defizit ist hier, dass die Asylgewährung in einem EU-Mitgliedstaat nicht in den anderen anerkannt wird. Die Verfahrensdauer wird geregelt: Höchstens sechs, maximal 18 Monate. So beträgt in Deutschland zwar die durchschnittliche Bearbeitungszeit aller Asylanträge 2015 nur 5,2 Monate (Bundesregierung 2016a:14). Aber wenn es darum geht, dass bei den Antragstellern_innen geprüft wird, ob sie in Deutschland dauerhaft Schutz erhalten sollen, dauerte die Bearbeitungszeit 2015 für Anträge von Bürgern_innen aus Nigeria, Pakistan, Iran, Russland und Afghanistan von 19 bis 22 Monate (Bundesregierung 2016a:19, 21).(3)bei wird die oft lange Zeit, bis das Verfahren mit dem Antrag beginnt und der Rechtsstatus sehr unsicher ist, nicht mitgezählt (Bundesregierung 2016b).

2. Die Anerkennungs- oder Qualifikationsrichtlinie (2011/95/EU) regelt die Voraussetzungen, unter denen Asyl gewährt wird. Sie definiert die Merkmale des Flüchtlingsbegriffs detailliert und erweitert sie z.B. um Verfolgung wegen Geschlechtszugehörigkeit (Art. 9 Abs. 2, f) oder sexueller Orientierung (Art. 10 Abs. 1, d) sowie um zivile Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, die direkt von wahlloser Gewalt individuell in Leben oder körperlicher Unversehrtheit bedroht sind. Trotz Richtlinie gibt es keine einheitliche Praxis in der Anerkennung von Asyl. Deutschland gewährt Personen aus den westlichen Balkanstaaten (Roma) so gut wie kein Asyl, andere Mitgliedstaaten sehr wohl (EASO 2014: 26 f., 33, 48 f.). Die Richtlinie definiert die „subsidiär“ Schutzbedürftigen (Art. 15 c, s. oben) und stellt sie Flüchtlingen nach der GFK gleich. Sie sollen z.B. einfacheren Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Gesundheitsversorgung haben. was in Deutschland immer noch ein Problem ist. Auch lässt die Entscheidung über den subsidiären Schutz selbst immer noch (zu) große Spielräume.(4)

3. Schließlich macht die Aufnahmerichtlinie (RL 2013/33/EU) Vorgaben für die Vorschriften der Mitgliedstaaten über die Lebensbedingungen von Asylbewerbern_innen: Sie müssen umfassend informiert werden und ihnen steht unentgeltliche Rechtshilfe zu. Minderjährige müssen mit ihren Verwandten untergebracht und dürfen nur in Ausnahmefällen in Gewahrsam genommen werden. Auch hier muss Deutschland z.B. beim Flughafenverfahren nachbessern. Die hier gern propagierten Leistungseinschränkungen zur Abschreckung unberechtigter Anträge sind unzulässig (Art. 17). Nach Art. 19 und 21 müssen die besonderen Bedürfnisse von Flüchtlingen angemessen behandelt werden, gerade auch die psychischen Schäden von Folter, Krieg und Gewalt. Hier fehlt es auch in Deutschland noch an Allem.(5)

 Möglichkeit die Binnen­grenzen wieder zu kontrol­lieren

Der „Schengen-Kodex“, die VO (EG) Nr. 562/2006, regelt auch, wann die Freiheit von Grenzkontrollen aufgehoben und ein Land sich innerhalb des „Schengen-Raums“ wieder von den anderen durch Grenzkontrollen abschotten darf, wie es viele EU-Mitgliedstaaten praktizierten oder noch praktizieren. Für die nationalkonservativen bis populistisch-autoritären und teilweise rassistischen Regierungen einiger EU-Mitgliedstaaten haben Grenzen geradezu eine heilige Bedeutung. Sie schaffen erst den Raum, in dem „wir zu Hause“ sind und konstituieren erst die Basis jeden „ordentlichen“ Staats, das „Staatsgebiet“, auf dem das „Staatsvolk“ seine „Staatsgewalt“ ausübt.(6)hwierig zu beurteilen ist das Ganze, weil andererseits eine rechtsstaatliche Ordnung wie auch eine verstehbare demokratische Herrschaft nur in einem abgegrenzten Raum organisiert werden kann. Das verträgt sich im Allgemeinen, aber nicht immer mit offenen Grenzen (Benhabib 2016).

Art. 23 bis 30 VO (EG) Nr. 562/2006 regeln die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen. Dies ist gemäß Art. 23 und 24 nur für maximal sechs Monate zulässig, bei „jeglicher Bedrohung der öffentlichen Ordnung“, einschließlich „terroristische Bedrohung“. Zur Art heißt es nur, sie dürfe „in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgehen, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung unbedingt erforderlich ist.“ Diese vorübergehenden Grenzkontrollen werden z.B. bei politischen Gipfeltreffen angewandt (G7-Gipfel in Elmau 2015). Immer zulässig sind Stichprobenkontrollen zur Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität (Artikel 21).

Gemäß Art. 26 und 26a können Binnengrenzen bis zu maximal zwei Jahren kontrolliert werden „wegen außergewöhnlicher Umstände, unter denen das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist“. Dabei können die EU-Mitgliedstaaten nicht von sich aus handeln, sondern der Rat der EU muss auf Vorschlag der EU-Kommission die Wiedereinführung der Kontrollen empfehlen. Bisher wurde das noch nicht praktiziert, aber Deutschland und einige andere EU-Mitgliedstaaten planen es angeblich.(7)Zwar gilt auch für diese Empfehlung des Rats das Verfahren der doppelt „qualifizierten Mehrheit“ (s.o.) – aber die wird sich leicht finden, werden die jeweiligen EU-Mitgliedstaaten doch wieder zu angeblich „handlungsfähigen“ ordentlichen Nationalstaaten mit festen Grenzen. Dagegen will die EU-Kommission bis zum Jahresende 2016 alle Grenzkontrollen innerhalb des Schengen-Raums beseitigen und will für eine bessere Sicherung der EU-Außengrenze sorgen (Frontex) und das Durchleiten von Flüchtlingen auf der Balkanroute durch die EU-Mitgliedstaaten unterbinden.(8)

Bei allen Maßnahmen der Grenzkontrolle gilt immer die Anforderung, dass sie „unbedingt erforderlich“ und das „letzte Mittel“ sein müssen. Zäune bzw. Mauern dürften ohne Ausprobieren alternativer Mittel in der Regel unverhältnismäßig sein.

Die EU wäre keine Wirtschaftsgemeinschaft, wenn jetzt nicht auch schon vorgerechnet würde, wie viel es kostet, wenn flächendeckend die Grenzkontrollen wieder eingeführt werden. Die Kommission(9) geht von 7 bis 18 Mrd. Euro jährlich aus, ohne die Verluste im Tourismus und den Verwaltungsaufwand. Ein Gutachten für die Bertelsmann-Stiftung kommt auf Verluste der kumulierten Wirtschaftsleistung der EU bis 2025 zwischen 500 Mrd. und 1,4 Billionen Euro (Böhmer 2016).

Der Menschen­rechts­schutz der Flüchtlinge in der EU und durch die EU

Schon die Genfer Flüchtlingskonvention sichert den Status, den Rechtsschutz und die Grundrechte der Flüchtlinge im Aufnahmestaat (Art. 12 bis 16 GFK) sowie den Zugang zum Arbeitsmarkt (Art. 17 bis 24 GFK). Ebenfalls gelten für Flüchtlinge die EMRK und die Europäische Grundrechtecharta, wie die erwähnten Urteile des EuGH und EGMR zeigen. Die großen Defizite in der Realisierung all dieser Rechte kann jeden Tag vor der eigenen Tür wie im Fernsehen beobachtet werden. Die Kinderrechtskonvention der UN ist so gut wie noch nicht im Asylrecht der EU und ihrer Mitgliedstaaten umgesetzt (Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 2016). Und es gibt zahlreiche weitere menschenrechtliche Kritikpunkte am „Dublin-System“ (Cremer 2015; PRO ASYL 2014).

Wie geht es weiter?

Ohne die Probleme der internationalen Flüchtlingspolitik hier diskutieren zu können, sei auf zwei grundlegende Mängel des EU- wie des deutschen Asylrechts hingewiesen: Asyl kann nicht im Ausland, sondern nur im Inland beantragt werden. Asyl kann also nur erlangen, wer über ausreichende Gesundheit und finanzielle Mittel verfügt, um die EU bzw. Deutschland zu erreichen. Zweitens interessieren sich die EU-Mitgliedstaaten nur dann für Flüchtlinge, wenn sie hierher gelangen könnten. Das gilt derzeit beispielsweise für die syrischen Flüchtlinge in der Türkei – um jene in Jordanien und dem Libanon braucht man sich (noch) nicht zu kümmern.

Die große Einwanderung in 2015 zeigt, dass es die „Festung“ Europa bisher nicht gab. Gleichzeitig fehlt eine globale, humanitäre Flüchtlingspolitik. Es ist keine Alternative zum bisherigen Versagen des Schengen- und Dublin Systems, die Festung jetzt „flüchtlingsdicht“ machen zu wollen durch konsequente Rückführung in „sichere Drittstaaten“ (Türkei), durch die Erweiterung des Kreises sicherer Herkunftsstaaten (Afghanistan!), die Aufrüstung von „Frontex“ oder die Einrichtung von „hot spots“ in den Grenzregionen, durch Aufnahmelager oder Transitzonen zur Schnellbehandlung nach dem deutschen Flughafensystem. Gegen eine der ersten brutalen Festungen Europas, die spanischen Enklaven Ceuta und Melilla, wurde jetzt vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein Verfahren eröffnet.(10) Je höher die Grenzen, umso mehr weichen die Flüchtlinge auf den gefährlichen, aber schwerer kontrollierbaren Seeweg aus. Dazu entschied der EGMR bereits 2014(11), dass die Abwehr eines Flüchtlingsboots eine verbotene Kollektivausweisung darstellt, da die notwendige Prüfung des Asyls unterbleibt und die Rechtsschutzgarantie verletzt wird.

Das gilt auch für den Rückführungsmechanismus von Griechenland in die Türkei, den zentralen Punkt des EU-Türkei-Abkommens vom März 2015. Hat ein Flüchtling Griechenland erreicht, kann sie/er sofort nur zurückgeschickt werden, wenn sie/er einen sicheren Asylstatus in der Türkei hat oder die Türkei die hohen Anforderungen eines sicheren Drittstaats erfüllt (Art. 35 und 38 Asylverfahrensrichtlinie). Dabei erkennt die Türkei für Personen aus nicht-europäischen Staaten die GFK explizit nicht an, erfüllt den Mindeststandard also schon auf rechtlicher Ebene nicht, geschweige denn im Tatsächlichen. Außerdem befindet sich die Türkei im Kurdengebiet in einem Bürgerkrieg. Deshalb muss in Griechenland immer ein Asylverfahrens nach griechischem Recht stattfinden, gegen das sie/er sich in einem fairen Gerichtsverfahren wehren können muss. Zu einem weiteren Punkt des Abkommens, den hot-spots in Griechenland, gelten die weiter oben zum „Flughafen-Verfahren“ geäußerten Bedenken.

Geht man davon aus, dass der Migrationsdruck bleiben wird und „Dublin“ gescheitert ist(12), dann wird auf Dauer das gemeinsame Problem aller EU-Mitgliedstaaten nur durch eine gemeinsame EU-Verwaltung und ein solidarisches System der Finan­zierung und Lastenteilung zu lösen sein, um nationalistische Alleingänge zu verhindern. Es müssen sichere Wege geschaffen werden, um Zugang zum Schutzsystem der EU zu bekommen.(13) Und es sind kollektive Verfahren der Übernahme von Flüchtlingen und ihre Verteilung unter die EU-Staaten notwendig (Sachverständigenrat 2014 und 2015). Flüchtlingen die Wahl zu lassen, in welchem Staat sie unterkommen wollen, entlastet die „ausländerfeindlichen“ Staaten und fördert zugleich die Integration der Flüchtlinge, setzt aber voraus, dass man das Zuständigkeitsregime „Dublin“ aufgibt (PRO ASYL 2014) bzw. insoweit ergänzt, dass die Anerkennung als Asylant für alle Ländern gilt (Sachverständigenrat 2015) und die finanzielle Lasten nach einem geeigneten Schlüssel zwischen den Staaten verteilt werden.

KARL-JÜRGEN BIEBACK   Jahrgang 1944, hatte von 1979 bis 1985 eine Professor für Öffentliches Recht und Sozialrecht an der Universität Hamburg inne, wechselte dann bis zu seiner Emeritierung auf eine Professur für Arbeitsrecht und Sozialrecht an der Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik. Zu seinen Arbeitsschwerpunkten zählen u.a. das Sozialrecht und die Sozialpolitik, das kollektive Arbeitsrecht sowie das Verwaltungs- und Organisationsrecht.

Fundstellen für Normtexte und Urteile

Alle hier behandelten internationalen und EU-Regelungen finden sich unter:
http://www.unhcr.de/recht/europ-fluechtlingsrecht.html?tx_n4mrechtsdatenbank_ pi1[catid]=39 oder http://www.proasyl.de/de/themen/eu-recht/. Beide enthalten das EU-Recht teilweise nicht in der „konsolidierten Fassung“, die alle späteren Änderung enthält; diese unter: http://eur-lex.europa.eu/advanced-search-form.html?qid=145 7512183101&action=update.
Urteile:
EGMR unter: http://www.egmr.org/;
EuGH unter; http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/.

Literaturverzeichnis

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Erster und guter Überblick bei Engler/Schneider 2015 und Fastenrath 2015.

Bundesregierung 2016a: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE – Drucksache 18/7284, Deutscher Bundestag v. 22.02.2016, Berlin.

Bundesregierung 2016b: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE – Drucksache 18/7834, Deutscher Bundestag v. 08.03.2016, Berlin.

Cremer, Hendrik 2015: Menschenrechtliche Verpflichtungen bei der Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen, Friedrich Ebert Stiftung wiso direkt, Oktober 2015, Berlin.

Bendel, Petra 2014: Nach Lampedusa: Das neue Gemeinsame Europäische Asylsystem auf dem Prüfstand. Studie im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn.

Benhabib 2016: Ohne das Andere ist jede Kultur leblos, SZ Magazin, 02/2016.

Böhmer, Michael et. al. 2016: GED Study, Abkehr vom Schengen-Abkommen. Gesamtwirtschaftliche Wirkungen auf Deutschland und die Länder der Europäischen Union, Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.), Gütersloh unter: . https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/NW_Abkehr_vom_Schengen-Abkommen.pdf, 1.3.2016.

Engler, Marcus/Schneider, Jan 2015: Dossier Deutsche Asylpolitik und EU-Flüchtlingsschutz, Bundeszentrale für Politische Bildung, Bonn unter: www.bpb.de/gesellschaft/ migration/kurzdossiers/207542/deutsche-asylpolitik-und-eu-fluechtlingsschutz, 12.3.2016.

Fastenrath, Ulrich 2015: So nicht – aber wie?, FAZ vom 29.10.2015 unter: http://www. faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/gastbeitrag-fluechtlinge-so-nicht-aber-wie-13881335.html , 12.3.2016.

Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 2016: Antrag „Die Rechte von Kindern im Asylverfahren stärken“ Bundestags-Drucksache 18/7549.

Hank, Rainer 2015: Recht auf Einwanderung? Jeder darf wandern, wohin er möchte. Aber niemand ist verpflichtet, ihn bei sich aufzunehmen. Zwei Freiheitsrechte prallen aufeinander. Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung v. 8.11.2015, Nr. 45. Frankfurt.

Kohler 2015: Einfriedung . Ein Staat darf seine Grenzen nicht aufgeben. Ohne sie kann er seine Aufgaben nicht erfüllen. Seine Bürger brauchen sie auch. Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 1. November 2015 Nr. 44, Frankfurt.

Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2007: Grünbuch über das künftige Gemeinsame Europäische Asylsystem, Brüssel, KOM(2007) 301 endgültig, unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0301:FIN:DE:PDF, 1.3.2016.

PRO Asyl 2014: Ineffektiv, ungerecht, menschenrechtswidrig: das Dublin-System, unter: http://www.proasyl.de/de/themen/eu-politik/detail/news/ineffektiv_ungere cht_menschenrechtswidrig_das_dublin_system, 12.3.2016.

dies. 2015: Bundesregierung missachtet europäische Asyl-Standards, unter: http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/deutschland_setzt_europaeisches_recht_nicht_um/, 11.3.2016.

Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration 2015: Immigration Countries: Germany in an International Comparison, 2015 Annual Report. Berlin.

ders. 2014: Deutschlands Wandel zum modernen Einwanderungsland. Jahresgutachten 2014, Berlin.

Stern, Joachim/Tohidipur, Timo 2014: § 14 Migration von Drittstaatsangehörigen, in: von Arnauld, Andreas (Hrsg.), Europäische Außenbeziehungen (Enzyklopädie Europarecht Bd. 10), Baden-Baden.

Wendel, Mattias 2014: § 18 Unionsbürgerrechte, Freizügigkeit, in: Grabenwarter, Christoph (Hrsg.), Europäischer Grundrechteschutz (Enzyklopädie Europarecht Bd. 2), Baden-Baden.

Anmerkungen:

(1)  EuGH N. S. Rs. C-411/10 und C-493/10 v. 21.12.2011 Slg. 2011 I-13905 auf der Basis der Europäischen Grundrechtcharta und der EGMR 2011 M.S.S. vs. Belgien und Griechenland v. 21.01.2011, AZ. 30696/09, ECHR 2011-I, EuGRZ 2011, 243 und NVwZ 2011, 413 sowie Sharifi u.a. gg, Italien und Griechenland v. 21.10.2014, AZ. 16643/09, NLMR 2014, 433 auf der Basis von Art. 3 Europäische Menschenrechtskonvention (MRK).

(2)  Vgl. „Verfahren der Kommission gegen Deutschland“, Spiegel Online v. 23.9.2015, unter: http://www.spiegel.de/politik/ausland/eu-ermahnt-deutschland-asyl-richtlinien-umzusetzen-a– 1054409.html.

(3)  Das Verfahren beginnt erst mit der Antragstellung. Die Wartezeit bis zur Antragstellung wird nicht berücksichtigt!

(4)  Vgl. die Kritik des UNHCR an den zu vagen Regelungen unter http://www.unhcr.de/fileadmin/ rechtsinfos/fluechtlingsrecht/2_europaeisch/2_2_asyl/2_2_3/FR_eu_asyl_status-Save_Last_Studie .pdf.

(5)  PRO-ASYL zählt noch weitere Punkte auf, in denen das deutsche Asylrecht nicht mit den Richtlinien übereinstimmt, unter: http://www.proasyl.de/de/news/detail/news/deutschland_setzt_europaeisches_recht_nicht_um/ , besucht am 8.3.2016.

(6)  Kohler 2015. Eine neoliberale Variante will Ausländern Zugang zu den von den Mitgliedern einer Staatengemeinschaft erarbeiteten „Club-Güter“ nur jenen eröffnen, dafür am meisten bezahlen: Hank 2015.

(7)  Vgl. http://www.focus.de/politik/ausland/fluechtlingskrise-im-news-ticker-deutschland-und-andere-eu-laender-wollen-grenzkontrollen-verlaengern_id_5232317.html, besucht am 8.3.2016.

(8)  Vgl. http://www.zeit.de/politik/2016-03/schengen-raum-fluechtlingskrise-grenzkontrollen-eu-ko mmission-plan, besucht am 9.3.2016 sowie SZ vom 3.3.2016, S. 6.

(9)  SZ vom 3.3.2016, S. 6 „Die Kosten des Schlagbaums“.

(10) N.D. und N.T. gg Spanien, Urteil v. Az. 8675/15 und 8697/15.

(11) Hirsi Jamaa gg. Österreich, Urteil v. 23.2.2012, Az. 27765/09 ECHR 2012-II und NVwZ 2012, 809.

(12) So sehr viele Einschätzungen, vgl. SZ vom 26.2.2016, S. 5; Friedrich Ebert Stiftung, Vision Europa, 7. Ausgabe / Januar 2016, unter: ; Die Zeit vom 1.9.2015, 18:12 Uhr unter: http://www.zeit.de/politik/ ausland/2015-09/dublin-verordnung-asylbewerber-europa.

(13) Dies ist allerdings ohne ein „Außenverwaltung für Asylanträge“ der EU in den wichtigsten Drittstaaten wohl nicht zu erreichen. Zur Diskussion des Problems vgl. Bendel 2014.

Der Beitrag Die EU-Flüchtlingspolitik – unzureichende Gemeinschaftskompetenzen und unsolidarische Mitgliedstaaten erschien zuerst auf Humanistische Union.

Der NSA-Überwachungsskandal hat deutlich gemacht, in welchem Umfang und mit welcher Reichweite westliche Geheimdienste die Überwachung der Kommunikationsnetze betreiben. Der damit verbundene finanzielle, technische und personelle Aufwand lässt erahnen, dass es dabei keineswegs nur um die Ausforschung der Privatsphäre mehr oder weniger ahnungsloser Bürger_innen geht. Die Zeiten, in denen der Cyberspace nur dem Gedankenaustausch diente, sind längst vorbei; die Datennetze sind zur zentralen Infrastruktur unserer Gesellschaft geworden. Ihre Überwachung zielt deshalb nicht nur auf jene, die per E-Mail, Chat oder Onlineplattformen kommunizieren, sondern kann buchstäblich jede_n treffen: ob am Bankautomaten, in der Arztpraxis, bei der Arbeit oder im vernetzten Heim. Der „Cyberspace“ ist zu einem Ort geworden, an dem sich neue Formen der Kriminalität, des Krieges und der terroristischen Bedrohung entwickeln, aber auch neue Strategien der Sicherheit erprobt werden. Diese Ausgabe der vorgänge widmet sich dem Thema Cybersecurity, der zunehmenden sicherheitspolitischen Durchdringung des digitalen Raumes.

Den Themenschwerpunkt eröffnen Stefan Hügel und Dietrich Meyer-Ebrecht mit einem Beitrag, in dem sie den rationalen Kern der Debatte um Cybersecurity herausarbeiten wollen. Sie gehen der Frage nach, ob es sich bei den immer wieder beschworenen Gefahren in der digitalen Welt um „Panikmache oder unterschätzte Gefahren“ handelt. Die Rede von den ebenso vielfältigen wie akuten Gefahren im Cyberspace gehört zum sicherheitspolitischen Diskurs dazu – sie wird nicht selten benutzt, um neue, weitergehende Überwachungsmaßnahmen zu rechtfertigen.(1) Für die beiden Autoren steht noch nicht fest, ob sich im Cyberspace ein „neuer wilder Westen“ auftut. Ihr Beitrag führt in zentrale Probleme der Cybersecurity ein und erklärt die wichtigsten Begriffe: Woher rührt die grundsätzliche Verletzbarkeit informationstechnischer Systeme? Welche Arten von Angriffen auf IT-Infrastruktur lassen sich unterscheiden und wer steckt (möglicherweise) dahinter? Welche Optionen der Absicherung von IT-Systemen gibt es?

Welche technische Möglichkeiten für den Selbstdatenschutz in der Ära nach Snowden noch existieren, dieser Frage geht Rüdiger Weis in seinem Beitrag über „Kryptographie, Open Source und Gesellschaft“ nach. Die Grundannahme des Kryptologen ist ernüchternd: einmal gespeicherte Daten in IT-Anlagen können auf technische Weise nicht (absolut) geschützt werden. Deshalb sind Datensparsamkeit und eine Stärkung des Datenschutzrechts unabdingbar für sichere Kommunikation. Weis listet auf, welche Sicherheitsstandards nach den Snowden-Dokumenten als kompromittiert und damit als unsicher gelten – um zugleich praktische Tipps zu geben, was beim Einsatz kryptografischer Verfahren (der nach wie vor unbedingt zu empfehlen ist) beachtet werden muss und welche Verfahren nach derzeitigem Stand von Wissenschaft, Technik und Geheimdienstfähigkeiten noch eine gewisse Sicherheit bieten.

Dass Sicherheit im Cyberspace nicht allein mit technischen Mitteln, sondern auch politischer und rechtlicher Rahmenbedingungen bedarf, unterstreicht auch Martin Kutscha. Er hebt die Bedeutung der (Grund-)Rechte für die Cybersecurity hervor. Sicherheit im Netz dürfe sich nicht allein auf repressive Aspekte, etwa die Gewährleistung einer lückenlosen Strafverfolgung, beschränken – die Sicherheit, Vertraulichkeit und Integrität der Kommunikationssysteme sei für die Nutzer_innen mindestens ebenso wichtig. Kutscha untersucht, inwiefern die bisherigen Cybersicherheitsstrategien überhaupt mit der Gewährleistung grundrechtlicher Freiheiten vereinbar sind. Seine Bilanz fällt negativ aus: er geht davon aus, dass das Internet bereits auf dem Weg zu einem grundrechtsfreien Raum sei.

Diese Zweifel nähren auch Ute Bernhardt und Ingo Ruhmann, die in ihrem Artikel bisherige Erkenntnisse über durchgeführte bzw. vorbereitete Cyberangriffe zusammenfassen. Dabei wird deutlich, dass die Entwicklung und der Einsatz sogenannter Cyber-Angriffswaffen sehr schnell voranschreitet. Vergleicht man die Etats, die mittlerweile für Cyberangriffe einerseits und Verteidigungs- bzw. Aufklärungsbemühungen andererseits zur Verfügung gestellt werden, zeigt sich ein deutliches Übergewicht der Ressourcen für militärische bzw. geheimdienstliche Angriffe im Cyberspace. Das die Militarisierung der digitalen Welt keine Vision einer fernen Zukunft ist, sondern sehr real vorangetrieben wird, dokumentiert nicht zuletzt das Talinn-Manual, welches Michael Bothe vorstellt. Das Manual gibt wieder, mit welchen Auswirkungen eines Cyberwarfare zu rechnen ist und wie die völkerrechtlichen Regeln für die Begrenzung bewaffneter Konflikte auf die digitale Kriegsführung übertragen werden können. Das von einer Expertenkommission erstellte Dokument verdeutlicht die Bemühungen der NATO um Regeln für die künftige Cyberkriegsführung.

Neben Militär und Geheimdiensten existieren weitere Akteure der Cybersicherheit, die in den drei folgenden Beiträgen vorgestellt werden: Matthias Monroy informiert über die aktuellen Cybersicherheits-Initiativen der europäischen Polizeiagentur Europol und weiterer EU-Einrichtungen. Er geht dabei auch auf die beteiligten deutschen Behörden ein – allen voran das Bundeskriminalamt, dass in Sachen Internetüberwachung eine Vorreiterrolle in Europa einnehme. Welcher Logik die digitale Sicherheitspolitik folgt, erschließt sich nicht, solange man nur auf die staatlichen Akteure schaut. Cybersecurity ist längst zum Geschäft geworden, hinter dem eine einflussreiche Industrie steht. Wie eng parlamentarische Entscheidungen zur europäischen Sicherheitsforschung und industrielle Lobbybemühungen miteinander verwoben sind, beschreiben Martin Ehrenhauser und Alexander Sander. Ihr Beitrag fasst eine frühere Studie zum „Lobbyismus der Sicherheitsindustrie in der Europäischen Union“ der beiden Autoren zusammen. Eine gegenläufige Perspektive nimmt Markus Euskirchen ein, der als engagierter Beobachter sozialer Proteste im Internet über den sogenannten Hacktivismus schreibt, jene Form der Wiederaneignung der Technik, mit der Aktivist_innen ein freies Netz verteidigen wollen.

Abschließend stellen wir drei aktuelle sicherheitspolitische Initiativen vor, die die Koordinaten der Cybersecurity in Deutschland und Europa für die nächsten Jahre bestimmen werden: Zora Siebert skizziert, wie sich die EU-Kommission seit zwei Jahren um eine EU-weite Richtlinie für Netzsicherheit bemüht – und ihre Ansprüche nicht zuletzt dank massiver Lobbybemühungen immer weiter nach unten korrigiert hat. Der Deutsche Bundestag hat dagegen kürzlich ein IT-Sicherheitsgesetz verabschiedet, das am 25. Juli 2015 in Kraft trat. Stefan Hügel fasst die Kritik am neuen Gesetz zusammen, das erstmals für bestimmte Bereiche Meldepflichten für Störungen und fremde Eingriffe in deren IT-Systeme einführt – nach Einschätzung vieler Kritiker_innen jedoch kaum zu mehr Sicherheit im Cyberspace beitragen kann. Kurt Graulich schließlich kommentiert das gegenwärtig laufende Gesetzgebungsverfahren zur Wiedereinführung der Vorratsdatenspeicherung in Deutschland – nachdem der Europäische Gerichtshof die entsprechende EU-Richtlinie für nichtig erklärt und immer mehr EU-Staaten von dem Vorhaben Abstand nehmen. Warum die Daten so begehrt sind und weshalb die Vorratsdatenspeicherung gegen alle juristischen wie politischen Bedenken wieder eingeführt werden soll – das sollte nach der Lektüre dieser vorgänge deutlich werden; schließlich sind Benutzerdaten eine zentrale Ressource der Sicherheitspolitik.

Neben dem Schwerpunkt bietet die aktuelle Ausgabe weitere Beiträge zu bürgerrechtlichen Fragen unserer Zeit: Felix Herzog kritisiert in seinem Essay zunehmend „Moralische Kreuzzüge auf dem Gebiet des Sexualstrafrechts“ und bezieht sich dabei u.a. auf die Debatte um die Ausweitung des Straftatbestands der Vergewaltigung. Dazu berichtet Mara Kunz von einer Sachverständigenanhörung des Deutschen Bundestags, bei der sehr gegensätzliche Positionen zu mutmaßlichen Strafbarkeitslücken und der Wirksamkeit bzw. Angemessenheit eines schärferen Sexualstrafrechts vertreten wurden. Anna Luczak und John Philipp Thurn kommentieren die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts von Sachsen-Anhalt zu verschiedenen Befugnissen des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes. Till Müller-Heidelberg schließlich setzt sich kritisch mit einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum kirchlichen Sonderarbeitsrecht auseinander. Die gesamte Redaktion wünscht Ihnen wie immer eine anregende Lektüre mit der neuen Ausgabe und freut sich über Ihre Kommentare und Kritiken.

Claudia Krieg und Sven Lüders
für die Redaktion

Heftvorschau:

Heft 210/211  Gesetzgebung zum Verbot der Suizidbeihilfe
Heft 212  Reflexhaftes Strafrecht

Anmerkungen:

(1) Jüngstes Beispiel ist die Erweiterung der Befugnisse zur geheimdienstlichen Kommunikationsüberwachung durch das „Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes“, mit dem BND, Verfassungsschutz und MAD internationale kriminelle, terroristische oder staatliche Angriffe „mittels Schadprogrammen oder vergleichbaren schädlich wirkenden informationstechnischen Mitteln“ abwehren sollen (s. BT-Drs. 18/4654 v. 20.4.2015).

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Enthüllungen des Whistleblowers Edward J. Snowden haben weltweit wichtige Debatten über die Aktivitäten des US-Militärgeheimdienstes NSA und anderer Nachrichtendienste angestoßen. Zu Recht wird nun nach den Rechtsgrundlagen für das Ausspähen und den politischen Verantwortlichkeiten gefragt. Der Bundestag sollte unverzüglich einen Parlamentarischen Untersuchungsausschuss einsetzen, um eigenständig zur Sachverhaltsklärung beizutragen. Aufgabe der Zivilgesellschaften ist es für Veränderungsdruck sorgen, damit grundsätzliche Konsequenzen gezogen werden. Dazu werden hier sieben Forderungen aufgestellt.

1. Wirksamer Schutz für Whist­leblower – Societal Verifi­ca­tion

Wir brauchen völkerrechtliche und innerstaatliche Regelungen zur Förderung und zum Schutz von Societal Verfication. Notwendige Schutzregelungen müssen u.a. die Aufnahme von Whistleblowern wie Edward Snowden in ein Zeugenschutzprogramm, die Garantie eines gesicherten Aufenthaltsstatus (z.B. nach § 22 AufenthaltsG), den Schutz vor Auslieferung, die Sicherung des Existenzminimums und Hilfen bei der gesellschaftlichen Integration gewährleisten. Das sollte in internationalen Abkommen zur Sicherung der Kommunikationsfreiheiten, zum Datenschutz und ähnlichen völkerrechtlichen Verträgen sowie in den jeweiligen nationalen Ausführungsgesetzen garantiert werden.

2. Alle Geheim­ver­träge gegenüber dem Parlament offenlegen

Die Altlasten des nach der Wiedervereinigung Deutschlands am 15. März1991 aufgehobenen sog. Deutschland-Vertrag vom 24. Oktober1954 (DV), auf dessen Grundlage zahlreiche Regierungs- und Verwaltungsvereinbarungen abgeschlossen worden sind, müssen beseitigt werden. Die „Überwachungs- und Geheimdienstvorbehalte“, zu denen nicht veröffentlichte völkerrechtlich verbindliche diplomatische Noten ausgetauscht wurden, betreffen u.a. den nicht näher definierten „Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte“. Dazu wurde nicht nur der sog. „Notstandsfall“ (Artikel 5 Absatz 3 Satz 1 DV.), sondern u.a. die „Kontrolle von Postsendungen und Überwachung von Fernmeldeverbindungen“ (Artikel 5 Absatz 2 Satz 3 DV; Artikel 4 Absatz 1 und 2 TV) sowie eine „Geheimdienst-Regelung“, z. B. im Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut verankert.

Der Bundestag sollte gegenüber der Bundesregierung darauf dringen, dass alle Vereinbarungen offen gelegt werden, die Deutschland mit den Truppen-Stationierungsländern USA, Frankreich und dem Vereinigten Königreich auf der Grundlage des Deutschland-Vertrages abgeschlossen hat und die die in Artikel II des NATO-Truppenstatuts normierte Pflicht der Entsendestaaten einschränken, deutsches Recht „zu achten“. Die Notwendigkeit der Fortexistenz dieser Vereinbarungen muss konkret überprüft werden.

3. NATO-­Trup­pen­statut und Zusatz­ab­kommen revidieren

Das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut bedarf einer grundlegenden Revision. (Dies gilt vor allem für seine folgenden Vorschriften: Artikel 3, 17, 18, 18a, 20, 20, 28, 29, 45, 46, 48, 49, 53, 53a, 57, 60 und 63). Dabei muss insbesondere gewährleistet sein, dass die in Deutschland befindlichen ausländischen Truppen und ihr ziviles Gefolge ausnahmslos das deutsche Recht beachten und dass die zuständigen deutschen Stellen rechtlich und faktisch uneingeschränkt in der Lage sind, in den überlassenen Liegenschaften sowie im gesamten Bundesgebiet die Einhaltung dieser Verpflichtungen wirksam zu überprüfen.

4. Aufent­halts­ver­trag neu verhandeln

In Artikel 1 des Aufenthaltsvertrags (AV) von 1954 (BGBl 1955 II, S. 253) wird das in Artikel 4 Absatz 2 Satz 2 DV zum Ausdruck gebrachte Einverständnis der Bundesrepublik mit der weiteren alliierten Stationierung von Truppen „der gleichen Nationalität und Effektivstärke“ bekräftigt; lediglich Erhöhungen der – nicht näher definierten – Effektivstärke werden von der Zustimmung der Bundesregierung abhängig gemacht. Das macht es schwierig zu kontrollieren, welche Verbände der US-Streitkräfte hier bereits stationiert sind oder ggf. neu verlegt werden, welche Aufgabenstellung sie haben und ob diese im Rahmen der NATO-Strukturen oder außerhalb derselben agieren. Immer wenn sie sich also darauf berufen können, die bisherige „Effektivstärke“ werde nicht geändert, bestehen für die Gaststreitkräfte weite Handlungsräume, ohne dass die Zustimmung Deutschlands eingeholt wird.

Durch Notenwechsel vom 25. September 1990 (BGBl. 1990 II 1390) hat die Bundesregierung gegenüber den drei Westmächten erklärt, dass der Aufenthaltsvertrag „nach der Herstellung der Einheit Deutschlands“ in Kraft bleibt. Dieser Notenwechsel ist dem deutschen Gesetzgeber nicht zur Zustimmung vorgelegt worden, obwohl Artikel 3 Absatz 1 AV i.d.F. vom 23. Oktober 1954 ausdrücklich regelt, dass der Aufenthaltsvertrag insgesamt „außer Kraft“ tritt „mit dem Abschluss einer friedensvertraglichen Regelung mit Deutschland“; diese stellt der 2+4-Vertrag und die damit in Zusammenhang stehenden völkerrechtlichen Vereinbarungen dar.

Die Regelung in Artikel 3 Absatz 1 AV wird daher durch den Notenwechsel vom 25. September 1990 und die seitherige Staatspraxis fortlaufend missachtet. Auch muss sichergestellt werden, dass deutsche Stellen an Völkerrechtsbrüchen weder mitwirken noch diese ermöglichen.

5. Artikel 10 GG (Fassung von 1949) wieder­her­stellen und G-10-Gesetz reformieren

Seit der Änderung des Artikel 10 GG und des Artikel 19 Absatz 4 Satz 2 GG durch die sog. Notstandsgesetzgebung 1968 hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, den gerichtlichen Rechtsschutz gegen Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses auszuschließen. So bestimmt § 13 G10-Gesetz, dass „gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen nach den §§ 3 und 5 Absatz 1 Satz 3 Nr. 1 G10-Gesetz und ihren Vollzug […] der Rechtsweg vor der Mitteilung an den Betroffenen nicht zulässig“ ist.

Diese Regelung sollte ersatzlos gestrichen werden, damit jeder Betroffene uneingeschränkt das rechtsstaatliche Fundamentalrecht des Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 GG jederzeit nutzen kann.

Auch die im G10-Gesetz vorgesehene parlamentarische Kontrolle durch das PKG und die G10-Kommission stellen keinen wirksamen Ersatz für eine gerichtliche Kontrolle dar, schon weil diese Gremien gemäß dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt, d.h. von der parlamentarischen Regierungsmehrheit dominiert werden und die Betroffenen hier nur eingeschränkte Verfahrensrechte haben. Ein ausreichender Schutz von geheimhaltungsbedürftigen Informationen kann durch prozessrechtliche Vorschriften über den Ausschluss der Öffentlichkeit und über die Einschränkung der Pflicht zur Vorlage der Akten (§ 99 VwGO) gewährleistet werden.

6. Stärkung der parla­men­ta­ri­schen Kontroll­rechte

Nach § 4 PKGrG entscheidet die Bundesregierung selbst, über welche „allgemeine Tätigkeit“ bzw. welche „Vorgänge besonderer Bedeutung“ sie das PKG informiert. Die Abgeordneten können angesichts der Vielzahl an Geheimdienstaktivitäten jedoch kaum einschätzen, ob dies tatsächlich passiert. Deshalb muss der Inhalt der Unterrichtungspflicht durch Regelbeispiele konkretisiert werden.

Jedem Mitglied der Kontrollgremien sollten zudem zumindest je fünf fachlich ausgewiesene Mitarbeiter seiner Wahl zur Verfügung gestellt werden, die auch an den Sitzungen teilnehmen dürfen.

Es sollte ferner gesetzlich gewährleistet sein, dass sich Mitarbeiter der Nachrichtendienste ohne vorherige Beteiligung ihrer Vorgesetzten an die parlamentarischen Kontrollgremien wenden dürfen und ihnen daraus keine Nachteile entstehen.

Die strafrechtlich bewehrte Geheimhaltungspflicht hindert die Mitglieder der Kontrollgremien, die Regierung öffentlich fundiert zu kritisieren. Diese Beschränkungen (vgl. § 10 Absatz 2 und 3 PKGrG) müssen deshalb modifiziert werden, insbesondere dahingehend, dass schon ein Minderheitenquorum zu öffentlichen Stellungnahmen berechtigt. Die Mitglieder der Kontrollgremien sollten zudem von ihrer Schweigepflicht im Falle von ihnen bekannt gewordenen Rechtsverstößen ausdrücklich entbunden werden.

7. EU-Da­ten­schutz

Die EU sollte mit den USA ein Abkommen über den Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechts („Datenschutzabkommen“) aushandeln, das den Anforderungen des Artikel 8 EMRK entspricht. Darin sollten ferner allen Bürgern der EU und der USA wechselseitige Klagerechte sowohl vor US- als auch vor europäischen Gerichten einräumt werden.

Die 2013 im Entwurf der EU-Datenschutzverordnung gestrichene Anti-FISA-Klausel (Artikel 42), wonach Unternehmen sensible Daten von EU-Bürgern nur dann an ausländische Sicherheitsbehörden übermitteln dürfen, wenn dies durch ein Rechtshilfeabkommen gedeckt ist, ist unverzichtbar und sollte wieder aufgenommen werden.

Unternehmen, die in der EU geschäftlich tätig sind und rechtswidrig Informationen an Nachrichtendienste weitergeben, müssen mit empfindlichen Strafen belegt werden, die sich zu Abschreckungseffekten an der Höhe des Konzernumsatzes orientieren. Ferner sollte für Streitigkeiten über die Auslegung dieses Abkommens die Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofs nach Artikel 36 des IGH-Statuts anerkannt werden.

Literatur

Bigo, Didier u.a.: National Programmes for Mass Surveillance of Personal Data in EU-Member States and their Compatibility with EU Law. Study requested by the European

Parliament’s Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs. Brussels. 2013 (in: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/493032/IPOL-LIBE_ET%282013%29493032_EN.pdf

Deiseroth, Dieter: Societal Verification. 3. Aufl., BoD-Verlag. Nordenham. 2010

Deiseroth, Dieter/Falter, Annegret (Hrsg.): Whistleblowing im Militär und in den Geheimdiensten. Whistleblower-Preis 2011 an Bradley (Chelsea) Manning und Whistleblower-Preis 2013 an Edward J. Snowden. Berliner Wissenschaftsverlag. 2014 (i.E.)

Foschepoth, Josef: Überwachtes Deutschland. Post- und Telefonüberwachung in der alten Bundesrepublik. Vandenhoeck & Ruprecht, Göttingen 2012; 3. Auflage 2013, ISBN 978-3-525-30041-1, auch als Bd. 1415 in der Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn 2013.

Der Beitrag Rechtspolitische Konsequenzen aus der „NSA-Ausspähaffäre“ erschien zuerst auf Humanistische Union.

Nach den Enthüllungen des Whistleblowers Edward Snowden gibt es keinen Zweifel mehr: Das Vertrauen in Privatheit und Datenschutz sind grundlegend in Frage gestellt. Programme wie Prism und Tempora verdeutlichen, in welchem Umfang das telekommunikative und internetgestützte Nutzungs- und Kommunikationsverhalten von Menschen durch Geheimdienste weltweit erfasst und überwacht wird. Das Fernmeldegeheimnis ist unverletzlich (Artikel 10 Absatz 1 GG) – ein wichtiges Schutzversprechen, das durch die Gerichte längst auch auf Online-Sachverhalte ausgedehnt wird. Doch welchen Wert hat dieses Versprechen gegenüber den Geheimdiensten tatsächlich?

Zugriff auf Bestands­da­ten: skandalöse Ausmaße

Angesichts des Ausmaßes an enthüllten Skandalen erscheint dagegen die Auseinandersetzung um die Bestandsdatenneuregelung erstaunlich leise. Seit Juli 2013 können die rund 250 berechtigten Behörden bei ihren Zugriffen auf sog. Bestandsdaten sich auf reformierte Rechtsgrundlagen berufen. Diese nutzen sie ausgiebig: Die bereits seit längerem massenhafte Praxis des Zugriffes – auch die durch Private wie die sog. Abmahnkanzleien des Urheberrechts veranlasste – auf diese Daten, die inzwischen bei sieben Millionen liegt, hat damit skandalöse Ausmaße angenommen. Beruhigen wollen die Behörden, indem sie betonen, es handele sich gerade nicht um die Inhalte von Kommunikation, und auch nicht um die nach wie vor hochumstrittenen Verkehrsdaten. Doch auch Bestandsdaten haben es in sich: Denn es handelt sich immerhin um Name, Anschrift, Kontodaten, Rufnummern, Anschlusskennungen sowie auch Zugangsdaten (PIN/PUK) und um die für das Surfen im Web notwendig zugeteilten sog. dynamischen IP-Adressen.

Die IP-Adressen sind der zentrale Grund der Neuregelung. Oftmals sind Behörden bestimmte dynamische IP-Adressen bekannt, die für sich allein keinen Rückschluss auf die dahinterstehende Person ermöglichen. Zur Identifizierung müssen die Provider erst zur Herausgabe der die Identifizierung ermöglichenden Bestandsdaten angehalten werden, rechtlich bislang stets eine Formalie. Bestandsdaten sind somit u.a. ein Schlüssel für den Zugriff auf die gesamte „dahinterliegende“, beim Provider dokumentierte Kommunikation des Betroffenen, wenn die entsprechenden zusätzlichen rechtlichen Voraussetzungen vorliegen. Die Massenpraxis des Zugriffes führte bereits 2005 zu einer Verfassungsbeschwerde gegen die gesetzlichen Grundlagen. Einerseits bestätigte das Bundesverfassungsgericht 2012 die Kläger in der Auffassung, dass dynamische IP-Adressen dem Schutz von Artikel 10 GG unterfallen. Andererseits verwehrte das Gericht jedoch neben dem Erfordernis einer speziellen Rechtsgrundlage die Nennung einer konkreten Zugriffsschwelle wie die des Richtervorbehalts. Die schwarz-gelbe Koalition legte umgehend einen für die IP-Adressdaten gerade noch verfassungsrechtlich zulässigen Entwurf vor. Den von Sachverständigen als auch von Teilen der Opposition geforderten Richtervorbehalt für diese Daten lehnte sie ab und gewährte diesen stattdessen allein für die ebenfalls datenschutzrechtlich hochsensiblen Zugangssicherungscodes (PIN/PUK).

Klamm­heim­liche Ausweitung der Befugnisse

Das letztlich verabschiedete Gesetz führte zudem die ungehörige innenpolitische Tradition des „Draufschaufelns“ weiter. Statt der vom Bundesverfassungsgericht verlangten Einschränkung verschärfte die Bundesregierung die einschlägigen Sicherheitsgesetze und weitete die Befugnisse noch aus. Denn im Rahmen der ebenfalls vom BVerfG geforderten fachgesetzlichen Rechtsgrundlagen für die jeweiligen Behörden erweiterte die Bundesregierung klamheimlich die Befugnisse einzelner Behörden für den Zugriff auf die Bestandsdaten. Besonders bedenklich erscheint dies für das Bundeskriminalamt: BKA und das Zollkriminalamt erhalten weitgehend voraussetzungsfreie, neue Zugriffsmöglichkeiten auf Bestandsdaten im Rahmen ihrer Zentralstellenfunktion. Das ist in dieser Pauschalität inakzeptabel, durchbricht die föderale polizeiliche Struktur bzw. vertieft die kompetenzrechtlich problematische Zentralisierung und verstößt zugleich gegen die informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen. Und: Zukünftig können die Sicherheitsbehörden selbst bei vielen Ordnungswidrigkeitenverfahren Bestandsdatenabrufe durchführen. Damit wurde eine weitere wichtige Schutzschwelle für den Zugriff auf Bestandsdaten herabgesetzt. Dies wiegt umso schwerer, als der Rückgriff auf Bestandsdaten oft nur einen ersten Schritt bei der zunehmend massenhaften Aushöhlung des Fernmeldegeheimnisses, z.B. bei der Funkzellenauswertung, darstellt. Auch bei dieser Neuregelung bestehen konkrete verfassungsrechtliche Bedenken, wie sie etwa der Bundesdatenschutzbeauftragte im Verfahren vortrug.

Inzwischen ist bereits wieder eine Verfassungsbeschwerde gegen die Neuregelung anhängig. Bis zur Entscheidung wird sich das Web längst wieder grundlegend verwandelt haben: noch mehr Informationen über Bürger, noch bessere Recherche- und Analysemöglichkeiten. Und IP-Adressen werden bis dahin jedem Gerät dauerhaft zugeordnet sein. Diese unter dem Stichwort IPv6 bekannte technische Umstellung hatte das BVerfG in seinem Urteil ausdrücklich in die Beobachtungspflicht des Gesetzgebers gestellt: es bleibt zu hoffen, dass sich Karlsruhe schon deswegen deutlicher dem Zugriff auf die Schlüssel zu unseren Datenspuren entgegenstellen wird.

Literatur

BVerfG vom 24.1.2012, abrufbar unter: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20120124_1bvr129905.html

Stellungnahmen der Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 11. März 2013, abrufbar unter: http://bundestag.de/bundestag/ausschuesse17/a04/Anhoerungen/Anhoerung26/Stellungnahmen_SV/index.html

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Klaus Triebe ist 72 Jahre alt, obdachlos und den Tränen nah. Mühsam stützt sich der Mann auf seinen Gehstock, auf dem Kopf eine rote Mütze gegen die Kälte. „Das gibt’s doch gar nicht!“, ruft er immer wieder. Sein wettergegerbtes Gesicht ist von tiefen Furchen durchzogen und von weißem Bart umwuchert. Es bebt vor Fassungslosigkeit und Wut. Zufällig wurde gefilmt, was ihm widerfahren war: Mitarbeiter des Sicherheitsdienstes der Deutschen Bahn hatten sich vor dem Obdachlosen aufgebaut und ihn vom Hamburger Hauptbahnhof vertrieben (http://youtu.be/TFu-Fe5AxyY).

Das war im tiefsten Winter. Kurz zuvor, Ende September, hatte das „Fachamt Management des öffentlichen Raums“ des Bezirksamtes Hamburg Mitte das Strategiepapier „Situation am Hauptbahnhof – Konzept Sicherheit und Ordnung“ erstellt. Gleich im ersten Satz wird formuliert, was das Bezirksamt unter Unsicherheit und Unordnung versteht: Der Hauptbahnhof „und dabei insbesondere die überdachten Vorplätze“, ist zu lesen, würde zunehmend von Obdachlosen und Alkoholikern „belagert“, was mit „wildem Urinieren, verbalen Übergriffen, aggressivem Betteln et cetera“ einhergehe und „das Bild, das sich den zahlreichen Touristen dieser Stadt präsentiert, nachhaltig beeinträchtigt“ (Bürgerschafts-Drucksache 20/1753).

Rechtlich war die Vertreibung Obdachloser in aller Regel nicht möglich. Zwar sind sieben verschiedene Einrichtungen am Hauptbahnhof „für den Bereich Sicherheit und Ordnung“ tätig, doch die Zuständigkeit dieser Einrichtungen bestimmt sich nach dem genauen Ort. Die überdachten Bahnhofsvorplätze und Fußgängertunnel sind nicht Privatbesitz der Deutschen Bahn (DB), zuständig waren also die Polizei und der Bezirkliche Ordnungsdienst. Diese sind jedoch an die Vorgaben des Gesetzgebers gebunden, wie das Bezirksamt bedauert: „Trinken, Lärmen, Stehen, Sitzen und Liegen in der Öffentlichkeit allein ist weder eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit noch eine Sondernutzung. Die Polizei Hamburg hat somit keine Rechtsgrundlage (…). Auch für das Einschreiten des Bezirklichen Ordnungsdienstes bedarf es objektiver Ordnungswidrigkeits-Tatbestände. Die DB ist zwar außerhalb des Bahnhofes nicht zuständig, aber dennoch bereit, auch in den überdachten Außenbereichen sowie dem Mönckebergtunnel in unmittelbarer Nähe des Hauptbahnhofs tätig zu werden, sofern ihr für diese Flächen eine Sondernutzungserlaubnis erteilt würde“. Die Lösung war also gefunden: Die Stadt bleibt Eigentümerin der Bahnhofsvorplätze, die weiter öffentliche Flächen darstellen. Allerdings wurden die Hallenvordächer vertraglich für vorerst zehn Jahre zur Nutzung als Bahnhofszugangsanlage an die Deutsche Bahn übertragen und ihr als Sondernutzungsrecht eingeräumt, ihre Benutzungsregeln auf die genannten Bereiche auszudehnen. Auch Verhaltensweisen, die in öffentlichen Räumen nach dem Gesetz grundrechtlich geschützt und darum zu tolerieren sind, sind seither auf diesen Flächen mit Verweis auf die Hausordnung der DB AG verboten: rauchen, trinken, herumsitzen. Klaus Triebes bloße Anwesenheit auf einer öffentlichen Fläche im Eigentum der Stadt Hamburg ist nun ein Vertreibungsgrund nach privater Hausordnung der Bahn, die Hausverbote ausspricht und eine Hausverbotsdatei unterhält (vgl. Drs. 20/6943).

Neue Ordnung Hausordnung

Die zuständige Bezirksverwaltung erklärte, es sei nicht ihre Aufgabe „rechtliche Betrachtungen über die Reichweite der Grundrechtsbindung der DB anzustellen“ (Bezirksversammlung Hamburg-Mitte, Drs. A 20/121/12). Dabei wurde ihr diese Arbeit schon abgenommen. In der Fraport-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, 1 BvR 699/06 vom 22.2.2011; dort Rz. 50) wurde klar festgestellt, dass auf Flächen, die öffentliche Unternehmen wie die Deutsche Bahn dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung stellen, die volle Grundrechtsbindung gewährleistet werden muss (Deppe, Grundrechte-Report 2012, 88 ff). Irgendwie scheint dies der Stadt auch bewusst zu sein: Als der Sicherheitsdienst der Bahn eine Demonstration gegen die Vertreibung der Obdachlosen auf den Bahnhofsvorplätzen verhindern wollte, griff die Polizei ein, um die Versammlung zu ermöglichen.

Für Obdachlose scheint diese Grundrechtsbindung hingegen nicht zu gelten; ihre Grundrechte sind in dieser Sonderzone faktisch teilweise suspendiert. Der Hauptbahnhof ist dabei bei weitem nicht die einzige „Grundrechtssonderzone“ in Hamburg. Unmittelbar nördlich schließt das „Gefahrengebiet St. Georg“ an. In diesem Areal hat die Polizei seit dem 1. Juni 1995 besondere Befugnisse, von denen sie auch üppig Gebrauch macht: Allein von Ende 2005 bis Ende 2012 wurden dort nicht weniger als 87.430 Aufenthaltsverbote ausgesprochen und fast 10.000 Menschen in Gewahrsam genommen (vgl. www.grundrechte-kampagne.de). Etwas südlich des Bahnhofs liegt der Bannkreis rund um das Hamburger Rathaus, in dem Demonstrationen nur ausnahmsweise erlaubt werden können, dahinter die Gefahrengebiete „St. Pauli“ und „St. Pauli Vergnügungsviertel“ sowie die „Glasflaschenverbotszone“ Reeperbahn mit besonderen Befugnissen der Polizei respektive besonderen Grundrechtseinschränkungen. Wenige hundert Meter südöstlich wiederum beginnt die Hamburger HafenCity. Viele der Flächen, die in Städten im bisherigen Sinn öffentlich gewesen wären, sind in der HafenCity private Flächen mit öffentlichen Gehrechten. Auch hier haben private Sicherheitsdienste Sonderbefugnisse – prominent wurde ein Bericht von Reportern des NDR, in dem seitens der HafenCity GmbH nicht nur „Bettler oder Wohnungslose, Obdachlose, eher unerwünschte Elemente“ als „nicht traditionelle Besucher“ angegeben, sondern dem NDR auch das Filmen auf den Straßen durch private Sicherheitsdienste verwehrt wurde (einsehbar unter http://v.gd/fkSeYC).

So wird Hamburg sukzessive zu einem Flickenteppich grundrechtlicher Sonderzonen: Filmen? Hier nicht, diese öffentliche Fläche ist privat! Sitzen? Hier nicht, diese öffentliche Fläche unterliegt der Hausordnung der Bahn! Passieren? Hier nicht, wenn die Polizei sie kontrollieren will! Demonstrieren? Hier nicht, nur mit Ausnahmegenehmigung des Senats! Am härtesten treffen diese Sonderzonen diejenigen, die am meisten darauf angewiesen sind, sich in den Nischen dieser Gesellschaft durchzuschlagen; die über Belüftungsschächten versuchen, ein wenig Wärme zu erheischen; die in Hauseingängen und unter öffentlichen Dächern Obdach vor dem Regen und der Kälte suchen; die sich abends um die Ehrenamtlichen scharen, um ein wenig Suppe zu ergattern. In Hamburg schlägt das „Unternehmen Stadt“ unerbittlich auf sie nieder. In der Metropole sind sie und die in ihre Körper und Gesichter eingeschriebenen Lebenswege nicht nur überflüssig, sondern Unrat, dem kein Recht auf Stadt zu gewähren ist. Belüftungsschächte werden mit Blechkästen vor ihnen verbaut, Hauseingänge mit Sprinkleranlagen vor ihnen geschützt, Parkbänke unbequem gemacht, Brückenbögen verzäunt und das öffentliche Bild von Räumen wie dem Bahnhof gewaltsam von ihnen gereinigt. Statt eine Gesellschaft zu schaffen, in der Armut unmöglich wird, geschieht in Hamburg das genaue Gegenteil. Privates Eigentum und seine Schutzregime werden immer weiter ausgebaut, während die durch das Raster fallenden Menschen doch bitte eines nicht tun mögen: das Bild der Stadt nachhaltig beeinträchtigen.

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In Deutschland ist das Ein- und Wegsperren von Menschen nicht nur ein Mittel des Strafrechts, sondern auch der Migrationskontrolle. Ein- und Ausreisen von Flüchtlingen und Migrant/innen sollen durch Freiheitsentzug „gesteuert“ werden. Bei immer mehr Abschiebungshäftlingen handelt es sich um Asylsuchende, da aufgrund der Dublin-Verordnung ein anderer EU-Staat zuständig ist und sie zur Überstellung in diesen Staat inhaftiert werden. In grenznahen Abschiebungshaftanstalten sind bis zu 90 Prozent der Inhaftierten Asylsuchende, die von der Bundespolizei aufgegriffen wurden. Viele der betroffenen Menschen kommen aus Afghanistan, dem Irak, Iran, Somalia und Eritrea. Sie sind durch die Erlebnisse im Herkunftsland oder aber durch eine jahrelang anhaltende Flucht innerhalb Europas psychisch belastet. Für sie ist Haft deswegen als besonders problematisch anzusehen. Die bis zu 18 Monate dauernde Abschiebungshaft steht seit langem in der Kritik. Wegen eines möglichen Verstoßes der deutschen Abschiebungshaft-Praxis gegen EU-Recht hat nun der Bundesgerichtshof (BGH) den Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg angerufen.

„Normales Leben minus Freiheit“?

Anlass der EuGH-Vorlage ist, dass fast überall in Deutschland die Abschiebungshaft in Justizvollzuganstalten vollzogen wird. Dort sind in der Regel auch Straftäter oder Untersuchungshäftlinge inhaftiert. Gegen den Vollzug von Abschiebungshaft in einer Strafhaft spricht nicht nur, dass sich die Betroffenen stigmatisiert fühlen, weil sie wie vermeintlich gefährliche Kriminelle behandelt werden. Hinzu kommt, dass sie den gleichen sicherheitstechnischen Restriktionen wie Untersuchungshäftlinge oder Strafgefangene unterliegen, da es innerhalb einer Haftanstalt keine unterschiedlichen Sicherheitsstandards geben kann. Dies wirkt sich negativ beispielsweise bei den Kommunikationsmöglichkeiten, den Besuchsmöglichkeiten und der Bewegungsfreiheit innerhalb der Haftanstalt aus. Die Benutzung von Handys ist beispielsweise im Strafvollzug strikt verboten – in eigenständigen Abschiebungshaftanstalten dagegen erlaubt. Dies gilt auch für den Zugang zum Internet. Ebenso gibt es in der Abschiebungshaft keinen Grund, die Besuchszeiten von Angehörigen und Freunden zu beschränken. Insgesamt soll Abschiebungshaft keinen Gefängnis- oder Strafcharakter haben. Es soll der Grundsatz „normales Leben minus Freiheit“ gelten. Auch wenn dieser Grundsatz in sich widersprüchlich ist, weil das Eingesperrtsein niemals ein „normales Leben“ sein kann – der Vollzug in einer Strafvollzugsanstalt ist damit jedenfalls nicht vereinbar.

Verstoß gegen die EU-Rü­ck­füh­rungs­richt­linie

Seit Verabschiedung der EU-Rückführungsrichtlinie 2008 ist der Vollzug im Strafvollzug rechtlich höchst umstritten. Denn die EU-Rückführungsrichtlinie sieht ein Trennungsgebot vor, wonach Abschiebungshäftlinge nicht zusammen mit Strafgefangenen inhaftiert werden dürfen. Das heißt also, sie dürfen nicht zusammen in einer Zelle oder Abteilung untergebracht werden. Die Richtlinie geht aber noch weiter: „Die Inhaftierung [zwecks Abschiebung] erfolgt grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen. Sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden und muss die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen, so werden in Haft genommene Drittstaatsangehörige gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht“ (Artikel 16 Absatz 1 Rückführungsrichtlinie). Das heißt nichts anderes, als dass Abschiebungshaft nicht in normalen Gefängnissen vollzogen werden darf, wenn spezielle Einrichtungen als Abschiebungshaft existieren. Die sind in Deutschland – z. B. in Rheinland-Pfalz – vorhanden. Dennoch weigern sich Bund und die Mehrheit der Länder, sich mit dieser offensichtlichen Diskrepanz zum europäischen Trennungsgebot auch nur auseinanderzusetzen.

Nachdem sich also an der deutschen Praxis trotz vielfacher Kritik nichts änderte und die meisten Bundesländer am Vollzug in der Strafhaft festhielten, legte der BGH am 11. Juli 2013 zwei Fälle dem EuGH vor: der Fall einer syrischen Staatsangehörigen, die im Asylverfahren abgelehnt worden war und 2011 abgeschoben werden sollte sowie der Fall eines vietnamesischen Staatsangehörigen ohne Aufenthaltsrecht, der 2012 abgeschoben werden sollte (Az. V ZB 40/11 und V ZB 144/12). In beiden Fällen soll der EuGH klären, ob eine Inhaftierung in speziellen Hafteinrichtungen hätte erfolgen müssen, um dem Trennungsgebot genüge zu tun. Dabei macht der BGH durchaus deutlich, dass er die deutsche Praxis, Abschiebungshäftlinge in Strafgefängnissen zu inhaftieren, obwohl spezielle Hafteinrichtungen vorhanden sind, nicht für EU-rechtskonform hält. Ebenso hatte sich die EU-Kommission bereits im Mai 2011 zur deutschen Situation eingelassen: „Das Nichtvorhandensein spezieller Hafteinrichtungen in einem regionalen Teilbereich eines Mitgliedstaats – während in einem anderen regionalen Teilbereich solche vorhanden sind – kann daher eine Unterbringung in einer gewöhnlichen Haftanstalt nicht rechtfertigen.“ Damit trat die Kommission der Auffassung entgegen, dass eine Unterbringung in der Strafrecht schon dann zulässig sein soll, so die Auffassung der damaligen Bundesregierung, wenn in einem Bundesland (anstatt in ganz Deutschland) eine spezielle Abschiebungshaft nicht vorhanden sei.

Auch wenn der EuGH noch nicht entschieden hat, so konnten z. B. in Bayern bereits eine (vorläufige) Änderung der Praxis erreicht werden. Der bayerische Justizminister Winfried Bausback (CSU) kündigte im November 2013 an, den Vollzug zusammen mit Strafgefangenen vorläufig – bis der EuGH entschieden habe – zu beenden. Zuvor hatte es etliche Urteile der bayerischen Gerichte gegen das Land gehagelt, die eine Verletzung des EU-Rechts klar für gegeben hielten. Nun ist der EuGH am Zug.

Wird die Abschie­bungs­haft abgeschafft?

Es wäre eine migrationspolitische Wohltat, wenn aufgrund der EU-Rückführungsrichtlinie, die einst als „Richtlinie der Schande“ gebrandmarkt wurde (da sie der inhumanen Abschiebungspolitik ansonsten nur wenig entgegen zu setzen vermag), das Instrument der Abschiebungshaft für Deutschland weitgehend zurückgedrängt würde. Aber Vorsicht: Selbst wenn der EuGH den Vollzug mit Strafgefangenen verbietet bedeutet dies nicht automatisch eine Erosion des Haft-Systems. Wie das Beispiel Bayern zeigt, ist damit zu rechnen, dass die Landesregierungen auf bislang ungenutzte Haftanstalten ausweichen. Denkbar wären auch länderübergreifende Kooperationen, was in Regional-Abschiebungshaftanstalten münden könnte. Für die Betroffenen könnte dies neue Fallstricke aufweisen. Deswegen reicht der alleinige Verweis auf das Trennungsgebot nicht aus. Es muss deutlich gemacht werden, dass eine liberale Migrationspolitik ohne dieses Instrument der monatelangen Freiheitsentziehungen auskommen kann.

Literatur

Heiko Habbe, Bundesrepublik verfehlt europäische Vorgaben zur Abschiebungshaft, in ZAR 9/2011, 286 ff.

Marei Pelzer, Zur Umsetzung der EU-Rückführungsrichtlinie in Deutschland, in: Klaus Barwig, Stephan Beichel-Benedetti, Gisbert Brinkmann (Hrsg.), Gleichheit: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht 2011.

PRO ASYL, Diakonie Hessen und Nassau (Hrg.), Schutzlos hinter Gittern – Abschiebungshaft in Deutschland, 2013.

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Im August 2013 wurde Gustl Mollath nach langem juristischem Tauziehen endlich aus der Forensischen Psychiatrie Bayreuth entlassen. Der Fall hatte nicht nur in Bayern, sondern bundesweit für Schlagzeilen gesorgt. Es kamen Dinge ans Tageslicht, die diesen Fall, aber auch exemplarisch den gesamten sogenannten Maßregelvollzug grell ausleuchten.

Die Anlasstat

Ein Angeklagter vor Gericht wird im Regelfall verurteilt, selten freigesprochen. Ist er psychisch krank und damit schuldunfähig, wird er ebenfalls freigesprochen, es wird aber gemäß § 63 Strafgesetzbuch (StGB) die Unterbringung in der Psychiatrie angeordnet. Dafür muss die sogenannte Anlasstat von Gewicht sein, das gebietet der in § 62 StGB normierte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Was hatte Gustl Mollath getan? Laut den damaligen Feststellungen des Landgerichts Nürnberg-Fürth hatte er seine Ehefrau anlässlich der von ihr betriebenen Trennung mehrmals geschlagen, gebissen, gewürgt und ihr auch einmal für eineinhalb Stunden den Weg aus der Wohnung versperrt. Zudem beschädigte er über einen Zeitraum von zwei Monaten die Autos verschiedener Personen, die in der Scheidungssituation der Ehefrau nahestanden – Schaden insgesamt knapp 7.000,00 Euro. Das beschriebene Köperverletzungsdelikt ist abstrakt offensichtlich von Gewicht, konkret aber muss auffallen, dass es sich um eine reine Beziehungstat handelt, zudem in der zugespitzten Situation der Trennung. Mollath hat nie andere Personen verletzt, hier beschränkte sich seine Aggression auf bloße Sachbeschädigungen. Diese lagen zum Zeitpunkt der Anordnung der Unterbringung schon eineinhalb Jahre zurück, der tätliche Übergriff auf die Ehefrau im Übrigen bereits fünf Jahre, die Freiheitsberaubung mehr als vier Jahre. Da zwischenzeitlich auch die Scheidung erfolgt war, hätte das Gericht durchaus auf den Gedanken kommen müssen, dass eine schwierige Phase im Leben von Mollath – einigermaßen glimpflich – ihren Abschluss gefunden hatte und diese Taten kein Anlass (mehr) sein konnten für eine Unterbringung. Dabei bleibt noch völlig unberücksichtigt, dass es nur eine sehr dürftige Beweislage gab – keine Tatzeugen bei den Sachbeschädigungen und im Übrigen praktisch als einzige Zeugin, von eigenen Interessen geleitet, die frühere Ehefrau.

Die seelische Krankheit

Die Ehefrau hatte die Vorfälle nicht nur angezeigt, sondern auch ein Attest besorgt, nach dem Mollath mit großer Wahrscheinlichkeit an einer ernstzunehmenden Erkrankung mit Fremdgefährlichkeit leide; diese „Diagnose“ beruhte auf ihren Schilderungen bei ihrer Ärztin. Mollath verteidigte sich damit, dass es Ehestreitigkeiten gebe, weil er erhebliche Schwarzgeldverschiebungen in die Schweiz, die seine Ehefrau im Rahmen ihrer Tätigkeit bei der H-Bank organisierte, nicht billigen könne, und sie ihn deshalb – auch körperlich – angegriffen habe. Er legte dazu einen Schnellhefter mit schriftlichen Unterlagen vor, den das Gericht, weil „in keinem erkennbaren Zusammenhang mit den Anklagevorwürfen“, einfach abtat. „Aufgrund der zum Teil wirren Ausführungen des Angeklagten“ waren aus richterlicher Sicht erhebliche Zweifel an der Schuldfähigkeit gegeben; eine psychiatrische Begutachtung wurde angeordnet, der Schwarzgeldskandal vom Fleck weg als Wahn von Mollath eingeordnet. Ein interner Revisionsbericht der H-Bank, der Mollaths Behauptungen als im Ergebnis weitgehend zutreffend auswies, blieb intern und wurde erst jetzt bekannt. Eine Anzeige Mollaths wurde nicht bearbeitet, der Inhalt des Schnellhefters nur höchst rudimentär zur Kenntnis genommen.

Mollath hielt sich selbst nicht für krank, verweigerte daher folgerichtig die freiwillige psychiatrische Begutachtung. Er wurde zwangsweise eingewiesen und „auf Station“ über Wochen „beobachtet“. Danach war der Sachverständige sich in seinem Gutachten für das Gericht sicher: Der Angeklagte habe ein paranoides Gedankensystem entwickelt, Stichwort „Schwarzgeldverschiebung“. Er sei „unkorrigierbar der Überzeugung“, dass seine Ehefrau und andere Personen darin verwickelt seien. Die wahnhafte Symptomatik sei im Sinne des Gesetzes eine krankhafte Störung. Das Gericht übernahm dieses Gutachten mit zwei dürren Sätzen, in denen es heißt, auch in der Hauptverhandlung habe sich die wahnhafte Gedankenwelt des Angeklagten vor allem im Hinblick auf den Schwarzgeldskandal bei der H-Bank bestätigt.

Die Prognose

Die Unterbringung ist nur zulässig, wenn eine ungünstige Prognose gegeben ist, d.h. zukünftig weitere ähnliche Taten zu erwarten sind. Da kam für das Gericht bei Mollath einiges zusammen: Er hatte keine Krankheitseinsicht, lehnte daher auch Behandlung ab; daraus hatte der Sachverständige gefolgert, der krankhafte Zustand könne sich nicht verbessern, sondern nur verschlimmern. Dann aber, so das Gericht, sind weitere ähnliche Taten zu erwarten; Mollath werde in sein Wahnsystem immer neue Personen einbeziehen, so dass damit auch die Allgemeinheit gefährdet ist.

Die Unter­brin­gung

Die Zahl der nach § 63 StGB untergebrachten Personen steigt ständig; 3.000 im Jahr 1996 stehen bereits 6.750 im Jahr 2012 gegenüber (alte Bundesländer). Gleichzeitig wurden in den letzten Jahren weniger Unterbringungen angeordnet. Die Diskrepanz erklärt sich daraus, so die Bundesregierung, dass es weniger ärztliche Entlassungsempfehlungen gibt. Ein stärkeres Sicherheitsdenken und eine punitive Grundstimmung in der Kriminalpolitik kommen hinzu. Gesetzlich vorgeschrieben ist, dass die Unterbringung jährlich gerichtlich auf der Grundlage eines aktuellen psychiatrischen Gutachtens überprüft wird. Realität ist – das belegen nicht zuletzt die genannten Zahlen -, dass das ursprüngliche Gutachten, das das Gericht zur Anordnung der Unterbringung veranlasst hat, weitgehend übernommen und mit wenigen Sätzen aktualisiert wird. Die Prognose bleibt, jedenfalls in den ersten Jahren, fast immer ungünstig. Dies gilt natürlich erst recht in Fällen wie Mollath, wo fehlende Krankheitseinsicht festgeschrieben bleibt – die Behandlungsverweigerung tut ihr übriges. Man muss dabei auch wissen, dass die Gutachten von der Unterbringungseinrichtung erstellt werden, vom (nicht) behandelnden Arzt. Nach fünf Jahren soll ein externes Gutachten eingeholt werden. Auch dabei werden oft alle „Tatsachen“ aus den früheren Gutachten übernommen. Das Gericht macht sich dann jeweils in den Unterbringungsfortdauerbeschlüssen mit wenigen Worten die „überzeugenden“ Ausführungen des Sachverständigen zu Eigen.

Mollath kam schließlich frei, weil die vielen Ungereimtheiten in seinem Verfahren und die ungewöhnliche Publizität des Falles sogar die Staatsanwaltschaft veranlassten, einen Wiederaufnahmeantrag zu stellen, der, auch erst in zweiter Instanz, Erfolg hatte. Parallel hatte Mollath Verfassungsbeschwerde gegen die Fortdauer der Unterbringung eingereicht, die zuvor jährlich und in allen Instanzen immer bestätigt worden war. Das Bundesverfassungsgericht gab ihm Recht; es verlangt von den Gerichten eine strenge(re) Kontrolle von Unterbringungen in der Psychiatrie. Je länger die Unterbringung dauere, umso schwerer wiege der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die künftigen Straftaten müssen konkret benannt werden, ebenso die Anknüpfungstatsachen, auf die sich die Prognose gründet. Das „Gebot der bestmöglichen Sachaufklärung“ wird angemahnt, verbunden mit der Berücksichtigung entlastender Umstände – eine Ohrfeige für die Vorinstanzen. Am Ende müssen die Gerichte eine eigenständige Entscheidung treffen und dürfen nicht blind dem Gutachter folgen.

Die Bestandsaufnahme 2013, veranschaulicht durch den Fall Mollath, ergibt für den Maßregelvollzug folgende Definition: Es gibt Regeln, die starr vollzogen werden und (oft) kein richtiges Maß kennen. Schon bei der Anordnung der Unterbringung muss viel genauer hingeschaut werden, nicht erst bei der Frage, wann der Betroffene wieder entlassen werden kann. Der Fall Mollath zeigt, dass die Entlassung tatsächlich ein Glücksspiel sein kann. Es muss vor allem am Anfang skrupulös geklärt werden, ob jemand eine krankhafte seelische Störung aufweist u n d deshalb auch als gemeingefährlich einzuschätzen ist. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss wieder zum Grundsatz werden.

Literatur

Urteil Mollath, LG Nürnberg-Fürth, http://dejure.org/2006.73841

Bundesverfassungsgericht v. 26.08.13 / 2 BvR 371/12 http://dejure.org/2013.22225

Reformüberlegungen zum Unterbringungsrecht, www.bmj.de/2013/20130715

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