Nach den Grenzen Europas zu fragen kommt auf dem ersten Blick dem Versuch gleich, sich einen Reim auf eine Contradictio in adjecto zu machen. Denn nicht in der Festlegung sondern in der Überwindung von Demarkationslinien manifestiert sich die Gründungsphilosophie dessen, was mittlerweile zu einer Europäischen Union gereift ist. Die Einbeziehung immer neuer Staaten war die Wegmarke, an der europäischer Fortschritt gemessen wurde. Und so galt noch bis in jüngster Zeit die EU als ein nach vorne offenes Projekt. Erweiterung und Integration schienen wie zwei Seiten einer Medaille zu sein. Natürlich hat es auch schon frühzeitig Rückschläge gegeben, angefangen mit der Luftnummer einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, doch diese ließen sich als temporäre Widrigkeiten, als nationaler Eskapismus einer Entwicklung verbuchen, der man allseits eine geradezu historische Notwendigkeit zusprach. Diese Historie hat sich als gemeinsame Sinnressource erschöpft. Sie war vornehmlich eine der Kernländer der EU. Mittlerweile wird offen und geradezu mit Erleichterung über die Finalität Europas nachgedacht, als wäre es der einzige Deckel, der auf diesen Topf noch passen kann.   
Schon die Erweiterung um die postkommunistischen Staaten war von einer anderen Melodie getragen, als die vorherigen Aufnahmen in die EU. Den Takt gab das ungleiche Zusammenwachsen Deutschlands vor. Kein Akt auf Augenhöhe, vor allem keiner mit Augenmaß für die Schwierigkeiten, die vierzig, fünfzig Jahre getrennte Entwicklung in sich bargen. Man hätte am deutschen Beispiel studieren können, wie sehr in dieser Zeit die Substanz des Gemeinsamen gelitten hat, dass ihre Revitalisierung Engagement, Zeit und vor allem Geld erfordert. Doch die gescheiterten Referenden über die EU- Verfassung nur als ein nachträgliches Votum zweier Kernvölker über die Osterweiterung zu begreifen, erfasst die Sache nicht ganz. Denn noch ernüchternder als die Ergebnisse ist die Uneindeutigkeit der Motive, die ihnen zu Grunde lagen. Diese „unerträgliche Leichtigkeit des Neins“, die der Soziologe Ulrich Beck beklagte, lastet schwer auf dem europäischen Geist, denn er weiß sich keinen rechten Reim darauf zu machen.
Die vorgänge wollen zur Erträglichkeit der Lage beitragen, indem sie nicht über geschlossene Modelle nachdenken, sondern von einer weiterhin offenen Entwicklung ausgehen. In diesem Sinne analysiert Georg Vobruba die neue Qualität der europäischen Grenze. Er beschreibt das Bewegungsgesetz der europäischen Entwicklung als eine von der Dynamik abgestufter Wohlstands- und Sicherheitsniveaus angetriebene Dialektik von Erweiterung und Integration. Ein System konzentrischer Kreise, dessen nächster sich allerdings wieder im Kern der EU bilden kann. Michael Zürn interpretiert das Scheitern des Verfassungsvertrags als Ausdruck neuer Bewertungsansprüche an europäische Politik. Politische Prozesse jenseits des Nationalstaates werden nicht mehr mit den üblichen Effektivitätsmaßstäben zwischenstaatlicher Politik gemessen, sondern mit Ansprüchen einer guten politischen Ordnung konfrontiert. Gemessen daran sei das Vorgehen der Regierungen, welches europäische und internationale Politikprozesse noch immer in traditionellen Formen abhandelt, zum Scheitern verurteilt. Gelinge es jedoch nicht den neuen Ansprüchen zu genügen, sei eine Renationalisierung der europäischen Politik wahrscheinlich. Achim Hurrelmann  sieht die gescheiterten Referenden hingegen vor dem Hintergrund des „permissiven Konsenses“, der bislang das Verhältnis des europäischen Bürgers zu seinen Institutionen getragen hat. Dessen Grundlagen sind Ambiguität, Intransparenz und Entpolitisierung. Die durch die Verfassung angestrebte normative Legitimität bedeutet das genaue Gegenteil dieser Grundlagen. Dadurch wird der Konsens gefährdet. Aus diesem Dilemma mag eine aufklärende Neuauflage der Verfassungsdebatte helfen, erfolgreicher wäre wahrscheinlich eine Politisierung über konkrete Politik. Wer das „Nein“ der holländischen und französischen Referenden verstehen will, dem empfiehlt Antje Wiener, nicht die rechtliche Substanz der Verfassungsnormen, sondern ihre soziale Sichtbarkeit und kulturelle Anerkennung im Kontext zu erforschen. Beides gilt es zu entwickeln, soll der europäische Bürger kein Phänotyp einer Elite bleiben. Wolfgang Merkel warnt davor, von dem europäischen Wohlfahrtsstaat zu reden und lotet die Vor- und Nachteile der verschiedenen Typen aus. Die skandinavischen Länder liegen an der Spitze, u.a. weil sie Globalisierung und Soziales zusammen denken und nicht als Widerspruch behandeln. Sozialpolitik, das schreibt er nicht nur aber vor  allem Deutschland ins Stammbuch, braucht einen neuen Gesellschaftsvertrag. Europa hat gemeinsame Interessen, sogar ganz handfeste.  Behrooz Abdolvand, Matthias Adolf und und Kaweh Sadegh- Zadeh erklären anschaulich die komplexe Melange aus Machtinteressen, Monopolstrukturen und spezifischen Preisbildungsformen auf dem Gasmarkt. Sie weisen auf die Gefahren einer zu starken Abhängigkeit von Russlands Gasreserven hin und plädieren für eine stärkere Orientierung auf den Nahen und Mittleren Osten. Mit dem Lobbyismus durchleuchtet Rudolf Speth eine der Schattenzonen europäischer Demokratie. Diese Zone ist groß und ambivalent, doch gibt es durchaus Ansätze in der EU, sie zu erhellen.  Nichts hat die Debatte um die Grenzen Europas so beflügelt wie die mögliche Aufnahme der Türkei. Derzeit wird darüber verhandelt. Ausgang offen. Dass die Grenze zu ihr zumindest keine sein muss, die sich in unterschiedlichen Religionen begründet, macht der Beitrag von Khadija Katja Wöhler- Khalfalla deutlich. Die islamische Glaubenslehre, so ergibt ihre Exegese der einschlägigen Quellen, enthält nicht mehr und nicht weniger Anlagen zur Demokratie wie die die christliche. Dass die Sinnfrage vornehmlich eine der alten EU- Länder ist, wird bei der Lektüre der Beiträge von Kai-Olaf Lang und Kartazyna Stoklosa klar. Die Neumitglieder haben mehrheitlich von ihrem Eintritt profitiert und zeigen eine hohe wirtschaftliche Dynamik. Ihr Entwicklungsstand und von daher ihre Integrationsperspektive sind jedoch sehr unterschiedlich. Nicht nur das Beispiel Polen macht dabei deutlich, dass zwar die Stimmung der Bevölkerung  zunehmend zugunsten der EU ausschlägt, gleichwohl die Regierungen  sich nicht unbedingt die Sache Europas zur eigenen machen. Marcus Hawel plädiert in seinem Essay dafür, die Kategorien der westlichen Kultur und der Moderne zu trennen, denn letztere sei kein Privileg der europäischen und nordamerikanischen Länder. Er wendet sich damit explizit gegen Samuel Huntington. Eine Würdigung Wolfgang Abendroths, der im Mai 100 Jahre alt geworden wäre und drei Rezensionen aktueller Bücher runden diese Ausgabe der vorgänge ab, von der ich hoffe, dass Sie nach der Lektüre ein paar neue Erkenntnisse gewonnen haben und in die Einsicht des Alt- Europäers Johann W. Goethe einstimmen können: „Lassen Sie uns denn also, wenn es auch in Europa noch etwas bunter zugehen sollte, gerne in diesem Weltenteile verbleiben.“  

Ihr
Dieter Rulff

Vorschau auf Heft 175 (3/2006 – September): „Tod und Selbstbestimmung“

 Sterben ist nicht mehr allein ein natürlicher Prozess sondern häufig auch eine Frage von Behandlung oder unterlassener Behandlung. Bei nicht Wenigen keimt der Wunsch, den Prozess, sofern er mit Leid und keiner Aussicht auf Besserung verbunden ist abzukürzen. Ob jemand über das Ende seines Lebens verfügen darf, ist eine ethisch strittige Frage. Hierzulande ist aktive Sterbehilfe verboten, in anderen Ländern erlaubt.  In Umfragen spricht sich ein großer Teil der Bevölkerung dafür aus, dies auch in Deutschland zu ermöglichen. Aber gibt es nicht auch eine aus der Geschickte ableitbare Verpflichtung an diesem Verbot festzuhalten? Für die entscheidenden Eliten gilt dieses Tabu noch. Doch damit gesellt sich zum ethischen Problem noch ein demokratisches.  

Vorschau auf Heft 176 (4/2006 – Dezember): Die geschlossenen Gesellschaften

Über Jahrzehnte war das Bild der deutschen Gesellschaft durch das korporatistische Zusammenwirken von Kapitaleignern und Arbeitenden geprägt, technischer Fortschritt ging einher mit industriellem Wachstum und sozialer Aufwärtsmobilität. Inzwischen sind diese etablierten Beziehungen zerfranst und auf einen industriellen Kernbereich geschrumpft, umlagert von einem Heer von prekär Arbeitenden, von Ausgeschlossenen und dauerhaft Beschäftigungslosen. Die Gesellschaft ist fragmentiert. An ihren Rändern haben sich Parallel- und Nischengesellschaften etabliert. In ihrem Inneren hat sie an Mobilität eingebüßt. Sie zerfällt in Teilgesellschaften, die sich zunehmend gegeneinander abschotten. Damit ist die Frage aufgeworfen, was sie als Ganzes noch zusammenhält.  
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Der Beitrag Die Grenzen Europas erschien zuerst auf Humanistische Union.

Einleitung

Im Zuge der Entwicklung der modernen politischen Welt wandelten sich  Grenzen von Zonen umstrittenen Einflusses zu Linien zwischen Nationen. Für Nationalstaaten spielen Grenzen in zweifacher Hinsicht eine ausschlaggebende Rolle: Einerseits definieren sie die territoriale Dimension eines Staates, andererseits gibt es innerhalb seines Gebietes keine Grenzen. Folglich dienen Grenzen dem Unterfangen oder zumindest dem Versuch, praktisch alle Arten von Bewegungen zwischen Staaten zu kontrollieren, wohingegen es innerhalb des Nationalstaates keine Kontrolle der Bewegungen gibt. Aufgrund der Tatsache, dass eine nationale Grenze die territoriale Integrität eines Staates definiert, ist die Veränderung von Grenzen grundsätzlich eine prekäre Aktion. 
Diese provisorische Charakterisierung deutet bereits darauf hin, dass die Grenzen der EU ein besonderes Merkmal besitzen, genauer: Die EU verfügt über multiple Grenzen. Erstens gibt es solche die nach außen gerichtet sind und Grenzen innerhalb der EU. Das Abkommen von Schengen bestimmt die äußere Grenze der EU. Die soziale und politische Bedeutung von Staatsgrenzen innerhalb der EU hat abgenommen, ist jedoch nicht gänzlich verschwunden. Zweitens sind als Konsequenz in einem gewissen Sinne Grenzen als Zonen wieder neu aufgetaucht. Hand in Hand mit der Einrichtung der Grenzordnung von Schengen entwickelten sich ausgedehnte Grenzkontrollzonen. Und drittens hat sich die Veränderung von Grenzen zu einem normalen und friedlichen – nicht aber immer unumstrittenen – Verfahren entwickelt.
Dieser letzte Punkt bringt mich zum Mechanismus der EU Erweiterung. Um die Veränderungen der EU Grenzordnung verstehen zu können, ist eine Analyse der EU- Erweiterung erforderlich, weil die Dynamik der EU- Erweiterung den elementaren Grund für die Entwicklung der multiplen oder „postnationalen 1“ EU Grenzen bildet.

Der Weg in die Erwei­te­rungs­krise

Die politische und wirtschaftliche Einflusssphäre der EU entwickelten sich gemäß einem Muster konzentrischer Kreise 2. Das Zentrum umfasst hierbei eine politisch stabile Region des materiellen Wohlstandes. Außerhalb dieser Region nimmt der Wohlstand mit steigender Distanz zum Zentrum ab. Grenzen mit unterschiedlicher Durchlässigkeit trennen die verschiedenen Wohlstandszonen. Je entfernter eine Region vom Zentrum ist, desto weniger durchlässig sind die Grenzen. Sinkender Wohlstand und abnehmende Durchlässigkeit bilden einen doppelten Sicherheitsmechanismus für die Kernregion. Sie verschärfen die Aufnahmebedingungen, während die Anreize für einen Beitritt sinken. Die Rationalität hinter der dynamischen Expansion ist der Schutz des prosperierenden EU- Kerns durch Integration der Peripherie nach festgelegten Kriterien demokratischer Entwicklung und Rechtsstaatlichkeit.
Was treibt die dynamische Expansion der EU an?3 Erstens wird die Expansion angetrieben von dem großen Wohlstandsunterschied zwischen der EU und ihrer Peripherie. Solche Wohlstandsgefälle rufen nicht nur in der armen Peripherie Probleme hervor, sondern auch im wohlhabenderen Kern – durch potenzielle Einwanderungsüberschüsse, grenzüberschreitende ökologische Schäden und politische Instabilität. Daher hat die EU ein Interesse daran, die wirtschaftliche Entwicklung in den ärmeren Regionen ihrer Peripherie zu fördern. Doch während das wirtschaftliche Wachstum in den Grenzländern die Kluft zwischen ihnen und dem wohlhabenden Kern verkleinert, erweitert es zugleich die Kluft zwischen ihnen und den noch ärmeren Nachbarn. Während ehemalige Grenzgebiete in die EU aufgenommen werden, bewegt sich der Wohlstandsunterschied weiter nach außen. Da jedes neues Mitglied des EU- Kerns ein unmittelbares Interesse an einer sicheren und gedeihenden Nachbarschaft, d.h. an einer Pufferzone, hat, hat diese Form der Expansion eine integrale Tendenz sich selbst zu perpetuieren.
Zweitens verändert die Vertiefung der Integration die Außenbeziehungen der EU. Ihr allgemeiner Effekt liegt in der direkteren Auswirkung von Ereignissen jenseits der Grenzen auf den wohlhabenden Kern. Das ruft das unmittelbare Interesse des Kerns hervor, die gemeinsamen äußeren Grenzen zu sichern und die wirtschaftlichen und politischen Bedingungen in den umgebenden Regionen zu verbessern. Mit anderen Worten: eine sich vertiefende EU- Integration, d.h. die sich verringernde Bedeutung der inneren Grenzen, erhöht die allgemeine Wachsamkeit an den äußeren Grenzen und verbessert die politischen und sozialen Bedingungen jenseits den EU- Grenzen.
Die Erweiterungspolitik praktiziert eigennützige Hilfe durch Einbeziehung der Peripherie, während Grenzschließungen der Versuch sind, die EU von äußeren Einflüssen abzuschirmen. Zusammen reproduzieren diese beiden Vorgehensweisen das Bild der konzentrischen Kreise auch außerhalb der EU Grenze.

Eigen­nüt­zige Hilfe durch Inklusion

Der wohlhabende Kern fasst viele verschiedene äußere Einflüsse als Bedrohung auf. Die klassische Reaktion ist das Verlangen nach Schließungen der Grenzen. Das politische Thema der Einwanderung demonstriert dies besonders gut. In einer wohlhabenden Wirtschaft verlangen niedrig qualifizierte Arbeitskräfte und wettbewerbsschwache Firmen nach Grenzschließungen. Sie bilden protektionistische Allianzen gegen offene Grenzen, sie fordern Beschränkungen der Importe und Begrenzungen der Einwanderung. Obgleich sie nicht übereinstimmen, nähern sich ihre Interessen und Forderungen an, weil beide Interessengruppen im Nationalstaat ein Bollwerk gegen externe Bedrohungen erkennen – und ihn auch so nutzen wollen, obwohl an den Beispielen der grenzüberschreitenden Einwanderung, Umweltverschmutzung etc. die Begrenztheit der Erfolge von Grenzschließungen sichtbar wird.
Nichts kann Grenzen komplett undurchlässig machen. Manche grenzüberschreitende Aktivitäten können nur zu extrem hohen Kosten gestoppt werden, einige können gar nicht verhindert werden. Die Erfahrung des oder die Einsicht in den begrenzten Erfolg der Abschottungspolitik führt zu politischen Strategien der kalkulierten Inklusion. Solche Strategien werden wahrscheinlicher, wenn die Effekte nicht zu stoppender grenzüberschreitender Prozesse  zum Thema von Wahlkämpfen werden. Kalkulierte Inklusion folgt der Logik der eigennützigen Hilfe4. Im Falle eigennütziger Hilfe hat die helfende Gruppe einen Anreiz, Probleme an ihrer (äußeren) Quelle zu lösen, weil sie die sich daraus ergebenden ungewollten grenzüberschreitenden Auswirkungen verhindern will – angefangen  „von Terrorismus bis zur Luftverschmutzung“5.
Die deutsche Wiedervereinigung, verstanden als die Integration der ehemaligen DDR in die Europäische Union (und NATO) und daher eine erste Osterweiterung, kann als  Veranschaulichung dafür dienen, wie das Interesse an politisch und wirtschaftlich stabilen Nachbarn die dynamische Expansion der EU befördert. Nach 1989 wurde Deutschland schnell zum Anwalt der Interessen seiner östlichen Nachbarn, die in die EU und die NATO aufgenommen werden wollten. Das wiedervereinte Deutschland erkannte klar, dass seine geographische Lage verlangt, politische Instabilität jenseits seiner Ostgrenzen so früh wie möglich zu verhindern. Das führte zu dem Ergebnis, dass die deutsche  Europapolitik seit 1990  Stabilisierungspolitik der Peripherie im Osten war.  Das grundlegende Prinzip dieser Strategie, Stabilitätsexport statt Instabilitätsimport, gilt bis zum heutigen Tag. Der ehemalige deutsche Verteidigungsminister Volker Rühe, betonte, dass es Deutschlands größtes Interesse sei, von stabilen Demokratien, Partnern und Allianzen umgeben zu sein: „Wir wollen nicht der Staat am Rande Westeuropas sein.“6
Entsprechend der Logik der eigennützigen Inklusion nutzen Repräsentanten von Ländern am Rande der EU ihre besondere geographische Lage als ein Argument für einen EU Beitritt.7 Zum Beispiel antwortete der ehemalige Polnische Präsident Kwasniewski auf die Frage „was kann Polen zur EU beitragen?“: „Unsere strategische Position hat uns viel Leid gebracht, aber auch viel Kompetenz im Umgang mit Nachbarn, besonders jenen im Osten, verliehen. Polen trägt eine Menge zur Stabilität in dieser Region bei.“8 Dasselbe strategisch wichtige Argument wird oft in der Diskussion über den Beitritt der Türkei zur EU vorgebracht.

Konzen­tri­sche Kreise nach der Erweiterung

Die jetzige Tiefe der EU-Integration wird im Wesentlichen durch den Schengen-Vertrag mit der gemeinsamen Außengrenze und der Europäischen Währungsunion mit der gemeinsamen Währung und den Maastrichtkriterien definiert.
Die Übereinkunft von Schengen schaffte Grenzkontrollen innerhalb der Europäischen Union beinahe ganz ab. In der unmittelbaren Konsequenz wurden Entwicklungen in den EU-Grenzregionen relevant für die wohlhabende Kernregion, insbesondere für Deutschland. Vor Schengen bedeutete Einwanderung von Nordafrika nach Spanien, dass die Einwanderer in Spanien blieben. Nach Schengen bedeutet sie, dass Einwanderer in die gesamte Schengen-Zone gelangen, inklusive Deutschland, Frankreich Skandinavien etc. Die Entwicklungen in den spanischen Enklaven in Afrika, in Ceuta und Medilla, veranschaulichen eindringlich die Auswirkungen von Schengen. Berichten von Grenzposten zufolge war die Grenzregion vor dem Abschluss des Abkommens relativ friedlich. Dies änderte sich danach grundlegend. Heutzutage steht die Grenze unter massivem Einwanderungsdruck und sie wird mit hohen Kosten gesichert. Im Effekt hat Schengen zu einem drastisch zunehmenden Einwanderungsdruck von Süden her geführt, zu professionellem Menschenhandel rund ums Mittelmeer und zu wachsender Rücksichtslosigkeit der Schlepperbanden. Berichte über die menschlichen Tragödien der Flüchtlinge im Gebiet des Mittelmeeres ähneln zunehmend jenen aus der Karibik oder von der Grenze zwischen den USA und Mexiko.9
Einerseits hat die tiefe Integration das gemeinsame Interesse der reichsten EU Länder an strengen  Standards für Grenzkontrollen geweckt und Bestrebungen ausgelöst, die Überwachungspraxis der EU- Mitglieder mit EU- Außengrenzen zu kontrollieren. Andererseits hat die fortschreitende europäische Integration ein allgemeines Interesse der wohlhabenden Kernländer an verbesserten Lebensbedingungen und eine Stabilisierung der politischen Situation in den EU- Nachbarländern erzeugt- was sich in eigennütziger Nachbarschaftshilfe zeigt.
Aus Sicht der EU hat die Politik der Einbindung zwei Vorteile gegenüber dem Versuch, die Grenzen zu schließen. Erstens ermöglicht sie den nördlichen Ländern die Entscheidungen welche die Grenzthematik betreffen zu beeinflussen, während sie sich andernfalls auf die Außen- und Sicherheitspolitik der Mitglieder mit äußeren EU- Grenzen verlassen müssten. Dies ist ein Vorteil, da die Bereitschaft oder die Möglichkeit dieser Länder, strenge Grenzkontrollen durchzuführen einigermaßen zwiespältig ist. Zum Beispiel haben diverse spanische Interessengruppen eine bemerkenswert andere Sichtweise der Einwanderung als die EU10. Spanische Bauern hängen von legalen und illegalen Einwanderern ab und stimmen darum nicht mit der restriktiven EU- Einwanderungspolitik überein. In Bezug auf Putzfrauen und Kindermädchen haben die Haushalte11 der Mittelschichten in Spanien und anderswo in der EU dasselbe Interesse.
Zweitens entschärft die Politik der Integration die starke Wohlstandskluft und die politische Instabilität an den unmittelbaren EU Grenzen. Wie oben beschrieben hilft dies, das Modell der konzentrischen Kreise in Übereinstimmung mit den EU Stabilitätsinteressen zu reproduzieren.
Die nächste Runde der Ausschließung zeichnet sich ab. Die EU übt steigenden Druck auf ihre östlichen und südlichen Nachbarn aus, ihre Grenzen zu schließen, weil deren Rolle als Durchgangsroute für Einwanderer aus anderen Teilen der Welt wächst. Sie installiert neue Abschiebeketten, besonders hinter der ersten und zweiten Reihe der östlichen Nachbarn. Schon vor der EU- Erweiterung im Mai 2004 war erkennbar, dass sich dieses System der Ausschließung weiter nach außen verlagert und die Politik, Pufferzonen um den wohlhabenden EU- Kern zu legen, fortgesetzt würde. Das Strategie-Papier der EU Kommission „Wider Europe“ macht dies deutlich. Es schlägt vor: „Die EU sollte helfen, die Anstrengungen der Nachbarländer zu verstärken,  illegale Einwanderung zu bekämpfen und effektive Mechanismen für die Rückführung einzuführen, besonders bei illegaler Transit- Migration. Abschließende Wiederaufnahmeabkommen mit allen Nachbarn, angefangen mit Marokko, Russland, Algerien, der Ukraine, Belarus und Moldawien, werden ein entscheidendes Element in den vereinten Bemühungen sein, illegale Einwanderung einzudämmen.“12
Die Analyse zeigt, dass sich die Entwicklung der Europäischen Union tatsächlich in der Bahn der beschriebenen Dialektik bewegt hat: Grenzen haben sich nach außen verlagert, Abschiebeketten wurden eingerichtet und dies hat Interessenkonflikte zwischen der (teilweise) integrierten Peripherie und den Nachbarn außerhalb hervorgerufen. Gleichzeitig lässt das Wohlstandsgefälle, während es abnimmt und sich nach außen bewegt, die Hoffnung anderer Nachbarn schrittweise ansteigen, dass sie ebenfalls an dem Integrationsprozess teilnehmen können. Dieses Entwicklungsmodell hat sich über viele Jahrzehnte entfaltet und wurde folglich so prägend, dass es die Vorstellung der politisch Handelnden innerhalb der EU und ihrer Nachbarschaft bis heute dominiert. Die Parallelität von kalkulierter Integration und Grenzschließungen zielt darauf ab „eine Zone des Wohlstands und der freundlichen Nachbarschaft zu entwickeln“ – einen „Ring von Freunden“, mit welchen die EU enge, friedliche und kooperative Beziehungen genießt.13

Abgestufte Integration

Die EU- Osterweiterung 2004 und die darauf folgende tiefe Erweiterungskrise der EU markieren den Bruch mit ihrem ehemals vorherrschenden Entwicklungsmuster. Die Strategie, die in dem Papier „Wider Europe“ skizziert wurde,  ist bereits eine Reaktion darauf. Was hat dies für die zwei oben beschriebenen Mechanismen des Wechselspiels von Expansion und Integration zu bedeuten?
Die dynamische EU- Expansion entfaltete sich bisher nach dem Muster konzentrischer Kreise die sich permanent selbst reproduzieren. Gerät sie allerdings ins Stottern und kommt zum Stillstand, steht das Modell in Frage. Dies berührt vitale Interessen des wohlhabenden EU Kerns. Daher kann die künftige Entwicklung zwei mögliche Wege gehen. Die EU könnte sich entscheiden, sich nach außen hin strikt zu isolieren, was strenge Grenzziehungen und bewaffnete Grenzsicherung mit sich bringt. Jedoch ist eine solche Entscheidung unwahrscheinlich, da die Ausschlusspolitik der Gründe wegen, die bereits oben erwähnt wurden, nur begrenzt effektiv ist. Grenzen können nicht auf Dauer geschlossen werden. Wahrscheinlicher ist eher, dass die konzentrischen Kreise auch weiterhin das geläufige Entwicklungsmodell der EU sein werden, jedoch in modifizierter Form. Einzelne EU- Mitglieder werden beginnen, Gruppen zu bilden, mit einem abnehmenden Grad an  Integration vom Zentrum zur Peripherie hin.
Eine solche abgestufte Integration ist eine Möglichkeit, kein Automatismus, denn die weitere Entwicklung der EU ist nicht einfach ein automatischer Prozess sich verlagernder konzentrischer Kreise, wie von dem Zentrum- Peripherie Modell14 vorgezeichnet, sondern sie ist ein wohldurchdachter politischer Versuch, den Integrationsprozess fortzusetzen und zugleich wohlhabenden Kern der EU zu sichern. Denn tatsächlich kann das geopolitische Ziel, einen wohlhabenden Kern zu bewahren, der umgeben ist von Schichten abnehmenden Wohlstandes und zunehmender Zutrittsbarrieren, auf zwei verschiedenen Wegen erreicht werden. Entweder strebt der Kern nach Pufferzonen in seiner unmittelbaren Umgebung, welche zu gegebener Zeit selbst zum Zentrum gehören und dann selbst entferntere Pufferzonen schaffen wird. Oder eine Kerngruppe von Staaten entschließt sich, sich von der größeren Gemeinschaft gleichberechtigt integrierter Mitglieder abzusetzen indem sie die Integration weiter vorantreibt und ihre EU- Umgebung in eine Pufferzone verwandelt.  Dies ist das gemeinsame Vielfache der Vorschläge einer Integration à deux vitesses, eines Abkommen innerhalb eines Abkommens, eines Kerneuropas oder eines Gravitationskerns von einigen Staaten. Sie alle befürworten einen integrierten Kern umgeben von anderen Mitgliedern. Die Ansichten unterscheiden sich nur in der Frage, wer zum Kern gehört und ob oder wie der Kern anderen Mitgliedern offen steht.
Es wäre jedoch falsch, eine direkte Verbindung zwischen solchen öffentlichen Vorschlägen und dem tatsächlichen Pfad der europäischen Entwicklung herzustellen. Es ist beispielsweise plausibel, dass manche Politiker die Auffassung eines „Kerneuropas“ als Drohung anwenden, um den Widerstand einiger EU Mitglieder gegen eine tiefere EU Integration zu zermürben; wie es z.B. bereits geschehen ist, als bei den Beratungen zur EU-Verfassung Meinungsverschiedenheiten über das Mehrheitsprinzip aufkamen. Es könnte ebenso passieren, dass Politiker versuchen werden, die Möglichkeit eines Kerneuropas herunter zu reden, gerade sobald ernsthaftere Bemühungen ersichtlich sind, ein solches zu erschaffen. Es ist nicht mein Ziel, die „wahren“ Intentionen irgendeines politisch Handelnden aufzudecken, noch weniger versuche ich eine alternative Blaupause für eine künftige europäische Integration aufzuzeigen. Ich stelle lediglich fest, dass die Fixierung auf politische Rhetorik politische Ereignisse auf politische Intentionen reduziert. Dies setzt eine sehr einfache kausale Beziehung zwischen Intentionen und Resultaten voraus und ist von daher für die Analyse eines komplexen Vorgangs wie die EU- Entwicklung nicht geeignet. In Wirklichkeit entsteht eine neue Art von Integration, erzeugt von Entwicklungen, die relativ unbeeinflusst von Intentionen sind.

Zahlreiche Beobachtungen unterstützen diese Hypothese. Erstens arbeiten einige EU- Mitglieder bereits intensiver als andere auf verschiedenen politischen Gebieten miteinander.15 Beispielsweise hat die begrenzte Teilnahme an der Währungsunion zu unterschiedlichen Integrationstiefen im Bereich der Wirtschaftspolitik geführt. So haben besonders die neuen EU- Ostmitglieder eine flachere Mitgliedschaft erhalten, da sie nicht in der Lage sind, die Kriterien für einen schnellen Beitritt in die Eurozone zu erfüllen.16 Außerdem werden Grenzkontrollen innerhalb der EU weiter existieren, so lange es keine freien Verkehr der Arbeit (um die Arbeitsmärkte in den alten Mitgliedsstaaten zu schützen) und keinen freien Verkehr der Agrarprodukte gibt (um Landwirtschaft in den neuen Mitgliedsstaaten zu schützen). Diese Begrenzungen führen zumindest zeitweise ein Modell der abgestuften Integrationsebenen der EU ein. Die innere Sicherheit ist ein weiterer Punkt, denn die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus kann dazu führen, Grenzkontrollen wieder einzuführen. Generell feuert jede Schwierigkeit, die Kontrollen an den äußeren Grenzen der EU zu verstärken, Versuche an, die inneren Grenzen wieder aufleben zu lassen – und auf diese Weise zur Differenzierung der Integrationsebenen in dem Bereich der nationalen Sicherheit beizutragen. Auch die Verteidigungspolitik bietet Ansätze dafür. Die drei großen NATO- und EU- Mitglieder Frankreich, England und Deutschland haben Integrationspläne präsentiert, die eindeutig manche EU- Mitglieder auf der Strecke lassen würden. Es ist wert festzustellen, dass auch der Vertrag über die europäische Verfassung solche Möglichkeiten vorsieht.17 Zusammenfassend lässt sich sagen, dass abgestufte Integration in zwei zusammenspielenden Szenarien stattfindet. Das eine ist der Beitritt neuer Mitglieder auf einem (zeitweise?) niedrigeren Integrationsniveau, das andere ist die Differenzierung in der Integration unter den alten Mitgliedern.

Schluss

Was geschah mit den EU- Grenzen innerhalb der EU Erweiterung? Die Analyse der Entwicklung der EU- Grenzen im Zusammenhang mit der  EU Expansion zeigt, dass beides, Menschen und Grenzen sich bewegen18. Erstens versuchen Menschen von außerhalb in die EU einzudringen. Sie werden angetrieben von der Hoffnung, an dem europäischen Wohlstand teilhaben zu können. Dies kann sowohl bedeuten, dass Einwanderer versuchen, die äußeren EU- Grenzen zu überwinden als auch, dass an Europa grenzende Länder versuchen der EU beizutreten. Bezüglich der Grenzen kann man feststellen, dass es grundsätzlich zwei Arten von Versuchen gibt, den reichen Zonen der EU beizutreten: Entweder einzeln illegal die Grenze zu bezwingen oder gemeinsam politisch Grenzen zu bewegen. Zweitens wird im Zusammenhang mit der EU- Erweiterung  das Modell der postnationalen Grenzen mehr und mehr sichtbar: Einerseits erreichen die äußeren EU- Grenzen den Status einer Nationalgrenze plus den einer allgemeinen EU- Grenze. Deren gemeinsamer Nenner ist das Interesse der ganzen EU an Einwanderungskontrolle, die ihren Ausdruck in der (sich aktuell entwickelnden) gemeinsamen Asylpolitik findet. Andererseits macht die fortschreitende Erweiterung der EU eine Tendenz zu internen Differenzen immer wahrscheinlicher, was die Wiedereinführung interner EU- Grenzen nahe legt.

Der Text wurde von Thilo Hecht aus dem Englischen übersetzt.

1    Monika Eigmüller, Grenzsicherungspolitik. Funktion und Wirkung der Europäischen Außengrenze. Wiesbaden 2006. (I.E.); Monika Eigmülller, Georg Vobruba (Hg.), Grenzsoziologie. Wiesbaden 2006.
2    Georg Vobruba, The Enlargement Crisis of the European Union: Limits of the Dialectis of Integration and Expansion, in: Journal of European Social Policy, 1/2003, Maurizio Bach, The Enlargement Crisis of the European Union: Fram Political Integration to Social Disintegration? In: Maurizio Bach et al. (Eds.), Europe in Motion. Social Dynamics and Political Institutions in an Enlarging Europe. Berlin 2006.
3     Für eine detailierte Analyse siehe: Georg Vobruba, Die Dynamik Europas. Wiesbaden 2005.
4   Georg Vobruba, Gemeinschaft ohne Moral. Theorie und Empirie moralfreier Gemeinschaftskonstruktion.  Wien 1996, S. 185ff.
5     Kommission der Europäischen Union, Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Brussels 2000 [=COM (2003) 104 final.], S. 3.
6   Philippe Létourneau, Philippe Hébert, NATO Enlargement : Germany’s Euro Atlantic design, in : Charles- Philippe David, Jacques Lévesque (eds.), The Future of NATO Enlargement, Russia und European Security. Montreal 1999, S. 111.
7    Vgl. Sylke Nissen, Who Wants Enlargement of the EU? Support for Enlargement among Elites and Citizens, in: Czech Soziological Review, 6/2003, S. 759ff.
8     Der Westen scheint müde, wir sind frisch, in: Der Tagesspiegel, 11.3.2000.
9    Oscar J. Martínez (ed.), U.S.- Mexico Borderlands. Wilmington, Del. 1996. Paolo Cuttitta, Das Mittelmeeer als Wohlstandsgrenze. In: Monika Eigmüller, Georg Vobruba (Hg.), Grenzssoziologie. Wiesbaden 2006.
10  Cf. Laura Huntoon, Immigration to Spain: Implications for a United European Union Immigration Policy. In: International Migration Review, 4/1998, S. 431.
11  Natalia Canto i Mila, Die Grenze als Relation. In: Monika Eigmüller, Georg Vobruba (Hg.), Grenzsoziologie. Wiesbaden 2006.
12  Commission, Wider Europe, S. 11.
13   Idem., S.4.
14  Gundlegend: Stein Rokkan, Staat, Nation und Demokratie in Europa. Frankfurt 2000.- ergänzend: Mauizio Bach, The Euopeanization of Cleveages and the Emerence of a European Social Space. In: Journal of European Social Policy, Vol. 13, No. 1. Und meine skeptische Position: Georg Vobruba, Internal Dynamics and External Relations of the European Union. In: Maurizio Bach et al. (Eds.), Europe in Motion. Berlin 2006.
15  Cf. Stuard Croft er al., The Enlargement of Europe. Manchester 1999. S.81.
16  Beitrittsländer geben raschen Euro-Start auf, in: Financial Times Deutschland, 11.3.2004, S.16. Robert Read: Monetary Union und Eastward Expansion in the EU, in: Hilary Ingham (Eds.): EU  Expansion to the East. Prospects and Problems. Cheltenham 2002.
17  Art. I-41 und Art. I-44. Vgl. Georg Vobuba, Die Dynamik Europas. Wiesbaden 2006, S. 85f.
18 Mathias Bös, Kerstin Zimmer, Wenn Grenzen wandern. In: Monika Eigmüller, Georg Vobruba  (Hg.) Grenzssoziologie. Wiesbaden 2006.
 
 
 

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Der europäische Verfassungsvertrag ist fürs Erste an den gesellschaftlichen Widerständen in Frankreich und den Niederlanden gescheitert. Weshalb sind die Referenden gescheitert? Hat damit die Europäische Integration ihren Zenit überschritten und steht uns gar eine Renationalisierung bevor? In diesem thesenartigen Forumsbeitrag möchte ich argumentieren, dass das Scheitern des Verfassungsvertrags als Ausdruck einer Politisierung der Europäischen Union gesehen werden kann, als deren Resultat politische Prozesse jenseits des Nationalstaates nicht mehr mit den üblichen Effektivitätsmaßstäben zwischenstaatlicher Politik, sondern mit Ansprüchen einer guten politischen Ordnung konfrontiert werden. Demgegenüber meinen die Regierungen der Mitgliedsländer immer noch, europäische und internationale Politikprozesse gegenüber der nationalen Öffentlichkeit in traditioneller Form darstellen zu können. Das ist allerdings zum Scheitern verurteilt. So gesehen ist die Zukunft des europäischen Projektes ergebnisoffen. Wir stehen vor einer Weggabelung. Entweder gelingt es den neuen Bewertungsansprüchen an europäische Politik zu genügen oder eine Renationalisierung der europäischen Politik wird wahrscheinlich.

I.
Der Vertrag über eine Verfassung für Europa war kein großer Wurf. Die vorgesehenen Verfahren und Abstimmungsregeln strahlen nicht die Eleganz einfacher, großer Verfassungen aus. Dennoch: Im Vergleich zum status quo hätte der Verfassungsvertrag für die Wahlbevölkerungen in den Mitgliedsstaaten ein höheres Maß an Übersichtlichkeit und Transparenz erbracht (Wessels 2005); manche sprachen gar von den Konturen eines europäischen Konstitutionalismus (Wiener 2005). Die Rolle der Bürgerinnen und Bürger in den politischen Prozessen wäre explizit anerkannt worden (Piazolo 2005), weshalb auch von einem Fortschritt für die demokratische Legitimation in der EU gesprochen wurde (Liebert 2005). Der avisierte europäische Außenminister ließ zudem Hoffnungen auf eine besser koordinierte und effektivere europäische Außenpolitik aufkommen (Regelsberger 2005; Diedrichs/Jopp 2005). Dass was die Wahlbevölkerungen an der EU kritisieren, wäre also im Falle der Ratifikation gemildert worden. Dennoch ist der Vertrag bei den Referenden in den Niederlanden und in Frankreich trotz starker und parteiübergreifender Unterstützung der politischen Klasse und der Parteien an der nationalen Wahlbevölkerung gescheitert. Und dies obgleich die politische Klasse, die mittels des Vertragsentwurfs stärker kontrolliert worden wäre, den Vertrag unterstützte. Gemessen an den parlamentarischen Kräfteverhältnissen war dem Vertragsentwurf in den Niederlanden eine Unterstützung von gut 80 Prozent sicher, in der Volksabstimmung ergaben sich aber nur 39 Prozent Zustimmung. In Frankreich stellten sich die Kräfteverhältnisse ähnlich dar. Zugespitzt kann man sagen, die Bevölkerung hat gegen die politische Klasse gemeutert – und zwar entgegen der eigenen kurzfristigen Interessenlage.. Der europäische Verfassungsvertrag ist an den Überzeugungen der Gesellschaft(en) gescheitert, nicht aber an politischen Interessenkonflikten (vgl. Hooghe 2003).

2. Wie konnte es zu dieser paradoxen Lage kommen? Die Geschichte der EU ist mit unterschiedlichen theoretischen Vorzeichen schon vielfach nachgezeichnet worden. In der funktionalistischen Theorietradition wird im Kern die Entwicklung EU als Funktion einer wachsenden Divergenz der Europäisierung der ökonomischen Problemlagen und dem Verbleib der politischen Autorität auf der nationalen Ebene gesehen (Haas 1964; Schmitter 1979). In neueren Versionen der intergouvernementalistischen Theorietradition ist die Entwicklung der EU eine Funktion von distributiven Verhandlungen zwischen Regierungen, die primär von ökonomischen Interessen bestimmt werden (Milward 1992; Moravcsik 1998). Die Differenzen zwischen diesen beiden Theorietraditionen sind intensiv diskutiert worden. Dabei wurden einige wesentliche Gemeinsamkeiten übersehen. Zum einen gehen beide Traditionen davon aus, dass die europäische Integration einen vergleichsweise elitenorientierten und öffentlichkeitsfernen Prozess darstellt, der von ökonomischen Notwendigkeiten und Wirtschaftsinteressen bestimmt wird. Ganz gleich ob die Triebkräfte dieser Entwicklung über nationale politische Systeme (so der Intergouvermentalismus) oder in Form von trans- und supranationalen Koalitionen (so der Funktionalismus) zum Zuge kommen, es herrscht zum zweiten Einigkeit darüber, dass die EU supranationale Komponenten aufweist, die die traditionelle nationalstaatliche Souveränität transformieren. So sind erhebliche Entscheidungskompetenzen v.a. im Zuge der Einheitlichen Europäischen Akte und des Maastricht Vertrags an die Kommission und den Europäischen Gerichtshof delegiert worden. Insbesondere der EuGH hat zudem seine ihm zugewiesenen Handlungsspielräume immer wieder sehr geschickt zum Zwecke der eigenen  Kompetenzausweitung genutzt (vgl. Alter 2003). Darüber hinaus impliziert die Anwendung des Mehrheitsprinzips die permanente Möglichkeit, dass Entscheidungen von einem Staat gegen seinen Willen umgesetzt werden müssen.1 Es liegt vor diesem Hintergrund nahe, der europäischen Mehrebenenpolitik einen Status als politisches System zuzuweisen, in der die unterschiedlichen politischen Ebenen eben nur noch im Zusammenspiel effektiv sein können (Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2003).
   Mit dieser Ablösung rein zwischenstaatlicher Kooperationsformen durch supranationale Regelungsarrangements und der Entstehung eines europäischen Mehrebenensystems ist das traditionelle Konsensprinzip internationaler Politik ausgehebelt worden. Das kann nicht folgenlos bleiben. Es führt gleichsam als nicht- intendierte Nebenfolge zur Politisierung der EU und damit zu einer Pluralisierung der Akteure und Positionen in originär internationalen Fragen. Die Elitenorientierung der EU löst sich auf. Europa gerät zunehmend in das Interesse der Öffentlichkeiten, womit sich auch die primär ökonomische Ausrichtung relativiert. Dieser Prozess erscheint vergleichbar mit der Politisierung nationalen Regierens in Europa und Nordamerika im Laufe des 19. Jahrhunderts.2
   Im Ergebnis, so die These, wird die EU anhand der Kriterien einer normativ anspruchsvollen politischen Ordnung bemessen und gerät unter Legitimationsdruck. In dem Maße, in dem die Gesellschaft und die politischen Akteure beginnen, die supranationale Kraft der EU zu begreifen, werden sie Fragen nach der richtigen, guten politischen Ordnung jenseits der Grenzen des Nationalstaates transportieren und die skizzierten Veränderungen in Frage stellen bzw. neue und normativ gehaltvolle Forderungen an eine entstehende politische Ordnung stellen. Die mit neuen Einflussmöglichkeiten ausgestatteten Institutionen erhalten also von einer wachsenden Zahl gesellschaftlicher Akteure subjektiv mehr Relevanz zugesprochen. Insofern dann mit halbherzigen Reformbemühungen wie etwa dem Verfassungsentwurf reagiert wird, verstärken sich nur die Ansprüche einer demokratischen Legitimation, so dass in der Folge Widerstände erwachsen, deren Erscheinungsformen von mangelnder Folgebereitschaft oder einer kritischen Thematisierung in der Öffentlichkeit bis hin zu gewaltsamen Protesten reichen können.
   Die Logik der Politik jenseits des Nationalstaates verändert sich in diesem Prozess. Statt der der Logik effektiven Problemlösung beginnt die Logik des legitimen Regierens zu greifen. Die Logik der effektiven Problemlösung bezieht sich auf die nationalstaatliche Außenpolitik und basiert auf solchen Bewertungskriterien wie politische Klugheit und nationales Interesse. Die Logik des legitimen Regierens bezieht sich demgegenüber auf eine neue politische Ordnung jenseits des Nationalstaates und folgt den Kriterien einer guten politischen Ordnung: Effektivität ist zwar gleichfalls gefordert, sie kann aber Fairness und Legitimität nicht ersetzen. Damit verlieren territoriale Grenzen ihre normative Dignität und grenzüberschreitende Konzeptionen von Politik entfalten sich. Es zeigt sich eine Reflexivität der Prozesse im Sinne einer reflektierten Rückkopplung durch die normative Aufladung der Institutionen (vgl. Beck/Giddens/Lash 1996).
   Im Endeffekt, so die weitergehende Erwartung, bleibt möglicherweise nur der Weg der erneuten institutionellen Anpassung an die artikulierten Ansprüche, insbesondere die weitere Öffnung der Verfahren für gesellschaftliche Akteure (Demokratisierung) oder eben eine Rückkehr zu einer Autonomieschonenden, den Intergouvernementalismus betonenden Variante der EU. Eine weitere Demokratisierung der EU ist freilich weit mehr als nur ein institutionelles Reformprojekt. Es setzt zudem seitens der politischen Entscheidungsträger und der öffentlichen Meinungsträger die Bereitschaft voraus, sowohl die breiten nationalen Öffentlichkeiten sowie die europaweiten sektoralen Öffentlichkeiten an Fragen der europäischen Politik verantwortungsvoll heranzuführen. Falls ein solches Projekt „Mehr Demokratie in Europa wagen“ auf absehbare Zeit nicht gelingen kann (so u.a. Scharpf 1999), besteht mittelfristig die reale Gefahr einer Rückabwicklung der supranationalen Elemente der EU. Die Fähigkeit der EU, bestimmte Politiken und Entscheidungen widerstrebenden nationalen Regierungen und Wahlbevölkerungen „aufzuherrschen“ ist im derzeitigen Stadium so ausgeprägt, dass ohne eine ausreichende demokratische Legitimation Akzeptanz- und Befolgungsprobleme weiter zunehmen könnten. Insofern scheint die EU an einer Weggabelung zu stehen. Welche Zwischenformen wie etwa das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, der differenzierten Direktiven (Scharpf 2002) oder die Ausweitung der Open Method of Coordination auf jetzt supranationalisierte Regelungsbereiche sich in diesem Prozess entwickeln können, scheint mir gleichfalls offen zu sein. Insofern befinden wir uns in einer formativen Phase.

III.
Das skizzierte Erklärungsmodell erfordert eine soziologische Öffnung der Theorien zur Europäischen Integration. Aus der Sicht dieses Modells ist die EU nicht mehr nur ein elitengesteuerter Prozess des Umgangs mit ökonomischen Notwendigkeiten und Interessen. Die Analyse der EU bedarf einer verstärkten Berücksichtigung von Normdynamiken und Pfadabhängigkeiten, der Bedeutung nicht-staatlicher Akteure und der Rolle sozialer Anerkennungs- und Legitimationsprozesse. Es geht theoretisch um den Versuch, eine Form des historischen Institutionalismus für die Analyse der Europäischen Integration ins Auge zu fassen, der Macht und Interessen der beteiligten Regierungen als struktur- und normsetzende Instanzen sowie funktionale Notwendigkeiten Ernst nimmt, gleichzeitig für die Eigendynamik von Normen und gesellschaftlichen Akteuren offen ist und nicht zuletzt auf das Zusammenspiel von Struktur und Akteur abhebt.
Die Forschungen, die sich mit einer solchen Programmatik verbinden, liegen weder vor noch könnten sie hier in der Breite entfaltet werden. Jedenfalls scheinen mir aber einige auf der gesellschaftlichen Ebene ansetzenden Beobachtungen kompatibel mit einer solchen Interpretation der Dinge zu sein. Zum einen lassen sich Indizien für eine wachsende Wahrnehmung der Bedeutung der EU anführen. Zum anderen scheint die Wahrnehmung der EU als eigenständige politische Ordnung und die damit verbundenen nationalen Souveränitätsverluste nicht zu einer unmittelbaren Ablehnung der EU zu führen. Im Gegenteil: Im Vordergrund scheinen Forderungen nach einer angemessenen Gestaltung dieser Ordnung zu stehen.
Sowohl auf der Ebene gesellschaftlicher Eliten wie breiterer Bevölkerungsschichten weisen Umfragen auf die zunehmende Bedeutung internationaler Institutionen hin. So belegen etwa die Eurobarometerumfragen, dass die europäischen Institutionen als immer wichtiger wahrgenommen werden und die Bürger dabei sehr wohl zwischen den einzelnen Institutionen differenzieren können. Ähnliches erbringt eine Analyse der Wahlprogramme aller Parteien in den europäischen Ländern. Das Thema der EU nimmt in den Wahlprogrammen mit durchschnittlich 4 Prozent Raum zwar einen Wert an, der verglichen mit der realen Bedeutung als gering eingestuft werden muss (Volkens 2006: 274). Andererseits haben wir heutzutage in allen Mitgliedsländern inklusive der neuen Mitglieder in Mittel- und Osteuropa eine Thematisierung der EU in nahezu allen Wahlprogrammen. Dabei zeigt sich im Zeitvergleich eine deutliche Bedeutungszunahme der EU, die in den alten Mitgliedsstaaten v.a. in den 90er Jahren stattfindet (Volkens 2006: 262). Ein Blick auf die Aktivitäten von Interessengruppen zeitigt ein ähnliches Bild. Die Bedeutung die Interessengruppen der Europäischen Union zumessen ist bemerkenswert hoch, wenn man es an Repräsentanzen in Brüssel, originär europäischen Interessengruppen und realen Aktivitäten vor Ort misst (Aspinwell/Greenwood 1998: 3-4), obgleich es erhebliche Unterschiede zwischen verschiedenen Typen von Interessengruppen gibt (vgl. Walter/Zürn 2005). Die entsprechenden Befunde über die wachsenden Aktivitäten und die relevanten „cleavages“ decken sich mit den Positionen, die Parteien in Europa einnehmen (vgl. Marks/Steenbergen 2004). Insgesamt zeigt sich also, dass die professionelle Exklusivität von Entscheidungsprozessen auf europäischer Ebene seit den 90er Jahren deutlich abgenommen hat. Die EU ist im Bewusstsein der Interessengruppen, der Parteien und der Öffentlichkeit angelangt.
Stark europäisierte nationale Öffentlichkeiten – d.h. solche, die europäische Politiken intensiv verhandeln – bedeuten aber in Abwesenheit einer europäischen Öffentlichkeit — die sich durch grenzüberschreitende Kommunikation auszeichnet — eine Gefahr für die Akzeptanz für die europäische Integration (Zürn/Joerges 2005).3 Und eine neuere empirische Studie zeigt tatsächlich, dass das Ausmaß der Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten recht deutlich zunimmt und sich zwischen 1980 und heute durchweg vervielfacht hat, während der grenzüberschreitende diskursive Austausch in den letzten Jahren sogar eher abgenommen hat (vgl. Peters et al. 2005: 146-47). Mit der Zunahme der Supranationalisierung nimmt also generell die Entkoppelung von effektiver Regelung auf der europäischen und der demokratischen Prozesse auf der nationalen Ebene zu. In dieser Entkoppelung liegt der Kern des sozialen Widerstandes, der seit den 1990er Jahren deutlich zugenommen hat (Tarrow 2005). Dieser Zusammenhang unterstützt auf empirischer Ebene, die von Habermas (1994) betonte Gleichursprünglichkeit von Recht und Demokratie.
Die Wahrnehmung der realen Bedeutung der EU und die damit verbundene Entkopplung von effektiver Regelung und demokratischer Legitimation führen aber nicht einfach nur zu einer Ablehnung der EU und zu wachsendem Widerstand. Die Umfragedaten zeigen in großer Einträchtigkeit, dass der Wunsch nach einer anders verfassten EU, einer demokratischeren EU deutlich ausgeprägter ist als der Wunsch nach einer Zurechtstutzung. Im Frühjahr 2004 gaben in den alten und neuen Mitgliedsstaaten jeweils 63 Prozent an, dass sie eine EU-Verfassung unterstützen. Nur 16 in den alten bzw. 17 Prozent in den neuen Mitgliedsstaaten sprachen sich dagegen aus. Kurz vor der Einigung der Staats- und Regierungschefs auf den Verfassungsvertrag und somit bevor sie den Inhalt des Verfassungsvertrages wirklich kannten, sprach sich noch eine eindeutige Mehrheit für eine EU-Verfassung aus. Dementsprechend geht auch eine klare Mehrheit der Befragten davon aus, dass die Bürgerinnen und Bürger den größten Einfluss auf Entscheidungen in der EU haben sollten (40 Prozent der alten Mitgliedsstaaten und 42 Prozent der neuen Mitgliedsstaaten, während die entsprechenden Ziffern für das Europäische Parlament (18/24 Prozent) und insbesondere die nationalen Regierungen (15/12) sowie die Kommission (6/5) deutlich niedriger lag.4
Es spricht also sehr viel dafür, dass sich der Widerstand, der sich in den Referenden zeigte, sich nicht gegen den Gedanken einer demokratischen EU-Verfassung richtete, sondern gegen den konkret ausgehandelten Verfassungsvertrag, der ohne nennenswerte Beteiligung der europäischen Öffentlichkeiten zustande kam. Politische Ordnung jenseits des Nationalstaates wird keinesfalls per se abgelehnt. Im Gegenteil sie wird als erforderlich angesehen und daher auch gewünscht. Das neue europäische Mehrebenensystem wird aber an den normativen Kriterien und mit den Maßstäben gemessen wie die nationalen politischen Ordnungen. Und das gilt nicht nur für die legitime Gestaltung der innereuropäischen Politik, sondern auch für die effektive Vertretung der Interessen gegenüber der Außenwelt. Das hohe Maß an Skepsis gegenüber dem europäischen Verfassungsvertrag, das sich von Anfang an europaweit zeigte und in den beiden negativen Referenden in den Niederlanden und in Frankreich kulminierte, richtet sich also gegen den spezifischen Vertrag. Es richtet sich nicht gegen die Idee einer guten europäischen Verfassung.
Die These scheint sich zu bestätigen: Die EU wird im Zuge ihrer Supranationalisierung von den Wahlbevölkerungen zunehmend politisiert. Im Ergebnis lässt sich die EU nicht mehr als öffentlichkeitsfernes Verfahren zur Erhöhung der ökonomischen Effizienz und zum Abgleich der ökonomischen Interessen rechtfertigen. Die Bewertungsmaßstäbe verändern sich. An die EU  werden nun die normativen Maßstäbe einer guten politischen Ordnung angelegt. Die kann die gegenwärtige institutionelle Hybridkonstruktion aber nicht erfüllen. Insofern wächst der Widerstand gegen einen weiteren Ausbau der EU ohne grundlegende Demokratisierung an.

IV.
Dabei handelt es sich allerdings nicht nur um einen in der Struktur angelegten Entkoppelungsprozess. Es sind in der Tat zentrale politische Akteure, die sich die Entkopplung opportunistisch zu Nutzen machen und damit erst enttäuschte Erwartungen und Akzeptanzprobleme provozieren. Grundsätzlich ist es nur selten zielführend, falsche Erwartungen zu wecken. Genau diesen Fehler machen aber führende Politiker im Zeitalter der Globalisierung und Europäisierung. Hier ist eine neue Verantwortungskultur bei der Gestaltung öffentlicher Debatten notwendig. Es lassen sich mindestens zwei Formen des opportunistischen Missbrauchs unterscheiden.
1. Leugnung der Sachlage: Globalisierung und Europäisierung sind zentrale Schlagwörter in der politischen Debatte. Ganze Serien werden in angesehenen Blättern dazu geschrieben; keine Debatte über Wirtschaftspolitik, Umweltpolitik, oder auch Sozial-, Bildungs- und Wissenschaftspolitik ohne auf den Umstand der Globalisierung zu verweisen. Dies verweist zu Recht darauf, dass Nationalstaaten längst nicht mehr autonom sind. Es bestehen massive externe Anforderungen an alle diese Politiken (Kauls 2006) – und zwar nicht nur in Form des berühmten Standortwettbewerbs, sondern eben auch in Form von schwer beeinflussbaren Externalitäten durch die Entscheidung anderer  und insbesondere auf europäischer Ebene durch erhebliche regulative Anforderungen. So haben in einigen Politikbereichen politische Gesetze und Regulierungen in fast 50% der Fälle ihren Ursprung außerhalb der Institutionen eines Landes.
Dementsprechend spielen europäische und internationale Themen inzwischen eine signifikante Rolle in der öffentlichen Berichterstattung, die in den letzten 25 Jahren deutliche zugenommen hat. In der Qualitätspresse liegt der Anteil von Artikeln, die auf Europäische Institutionen verweisen zwischen knapp 25 Prozent (Politiken) und knapp 45 Prozent (Le Monde). Die Anteil der EU als primärer Gegenstand eines Artikels liegt bei knapp 10 Prozent.
Nachdem der Wahlkampf im Frühsommer letzten Jahres ausgerufen worden war, verschwand jedoch die Globalisierung und auch die Europäische Union aus der Begriffswelt der politischen Auseinandersetzung. Jetzt ging es darum zu zeigen, dass man alles im Griff hat. Entscheidungsfähigkeit und Entscheidungsfreudigkeit galt es zu demonstrieren. Da stören Verweise auf äußere Restriktionen. Dementsprechend sinkt der Anteil der Verweise auf die Rolle europäischer Institutionen in der Normalberichterstattung von ca. 20 Prozent auf 4 Prozent Verweise in den Wahlkampfplattformen (vgl. Volkens 2006). Im Ergebnis wird Allkompetenz und Allmacht der nationalen Politik suggeriert. Das weckt falsche Erwartungen, die zum Preis des Vertrauensverlustes nur enttäuscht werden können.
2. Verantwortungsverschiebung: Politische Mehrebenensysteme bieten im Falle einer unzureichenden Transparenz der oberen Ebene, den exekutiven Vertretern der Mitgliedsländern die Möglichkeit, credit-claiming und blame-shifting zu betreiben (Moravcsik 1994; Zürn 1996; Wolf 2000). In schwierigen Zeiten scheint blame-shifting besonders beliebt zu sein. Der Präsident Frankreichs, Jacques Chirac, ist ein gutes Beispiel hierfür. Er hat in großer Regelmäßigkeit und mit viel Verve, immer wieder die Verfehlungen der EU und insbesondere der Kommission angeklagt. Zumindest implizit diente die EU aus seiner Sicht sehr gut als Schuldiger für Fehlentwicklungen. In der Tat: Hier wurden äußere Restriktionen als Grund für Fehlentwicklungen eingebracht. Alles Gute kommt hingegen von der nationalen Politik. Eine solche Rhetorik bleibt aber nicht ohne Folgen. Als der Präsident Frankreichs einige Monate vor der Abstimmung über die Europäische Verfassung merkte, dass es knapp wird, sprang er in die Bütt und hielt Laudationes auf die EU. Zu spät. Die EU war bereits nachhaltig beschädigt. Die Verfassung scheiterte an einem schlechten Erwartungsmanagement.

V.
Das Scheitern des Verfassungsvertrags kann als Ausdruck einer Politisierung der Europäischen Union gesehen werden. In dem Maße, wie politische Prozesse jenseits des Nationalstaates nicht mehr mit den üblichen Maßstäben zwischenstaatlicher Politik, sondern mit Ansprüchen einer guten politischen Ordnung konfrontiert werden, ist der instrumentelle Umgang der politischen Klasse mit der EU zum Scheitern verurteilt. Entweder gelingt es also den neuen Bewertungsansprüchen an europäische Politik zu genügen oder eine Renationalisierung der europäischen Politik wird wahrscheinlich. Es sind vermutlich drei Bereiche, in denen die Ansprüche an eine gute Ordnung besonders dringlich sind.
Zum einen brauchen wir offene und ehrliche Debatten über die Möglichkeiten und Grenzen nationaler Regierungen im Zeitalter politischer Mehrebenensysteme. Wir brauchen öffentliche Debatten, die dem Eingebettetsein der Nationalstaaten in einer neuen komplexeren Staatlichkeit gerecht werden. Nicht gebraucht werden hingegen weder nationale Regierungschefs, die Allmachtsphantasien vermitteln, noch solche die für alles Schlechte die Außenwelt verantwortlich machen. Eine neue Verantwortungskultur bei der Gestaltung öffentlicher Debatten ist notwendig. Sonst werden falsche Erwartungen mit fatalen Folgen für die Zukunft der Demokratie geweckt. Das gilt natürlich vorrangig für eine offene Verfassungsdebatte, die freilich auch europaweit geführt werden muss. Erst am Ende eines solchen Prozesses kann ein Referendum stehen, dass dann allerdings auch einer europaweiten Abstimmung bedarf. Die Träger einer solchen neuen Kultur müssen die Medien und die Politiker gleichermaßen sein.
Zum anderen besteht die Erwartung an eine gute politische Ordnung, dass sie es ermöglicht, die Interessen des Gemeinwesens nach Außen wirksam zu vertreten. Eine europäische Außenpolitik, die immer wieder mit dem Vorwurf der kompletten Ineffektivität konfrontiert werden kann, stellt insofern auch ein Problem für die Akzeptanz der EU dar. Es soll hier keinesfalls bestritten werden, dass in einer globalisierten Welt eine stärkere Integration im außenpolitischen Bereich in der Sache geboten ist. Darüber hinaus ist sie aber auch für die Anerkennung der EU als Teil einer guten politischen Mehrebenenordnung von zentraler Bedeutung. In dem Maße, wie die EU politisiert wird, steigen auch die Anforderungen an die Außenperformanz. Ein intergouvernmentaler Zusammenschluss erfordert keine effektive Außenvertretung, eine politisiertes Institutionensystem, das mit den Kriterien einer guten Ordnung bemessen wird, aber schon. 
 Der Text erscheint zeitgleich in der Zeitschrift „Politische Vierteljahresschrift“. Wir danken dem  VS-Verlag und der Redaktion für die freundliche Überlassung.

1.   Moravcsik (1998: 67) spricht in diesem Zusammenhang von „delegated“ und „pooled“ Souveränität
2   Im diesem Abschnitt wende ich eine Erklärungsperspektive auf die EU an, die im Rahmen eines Forschungsprogramms der Abteilung „Transnationale Konflikte und Institutionen“ am Wissenschaftszentrum Berlin in allgemeinerer Form  mit Blick auf Entwicklungen der Politik jenseits des Nationalstaates entwickelt wurde (vgl. Zürn/Binder/Ecker /Radtke 2006).
3   Dieser Befund verweist darauf, dass europäisierte Öffentlichkeiten nicht nur als eine empirische Vorstufe zur europäisierten Öffentlichkeit gedeutet werden kann. Aus europäisierten Öffentlichkeiten in Abwesenheiten einer europäischen Öffentlichkeit ergeben sich vielmehr spezifische Strukturprobleme. Vgl. Gerhards (1992) für die Unterscheidung zwischen europäisierten Öffentlichkeiten und europäischer Öffentlichkeit.
4    Vgl. zu den Daten in diesem Abschnitt (Niedermayer 2005).
  
 

Der Beitrag Zur Demokratisierung der Europäischen Union erschien zuerst auf Humanistische Union.

Um die Einstellung der Bürgerinnen und Bürger zur europäischen Integration zu beschreiben, haben Leon Lindberg und Stuart Scheingold in den frühen 1970er Jahren das Schlagwort des „permissiven Konsenses“ geprägt. Die europäische Bevölkerung, so ihr Argument, weiß zwar wenig über das Integrationsprojekt, fühlt sich jedoch auch kaum davon betroffen, und steht daher den Bemühungen politischer Eliten um die Gestaltung gemeinschaftlicher europäischer Politik wohlwollend-desinteressiert gegenüber (Lindberg/Scheingold 1970). In jüngerer Zeit – insbesondere nach der problematischen Ratifizierung der Verträge von Maastricht und Nizza sowie den gescheiterten Referenden über die Europäische Verfassung – ist immer wieder das Ende des permissiven Konsenses behauptet worden. Und in der Tat: Die stillschweigende Zustimmung der Bevölkerung zu weitgehenden Reformen des europäischen Vertragswerks kann offensichtlich nicht mehr ohne weiteres vorausgesetzt werden. Dies sollte jedoch nicht überdecken, dass das Modell des permissiven Konsenses die Einstellung der Bürgerinnen und Bürger zur alltäglichen europäischen Politik nach wie vor angemessen beschreibt: Einerseits sind die Kenntnisse über die EU und das Interesse an ihrer Politik gering; andererseits deuten die „Eurobarometer“- Umfragen auf eine überwiegend positive Grundeinstellung zur europäischen Integration hin – beispielsweise wird die EU-Mitgliedschaft des eigenen Landes im Allgemeinen begrüßt, und EU-Institutionen wird in den meisten alten und neuen Mitgliedstaaten mehr Vertrauen entgegengebracht als nationalen Regierungen und Parlamenten (Europäische Kommission 2006).

Die Europäische Verfassung als Demokra­ti­sie­rungs­pro­jekt

Für Versuche der Demokratisierung des europäischen Institutionensystems hat diese Konstellation problematische Auswirkungen. Dies wird am Scheitern der Europäischen Verfassung deutlich. Die Verfassung hätte, bei aller Widersprüchlichkeit im Detail, in zweierlei Hinsicht eine Fortentwicklung des europäischen Vertragswerks bedeutet: Erstens hätte ihre Inkraftsetzung eine vorsichtige Demokratisierung der EU bewirkt, ohne jedoch nationale Blockaderechte in wichtigen Politikfeldern in Frage zu stellen. Zwar würden durch die Verfassung die Mitentscheidungsrechte des Europaparlaments ausgeweitet und der Ministerrat dürfte über mehr Materien mit qualifizierter Mehrheit entscheiden, doch in Kernbereichen nationaler Souveränität – etwa der Außen-, Innen- oder Steuerpolitik – würde am nationalen Veto nicht gerüttelt (Wessels 2003). Zweitens enthält der Verfassungsentwurf eine Vielzahl von Bestimmungen, die nach dem erklärten Willen seiner Autorinnen und Autoren zur Stärkung eines Zusammengehörigkeitsgefühls in der europäischen Bevölkerung beitragen sollen. Die Verfassung ist somit Schlüsseldokument einer europäischen Identitätspolitik (Bogdandy 2004).
Beide Themen – Demokratie und Identität – hängen eng zusammen. Denn nach einem in der Verfassungsdebatte der letzten Jahre einflussreichen Argument ist es gerade das Fehlen einer belastbaren Kollektividentität der Europäerinnen und Europäer, das einer weit reichenden Demokratisierung der EU entgegensteht (Kielmansegg 1996; Scharpf 1998). Wenn sich nämlich die Mitglieder eines Gemeinwesens nicht als zusammengehörig begreifen, besitzen demokratische Mehrheitsentscheidungen keine ausreichende Rechtfertigung, weil Minderheiten nicht einsichtig zu machen ist, warum sie sich im Interesse der Mehrheit überstimmen lassen sollten. Für eine Demokratisierung der EU bleiben vor diesem Hintergrund nur zwei Möglichkeiten: Entweder man bemüht sich um eine Stärkung europäischer Identitäten, was eine Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen möglich macht. Oder man versucht, Entscheidungsverfahren so auszugestalten, dass Mehrheitsentscheidungen – jedenfalls in besonders wichtigen Politikbereichen – gerade vermieden werden.
Der Europäische Konvent hat sich um eine Kombination beider Ansätze bemüht (vgl. dazu Hurrelmann 2005). Einerseits sichert sein Verfassungsentwurf die Ausweitung europaweiter Mehrheitsentscheidungen durch eine Reihe von Bestimmungen ab, die einen Beitrag zur Identitätsbildung leisten sollen: pathetische Selbstbeschreibungen der EU in der Präambel, ferner Artikel über ihre Werte, Ziele und Symbole. Im Konvent wurde deutlich gemacht, was man sich von einer solchen Festschreibung der Grundprinzipien europäischer Integration erhofft: Die Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit zentralen Verfassungsprinzipien soll sich in eine Identifikation mit der EU übersetzen. Zudem wird von manchen Demokratisierungsschritten – insbesondere der Einführung eines neuen Beteiligungsverfahrens, des „europäischen Bürgerbegehrens“ – auch eine unmittelbar identitätsstiftende Wirkung erwartet, weil die europaweite Vernetzung politischer Aktivitäten gefördert wird. Doch neben solchen Versuchen der Identitätsstiftung, die die Basis für europaweite Mehrheitsentscheidungen festigen sollen, enthält der Verfassungsentwurf auch Regelungen, die Mehrheitsentscheidungen gezielt begrenzen. So wird die Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten präzisiert und in explizitere Begrifflichkeiten gefasst, was den Nationalstaaten Bereiche ausschließlicher Verantwortlichkeit sichert. Das Veto nationaler Regierungen bleibt in vielen Politikfeldern erhalten, was die Verhinderung nicht-akzeptabler Entscheidungen ermöglicht. Und neben dieser Blockademöglichkeit für Regierungen werden im neuen Verfahren der Subsidiaritätskontrolle auch die nationalen Parlamente mit einem Widerspruchsrecht gegen europäische Gesetze ausgestattet.
Auf diese Weise ergibt sich eine Gesamtarchitektur der Verfassung, die – legt man demokratische Standards an – durchaus Fortschritte gegenüber dem derzeit gültigen Vertrag von Nizza bedeutet. Dabei fallen nicht nur die Ausweitung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen und die Stärkung des Europaparlaments positiv ins Gewicht, sondern auch die Verfassungsbestimmungen, die in der einen oder anderen Weise auf die Schwäche europäischer Identitäten reagieren. Die Festschreibung von Grundprinzipien der europäischen Integration beispielsweise bewirkt einen Gewinn an rechtlicher Klarheit und Sicherheit – auch wenn den Prinzipienerklärungen des Verfassungsentwurfs ihr Kompromisscharakter deutlich anzumerken ist. Die Einführung neuer Beteiligungsverfahren bedeutet mehr Partizipation – auch wenn deren Ausmaß bescheiden und ihre Konsequenzen gering bleiben. Die präzisere Fixierung der Kompetenzverteilung in der EU bringt einen Gewinn an Transparenz – auch wenn die Kompetenzordnung weiterhin nur für Expertinnen und Experten bis ins Letzte durchschaubar ist. Die Schaffung von Widerspruchsrechten für nationale Parlamente ermöglicht eine bessere demokratische Kontrolle – auch wenn das parlamentarische Veto überstimmbar ist und Regierungen als Vertreter nationaler Interessen die entscheidenden Akteure bleiben.

Das Dilemma der Demokra­ti­sie­rung

Warum aber haben diese demokratischen Fortschritte nicht zu einer positiveren Rezeption des Verfassungsentwurfs in der Bevölkerung geführt? Warum ist die öffentliche Akzeptanz für die EU im Zuge der Ratifizierungsdebatten nicht gestiegen, sondern in den meisten Ländern deutlich gesunken (Europäische Kommission 2006)? Eine Antwort auf diese Fragen ergibt sich aus der Struktur des permissiven Konsenses: Da die Einstellungen der meisten Bürgerinnen und Bürger zur europäischen Integration von Unkenntnis und wohlwollendem Desinteresse geprägt sind, beruht ihre Akzeptanz für die EU gerade nicht auf demokratischen Prinzipien wie Rechtssicherheit, Partizipation, Transparenz oder Kontrolle, sondern zu einem erheblichen Teil auf ihrem genauen Gegenteil: auf Ambiguität, Demobilisierung, Intransparenz und Entpolitisierung. Diese Form der Akzeptanz wird jedoch durch die Demokratisierungsschritte der europäischen Verfassung gerade gefährdet:
Ambiguität bedeutet, dass die Leitprinzipien der EU nirgends klar definiert sind. Das schafft die Möglichkeit, sehr unterschiedliche Ideen mit der EU in Beziehung zu bringen – Modelle eines europäischen Bundesstaates beispielsweise ebenso wie Modelle einer Koordination nationalstaatlicher Politik, Konzepte eines christlichen ebenso wie solche eines säkularen Europas. Bevölkerungsgruppen mit durchaus unterschiedlichen Auffassungen über Grundlagen und Ziele der europäischen Integration sind daher in der Lage, ihre jeweiligen Vorstellungen auf das EU- Institutionensystem zu projizieren. Die Festschreibung von Leitprinzipien in der Europäischen Verfassung – gedacht als Maßnahme der Identitätsbildung – hat diese Ambiguität reduziert, damit aber auch neue Widerstände gegen die EU hervorgerufen.
Demobilisierung heißt, dass die europäischen Entscheidungsverfahren direkte Kontakte zwischen EU- Institutionen und der Bevölkerung auf ein Minimum reduzieren. Bedeutsam wird die europäische Politik für die meisten Bürgerinnen und Bürger nur vermittelt über nationale Institutionen. Daher hält ein Großteil der Bevölkerung die EU für irrelevant für das eigene Leben, was die Union gegen Kritik immunisiert. Jede Ausweitung von Partizipationsmöglichkeiten bewirkt dagegen, dass mögliche Kritikpunkte deutlicher ins Bewusstsein treten. Das zeigt sich nicht zuletzt daran, dass Volksabstimmungen über europäische Verträge oft sehr knapp ausgefallen sind, während sich Kontroversen im Zusammenhang mit parlamentarischen Ratifizierungsverfahren in der Regel in Grenzen halten.
Die Intransparenz des EU- Systems wird vor allem durch die Verflechtung und den Parallelismus von nationalen und europäischen Zuständigkeiten bewirkt. Auch dieses Zuständigkeitswirrwarr wirkt sich auf die Akzeptanz der EU in der Bevölkerung stabilisierend aus: Die Einschränkung nationaler Handlungsspielräume durch die europäische Politik tritt kaum zutage, weil die Nationalstaaten überall Teilzuständigkeiten behalten. Durch jeden Versuch einer präziseren und expliziteren Kompetenzabgrenzung droht dagegen ein Akzeptanzverlust: Die Kompetenzverteilung wird zu einem Nullsummenspiel, in dem es nur Gewinner oder Verlierer geben kann.
Entpolitisierung schließlich meint, dass wichtige Streitfragen hinter verschlossenen Türen – etwa in wenig durchschaubaren Politiknetzwerken und Ausschüssen der EU-Kommission – oder durch unabhängige (Experten-) Gremien wie die Europäische Zentralbank entschieden werden. Diese Form der Entscheidungsfindung kann die Akzeptanz für die europäische Politik wirkungsvoller stärken als klar fixierte Vetorechte für nationale Regierungen oder Parlamente: Konflikte dringen nicht in die Öffentlichkeit, Entscheidungen erscheinen als sachlich alternativlos, offensichtliche Blockaden werden vermieden.
Weil die Akzeptanz der Bevölkerung für die EU nicht zuletzt auf solchen Formen der Ambiguität, Demobilisierung, Intransparenz und Entpolitisierung beruht, stehen Versuche der Demokratisierung des europäischen Institutionensystems vor einem Dilemma: Reformvorhaben, die die demokratische Qualität der EU verbessern wollen, indem sie Rechtssicherheit, Partizipation, Transparenz und demokratische Kontrolle stärken, gefährden nahezu unvermeidlich die Grundlagen des existierenden permissiven Konsenses. Aus demokratietheoretischer Sicht bringen sie zwar Fortschritte, rufen jedoch zugleich Widerstände hervor und laufen Gefahr, die Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger für die EU zu untergraben.1 Mit anderen Worten kann man sagen: Zwischen der Erhöhung der normativen Legitimität der EU und der Sicherung ihrer faktischen Akzeptanz in der Bevölkerung besteht ein Widerspruch.
Diese These ist natürlich eine Provokation für überzeugte Europäerinnen und Europäer, die sich mit guten Gründen um die Gestaltung einer demokratischeren Union bemühen. Doch ein Blick auf die Ratifizierungsdebatte zur Europäischen Verfassung liefert viele Indizien für eine pessimistische Sicht auf solche Bemühungen. Im Mittelpunkt der Kritik standen nämlich in dieser Debatte oft gerade jene Verfassungsbestimmungen, die wenigstens in Ansätzen der in der EU bestehenden der Ambiguität über politische Grundprinzipien, den nicht- partizipativen Entscheidungsverfahren, der Kompetenzverflechtung oder den intransparenten Verhandlungssystemen zu Leibe rückten. Man denke nur an das Entsetzen in konservativen Kreisen über die bloße Existenz der Kategorie „ausschließlicher“ EU-Kompetenzen, oder über die Festschreibung des Anwendungsvorrangs des Europarechts – obwohl beides in der europäischen Regierungspraxis längst anerkannt ist. Man denke aber auch an die Aufregung in der Linken über die Bekenntnisse des Verfassungsentwurfs zum Prinzip der Marktwirtschaft – als wäre die Politik der EU bislang nicht marktwirtschaftlich gewesen. Beispiele wie diese zeigen, dass Versuche der Beseitigung von Ambiguitäten und Intransparenzen im politischen System der EU, ebenso wie Bemühungen um die Erhöhung von Partizipation und demokratischer Kontrolle, mindestens kurzfristig oft mehr Widerstände hervorrufen als sie Akzeptanzgewinne mit sich bringen – auch wenn solche Reforminitiativen aus demokratietheoretischer Perspektive ohne Frage geboten sind.

Grenzen der Demokra­ti­sier­bar­keit?

Angesichts dieser Problematik stellt sich die Frage, ob es überhaupt eine Alternative dazu gibt, sich mit den bestehenden Demokratiedefiziten der EU abzufinden. Oder anders gefragt: Sind die Grenzen der Demokratisierbarkeit der EU zumindest vorläufig erreicht? Michael Greven hat schon vor mehreren Jahren darauf hingewiesen, dass demokratische Verfassungen in der Geschichte stets von den Bürgerinnen und Bürgern selbst erkämpft worden sind, und beim Fehlen einer solchen „bürgerlichen Demokratiebewegung“ kaum von oben in Kraft gesetzt werden können (Greven 1998). Doch die Europäerinnen und Europäer scheinen sich in ihrem permissiven Konsens eingerichtet zu haben. Auch die kurzzeitig von einigen Beobachterinnen und Beobachtern gehegte Hoffnung, die Kontroverse über die Ratifizierung der Verfassung könnte dauerhaft ein breiteres Interesse für Fragen der Demokratisierung europäischer Politik wecken, haben sich nicht erfüllt.
Doch selbst wenn eine weit reichende Demokratisierung der EU letztlich nicht ohne die Mobilisierung breiterer Bevölkerungskreise möglich ist, wäre es unrealistisch zu erwarten, dass sich eine europäische Demokratiebewegung ohne Impulse politischer oder zivilgesellschaftlicher Eliten aus dem Nichts bildet. Darum lohnt sich die Frage, welche Perspektiven nach dem Scheitern der Verfassungsreferenden für eine Demokratisierungspolitik in der EU noch bestehen. In der politischen Debatte kristallisieren sich derzeit zwei Hauptoptionen heraus: Die erste Option, die etwa von der deutschen Bundesregierung vertreten wird, hält an dem Ziel der Konstitutionalisierung fest und schlägt vor, den existierenden Verfassungsentwurf – möglicherweise in verschlankter, umbenannter oder sonstwie optimierter Form – erneut zur Ratifizierung zu stellen. Aus demokratietheoretischer Sicht und vor dem Hintergrund des oben geschilderten Dilemmas lautet das Hauptargument für diese Vorgehensweise, dass ein Aufbrechen des permissiven Konsenses eine unverzichtbare Voraussetzung für die Demokratisierung der EU darstellt. Eine Europäische Verfassung, die Strukturen der Ambiguität, Demobilisierung, Intransparenz und Entpolitisierung ins Wanken bringt, mag zwar kurzfristig auf Widerstände treffen und die Akzeptanz der Bevölkerung für die EU gefährden, bietet aber langfristig die Chance, diese Akzeptanz auf eine demokratischere Grundlage zu stellen. Fraglich an diesem Argument ist jedoch, ob die Erwartungen unterschiedlicher Mitgliedstaaten und Bevölkerungsgruppen an eine Europäische Verfassung nicht schlicht zu unterschiedlich sind, um die Verständigung auf ein einheitliches Dokument möglich zu machen. Der vorliegende Verfassungsentwurf jedenfalls war den einen zu neoliberal und den anderen zu regulierungsstaatlich, den einen zu zentralistisch und den anderen zu ineffizient, den einen zu überladen mit Identitätsrhetorik und den anderen zu konturenlos. Angesichts derartig unterschiedlicher Erwartungen und Ansprüche besteht die Gefahr, dass eine fortgesetzte Beschäftigung mit Verfassungspolitik auch bei noch so geschickten Versuchen um eine Optimierung des Verfassungsdokuments nicht nur ergebnislos bleibt, sondern Entfremdungsprozesse in Gang setzt und schließlich nachhaltig desintegrative Auswirkungen zeitigt.
Diese Überlegungen sprechen für eine zweite Option, die derzeit offenbar von der Europäischen Kommission favorisiert wird. Danach sollte man die Verfassungsdebatte vorerst ruhen lassen und stattdessen versuchen, das Interesse und die Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger über konkrete Politik zu gewinnen. In gewissem Sinne nimmt diese Option die Strukturen des permissiven Konsenses zunächst zum Ausgangspunkt; sie lässt sich jedoch verbinden mit Versuchen, diese Strukturen Schritt für Schritt in eine demokratischere Richtung weiterzuentwickeln. Ungeachtet der unterschiedlichen Vorstellungen über Grundprinzipien und Ziele der europäischen Integration könnte man beispielsweise versuchen, die Bevölkerung durch Diskussionen über konkrete politische Vorschläge verstärkt zu mobilisieren. Schließlich sind gerade Policy- Kontroversen wie der Streit über die Europäische Dienstleistungsrichtlinie – und nicht Debatten über die „Finalität“ der europäischen Integration – bisher in der Lage gewesen, wenigstens für eine bestimmte Zeitspanne das Interesse größerer Teile der Bevölkerung auf die europäische Politik zu richten. In ähnlicher Weise könnten auch Bemühungen um eine Demokratisierung politischer Institutionen und Entscheidungsverfahren auf der Ebene unterhalb einer Europäischen Verfassung ansetzen. Sie könnten sich etwa auf eine ausgewogenere und transparentere Zusammensetzung europäischer Politiknetzwerke konzentrieren, oder darauf, Prozesse der nationalstaatlichen Meinungsbildung über europapolitische Fragen – z.B. die Bestellung und Mandatierung nationaler Delegationen im Ministerrat – demokratischer auszugestalten. Selbstverständlich kann es kein Vertun darüber geben, dass eine solche Demokratisierungsstrategie aus der Sicht einer normativen Demokratietheorie eine suboptimale Variante darstellt. Angesichts der Schwierigkeiten, die sich aus der Fortexistenz des permissiven Konsenses für die Demokratisierung der EU ergeben, ist aber keineswegs auszuschließen, dass eine solche inkrementelle Strategie größere Demokratisierungsfortschritte bewirkt als die Erstellung ambitionierter verfassungspolitischer Blaupausen.
 
1    Ganz ähnliche Mechanismen sind in Analysen der gescheiterten kanadischen Verfassungsreformen der 1980er und 1990er Jahre herausgearbeitet worden. Vgl. dazu z.B. Manfredi/Lusztig (1998); Erk/Gagnon (2000).
 

Literatur  
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Greven, Michael Th. 1998: Mitgliedschaft, Grenzen und politischer Raum: Problemdimensionen der Demokratisierung der Europäischen Union; in: Kohler-Koch, Beate (Hg.): Regieren in entgrenzten Räumen, Opladen/Wiesbaden, S. 249-270
Hurrelmann, Achim 2005: Verfassung und Integration in Europa: Wege zu einer supranationalen Demokratie, Frankfurt/New York
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Lindberg, Leon N./Scheingold, Stuart A. 1970: Europe’s Would-be Polity: Patterns of Change in the European Community; Englewood Cliffs
Manfredi, Christopher P./Lusztig, Michael 1998: Why Do Formal Amendments Fail? An Institutional Design Analysis; in: World Politics, Jg. 50, Heft 3, S. 377-400
Scharpf, Fritz W. 1998: Demokratische Politik in der internationalisierten Ökonomie; in: Greven, Michael Th. (Hg.): Demokratie – eine Kultur des Westens?, Opladen, S. 81-103
Wessels, Wolfgang 2003: Der Verfassungsvertrag im Integrationstrend: Eine Zusammenschau zentraler Ergebnisse; in: Integration, Jg. 26, Heft 4, S. 284-300
 
 

Der Beitrag Das Dilemma europäischer Demokratie erschien zuerst auf Humanistische Union.

Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S.27-38

„Through the no vote in the Netherlands and France – I hope – the citizens did not say no to Europe but they said stop! Now we want to participate. Please help us to participate.“1

Wie steht es nun mit den Möglichkeiten der Partizipation der Bürgerinnen Europas seit Einführung der Bürgerschaft in den Vertrag von Maastricht 1993, und was hat die Verfassungsdebatte der letzten Jahre im Hinblick auf die Bürgerschaftsgrundlagen und -möglichkeiten geleistet? Dieser Aufsatz wird den Fragen auf der Grundlage eines Rückblicks in die Entstehungsgeschichte der Unionsbürgerschaft und ihrer Bedeutung im Vergleich mit moderner nationalstaatlicher Bürgerschaft nachgehen.
Seitdem die europäische Bürgerschaftspolitik Anfang der 70er Jahre versucht hat, eine stabile europäische Identität herzustellen,2 dreht sich die akademische Diskussion um den Mangel an demos – ganz zu schweigen von ethnos.3 Das Fehlen eines europäischen demos, so lautet die Argumentation, führe logischerweise zu einem demokratischen Defizit (Friese/Wagner 2002). Das Unmögliche eines europäischen demos ist mit eben soviel Nachdruck und Hartnäckigkeit kommentiert worden, wie das Verlangen nach einer Art einender Bindung. Letzteres wurde – unter relativ großem Aufsehen – von Jacques Derrida und Jürgen Habermas in einer gemeinsamen Publikation anlässlich des Irak-Krieges zum Ausdruck gebracht. Die beiden Philosophen argumentierten, dass eine starke zivile Opposition gegen den Krieg eine neue europäische Identität stiften würde. Ein Trugschluss und die Aktion rief denn auch auf vielen Seiten Kritik hervor. So stellte beispielsweise Iris Young den Bezug auf die kosmopolitische Dimension mit dem Hinweis in Frage, der Aufruf versuche Identitäten zu konstruieren, die denen moderner Nationalstaaten durchaus nicht unähnlich seien.4  In der Tat hat es in der EU nie eine breite Bewegung gegeben, die sich ähnlich der Entstehungsprozesse europäischer Nationalstaaten für Bürgerschaftspolitik engagiert hätte. In der EU wurde Bürgerschaft von oben eingeführt.
Das mag auch begründen, weshalb ungeachtet endloser Öffentlichkeitsarbeit und Aufrufe europäischer Organe, die Institutionen der Union „dem Bürger näher zu bringen“,5 das Gros der Masse relativ ungerührt blieb. Diese Zurückhaltung erscheint logisch nach Auffassung von Bürgerschaftsminimalisten, die argumentieren, dass die Unionsbürgerschaft im Vergleich zur nationalen Staatsbürgerschaft wenig Substanz enthält. Im Gegensatz dazu haben andere Wissenschaftlerinnen auf den dynamischen, ja sogar transformativen Aspekt dieser Bürgerschaft hingewiesen und begonnen, ihr konstruktives Potenzial im Detail zu erforschen.6 Wie man sieht, hängen die Errungenschaften europäischer Bürgerschaft immer von dem Maßstab ab, der an sie angelegt wird. 
Die EU ist immer als zutiefst modernes Projekt begriffen worden, das solche Großbausteine moderner Nationalstaaten wie zentralisierte Autorität (in der Hand des Staates), begrenztes Territorium (westfälischer Staat) sowie ein Volk (verfasst durch Rechte und Identität zur Mitgliedschaft in einer politischen Gemeinschaft) umfasst.7 
Nur die wenigsten Ansätze haben sich der Aufgabe gestellt, radikal vom methodologischen Nationalismus abzuweichen. Das ist jedoch erforderlich, um die potentielle Rolle und Auswirkung von Bürgerschaft jenseits des Staates einschätzen zu können. Ein differenzierteres Bild dieser potenziellen Auswirkungen zeichnen unterschiedliche Sichtweisen der Unionsbürgerschaft, die nach der Ratifizierung der Unionsbürgerschaft mit dem Maastrichter Vertrag die akademische Diskussion dominierten. Sie stützen sich auf normative und sozialhistorische Untersuchungen und zunehmend auf die Konzeption von Bürgerschaft als Praxis.8
 

Europäische Bürger als Subjekte ihrer Zeit

Der sozialhistorische Ansatz stellt die Spannung zwischen dem Grundprinzip der Gleichheit aller Bürgerinnen einerseits, und der partikularen Wirklichkeit bestehender Ungleichheit zwischen den einzelnen Bewohnern einer Gemeinschaft andrerseits, in den Vordergrund. Das erlaubt es, die Spannung zwischen philosophisch bestimmten universellen Zielen und organisatorisch begrenzten partikularen Möglichkeiten von Bürgerschaft mittels des empirischen Zugriffs auf Praxis zu untersuchen. So wird es möglich, gesellschaftlich verwurzelte Vorstellungen von Idealbürgerschaft zu bestimmen, die im Laufe der Zeit durch Praxis entstehen. 
Moderne Bürgschaft ist durch zwei funktionale Dimensionen gekennzeichnet, die entscheidend für die Errichtung von Grenzen sowohl zwischen Staaten wie auch innerhalb von Gesellschaften waren. In der ersten Dimension geht es um Rechte, zu denen die Bürgerrechte auf Bewegungsfreiheit, das politische Recht zu wählen und das  soziale Recht auf Zugang zu Bildung und Sozialleitungen gehören. In der zweiten Dimension geht es um Identität, das heißt, um die Zugehörigkeit zu einer bestimmten national definierten Gemeinschaft. Beide Dimensionen sind mit dem Vorhaben verknüpft, Staatlichkeit zu stiften und die Territorialgrenzen von Staaten zu stabilisieren.
Anders verdeutlicht die sozialhistorische Forschung zur Bürgerschaft die Schlüsselrolle dreier historischer Elemente. Das erste Element sind Rechte, die Beziehung zwischen Einzelpersonen und Polity festlegen. Bei Zugang, dem zweiten Element, geht es um die Bedingungen zur Ausübung der Beziehung zwischen Bürger und Gemeinschaft. Dieses Element wird am besten als Zugang zu politischer Partizipation bzw. zur Wohlfahrtsstaatlichkeit verstanden. So wird beispielsweise der Zugang zu den Bereichen der Sozialpolitik, Marktpolitik und Visumspolitik durch politische und rechtliche Richtlinien bestimmt, die damit wesentlichen Einfluss auf die Wahrnehmung politischer Teilhabe einzelner Bürger nehmen. Durch diese Abhängigkeit von soziokulturellen, wirtschaftlichen und politischen Ausschlusskriterien kann Zugang trotz verfassungs-rechtlicher Grundlagen verwehrt bleiben. Das dritte historische Element umfasst zwei unterschiedliche Zugehörigkeitsmodi zu einer Gemeinschaft. Der erste fußt auf der emotionalen Bindung an gesellschaftliche Räume beispielsweise durch Teilnahme am Arbeitsplatz oder in der Alltagswelt. Der zweite fußt auf der formalrechtlichen Bestimmung nationaler Identität  
Zusammenfassend  können zwei Erkenntnisse über die Rolle von Bürgerschaft bei der Bildung politischer Gemeinschaften aus der Geschichte gewonnen werden.  Erstens, die Bedingungen von Bürgerschaft sind Produkt eines dauerhaften Prozesses, der einhergeht mit Diskussionen über die Bedingungen von Bürgerschaft und Auseinandersetzungen um den Zugang zu Partizipation. Dieser Prozess trägt dazu bei, geteilte Erwartungen zur Bedeutung von Werten und Normen unter den Beteiligten zu schaffen. Damit wird ein Zugehörigkeitsgefühl zu einer bestimmten Gruppe oder Gemeinschaft gestiftet. Zweitens, die drei Haupttypen moderner Bürgerschaftsrechte sind in sich über zwei Jahrhunderte währenden Prozessen formuliert und festgelegt worden. Die Untersuchung von Marshall weist entscheidend auf die – oft übersehene – Tatsache hin, dass Bürgerrechte weder zwingend alle gleichzeitig eingeführt werden müssen, noch, dass durch ihre Institutionalisierung alle Bürger auf gleiche und gerechte Weise Zugang zu ihnen haben. Tatsächlich hat sich eine Bündelung der verschiedenen Rechtstypen erst in der Hochzeit der Sozialstaaten in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts herauskristallisiert. Die unterschiedlichen Elemente von Bürgerschaft sind also zu manchen Zeiten gebündelt, während sie zu anderen Zeiten fragmentiert bleiben. Beide Rechtskonstellationen haben unterschiedliche Auswirkungen für die partikularistische Ausformulierung von Bürgerschaft. Mit Hinblick auf die Maastrichter Unionsbürgerschaft kann insofern die Frage gestellt werden, ob die aktuelle Fragmentierungsperiode anhalten wird, oder ob eine erneute Bündelung ansteht. Und, wenn dies eintrifft, was wäre in dem Falle anstelle des Nationalstaates die Bezugsinstanz für diese Bürgerschaft?
Die Auffassung von Bürgerschaft als Entwicklungskonzept ist ein hilfreicher Ansatz zur Erforschung der Entwicklungsbedingungen und -möglichkeiten der Unionsbürgerschaft. Nach der Konzeption des Marshallschen Bürgerschaftsideals folgt, dass als Folge der Diffusion gesellschaftlicher Kontexte, verschobener geographischer Grenzen sowie veränderter politischer Hoheitsregelungen das moderne Bürgerschaftsideal der Aktualisierung bedarf.  Die Bestimmung eines solchen up-date von Bürgerschaft, das die Folgen von Bürgerschaftspraxis jenseits des Staates widerspiegelt, ist zentral für die Bestimmung der Ordnungskapazität von Bürgerschaft jenseits des Staates. Die fehlende Wahrnehmung dieser Kapazität spiegelt sich in der Diskussion über das „Demokratiedefizit“ in der EU wider.

Die beiden Werdegänge europä­i­scher Bürger­schaft

Als Entwicklungskonzept ist europäische Bürgerschaft nunmehr seit drei Jahrzehnten Teil des europäischen Integrationsprozesses. Das Bewusstsein über diese Bürgerschaft ist jedoch weitaus weniger ausgebildet als ihre rechtlichen Bestimmungen. Die großen Debatten wurden erst vor relativ kurzer Zeit mit der Konstitutionalisierung der Bürgerschaft durch den Maastrichter Vertrag angestoßen. 
  Die Literatur weist nicht nur eine, sondern zwei narrative Darstellungen über die Entstehung europäischer Bürgerschaft auf, die jeweils eine unterschiedliche Laufbahn nachvollziehen. Den Betrachtungen der ersten Darstellung folgend, hat Bürgerschaft sich durch den Prozess der Integration durch Recht, der durch die Rechtssprechung des EuGH vorangetrieben wurde, entwickelt. Die zweite Darstellung stützt sich auf eine Reihe von Diskussionen und Überlegungen von Policymakers und Politikern im Kontext der EG bzw. später der EU. Beide folgen in ihrer Entwicklung einer unterschiedlichen Logik. Sie sind jedoch bisher selten verglichen worden. 

Die rechts­wis­sen­schaft­liche Perspektive

Die rechtliche Sicht auf die Unionsbürgerschaft konzentriert sich auf die schrittweise Erweiterung der Bürgerrechte von der Marktbürgerschaft zur Verfassung politischer Bürgerrechte durch gesetzliche Integration. Mit anderen Worten, das empirische Material der Juristinnen besteht im Wesentlichen in der Jurisprudenz des EuGH und der vorgelagerten Instanzen. Es geht darum, ob und wie sich die trans- und supranationale Rechtsordnung entwickelt. Die Rolle und Bedeutung von Unionsbürgerschaft wird im Rahmen von Völkerrecht, EU-Recht und der binnenstaatlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten bestimmt.  Juristen verweisen darauf, dass seit der Einführung der „Marktbürgerschaft“ in den 1950er Jahren die Beschränkungen des Prinzips der Freizügigkeit aufgehoben wurden und die zunächst als Rechte der Marktbürger verstandenen Befugnisse schrittweise erweitert wurden.   Nachfolgende Entscheide im Arbeits- und Sozialrecht schlossen sich dieser Vorgabe an. 
Es folgt, dass der negative Integrationsprozess, der den ungehinderten Handel über interne Gemeinschaftsgrenzen hinweg förderte, die Weichen für die ersten Schritte in Richtung Konstruktion einer europäischen Bürgerschaft gestellt hat. Dieser ging der positiven Integration durch ausdrückliche politische Schritte zur Schaffung europäischer Bürgerschaft in den 1970er Jahren noch voraus. 
Grundsätzlich hat also die Jurisprudenz des EuGH die frühe Grundlage für einen Ansatz zur Bewegungsfreiheit festgelegt. Die Tatsache, dass Marktbürger Grenzen überschritten und in Mitgliedstaaten wohnten, deren Staatsbürgerschaft sie nicht besaßen, führte zu unterschiedlichsten Problematiken wie zum Beispiel der Gewährleistung von Sozialversicherung, Grundrechten, Diskriminierungsverbot aufgrund von Herkunft. Zwei größere Aufgaben waren entsprechend besonders einflussreich für das developing Konzept europäischer Bürgerschaft (O’Leary 1996): der Schutz von Sozialrechten und die Frage der politischen Gleichberechtigung. Während die erstere im Wesentlichen durch die Rechtsprechung des EuGH geregelt wurde, haben politische Akteure wie u.a. EU Institutionen und Lobbygruppen die letztere aufgegriffen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Präzedenzrecht des EuGH wichtige Informationen dahingehend geliefert hat, wie Unionsbürgerschaft das Leben der Bürgerinnen sowie die Entwicklung von rechtlichen und politischen Institutionen  und Verfahren beeinflusst – sowohl in den Mitgliedstaaten wie auch auf EU-Ebene. Die Frage politischer Gleichheit wurde von politischen Akteuren aufgegriffen. Die Einführung von Bürgerschaft in den Maastrichter Vertrag hatte somit eine Reihe von Auswirkungen auf die institutionelle Adaption sowohl in den Mitgliedstaaten wie auch in den Beitrittsländern. So sind beispielsweise die Mitgliedstaaten zuständig für die Anpassung von Wahlgesetzen und –verfahren, und der Rechtssprechung des EuGH wird auch weiterhin eine Schlüsselrolle  bei  der Einhaltung der in Verträgen festgelegten Grundsätzen und Normen zukommen. Hier bleibt festzustellen, ob Bürgerinnen sich mit Klagen zunehmend an den EuGH wenden werden. Weiterhin wird es interessant sein zu beobachten, ob das derzeit für die Bürger einiger neuer Mitgliedstaaten eingeschränkte „Recht sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“ (Artikel 18, EG Vertrag) politischen Widerstand auslösen wird.  

Die politik­wis­sen­schaft­liche Perspektive

Seit den frühen 1970er Jahren entfaltete sich die Bürgerschaftspraxis gestützt auf die beiden Policypakete der „besondere Rechte“ und der „Passunion.“ und führte letztlich zur Konstitutionalisierung der Bürgerschaft mit dem Maastrichter Vertrag.9 Mit dem Bezug auf ‚Grenzen’ und ,Wahlrecht’ enthalten beide Kernaspekte moderner Bürgerschaft. Sie stellen die Grundlage der Debatten über Bürgerschaft, europäische Identität und politische Union dar. Die Verabschiedung der Ratsentscheidung von 1976 über die Einführung der Direktwahl,10 die ersten Europawahlen 1979 und der Ratsbeschluss von 1981 über eine europäische Passverordnung11 waren dabei entscheidende erste Schritte. Neben diesen institutionellen Veränderungen wurde zudem der Bürgerschaftsdiskurs um den Grundgedanken des „Europäischseins“ erweitert, der in einem Papier  zur „Europäischen Identität“ 1973 vorgestellt wurde12 Insofern war Bürgerschaftspraxis an das Vorhaben geknüpft, ein stärkeres Gefühl der Identität in der – damaligen – Europäischen Gemeinschaft zu schaffen.
In den 80er Jahren verlangsamte sich der eher verwegene Schritt nach vorn, der die  Bürgerschaftspraxis im vorausgegangenen Jahrzehnt vorangetrieben hatte. Wirtschaftliche Unsicherheit,  weit verbreitete Sorgen über Unregierbarkeit in den Mitgliedstaaten, ein zunehmendes Gefühl der Eurosklerose, ungelöste Haushaltsprobleme und eine generelle pessimistische Stimmung führten zu einer verstärkten Konzentration auf Marktbildung und wirtschaftliche Integration. Statt des Strebens nach positiver Integration (Europäische Union gründen, Bürgerschaft einführen) wurde negative Integration (offene Marktwirtschaft) in den Vordergrund gestellt, bei der die Freizügigkeit der Arbeiternehmer eine wesentliche Bedingung wirtschaftlicher Flexibilität darstellte. Mit anderen Worten, nicht der Zugang zu Polity durch Wahlrecht, sondern der Zugang zur Partizipation im sozioökonomischen Sinne stellte sich in dieser Phase als das Hauptanliegen von Bürgerschaft dar. 
  In den 1990er Jahren wurden erneut Forderungen nach einem größeren Zugang zu Partizipation sowohl in politischer wie auch in sozioökonomischer Hinsicht erhoben. Mit dem Maastrichter Vertrag und dem Ende des Kalten Krieges gelangte das politische Projekt der Bildung einer Union erneut auf die politische Tagesordnung. Und ein kritischer Blick auf die europäische Identität als Teil bisheriger Bürgerschaftspraxis zeigte, dass ein Grossteil Europäer und Europäerinnen bisher von dem Konzept ausgeschlossen blieb, denn europäische Identitätspolitik hatte sich ausschließlich auf Westeuropäer bezogen. Die Herstellung einer Verknüpfung von deutscher Vereinigung und europäischer Integration führte zu einer erneuten Konzentration auf politische Integration. Sie bot den politischen Akteuren, die an der Einführung europäischer Bürgerschaft interessiert waren, jetzt ein politisches Gelegenheitsfenster.13
Bis dahin hatte die europäische Bürgerschaftspraxis zwei Typen von Ressourcen mobilisiert. Erstens, Bürgerschaft sollte gemeinschaftsspezifische Rechte, sowohl für die Polity wie auch den Sozialraum verleihen. Zweitens, sollte als erkennbares Zeichen für Reisen außerhalb der EG der einheitliche Pass eingeführt werden. Beide Ressourcen wurden durch Artikel 8a-e des Maastrichter Vertrags festgeschrieben. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass wenngleich das Ende des Kalten Krieges und die neuerliche Konzentration auf politische Integration in Europa zwar Spielraum für die Etablierung politischer Bürgernormen eröffnete, die Geschichte von Bürgerschaftspraxis seit den 70er Jahren dennoch überwiegend zeigt, dass die Bedeutung von Unionsbürgerschaft nicht aus der Summe staatsbürgerlicher Rechte und Praktiken der Mitgliedstaaten entstanden ist; genauso wenig, wie ihr Wesen aus dem Konzept moderner Bürgerschaft abgeleitet werden kann. Stattdessen wurde Unionsbürgerschaft, wenn auch auf frühere Erfahrungen mit Bürgerschaft rekurrierend, mit eigenen Charakteristika neu entworfen.

Bürger­schaft­spraxis in der Zeit nach Maastricht  

                                                                      
Die 1990er Jahre zeigten die Institutionalisierung politischer und rechtlicher Normen. Hatte man sich in den beiden vorausgegangenen Perioden noch mit dem historischen Element der Zugehörigkeit befasst, lag nun der Schwerpunkt auf der Festsetzung rechtlicher Bindung zwischen den Bürgern und der EU. Dabei ging es nicht nur um die Neudefinition der Verbindung zwischen Bürgern und der Gemeinschaft, sondern um die Frage nach dem politischen Inhalt von Staatsangehörigkeit. Diese dritte Periode der  Entwicklung europäischer Bürgerschaftspraxis stellte zudem eine Abkehr von moderner Bürgerschaft dar, indem der Besitz der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates zur Voraussetzung für die Unionsbürgerschaft wurde.
Die Konstitutionalisierung ‚schlanker’ Bürgerschaft bedeutete in der Praxis eine institutionalisierte Fragmentierung von Bürgerschaft. Mit anderen Worten, einige europäische Bürgernormen wurden durch die Bürgerschaftsartikel (Artikel 17–22 EGV) festgelegt, während andere an anderer Stelle der Verträge behandelt werden.14 Eine vierte Periode der Bürgerschaftspraxis zeigte eine gleichsam wachsende Mobilisierung und Verwirrung im Hinblick auf die Folgen dieser Fragmentierung. Das Europäische Parlament organisierte Anhörungen in Brüssel, auf denen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ihren Forderungen an die Regierungskonferenzen Ausdruck verleihen konnten. Wenngleich die NGOs formal nicht zur Teilnahme an den Regierungskonferenzen berechtigt waren und auch über keine formalen Partizipationskanäle verfügten, boten diese Anhörungen immerhin den Raum zu Diskussionen. Im Anschluss an Maastricht entfaltete sich eine neue Debatte über die Kluft zwischen politisch einbezogenen und ausgeschlossenen Einwohnern, das heißt zwischen Bürgerinnen mit rechtlicher Bindung an die Union und so genannten Drittstaatsangehörigen, Personen die über keine rechtlichen, vermutlich jedoch über emotionale Bindungen (Zugehörigkeitsgefühl) verfügen  Diese Diskussion wurde durch Interessenverbände und das Europaparlament vorangetrieben. Die Forderung richtete sich darauf, die Unionsbürgerschaft nicht nur denjenigen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaats besitzen (Artikel 8 (1) EG Vertrag) zu gewähren, sondern stattdessen dieses Recht an den Wohnsitz zu binden. Der folgende Amsterdamer Vertrag hat diese Forderungen jedoch nicht aufgenommen. 
Obwohl die formal-institutionellen Aspekte der Unionsbürgerschaft insofern weitgehend unverändert blieben, erfuhren die informellen Aspekte europäischer Bürgerschaft im Anschluss an die Amsterdamer Periode weitere Reformen, so dass die europäischen Einrichtungen begannen enger mit nationalen Vertretungen, Nationalparlamenten und Bürgerbewegungen zusammenzuarbeiten, um auf den wachsenden Unmut gegenüber dem europäischen Integrationsprozess zu reagieren.
Trotz Änderungen formaler Bestimmungen im Vertragsrahmen und den Verfassungen der Mitgliedstaaten ist Unionsbürgerschaft weiterhin nicht unangefochten. Nicht nur Wissenschaftlerinnen kommen zu unterschiedlichen Einschätzungen darüber, was diese Bürgerschaft in ihren derzeitigen Form bereithält, ganz zu schweigen von ihrem zukünftigem Potenzial, auch Kommunalräte, Regionalregierungen und Regierungsbeamtinnen der Mitgliedstaaten sehen sich mit der Umsetzung des EU-Rechts konfrontiert. Die fragmentierte und umstrittene Substanz kommunaler Wahlverfahren ist nur ein Beispiel für die direkten Auswirkungen der strittigen Bürgerschaftsgesetzgebung auf den Alltag europäischer Bürgerinnen (Shaw 2006). Die weit auseinander gehenden Erwartungen, Forderungen und Einschätzungen haben sich dabei als förderlich für die kontroverse Debatte erwiesen. Solche Kontroversen über europäische Bürgerschaft bilden nicht nur einen Beitrag zur Bestimmung von Sinn und Potenzial europäischer Bürgerschaft. Sie stellen auch die grundsätzliche Frage nach zivilisierter und demokratischer Organisation in einer zunehmend globalisierten Welt in den Vordergrund. In diesem Prozess stellt die Anfechtung europäischer Bürgerschaft eine entscheidende Ressource dar.
Zusammengefasst ist festzustellen, dass sich europäische Bürgerschaft als neue supranationale Institution und transnationale Praxis auf die Beziehung zwischen Bürgern und ihrer Gemeinschaft entlang von drei Kerndimensionen auswirkt. Dazu gehören, erstens, die Identität der Bürgerinnen (wer gehört wohin und weshalb?), zweitens, die Art und der Rahmen von Rechten, die Bürger evozieren können (welche Rechte können mit welcher Institution auf welcher Ebene hervorgerufen werden?), und drittens, die Zugangskanäle zu Partizipation in der größeren politischen und sozialen Gemeinschaft europäischer Bürgerinnen (wer darf auf welcher Grundlage wo partizipieren – sozial, wirtschaftlich, kulturell, politisch?). Diese drei Dimensionen haben weiterreichende Auswirkungen auf die Art von Gemeinschaft, die die EU werden kann. Ihre Ausarbeitung enthält entscheidende Antworten auf die soziale Konstruktion der EU. Die Geschichte europäischer Bürgerschaftspraxis als Ganzes auf der Grundlage der Policy und Politik, die die institutionellen Bedingungen der Europolity hervorgebracht hat, zu verstehen, bildet daher den wesentlichen Bestandteil zukünftiger empirischer Forschung zur europäischen Bürgerschaft.

Zusam­men­fas­sung und Ausblick                                                                                  Die Verfas­sungs­de­batte – Bürger­schaft im neuen Licht?

Der Entwurf für eine „Verfassung für Europa“ war bisher vor allem Gegenstand akademischer und politischer Kontroversen. Diese haben allerdings wenig zur Beantwortung der Frage beigetragen, warum der Verfassungsentwurf – trotz substanzieller Verbesserungen aus der Perspektive der Bürgerinnen beispielsweise im Bereich der Grundrechte und der Einbindung des Parlaments – in zwei Referenden keine Zustimmung gefunden hat. Ist das „Nein“ zweier nationaler Referenden mit einer Ablehnung des europäischen Projektes oder gar dem Scheitern eines europäischen Konstitutionalismus gleichzusetzen?
Das Gegenteil ist der Fall.15 Den Teufel im Detail des Vertragstextes zu vermuten, käme der sprichwörtlichen Suche nach dem Schlüsselbund unter der Straßenlaterne gleich. Wer das „Nein“ der holländischen und französischen Referenden verstehen will, darf nicht die rechtliche Substanz der Verfassungsnormen, sondern muss ihre soziale Sichtbarkeit und kulturelle Anerkennung im Kontext erforschen. Was ist also der Status quo normativer Regierungsgrundlagen und wie ist er gegebenenfalls zu verbessern? Hier steht beispielsweise die Ausformulierung des Bürgerrechts auf Differenz sowie der Zugang zu Partizipation im Dialog und die Verbesserung der Sichtbarkeit bereits vorhandener Dialogstrukturen in den vielfältigen Debatten um demokratisches Regieren jenseits von Staatlichkeit noch aus.16
Das Postulat der Umstrittenheit als Recht zur Teilnahme als aktives Konzept im Sinne Marshallscher Kriterien voller Mitgliedschaft in einer Gemeinschaft muss ausformuliert werden. Denn nur in diesen transnationalen Räumen sind die drei Grundbedingungen zur Normbefolgung jenseits des Staates, legale Geltung, soziale Anerkennung und kulturelle Wahrnehmung verfasster Normen, Prinzipien und Regelungen gewährleistet. Während die Überlappung dieser drei Grundbedingungen der Bürgerschaft in Nationalstaaten im Prinzip gewährleistet war, ist dies durch das routinierte, jedoch exklusive Überschreiten von Grenzen sowohl horizontal (gesellschaftlich) als auch vertikal (politisch) nicht mehr gewährleistet. Daher lässt sich zusammenfassen, dass in Abwesenheit einer alles umfassenden Transnationalisierung, die eine Europäisierung der Werte, Normen und Weltanschauungen aller Unionsbürgerinnen erlauben würde, die Marshallschen Bürger der Gegenwart auf transnational positionierte Eliten begrenzt bleiben. Vor dem Hintergrund eingeschränkter Zugangsbedingungen zum Dialog in der europäischen Öffentlichkeit ist eine größere Akzeptanz europäischer Verfassungsnormen einerseits auf kultureller Ebene, also durch die Ausweitung transnationaler Räume, zu erreichen, und andererseits durch die institutionelle Verankerung prinzipieller Teilnehmerrechte. Hier könnte der im Eingangszitat erwähnte Vorschlag des MEP, des französischen Grünen Gerard Onesta dann eine sinnvolle institutionelle Grundlage bieten, wenn die Themen der ‚Agoras’ von Bürgerinnen selbst gewählt werden, der Zugang zum Dialog all jenen, die ihn wünschen, gewährt wird und die Ergebnisse dieser Auseinandersetzungen sich im institutionellen Rahmen der jenseits des Staates verfassten Polity niederschlagen.

1   Der entsprechende Vorschlag ist, dass das EP 5-6 Foren pro Jahr organisiert, während derer etwa 300 Teilnehmer/innen Themen, die von den Sprecher/innen der politischen Gruppen im Parlament ausgewählt werden. Die Idee zu diesen „Agoras“ ist von dem Vizepräsident des Europaeischen Parlaments, dem französischen Grünen MEP Gerard Onesta eingereicht worden. Siehe dazu: euobserver.com 24 May 2006 at http://euobserver.com/9/21676/?rk=1
2    Einzelheiten zu diesem Argument finden sich in Wiener 1998, Kap 4.
3    Siehe hier für viele Habermas 1995, Grimm 1995, Grande 1996, Lehning 1998.
4   Siehe dazu im Detail “Europa leerer Mittelpunkt: Widerstand gegen die US-Politik kann nur eine Dezentrierung der Demokratie leisten,“ Iris M. Young, Frankfurter Rundschau 22 Juli 2003, S. 9.
5   Siehe dazu die Erklärungen der Regierungskonferenz 2000 (Nizza). In der Erklärung zur Zukunft der Union 23 (6) erkennt die Konferenz an, “dass die demokratische Legitimation und die Transparenz der Union und ihrer Organe verbessert und dauerhaft gesichert werden müssen, um diese den Bürgern der Mitgliedstaaten näher zu bringen.” [Hervorhebung, AW]
6   Zur Unterscheidung von minimalistischen und dynamischen Ansätzen, siehe Meehan 1997. Zur Gruppe der ersteren, siehe u.a.  O’Leary 1996, Oliveira 1995, für letztere stehen u.a. Meehan 1993; Shaw 1997; Kostakopoulou 1996, Wiener 1998.
7    Vergleiche dazu einerseits die Entwicklung der modernen Beziehungen zwischen diesen drei Faktoren nach dem sozialhistorischen Ansatz von Tilly (1975) und andererseits die „Dreilementenlehre“ der deutschen Rechtsdogmatik (Hobe/Kimminich 2004, 67-70).
8   Siehe z.B. als Auswahl für viele Bellamy (2000), Shaw (1997); Pfister (2005); Jenson (2005); Kostakopoulou (2003, 2005); Wiener (1995; 1997; 1998); Wobbe/Otte (2001) und Bös (2001).
9    Siehe zu den beiden Policypaketen, die in der Folge des 1973 Pariser Gipfeltreffens entwickelt wurden, im Detail Wiener (1998, Kapitel 4).
10  Official Journal No L 278, 8.10.1976, Act concerning the election of representatives of the Assembly by direct universal suffrage.
11  Official Journal C 179 , 16/07/1982 S. 1–2; Supplementary Resolution to the Resolution adopted on 23 June 1981 concerning the adoption of a passport of uniform pattern, of the Representatives of the Governments of the Member States of the European Communities, Ratssitzung, 30.06.1982.
12  Das Papier zur europäischen Identität wurde auf dem Kopenhagener Gipfel 1973 erstellt, siehe im Wortlaut Europe Documents, No. 779, 15 December 1973.
13  Insbesondere verschiedene spanische Anträge trieben den Prozess der Bürgerschaftspraxis in jener Periode, die den Maastrichter Regierungskonferenzen unmittelbar vorausging, voran (siehe dazu im Detail Wiener 1998, Kapitel 11 „Dusting off the Citizenship Acquis“).
14  So hält die Kommission im Third Report on Union Citizenship fest: “[u]nder the terms of Art 17(2) of the EC Treaty, citizens of the Union are to enjoy the rights conferred by this treaty and are to be subject of the duties imposed thereby.” (Commission 2001, 6)
15   Siehe hierzu im Detail die Ausführungen in Wiener 2005.
16   Siehe dazu im Detail die Ausführungen in Tully 2006.
 
 
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Der Beitrag Bürgerschaft jenseits des Staates erschien zuerst auf Humanistische Union.

Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S.39-51

Es gibt keinen europäischen Wohlfahrtsstaat, zumindest nicht im Singular. Wer vom „Europäischen Sozialmodell“ in der Europäischen Union reden will, sollte immer den Plural verwenden. Denn die Sprache von dem europäischen Wohlfahrtsstaat oder dem europäischen Sozialmodell1 ist politisch und als solche von taktischen Abgrenzungsversuchen  meist gegen den angloamerikanischen Kapitalismus  inspiriert. Analytisch ist die Sprache von „dem“ europäischen Wohlfahrtsstaat falsch. Dies wissen wir mit einiger konzeptioneller und statistischer Klarheit spätestens seit Gøsta Esping- Andersens berühmter Studie „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ aus dem Jahre 1990.
Das Zugeständnis und Wissen, dass es unterschiedliche Typen von Sozialstaaten gibt, hat nicht nur den Vorteil diagnostischer Präzision, sondern auch jenen einer höheren prognostischen Kapazität. Handlungsorientiert gesprochen, signalisiert er eine höhere Bereitschaft, aus den eigenen wie aus anderen Erfahrungen im Vergleich zu lernen (benchmarking) und gegebenenfalls in Reformpläne umzusetzen. Und – Reformen sind notwendig, wollen die europäischen Wohlfahrtsstaaten solch zentrale Herausforderungen bewältigen, wie die demographischen Veränderungen, die Wirtschaftsverträglichkeit sozialstaatlicher Sicherungen, die Finanzierbarkeit des Sozialstaats sowie die Sicherung einer hinreichenden Fairness und Kohäsion in ihren entwickelten demokratischen Gesellschaften.
Schaut man sich die Wohlfahrtstaaten in der Europäischen Union in dieser Absicht an, so lassen sich zunächst mit Esping- Andersen drei Typen von Wohlfahrtsstaaten unterscheiden:
· der liberale Wohlfahrtsstaat, wie er prototypisch von Großbritannien vertreten wird, dessen Merkmale sich aber zunehmend auch in den Niederlanden finden lassen;
· der konservative Wohlfahrtsstaat, wie er vor allem in Deutschland und Frankreich, aber auch in Österreich, Belgien und Italien zu finden ist;
· der sozialdemokratische Wohlfahrtstaat, für den die skandinavischen Länder Dänemark, Norwegen, Schweden und seit einigen Jahren auch Finnland stehen.
Andere fügten später den mediterranen oder nach 1990 den osteuropäischen Wohlfahrtsstaatstypus hinzu. Die beiden letztgenannten sind jedoch klare Mischtypen. Dies könnte in näherer Zukunft anders sein, wenn man die osteuropäischen Tendenzen zur Marginalisierung der Steuer- und Sozialstaatlichkeit in die Zukunft extrapolieren will. Für die Gegenwart erscheint es mir empirisch gesicherter, es bei den drei klassischen Wohlfahrtsstaatstypen zu belassen

Die Performanz der Wirtschafts- und Wohlfahrts­re­gime

Für die Beurteilung der Wohlfahrtsstaaten und den Erfolg von Reformpolitik ist ihre Performanz auf drei zentralen Politikfeldern entscheidend, die in einem besonders engen funktionalem Zusammenhang mit ihrer Struktur stehen. Diese Politikfelder sind: Fiskalpolitik, Beschäftigungspolitik, Sozialpolitik.
Anhand dieser Politikfelder wurden sechs Länder (Großbritannien und die Niederlande, Deutschland und Frankreich sowie Dänemark und Schweden) hinsichtlich der gezeigten Reformfähigkeit als auch des dadurch erreichten Status untersucht.2 Die Untersuchungsperiode beginnt in der Mitte der 1990er Jahre und endet mit dem Jahr 2004.

Die Fiskal­po­litik

Vergleicht man die Fiskalpolitik der sechs Länder hinsichtlich ihrer Veränderung als auch ihres aktuellen Standes, so schneiden Schweden und Dänemark am besten ab. Beide Länder haben erfolgreich ihr Budget konsolidiert, indem sie die Ausgaben begrenzten, aber gleichzeitig die Steuereinnahmen auf ihrem hohen Niveau beließen. Sie reduzierten allerdings die Körperschaftsteuern, um die Kapitalflucht zu stoppen, die Anfang der 1990er Jahre insbesondere in Schweden enorme Probleme bereitet hatte. Großbritannien und die Niederlande rangieren im Mittelfeld. Beide Länder reduzierten erfolgreich die Staatsschulden und Haushaltsdefizite, indem sie die Ausgaben begrenzten und die Arbeitslosigkeit verringerten. Deutschland und Frankreich sind die Verlierer in diesem fiskalpolitischen Vergleich. Beide Länder schafften es nicht, ihre Ausgaben zu zügeln und ökonomisches Wachstum durch Steuerreformen zu stimulieren. Vor allem die Reduktion der Einkommens- und Körperschaftsteuer in Deutschland verfehlte das proklamierte Ziel eines Wachstums der Investitionen, des Konsums und der Wirtschaft. Die Steuersenkungspolitik von Rot-Grün war zudem weder wirtschaftlich erfolgreich noch sozialdemokratisch. Die Politik gezielter Steuererhöhungen der sozialistischen Linkskoalitionen war in Frankreich hinsichtlich der Steuereinnahmen und der Minderung des Haushaltsdefizits zwar gleichfalls erfolglos, wies aber zumindest keine solch vergleichbare unsoziale Schlagseite auf wie in Deutschland.

Abbildung 1: Performanz in der Fiskalpolitik

Anmerkung für Abb. 1-4: Für die Standardisierung des Status wurden die länderspezifischen prozentualen Abweichungen bei jeweils zwei Indikatoren in den Politikfeldern vom arithmetischen Mittel der sechs Länder errechnet. Für die Fiskalpolitik waren dies die Staatsverschuldung und das strukturelle Haushaltsdefizit, für die Beschäftigungspolitik die beschäftigungs- und die Arbeitslosenquote und für die Sozialpolitik die preisbereinigten Pro-Kopf-Sozialausgaben und die Veränderungsquote der Armutsgefährdung vor und nach sozialen Transfers. Für den Veränderungsindikator wurde jeweils die Prozentpunkt- Veränderung von Untersuchungsbeginn (1977) bis Untersuchungsende (2004/5) der beiden Indikatoren verwendet. Die Ergebnisse wurden in Relation zum maximalen Wert auf einer Skala von -100 bis +100 normiert. Für die oben abgebildete Gesamtbilanz wurde dann die Summe der länderspezifischen Status- und Veränderungswerte errechnet. Positive Werte bedeuten niedrigere Schulden bzw. Defizite, niedrigere Arbeitslosenquoten bzw. höhere Beschäftigungsquoten und höhere Schulden bzw. Defizite, höhere Arbeitslosenquoten und niedrigere Erwerbsquoten und niedrigere Sozialausgaben.
Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Eurostat und Daten der OECD.

Die Arbeits­markt­po­litik

Betrachtet man die durchschnittlichen Veränderungen der letzten Jahre als auch den aktuellen Status (meist die Jahre 2003/4), so sind bei der Bewältigung des Beschäftigungsproblems die Niederlande bis zu jenem Zeitpunkt die Erfolgreichsten gewesen. Vor allem die Schaffung von Teilzeitjobs für Frauen und Migranten trug zu einer steigenden Beschäftigungs- und sinkenden Arbeitslosenrate bei.3 Wie erwartet folgen die beiden skandinavischen Staaten und Großbritannien. Die schlechteste Vorstellung bietet erneut Deutschland, dicht gefolgt von Frankreich. Dieses Gesamtbild ist eine Reproduktion dessen, was der Vergleich bereits in der Fiskalpolitik ergeben hat. In der Arbeitsmarktpolitik wiegt dieses Politikversagen für sozialdemokratische Regierungen jedoch ungleich schwerer, da hier programmatische Kernziele der Sozialdemokratie verfehlt werden und vornehmlich die unteren Schichten der sozialdemokratischen Wähler von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Auch die niedrigen Frauenerwerbsquoten in Deutschland und mit Abschwächung auch in Frankreich lassen sich nicht mit den gesellschaftlichen Emanzipationszielen der Gleichberechtigung in Deckung bringen.

Abbildung 2: Performanz in der Beschäftigungspolitik im Vergleich

Die Sozial­po­litik

Als Indikatoren zum Vergleich der Sozialpolitiken wurden die Sozialausgaben pro Kopf der Bevölkerung und die Veränderung des Armutsrisikos durch Sozialtransfer mit einbezogen. Gemessen daran hat Großbritannien im Jahr 2001 den letzten Rang beibehalten, obgleich dort die größten positiven Veränderungen in den letzten Jahren zu verzeichnen waren. Zwar hat New Labour die Sozialausgaben angehoben und das Armutsrisiko für bestimmte Zielgruppen moderat gesenkt, doch reichte das nicht, um zu dem Niveau Kontinentaleuropas aufzuschließen, ganz zu schweigen von Skandinavien. 

Abbildung 3: Performanz in der Sozialpolitik im Vergleich

Da Dänemark und Schweden bereits zu Beginn des Untersuchungszeitraumes eine extrem gute Position einnahmen, ist es ihnen nicht gelungen, diese noch weiter zu verbessern. Entgegen der landläufigen Annahme ist die sozialpolitische Bilanz Frankreichs keineswegs besonders positiv, allerdings ist sie wesentlich besser als die britische.
Fasst man die Ergebnisse in den drei Politikfeldern der Fiskal-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik in einem Gesamtranking zusammen, rangieren die skandinavischen Länder erneut an der Spitze, Frankreich und Deutschland am unteren Ende. Eine Ausnahme bildet die Sozialpolitik. Selbst nach neun Jahren Regierung ist es New Labour nicht gelungen, die in den neoliberalen Jahren der Thatcher-Politik (1979-1997) entstandene Lücke zu den anderen fünf Ländern zu schließen. Dieses Gesamtbild hat sich bis 2005 nicht wesentlich verändert, obgleich Deutschlands Position sich in den letzten drei Jahren vor allem aufgrund einer gestiegenen Armutsrate, bedingt durch gestiegene Arbeitslosigkeit und die Verfestigung von Langzeitarbeitslosigkeit, weiter verschlechtert hat. Auch das ist für die rot-grüne Regierungskoalition ein besonders problematisches Politikergebnis, da beide Parteien programmatisch der Armutsvermeidung eine höhere Präferenz geben, als dies bei der CDU/CSU oder FDP der Fall ist (Abb. 4)

Abbildung 4: Gesamtperformanz sozialdemokratischer Regierungen im Vergleich

Die Gerech­tig­keits­bi­lanz

Die schlechte wirtschaftspolitische Bilanz hatte negative Folgen für die Gerechtigkeitsbilanz. Die bisweilen vertretene Position, man könne Schwächen in der ökonomischen Performanz hinnehmen, wenn man nur die soziale Kohäsion, Fairness und soziale Gerechtigkeit sichere, ist eine Illusion.
Wachstumsschwächen und eine schlechte beschäftigungspolitische Bilanz schlagen sich spätestens mittelfristig auf die Verteilungsrelationen in einer Gesellschaft nieder. Betrachtet man soziale Gerechtigkeit als ein Konstrukt von fünf wesentlichen Dimensionen4, nämlich Armutsquoten, Bildungschancen, Inklusion in den Arbeitsmarkt, Soziale Sicherung und Einkommensverteilung, ergibt sich eine Rangfolge, die an der Spitze der wirtschaftspolitischen Performanz gleicht, aber am Ende des Rankings eine signifikante Veränderung zeigt.
Dänemark und Schweden führen erneut die Rangfolge an, die Niederlande befinden sich in der Mitte und Frankreich rückt nach vorn. Deutschland befindet sich erneut auf dem vorletzten Platz. Allerdings liefert das Schlusslicht der Gerechtigkeitsbilanz Großbritannien den empirischen Beleg, dass eine gute wirtschafts- und beschäftigungspolitische Bilanz alleine keineswegs automatisch auch soziale Gerechtigkeit produziert. Die hohen Armutsquoten, Kinderarmut, Haushalte ohne Erwerbstätigkeit, „working poors“ unter Immigranten und alleinerziehenden Eltern (v. a. Frauen) zeigen, dass auch eine moderate Variante des angelsächsischen Liberalkapitalismus, wie die britische, tiefe Schatten auf die Gerechtigkeitsbilanz einer Gesellschaft wirft. Trotz sichtbarer Verbesserungen in den neun Regierungsjahren von New Labour hat sich die schlechte Position des Vereinigten Königreichs im internationalen Gerechtigkeitsvergleich nicht verbessert.

Abbildung 5: Index sozialer Gerechtigkeit (z-scores, gewichtet, Durchschnittswerte 1995  2005)

Quelle: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Eurostat und Daten der OECD.

Die Zukunfts­fes­tig­keit der Sozial­staaten

Die Bilanz der Vergangenheit für die sechs Länder, die ich paradigmatisch für die drei Wohlfahrtstypen vorgestellt habe, ist klar. Die skandinavischen Länder führen in jeder Hinsicht, gefolgt von den Niederlanden und Großbritannien. Deutschland und Frankreich bilden die Schlusslichter. Die gemeinsame Herausforderung der Globalisierung und Europäisierung hat also weder zu einer Konvergenz der Politiken noch der Politikergebnisse geführt. Die Fähigkeit, neue Herausforderungen anzunehmen, divergierte stark zwischen den sechs Ländern. Dies ist ein weiteres starkes empirisches Argument, das gegen die simplifizierende These der Neoliberalen und Postmarxisten spricht, die Globalisierung habe die Handlungsspielräume der nationalstaatlichen Regierungen so verengt, dass in Zukunft eine marktdiktierte Konvergenz der Wirtschafts- und Sozialpolitiken zu erhoffen (Neoliberale) oder zu befürchten (strukturkonservative Postmarxisten) sei.
Man könnte nun argumentieren, diese Politikergebnisse spiegeln nur die Entwicklung der letzten Dekade wider. Solche Erfahrungen lassen sich nicht einfach in die Zukunft extrapolieren. Um diese Frage zu prüfen, soll im Folgenden die Zukunftsfestigkeit der europäischen Wohlfahrtsstaaten daran gemessen werden, wie sie drei große Herausforderungen meistern können. Dazu soll nicht mit empirischen Ergebnissen, sondern mit den Strukturen, Verfahren, Organisationsformen, kurz, mit den Stärken und Schwächen der Wohlfahrtsstaatstypen argumentiert werden. Die Prüfsteine sind:
· die demographische Herausforderung;
· die Finanzierbarkeit des Wohlfahrtsstaats;
· die Herstellung von sozialer Kohäsion und Fairness.

Das liberale Wohlfahrts­re­gime

Der britische Wohlfahrtsstaat verfügt im Vergleich der OECD-Staaten über ein mittleres Finanzvolumen.5 Die Sozialausgaben Großbritanniens beliefen sich 2001 auf 21,8 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP). Beträchtliche Bereiche dieser Ausgaben werden wie der Nationale Gesundheitsdienst (NHS) aus allgemeinen Steuern und nicht über Sozialversicherungsbeiträge und Lohnnebenkosten finanziert. Im Jahr 2001 betrug die Geburtenrate in Großbritannien 1,63. Die durchschnittliche EU-Rate lag im selben Jahr bei 1,47 pro Frau. Das tatsächliche Rentenalter (2000: 62 Jahre) überstieg deutlich jenes auf dem europäischen Kontinent (EU-Durchschnitt: 60,9). Das Verhältnis zwischen erwerbstätiger und nicht erwerbstätiger Bevölkerung fällt in Großbritannien, anders als in den meisten Wohlfahrtsstaaten des Kontinents, zugunsten der Erwerbstätigen aus. Während die Beschäftigungsrate in Großbritannien 2003 immerhin 78 Prozent betrug, lag der EU-Durchschnitt bei nur 70,7 Prozent. Die liberalen angelsächsischen Wohlfahrtsstaaten – und der britische unter New Labour bildet hier keine Ausnahme – binden ihre Sozialleistungen an Bedürftigkeit und die Pflicht zur Arbeitsaufnahme. Mit ihrer niedrigeren Arbeitslosigkeit und höheren Frauenerwerbsquote, mit dem wachsenden Anteil privater Wohlfahrtsdienste sowie ihrer stärkeren Finanzierung über allgemeine Steuern sind sie weniger von der finanziellen Belastung einer alternden Gesellschaft herausgefordert, als dies auf dem europäischen Kontinent der Fall ist.6
Der britische Wohlfahrtsstaat zahlt dafür jedoch einen hohen Preis. Selbst nach achtjähriger Regierungszeit von New Labour spalten die Ausdehnung der privaten Wohlfahrtsdienste und die steigenden Ausgaben privater Haushalte zur Abdeckung von Privatversicherungen immer noch die Gesellschaft in zwei Teile. Die Beschäftigungsdynamik allein hat kaum zur Senkung der hohen Armutsraten und der Anzahl arbeitsloser Haushalte beigetragen. Der britische Wohlfahrtsstaat ist allerdings nicht so sehr in seiner Finanzierungsfähigkeit bedroht. Aber er hat das vorrangige Ziel der Beschäftigungsausdehnung mit der Verbreitung von Niedriglohnjobs, dem ungleichen Zugang zur Sozialversicherung und der hohen sozialen Exklusion marginalisierter Gruppen geopfert. Die in den beiden Amtszeiten Blairs aufgelegten Programme zur Bekämpfung der Kinderarmut haben nicht ausgereicht, um Ungleichheit und Armut der letzten zwanzig Jahre sichtbar zu verringern. Insofern ist der liberale Wohlfahrtsstaat kein Auslaufmodell, aber aufgrund seiner sozialen Kollateralschäden kein nachahmenswertes Modell. Was schon für den britischen Mischtyp gelten mag, gilt in besonderer Weise für den Archetyp marginaler, liberaler Wohlfahrtsstaaten in den USA.

Der konser­va­tive Sozia­l­ver­si­che­rungs­staat

Die Wohlfahrtsstaaten des Kontinents sind wegen der anachronistischen Art ihrer Finanzierung mit viel größeren Schwierigkeiten konfrontiert als die liberale Welt des Wohlfahrtskapitalismus. Die Sozialausgaben (2004) sind beträchtlich höher (Frankreich 30,5 %; Deutschland 29,3 %) und werden größtenteils über Lohnnebenkosten finanziert. Bezahlt wird dies mit einer Fesselung der Beschäftigungsdynamik. Das Bismarck’sche Sozialversicherungsmodell, das immer noch den deutschen wie kontinentaleuropäischen Wohlfahrtsstaat prägt, ist in Zeiten der Globalisierung und des demographischen Wandels zum Stabilisator der Arbeitslosigkeit geworden. Eine abnehmende erwerbstätige Bevölkerung kann schon in naher Zukunft nicht mehr die Hauptlast der Sozialversicherung über Lohnnebenkosten schultern. Dies ist bereits im deutschen Rentensystem sichtbar, wo die Bundesregierung rund 30 Prozent (2004) der Renten aus allgemeinen Steuern finanziert. Die hohen Lohnnebenkosten erschweren das Jobwachstum und führen in einer offenen Volkswirtschaft zu hohen Arbeitslosenraten. Die immer noch zu unflexiblen Tarif- und Arbeitsmarktregulierungen tragen zudem zu einer ebenso scharfen wie ungerechten Trennung zwischen Insidern und Outsidern bei.
Die unsichere Beschäftigungslage für junge Menschen und das Fehlen flächendeckender und qualitativ anspruchsvoller Kinderbetreuung haben einen negativen Einfluss auf die Geburtenrate. Die Unsicherheit auf dem Arbeitsmarkt bedeutet Unsicherheit in der wirtschaftlichen Zukunftserwartung. Diese wiederum lässt junge Paare ihren Kinderwunsch zurückstellen. So kommt es nicht von ungefähr, dass in den Ländern mit der schwächsten Wirtschaftsentwicklung  Deutschland und Italien  die Lücke zwischen Kinderwunsch und tatsächlicher Geburtenrate besonders groß ist. Die mangelnde öffentliche Bereitstellung von Kinderbetreuung setzt dann noch zusätzliche Hürden, dass Frauen Erwerbsarbeit und eine berufliche Karriere mit der Erziehung von Kindern vereinbaren können (Esping- Andersen 2002). Entgegen wohlfeiler Lippenbekenntnisse hält der deutsche Sozialstaat sozialpolitisch immer noch an der traditionellen Aufgabenverteilung zwischen den Geschlechtern fest. Die Verlierer sind die Frauen und die Gesellschaft. Denn die Folgen sind sowohl geringe Geburtenraten als auch niedrige Frauenerwerbsquoten. Während Frauen in zunehmendem Maße besser ausgebildet sind als Männer, verfestigen die institutionellen Strukturen des bismarckschen Sozialversicherungsstaats die traditionellen Rollen- und Familienmuster.
Das trifft besonders auf Deutschland und das südliche Europa zu. Es gilt weniger für Belgien und gar nicht für Frankreich mit seiner umfassenden öffentlichen Kinderbetreuung, seinen Ganztagsschulen und großzügigen Familienbeihilfen. Deshalb ist es wenig überraschend, dass im Jahr 2001 Frankreich die höchste Geburtenrate in Westeuropa aufwies (1,9); in Belgien betrug sie 1,65, während sich Deutschland (1,29), Spanien (1,25) und Italien (1,24) am untersten Ende befanden. Andererseits sind die Armutsrate und die Einkommensungleichheit in Deutschland aufgrund der relativ hohen Löhne für gering qualifizierte Arbeitskräfte und großzügiger passiver Sozialhilfen immer noch viel niedriger als in der angelsächsischen Welt. Dies ist sozial wünschenswert, belastet aber die öffentlichen Kassen und die Beschäftigungsdynamik im unteren Lohnsegment und kann deshalb nicht nachhaltig sein.
Deutschland, Südeuropa und weite Teile des europäischen Kontinents befinden sich in der „Wohlfahrt-ohne-Arbeit-Falle“ (Esping- Andersen 2002) und damit in einem Dilemma: Ihre Sozialversicherungen können weder langfristig finanziell überleben, noch sind sie sozial besonders gerecht, weil sie Frauen, junge Menschen, Migranten und andere Außenseiter des Arbeitsmarktes diskriminieren. Massive Investitionen in die Kinderbetreuung und Bildung, verstärkte Beschäftigung von Frauen und älteren Menschen, Verlagerung der Sozialversicherungslasten von den Lohnnebenkosten auf die allgemeinen (Mehrwert)Steuern und die Bereitstellung qualitativ hoher sozialer Dienstleistungen sind notwendige Voraussetzungen für die Zukunftsfähigkeit und Gerechtigkeit der postindustriellen Gesellschaften. Ein effektiver Politikwechsel in diese Richtung lässt sich in Deutschland nicht erkennen. Auch dies zählt zu den Versäumnissen der rot-grünen Regierungskoalition.
Wenn es ein Auslaufmodell europäischer Sozialstaaten gäbe, dann ist es das kontinental-(und süd-)europäische Modell – allen voran jene Varianten, die sich in Italien und Deutschland zäh halten. Sie sind sozial ungerecht, emanzipationsfeindlich, demographisch schädlich, behindern die Beschäftigungsdynamik und sind deshalb längerfristig kaum mehr zu finanzieren.

Der sozial­de­mo­kra­ti­sche Wohlfahrts­s­taat

Aufgrund der stärkeren Steuerfinanzierung, der Dienstleistungsorientierung sowie der frauen- und kinderfreundlichen Politik haben sich die skandinavischen (sozialdemokratischen) Wohlfahrtsstaaten am besten an den postindustriellen Wandel und die demographische Herausforderung angepasst. Indem sie umfangreiche, qualitätsorientierte Sozialdienstleistungen zur Verfügung stellen, haben sie viele Menschen frei von bedürfnisabhängigen monetären Transfers gemacht. Ihre Beschäftigungs- und Sozialpolitik stärkt die Familien, fördert die individuelle Unabhängigkeit der Frauen, macht Berufskarrieren vereinbar mit familiären Verpflichtungen und schafft soziale Sicherheit durch niedrige Arbeitslosigkeit. Haushalte mit doppeltem Einkommen haben sich als die effektivste Abwehr von Kinderarmut erwiesen. Zudem sind sie höheren Geburtenraten sehr zuträglich. Da weite Bereiche des Sozialversicherungssystems von allgemeinen Steuern – gerade auch der Mehrwertsteuer – finanziert werden, wird das Beschäftigungswachstum nicht behindert. Aufgrund der guten Qualität der sozialen Dienstleistungen ist die skandinavische Bevölkerung zudem viel eher bereit, hohe Steuern zu zahlen, als dies in den angelsächsischen Ländern und zunehmend auch auf dem europäischen Kontinent der Fall ist. Hohe Geburtenraten – in Dänemark 1,7, in Schweden 1,6 – und der spätere Eintritt ins Rentenalter erhöhen den Anteil der erwerbstätigen Bevölkerung und vermindern dadurch den langfristigen finanziellen Druck auf die Rentensysteme. Skandinavien ist in Zeiten der Globalisierung und des demographischen Wandels keine perfekte Welt. Die nordischen Länder haben aber die Bedürfnisse einer offenen Wirtschaft und immer älter werdenden Gesellschaft mit dem sozialdemokratischen Ziel der sozialen Gerechtigkeit wirkungsvoll ausbalanciert.
Wenn es für Europa und Deutschland ein nachahmenswertes Wohlfahrtsmodell gibt, dann sind es die reformierten Wohlfahrtsregime Skandinaviens, insbesondere Dänemarks, Schwedens und Finnlands.

Ein neuer Gesell­schafts­ver­trag

Welche Lehren können aus den skandinavischen Erfahrungen gezogen werden, um gezielt die Schwächen der angelsächsischen Länder wie die schroffe Ungleichheit der Einkommen und die verfestigte Armut oder die Malaise des europäischen Kontinents mit seiner hohen Arbeitslosigkeit, der sozial- und beschäftigungspolitischen Diskriminierung von Frauen, Migranten und Outsidern zu beheben? Natürlich kann der skandinavische Wohlfahrtsstaat nicht einfach eins zu eins auf Kontinentaleuropa oder Großbritannien übertragen werden. Sozialpolitik ist hochgradig pfadabhängig. Je großzügiger und universalistischer sie zudem ist, desto mehr ist sie auf eher homogene Gesellschaften angewiesen, die über ein hohes Maß an wechselseitigem Vertrauen unter ihren Bürgern verfügen. Dennoch lässt sich von den skandinavischen Ländern viel lernen. Gøsta Esping- Andersen (2002) hat unlängst vorgeschlagen, den Gesellschaftsvertrag umzuschreiben. Seine Argumente können in drei gesellschaftlichen Teilverträgen illustriert werden, die als Leitideen für Reformen dienen können: ein neuer Familienvertrag, ein neuer Geschlechtervertrag und ein neuer Beschäftigungsvertrag.

Beschäftigungsvertrag

Der neue Familienvertrag muss um die bestmögliche Investition in die Kinder herum geschrieben werden. Dies beinhaltet eine großzügige Einkommensgarantie zur Verhinderung von Kinderarmut, eine frühzeitige qualitätsbezogene Förderung der Kinder in Tagesstätten und Ganztagsschulen sowie die Maximierung der Beschäftigung von Frauen. Haushalte mit zwei Einkommen bilden den besten Schutz gegen Kinderarmut. Dem Aufbrechen verfestigter Armutsfallen, die die Lebenschancen der Kinder fundamental einschränken und arme Familien sozial ausgrenzen, muss in einer gerechtigkeitsorientierten Politik eine hohe Priorität eingeräumt werden.
Der neue Geschlechtervertrag muss wirkungsvoller sein als die bürokratische Politik des „gender mainstreaming“. Das Bildungsniveau der Frauen hat etwa in Deutschland in den vergangenen Jahren jenes der Männer in vielen Bereichen übertroffen. Hinzu kommt, dass die Dienstleistungsgesellschaft Frauen Chancen verschafft, die sie in der Industriegesellschaft nie haben konnten. Frauen muss stärker der Zugang zur Beschäftigung geöffnet werden, indem sie Erwerbsarbeit und familiäre Verpflichtungen vereinbaren können und als Zweitverdienerinnen steuerlich nicht „bestraft“ werden. Das heißt nicht, dass Männer zukünftig nicht auch mehr Familienpflichten übernehmen müssen. Im Gegenteil. Aber weder die Frauen noch die Gesellschaft können warten, bis sich das Bewusstsein der Männer langfristig und grundlegend geändert hat. Die Verbesserung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit bedeutet im Übrigen nicht nur einen Fortschritt in der Gleichberechtigung der Geschlechter, sondern auch eine Verbesserung der kollektiven Produktivität der Gesellschaft. Es ist ökonomisch unsinnig, in die Bildung der Frauen zu investieren, um sie dann am Zugang zum Arbeitsmarkt zu hindern, indem die institutionellen Möglichkeiten der Vereinbarkeit von Beruf, Karriere und Familie so eng geführt werden. Wenn die europäischen Gesellschaften dieses Vereinbarkeitsproblem nicht lösen, werden sie weiterhin altern. Einbußen an wirtschaftlicher Wohlfahrt, sozialer Sicherheit und Gerechtigkeit werden die Folgen sein.
Der Beschäftigungsvertrag muss die Arbeitslosigkeit vor allem durch wachsende Beschäftigungsraten und nicht durch Arbeitszeitverkürzung oder die Umverteilung stagnierender Beschäftigungspotentiale reduzieren. Die Lohnnebenkosten müssen drastisch gesenkt und der Renteneintritt hinausgeschoben werden. Die Deregulierung des Arbeitsmarktes muss von aktivierenden Programmen zur sozialen Sicherung, Ausbildung, Umschulung und Weiterbildung begleitet werden. Es ist jedoch realistischerweise zu erwarten, dass auch eine hoch entwickelte Dienstleistungswirtschaft 10 bis 20 Prozent der beschäftigungsfähigen Bevölkerung nur im Bereich gering qualifizierter Niedriglohnjobs unterbringen wird, wie die OECD vorrechnet. Um jedoch die neoliberale Krankheit der „working poors“ zu vermeiden, müssen diese Jobs subventioniert werden. Insbesondere müssen Bildungs-, Qualifizierungs- und Mobilitätsmaßnahmen ausgebaut werden, um die Verarmung von Familien zu verhindern. Niedriglohnjobs dürfen nicht zu Armutsfallen werden. Die Vererbung von Armut über Generationen hinweg, die sich auch in der Bundesrepublik festzusetzen beginnt, muss aufgebrochen werden. Bildung, Aktivierung und Eingliederung in den Arbeitsmarkt sind besser als eine Armutsfestschreibung durch eine auch noch so generöse Sozialhilfe.
Vor den angelsächsischen und den meisten Wohlfahrtsstaaten auf dem europäischen Kontinent liegt noch ein langer Weg bis zum Abschluss solcher „Verträge“. Der Markt alleine wird den notwendigen Wandel nicht herbeiführen. Der Staat muss eine gewichtige Rolle dabei spielen, den Menschen mehr Entscheidungsmöglichkeiten zu geben, indem er in sie, ihre Fähigkeiten und Lebenschancen investiert. Dabei muss zuerst an die Kinder, Frauen und Familien gedacht werden. Ein neuer produktiver und sozial gerechter „Kompakt“ aus Kinderbetreuung, Bildung, Beschäftigung von Frauen, sozialer Sicherheit für Familien und einem längeren wie flexibleren Arbeitsleben ist unerlässlich. Der Gesellschaftsvertrag muss umgeschrieben werden. Das gilt nicht nur, aber ganz besonders auch für Deutschland.
 

 1 Das „Europäische Sozialmodell“ ist weiter gefasst als ein „europäischer Sozialstaat“. Während ersteres immer auch die kapitalistische Wirtschaftsform mit definiert, konzentriert sich der letztere Begriff auf die sozialen Sicherungs-, Kompensations- und Bildungssysteme.
2 Die Analyse ist vergleichend und berücksichtigt bewusst nur jene Zeiträume seit 1995, in denen sozialdemokratische Parteien die Regierungsgeschäfte in den sechs Ländern führten. Die empirischen Ergebnisse dieses Aufsatzes gehen auf ein Buch zurück, das ich mit vier Koautoren veröffentlicht habe: Merkel/Egle/Henkes/Ostheim/Petring, 2006, Die Reformfähigkeit der Sozialdemokratie. Herauforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften.
3 Die gute Performanz der 1990er Jahre auf dem Arbeitsmarkt hat sich in den Niederlanden in den letzten Jahren jedoch sichtbar verschlechtert (OECD 2006).
 4 Merkel, Wolfgang (2001): „Soziale Gerechtigkeit und die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“, Berliner Journal für Soziologie 2: 135-157.
 5 Der britische Sozialstaat ist kein „idealtypisch“ liberaler Sozialstaat wie der US-amerikanische, sondern besitzt auch universalistische Elemente, die vor allem von der Labour-Regierung von Clement Attlee (1945-1951) etabliert wurden.
6 Alle Zahlen aus Eurostat.
7 Der folgende Abschnitt basiert auf Merkel (2005).  
 
 
Literatur
 Alber, Jens/Wolfgang Merkel (Hg.) (2006): Europas Osterweiterung: Das Ende der   Vertiefung? WZB-Jahrbuch 2005, Berlin: edition sigma.
Esping-Andersen, Gøsta (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton: Princeton University Press.
Esping-Andersen, Gøsta (2002): Why We Need a New Welfare State? Oxford/New York: Oxford University Press.
Merkel, Wolfgang/Christoph Egle/Christian Henkes/Tobias Ostheim/Alexander Petring (2006): Die Reformfähigkeit der Sozialdemokratie. Herausforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
Merkel, Wolfgang (2005): „Europa altert – sozial gerecht?“ Mitbestimmung 6: 38-41.
Merkel, Wolfgang (2001): „Soziale Gerechtigkeit und die drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus“, Berliner Journal für Soziologie 2: 135-157.
OECD (2006): OECD Economic Surveys. Netherlands, Volume 2006, Issue 2, Paris: OECD Publishing.
Rothstein, Bo (1998): Just Institutions Matter. The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State, Cambridge: Cambridge University Press.
Schmidt, Manfred G. (32005): Sozialpolitik in Deutschland. Historische Entwicklung und internationaler Vergleich, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Der Beitrag Plädoyer für einen neuen Gesellschaftsvertrag erschien zuerst auf Humanistische Union.

Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S. 52-67

In Anbetracht der jüngsten Drohgebärde aus Moskau, zukünftig Gaslieferungen an die Europäische Union zu drosseln und die Ressource an andere Interessenten zu liefern sowie dem „Gaskrieg“ zwischen Russland und der Ukraine Anfang diesen Jahres, warf US-Vizepräsident Dick Cheney auf einer Osteuropa-Konferenz im litauischen Vilnius der russischen Regierung vor, Öl und Gas als Druckmittel zur Einschüchterung und Erpressung zu nutzen. „Es dient keinen legitimen Zwecken, wenn Öl und Gas Gegenstand von Einschüchterungen oder Erpressung werden, weder durch Veränderungen der Lieferverträge noch durch Versuche, den Transport zu monopolisieren.“ Als präventive Maßnahme zur Minimierung der europäischen Abhängigkeit von Erdgas aus Russland schlug Cheney die Erschließung der großen Vorkommen in Zentralasien vor. Kasachisches Erdgas solle mittels einer Pipeline auf dem Grund des Kaspischen Meeres von Kasachstan nach Aserbaidschan gebracht werden. Von dort könnte es dann durch eine noch zu bauende Superpipeline bis zum türkischen Mittelmeerhafen Ceyhan transportiert werden.Auch Präsident Bush warnte vor Russlands „wirtschaftlichem Nationalismus“, etwa wenn Ölfirmen zur Durchsetzung politischer Ziele eingesetzt würden.
Russische Medien sahen in dieser energiepolitischen Verballattacke von US-Politikern eine Parallele zum Kalten Krieg, als die Sowjetunion vom Westen eingekreist wurde. Die regierungsnahe russische Tageszeitung „Komsomolskaja Prawda“ empfahl russischen Politikern die außenpolitischen Beziehungen mit Belarus und Mittelasien zu stärken sowie dichter an China heranzurücken, um ein Gegengewicht zur Macht des Westens zu schaffen. Sergej Lawrow, russischer Außenminister, wies die Kritik Cheneys inzwischen als unbegründet zurück. Er bezeichnet Russland als verlässlichen energiepolitischen Partner des Westens.
Trotz dieser beruhigenden Worte russischer Politiker, zeigen aber die seit 1. Januar existenten Versorgungsengpässe in der Ukraine, dass russische Beteuerungen Erdgas nicht als politisches Mittel zu instrumentalisieren, nicht glaubwürdig sind. Schließlich hatte sich Gazprom 2004 gegenüber der Ukraine verpflichtet, bis 2009 Erdgas zum Fixpreis von 50 Dollar pro 1000 Kubikmeter zu liefern. Nach der so genannten Orangen Revolution wollte das Unternehmen aber nichts mehr davon wissen.
Konträr dazu schrieb Präsident Putin Anfang Januar, anlässlich Russlands neuer Rolle als G8-Vorsitzender, dass es zweifelsfrei zu den strategischen Aufgaben der G8 gehöre, ein zuverlässiges und allumfassendes System der Energiesicherheit aufzubauen. Für reiche wie arme Länder müsse eine zuverlässige Energieversorgung gesichert werden. Die Energiesicherheitsfrage werde deshalb im Mittelpunkt des russischen G8-Vorsitzes stehen.5
Als jedoch die britische Regierung eine Übernahme des britischen Gasversorgers Centrica durch Gazprom verhinderte, drohte Gazprom-Chef Alexej Miller, der Absichterklärung von Präsident Putin zum Trotz, dass das Gas nicht für alle reiche. „Wenn die europäischen Länder die Tätigkeit Gazproms auf dem europäischen Markt einschränken, so führt das nicht zu guten Resultaten.“
Damit reduziert sich das Motto, eine Energieversorgung für „reiche und arme Länder“ zu sichern, zu einer Floskel. Vielmehr fährt Gazprom mit Drohungen fort, Erdgaslieferungen an die Ukraine, Georgien, Armenien und Moldawien einzustellen, falls diese Staaten nicht bereit sind Weltmarktpreise zu bezahlen. Zudem versucht das Unternehmen über das Druckmittel die europäische Erdgasversorgung zu reduzieren, freien Zugang für Investitionen und Übernahmen in der Europäischen Union durchzusetzen.
Die Regierung in Moskau erklärte indessen, das diese aggressive Preis- und Expansionspolitik notwendig sei, um die Modernisierung Russlands mit Hilfe der Erdgas-Milliarden voranzutreiben. Laut Gazprom-Manager Alexander Medvedev verlangten ernsthafte Investitionen im Gassektor den Unterhalt und Ausbau des Transportsystems. Dies erfordere einen Übergang zu marktwirtschaftlichen Preisen und zwar unabhängig von der früheren Zugehörigkeit der einzelnen Staaten zur UdSSR. Der Gasmarkt müsse sich, genau wie der Erdölmarkt, marktwirtschaftlich entwickeln.
Hinter dieser Form der Energiepolitik verbirgt sich jedoch mehr als die Durchsetzung von angeblichen Weltmarktpreisen. Transparent wird dieser Aspekt besonders im Falle der ehemaligen Sowjetrepubliken wie der Ukraine.
In der Hoffnung auf eine erneute Annäherung im Rahmen der „eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft“ hatte Russland nach dem Ende der Sowjetunion 15 Jahre Erdgas zu Sonderkonditionen an die Ukraine, Georgien, Moldawien und Armenien geliefert. Nach den dortigen gesellschaftlichen Umbrüchen und der anschließenden Hinwendung zum Westen sollte nun diese Vorzugsbehandlung, die Russland jedes Jahr mehrere Milliarden Euro kostete, beendet werden.
Der exemplarische Streit um Gaslieferungen zwischen Moskau und Kiew hat jedoch ein langes Vorspiel. Er begann bereits im Februar 1993, als Gazprom mit dem Vorwurf des Diebstahls und ausbleibender Zahlungen die Gaszufuhr abzuschalten drohte. Am 1. Januar diesen Jahres setzte Gazprom die Drohung in die Tat um, da Kiew der Preiserhöhung nicht nachkam und angeblich weitere 95 Mio. m3 Erdgas aus den Transitpipelines entwendet hatte. Nach Wiederaufnahme der Lieferung gestand Kiew Ende Januar tatsächlich ein, aufgrund des strengen Winters 70 Mio. m3 mehr Gas als üblich entnommen zu haben: „Wir sind unseren Kollegen dankbar, dass die Lieferung von Gas ohne Unterbrechungen erfolgt. Das sind wahrhaft partnerschaftliche Beziehungen.“
Dank dieser neuen Freundschaft verkauft Gazprom nun Gas für 230 US-Dollar pro 1000 m3 an UkrGasEnergo, an dem Naftogas Ukrainy und das russisch-ukrainische, im schweizerischen Zug registrierte Unternehmen RosUkrEnergo beteiligt sind. Weitere Anteilseigner sind über die Gazprombank die österreichische Raiffeisen Investment, die Dresdner Bank und Deutsche Bank. UkrGasEnergo wiederum, dessen Vorstandsvorsitzender Alexander Rjasanow zugleich Gazprom-Vizevorstand ist, vermischt das russische mit billigem zentralasiatischem Gas und leitet es für 95 US-Dollar pro 1000 m3 an Kiew weiter. Dieses Abkommen gilt für fünf Jahre. Kiew wiederum kompensiert die Teuerung über höhere Transitpreise, die sich zukünftig auf 1,60 statt 1,09 US-Dollar für 1000 m3 je 100 km Strecke belaufen.
Damit sind, zumindest vorläufig, auch die – während des Streits in einigen Ländern zurückgegangenen – Lieferungen in die Europäische Union gesichert. Tatsächlich wird Erdgas im Energiemix der EU eine wachsende Rolle als zukunftsträchtige, umweltfreundlichere Alternative zu Erdöl und Kohle spielen.So ist der Anteil des Erdgases am Primärenergieverbrauch der EU-15 zwischen 1993 und 2002 von 18,8 auf 23,8 Prozent gestiegen. Hochrechnungen projizieren den Erdgasanteil am Energiemix für das Jahr 2020 bereits auf rund 40 Prozent.Derzeit deckt Westeuropa über die Hälfte seines Gasverbrauchs selbst, vor allem über Großbritannien (22 Prozent), Norwegen (15 Prozent) und die Niederlande (13 Prozent). Die EU-internen Reserven neigen sich jedoch dem Ende zu.
Dies führt zu einer steigenden Importabhängigkeit und wirft die Frage auf, aus welchen Ländern die EU in Zukunft ihren Gasverbrauch decken wird. Momentan sind dies vor allem Russland mit 27 Prozent und Algerien mit rund 12 Prozent des EU-Bedarfes. Da Algerien jedoch über lediglich 2,5 Prozent der weltweiten Reserven verfügt, besitzt es – im Gegensatz zu Russland mit 26,7 Prozent Weltmarktanteil – kaum Kapazitäten, seinen Marktanteil auszubauen. Eine zu hohe Abhängigkeit von Russland kann jedoch, wie die Beispiele Georgien und Ukraine gezeigt haben, sehr schnell zu politischer und wirtschaftlicher Erpressbarkeit führen. Ginge es dem Kreml nämlich tatsächlich bloß um die Durchsetzung der „Weltmarktpreise“, wäre schwer zu erklären, warum die Ukraine ein Jahr nach der „Orange-Revolution“ einer Preiserhöhung unterliegt, sich in Belarus an der für das Land günstigen Praxis jedoch bis heute nichts geändert hat (vgl. Tab. 1).
Zunächst stellt sich deshalb die Frage, ob überhaupt ein international einheitlicher Gasmarkt mit einem international einheitlichen Gaspreis existiert, an dem sich die russischen Preise gegebenenfalls orientieren.

Tabelle 1: Preise für von Gazprom geliefertes Gas (US-Dollar pro 1000 m3)

Quellen: Bofit Weekly (www.bof.fi/bofit/eng/3weekly/w06/w012006.pdf) sowie Gazprom online (http://eng.Gazpromquestions.ru/page9.shtml).

Der dreiteilige Gasmarkt

Tatsächlich besteht bis heute im Gassektor weder ein einheitlicher Markt noch ein einheitlicher Weltmarktpreis. Der Markt ist vielmehr in drei Teilbereiche unterteilt: Asien, Nordamerika und Europa. Diese Besonderheit des Gasmarktes beruht zunächst auf der komplizierten Struktur des Rohstoffs, nämlich seiner Flüchtigkeit, die einen Transport nur per Pipeline oder als „verflüssigtes Gas“ per Schiff zulässt. Demzufolge werden Nordamerika und Europa hauptsächlich über Pipelines, der asiatische Markt dagegen überwiegend über Flüssiggas versorgt.
Auch die Preisbildung ist alles andere als frei. Die Preise orientieren sich einerseits am Ölpreis. Andererseits resultieren sie maßgeblich aus den Eigentumsverhältnissen der Energiekonzerne an den Pipelines.
Weil der Gastransport in jeglicher Form sehr aufwändig und teuer ist, werden Gasfelder grundsätzlich erst dann erschlossen, wenn das dort vermutete Gas vollständig verkauft ist. Seit Beginn der industriellen Vermarktung in den 60er Jahren verpflichtet sich der Produzent in Langzeitverträgen, eine bestimmte Menge Gas pro Jahr zu liefern. Der Käufer verpflichtet sich wiederum, eine festgelegte Menge zu zahlen, unabhängig davon, ob er diese Menge später auch tatsächlich nachfragt („Take-or-Pay“). Wegen der sehr langen Laufzeiten werden in der Regel keine konkreten Festpreise vereinbart. Stattdessen werden Preisanpassungen vorgenommen oder Bedingungen für Nachverhandlungen spezifiziert. Die Bestimmung des Preises erfolgt dabei häufig durch eine so genannte Netback-Rechnung. Der Netback -Marktwert für eine spezifische Kundengruppe errechnet sich am Ort des Imports durch den niedrigsten Preis eines konkurrierenden Energieträgers, abzüglich der Kosten für Transport, Speicherung, Messung, Steuern etc. In den meisten EU-Staaten ist Heizöl die maßgebliche „energetische Leitwährung“. Durch eine um sechs Monate verzögerte Preisbildung („anlegbarer Gaspreis“) wird die Konkurrenzfähigkeit und Absatzsicherheit von Erdgas zusätzlich gesichert. Dieses System der Bindung an den Ölpreis ist die Basis für den Markterfolg des Erdgases.
Auch auf Märkten, wo es keine Ölpreisbindung gibt, beispielsweise in den USA und Großbritannien, orientieren sich die Gaspreise an den Ölpreisen, wenn auch mit höherer Volatilität. Parallel zum Ölpreis sind die Gaspreise auf den dortigen Spotmärkten gestiegen, was den Marktzusammenhang zwischen beiden Energien bestätigt. Diese Preisbildung führt dazu, dass selbst eine scheinbare Entkopplung des Gaspreises vom Ölpreis keine Preissenkung nach sich zieht, da sich die Gaspreise an den Spotmärkten weiter an den Ölpreisen auf den Spotmärkten orientieren. Eine echte Entkopplung der Gaspreise würde somit erst dann eintreten, wenn eine Vielzahl von Produzenten unabhängig von Langzeitverträgen den Markt versorgen würde. Zudem wird eine Liberalisierung und Entkopplung weiterhin zu steigenden Gaspreisen führen, wie am britischen Markt abzulesen ist.
Diese Prognose lässt sich angesichts der Entwicklungen im konkurrierenden Ölmarkt bestätigen: Auf dem Ölmarkt liegt der Anteil der Langzeitverträge zwar bei rund 60 Prozent; die Preise orientieren sich hier jedoch an den Spotmärkten, wo kurzfristig Rohöl oder Mineralölprodukte im Umfang von immerhin 40 Prozent des gesamten Ölmarktes gehandelt werden. Da es beim Erdgas zurzeit jedoch keine großen frei verfügbaren Mengen gibt, bestimmt hier, anders als beim Erdöl, der Spotmarkt nicht den Preis der Langzeitverträge. Im Gegenteil: Weil die steigende Nachfrage stets größer ist als die vier bis sechs Prozent frei verfügbaren Gases, sind die Preise auf den Spotmärkten zumeist höher als die der Langzeitverträge. Grundlage der Preisbildung bleibt also auch auf den kleinen Gas-Spotmärkten die Entwicklung der Preise bei den Langzeitlieferverträgen. Angesichts des geringen Volumens auf den Spotmärkten blockieren die auf dem Prinzip „Take-or-Pay“ abgeschlossenen Langzeitlieferverträge somit die Liberalisierung des gesamten europäischen Energiemarktes.
Die Energiekonzerne nutzten ihrerseits bis vor kurzem den fehlenden Wettbewerb auf dem europäischen Gasbinnenmarkt, um durch ihr Monopol auf das Pipelineeigentum die Preise einfach festzusetzen. Um diese Monopolstruktur aufzuheben und die Gasversorgung der EU weiterhin zu sichern, wurde über EU-Direktiven versucht, den Binnenmarkt zu liberalisieren und die Gaslieferanten zu diversifizieren. Durch die Einführung des „Third Party Access“ ist seit Kurzem der Zugang von Drittanbietern zu den Pipelines und damit zum Markt sichergestellt; die Existenz des „Take-or-Pay“ könnte dadurch wenigstens mittelfristig in Frage gestellt werden.
Die Unabhängigkeit von den Pipelineeigentümern würde auch durch die Erhöhung des Flüssiggas-Anteils vergrößert. Durch eine Beschleunigungsdirektive wurde deshalb auch der Bau der für die verstärkte Nutzung von Flüssiggas erforderlichen Liquified-Natural-Gas (LNG) Entladeterminals befördert. Die Internationale Energiebehörde (IEA) rechnet bis 2030 mit einer Versechsfachung der europäischen Flüssiggas-Importe; deren Anteil am europäischen Gasaufkommen insgesamt wird in Folge dieses Trends von 8,6 auf etwa 27 Prozent steigen.
Aufgrund der weiter existierenden Dreiteilung des Marktes in Nordamerika, Europa und Asien wird ein einheitlicher Weltmarkt jedoch bis auf weiteres ebenso wenig zustande kommen wie ein einheitlicher Weltmarktpreis. Damit die Liberalisierung des Gasmarktes samt einheitlichem Gaspreis tatsächlich fortschreitet, müssten die Produzenten und Quellen weiter diversifiziert und zusätzliche Flüssiggas-Systeme aufgebaut werden. Die Erfahrungen zeigen jedoch, dass gerade Russland in diesem Zusammenhang – entgegen der Behauptung seiner politischen Führung – ein stark bremsender Akteur ist. Dies ist explizit im Vorgehen Russlands gegenüber seinem „Nahen Ausland“ festzustellen.

Russlands dreidi­men­si­o­nale Energie­ver­mark­tungs­stra­tegie

Würde Russland als wichtigster Produzent für den Gasmarkt der EU tatsächlich einen einheitlichen Preisbildungsmechanismus anstreben, müsste es seine Preise standardisieren und die Preisspanne minimieren. So müsste beispielsweise Weißrussland anstatt derzeit 47 US-Dollar bei der Orientierung an „Weltmarktpreisen“ ebenfalls 250 US-Dollar bezahlen.
Davon kann jedoch keine Rede sein. Das „Privileg“ Weißrusslands ist vielmehr Folge seiner partiellen Souveränitätsaufgabe: Da Minsk einer Preiserhöhung von 30 auf 46 US-Dollar nicht nachkam, stoppte Gazprom am 26. Januar 2004 die Gaslieferungen. Sie wurden aber einen Tag später wieder aufgenommen, da Minsk nicht nur den höheren Preis akzeptierte, sondern Gazprom auch partielle Kontrolle über seine Pipelines überließ. Gazprom-Manager Medvedev begründet den inzwischen auf 47 US-Dollar gestiegenen Preis damit, dass Russland und Weißrussland einen Unionsstaat aufbauen, die „Yamal-Europa-Pipeline“ fast zur Gänze von Gazprom kontrolliert wird und die Verhandlungen über Beltransgas, die zur vollständigen Kontrolle Gazproms über das weißrussische Gastransportsystem führen sollen, wieder aufgenommen wurden.Die angekündigten Erhöhungen des Gaspreises für Belarus auf Weltmarktniveau zum 1. Januar 2007 dienen in diesem Zusammenhang dazu, die Verhandlungen zu beschleunigen und die russische Position zu stärken.
So wird deutlich, dass im Gasstreit mit Minsk es also nicht primär um den russischen Willen zu höheren Preisen geht. Russland sieht vielmehr in der Kontrolle des Erdgasversorgungnetzes ein strategisches Instrument, um seinen politischen Einfluss im „Nahen Ausland“ zu erhalten. Umgekehrt folgt aus dieser Zielsetzung, dass Moskau die Westorientierung der Ukraine und Georgiens nicht auch noch subventionieren möchte.
Der Kreml verfolgt dabei eine dreidimensionale Expansionspolitik: die Kontrolle der Gasreserven der Kaspischen Region, den Aufbau von Anteilen an der europäischen Gasversorgung sowie die Anlockung von ausländischen Direktinvestitionen zum Ausbau der russischen Energieinfrastruktur. Diese Strategie steckt hinter der Ende 2005 von Präsident Wladimir Putin ausgegebenen Zielsetzung, die „Energiesupermacht Russland“ aufzubauen. Dazu müsse das Land, so Putin, die gesamte exportorientierte Rohstoffinfrastruktur unter staatliche Kontrolle bekommen, autarke Rohstofftransportrouten aufbauen, die Diversifizierung von Abnehmern durchsetzen, die Expansion transnationaler Gesellschaften in strategisch wichtigen Regionen bremsen sowie die Kontrolle über Infrastrukturnetze im GUS-Raum übernehmen. Sobald die größten russischen Rohstoffkonzerne eine einheitliche Strategie zur Erschließung der Weltmärkte konzipierten, werde die Energiesupermacht Realität.
Insbesondere von der Einbindung der EU in das russische Energiewirtschaftssystem erhofft sich Moskau große wirtschafts- und machtpolitische Dividenden. Seit Oktober 2000 verhandeln die EU und Russland über ein Abkommen für eine strategische Energiepartnerschaft, das die Versorgung der EU auf lange Sicht sichern und Eckpfeiler einer gemeinsamen Strategie für nachhaltige Entwicklung werden soll. Das Abkommen beinhaltet garantierte Lieferungen von Energieträgern und -produkten zu kalkulierbaren Preisen über mindestens 20 Jahre. Im Gegenzug wird die EU in die russische Energiewirtschaft und -infrastruktur investieren sowie eine Pipeline bauen, die die EU direkt mit Russland verbindet.
Neben diesen Vereinbarungen tragen die steigenden Energiepreise zu hohen Einnahmen und zum wachsenden Selbstbewusstsein der politischen Führung in Moskau bei. Die Idee, dass die angeschlagene Atommacht als Energiegroßmacht ihre Schlüsselrolle in der Weltpolitik wiedergewinnen soll, wurde mit Hilfe der autoritären russischen Präsidialverwaltung konsequent umgesetzt: Zuerst wurde Ende 2003 Yukos-Chef Michail Chodorkowski inhaftiert und sein Konzern zerschlagen. Dabei wurden nach einen Gerichtsbeschluss von Ende 2004 die verbliebenen Yukos-Anteile am Ölkonzern Sibneft in Höhe von 34,5 Prozent zur Zahlung der Steuerschulden an den russischen Staat gesperrt. Mit einer Übernahme von Yukos hätte die Gazpromtochter Gazpromneft ihre Förderkapazitäten auf bis zu 90 Mio. Tonnen Öl am Tag mehr als verdoppeln können. Die Yukos-Tochter Yuganskneftegas wurde jedoch am 19. Dezember 2004 für 9,35 Mrd. US-Dollar an die Baikalfinancegroup versteigert, die wiederum von der halbstaatlichen Ölfirma Rosneft übernommen wurde.
Während Moskau eine Beteiligung von US-Ölfirmen am Yukos-Konzern nicht billigte, scheint man europäischen Investitionen gegenüber nicht abgeneigt. Ende April 2004 wollte die französische Total vier Mrd. US-Dollar in Sibneft einbringen und sich ein Vetorecht sichern. Doch dieser Deal platzte; Sibnefts Hauptaktionäre sind jetzt Gazprom mit 55,99 Prozent, Gazprom Finance BV mit 16,67 Prozent und – mit einer Beteiligung von 20 Prozent – die Deutsche Bank LLC.

Wie Gazprom das Erdgas aus der Kaspischen Region kontrol­liert

Parallel dazu hat Moskau die Kontrolle des Energiesektors im „Nahen Ausland“ ausgebaut und bis nach Saudi-Arabien erweitert.
Russland hat inzwischen, trotz anfänglicher Verluste nach dem Zerfall der Sowjetunion, seine energiepolitische Kontrolle im ressourcenreichen kaspischen Raum wiederhergestellt. Seit Jahren versucht Moskau, den Energiemarkt der gesamten Kaspischen Region zu beherrschen.17 In diesem Sinne ist der russische Stromgigant RAO-UES bestrebt, 40 Prozent des staatlichen Stromproduzenten in Tadschikistan zu übernehmen. Bereits Anfang März 2003 kaufte Russland zudem die Stromnetze Armeniens und Georgiens.
Neben den Stromnetzen greift Russland über Gazprom auch nach den Gasreserven in der Region. So wurde Ende März 2006 ein Gas-Joint-Venture zwischen Tadschikistan und Gazprom gegründet. Hierbei stehen Gazprom folgende Gasfelder zur Erschließung zur Verfügung: Sarikamysch, Rengan – geschätzte 40 Mrd. m3 – sowie Sragason – geschätzte 30 Mrd. m3 – und Olimtoj. Daneben soll der russische Konzern am Ausbau des Pipelinenetzes der zentralasiatischen Republik, an der Ölverarbeitung und der Errichtung eines Wasserkraftwerkes teilnehmen.
Auch um seine Rolle als Energiepartner der EU weiter auszubauen, treibt Moskau die Expansion auf dem Energiemarkt in der Kaspischen Region voran. So unterzeichnete Lukoil mit der usbekischen Usbekneftegas ein Abkommen über Erdgasförderungen in den Gebieten Buchara und Chiwa im Südwesten Usbekistans. Investitionen in der Höhe von rund einer Mrd. US-Dollar – 90 Prozent Lukoil, zehn Prozent Usbekneftegas – sollen es ermöglichen, ab 2007 jährlich bis zu 8,8 Mrd. m3 Gas zu fördern und die erforderliche Infrastruktur für Verarbeitung und Transport aufzubauen.20 Mit der Übernahme der drei größten Gasvorkommen Usbekistans in Urga, Kuanysch und Aktschalak für 25 Jahre wird Lukoil den Gasexport aus Usbekistan faktisch monopolisieren. Dafür fordert Taschkent von Moskau im Gegenzug Hilfe gegen Umsturzversuche und Schutz vor der politischen Einwirkung durch den Westen.
In Kasachstan möchte Gazprom laut UkrGasEnergo-Chef Rjasanow große Anteile des Gaspipelinesystems kaufen. Dies bedeute eine „Win-Win-Situation“, da Gazprom so den Transit von 80 Mrd. m3 Gas aus Usbekistan und Turkmenistan pro Jahr ermöglichen könnte. Ferner sollten Moskau und Astana eine Zollunion gründen, um eine Gewinnoptimierung zu erzielen und gemeinsam neue Märkte zu erobern.
Bereits Ende Februar 2004 erwarb Gazprom 85,16 Prozent der kirgisischen Ölgesellschaft Kirgisneft. Am 27. Januar 2006 wurde ein Memorandum über die Gründung eines Joint Ventures unterzeichnet, welches die Entwicklung der Öl- und Gasbranche Kirgisistans umfassen soll. Für das Land sei es „außerordentlich wichtig, dass das Flaggschiff der russischen Wirtschaft nun auf den kirgisischen Markt kommt“, betonte der kirgisische Präsident Felix Kulow.
Damit die Interessen Gazproms in Produktion und Transport angemessen berücksichtigt werden, plädiert Rjasanow für eine koordinierte Gaspolitik in der GUS. Es läge im Interesse der betreffenden Staaten, Gas zu einem möglichst hohen Preis zu verkaufen. Wenn jedoch jeder Akteur seine Preispolitik individuell bestimme, wähle der Verbraucher den Verkäufer und könne jederzeit den Preis drücken.
Welche strategischen Möglichkeiten diese energiepolitische Verzahnung bietet, zeigt der am 11. April 2003 geschlossene Vertrag zwischen Gazprom und Turkmenistan, der Gazprom für die nächsten 25 Jahre insgesamt zwei Trillionen m3 Erdgas zusichert. Der Preis soll in den ersten drei Jahren bei 44 US-Dollar für 1000 m3 liegen.Doch selbst wenn Aschchabad den Preis ab 2005 auf 60 US-Dollar erhöhen sollte, bliebe der Transport in die EU, die 250 US-Dollar bezahlt, für Moskau ausgesprochen lukrativ.

Drohge­bärden für Preis­er­hö­hungen

Über die Politik der Preiserhöhung versuchte Russland nun, seine Position auszubauen. Nach harten Verhandlungen zahlt bspw. Armenien bis 1. Januar 2009 den „Freundschaftspreis“ von 110 Dollar pro 1.000 m3. Als Gegenleistung bekommt Gazprom einige Eigentumswerte, u. a. die für Gazprom strategisch wichtige Gaspipeline aus Iran, die noch in diesem Frühjahr in Betrieb gehen soll. Bei Übernahme dieser Pipeline, die über Georgien und die Ukraine nach Westeuropa verlängert werden kann, kann Moskau den Transport iranischen Gases bis in die EU kontrollieren. Damit erhält vor allem Gazprom im Südkaukasus eine Machtposition mit kaum überschaubaren Konsequenzen.
Doch Russlands energiepolitische Ambitionen reichen inzwischen weit über den Kaukasus hinaus, unter anderem bis in die Türkei. 2004 lieferte Moskau bereits 3,2 Mrd. m3 Gas über die 2,7 Mrd. Euro teure „Blue-Stream“-Pipeline, die durch das Schwarze Meer verläuft. Bis 2010 sollen die Lieferungen an die Türkei auf 16 Mrd. m3 aufgestockt werden. An der Pipeline sind Gazprom, die italienische ENI sowie der türkische Staat beteiligt. Sie ermöglicht auch Perspektiven für den Transit über die Türkei bis nach Südeuropa und Israel.
All dies zeigt die Entschlossenheit Russlands, als „Energiesupermacht“ zum Dreh- und Angelpunkt der eurasischen Zusammenarbeit im Energiesektor zu werden. Um finanz- und energiepolitische Vorteile zu akkumulieren, erweitert Moskau schrittweise den Radius seiner Energie-Interessen – bis nach Saudi-Arabien, Indien und in den Iran. So hat Gazprom bereits seine Bereitschaft zum Ausdruck gebracht, an der mit sieben Mrd. US-Dollar veranschlagten Pipeline „Iran-Pakistan-India“ (IPI) mitzuwirken, und auch der russische Staat wird sich an den politischen Risiken des Projekts beteiligen.
Ein weiteres Beispiel für den russischen Einflusszuwachs ist Saudi-Arabien, das sich jahrzehntelang ökonomisch und politisch an den USA orientierte. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 kühlten die Beziehungen jedoch ab. Seitdem bemüht sich das Land, seine internationalen Beziehungen auch in Richtung Russland auszubauen. Die beiden Staaten sind die größten Erdölexporteure der Welt; von ihrer Koordination hängt die Preisstabilität auf dem Welterdölmarkt ab. Saudi-Arabien setzt sich deshalb für einen Beobachterstatus Moskaus in der OPEC ein. Der Einstieg Russlands in den Saudi-arabischen Gasmarkt könnte umgekehrt künftig eine größere Kompromissbereitschaft Moskaus bei Verhandlungen über den Weltölpreis zur Folge haben.
Das Engagement von Lukoil soll schließlich auch im Irak fortgesetzt werden. Dort wurde im März 2004 zwischen dem Konzern und dem irakischen Ölministerium eine Absichtserklärung über gegenseitige Kooperation bei Verträgen aus der Zeit vor der US-Intervention unterzeichnet.

Gaskon­trolle als Grundlage eines „liberalen Imperiums“

Im Rahmen seiner Energieexpansionspolitik versucht Russland über die Integration der Staaten im GUS-Raum einen einheitlichen Wirtschaftsraum aufzubauen. Der Direktor des Stromgiganten EES Rossii, Anatoli Tschubais, sprach bereits von einem „liberalen Imperium“.
Dieser Plan alarmierte jedoch die US-Regierung. Der ehemalige CIA-Direktor George Tenet bezeichnete die energiepolitische Expansion Russlands als Gefahr für die strategischen Interessen der USA. Trotzdem meldeten sich die Vereinigten Staaten nach den Anschlägen im Nordkaukasus vom Januar nur sehr zurückhaltend zu Wort; das US-Außenministerium forderte Russland lediglich zur Aufklärung der Ursachen der Detonationen auf. Im Fall der Ukraine konzedierte Washington, dass Russland seine Energieexportpreise auf Weltmarktniveau anheben könne, plädierte aber gleichzeitig dafür, dass der Ukraine mehr Zeit für den Übergang gewährt werden solle.
Auch in Berlin wurde nur vorsichtig Druck auf Russland ausgeübt. Wirtschaftsminister Michael Glos betonte, dass die Bundesregierung sich überlegen müsse, ob der russische Anteil am deutschen Energiemix (derzeit 36 Prozent) wie geplant erhöht werden solle. Der außenpolitische Sprecher der SPD-Fraktion, Gert Weisskirchen, verlangte Konsequenzen für den Fall, dass Russland seine „Monopolmacht“ missbrauche. So könne man etwa im Kreise der G8 auf das Neumitglied Russland einwirken.
Für diese zurückhaltende Kritik hat der Duma-Abgeordnete Valentin Iwanow eine äußerst plausible Erklärung: Die EU muss nämlich künftig mit China, Japan und den USA um russische Erdgaslieferungen konkurrieren. Daher sei es von besonderer Bedeutung, dass mit dem Baubeginn der Ostseepipeline künftige Lieferungen aus Sibirien rechtzeitig abgesichert werden. Dass im Jahr 2008 Flüssiggas-Lieferungen aus Sachalin in die USA und Japan durchgeführt werden sollen und außerdem bereits der Bau einer Gasleitung nach China (und eventuell Südkorea) realisiert wird, bestätigt den wachsenden energiepolitischen Konkurrenz- und Handlungsdruck.

Europäische Investoren und der russische Gasmarkt

Seit 2001 befürwortet Russland auch eine internationale Kapitalpräsenz auf dem russischen Markt. Man verspricht sich hiervon eine Erweiterung der Kapitalbasis und die Modernisierung der Energieinfrastruktur. Auch aus diesem Grund werden die russischen Energieexporte in die EU inzwischen auf Euro-Basis abgewickelt.
Einer der größten ausländischen Investoren im Energiesektor Russlands ist Großbritannien. 2003 hatte BP mit der russischen Alpha-Group die Gründung des milliardenschweren Gemeinschaftskonzerns TNK-BP beschlossen. Shell investierte seitdem ebenfalls 5,5 Mrd. US-Dollar in die Ausbeutung von Ölfeldern vor Sachalin, wo 185 Mio. Tonnen Erdöl und 800 Mrd. m3 Erdgas vermutet werden. Ab 2009 will Shell in Salym täglich 120 000 Barrel Öl fördern. Im September 2003 verhandelte Gazprom-Chef Alexej Miller auch über Gaslieferungen in die USA, auf die ein Viertel des weltweiten Gasverbrauchs entfällt. Er forderte die USA auf, sich an der Erschließung des attraktiven Shtockman-Feldes und am Aufbau von Flüssiggas-Anlagen zu beteiligen.
Auch die deutsche Industrie soll sich an russischen Konzernen beteiligen. Die Teilhabe von Ruhrgas an Gazprom wird beispielsweise zu Investitionen in Sibirien und indirekten Beteiligungen im „Nahen Ausland“ führen. Grund für diese strategische Zusammenarbeit ist das Bestreben der deutschen Energiewirtschaft, die im Erdölgeschäft keine bedeutende Rolle spielt, im globalen Strom- und Gassektor zu Global Players aufzusteigen.
Moskau ist der Ansicht, dass die solide makroökonomische Lage im russischen Energiesektor ein positives Signal für deutsche Investoren ist. Durch Umstellung der Rechnungslegung auf Weltstandard werden die korporativen Regeln russischer Unternehmen transparenter, wodurch nun auch Versicherungsgesellschaften und private Pensionsfonds auf den russischen Markt gelangen. Auch deutsche Konzerne wollen sich hier zunehmend durchsetzen. So übernahm die Deutsche Bank 2005 das führende russische Finanzunternehmen „Investmentbank United Financial Group“ (UFG). Sie erhofft sich dadurch eine Stärkung ihrer Position auf den russischen Aktien-, Anleihen- und Derivatmärkten. Im Dezember 2005 kaufte die Dresdner Bank für rund 810 Mio. US-Dollar 33,3 Prozent der Gazprombank. Die drittgrößte Kreditanstalt Russlands wurde bis dahin von Gazprom kontrolliert. Dank der erworbenen Anteile an der Gazprombank sind am ukrainisch-russischen Joint Venture RosUkrEnergo auch Dresdner Bank und die österreichische Raiffeisen Investment beteiligt. Sie teilen sich somit mit Gazprom die Dividenden aus dem ukrainischen Gassektor.

Ostsee­pi­pe­line: Der Gipfel der Zusam­me­n­a­r­beit

Als Höhepunkt der Zusammenarbeit im Energiesektor besiegelten im September 2005 Gazprom, Wintershall und E.ON den Bau der rund vier Mrd. Euro teuren Ostseepipeline, die bis 2010 fertig gestellt sein soll. Laut Altbundeskanzler Gerhard Schröder, neuerdings Aufsichtsratsmitglied der deutsch-russischen Gaspipeline-Gesellschaft NEGP (51 Prozent Anteil Gazprom), sichert sich die Bundesrepublik damit auf Jahrzehnte einen Großteil ihrer Energieversorgung. Durch die Pipeline sollen zunächst jährlich 27,5 Mrd. m3 des größtenteils aus Westsibirien stammenden Gases in Westeuropa verteilt werden. Später soll die Menge auf mehr als 50 Mrd. m3 steigen.
Total und Gazprom haben inzwischen die gemeinsame Erschließung des Shtockman-Vorkommens in Sibirien und die Flüssiggas-Herstellung aus diesen Vorräten erörtert. An der ersten Phase der Erschließung sind ferner Statoil, Chevron, Hydro und ConocoPhillips beteiligt, aus deren Kreis auch die zwei bis drei Partner für ein Konsortium kommen sollen. Daneben wollen Total und Gazprom in Zukunft auch bei Projekten in Drittländern kooperieren. Dies betrifft unter anderem das iranische Vorkommen „Südpars“ im Persischen Golf.
Trotz der im Ukraine-Gasstreit wurzelnden Vorbehalte sind auch Konzerne jenseits des Atlantiks an einer strategischen Zusammenarbeit mit Russland interessiert. Mitte Januar erörterten Manager von PetroCanada und Gazprom die Realisierung eines Gemeinschaftsprojektes zur Produktion und Veräußerung von russischem Flüssiggas. Bereits im Oktober 2004 war eine Absichtserklärung über Flüssiggas-Lieferungen auf den nordamerikanischen Markt ab 2009 unterzeichnet worden.
Auf diese Weise ist Russland zum „natürlichen“ Energielieferanten Europas, der USA und Ostasiens herangereift; die umfangreichen Energievorräte wie die geographische Nähe, aber auch die genannten Kooperationen, finanziellen Möglichkeiten und die militärische Macht, die Sicherheit der Transporte zu garantieren, begründen diesen einzigartigen Status. Im Unterschied zum energiereichen, aber politisch instabilen Nahen Osten ist Russland bisher ein insgesamt stabiler und verlässlicher Handelspartner. Hauptprofiteur der Zusammenarbeit ist die russische Regierung, die den Staatshaushalt über die Energiepolitik seit 1999 weitgehend sanieren konnte; ca. 230 Mrd. US-Dollar Zentralbankreserven sind hierfür ein eindrucksvoller Beleg. Weitere Gewinner sind europäische Banken und Energiekonzerne, die über Joint Ventures an den russischen Energieressourcen partizipieren. Aber auch die EU gewinnt bei der Zusammenarbeit, nicht zuletzt über den Handel der russischen Energieressourcen in Euro. Die entscheidende Frage, wie lange und in welchem Umfang Russland die Energiesicherheit Europas tatsächlich garantieren kann, bleibt jedoch weiter offen.

Gazprom als Garant der Energie­si­cher­heit der EU?

Nach Angaben der russischen Regierung wird der Anteil russischen Erdöls an den europäischen Importen zwischen 2000 bis 2020 von 30 auf 27 Prozent zurückgehen; beim Erdgas wird mit einem drastischen Rückgang von etwa 70 auf 30 Prozent gerechnet. Aus diesem Grund wird Europa in Zukunft vermehrt auf Erdgas aus Afrika, dem Nahen Osten und dem Kaspischen Raum angewiesen sein.
Russland bemüht sich, seine strategische Rolle auf dem europäischen Gasmarkt dadurch aufrechtzuerhalten, dass es die postsowjetischen Nachbarstaaten dazu drängt, Erdgas an Russland zu verkaufen – das man anschließend gewinnbringend weiter veräußern kann. Bereits heute stammen 15 Prozent der Gasexporte Russlands aus seinem „Nahen Ausland“.
Der Gasstreit zwischen der Ukraine und Russland, aber auch die Preiserhöhungen im Energiesektor haben jedoch in der EU eine grundsätzliche Debatte über seine zukünftige Energiesicherheitsstrategie angestoßen. Nicht nur die österreichische EU-Ratspräsidentschaft, die beim EU-Gipfel im März die Energieversorgung als zentrales Thema auf die Agenda setzte, befürwortet erneuerbare Energien und plädiert dafür, dass Europa seine Quellen und Lieferwege für Gas und Öl weiter diversifiziert und Energie effizienter nutzt.
Der wissenschaftliche Leiter des Instituts für Globalisierungsprobleme in Moskau, Michail Deljagin, ist jedoch der Ansicht, dass die Suche der EU nach neuen Lieferanten illusorisch bleibt, da es keinen weiteren auch nur annähernd gleich großen Energie-Produzenten gibt. Hinzu kommt, so der Leiter des Lehrstuhls Öl- und Gasgeologie der Moskauer Hochschule für Energiewirtschaft Nikolai Jaremtschuk, dass auf dem internationalen Gasmarkt große Veränderungen zugunsten der Produzenten anstehen, da der Gebrauch von Flüssiggas immer rentabler werde: Der Transport wird billiger, die Ressource dagegen teurer. Allerdings erhöhe sich nicht nur die europäische Abhängigkeit von Lieferungen aus Russland; auch Russlands Abhängigkeit vom Verkauf der Rohstoffe werde weiter steigen.

Die Kaspische Region und Iran als Alternative zu Gazprom

Die Europäische Union unternimmt unterdessen erste Versuche, sich von der Abhängigkeit von Russland zu befreien, nachdem es diese zwischen 1997 und 2005 kontinuierlich erhöhte. So stieg der Ölimport in diesem Zeitraum von 122,6 auf 244,2 Mio. Tonnen und der Gasimport von 116,8 auf  139,8 Mrd. m3. Zu diesem Zweck könnte zukünftig eine in Norwegen entstehende Flüssiggas-Anlage genutzt werden. Der EU-Sonderbeauftragte für den Südkaukasus, Heikki Talvitie, verwies ferner auf die Attraktivität, die Aserbaidschan als Produzent- und Transitland besitzt. Vor dem Hintergrund, dass Turkmenistan aus der GUS ausgetreten ist und seine Reserven nicht in vollem Umfang nach oder durch Russland leiten möchte, bestehen hier in der Tat alternative Optionen.
Die EU-Länder hätten darüber hinaus auch aus machtpolitischer Sicht allen Grund, mit Turkmenistan ein Abkommen über Erdgaslieferungen zu schließen. Der Transport könnte über den Iran und die Türkei abgewickelt werden.Mit einer solchen Pipeline könnten Turkmenistan und Aserbaidschan die Lücke schließen, die Russland hinterlassen wird (vgl. Tab. 2), aber auch der Iran.
Denn auch der Iran besitzt als europäischer Energielieferant die nötigen Kapazitäten. Das Land verfügt über rund 10 Prozent der globalen Öl- und etwa 15 Prozent der Erdgasreserven. Volker Perthes zufolge ließe sich auf diesem Wege möglicherweise sogar der Atomstreit beilegen, wenn der Iran überzeugt werden kann, dass Europa tatsächlich an stabilen Beziehungen interessiert ist und das Land als eine ernst zu nehmende regionale Mittelmacht und Europas potentiell wichtigsten energiepolitischen Partner im Nahen Osten akzeptiert.
Aufgrund der gewaltigen Gasvorkommen in der Persischer Golf und Kaspischen Region plant der österreichische Energiegigant OMV bereits die Errichtung einer Pipeline zwischen Europa und Zentralasien sowie dem Nahen Osten. In Kooperation mit der Türkei, Bulgarien, Rumänien und Ungarn wurde am 29. Juni 2005 eine Vereinbarung über ein Joint Venture zur Realisierung der Nabucco-Pipeline unterzeichnet, die vom Iran ausgehend bis nach Wien führen soll. Zudem versucht der Konzern, sein Engagement in der iranischen Öl- und Gassuche auszuweiten. Im April 2001 unterzeichnete die OMV Iran Exploration GmbH deshalb ein Abkommen mit der National Iranian Oil Company über eine Explorationstätigkeit von vier Jahren in der Region Zagros. Die Arbeiten konzentrieren sich auf ein 2500 km2 großes Gebiet, den so genannten „Zagros Mehr Block“. Auch der Energie-Multi Wintershall, der im siebenbürgischen Sighisoara Erdgas für den rumänischen Binnenmarkt fördert, begründet das eigene Interesse am rumänischen Erdgasmarkt damit, dass das Land auf der Route der geplanten Nabucco-Pipeline liegt.

Tabelle 2: Nachgewiesene Gasreserven

Quelle: BP Weltenergiestatistik, Juni 2005, S.20.Obwohl die Gasreserven der Kaspischen Region und des Iran für die Deckung des Weltmarkts momentan nur eine marginale Rolle spielen, sind sie angesichts der vorhandenen Kapazitäten sehr attraktiv, um ab 2010 bis zu zehn Prozent des zukünftigen Gasbedarfs der EU zu decken.Daher sind europäische Energiekonzerne und Banken bemüht, diesen geographischen Raum möglichst unabhängig vom russischen Machtbereich zu erschließen.

Die Absicherung der künftigen Energie­ver­sor­gung

Die Bedeutung dieses Vorhabens wird auch durch die im „Grünbuch“ der EU-Kommission aufgezeigten potentiellen Energiekonflikte und Gefahren einseitiger Abhängigkeiten bestätigt. „Energie verbrauchende Länder beginnen, einander als potentielle Rivalen für die Lieferungen zu sehen“, heißt es dort. „Und das zu einer Zeit, in der Europa mehr Energie als je zuvor importiert. Dieser Trend wird sich noch bedeutend beschleunigen.“ Deshalb werden sechs Prioritäten definiert, die die effiziente Energieversorgung Europas sicherstellen sollen. Dazu gehören Schritte in Richtung einer gemeinsamen Energie-Außenpolitik, die Vollendung des EU-Gas- und Elektrizitätsmarkts sowie mehr Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten bei Notfällen.Damit Europas Energiesicherheit in Zukunft tatsächlich gewährleistet ist, darf diese von der EU-Kommission geforderte energiepolitische Vision keine Utopie bleiben. Obwohl europäische Banken momentan stark von der Zusammenarbeit mit Russland profitieren und sich der Euro als Leitwährung neben dem US-Dollar zu etablieren beginnt, sollte der langfristigen Energiesicherheit der EU zentrale Bedeutung beigemessen werden. Neben sektoraler Diversifizierung im Energiemix und der Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energieträger muss die Erdgasversorgung der EU weiter diversifiziert werden. Der Bau der Nabucco -Pipeline und der Ausbau des Flüssiggas-Systems sind deshalb Schritte in die richtige Richtung. Ferner muss jedoch sowohl die Türkei als auch Russland davon überzeugt werden, den Energiechartavertrag zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Dies hätte zur Folge, dass Nachteile gegenüber Drittanbietern und die Monopolstellung Russlands abgebaut würden sowie eine „Energie-Nato“, wie von Polen vorgeschlagen, obsolet wird. Andernfalls wird die Europäische Union dem russischen Energiegiganten schon bald wenig entgegenzusetzen haben.

1   Vgl. n-tv; Russische Presse; http://www.n-tv.de/664385.html; 05.05.2006. und Die Presse;  Erdöl:  Cheney legt sich mit Russland an; Wettstreit um Erdöl; http://www.diepresse.com/Artikel.aspx?channel=e&ressort=eo&id=556654; 06.05.2006.
2  Vgl. Spiegel Online; Kritik an Putin:  Bush besorgt über die Entwicklung in Russland;               http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,414936,00.html; 08.05.2006.
3    Vgl. Tagesspiegel; http://archiv.tagesspiegel.de/archiv/08.05.2006/2517033.asp.
4    Vgl. Kölner Stadt-Anzeiger http://www.ksta.de/html/artikel/1144673386755.shtml.
5    Vgl. Putin, Wladimir: Energie-Egoismus ist eine Sackgasse; In: Die Welt; 01. 03. 2006.
6    Vgl.Russland- Aktuell;  http://www.russland-aktuell.ru/russland/wirtschaft/dreht_russland_europa_ den_gas- hahn_ab_1373print.html.
7   Vgl. Russland-Aktuell   ,http://www.aktuell.ru/russland/wirtschaft/gazprom_haelt_an_gas_transit_ durch _die_ukraine_fest_1222print.html.
8    Vgl. RIA Novosti, http://de.rian.ru/business/20060125/43181017.html.
9    Nach Einschätzung der International Energy Agency (IEA) wird der weltweite Erdgasbedarf in den nächsten 25 Jahren um knapp 80 Prozent steigen. Die weltweiten Erdgasreserven stiegen zwischen 1994 und 2005 von 149,98 Mrd. m³ auf 171,97 Mrd. m³. Vgl. BP Statistical Review of World Energy; June 2005; S. 20; IEA; World Energy Outlook 2002, Paris, S. 58 ff.
10  Vgl. „DIW-Wochenbericht“ 36-37/2003, S. 1.
11 Vgl. European Commission – Directorate-General Energy and Transport (Hg.); Study on Energy  Supply Security and Geopolitics. Final Report, Januar 2004, S. 57.
12 Vgl. Europäische Kommission, Grünbuch „Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversor-   gungssicherheit“, Brüssel 29.11.2000, sowie den Endbericht der Enquete-Kommission des Deut- schen Bundestags, „Nachhaltige Energieversorgung unter den Bedingungen der Globalisierung und der Liberalisierung“, BT-Ds. 14/2687 vom 7.7.2002.
13  Vgl. IEA, World Energy Outlook 2002, a.a.O.
14  Vgl. www.belarusnews.de/print.php?id=1352&archiv.
15  Vgl. http://www.aktuell.ru/russland/wirtschaft/gazprom_verdreifacht_gaspreis_fuer_weissrussland_  1363print.html
16  Vgl. RIA Nowosti, http://de.rian.ru/business/20060117/43037672.html.
17  Vgl. Alexander Warkotsch, Zwischen Konfrontation und Kooperation. Die russische Zentralasiepo- litik, in: „Blätter“ 9/2004, S. 1112-1122.
18  Vgl. Mathilde Damoisel und Regis Gente, Zwischen Hammer und Amboss. Georgien, Abchasien    und die Russische Föderation; in: „Le Monde diplomatique“ 10/2003, S. 4.
19  Vgl. Ria Novosti, Gazprom gründet mit Tadschikistan Gas- Joint- Venture,         http://de.rian.ru/ business/20060328/44912585.html
20  Vgl. http://russlandonline.ru/mainmore.php?tpl=Wirtschaft&iditem=773
21  Vgl. http://wirtschaft.russlandonline.ru/Gazprom/morenews.php?iditem=489
22  Vgl. „Frankfurter Allgemeine Zeitung“, 6.5.2003, S. 6.
23  Vgl. http://de.rian.ru/business/20060407/45425703.html
24  Dieser Einstieg wurde über die Gründung von Luksar, einem Joint Venture von Lukoil und Aramco, realisiert. Lukoil hält dabei 80 Prozent und Aramco 20 Prozent der Anteile an dem in der Ostprovinz angesiedelten Unternehmen.
25  Vgl. http://wirtschaft.russlandonline.ru/raoees/morenews.php?iditem=9
26  Vgl. Bundesministerium f. Wirtschaft und Technologie, Energiebericht Nachhaltige Energiepolitik für eine zukunftsfähige Energieversorgung“, Oktober 2001, sowie BDI-Positionen zur Energiepolitik, September 2001.
27 Vgl. Roland Götz, Russlands Energiestrategie und die Energieversorgung Europas, SWP-Studie, März 2004.
28  Vgl. RIA Novosti, http://de.rian.ru/business/20060201/43276011.html
29  Vgl. Friedemann Müller, Ein Rohr ist nicht genug, in: „Die Zeit“ 15/2004.
30  Vgl. „Handelsblatt“, 9.1.2006.
31 Vgl. Andreas Seeliger, Die Europäische Erdgasversorgung im Wandel, in: EWI Working Paper        04/2004.
32  Vgl. Europäische Kommission, Grünbuch, a.a.O.
 

Der Beitrag Vertrauen ist gut, Diversifizierung ist besser erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Europäische Union scheint gegenwärtig an einem Wendepunkt angekommen zu sein. Das gescheiterte Verfassungsprojekt, die Osterweiterung im Jahre 2004 um 10 neue Staaten und die bevorstehende Erweiterung 2007 um Rumänien und Bulgarien haben die Einsicht reifen lassen, dass die Integration sich dadurch nicht vertieft hat oder vertiefen wird. Im Gegenteil, gegenwärtig sind Tendenzen einer Renationalisierung zu beobachten, die dem Ziel einer politischen Gemeinschaft zuwider laufen. Bei Beobachtern hat sich das Gefühl eingestellt, einer „Überdehnung der Grenzen Europas“ beizuwohnen, die letztlich zum Scheitern des „Projektes Europa“ als politischer Gemeinschaft führen wird.1 Damit würde Europa auf das Niveau eines reinen Binnenmarktes und einer wirtschaftsliberalen Freihandelszone zurückfallen. Das Projekt einer Demokratisierung Europas wäre durch diese Überdehnung gescheitert und notwendig wäre nur noch effektives Lobbying der verschiedenen Interessengruppen in Brüssel. Die Märkte haben sich durch das europäische Recht liberalisiert und durch den größer werdenden Wirtschaftraum hat die „negative Integration“ gegenüber der „positiven Integration“2 mit ihrem Fernziel einer europäischen Solidargemeinschaft mit belastbarer politischer Identität an Gewicht gewonnen.
Das Lobbying in der EU passt zur liberalen ökonomischen Logik der negativen Integration und der Marktliberalisierungsbemühungen der Europäischen Kommission. Es ist zu beobachten, dass sich inzwischen Interessen grenzüberschreitend organisiert haben und sich ein eigenständiges EU- Lobbying herausgebildet hat. Das EU- Lobbying ist aber nicht Resultat des Demokratiedefizits der europäischen Institutionen, sondern Ergebnis der Anpassung der Interessengruppen an die spezifischen Anreize, die ihnen das Institutionensystem, besonders die EU-Kommission, bietet. Die Förderung des Lobbying der Interessengruppen durch die Kommission wird die Probleme mit den beiden Dimensionen der demokratischen Legitimität, der Input-Dimension und der Output-Dimension, nicht grundlegend beheben können – auch wenn der Vizepräsident der EU-Kommission, Siim Kalles im Mai 2006 ein „Grünbuch“ zur Europäischen Transparenzinitiative3 vorgelegt hat, mit dem Spielregeln für das Lobbying definiert und die EU-Ausgaben transparenter gemacht werden sollen.

Lobbying: Europä­i­sie­rung und Demokra­ti­sie­rung?

Die Gründungsgeschichte der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zeigte einen sehr starken politischen Impuls, der auf eine voll entwickelte politische Gemeinschaft hin zielte. Die Entwicklung der europäischen Integration verlief aber zunächst über die Vergemeinschaftung des Kohle- und Stahlbereichs, dann der Landwirtschaft und später der weiteren Sektoren der Wirtschaft. Immer hoffte man, dass sich durch so genannte spill over- Effekte eine europäische Gesellschaft entwickelt, die aus sich selbst dann die Strukturen einer demokratischen politischen Gemeinschaft herausbildet. Von diesem Ziel ist die EU nach wie vor weit entfernt, und das Scheitern des Verfassungsprojektes zeigte, dass dieser Weg, der Ähnlichkeiten zur nationalen Staatswerdung aufweist, nicht Erfolg versprechend ist.
Trotzdem hat sich über die Jahrzehnte eine institutionelle Struktur der Vergemeinschaftung über den Markt herausgebildet, in deren Zentrum die Marktbürgerschaft steht. Vor allem mit dem Binnenmarktprojekt 1992 wurde eine institutionelle Struktur ausgebaut, in der die Interessengruppen eine zentrale Rolle spielen. Im Zuge der Schaffung des Gemeinsamen Binnenmarktes war ein starkes Wachstum der organisierten Interessen auf der Brüsseler Bühnen zu verzeichnen. Dabei hat sich auch ein spezifisches Muster des Lobbying dieser Gruppen entwickelt. In dieses Muster wurden unterschiedliche Politiktraditionen integriert, insbesondere die angelsächsische Art der Politikbeeinflussung.
Es gab insbesondere seitens der EU-Kommission Hoffnungen, das Demokratiedefizit durch die Förderung der Interessenartikulation zu kompensieren, doch aus einer Marktbürgerschaft erwächst nicht automatisch die politische Bürgerschaft. Umgekehrt gibt es aber ebenso wenig einen Effekt für die Demokratie, wenn dass Lobbying eingedämmt werden würde. Durch eine Stärkung der europäischen Demokratie durch mehr direkte Demokratie, Stärkung des EU-Parlaments, europäische Parteien etc. würde nicht zwangsläufig zur Folge haben, dass weniger private Interessengruppen auf die Politik der europäischen Institutionen Einfluss ausüben würden. Das spezifische EU-Lobbying ist untrennbarer Bestandteil des politischen Systems der EU und es verändern oder zurückdrängen zu wollen, würde bedeuten, die institutionellen Strukturen zu ändern. Ergeben hat sich eine Europäisierung der nationalen Interessengruppen, die eher eine Anpassung denn eine Neugründung – obwohl es diese auch gegeben hat – ist, nicht aber eine Europäisierung im politischen Sinne.

Lobby­gruppen und ihr Stellenwert

Es gibt keine verlässlichen Zahlen über Lobbyisten in Brüssel, sondern nur Schätzungen. Die Schätzungen schwanken zwischen 10.000 und 30.000 Personen, die mit EU-Lobbying beschäftigt sind. Verlässlicher ist die Zahl von rund 2.500 Interessengruppen, die Justin Greenwood erhoben hat.4 Diese Zahl umfasst die nationalen Verbände mit europäischem Ableger und die EU-Verbände, Unternehmensbüros mit Lobbycharakter, Büros der Regionen und nationalen Interessengruppen, Law Firms, die die amerikanische Tradition des Lobbying nach Brüssel gebracht haben und kommerzielle Public Affairs- Agenturen, die ihre Lobbyingdienste auf dem Markt anbieten.
Die Bedeutung der mehr als 10.000 Mitarbeiter der Lobbygruppen wird auch durch die Relation mit den 14.000 Beamten der EU-Kommission als Hauptadressat erkennbar. Es gibt zwar noch weitere 8.500 Mitarbeiter der Kommission für Übersetzungen, Sekretariat und technische Dienste, doch es wird davon ausgegangen, dass auf jeden Beamten der Kommission ein Lobbyist kommt.
Diese Interessengruppen waren für die EU-Kommission immer von besonderer Bedeutung, weil sie in ihrer Förderung einen Weg sah, das Demokratiedefizit zu beheben. Ganz besonders richtete sich daher das Augenmerk auf die zweitgrößte Gruppe, auf die „public interest groups“, die eine Verankerung der EU-Politik in der Zivilgesellschaft erbringen sollten. Die Interessengruppen aus dem Wirtschaftsbereich sind aber nach wie vor, was ihre Ressourcen und ihren Einfluss angeht, die stärksten.
Einfluss ist einer der zentralen Kategorien beim Begriff der Lobbying. Alle diese Interessengruppen versuchen durch Lobbying die Entscheidungen der EU-Institutionen (EU-Kommission, Parlament, Ministerrat) in ihrem Sinne zu beeinflussen.
Die spezifische Art und Weise der Beeinflussung  steht in einem Spannungsverhältnis zu den formalen demokratischen Spielregeln und Verfahren. Denn Lobbying umfasst ein Set von Tools mit denen auf Beamte und politische Entscheider Einfluss ausgeübt wird, die abseits der formellen Wege eingesetzt werden. Die informelle Art der Beeinflussung vollzieht sich abseits öffentlicher Aufmerksamkeit und für Lobbyingprozesse ist mediale Aufmerksamkeit auch unerwünscht. Rinus van Schendelen spricht von „unorthodoxen Methoden“ und „ungewöhnlichen Mitteln“5. Diese ungewöhnlichen Mittel unterscheiden sich von den demokratischen Partizipationsinstrumenten (Wahlen, Delegation, Beteiligung an Institutionen, Beteiligung am Willensbildungsprozessen in Parteien). Zu diesen informellen Methoden zählen auch Kontaktnetzwerke und deren Pflege. Die wichtigsten Methoden von Lobbygruppen sind das Monitoring des politischen Prozesses und der Tausch von unterschiedliche Tauschgütern: gut aufbereitete Informationen, Expertise, politische Unterstützung gegen Interessenberücksichtigung. So ist der Erfolg der Lobbygruppen in Brüssel immer abhängig von der Ressourcenausstattung, der Präsenz vor Ort, den Kontaktnetzwerken und den eigenen organisatorischen Gegebenheiten, die schnelles Handeln ermöglichen sollen. Der spezifische Brüsseler Politikstil, die „Betonung der Handlungsrationalitäten von Effizienz und Sachlichkeit“6 begünstigt einen argumentativen Lobbyingstil, im Gegensatz zu den nationalen Traditionen, in denen die Lobbygruppen viel eher mit Drohpotenzialen arbeiten konnten. Durch ihre informelle Stellung scheinen Lobbyisten in allen politischen Systemen eine Scharnierfunktion zwischen dem Entscheidungssystem und den Interessengruppen zu haben. In der EU kommt aber noch ein besonderer Aspekt hinzu. Aufgrund der „Kontingenzen, Brüchen und Unsicherheiten europäischer Politik“ gibt es nach Christian Lahusen eine „erhöhte Nachfrage nach Informationsmaklern“7
Diese Scharnierfunktion ist aber nur zum Teil den Demokratiedefiziten des EU-Systems geschuldet. In normativer Hinsicht ergeben sich daraus aber Probleme, wenn die Prinzipien der demokratischen Verantwortlichkeit, der Chancengleichheit der verschiedenen Interessengruppen und der Transparenz der Entscheidungen verletzt werden.

Strukturen des Lobbying

Dieses Ungleichgewicht zwischen den Interessengruppen zeigt sich auf der europäischen Ebene. Nach Kohler-Koch u.a. würden rund 80 Prozent der Verbände wirtschaftliche Interessen vertreten und nur 20 Prozent allgemeine Interessen.8 Diese Bevorzugung der Produzenteninteressen zeigt sich zwar auch auf der nationalen Ebene, sie gewinnt aber auf der europäischen eine spezifische Dimension. Für das Lobbying auf der europäischen Ebene ist es daher nicht hinreichend, dass die Lobbygruppen als rationale Akteure beschrieben werden, die mehr oder minder professionell handeln.9 Hinzu kommen die besonderen institutionellen Bedingungen der europäischen Union, die Anreize schaffen und Zugangsmöglichkeiten öffnen oder auch verschließen. Diese besonderen institutionellen Bedingungen sind zugleich auch mit für das Demokratiedefizit der europäischen Union verantwortlich und eine Beschränkung des Lobbying allein würde daher das Demokratiedefizit nicht beseitigen.
Streeck und Schmitter haben bereits zu Beginn der 90er Jahre, wegen der beherrschenden Tradition der Vergesellschaftung über den Markt, das europäische System der Interessenrepräsentation als pluralistisches Modell beschrieben.10  Das politische Institutionensystem der EU ist durch die Vergemeinschaftung über den Markt und durch ein „utilitaristisches Verständnis von Politik“11, das statt des Gemeinwohls den Eigennutz als Leitlinie hat, gekennzeichnet. Von den Möglichkeiten und der Art und Weise des Lobbying unterscheidet es sich aber doch erheblich vom US-System, das ebenfalls als pluralistisch gilt. Denn im Unterschied zu den USA ist zum einen das System gegenüber Lobbygruppen offen und geschlossen zugleich, je nach Phase des Politikprozesses und dem Verhalten der Kommission. Hinzu kommt – im Gegensatz zum Mehrheitsprinzip der USA – die spezifische Art der politischen Willensbildung, die aus der EU ein Verhandlungssystem macht und ein „Regieren in Netzwerken“ zur Folge hat. Für Lobbygruppen bedeutet dies, dass sie anders als in einem pluralistischen oder etatistischen System agieren müssen. Den Strategien der Lobbygruppen auf EU-Ebene kommen daher die Erfahrungen in korporatistischen Systemen wie dem der Bundesrepublik entgegen.
In jüngerer Zeit hat sich daher für die komplexe Institutionenstruktur der europäischen Union die Beschreibung als Modell eines Mehrebenensystems durchgesetzt. Es umfasst die spezifischen Bedingungen für die Organisations- und Konfliktfähigkeit der verschiedenen Interessengruppen sowohl auf der nationalen als auch auf der europäischen Ebene. In diesem Mehrebenesystem, verstanden als „ineinander greifende Handlungssysteme“12, hat die Exekutive – die Kommission und der Rat – Handlungsvorteile gegen über dem Europäischen Parlament und den Interessengruppen. Denn die Kommission hat das Initiativerecht für alle politischen Projekte und versteht sich als die „Hüterin der Verträge“, die mit ihrer Politik die Europäisierung und Integration vorantreiben will.
Von dieser Seite hat das System pluralistischen Charakter und ist offen für Lobbygruppen, weil die Kommission die Lobbygruppen einlädt, bei „Gesetzgebungsprojekten“ mitzumachen. Sie tut dies, einerseits um die eigene Position durch strategische Allianzen mit gesellschaftlichen Interessengruppen zu stärken, andererseits weil sie Expertisewissen, „technical policy input“13 braucht, um die politischen Programme durchführen zu können.
Die EU hat aber auch den Charakter eines Verhandlungssystems mit einer kaum mehr überschaubaren Anzahl von Ausschüssen, in denen die nationalen Bürokratien, aber auch die Lobbygruppen einbezogen sind. Van Schendelen nennt rund 1800 solcher Ausschüsse mit etwa 80.000 Fachleuten, die jeweils zur Hälfte mit Experten aus den nationalen Regierungsapparaten und Privaten (Unternehmen, NGOs) besetzt sind. Diese Arbeitsgruppen sind für viele Lobbygruppen ein wichtiges Betätigungsfeld. Sie suchen Zugang zu diesen Verhandlungsrunden und bieten dort ihr Expertenwissen an. Die Kommission bietet diese Zugänge und die Lobbygruppen geben dafür politische Unterstützung und Expertise. Für Beyers und Kerremans steckt darin ein Nukleus demokratischer Input-Legitimation, denn die EU-Politiknetzwerke können nicht auf Expertise-gestütztes Verhandeln reduziert werden. Diese Politiknetzwerke fungieren in erheblichem Maße als „Kanäle durch die prinzipienorientierte Debatten fließen und in denen öffentliche Belange repräsentiert werden.“14 Lobbying ist daher auf der EU-Ebene sehr stark argumentativ geprägt und sachlich-nüchtern im Stil.
Diese Policy-Arenen können für Lobbygruppen bei aller Offenheit auch gleichzeitig große Hindernisse im Zugang darstellen. Die Kommission versucht zum einen als „gate-keeper“ den Zugang zu diesen Verhandlungsarenen zu kontrollieren und bestimmte Interessengruppen zu privilegieren. Zum anderen ist es für viele Lobbygruppen kaum möglich in allen Arenen gleichzeitig präsent zu sein oder auch nur alle Arenen mit gleicher Intensität zu beobachten. Hier werden ressourcenstarke Lobbygruppen bevorzugt. Darüber hinaus tun sich Lobbygruppen aus Deutschland mit einem korporatistischer Politiktradition leichter als Lobbygruppen aus Frankreich mit der etatistischen oder Großbritannien mit der pluralistischen Tradition. Die Europäisierung gelingt daher nicht allen Interessengruppen.
Weiterhin erhöht die Komplexität des Mehrebenensystems den Bedarf an Informationsbeschaffung, Analyse, Strategieplanung, Koalitionsbildung und Zielauswahl der Lobbygruppen. Viele Lobbygruppen versuchen durch Professionalisierung der Komplexität der europäischen Institutionen- und Entscheidungsstruktur Rechnung zu tragen, doch nicht allen gelingt dies auch in ausreichendem Maße.
Die Kommission ist traditionell die wichtigste Zielgruppe für das Lobbying, doch mit dem EU-Parlament ist in den letzten Jahren ein weiterer Adressat hinzugekommen. Die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens hat das Parlament zum attraktiven Adressaten für Lobbygruppen gemacht. Dabei zeigen sich in den Zugängen und in der Struktur der Nachfrage charakteristische Unterschiede zwischen den beiden Institutionen. Die Kommission ist vor allem an Fachwissen interessiert, weil sie Gesetzesvorschläge ausarbeiten muss. Sie ist in geringerem Umfang an umfassenden europäischen Interessen interessiert. Das Europäische Parlament versucht nach Cornelia Woll „Spaltungen und Blockaden durch nationale Konflikte (zu) vermeiden“ und öffnet sich daher stärker den umfassenden europäischen Interessen. Aufgrund dieser „Nachfragestruktur“ erklärt sich, wieso Unternehmen mit technischen Informationen vor allem Zugang zur Europäischen Kommission haben, während Europaverbände Kontakt mit dem Parlament und der Kommission pflegen“.15 Pieter Bouwen bestätigt diesen Befund, wonach Einzelunternehmen und Beratungsfirmen kaum Zugang zu den Parlamentariern finden. Sie gelten entweder als wenig vertrauenswürdig oder können keine umfassenden Interessen formulieren. Exzellente Zugänge hingegen haben nationale Verbände. Bouwen erklärt dies mit der immer noch bestehenden Verwurzelung der Parlamentarier in den nationalen Politiknetzwerken.16
Insgesamt ergibt sich durch verschiedene Studien und Befragungen der Eindruck, dass die Abgeordneten des Europäischen Parlaments dem Lobbying positiv gegenüberstehen und an Lobbyisten das Angebot an gut aufbereitete Informationen schätzen. Die eigenen Mitarbeiter gelten aber immer noch als die wichtigsten und zuverlässigsten Informationsquellen, erst danach kommen die Informationsquellen der Lobbyisten.
Das Lobbying rund um die Chemikalienrichtlinie REACH hat aber jüngst gezeigt, dass die Bühne des Europäischen Parlaments für das Lobbying wichtiger wird. Wenn die Lobbyaktivitäten bei der Kommission nicht erfolgreich waren, so bietet sich nun beim Parlament eine zweite Chance, die Gesetzgebung zu verändern. Hinzu kommt, dass sich damit ein aggressiverer Lobbyingstil durchsetzt und dass in der Arena des Parlaments nationalen Lobbyakteuren besserer Zugang gewährt wird.

Europä­i­sie­rung des Lobbying

Als Verhandlungssystem mit pluralistischem Charakter zeigt das europäische Institutionensystem sich offen gegenüber den Lobbygruppen. Die Kommission lädt aber nicht nur die Lobbygruppen bei der Entwicklung von Policies ein, sondern fördert speziell die Bildung von europäischen Interessengruppen. Hat nun diese lobbygruppenfreundliche Politik zur Europäisierung der Interessengruppen und insgesamt zur Integration beigetragen?
Europäisierung kann zum einen verstanden werden als die Ausbildung eines politischen Systems auf der europäischen Ebene. Europäisierung kann zu zweiten auch verstanden werden als der Prozess durch den sich die nationalen Interessengruppen und Akteure auf den neuen europäischen Handlungsrahmen einstellen. In diesem Falle würde es zu einer allmählichen Konvergenz der nationalen Lobbytraditionen auf einer europäischen Ebene kommen. Es kann aber auch sein, dass die Lobbygruppen in den nationalen Traditionen verharren und die Bindungen an die nationalen Institutionen nicht aufgeben wollen.
Um den Fortschritt in der Integration durch die Förderung der Lobbygruppen bewerten zu können, ist zwischen den unterschiedlichen Ebenen des europäischen politischen Systems und zwischen den Typen der verschiedenen Interessengruppen zu differenzieren. Beate Kohler-Koch u.a. haben das zunächst für die nationale Interessenrepräsentation entwickelte Modell der Mitgliedschafts- und Einflusslogik auf die europäische Ebene übertragen.
Für viele Interessengruppen auf der nationalen Ebene ist mit der Europäischen Union zunächst nur eine weitere Ebene der Politikbeeinflussung hinzugekommen. Ergebnis ist, dass die nationalen Verbände „gleichzeitig in mehreren Welten leben“ und trotz der zunehmenden grenzüberschreitenden Organisation von Interessen, können wir nicht von einer durchgehenden „Europäisierung“ sprechen.17 Die Vielfalt der Lobbygruppen hat zugenommen und nationale Verbände sind Teil eines europäischen Verbandes und unterhalten in Brüssel eine eigene Repräsentanz. Hinzu kommt, dass einige ihrer Mitglieder, gerade transnationale Firmen, wie Siemens oder BASF, sowohl auf der nationalen als auch auf der europäischen Ebene eine Verbandsmitgliedschaft unterhalten und darüber hinaus eine eigene Konzernrepräsentanz haben.
Die Europäische Kommission verfolgt nicht nur eine Politik des offenen Zugangs, sondern unterstützt auch die Gründung von genuinen europäischen Verbänden (EuroFeds). Diesen EuroFeds gewährt sie auch privilegierten Zugang zu den verschiedenen Arenen. Solche EuroFeds wie die UNICE (Union of Industrial and Employers`Confederations of Europe), die sich bereits 1958 gründete, und EUROCHAMBRES, der europäische Zusammenschluss von Handelnskammern, sind aufgrund der heterogenen Mitgliederstruktur oft eher Foren für Diskussionen als schlagkräftige Lobbygruppen. Drei Viertel der UNICE-Mitglieder unterhalten wie der BDI darüber hinaus eigene Büros in Brüssel und verfolgen eigenständige Lobbystrategien. Hinzu kommt, dass daneben auch noch mit dem ERT (European Round Table of Industrialists) ein Zusammenschluss der CEOs der 100 größten Unternehmen besteht.
Die Mitgliedschaft von nationalen Verbänden in EU-Verbänden ist nach Rainer Eising unabdingbar, denn alle Alternativen sind kostspielig. Dennoch habe die „Europäisierung der Interessenvermittlung“ nicht dazu geführt, dass sich in Deutschland „EU-spezifische Interessengruppen“ gegründet hätten.18 Vielmehr würde nur eine bestimmte, gut mit Ressourcen ausgestattete Gruppe von den Möglichkeiten des EU-Lobbying profitieren: „Die EU hat somit die Macht von auf nationaler Ebene profilierten Organisationen gefestigt. Diese scheinen am ehesten in der Lage zu sein, aus den neuen politischen Gelegenheiten Kapital zu schlagen.“19 Notwendige Voraussetzungen neben materiellen Ressourcen sind Spezialisierung und Professionalität im Lobbying, was meist bei Verbänden auf dem oberen Segment der nationalen Verbandspyramide zu finden ist.
Die nationalen Verbände sind aber nicht die einzigen, die sich auf die neue europäische Dimension des Lobbying eingestellt haben. Die Europäisierung des Lobbying ist vor allem bei großen Unternehmen und bei Beratungsfirmen zu beobachten. Lahusen spricht daher von einer „Entwicklung der europäischen Beratungsindustrie“20, mit denen der angelsächsische Lobbyingstil in Brüssel Einzug gehalten hat.

Kompen­sa­tion des Demokra­tie­de­fi­zits durch Lobbying?

In verschiedenen Schüben hat sich eine europäische Lobbyingindustrie ausgebildet, die allerdings durch in Brüssel tätige nationale Interessengruppen ergänzt wird. Durch die spezifischen Anreizstrukturen hat sich damit teilweise eine Europäisierung der Interessengruppen und ihres Lobbying ergeben. Aber diese Europäisierung der Interessenpolitik hat nicht automatisch Auswirkung auf die mangelnde demokratische Legitimation der EU. Die Hoffnung der Kommission war, die offene Flanke des europäischen Institutionensystems, das Demokratiedefizit, durch eine stärkere Offenheit gegenüber dem Lobbying der Interessengruppen zu kompensieren. Greenwood kann daher festellen, dass “the EU’s democratic deficit has recently created a favorable environment for public intrests to operate in.” Er schränkt aber gleichzeitig die damit zusammenhängenden Hoffnung auf damit einhergehende Effekte der Demokratisierung ein: „Market power does not automatically translate to political power.“21
Um das Ziel der politischen Gemeinschaft zu erreichen, sollen zum einen  die Zugänge zur Kommission und zum Parlament verbessert werden. Dafür hat die Kommission intermediäre Räume der Konsultation und Beratung geschaffen. Zum anderen soll die umfassendere Einbindung der Lobbygruppen auch eine effizientere Gestaltung des europäischen Regierens erbringen. Im klassischen Fall der Out-put-Legitimation sollen die Problemlösungen qualitativ verbessert werden.
Die Strategie der Kommission, die Lobbygruppen stärker in die europäische Demokratie einzubinden und den Austausch mit ihnen als einen Zugewinn an Partizipation auszugeben, halten Eising und Kohler-Koch für „inszenierte Diskurse“22. Doch die Kommission hat eine Reihe von Anstrengungen unternommen, um dem Lobbying einen demokratiefördernden Charakter attestieren zu können. Das wichtigste Dokument für die neue Politik der Einbindung der Interessengruppen zur Behebung des Demokratiedefizits ist das Weißbuch zum Europäischen Regieren von 2001. Die Kommission hat dort eine Strategie der stärkeren „Einbindung der Zivilgesellschaft“23 in das europäische Regieren entworfen. Unter Zivilgesellschaft versteht sie den gesamten intermediären Bereich der organisierten Interessen, d.h. Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände ebenso wie Gewerkschaften und die traditionellen Gruppen der Non-profit- Organisationen und Public Interest- Groups. Diese Ausweitung und Umdefinition des Zivilgesellschaftsbegriffs erlaubt es der Kommission das Expertenwissen der Lobbygruppen für ihre Zwecke optimal nutzen und der Einbindung einen demokratischen, Partizipation fördernden Charakter geben zu können.24
Für die Kommission ist es vor allem die „organisierte Zivilgesellschaft“ – zu der sie aber auch Unternehmen und Unternehmensverbände zählt –  mit der „alle gesellschaftlichen Interessengruppen Gelegenheit haben sollen, ihre Meinung zu äußern.“ In der Mitteilung der Kommission zum Konsultationsverfahren stellt sie die Einbeziehung der organisierten Interessen ausdrücklich in einen demokratietheoretischen Zusammenhang: Die besondere Rolle der organisierten Zivilgesellschaft sei „eng verbunden mit dem in Artikel 12 der EU- Grundrechtecharta verankerten Grundrecht der Bürger, Vereinigungen zu bilden, um ein gemeinsames Ziel zu verfolgen. Die Mitgliedschaft in einer Vereinigung bietet dem Bürger eine weitere Möglichkeit, sich neben der Mitarbeit in politischen Parteien oder durch Wahlen aktiv zu beteiligen.“25 Auch im Entwurf des Verfassungsvertrages für Europa wurde im Artikel 46 diese Auffassung der Zivilgesellschaft und die demokratieförderliche Funktion des Lobbyings niedergelegt. Im Abs. 2 heißt es: „Die Organe pflegen einen offenen, transparenten und regelmäßigen Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft.“
Die von der Kommission betriebene frühzeitige Einbindung der Interessengruppen in die Politikformulierung geht einher mit der Aufforderung der Kommission an die Lobbygruppen, zu bestimmten Themen Stellung zu nehmen. Die Kommission stellt aber auch, wie am Beispiel der Konsultation zur Chemikalienkontrolle deutlich wird, technische Infrastruktur wie online-Konsultationsverfahren zur Verfügung. Immer noch sprechen aber die Intransparenz und die Fülle der Beratungsgruppen (das Weissbuch nennt 700 beratende Ad-hoc- Gremien) gegen den demokratieförderenden Charakter der Einbindung der Lobbygruppen.
Die Europäische Kommission ging noch einen Schritt weiter und unterstützte die Gründung ressourcenschwacher Interessengruppen und NGOs finanziell und organisatorisch. Insbesondere lag ihr die Bildung europäischer Verbände und NGOs am Herzen, die jenseits der nationalen Ebene eine europäische Perspektive einnehmen sollen. Doch selbst bei den NGOs, die auf keine nationalen Interessentraditionen Rücksicht nehmen müssen, ist zu beobachten, dass die Nichtregierungsorganisationen, die für allgemeine Interessen lobbyieren, nicht den Prozess in Gang setzen, in dem aus den „Marktbürgern“ politische Bürger werden sollen. Stattdessen beobachtet Warleigh: “NGOs supporters do not wish to use these organisations as a means of active citizenship”26. Auch die NGOs verhalten sich wie Marktteilnehmer und betreiben Lobbying und tragen nicht dazu bei, dass Demokratisierungseffekte erfolgen würden.

Fazit

Die Politik der Kommission, über die Förderung von Lobbygruppen die Europäisierung zu erreichen und das Demokratiedefizit zu mildern hat sich als unzulänglich erwiesen. Mit dem neuen Grünbuch zur Europäischen Transparenzrichtlinie will der Vizepräsident der Europäischen Kommission, Siim Kallas, einen anderen Weg beschreiten. Es soll mehr Spielregeln für das Lobbying geben, die im Sinne der Input-Legitimation mehr Transparenz schaffen und die demokratische Qualität des Politikprozesses verbessern sollen. Weil das Lobbying zunimmt, so Kallas, müsse es mehr Informationen darüber geben, wen die Lobbyisten vertreten, welche Ziele sie verfolgen und wie sie finanziert werden. Allerdings schlägt Kallas keine Registrierungspflicht wie im Amerikanischen Vorbild mit dem Lobbying Disclosure Act von 1995 vor, sondern ein System der freiwilligen Registrierung. Spezielle Zugänge zu Online-Befragungen bei EU-Initiativen sollen Anreize zur Registrierung schaffen. Flankiert werden soll die Registrierung durch einen gemeinsamen Verhaltenskodex für alle Lobbyisten.
Das Europäische Parlament (EP) ist hier ein Stück weiter. Es hat ein Akkreditierungssystem für Lobbyisten und die Liste der akkreditierten Lobbyisten wird auf der Website des EP veröffentlicht. Doch aus den Daten geht nicht hervor, welche Interessen ein Lobbyist vertritt.
Diese Maßnahmen sind angesichts der generellen Tendenzen notwendig, aber sind kaum ein Beitrag die durch die Überdehnung der Grenzen Europas heraufbeschworenen Problemen zu mildern oder gar zu lösen. Vielmehr nimmt das Lobbying zu und auch der Stil des Lobbying, der immer noch als konstruktiv und konsultativ beschrieben wird, ändert sich zusehends. Mit angelsächsischen Law firms, kommerziellen Lobbyagenturen und der wachsenden Heterogenität der EU hält auch ein kompetitiver und aggressiver Lobbyingstil Einzug. Mit dem EP wächst ein neuer relevanter Adressat für das Lobbying heran, so dass insgesamt die Komplexität noch zunimmt. Ergebnis wird sein, dass Lobbyerfolge immer stärker von den finanziellen und organisatorischen Ressourcen abhängig werden.

1    Sinia Grimm/Wolfgang Merkel, Die Grenzen der EU: Erweiterung, Vertiefung und Demokratie, in: Jens Alber/Wolfgang Merkel (Hg.), Europas Osterweiterung: Das Ende der Vertiefung?, (WZB Jahrbuch 2005), 183-206, hier: S. 202.
2     Fritz Scharpf, Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch? Frankfurt/New York 1999.
3     http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/doc/com2006_0194_4_de.pdf
4    Justin Greenwood, Interest Representation in the European Union, Basingstoke: Palgrave/ Maxmillan 2003, S. 9. Rinus van Schendelen schätzt die Zahl der Gruppen auf 3.000; siehe: Rinus van Schendelen, Brüssel: Die Champions League des Lobbying, in: Thomas Leif / Rudolf Speth (Hg.), die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden, 2006, S. 136.
5     Schendelen, Brüssel: Champions League des Lobbying, S, 132,
6    Beate Kohler-Koch, Thomas Conzelmann, Michèle Knodt, Europäische Integration – Europäisches Regieren, Wiesbaden 2004, S. 240.
7   Christian Lahusen, Kommerzielle Beratungsfirmen in der Europäischen Union, in: Rainer Eising, Beate Kohler-Koch (Hg.), Interessenpolitik in Europa, Baden-Baden 2005, 251-280, hier: S. 275
8     Kohler-Koch, Conzelmann, Knodt, Europäische Integration, S. 234.
9     Siehe dazu: van Schendelen, Brüssel: Die Champions Leagua des Lobbying.
10  Wolfgang Streeck, Philippe C. Schmitter, From national Corporatism to transnational poluralism,    Politcs and Society, Band 19, Heft, 2 (1991), S. 133-164.
11  Kochler-Koch, Conzelmann, Knodt, Europäische Integration, S. 175.
12  Kohler-Koch, Conzelmann, Knodt, Europäische Integration, S. 170
13  Greenwood, Interest reppresentation in the European Union, S. 46.
14  Jan Beyers, Bart Kerremans, Bürokraten, Politiker und gesellschaftliche Interessen. Ist die Europäi  sche Union entpolitisiert?, in: Rainer Eising, Beate Kohler-Koch (Hg.), Interessenpolitik in Europa, Baden-Baden 2005, 123-149,S. 149.
15  Cornelia Woll, Herrschaft der Lobbyisten in der Europäischen Union?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 15-16/2006, 33-38, hier: S. 37.
16  Pieter Bouwen, Zugangslogik in der Europäischen Union: der Fall des Europäischen Parlaments, in: Rainer Eising, Beate Kohler-Koch (Hg.), Interessenpolitik in Europa, Baden-Baden 2005, 95-122, hier: S. 119.
17   Kohler-Koch, Conzelmann, Knodt, Europäische Integration, S. 237.
18   Eising, Die Europäisierung deutscher Interessengruppen, S. 318f.
19   Eising, Die Europäisierung deutscher Interessengruppen, S. 334.
20   Lahusen, Kommerzielle Beratungsfirmen in der Europäischen Union, S. 274.
21   Greenwood, Interest representation in the European Union, S. 74.
22   Eising, Kohler Koch, Interessenpolitik im europäischen Mehrebenensystem, S. 56.
23   Europäische Kommission, Weissbuch. Europäisches Regieren Brüssel 2001, S. 29.
24 „Partizipation heißt nicht Institutionalisierung von Protest. Partizipation bedeutet vielmehr wir kungsvollere Politikgestaltung auf der Grundlage frühzeitiger Konsultationen“, heißt es im Weiss-  buch. Siehe: Kommission, Europäisches Regieren, S. 30.
25  Die Europäische Kommission, Mitteilungen der Kommission. Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultation und des Dialogs. Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultation betroffener Parteien durch die Kommission, Brüssel 2002, S. 5 (KOM (2002) 704 endg.).
26  Alex Warleigh, Informal Governance: What Contribution to the Legitimacy of the EU?, in: Thomas Christiansen, Sinona Piattoni (hg.), Informal Governance in the European Union, Aldershot 2003, Edward Elgar Publicytions, 22-35, hier: S. 30.
 
 

Der Beitrag Integration und Interessen erschien zuerst auf Humanistische Union.

Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S.79-89

Zum Christentum konvertierte Muslime, die zum Tode verurteilt werden; demokratisch abgehaltene Wahlen, die Fundamentalisten an die Macht bringen, die einen islamischen Gottesstaat errichten und die Scharia mitsamt den archaischen Strafen wiedereinführen wollen; Muslime, die sich hier im Westen in Parallelwelten absondern und gegen die liberale Gesellschaftsordnung opponieren; Kinder muslimischer Immigranten, die hier in Deutschland den Gesetzen des Landes zuwider die Vendetta praktizieren; dies hat viele Beobachter dazu veranlasst, die christliche Leitkultur zu beschwören und die ganze wahrgenommene Misere der anderen auf ihre Zugehörigkeit zu einer anderen Religion zurückzuführen. Besonders die wohl mehrheitlich eher als aufgezwungen denn gewollt empfundenen Aufnahmebestrebungen der Türkei  in die EU haben die besorgte Frage nach der Demokratiefähigkeit der islamischen Gesellschaft wieder aufgeworfen und einige dazu bemüßigt, dem Islam die christliche Besonderheit entgegenzusetzen.
Vor einiger Zeit äußerte Jürgen Moltmann, emeritierter Professor für systematische evangelische Theologie, in einem in der „Zeit“ erschienenen Artikel, dass das Christentum sich im Gegensatz zum Islam als demokratiefähig erwiesen habe und dadurch die bessere Religion sei bzw. dass der islamische Kulturkreis gerade aufgrund seiner Religion unfähig sei, sich zu entwickeln. Schließlich sei es geschichtlich gesehen nur im Kulturbereich des Christentums zur Ausbildung des modernen säkularen Staates gekommen. Dann wird er noch deutlicher: „Weder in arabischen noch in asiatischen oder afrikanischen Kulturen findet man vergleichbares. Die Grundsätze der Menschenrechte und der demokratischen Selbstregierung des Volkes sind westliche Errungenschaften aus dem Zeitalter der europäischen Aufklärung und des modernen Humanismus. Sie verwirklichen jedoch auch christliche Erkenntnisse: Gebt dem Kaiser, was des Kaisers ist, und Gott, was Gottes ist. (Matth. 22, 21)“1 Weiter führt er an, dass dieses Wort Christi „im Prinzip“ die „politische Religion der Gottkaiser und Himmelssöhne“ beendet habe.
Was Moltmann nicht erwähnt, ist, dass sich diese Haltung jedoch schlagartig änderte, als Kaiser Constantin, der erste Kaiser, der zum Christentum konvertierte, sich selbst den Bischofstitel verlieh. Von nun an sind es die Heiden, die um Gnade flehen müssen. Die Geschichte der christlichen Welt zeichnet seitdem einen einzigen Machtkampf zwischen der Oberhoheit der Kirche bzw. des Kaisers nach, wobei es kaum eine Rolle spielt, wer zeitweise den Kampf für sich ausmacht, denn jedwede Position wird mit der christlichen Religion legitimiert.3
Explizit betont Moltmann weiter: „Religionsfreiheit wurde durch die Religion der Freiheit gewonnen und wird durch sie garantiert. Von der mittelalterlichen Bewegung ‘Freiheit der Kirche’ vom christlichen Kaiser über die reformatorische ‘Freiheit eines Christenmenschen’ (Martin Luther) zur christlichen Glaubensfreiheit, soul liberty (Roger Williams), zur modernen Religionsfreiheit hat sich das neuzeitliche Christentum als ‘Religion der Freiheit’ herausgebildet …“ 4 Unerwähnt lässt Moltmann, dass selbst der Reformator Luther ein Bündnis mit der landesherrlichen Obrigkeit einging, von der er schon 1526 verlangte, sie habe „die einheitliche Glaubensausübung zu gewährleisten“ und ihr schon 1529 das Recht zusprach, „den einzelnen zur Teilnahme an der Predigt zu zwingen, damit er – wenigstens äußerlich – mit der Kirche konform gehe“ 5. Tatsächlich bezog Luther seine „Freiheit auf einen durch den Glauben befriedeten Zustand des Gewissens vor Gott, nicht auf die weltliche Sphäre, in der es die Lebensnotwendigkeiten gebieten, nach den Gesetzen zu leben und sich zu ‘konformieren’“, weswegen er den Bauern später noch vorhielt, dass sie ein allzu „fleischliches“ Freiheitsverständnis gelebt hätten.6 Ende des 18. Jahrhunderts und während des 19. Jahrhunderts haben die konservativen Kräfte in Europa, seien es Protestanten oder Katholiken, der Liberalisierung das Feld auch nicht freiwillig überlassen.7 Bis 1848 gab es immer noch einige führende katholische Theologen und Politiker, die für eine Ständeordnung der Gesellschaft eintraten.8 Als Frankreich sich 1905 entschloss, die Trennung von Kirche und Staat endgültig umzusetzen, geschah dies unter heftigen Protesten des damaligen Papstes Pius X., der den französischen Katholiken jegliche Kooperation mit den Staatsbehörden verbot.9
Nur mit diesem historischen Kontext vor Augen kann und darf die Frage nach der Demokratiefähigkeit der islamischen Religion gestellt werden. Wobei auch hier unbedingt zwischen Demokratie und liberaler Demokratie unterschieden werden muss, denn wo christliche Staatstheoretiker von Demokratie gesprochen haben, meinten sie in der Regel eine Demokratie, die die Grenzen der christlichen Wertvorstellungen zu respektieren und allenfalls die unterschiedlichen christlichen Konfessionen einzuschließen habe. Diese Sichtweise wird auch heute im säkularen Europa immer noch von höchster kirchlicher Instanz ganz offiziell vertreten, so z. B., um einen wichtigen Protagonisten zu nennen, Joseph Ratzinger, der derzeitige Papst Benedikt XVI. In seinem Buch über die „Möglichkeiten und Grenzen“ der Demokratie legt er unmissverständlich die Betonung auf die Grenzen.10
Dass es im Westen zu einer liberalen Demokratie kommen konnte, war das Ergebnis einer Entwicklung und Veränderung der Gesellschaft sowie eines langen Ringens unterschiedlichster Kräfte und Interessengemeinschaften, die sich außerhalb der Religion gestellt hatten. Am Ende musste sich die Kirche dem Diktat der Trennung von Religion und Staat fügen. Dennoch bleibt es interessant zu betrachten, ob die islamische Religion tatsächlich so viel weniger Potential für eine Demokratisierung der Gesellschaft bietet als das Christentum. Hierbei soll kritisch auf die Umsetzung in der gelebten Realität eingegangen und auf die diesbezüglichen prinzipiellen Grenzen einer monotheistischen Religion hingewiesen werden.
Die wichtigste Errungenschaft der liberalen Demokratie ist wohl die Achtung und Förderung der Menschenwürde, weswegen sie zum Beispiel in der deutschen Verfassung im ersten, unveränderbaren Teil verankert ist. Alle weiteren Mechanismen dienen der Sicherung des Schutzes dieser Menschenwürde. So setzt die Demokratie auf die Kontrolle des Kontrolleurs, um dessen Machtmissbrauchspotential so weit wie möglich einzuschränken und folglich die Willkür des Stärkeren gegen den Schwächeren zu verhindern, und auf die Trennung von Religion und Staat, um zu gewährleisten, dass nie wieder eine Religionsgruppe eine andere wegen ihrer Andersartigkeit verfolgt. Die heute angewandten Mechanismen sind z. B. Gewaltenteilung, Gleichheitsprinzip, Minderheitenschutz, Mehrparteiensystem, regelmäßiges Abhalten von Wahlen, Pressefreiheit und Verfassungsgerichte.
Wie steht nun der Islam zum Menschen, zur Gesellschaft und zum Machtgefüge, das das Funktionieren der Gesellschaftsordnung gewährleisten soll?

Menschenrechtsvorstellung

Wenngleich der Islam den Grundsatz der Aufklärung, dass der Mensch der Maßstab aller Dinge ist, ablehnen würde, da im Koran der Ursprung aller Rechte allein auf Gott zurückgeführt wird, hat er dennoch viele grundlegende Menschenrechte ausformuliert. So bestand das Ergebnis einer in Zusammenarbeit mit der Unesco im September 1981 in Paris abgehaltenen Konferenz von islamischen Religionsgelehrten darin, dass der Islam von Anfang an zwanzig grundlegende Menschenrechte formuliert hat. Darunter finden sich das Recht auf Leben, auf Schutz gegen Übergriffe und Misshandlung, auf Asyl, Schutz der Minderheiten, Glaubensfreiheit (wobei dieser Aspekt stark abhängig von der Auslegung ist und im Folgenden noch kritisch untersucht wird), sowie das Recht auf soziale Sicherheit und Arbeitsschutz. Ausdrücklich ist im Koran von der Menschenwürde die Rede (z. B.17,70 und 5,3). Im Koran und auch in der islamischen Tradition sind viele Aussagen zu finden, die darauf hinweisen, dass es besser sei, das Böse mit dem Guten zu vergelten, als Rache zu üben (42,44).11 

Über die Gleichheit im Islam

Was den Islam in der Theorie anbelangt, so steht er ein für die Gleichheit aller Muslime, denn hierarchisches Verhalten lehnt er strikt ab.12 Innerhalb der Gemeinschaft, der Umma, sollte es keine Rangunterschiede mehr geben, nur solche der Funktion. Die Herrschaft Gottes als Oberhaupt der Gemeinschaft sollte direkt und unmittelbar sein und gesichert werden durch gemeinsame Unterordnung unter das göttliche Gesetz.12
So kennt der Islam kein Priesteramt, keine Privilegierten oder gar Eingeweihten im christlichen Verständnis. Vor der Allmacht und dem Gesetz Gottes werden auch hier rein theoretisch alle Menschen als gleich betrachtet, über den Imam hinauf bis hin zum Kalifen.13 Alle Menschen gelten als gleich vor Gott und dem Gesetz und damit auch in der politischen und sozialen Ordnung.14
Dieser Idealzustand fand in der Alltagswirklichkeit, angesichts von Feudalwesen und despotischer Herrschaftsform jedoch keine garantierte Umsetzung. Besonders problematisch und ausgesprochen interpretationsabhängig bleibt die Frage der Gleichheit zwischen Mann und  Frau. Hier bietet die Theorie der Frau weitaus mehr Raum, als ihr die Tradition lange zugestanden hat. In der Regel will die moderne Muslimin, ja selbst die Fundamentalistin, die Partnerin des Mannes sein und nicht seine Untergebene.15 Darüber hinaus darf eine Frau ihren eigenen Besitz verwalten, Handel betreiben, um die Scheidung einer Ehe ersuchen, wenn der Mann sie z. B. misshandelt. Sie darf zumindest in der Theorie ehrbare Berufe ergreifen, sogar vor Männern predigen, wenn sie ihre jugendlichen Reize verloren hat. Dennoch bleibt es eine Tatsache, dass die Frau im Zivilrecht trotz der auch hier vorgenommenen Verbesserungen dem Mann untergeordnet ist.16 Was speziell Fundamentalistinnen gerne verdrängen und klein reden, wenn sie die Wiedereinführung der Scharia fordern als ultimativen, Gerechtigkeit bringenden Gesetzeskanon, ist Vers 4/34, in dem dem Mann Strafgewalt verliehen wird, sollte die Frau seiner Meinung nach ihre Pflichten ihm gegenüber verletzen.

Die Stellung der Nicht­mus­lime im Islam 

Was den Status von Nichtmuslimen anbelangt, so ist er gekennzeichnet von der Überzeugung der Muslime, einer universellen Religion anzugehören, die in die Welt getragen zu werden hat.17 Zwar heißt es im Koran explizit: „Wenn sie sich von euch fernhalten und nicht gegen euch kämpfen und euch Frieden anbieten, dann erlaubt euch Gott nicht, gegen sie vorzugehen.“18 In Sure 29, 46 werden die Muslime sogar ausdrücklich dazu angehalten mit den Leuten des Buches nur auf die beste Art zu streiten und sich zu vergegenwärtigen, dass Juden, Christen und Muslime allesamt an denselben Gott glauben. Dennoch sind auch solche Verse zu finden, die ermahnen, Juden und Christen mit Misstrauen zu begegnen, sie sich nicht als Freunde zu nehmen, ganz zu schweigen von einigen Versen, die dazu aufrufen, sie auszurotten, wenn sie den Muslimen gefährlich würden. So ging schon Muhammad, der Prophet der Muslime, gleich zu Beginn der neuen Glaubenslehre grausam gegen zwei jüdische Stämme vor, deren einziges Vergehen es war, in ihm einen Hochstapler zu sehen, dessen Lehren allenfalls eine verzerrte Ähnlichkeit mit dem Judentum der Rabbiner aufzeigten. Doch ein derartiges Verhalten gegenüber Andersgläubigen entsprach nicht der von ihm praktizierten Norm.19 Auch nach Muhammad bestand zwischen Muslimen und nichtmuslimischen Kommunen ein Vertrag, der letzteren einige Privilegien einräumte. In ihren inneren Angelegenheiten blieben sie in zivilen und rechtlichen Angelegenheiten autonom, dafür mussten sie sich dem muslimischen Staat gegenüber kritiklos loyal verhalten und ihrer Steuerpflicht nachkommen. 20
Von dem spanischen Historiker Romera Navarro wird bestätigt, dass unter der Herrschaft der Muslime die christlichen spanisch-romanischen und westgotischen Bewohner Spaniens ihr Eigentum, ihre Gesetze und Richter ebenso wie ihre Kirchen und Geistlichen behalten durften. Die Lebensumstände der Bauern und der Sklaven verbesserten sich erheblich, und insbesondere die Juden, die zuvor unter den westgotischen Königen grausame Verfolgung zu erleiden hatten, waren in vollem Umfang frei. Es war ihnen sogar möglich, Regierungs- und Verwaltungsämter innezuhaben.21 Der Bau von neuen Kirchen oder Synagogen, der durchaus stattfand, hing allerdings von der speziellen Großzügigkeit des muslimischen Herrschers ab, der hin und wieder eine Gunst verlieh. Auf lange Sicht erhoffte man sich, dass die ihnen entgegengebrachte Mildtätigkeit sie irgendwann zum Islam bewegen würde. Umgekehrt war das offizielle Abfallen vom Islam eine untolerierbare Handlung, die, wenn sie nicht bereut wurde, je nach Handhabe mit lebenslanger Haft oder Todesstrafe geahndet wurde.
An dieser Stelle ist es aufschlussreich, den Umgang im christlichen Westen mit Andersgläubigen, ja  sogar mit anderen Konfessionen der eigenen christlichen Lehre zu betrachten. Der französischen Gegenreformation gelang es mit Zwang, Frankreich nahezu vollständig wieder zum Katholizismus  zu bekehren, obwohl gerade in Frankreich die Reformation eine besonders starke Anhängerschaft in Form der Hugenotten gefunden hatte. In Deutschland, wo der Siegeszug der Lehren Luthers unaufhaltsam war, wird sein Werk „Von den Juden und ihren Lügen“22 kaum zur Kenntnis genommen bzw. gern verdrängt. Gerade die Judenfrage war noch im 19. Jahrhundert von zentraler Bedeutung, besonders das Problem, wie ihre Stellung aufgrund ihrer Andersgläubigkeit in einem „christlichen Staat“, den die Konservativen ja durchaus forderten, beschaffen sein könnte.23 Um das Jahr 1830 durften in Baden der Zweiten Parlamentskammer keine Juden angehören; die Liberalen machten die Gewährung bürgerlicher Rechte davon abhängig, daß diese ihre jüdische Identität vollständig aufgaben.24

Die Wählbarkeit des Staats­ober­hauptes

Der große sunnitische Theologe al-Imam Abu Hamid al-Ghazali (1058-1111) merkte schon im 11. Jahrhundert an, dass die Besetzung der Spitze der staatlichen Gewalt nur durch die Wahl der Umma Rechtsgültigkeit erhalten könne.25 Eine ähnliche Denkweise ist von Omar, dem zweiten Kalifen der Muslime26, und auch vom großen Imam Ahamd ibn Hanbal, dem Begründer der hanbalitischen Rechtsschule, überliefert.27  Diese Praxis fand jedoch mit der gewaltsamen Machtergreifung des ersten Umayyaden- Kalifen Muawiya im Jahre 661 ein jähes Ende. Von da an war es nicht einmal unüblich, dass Brüder ihre Geschwister und Väter ihre Söhne ermorden ließen, um sich die Macht sichern zu können. Bruderkriege ziehen sich durch die Geschichte der islamischen Welt, die es zum alleinigen Zweck hatten, die eigene Macht zu konsolidieren oder zu erweitern, um nicht anderen mächtigeren Anwärtern zum Opfer zu fallen.

Das Staats­ober­haupt kann sich auf kein Gottes­gna­dentum berufen

Gemäß dem islamischen Recht kommt dem Staatsoberhaupt keine spirituelle Aufgabe zu.28 Von Muhammad Abduh wird dies noch durch die Aussage bekräftigt, dass der Islam niemandem auch nur die geringsten Rechte zugestehe, wenn es um grundlegende Lehren oder die Formulierung von Vorschriften gehe. Die Rechte, die dem Kalifen, den Richtern, Muftis oder Schaikhs al-Islam eingeräumt werden, seien zivil- und staatsrechtlicher Natur und vom islamischen Recht genau festgelegt, weshalb ein Anspruch auf Überwachung des Glaubens oder auf Rechtfertigung ihrer Anschauungen vollkommen unzulässig sei.29 Daraus folgt, dass sich der Herrscher der Scharia absolut unterzuordnen hat, wie der Präsident in einer parlamentarischen Demokratie der Verfassung, also im Grunde austauschbar ist.30
Dementsprechend lässt der Islam keinesfalls eine Theokratie zu, da der Kalif demselben Gesetz untergeordnet ist wie der einfache Bürger. Was speziell die Fundamentalisten übersehen, wenn sie nach der Wiedererrichtung eines Kalifats nach dem Modell der ersten vier Kalifen rufen, ist die Frage, wie garantiert werden soll, dass die Personen, die dieses Amt ausüben, auch tatsächlich nicht dem Machtmissbrauch verfallen. Sie sind im Begriff, den Fehler der letzten 1500 Jahre zu wiederholen, wenn sie sich allein auf die Rechtschaffenheit eines Menschen verlassen, um Gerechtigkeit zu erfahren. Farag Foda ruft ins Bewusstsein, dass drei der ersten vier Kalifen starben, indem ihrem Leben gewaltsam ein Ende gesetzt wurde. Dabei war das Ende von Othman, dem dritten Kalifen, besonders tragisch, und das, obwohl gerade er als besonders gläubig galt, für seine Güte und seinen Großmut bekannt war und sogar zwei Töchter des Propheten geehelicht hatte.31 Sein einstmaliger Glaube schützte ihn nicht davor, verschwenderisch mit den ihm anvertrauten Staatsgeldern umzugehen, und seine Macht missbrauchte er dazu, den Koran so festlegen zu lassen, wie er es für richtig hielt. Alle Verse, die er für falsch hielt, ließ er unwiederbringlich verbrennen. Beim Volk war dieser Mann, der schon zu Lebzeiten dem Paradies versprochen war, am Ende nur noch verhasst.32

Das Volk muss in seinen Angele­gen­heiten gefragt werden

Hamid Sulaiman legt in seinem Buch „Minen auf dem Weg des islamischen Erwachens“ dar, dass nach der islamischen Tradition bei einer Anordnung oder einem Gesetz von öffentlichem Interesse der Kreis derjenigen, mit denen dieses Gesetz erarbeitet wird, möglichst weit gezogen werden sollte.33 Gemäß Saïd Ramadan nimmt die persönliche Urteilsbildung im Islam einen sehr wichtigen Platz ein, wodurch den verschiedenen Völkern ein weiter Spielraum bei der Schaffung ihrer Gesetze gelassen wird, so dass sie neuen oder veränderten Umständen gerecht werden können.34 Theoretisch sollte das muslimische Volk also immer gefragt sein, wenn in dessen Angelegenheiten entschieden wurde. In der Geschichte der islamischen Welt verschaffte sich der Wille des Volkes allerdings meist nur dann Ausdruck, wenn der Unmut über den Herrscher derart groß war, dass nur noch seine Ermordung zur Erlösung verhalf. In der Tat ist in der islamischen Welt niemand auf den Gedanken gekommen, den Machtmissbrauch eines Herrschers durch wirksame weltliche Kontrollmechanismen einzuschränken. Zwar räumt der Islam dem einfachen Bürger das Recht ein, gegen staatliches Unrecht vor Gericht zu klagen, doch blieb dieses Recht stets von der Gnade des Herrschers abhängig. Ohne unabhängige Institutionen kann ein solches Individualklagerecht jedoch nicht gewährleistet werden.

Der Islam lässt unter­schied­liche Auslegungen seiner Lehre zu

Der berühmte Rechtsgelehrte Malik bezeichnet den Umstand, dass die muslimischen Gelehrten verschiedene Meinungen in Rechtsangelegenheiten vertreten, als „göttliche Gnade für dieses Volk“.35 Aus den anfänglich noch sehr vielen Rechtsauslegungen des Islam haben sich im Laufe der Zeit vier sunnitische und die schiitische als die bedeutendsten herauskristallisiert. Hichem Djait belegt jedoch, dass die gelebte Realität dem gedachten Ideal nur allzu selten entsprochen hat. Er zeigt, wie unterschiedliche Auffassungen von dem, was der Islam zu sein hat, und folglich beharrliche Machtansprüche selbst ehrwürdige und geachtete Personen wie den Adoptivsohn des Propheten, Ali, vierter Kalif der Muslime und wichtigster Imam der Schiiten, sowie Aicha, die Lieblingsfrau des Propheten, in kriegerische Handlungen und unaufhörliche Verleumdungen verstrickt haben .36

Die Scharia als vorgeblich ultimative Quelle von Gerech­tig­keit und    Mittel zur Verhin­de­rung von Macht­miss­brauch

Was die Scharia selbst anbelangt, so ist sie in der Theorie kein starrer Gesetzeskanon, der über die Jahrhunderte hinweg unverändert zu bleiben hätte. Gerade die muslimischen Reformer des 19. Jahrhunderts begriffen die Quellen der islamischen Rechtsprechung mehr als moralisch-ethische Leitlinie, die mit der Entwicklung der Umstände an die Gegebenheiten der Zeit anzupassen seien; geht doch aus der islamischen Philosophie hervor, dass manche Interpretation einer früheren Zeit deswegen falsch war, weil Gott zwar vorausschauend, aber die Entwicklung des Menschen doch noch zu rückständig ist. Iqbal stellt in seinem Werk „Reconstruction of Religious Thought in Islam“ fest, dass die Grundsätze des Korans keineswegs menschliches Denken und gesetzgeberische Tätigkeit unterbinden, sondern dass ihr Geist den Menschen geradezu zum Denken anregt. Die Rechtsgelehrten der islamischen Frühzeit entnahmen die Ansatzpunkte zur Entwicklung einer Reihe von Rechtssystemen hauptsächlich diesem Fundament. Doch obwohl diese Rechtssysteme sehr umfassend sind, sind sie nichts weiter als individuelle Interpretationen und können daher für sich keine Endgültigkeit in Anspruch nehmen.37 Diese Auslegbarkeit birgt allerdings neben dem positiven Aspekt der Entwicklungsfähigkeit unter Umständen auch den negativen Aspekt der Beliebigkeit, sofern sich auf die Religion berufende Machtaspiranten nichts Eindeutiges darüber aussagen, wie sie die Scharia auszulegen beabsichtigen.
Wie leicht auch die Scharia missbraucht werden kann, zeigt sich am Beispiel des Sudan. Traditionell kam in der Scharia- Anwendung stets das Reue-Prinzip zum Tragen. Selbst in Fällen von Ehebruch wurde kaum auf die Steinigung zurückgegriffen, da dem Täter immer die Möglichkeit der Reue eingestanden wurde. Gemäß der Scharia-Interpretation Numeiris allerdings, der übrigens auch der im Westen vielfach als modern und liberal angesehene Muslimbruder Hassan al-Turabi trotz anfänglicher Vorbehalte zugestimmt hat, als er in die Regierungsgeschäfte mit einbezogen wurde, werden selbst kleinen Dieben für Mundraub die Gliedmaßen  abgehackt 38 .
Im Iran liegt das Mißbrauchspotential der islamischen Regierung primär in dem Umstand begründet, dass das Herzstück der iranischen Verfassung, die wilayat faqih, die „Herrschaft des Rechtsgelehrten“, einen einzelnen Theologen mit absoluten Machtbefugnissen ausstattet. Staatsbegründer Ajatollah Ruhollah Chomeini hat zwar der Form nach die Institutionen einer parlamentarischen Demokratie akzeptiert, aber für sich ein Amt geschaffen, das über allen gewählten Organen steht und damit das republikanische Element der Verfassung neutralisiert39. Selbst Religionsvertreter rufen im Iran heute nach einer Trennung von Religion und Staat40, denn werde der Islam mit dem Staat identifiziert, so werde die Religion für jedes durch den Staat zu verantwortende Unrecht verantwortlich gemacht.41

Muss der Islam Din wa Dawla sein?

Im Zuge der „Reislamisierung“ taucht immer wieder die Behauptung auf, der Islam sei Religion und Staat (din wa dawla) zugleich. Dieser Anspruch leitet sich aus der Tatsache ab, dass in der islamischen Geschichte das religiöse Gesetz, die Scharia, stets Grundlage der Rechtsprechung war und der Herrscher über seine Umsetzung zu wachen hatte. Allerdings ist weder im Koran noch in der Sunna eine solche Formulierung zu finden.42 Ali Abdarraziq belegt, dass der Koran es klar verbietet, dass der Prophet ein Machthaber der Menschen oder mit Gewalt über sie ausgestattet sei, noch billigt er ihm das Recht zu, die Menschen zum Glauben zu zwingen.43 Er führt aus, dass der Koran in klarer Weise zum Ausdruck bringt, dass Muhammad über seine Verkündigung hinaus keinerlei Recht über seine Gemeinde innehatte.44 Die ausschließliche Vollmacht, die der Prophet über sein Volk hatte, war eine spirituelle, deren Ursprung der Glaube des Herzens ist.45
Wenn Ali Abdarraziq schon dem Propheten die politische Macht über den Menschen abspricht, dann dem Kalifen erst recht. Das Kalifat war seiner Meinung nach nicht durch die Religion vorgesehen, weiterhin weder die Rechtsprechung noch andere Staats- oder Regierungsämter. Nichts hindert demgemäß eine islamische Gesellschaft daran, ihr Gemeinwesen auf neuen Staatsformen aufzubauen.46 Diese Aussage kann durchaus so verstanden werden, dass der Mensch in letzter Instanz ausschließlich Gott verpflichtet ist und niemand sich das Recht nehmen darf, seine Entscheidung anzuprangern oder mit irdischer Strafe zu belegen; also dass allein dem Menschen die Verantwortung obliegt, sich für oder gegen Gott zu entscheiden, ohne irdische Verfolgung befürchten zu müssen.
Dies deutet bereits auf den Kernpunkt hin, auf den eine Argumentation hinsichtlich der Trennung von Religion und Staat aufgebaut werden muss, und zwar die Wahlfreiheit, die dem Menschen zugestanden wird, sich für oder gegen eine Religion bzw. für oder gegen einige Aspekte diese Religion zu entscheiden, ohne eine Verfolgung durch weltliche Instanzen befürchten zu müssen. Solange diese Frage jedoch nicht geklärt ist, kann an dieser Stelle nur gesagt werden, dass der Islam auf jeden Fall, wie das Christentum, demokratiefähig ist in den Grenzen der von der Religion gewährten Freiheiten und Pflichten. Ob er auch imstande ist, eine liberale Demokratie mit Trennung von Religion und Staat zuzulassen, hängt von der Bereitschaft der Rechtsgelehrten ab.
Dies heißt jedoch keineswegs, dass die islamische Gesellschaft nicht imstande wäre, sich davon unabhängig für eine liberale Demokratie zu entscheiden. Dieses säkulare System, das auf der Trennung von Religion und Staat aufbaut, schließt das Leben und Handeln nach einem ethischen Wertekodex keinesfalls aus – Rousseau verlangte gar nach einer religion civile, der die Bürger einer Staatseinheit anhängen müssen. Auch lässt es jeder Kultur Raum für die Umsetzung eigener Spezifika. Auf jeden Fall wird dieses System sich als unumgänglich erweisen, wenn sich die Menschen in einer heterogenen Gesellschaft für den sozialen und gesellschaftlichen Frieden entscheiden wollen, um konstruktiv und in gegenseitigem Respekt miteinander zu leben. In einem derartigen System haben religiöse Überlegenheitsansprüche keinen Platz. Nicht die Angst vor Bestrafung würde sein moralisches Handeln erzwingen, sondern seine Überzeugungen. Dies erfordert von einer Gesellschaft ein hohes Maß an  geistiger Emanzipation, politischer Aufklärung und kritischem Geschichtsbewusstsein sowie die Bereitschaft, selbst Verantwortung zu übernehmen und die Vollmacht über die Beurteilung dessen, was sie zu glauben hat, nicht mehr anderen, ebenso fehlerhaften Menschen zu überantworten. 

Schlussbetrachtung

Trägt man den historischen Fakten Rechnung, stehen die Chancen der islamischen Welt rein theoretisch keinesfalls so schlecht, zu einem modernen Rechtsstaat zu gelangen. Der Islam als Religion und seine Auslebung und Interpretation an unterschiedlichen Orten und zu unterschiedlichen Zeiten zeigt, wie vielfältig er gelebt wurde und wie stark er abhängig von der geistigen Beschaffenheit der Menschen war, die ihn umsetzten.
Es ist gezeigt worden, dass der Islam in der Theorie viele Grundvoraussetzungen für die Entwicklung einer die Menschenrechte und die Menschenwürde achtenden Demokratie zu erfüllen imstande ist. So tritt der Islam für grundlegende Menschenrechte ein, der Begriff der Gleichheit ist bemerkenswert in seiner Forderung, Untertanen, Herrscher und Religionsgelehrte als gleichwertig zu behandeln und sie alle als dem gleichen Gesetz unterstellt anzusehen. Die Scharia ist nach modernen, humanen Kriterien interpretierbar. Würde die Forderung nach Religionsfreiheit konsequent umgesetzt, dürfte auch niemand mehr belangt werden, wenn er dem Islam abschwört. Auch kennt der Islam ein Grundprinzip der Wahlfreiheit und der Beteiligung seiner Bürger an Entscheidungsprozessen, die sein Schicksal berühren, er erlaubt unterschiedliche Auslegungen seiner Lehre, und trotz aller Überlegenheitsgefühle kennt er den Respekt gegenüber Andersgläubigen. Zur liberalen und säkularen Demokratie allerdings müssten seine Institutionen, wie beim Christentum auch, gezwungen werden.
Die heutigen postkolonialen Regierungen in der islamischen Welt sind mehrheitlich Diktaturen, die allenfalls einen eingeschränkten Mehrparteienpluralismus vortäuschen. Dass Länder wie Ägypten oder Pakistan ihre Gesetze zunehmend auf die Scharia ausgerichtet haben, ist die Folge von Zugeständnissen, die eine wachsende religiöse Opposition immer militanter werdend eingefordert hat. Diese religiöse Hinwendung und ihre gewaltbetonte Ausprägung ist jedoch im Kontext der sozialen und politischen Situation der Länder zu sehen. Der Säkularismus ist in diesen Ländern insbesondere daran gescheitert, dass säkulare und laizistische Politiker versagten, indem sie ihre persönlichen Interessen über das Wohl des Volkes gestellt und dessen Wohlstand durch ihre Korruption verspielt haben. In der Rückbesinnung auf Religion manifestiert sich vor allem die Suche nach ethischen Werten, sozialer Gerechtigkeit, Verbindlichkeit und Überwindung der Willkürherrschaft.47 Der gedankliche Fehler besteht darin, sich allein auf die Religiosität des Staatsdieners zu verlassen.48 Als Fazit bleibt, dass die wichtigsten Errungenschaften des Westens entgegen allen Vereinnahmungsversuchen der kirchlichen Kräfte der Säkularismus, die Rechtsstaatlichkeit, die freie Gesinnung, die Eigenverantwortung und die Gewaltenteilung darstellen. Die Bereitschaft, diese zu akzeptieren, hängt nicht von der religiösen Zugehörigkeit eines Volkes ab, sondern von der Einsicht, seine Religion als Privatsache zu betrachten, Überlegenheitsansprüche zurückzustellen und sich an der Vielfalt der Menschheit zu erfreuen.

1   Jürgen Moltmann. Die Würde der Differenz: Im sich verschärfenden Kopftuchstreit muß der Staat anerkennen, dass die Symbole der Religionen nicht alle gleichwertig sind. In: Die Zeit (26.02.2004), S. 44
2    Hans Fenske u.a. Geschichte der politischen Ideen: von der Antike bis zur Gegenwart. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch, 2001, S. 136f.
3    Jürgen Moltmann, a.a.O., S. 44
4   Martin Vogt (Hrsg.). Deutsche Geschichte: Von den Anfängen bis zur Gegenwart. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch, 2002, S. 179
5     Martin Vogt (Hrsg.), a.a.O., S. 167
6     Martin Vogt (Hrsg.), a.a.O., S. 448
7     Martin Vogt (Hrsg.), a.a.O., S. 449
8    Fischer Weltgeschichte: Das Zeitalter des Imperialismus (Buch Nr.: 28). Frankfurt a. Main: Fischer Taschenbuch, 1998, S. 112f.
9    Josef Ratzinger und Hans Maier. Demokratie in der Kirche: Möglichkeiten und Grenzen. Limburg-Kevelaer: Lahn-Verlag, 2000
10 Adel Theodor Khoury (Hrsg.). Lexikon religiöser Grundbegriffe: Judentum Christentum Islam. Graz, Wien, Köln: Styria, 1996, S. 691
11  Sigrid Faath und Hanspeter Mattes (Hrsg.). Demokratie und Menschenrechte in Nordafrika. Hamburg: Ed. Wuquf, 1992, S. 19
12  Ann Lambton. Das Vermächtnis des Islam: Teil B. Hrsg.: Josef Schacht und C.E. Bosworth. Zürich, München: Artemis Verlag, 1980, S. 182
13  Gudrun Krämer. Gottes Staat als Republik: Reflexionen zeitgenössischer Muslime zu Islam, Menschenrechten und Demokratie. Baden-Baden: Nomos, 1999, S. 80f.
14   Fritz Steppart. Der Muslim und die Obrigkeit. In: Zeitschrift für Politik 1965, S. 320
15   Sure 30/21, 2/187
16   Adel Theodor Khoury (Hrsg.), a.a.O., S. 271
17  Ann K. S. Lambton. State and Government in Medieval Islam. Oxford: Oxford University Press, 1981, S. 201
18   Koran. Sure 4,  Ausschnitt aus Vers 90
19  Vgl. Mark R. Cohen. Unter Kreuz und Halbmond: Die Juden im Mittelalter. München: C.H. Beck, 2005, S. 39 und S. 70
20  Ann Lambton, a.a.O., S. 204; Siehe auch Saïd Ramadan. Das islamische Recht: Theorie und Praxis. Wiesbaden: Otto Harrassowitz, 1980, S. 106f.
21   Saïd Ramadan, a.a.O., S. 103
22  D. Martin Luther. Von den Juden und ihren Lügen. Im Auszug mitgeteilt von D. Georg Buchwald. Volksausgabe. Dresden: Deutsch-christlicher Verlag, 1847.
23   Siehe z. B. Friedrich Julius Stahl. Der christliche Staat und sein Verhältnis zu Deismus und Judentum. Berlin: Ludwig Dehmigke, 1847
24   Martin Vogt (Hrsg.), a.a.O., S. 443
25  Aus: Andreas Meier (Hrsg.). Der politische Auftrag des Islam: Programme und Kritik zwischen Fundamentalismus und Reformen. Originalstimmen aus der islamischen Welt. Wuppertal: Peter Hammer, 1994, S. 507
26   Aus: Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 507
27   Aus: Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 507
28   Saïd Ramadan, a.a.O., S. 75
29   Saïd Ramadan, a.a.O., S. 75
30   Saïd Ramadan, a.a.O., S. 51f.
31   Aussprüche und Taten des Propheten Muhammad
32   Farag Foda. „Die vergessene Tatsache“. In: Islam Demokratie Moderne: Aktuelle Antworten arabi-  scher Denker. Hrsg. Erdmute Heller und Hassouna Mosbahi. München: C. H. Beck, 1998, S. 180
33   Aus: Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 511
34  Saïd Ramadan. Das islamische Recht: Theorie und Praxis. Wiesbaden: Otto Harrasowitz, 1980, S. 63
35   Saïd Ramadan, a.a.O., S.81
36  Hichem Djait.

La Grande Discorde: Religion et politique dans l’Islam des origines. France: Gallimard, 2001
37   Said Ramadan, a.a.O., S. 57
38  Olaf Köndgen. Das islamische Strafrecht des Sudan. Von seiner Einführung 1983 bis Juli 1992.  Hamburg: Deutsches Orient-Institut, 1992, S. 46
 39  Navid Kermani. Iran: Die Revolution der Kinder. München: Becksche Reihe, 2001, S. 46
40   Navid Kermani, a.a.O., S. 32
41   Navid Kermani, a.a.O., S. 51
42   Adel Theodor Khoury (Hrsg.), a.a.O., S. 1007
43   Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 112
44   Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 112
45   Aus Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 109f.
46   Aus Andreas Meier (Hrsg.), a.a.O., S. 114
47  Vgl. Khadija Katja Wöhler-Khalfallah. Der islamische Fundamentalismus, der Islam und die De     mokratie: Algerien und Tunesien: Das Scheitern postkolonialer Entwicklungsmodelle und das Stre ben nach einem Ethischen Leitfaden für Politik und Gesellschaft. Wiesbaden: VS-Verlag für Sozialwissenschaften, 2004
48   Wöhler-Khalfallah, a.a.O.

Der Beitrag Islam und Demokratie erschien zuerst auf Humanistische Union.

Aus: vorgänge Nr.174, (Heft 2/2006), S.90-101

Kai-Olaf Lang
Vom  Policy-Taker zum Policy-Maker
Die neuen EU-Mitglieder sind heterogener, als ihre gemeinsame Vergangenheit nahe legt

Es brauchte anderthalb Jahrzehnte, bis die Länder im östlichen Teil des Kontinents die „Rückkehr nach Europa“ vollzogen. Gemeint ist damit natürlich die Einbindung in die politischen Strukturen der europäischen Integration, also die Vollmitgliedschaft in der Europäischen Union, die zusammen mit der Aufnahme in die NATO das Erreichen der außen- und sicherheitspolitische Kardinalziele aller „postkommunistischen“ Reformländer im östlichen Mitteleuropa ausmacht. Nicht zuletzt von Deutschland als historische Bringschuld betrachtet, dann unter Verweis auf ein wohlverstandenes Eigeninteresse weiter verfolgt und nach mühseligen Verhandlungen am 1. Mai 2004 vollzogen, löst die sog. Osterweiterung in den alten Mitgliedsländern gemischte Gefühle aus. Hatte man lange Zeit eine substantielle Diskussion über die Inkorporation neuer Mitglieder aus dem östlichen „Hinterhof“ versäumt oder gezielt ausgeblendet, machte sich bald – zumindest in einigen wichtigen Ländern – Erweiterungsmüdigkeit breit. Angeheizt durch das Verhalten der meisten ostmitteleuropäischen Regierungen vor und während des Irak-Kriegs, enttäuscht durch die phasenweise harte Haltung Polens, des größten der Beitrittsländer, während der Verhandlungen über den Verfassungsvertrag und in Sorge über die  wirtschaftlichen und sozialpolitischen Konsequenzen der Ostexpansion, ergab sich in der alten EU nach dem Mai 2004 eine Art nachholende Erweiterungsdebatte mit stark skeptischem Unterton. Dessen Quintessenz lautet: Da ist ein Block von Egoisten und Nutzenmaximierern in die EU gekommen, die mit unfairen Mitteln wie Steuerdumping das europäische Sozialmodell unterhöhlen und die souveränitätsbedacht und US-fixiert das Zustandekommen eines politischen Projekts Europa unterminieren. Es ist offensichtlich, dass die Simplifizierungen Argumente der tagespolitischen Auseinandersetzung den Stand der Dinge nicht angemessen reflektieren. Wo aber stehen die Länder, die vor gut zwei Jahren der EU beitraten heute, welche Erfahrungen machte die Union bislang mit ihnen? Mit welchen Partnern haben es die Altmitglieder zu tun? Wie geschlossen ist diese Gruppe? Wie partikularistisch sind sie, und inwieweit sind sie willens und in der Lage, konstruktive Beiträge für die Stärkung der europäischen Integration zu erbringen?

1. Eine heterogene Gruppe mit Gemein­sam­keiten

Bei näherem Hinsehen war von Anfang an klar, dass die Newcomer aus Ostmitteleuropa in der EU alles andere als ein kohärentes Ensemble darstellen würden. Natürlich gibt es Faktoren, die so unterschiedlichen Ländern wie den baltischen Staaten, Polen oder Slowenien gemein sind. Da ist die Position in einem Teil Europas, der über Jahrhunderte Spielball der Großmächte war. Da ist das ökonomische, gesellschaftliche und kulturell-mentale Vermächtnis des Realsozialismus. Da ist die Notwendigkeit, wirtschaftliche und soziale Reformen zu initiieren und mannigfaltige „Anpassungsleistungen“ zu erbringen. Doch schon hier wird sichtbar:
Selbst das Verbindende unterscheidet sich. Die geopolitische Situierung und die historisch-politischen Erfahrungen mit den europäischen Mächten, insbesondere mit Deutschland und Russland, variieren ganz erheblich. Die Ausprägung des kommunistisch apostrophierten Herrschaftstyps und damit das Erbe des Realsozialismus war ein anderes in den Sowjetrepubliken des Baltikums als im eher autoritären als totalitären Polen oder im jugoslawischen Selbstverwaltungsmodell. Kurz: Die Ausgangsbedingungen der Länder in der Region nach 1989 waren ebenso unterschiedlich wie die Reformstrategien und die gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse.
Dennoch bringt ein Blick auf den inneren Zustand der ostmitteleuropäischen Mitglieder Gemeinsames zum Vorschein.

a. Innere Dispa­ri­täten

In allen im Mai 2004 der EU beigetretenen Ländern gibt es ein ausgeprägtes Stadt-Land-Gefälle oder, genauer, ein Gefälle zwischen hauptstädtischer Agglomeration und ländlicher Peripherie. Mancherorts (wie in Polen, Ungarn oder der Slowakei) besteht ein klarer West-Ost-Gegensatz, mit entwickelten Regionen in Grenzregionen zur alten EU und stagnierenden Gebieten etwa an der neuen EU-Außengrenze. Vielfach sind diese strukturellen Unterschiede aus kommunistischen oder vorkommunistischen Zeiten „ererbt“ und haben sich nach 1989 verfestigt oder sogar verstärkt. Ein Blick auf das wirtschaftsgeographische Profil der Regionen verdeutlicht, wie sehr die Beitrittsländer von der Struktur der „alten“ EU abweichen. Leben in Westeuropa etwa 80 Prozent der Bevölkerung in „metropolitanen, industriellen oder tertiären Kernregionen“, sind dies in Mittel- und Osteuropa lediglich 7 Prozent. Nach der jetzigen Erweiterungsrunde leben mehr als 140 Millionen Menschen in peripheren Agrar-, Industrie- und Dienstleistungsregionen; das sind fast doppelt so viele wie in der EU der 15.1
Mittlerweile sind sich die politischen Eliten in den neuen Mitgliedsländern der Problematik, die sich aus diesen territorialen Spaltungen ergibt, bewusst. Ein Ungarn, Polen oder Litauen „der zwei Geschwindigkeiten“2 würde auf ein Nebeneinander von einem oder einigen binnenmarktintegrierten Entwicklungskernen und einer vom europäischen Mainstream entkoppelten Randzone hinauslaufen. Zu den damit verbundenen gesellschaftlichen und politischen Konsequenzen gehört auch das Risiko einer territorial-politischen Polarisierung vieler Länder – hier prosperierende Regionen mit vorwiegend moderaten und pro europäischen Einstellungen, da periphere Zonen mit einer Präferenz für populistische und europaskeptische Orientierungen.
Ob strukturpolitische Maßnahmen Abhilfe schaffen werden, ist unklar. Erfahrungen aus der alten EU zeigen, daß solche Diskrepanzen durch Regionalpolitik allein nicht behoben werden können. Selbst dort, wo sich, wie im Falle der alten Kohäsionsländer Irland, Spanien, Portugal und Griechenland, Konvergenz auf nationalstaatlicher Ebene verzeichnen lässt, ging dieser Prozess mit wachsender regionaler Divergenz einher.3 Für Länder wie Griechenland und Spanien wurde festgestellt, „there is no statistical evidence that Structural Funds have had a positive impact upon the growth rates of either labour or total factor productivity in the poorer regions“.4 Auch in den neuen Mitgliedsländern gibt es daher Befürchtungen, dass bestehende raumwirtschaftliche Unterschiede künftig noch zunehmen.5 Zumindest werden sie entsprechend den angesprochenen Mustern mittelfristig fortbestehen.

b. Stetiges Wachstum, bleibender Reform­be­darf

In allen ostmitteleuropäischen Beitrittsländern wird sich auf absehbare Zeit ein stabiles Wirtschaftswachstum fortsetzen; 2005 lag es zwischen 4 und 9 Prozent (Tabelle 1). Neben den kleinen, agilen Reformvorreitern, die ein äußerst dynamisches Wachstum aufweisen können (baltische Staaten, Slowakei), schreiten auch die größeren Volkswirtschaften stetig voran und haben ihre Schwächephase vom Ende der 90er und Anfang des laufenden Jahrzehnts (Tschechische Republik, Polen) definitiv hinter sich gelassen. Das Wachstum speist sich gegenwärtig stärker als früher aus einer Expansion der Investitionstätigkeit. Vor allem die Länder, die in den letzten Jahren einen hohen Zustrom an ausländischen Direktinvestitionen verbuchen konnten (Tschechische Republik, Ungarn, Estland), erzielten ein kräftiges Exportwachstum. Doch auch andere Länder in Ostmitteleuropa steigerten erfolgreich ihre Ausfuhren, so dass sich insgesamt das Handelsbilanzdefizit der neuen Mitgliedsländer reduzierte.6
Auf den Arbeitsmärkten hat sich das stetige Wirtschaftswachstum bislang allerdings kaum niedergeschlagen. Die Arbeitslosenquote rangiert mit Ausnahme Ungarns und Sloweniens zwischen knapp 10 Prozent und 19 Prozent. Nur in der Slowakei konnte der Anteil der Beschäftigungslosen in den letzten Jahren deutlich reduziert werden, liegt aber immer noch bei 13 Prozent.
All diesen Ländern stehen in den nächsten Jahren Strukturreformen – vor allem der Umbau der sozialen Sicherungssysteme – bevor, durch die sie, nicht zuletzt mit Blick auf die Euro-Einführung, eine nachhaltige Budgetkonsolidierung bewerkstelligen wollen. Naturgemäß wird es dabei zu intensiven Verteilungskämpfen kommen. In Anbetracht des Vormarschs oppositioneller oder populistischer Parteien könnten Regierungen dann dazu neigen, zurück zu weichen und die Haushaltssanierung zu verwässern. 

Tabelle 1
Wirtschaftliche Indikatoren der neuen Mitgliedsländer(für 2005: Prognose)

* Bruttoinlandsprodukt, Veränderung zum Vorjahr in %.      ** Jahresdurchschnitt in %.*** In % des BIP.                                   Quelle: Bank Austria, CEE-Report, 4, 2005 .

c. Hohe innen­po­li­ti­sche Fluktuation

Für die meisten Beitrittsländer ist zudem ein hoher Grad an innenpolitischer Fluktuation kennzeichnend. Nur in begrenztem Maße haben sich Bindungen zwischen Wählern und Parteien herausgebildet. Die Wähler wechseln deshalb schneller zu politischen Alternativen als in der „alten EU“, und auch die Pendelbewegung zwischen Regierung und Opposition ist hier ausgeprägter. Regierungsparteien werden häufiger durch „negatives Wählen abgestraft. Vor allem in den baltischen Staaten und Polen sind die Parteiensysteme in ständigem Wandel. In Estland, Lettland und Litauen gingen aus den letzten Parlamentswahlen Parteien als Sieger hervor, die erst in der vorausgegangenen Legislaturperiode in Erscheinung getreten waren.
Schwache Loyalitäten von Wählern gegenüber politischen Parteien, häufige Veränderungen auf der politischen Angebotsseite sowie Unzufriedenheit mit den etablierten politischen Akteuren schaffen nicht zuletzt Raum für konfrontative und demagogische Politik. Radikale und populistische Parteien und Politiker können in den Beitrittsländern immer wieder reüssieren.7 Zu den Beispielen im Erweiterungsjahr 2004 gehören in zahlreichen Beitrittsländern Erfolge nationalistischer oder radikaler Parteien bei den Wahlen zum Europaparlament, der Einzug zweier kontroverser Kandidaten in die zweite Runde der slowakischen Präsidentschaftswahlen oder die Siege des dubiosen litauisch-russischen Geschäftsmanns und Politikers Viktor Uspaskich mit seiner Arbeitspartei sowie anderer populistischer Parteien bei den litauischen Parlamentswahlen. National- und linkspopulistische sowie radikale Gruppierungen unterschiedlicher Couleur verfügen in vielen Beitrittsländern über ein Stimmenpotential zwischen 10 und 40 Prozent. Noch stärker sind „gemäßigte“ Populisten einzuschätzen, also Politiker und Parteien, die kein klares Profil haben, eventuell der Mitte des politischen Wettbewerbs zuzurechnen sind, jedenfalls keine Anti-System-Parteien sind, die sich aber eines aggressiven, polarisierenden Politikstils bedienen. Derartige Parteien und Politiker sind – im Unterschied zu den meisten „radikalen“ Strömungen – durchaus mehrheitsfähig. Als Prototyp darf die polnische Partei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) gelten, die mit einem national und sozial orientierten Konservativismus die Parlaments- und Präsidentschaftswahlen vom September 2005 für sich entschied.

d. Moderate Europas­kepsis

Bislang ist der vielfach befürchtete „Beitrittskater“, Enttäuschung angesichts erst mittel- und langfristig greifender positiver Effekte nach den hohen Erwartungen, die an die EU-Mitgliedschaft gestellt wurden, ausgeblieben. Die ersten anderthalb Jahre in der Europäischen Union wurden in den ostmitteleuropäischen Beitrittsländern durchweg positiv aufgenommen und führten überall8 zu einer wachsenden Zustimmung zur Mitgliedschaft (siehe Tabelle 2). In Polen, dem größten Beitrittsland, erreichte die Befürwortung der „europäischen Integration“ Werte, die zuletzt 1996 erzielt worden waren. Nach dem Beitritt erhöhte sich selbst die Europa-Freundlichkeit unter den traditionell wenig EU-begeisterten polnischen Bauern9

Tabelle 2
Einschätzung der EU-Mitgliedschaft vor und nach dem Beitritt
(„Die Mitgliedschaft in der EU ist eine … )

a = Candidate Countries Eurobarometer, 2004.1, Untersuchungszeitraum Februar-März 2004; b = Eurobarometer 64, Untersuchungszeitraum Oktober-November 2005.      Quelle: Eurobarometer 61 – Candidate Countries Eurobarometer 2004.1, Comparative Highlights, Mai 2004,        europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/cceb/2004/cceb_2004.1_highlights.pdf          Eurobarometer 64, First Results, Die öffentliche Meinung in der Europäischen Union, Standard Eurobarometer, Dezember 2005,        europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb64/eb64_first_de.pdf

Zwar gab es Erfolge europaskeptischer Parteien bei den Wahlen zum Europaparlament, doch sollten diese nicht überbewertet werden. In den meisten Fällen stand nicht die Ablehnung der EU, sondern die Absicht dahinter, den Regierungsparteien eine Lektion zu erteilen. Dementsprechend hatten vielfach nicht europäische, sondern innenpolitische Themen den Wahlkampf geprägt. Überdies konnten in mehreren Beitrittsländern auch dezidiert proeuropäische Parteien und Politiker avancieren. So in Estland (Sozialdemokraten), Polen (Freiheitsunion, Sozialdemokratie), der Tschechischen Republik (Josef Zieleniec und die Europäische Demokraten) oder Slowenien (Lojze Peterle). Gleichwohl muss man sich davor hüten, aus diesen Sachverhalten eine dauerhaft hohe EU-Akzeptanz abzuleiten. Immer noch gibt es einen hohen Anteil von neuen Unionsbürgern ohne eigene Position zur EU. Diese und viele der kurzfristig ins Lager der Pro europäer übergewechselten können ihre Meinung leicht ändern. Dies zeigt sich etwa im Zusammenhang mit den Einstellungen zum Verfassungsvertrag. In Polen und der Tschechischen Republik lagen in Umfragen lange Zeit die Befürworter des Vertrags klar vorn. Nach dem negativen Ausgang der Referenden in Frankreich und den Niederlanden machten indes die Gegner des Verfassungsvertrags Boden wett; die Zustimmung zum Vertrag ging jedenfalls stark zurück.

2. Nicht mehr draußen, noch nicht voll drinnen

Ein gemischtes Bild ist es also, das die – mittlerweile gar nicht mehr so neuen – Mitgliedstaaten aus Ostmitteleuropa bieten. Jedenfalls müssen sie mit diesen inneren Voraussetzungen ihre Mitgliedschaft ausgestalten und weiterentwickeln. Denn: So wie sie als Kandidaten bereits vor der Aufnahme teilintegriert waren, so ist ihre vollständige Eingliederung in die Union nach dem Beitritt noch keineswegs abgeschlossen. So sind die neu beigetretenen Mitglieder weder Bestandteil der Euro-Gruppe noch der Zone ohne Grenzkontrollen. Überdies wurden (teils auf Drängen der Kandidatenländer, teils auf Initiative der Altmitglieder) zahlreiche Übergangsregelungen festgelegt, die die Anwendung des gemeinschaftlichen Rechtsbestands teils auf mehr als ein Jahrzehnt aussetzen. Die Nach-Beitrittsagenda der 2004 aufgenommenen Mitgliedstaaten ist daher einem Generalziel untergeordnet: der Finalisierung der Mitgliedschaft.

a. Wann kommt der Euro?

Laut Konvergenzbericht der EU-Kommission vom Herbst 200410 erfüllte zum damaligen Zeitpunkt keines der „Länder mit Ausnahmeregelungen“,11 also auch keines der ostmitteleuropäischen Neumitglieder, die zur Einführung des Euro notwendigen Voraussetzungen. Allerdings ergaben sich seither bei der Annäherung an die „Maastrichter“ Konvergenzkriterien (Budgetdefizit, Staatsverschuldung, Preisstabilität, langfristige Zinsen, Wechselkursstabilität) erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern. Die baltischen Staaten und Slowenien haben dank niedriger Haushaltsdefizite gute Chancen, den engen fiskalischen Erfordernissen (Haushaltsdefizit unter drei Prozent des BIP) dauerhaft zu genügen.12
In den größeren Beitrittsländern, insbesondere in Polen und Ungarn, wo die Regierungen wegen der erheblichen Konsolidierungsanstrengungen mit beachtlichen politischen Kosten rechnen müssen, gestaltet sich die Situation schwieriger.13 Schließlich erschwert bzw. unterbindet die Einschränkung haushalts-, geld- und wechselkurspolitischer Gestaltungsspielräume sowohl ein Gegensteuern bei konjunkturellen Abwärtsbewegungen als auch die Kompensation struktureller Schwächen bei der Konkurrenzfähigkeit durch Abwertungspolitik.
Da die Regierungen bei ihrer Entscheidung für das Tempo der Euro-Vorbereitung außerdem die von Land zu Land variierenden Vorteile der Euro-Einführung berücksichtigen, wird sich die wahrscheinliche Erweiterung der Währungsunion mindestens auf den Zeitraum 2007 bis 2010/2011 verteilen.14  Statt zu einer „großen Eurozonen-Erweiterung“ wird es also zur Aufnahme kleiner Konvois kommen.15 Estland, Litauen und Slowenien, die dem Europäischen Wechselkursmechanismus II (WKM II) bereits im Sommer 2004 beigetreten sind, hatten zunächst die besten Aussichten, schon 2007 die Gemeinschaftswährung einzuführen. Im Frühjahr 2006 gaben Kommission und Europäische Zentralbank dann grünes Licht für Slowenien, das im Januar 2007 seinen Tolar aufgeben wird. Das ambitionierte Litauen wurde hingegen aufgrund fehlender Preisstabilität zunächst zurück gewiesen.16 Lettland, das zusammen mit Malta und Zypern seit Mai 2005 dem WKM II angehört, möchte Anfang 2008 „Euro-bereit“ sein, muss aber vielleicht aufgrund der hohen Inflation noch warten. Die Slowakei, die im November 2005 dem WKM II beitrat, will und kann wohl auch im Jahr darauf folgen. Für Polen, die Tschechische Republik und Ungarn wird dieser Schritt sowohl dem eigenem Wunsch nach als auch mit Blick auf ihre monetäre Konvergenz frühestens gegen Ende des Jahrzehntes möglich sein. Insbesondere Polen und Ungarn sind in dieser Hinsicht Wackelkandidaten,. Polen hat als einziges der ostmitteleuropäischen Beitrittsländer noch kein offizielles Zieldatum für die Euro-Einführung genannt, und die im Herbst 2005 ins Amt gekommene Regierung hat es mit der Übernahme der Gemeinschaftswährung nach eigenem Bekunden nicht eilig. Ungarn wiederum hat so massive Probleme mit seinem Haushaltsdefizit, dass Budapest im Herbst 2005 sogar mit Kürzungen bei Strukturfonds gedroht wurde.17
Auf dem Weg zur Erfüllung der Maastricht-Kriterien wird die jeweilige gesellschaftliche Akzeptanz des Euro eine nicht unerhebliche Rolle spielen. Ist diese hoch, wird es den Regierungen leichter fallen, Konsolidierungsschritte zu vollziehen. Bisherige Umfrageergebnisse zeigen, dass es in den neuen Mitgliedsländern einstweilen zwar keine ausgeprägte Ablehnung gegenüber der Euro-Einführung gibt, doch nehmen die Vorbehalte zu. Immer mehr Menschen fürchten negative Konsequenzen. Vor allem besteht ein hohes Maß an Unkenntnis bei gleichzeitig geringem Interesse am gesamten Thema.18 Die Regierungen in den neuen Mitgliedstaaten sind daher gehalten, ihre Bürger in den nächsten Jahren gezielt über die Folgen der Euro-Übernahme zu informieren. Akzeptanzprobleme könnten insbesondere dann zur Geltung kommen, wenn (wie in Polen) Stimmen an Gewicht gewinnen, die ein Referendum über die Euro-Einführung verlangen.19

b. Der Beitritt zur Schen­gen-­Zone

Auch nach dem 1. Mai 2004 sind die Grenzkontrollen zwischen den neuen Mitgliedsländern und der Schengen-Zone nicht entfallen. Sie werden erst dann aufgehoben, wenn die Vorschriften des Schengen-Besitzstandes, die sich direkt auf die Problematik der internen Grenzkontrollen bezieht, übernommen und implementiert werden. Unter anderem geht es dabei um die grenzüberschreitende polizeiliche Kooperation, um Visa-Bestimmungen, das Schengen-Informationssystem (SIS bzw. SIS 2) und um die Sicherheit an den EU-Außengrenzen, die dann auch die Außengrenzen des Schengen-Raums sein werden. Damit sechs der neuen Mitglieder ihre administrativen und technischen Fähigkeiten zur Sicherung der Außengrenzen verbessern können, erhalten sie zwischen 2004 und 2006 rund 860 Millionen Euro (so genannte Schengen-Fazilität).
Ob die Voraussetzungen erfüllt sind und die Grenzkontrollen aufgegeben werden, wird letztlich auf der Grundlage eines komplexen Evaluierungsverfahrens durch einstimmigen Ratsbeschluss festgestellt. Die Neumitglieder haben früh darauf gedrängt, möglichst bald einen Fahrplan für die gesamte Evaluierung festzulegen bzw. mit dem Verfahren zu beginnen. Alle Länder möchten gegen Ende 2007 der Schengen-Zone beitreten. Der für Freiheit, Sicherheit und Justiz zuständige Kommissar Frattini äußerte sich in diesem Zusammenhang optimistisch; in Lettland erklärte er, eine eventuelle Nichtratifizierung des Grenzvertrags mit Russland stelle kein Hindernis für die Aufnahme in die Schengen-Zone dar.20
Die Einhaltung dieses ambitionierten Zeitplans hängt nicht nur davon ab, ob die Beitrittsländer die Schengen-Standards erfüllen, sondern auch davon, ob sich das Beurteilungsverfahren so schnell realisieren lässt.21 Hierzu werden bereits ab Anfang 2006 Bereiche überprüft, die unabhängig von der Lauffähigkeit des neuen Schengener Informationssystems SIS II sind. Die österreichische Ratspräsidentschaft will die Zahl der Evaluierungen ausweiten, „insbesondere eine größere Anzahl von Missionen zur Evaluierung der Polizeikooperation, des Datenschutzes, der See-, Land und Flughafengrenzen durchführen.“22 Ohne die Bereitstellung adäquater Kapazitäten nicht zuletzt für die erforderlichen Vor-Ort-Kontrollen könnte es diesbezüglich jedoch zu Verzögerungen kommen, zumal voraussichtlich mehrere Länder gleichzeitig evaluiert werden müssen. Die Visegrád -Länder etwa wollen durch enge Abstimmung ihrer Nationalen Schengen-Aktionspläne zeitgleich den Antrag auf den „Schengen-Beitritt“ stellen.23 Sollte eine größere Gruppe oder sollten gar. alle am 1. Mai 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten zusammen aufgenommen werden, drohen Mängel in einem Land den Beitritt aller anderen Schengen-Aspiranten hinauszuzögern. In Presseberichten wird beispielsweise vermutet, Polen habe Schwierigkeiten beim Aufbau des SIS-2-Mechanismus.24 Dies könnte sich auf den Fahrplan auch der übrigen ostmitteleuropäischen Länder auswirken.
Doch die Sicherung der Außengrenzen und die Einführung des neuen Schengen-Informationssystems ist das eine. Mehrere ostmitteleuropäische Länder stehen außerdem vor dem Problem, dass sie ihre liberale Vergabepraxis von Visa für Staatsbürger aus Nachbarstaaten nicht mehr aufrechterhalten können. Da eine weitergehende „Aufweichung“ der Einreisebestimmungen gegenüber Bürgern aus Drittstaaten in der EU gegenwärtig nur geringe Aussichten auf Erfolg hat, suchen die neuen Mitgliedsländer eher nach „Schengen-konformen“ Optionen zur Flexibilisierung der Visa vergabe: Nachgedacht wird beispielsweise über vorsichtige Modifikationen bei der Vergabepraxis, etwa preisgünstigere Visa oder Erleichterungen beim Interview Prozess mit Einreisewilligen. Einige ostmitteleuropäische Mitglieder werden so etwas bei der Festlegung einer gemeinsamen Visa Politik im Rahmen des Haager Programms für Justiz und Inneres möglicherweise fordern. Vor allem aber wird die großzügige Erteilung „nationaler Visa“ in Betracht gezogen 25 die von den Mitgliedstaaten ausgestellt werden und lediglich den längerfristigen Aufenthalt im Ausgabestaat (sowie den Transit dorthin) erlauben.26

c. Die Brüsseler Fleisch­töpfe

Nachdem die horizontalen Finanzströme (nach der Phase der Vorbeitrittshilfen) im Zeitraum 2004-2006 anliefen, werden in der neuen Finanzperiode 2007-2013 die Brüsseler Gelder wesentlich üppiger fließen. Die Transfers aus den EU-Kassen können in einigen Fällen bis zu 4% des BIP der neuen Mitglieder ausmachen. Allein Polen kann mit brutto über 90 Mrd. Euro und Netto bis zu 56 Mrd. Euro rechnen.27 Doch es steht längst nicht fest, ob diese Mittel tatsächlich abgerufen werden können. Einschränkungen wie personelle Engpässe, Unerfahrenheit bei der Projektbeantragung oder mangelnde Mittel zur Kofinanzierung limitieren die Absorptionsfähigkeit der neuen Mitgliedsländer. Allerdings sind die ersten Erfahrungen keineswegs durchweg negativ. Gerade Polen, das lange als Land mit unzureichenden administrativen Kapazitäten galt, wird von der zuständigen Brüsseler Kommissarin gelobt.28 Vor allem aber wird Brüssel den Neumitgliedern unter die Arme greifen. Neue, im Frühjahr 2006 initiierte Programme sollen die Fähigkeiten zum Mittelabruf verbessern.29 Überdies setzten die Neumitglieder bei den Verhandlungen für die finanzielle Vorausschau 2007-2013 günstigere Bedingungen für die Aktivierung von Geldern durch. So wurden der Kofinanzierungsanteil reduziert und die Abrufdauer ausgedehnt.

3. Eine erfolg­reiche Mitglied­s­chaft?

Die Finalisierung der Mitgliedschaft und das Vermeiden einer „Zweite-Klasse-Mitgliedschaft“ ist aber nur ein Minimalziel: Die vollständige Integration in den Binnenmarkt ist aus Sicht der Länder Ostmitteleuropas lediglich Voraussetzung dafür, die eigentliche Chance der EU-Mitgliedschaft zu nutzen. Diese besteht darin, aus der Grauzone „Zwischeneuropas“ herauszukommen und vom Policy- Taker zum Policy- Maker zu avancieren. Wollen die Länder Ostmitteleuropas aber konstitutiven Einfluss auf die Politiken der EU und die strategische Ausrichtung der europäischen Integration nehmen, müssen sie ihre Interessen und Ziele stärker als bislang am europäischen „großen Ganzen“ orientieren. Sie müssen dabei erstens flexibel agieren. Dies gilt vor allem für ein Land wie Polen, das mit seinen Regionalmachtambitionen, einer neu erstarkten Furcht vor einem „neuen Deutschland“ und einer Fixierung auf sicherheitspolitische Themen zwischen unreflektierter Assertivität und Selbstisolation schwankt. Zweitens wird es darum gehen, wechselnde, thematische Bündnisse einzugehen, aber gleichzeitig strategisch mit der „alten Mitte“ der EU, insbesondere Deutschland und Frankreich zusammen zu arbeiten. Auch hier ist das Beispiel Polen lehrreich, das in den vergangenen Jahren immer wieder auf „das falsche Pferd“ setzte (etwa auf Spanien oder Großbritannien) und dann immer wieder im Abseits landete. Schließlich wird von Bedeutung sein, ob die Länder aus Ostmitteleuropa eine Vorstellung von der langfristigen Entwicklung der EU haben. Charakteristisch ist die Haltung zum Verfassungsvertrag. Hier schwanken die Länder zwischen unbekümmerter Unterstützung und abgrundtiefer Skepsis. Doch abgesehen davon, dass alle Länder „Solidarität“, nicht zuletzt finanzielle Solidarität anmahnen und sich gegen die Entstehung eines Kerneuropas wenden (da sie fürchten, daran nicht teilnehmen zu können und abermals an der Peripherie Europas zu sein), sind kaum konstruktive Vorschläge zur Zukunft der EU gekommen. Erst eine so verstandene „aktive“ Mitgliedschaft aber wird aus der Mischung aus unspektakulärer Mitläufern und egoistischen Nutzenmaximierern Schwungräder der europäischen Integration machen.
 
 
1    Martin Heidenreich, „Territoriale Ungleichheiten in der erweiterten EU“, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 55 (2003) 1, S. 31–58 (46f).
2    Das Bild des „Ungarn der zwei Geschwindigkeiten“ stammt vom jetzigen ungarischen Ministerpräsidenten Gyurcsány, vgl. Ferenc Gyurcsány, „Merjünk baloldalinak lenni! 10 pontban a modern Magyarországról és a baloldalról“, Mozgó világ [Wagen wir es links zu sein! In zehn Punkten über ein modernes Ungarn und die Linke, FN Annex
3   Vgl. Rolf Caesar/Konrad Lammers/Hans-Eckart Scharrer (Hg.), Konvergenz und Divergenz in der Europäischen Union: empirische Befunde und wirtschaftspolitische Implikationen, Baden-Baden 2003 (Veröffentlichungen des Hamburgischen Welt-Wirtschafts-Archivs, Bd. 74).
4   Michel Boldrin/Fabio Canova, Inequality and Convergence: Reconsidering European Regional Policies, Paper presented at the 31st Panel Meeting of “Economic Policy”, Lissabon, 14.–15.4.2000, S. 35, www.econ.umn.edu/~mboldrin/Papers/ep.pdf>.
5   Marek W. Kozak, „Skutki integracji z UE dla polskich regionów“ [Folgen der Integration mit der EU für die polnischen Regionen], in: Centrum Europesjkie Natolin, Korzyści i koszty członkostwa Polski w Unii Europejskiej [Nutzen und Kosten der Mitgliedschaft Polens in der EU], RAPORT Z BADAŃ, Warschau 2003, S. 67–95.
6    Xplicit, CEE-Kommentar 1/2005, Bank Austria Creditanstalt, www.ba-ca.com>.
7   Kai-Olaf Lang, „Politische Profile der neuen Mitgliedstaaten aus Ostmitteleuropa und ihre Bedeutung für die Europäische Union“, in: Integration, (Mai 2004) 1–2.
8   Mit Ausnahme Ungarns, wo der Rückgang aber schwach ausfiel und das Lager der EU-Gegner ebenfalls schwächer wurde.
9   Letzteres wird mit der Aussicht auf die unmittelbar in die Taschen der polnischen Landwirte fließenden Direktzahlungen in Zusammenhang gebracht, vgl. Wzrost Poparcia dla Członkostwa w UE i Przyjęcia Europejskiej Konstytucji, Warschau: Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS), November 2004 (Raport z badań, Nr. 181), www.cbos.pl>.
10 Commission of the European Communities, Convergence Report 2004, Brüssel, 20.10.2004, COM(2004) 690
       http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/european_economy/2004/cr2004_en.pdf.
11  Gemeint sind die zehn Beitrittsländer 2004 sowie Schweden, also jene Staaten, die nicht der EWU angehören, jedoch anders als Großbritannien und Dänemark keine Opt-out-Regelung erstritten haben.
12  Vgl. Winfried Fuest/Jürgen Matthes, „Die Beitrittsfähigkeit der mittel- und osteuropäischen EU-Mitglieder zur Europäischen Währungsunion“, in: Trends. Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschaftsforschung aus dem Institut der deutschen Wirtschaft (Köln), 32 (2005) 1, S. 45–61.
13  Allerdings hat die Kommission Ende 2004 die wenige Monate zuvor initiierten Defizitverfahren gegen die Tschechische Republik, Polen und die Slowakei (sowie gegen Zypern und Malta) ausgesetzt. Diesen Ländern bescheinigte die Kommission, die richtigen Maßnahmen ergriffen zu haben, um ihre übermäßigen Defizite zu reduzieren. Demgegenüber wurde das Verfahren gegen Ungarn fortgeführt, wobei aber die Konsolidierungsschritte der Budapester Regierung von der Kommission positiv registriert worden sind, vgl. Europäische Kommission, „Tschechische Republik, Zypern, Malta, Polen und Slowakei auf richtigem Weg zur Defizitkorrektur“, Press Releases. Reference: IP/04/1529, 22.12.2004 http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/04/ 1529&format=HTML&aged=0&language=DE>; dies., „Kommission setzt Defizitverfahren gegen Ungarn fort“, Press Releases. Reference:  IP/04/1528, 22.12.2004, http://europa.eu.int/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=IP/04/1528&format=HTML&aged=0&language=DE>; dies., „Kommission erkennt Ungarns Anstrengungen zur Korrektur des Haushaltsdefizits 2005 an, sieht jedoch weiterhin Schwachstellen“, Press Releases. Reference IP/05/918, 13.7.2005, http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/918&format=HTML&aged=1&language=DE.
14 Vgl. u.a. Deutsche Bank Research, „EWU-Erweiterung: Kein Big Bang“, in: EU-Monitor, 12 (19.3.2004): EWU-Beitrittsszenarien, S. 9–17, www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTER- NET_DE-PROD/PROD0000000000075755.pdf>; Credit Suisse Economic Research, „Osterweiterung der Währungsunion – eine Frage der Zeit“, in: Spotlight, 13.6.2005, http://emagazine.credit-suisse.com/data/_product_documents/_articles/107767/spo_0506_osterw_wu_de.pdf>.
15 Vgl. Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Central Bank. Second Report on the Practical Preparations for the Future Enlargement of the Euro Area, COM(2005) 545 final, Brüssel, 4.11.2005, http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/euro_related/2005/comm2005_545final_en.pdf>.
6  Slowenien kriegt den Euro, Litauen einen Dämpfer, in: FAZ, 16. Mai 2006.
7  „EU erteilt Ungarn Rüffel wegen zu hohem Defizit“, Euractiv, 9.11.2005, www.euractiv.com>.
8  European Commission/ EOS Gallup Europe, Introduction of the Euro in the New Member States, Wave 2, November 2005 (Flash Eurobarometer Report 175b), http://europa.eu.int/comm/public_opinion/flash/fl_175b_en.pdf>.
19   Dies fordert etwa die polnische Partei „Recht und Gerechtigkeit“, siehe „PiS lubi Unię“ (Interview mit dem Euroapaabgeordneten der Partei Michał Kamiński), in: Gazeta Wyborcza, 26.8.2005.
20   „Latvia Could Join EU Schengen Area without Border Pact with Russia: Frattini“, in: EUbusiness, 3.9.2005, www.eubusiness.com/East_Europe/050903130311.ikzqzryp>.
21  Monika Byrska, ‚The Unfinished Enlargement’. Report on Free Movement of People in EU-25, Updated Version, Brüssel, September 2004 (European Citizen Action Service), www.ecas.org/file_uploads/609.doc>.
22  Bundesministerum für auswärtige Angelegenheiten, Die österreichische EU-Präsidentschaft 2006,  22.Nov. 2005, S. 22; www.eu2006.at/includes/Download_Dokumente/operationalprogrammDE.pdf 
23  Declaration of Visegrad Group Ministers of the Interior [wie Fn. 27].
24  „Za trzy lata koniec kontroli na granicy?“ [In drei Jahren Ende der Grenzkontrollen?], in: Rzeczpospolita, 27.1.2005.
25  In Ungarn wurde Anfang 2006 mit der Ausgabe „nationaler Visa“ vornehmlich an Angehörige ungarischer Minderheiten im benachbarten Nicht-EU-Ausland (Ukraine, Serbien-Montenegro, Kroatien, Rumänien; aus Gründen der Nichtdiskriminiserung können allerdings alle Staatsbürger dieser Länder solche Visa erhalten) begonnen, „Január 1-től igényelhető a nemzeti vízum“ [Vom ersten Januar an kann das nationale Visum angefordert werden], in: Népszabadság Online, 9.12.2005.
26  Vgl. Piotr Kaźmierkiewicz, Integracja z Schengen jako wyzwanie dla polskiej polityki wizowej wobec wschodnich sąsiadów [Die Integration mit Schengen als Herausforderung für die polnische Visumspolitik gegenüber den östlichen Nachbarn], Warschau: Instytut Spraw Publicznych, August 2005 (Analizy i Opinie, Nr. 42), www.isp.org.pl>; Joanna Apap/Angelina Tchorbadjiyska, What about the Neighbours? The Impact of Schengen along the EU’s External Borders, Brüssel: CEPS, Oktober 2004 (CEPS Working Document, Nr. 210), S. 12ff, www.ceps.be>.
27  Miliardy dla regionów, in: Gazeta Wyborcza, 25.4.2006.
28  a.a.O.
29  Dabei geht es um die Programme JASPERS, JEREMIE und JESSICA, bei denen z.B. Experten der Europäischen Investitionsbank und der Europäischen Bank für  Wiederaufbau und Entwicklung Schulungen für nationale Projektsteller durchführen. Vgl. Startują trzy nowe unijne programy pomocowe, in: Gazeta Wyborcza, 30.5.2006.   
 
 

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