Das öffentliche Ansehen der Polizei ist gut. Glaubt man aktuellen Umfragen, dann schenken über 80 Prozent der deutschen Bevölkerung den Polizist_innen ihr Vertrauen – weit mehr, als den Richter_innen, Journalist_innen oder Politiker_innen. [1] Diesem Grundvertrauen in die Arbeit der Polizei stehen zahlreiche Unrechtserfahrungen von Bürger_innen entgegen. Das muss nicht der Schlag zuviel bei der Festnahme, der Pfefferspray-Einsatz bei der letzten Demonstration oder die irrtümlich vorgenommene Hausdurchsuchung sein. Viel alltäglicher, weil systematisch angelegt sind dagegen verdachtsunabhängige Kontrollen, die zum Alltag ganzer Bevölkerungsgruppen gehören. Das „Racial Profiling“ – die diskriminierende Kontroll- und Durchsuchungspraxis allein aufgrund von Hautfarbe, ethnischer Zugehörigkeit oder Herkunft – weist die ganze Bandbreite von Problemen auf, die sich mit der Steuerung und Kontrolle der Polizei verbinden. Im vorliegenden Heft erläutert der Göttinger Rechtsanwalt Sven Adam, welche gesetzlichen Grundlagen diese Kontrollen im Gefahrenabwehrrecht des Bundes haben, welche Erwartungen seitens der Politik daran geknüpft sind – und welche europa- und menschenrechtlichen Einwände dagegen bestehen. Wie die Polizei mit diesem Konflikt umgehen soll, bleibt ihr vorerst allein überlassen. Weder die Gerichte noch die Bundesregierung haben bisher eine Antwort darauf gefunden, wie mit den offensichtlich rechtswidrigen Kontrollen umzugehen wäre.

Hartmut Aden liefert gewissermaßen die empirischen Grundlagen für die weiteren Schwerpunktbeiträge: eine Bestandsaufnahme über die Umsetzung verschiedener Kontrollmechanismen in den Bundesländern. Folgt man seiner Darstellung, geht es nicht mehr um das Ob, sondern vor allem um das Wie einer effektiven Kontrolle der Polizeiarbeit. Er stellt die wichtigsten Modelle vor und benennt Kriterien für eine möglichst wirksame Kontrolle der Polizeiarbeit.

Der analytische Beitrag Michael Bäuerles führt uns dagegen die strukturellen Grenzen von Steuerung und Kontrolle der Polizei vor Augen. Dem rechtsstaatlichen Standardmodell demokratischer Legitimation stellt Bäuerle die faktischen Eigendynamiken polizeilichen Handelns in Gefahrensituationen, die oft überzogenen sicherheitspolitischen Erwartungen an die Polizei, die fehlenden Steuerungsvorgaben der Polizeigesetze und die fehlende parlamentarische Kontrolle eines Teils der Polizeiarbeit durch die Justiz entgegen. Einzelne Akteur_innen für ihr Fehlverhalten zur Verantwortung zu ziehen, so Bäuerle, löse noch nicht die strukturellen Defizite einer rechtsstaatlichen Kontrolle der Polizei.

Udo Behrendes, ehemals leitender Polizeidirektor, setzt sich mit der Frage auseinander, welchen Einfluss die (externen) Kontrollmechanismen auf die interne polizeiliche Fehlerkultur haben. Er verdeutlicht, das die Dominanz strafrechtlicher Aufarbeitung von Fehlverhalten für die Entwicklung einer internen Fehlerkultur kontraproduktiv ist. Gleichzeitig, so Behrendes, mangle es an justiziellen, medialen und parlamentarischen Kontrollen. Ein Umdenken innerhalb der Polizei müsse gar nicht stattfinden, denn die externe, öffentliche Auseinandersetzung mit dem Polizeihandeln verlaufe stark kontrovers und interessengeleitet.

Einen konkreten Vorschlag, wie eine unabhängige Kontrolle der Polizei ausgestaltet werden kann, bietet der Gesetzentwurf der Humanistischen Union für einen parlamentarisch bestellten Polizeibeauftragten. Der soll nach dem Vorbild des Wehrbeauftragten für interne wie externe Beschwerden zur Polizeiarbeit zuständig sein, jedoch nicht nur mutmaßliches Fehlverhalten aufklären, sondern auch die strukturellen Defizite der Polizeiarbeit in den Blick nehmen und Organisationsvorschläge unterbreiten. Wir dokumentieren den Entwurf hier, weil er uns – obwohl in der Sprache des Gesetzgebers verfasst – auch für Nicht-Juristen verständlich erscheint und bei der konkreten Ausgestaltung eines solchen Kontrollmodells zahlreiche praktisch zu entscheidende Fragen sichtbar werden.

Auf welche Hindernisse eine justizielle Kontrolle der Polizeiarbeit stößt, beschreibt der Beitrag von Thomas Stadler zum Richtervorbehalt. Der Freisinger Rechtsanwalt weis aus seinem Berufsalltag, wie oft der Anspruch einer unabhängigen richterlichen Entscheidung des Einzelfalles scheitert; zu sehr dominieren der Wissensvorsprung und die Personalausstattung der Ermittlungsbehörden.

Wie wenig die Gewerkschaft der Polizei (GdP) von der gerichtlichen Kontrolle der Polizeiarbeit hält, zeigt ihr regelrechter Feldzug gegen die Kennzeichnungspflicht von Polizeibeamt_innen. Bisher widersetzte sich die GdP allen Versuchen einer einfachen Identifizierbarkeit von Polizist_innen. Ihre diesbezüglichen Klagen vor dem Brandenburger Landesverfassungsgericht kommentiert Rosemarie Will. Für sie bieten die Verfahren die Gelegenheit, die Zulässigkeit einer Kennzeichnungspflicht endlich verfassungsrechtlich zu klären – und damit dem absurden Widerstand der GdP den Boden zu entziehen.

Die Deklarierung ganzer Stadtteile als Gefahrengebiete in Hamburg um die Jahreswende 2013/2014 hat auf erschreckende Weise deutlich gemacht, wie weitgehend unsere Handlungs- und Bewegungsfreiheit eingeschränkt werden kann, ohne dass die polizeilichen Maßnahmen unabhängig kontrolliert werden. Im gemeinsamen Chor von Polizeigewerkschaft, Medien und Politik hatten sich die Projektionen einer angeblich steigenden Gewaltbereitschaft gegen Hamburger Polizeibeamt_innen gegenseitig hochgeschaukelt – bis schließlich festgestellt werden musste, dass die vermeintliche Gefahrensituation auf Falschinformationen beruhte. Der ehemalige Streifenpolizist und Polizeisoziologe Rafael Behr untersucht anhand dieser Auseinandersetzung das Selbstverständnis der Beamt_innen, die medialen Einflüsse auf das Polizeiverhalten und dessen Feindbilder. Seine ernüchternde Bilanz: kritische Selbstreflexion findet sich nur selten – und ist auch nicht gern gesehen.

Wir wünschen Ihnen eine anregende Lektüre der Beiträge zum Themenschwerpunkt, aber auch aller weiteren aktuellen Beiträge des Heftes.

Ihre Claudia Krieg & Sven Lüders

[1] Job-Ranking: Diesen Berufen vertrauen die Deutschen, Spiegel-Online v. 21.2.2014

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

Mit einer Wohnungsdurchsuchung am 10. Februar 2014 begann das, was sich schnell zur medialen wie politischen Edathy-Affäre auswachsen sollte. Deren vorläufige Zwischenbilanz: ein zurückgetretener früherer Bundesinnenminister, der sich nicht an Gesetze halten will, wenn das zum Nachteil seiner Koalitionspartner ist; eine Staatsanwaltschaft, die ihren Verdacht ausdrücklich mit einem nicht-strafbaren Verhalten begründet; ein informationsfreies Telefonat zwischen einem SPD-Fraktionsmanager und dem Präsidenten des Bundeskriminalamtes; die Gewissheit, dass vertrauliche Ermittlungen in Parteiapparaten zirkulieren; ein eilends vorgelegter Gesetzentwurf zur Strafverschärfung, der die öffentliche moralische Empörung in einen neuen Tatbestand ummünzt und das Verhalten Edathys nachholend illegalisiert; und nicht zuletzt die zerstörte soziale Existenz des früheren Vorzeigepolitikers Sebastian Edathy.

Der Kommentar von Monika Frommel zeigt auf, was sich am Fall Edathy über den Zustand unserer Rechtskultur ablesen lässt, und welche Konsequenzen für die effektivere Verfolgung von kinderpornografischen Schriften und sexuellem Missbrauch angezeigt sind.

Die mediale Darstellung und Verarbeitung des Falls Edathy hinterlässt das fatale Gefühl, dass 50 Jahre nach der großen Strafrechtsreform eine neue Generation am Werk ist, die es verlernt hat, die je eigene, sehr zeitbedingte Moral zu hinterfragen. Im öffentlichen Disput wird heute kaum zwischen Recht und Moral unterschieden. Auch wird der Unschuldsvermutung von vielen Teilnehmern der öffentlichen Debatten kaum noch Bedeutung beigemessen. Eine Ursache hierfür dürfte sein, dass eine sehr abstrakte und stark politisierte Opferperspektive das Denken der Gegenwart prägt. Die Rolle des Strafrechts wird nicht mehr – wie noch in den 1970er bis 1990er Jahren – im möglichst dosierten Schutz individueller Rechtsgüter gesehen, sondern in der plakativen Demonstration und Verdeutlichung angeblich von allen geteilter Werte. Sich fortschrittlich Dünkende empfehlen auch noch eine permanente Änderungsgesetzgebung, um angeblich „richtige“ und vor allem gender-gerechte Werte und Einstellungen durchzusetzen. Dabei wird nicht gesehen, dass diese Methode auch von illiberalen Staaten praktiziert wird. Die sich modern verstehende Kriminalpolitik meint, nur weil ihr Programm fortschrittlich sei, wäre auch ihre Kriminalpolitik fortschrittlich. Das Gegenteil ist leider der Fall. Völlig ignoriert wird von diesen Protagonisten, dass Werte und Überzeugungen in allen Gesellschaften und zu allen Zeiten nicht nur heterogen, sondern auch in höchstem Maße dem herrschenden Zeitgeist und dem jeweiligen Kontext verhaftet sind. Dies gilt auch für die angeblich so egalitäre Moral der gegenwärtigen Vertreterinnen und Vertreter einer Politik, die den Opferschutz und die Opferrechte propagiert. Auffallend ist dabei der Schulterschluss zwischen Polizei und Teilen der Frauenbewegung.

Beim Fall Edathy konnte man die Auswirkungen einer solchen Einstellung beobachten. Besonders dramatisch war die Reaktion der SPD-Prominenz. Kein Sprecher dieser Partei versuchte auch nur ansatzweise den Parteigenossen Edathy zu schützen, das Wort „Unschuldsvermutung“ fiel nicht. Stattdessen wurde so getan, als sei es sicher, dass nur homosexuelle „Pädophile“ Fotos von wenig oder nicht bekleideten Jungens anschauen. Nach dem Bekanntwerden der Vorwürfe reagierte die Partei mit „Abscheu“ und einem populistischen Parteiausschlussverfahren, das vor allem für potentiell verschreckte Wählerinnen und Wähler eingeleitet wurde. Die Angst der Genossinnen und Genossen vor einem Wahldebakel wie bei den GRÜNEN vor der Bundestagswahl 2013 war weder zu übersehen noch zu überhören.

Allenfalls in einigen wenigen Printmedien und Talkshows, die sich an Gebildete richten, also in Präsentationen der vierten Gewalt, war gelegentlich eine reflexive Haltung zu beobachten. Hingegen schwiegen die Vertreterinnen und Vertreter der Justiz ebenso wie die der Rechtswissenschaften. Offenbar rechneten sie gar nicht mehr damit, dass jemand auf sie hören könnte. Es lag also bei den Medienvertretern, präzise argumentierende Sachverständige zu finden, Praktiker, die etwas vom Thema verstehen und aufklären können über das Phänomen hinter dem Schreckensbild „Pädophilie“. Erst durch sie wurde vermittelt, welch tragisches Schicksal Männer haben, deren Begehren so abweichend ist, dass sie mit einer Art Kontaktsperre rechnen müssen, wenn ihr Begehren entdeckt wird. Für diese (potenziellen) Täter gibt es Trainingsprogramme („Kein Täter werden“), die eine anerkanntermaßen sinnvolle Präventionsperspektive bieten. Erstaunlicherweise werden diese Angebote aber nicht flächendeckend finanziert und niedrigschwellig angeboten. Stattdessen gibt es das Bestreben, noch mehr Bilder zu verbieten.

Was ist Pädophilie?

Kehren wir zum Fall zurück. Behauptet wurde von Vertretern der Polizei und der zuständigen Staatsanwaltschaft, die bestellten Bilder hätten angeblich Jungen zwischen 8 und 14 Jahren dargestellt.(1) Kein Betrachter kann das genaue Alter einem Bild ansehen. Dass sich Vertreter der institutionalisierten Strafverfolgung auf die Schutzaltersgrenze von 14 Jahren beziehen, ist nachvollziehbar. Darauf beruht die juristische Fiktion, es handele sich bei den Betreffenden um „Kinder“ im biologisch-sozialen Sinne; denn der jeweilige Kind-Begriff ist in Gesetzen nicht ein Faktum, sondern eine Zuschreibung. Im deutschen Strafrecht gehen wir noch de lege lata von einer Schutzaltersgrenze von 14 Jahren aus. Unverkennbar wird aber bereits auf UN-Ebene und in Richtlinien der EU ein ideologischer Begriff des „Kindes“ im Sinne einer Person unter 18 Jahren vertreten. Jugendliche werden dann als Personen unter 21 Jahren etikettiert. Beide Definitionen haben mit biologisch-sozialen Entwicklungen nichts zu tun, sondern folgen einer paternalistischen oder besser: maternalistischen Betrachtungsweise. Sie entbehrt jeder sexualwissenschaftlichen und entwicklungspsychologischen Grundlage. Die Fachwissenschaften unterscheiden heute zwischen prä-adoleszenten (10-12 jährigen) und post-adoleszenten (13-17 jährigen) Jungen. Zu kleinen Kindern (unter 10 Jahre) fühlen sich nur eine sehr kleine Gruppe sog. Kern-Pädophiler hingezogen, die durchaus auch noch unter sadistischen und anderen Störungen leiden können. 70 bis 80 Prozent der in den Medien als pädosexuell bezeichneten Missbrauchshandlungen haben nichts mit Pädophilie zu tun, sondern werden von jungen bis älteren Männern (häufig im weiteren Familienkreis) begangen, die Kinder und Jugendliche als „Ersatz“-Objekt benutzen. Befragt man heterosexuelle und homosexuelle Männer nach dem Alter der bevorzugten Sexualpartner, dann tendieren Homosexuelle eher zu Jüngeren, während bei heterosexuellen Männern das Alter der Partnerinnen mitwächst. Dies besagt aber nichts über ihre Sehgewohnheiten. Es ist nicht zu übersehen, dass in den sexuell freizügigen westlichen Kulturen Bilder und sexualisierte Posen von sehr jungen Mädchen überall verfügbar sind. Wir leben in einer von sexualisierten Darstellungen übersättigten Gesellschaft. Soweit es sich um die Objekte des Begehrens heterosexueller Männer handelt, wird daran kaum Anstoß genommen. Manche homosexuellen Männer hingegen betrachten gerne prä- und post-adoleszente Jungen. Sie müssen sich entsprechendes Bildmaterial auf tendenziell riskante Art und Weise besorgen. Völlig falsch ist es aber zu glauben, dass optische Reize zugleich mit den praktizierten sexuellen Vorlieben zusammen fallen. Das ist bei heterosexuellen Männern nicht der Fall. Warum also sollte diese Annahme auf homosexuelle Männer zutreffen? De facto stimmt sie auch nicht bei denjenigen, die an sehr jungen Männern interessiert sind. Dennoch sind sie leichter erpressbar als jene, welche Erwachsene bevorzugen. In der öffentlichen Empörung über Herrn Edathy setzt sich also eine latente, noch immer nicht ganz verarbeitete Homophobie– sehr verdeckt – fort.(2)

Ein Bilder­verbot – könnte das helfen?

Die aktuelle Fassung des strafrechtlichen Verbots kinderpornografischer Abbildungen stammt aus dem Jahre 2004. Damals wurde der Tatbestand der Kinderpornographie – § 184b StGB – eingeführt. Er ergänzt das Verbot der Gewaltpornographie – § 184a StGB.(3) Schaut man sich die Praxis der Strafverfolgung von Kinderpornographie an, erkennt man sehr schnell, dass die Polizei es sich sehr einfach macht. Sie und die Staatsanwaltschaften beschränken sich auf eine Konsumentenverfolgung. Sie sehen sich jedoch nicht in der Lage, diejenigen zu verfolgen, welche das verbotene Material herstellen und vertreiben, obgleich diese sehr viel härter sanktioniert werden könnten und auch sehr viel gefährlicher sind. Über die Rückverfolgbarkeit der Zahlung mit Kreditkarten oder durch verdeckte Ermittlungen bei sog. Tauschbörsen ergibt sich eine Art Schneeballsystem, das die stark schwankenden Fallzahlen der Polizeilichen Kriminalstatistik erklärt. Die Tatverdächtigen bezahlen meistens sehr zügig einen ebenfalls schnell ausgefertigten Strafbefehl, da ihnen das Ganze peinlich ist und sie auf keinen Fall in eine öffentliche Verhandlung geraten wollen. Hat sich ein Konsument von Kinderpornographie zugleich noch wegen eines sexuellen Missbrauchs verdächtig gemacht, oder ist er insoweit bereits einschlägig vorbestraft, dann ist das Kinderpornografie-Verfahren ein Indiz für Pädosexualität. Die Umkehrung dieses Zusammenhanges gilt jedoch nicht: aus dem Konsum kann man nichts schließen. Es gibt keine Erfahrungstatsachen, dass die Polizei bei Konsumenten (sexualisierte Bilder von sehr kleinen Kindern ausgenommen) fündig wird und dadurch einen sexuellen Missbrauch verhindern kann.

Würde man nun die Konsumentenbestrafung ausdehnen, wäre nichts gewonnen, zumal Bilder von Kindern und Jugendlichen, die als Person erkennbar sind, auch über Straftatbestände des Bundesdatenschutzgesetzes (§ 44 BDSG) verfolgbar sind. Eltern können nicht wirksam in die Zirkulation solchen Materials einwilligen (Verträge sind nichtig wegen § 134 BGB i.V.m. den einschlägigen Strafbestimmungen).

In der öffentlichen Debatte wird derzeit der Eindruck erweckt, Bilderverbote könnten Pädophile von ihrer Sucht abhalten. Solche Erwartungen provozieren die Frage, wie man sich das vorstellen soll. Pädophile können, um an ihren fixierten Wünschen festzuhalten, jedes Bildmaterial benutzen. Die einzige Prävention, die es gibt, ist die Einsicht dieser Menschen – die Einsicht, dass sie durch das Ausleben ihrer Neigung sich und Kinder ins Unglück stürzen. Nötig ist also ein flächendeckendes Angebot an geeigneten Trainingsmaßnahmen.

Kinderpornographie – das meint eindeutig sexualisierte Darstellungen von Kindern. Die sind nicht deshalb verboten, weil ein solches Verbot geeignet wäre, Pädophile davon abzuhalten, solche Bilder anzuschauen. Darstellungsverbote wenden sich an die Allgemeinheit und flankieren das Verbot des sexuellen Missbrauchs. In einer liberalen Gesellschaft kann man nicht alles verbieten, was als unerträglich angesehen wird. Zu prüfen ist, welches Rechtsgut geschützt werden soll. Beim Verbot des sexuellen Missbrauchs ist das Rechtsgut klar. Ein Bilderverbot ist hingegen problematisch. Nachvollziehbar ist allenfalls das Verbot der bildlichen Darstellung einer Straftat. Denn wenn man Kinder nicht als Sexualobjekte missbrauchen darf, dann ist es auch plausibel, derartige Bilder zu verbieten. Andernfalls könnte der Eindruck entstehen, es sei doch legitim, Kinder als Sexualobjekte anzusehen.

Bevor jetzt über weiter reichende Bilder-Verbote nachgedacht wird, ist daran zu erinnern, dass das Bildhafte zur europäischen Kultur gehört. Darstellungen der Sexualität, selbst solche des Obszönen und Verwerflichen gehören seit über 100 Jahren selbstverständlich zu unserer Kultur. Sicherlich gibt es einen Schutzbedarf gegen rohe und brutale Bilder; die sollten verboten bleiben, nämlich als Gewaltpornographie (§ 184a StGB). Über die bereits heute strafbare Gewaltpornographie redet aber kaum jemand; sie ist in der justiziellen Praxis nahezu bedeutungslos. Dasselbe gilt für Gewaltdarstellungen im nicht-sexualisierten Kontext, für die sich kaum jemand interessiert – ein absurdes Verständnis von Kunst und Kultur.

Straf­bar­keit des Herstellens, Verbreitens und Tauschens kinderpor­no­gra­phi­scher Bilder

Strafrechtlich ist streng zu unterscheiden zwischen dem Herstellen und dem Besitz solcher Bilder. Es handelt sich um völlig verschiedene Rechtsgüter. Das Verbot Kinder zu missbrauchen, um solche Bilder herzustellen, ist strafrechtlich gesehen ein sexueller Missbrauch, sogar ein schwerer. Er wird in den §§ 176, 176a StGB unter Strafe gestellt und stellt ein Verbrechen dar. Der Tatbestand des schweren sexuellen Missbrauchs erfasst seit 2008 auch das Herstellen von sog. Posing-Bildern.

Hingegen ist der Besitz von Kinder- oder Jugendpornographie, also auch der Besitz von sexualisierten Bildern sog. Scheinkinder, etwas völlig anderes. Er wird nicht als „Missbrauch“ eines Kindes eingeordnet. Der Besitz wird bestraft, obwohl eigentlich kein zu schützendes Rechtsgut benannt ist. Die Strafbarkeit wird vielmehr damit begründet, dass solches Material als anstößig empfunden wird, und zwar in unserer Kultur sehr einhellig. Nur deshalb wird der Besitz solcher Bilder als ein Vergehen in den §§ 184b und 184c StGB unter Strafe gestellt. Es handelt sich dabei um ein reines Darstellungsverbot, das systematisch sehr viel besser im BDSG geregelt wäre, wenn die Kinder oder Jugendlichen erkennbar sind. Dass der schlichte Besitz von Bildern, die kein Individuum schädigen, weil niemand erkennbar ist, unter Strafe gestellt wird, ist eine Anomalie in unserem Strafrecht. Sie zeigt, dass die Gesetzgebung hier Strafrecht auf Halde schafft. Es ist eher Zufall, wenn jemand erwischt wird. Aber wenn jemand erwischt wird, dann legt die Justiz dieses unklare Strafrecht im Einzelfall auch noch extensiv aus. Und wenn darüber berichtet wird, dann hat diese Berichterstattung auch noch völlig kontraproduktive Wirkungen.

Ermittlungspraxis

Bei Kinderpornografie handelt es sich um sog. grenzüberschreitende Kriminalität. In Deutschland ist dafür das BKA zuständig, für die internationale Fahndung Interpol. Diese Zentralisierung folgt einem rein präventiven, also polizeilichen Denken. Es wurde von nationalen Runden Tischen und Netzwerken ausgedacht und auf EU-Ebene in Gang gesetzt.

Im vorliegenden Fall hätte das Bundeskriminalamt (BKA) eigentlich die Kundenliste prüfen müssen, um die Fälle auszusondern, die es später dem „Graubereich“ zuordnete. Es gibt bei der Kinderpornografie keinen zulässigen Graubereich, weil § 184g StGB den Begriff der sexuellen Handlung (das ist nur die Handlung, die auf dem Bild dargestellt ist) definiert. Diese Legaldefinition besagt, dass es sich mit Blick auf das geschützte Rechtsgut um eine erhebliche sexuelle Handlung handeln muss. Die Bilder müssen also drastisch sein und das Gebot untergraben, Kinder und Jugendliche nicht als Sexualobjekte zu behandeln. Geht es nur um Besitz (also nicht um Verbreitung), ist im Zweifel davon auszugehen, dass es sich nicht um strafbare Kinderpornografie oder Jugendpornographie handelt. Gegen diese im materiellen Strafrecht angesiedelte Regel hat das BKA verstoßen.

Es hat aber auch noch gegen weitere Regeln verstoßen: Völlig unverständlich ist, dass das BKA das fragwürdige Bildmaterial, erst recht ganze Kundenlisten einfach an die Landeskriminalämter weiter gegeben hat. Das BKA ist nicht Teil der Justiz im weiten Sinne. Es darf daher auch nicht selbstständig ermitteln und nur darauf warten, dass die zuständige Staatsanwaltschaft die erforderlichen Anträge stellt und das jeweilige Gericht sie durchwinkt. Nach allem, was wir bisher über die Ermittlungsabläufe im Fall Edathy wissen, scheint so aber die Praxis zu sein. Richtig wäre dagegen gewesen, wenn das BKA das Material an die Generalstaatsanwälte der Länder weiter gegeben hätte. Diese hätten dann ihres Amtes walten müssen. Denn eigentlich gilt: Die Polizei hilft der Justiz bei deren Ermittlungen, aber sie darf nicht selbst Straftaten ahnden, was im vorliegenden Fall faktisch geschehen ist. Sozusagen augenzwinkernd setzte man sich über die verfassungsmäßig festgelegten Rollen hinweg.

Alle weiteren jetzt sichtbar gewordenen Fehler sind Folgefehler, die zeigen, dass die gesamte Organisation, das ausgehandelte System und die organisatorischen Abläufe im Einzelnen völlig willkürlich geworden sind: eine Polizeibehörde, die anstelle der Justiz ihr Ministerium über einzelne Verdächtige informiert; ein Minister, der sich nicht um einen rechtsstaatlichen Ablauf des Ermittlungsverfahrens, aber dafür umso mehr um das Image seines künftigen Koalitionspartners kümmert … Dass dann die SPD das Ganze noch instrumentalisiert und für die parteiinterne Personalplanung benutzt; dass niemand gegen diese unerträgliche Kumpanei angeht, setzt dem Ganzen die Krone auf. Mit weiteren Ermittlungsverfahren gegen einzelne Akteure ist dem nicht beizukommen – die Informations- und Ermittlungsabläufe gehören insgesamt auf den Prüfstand.

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Das Vorgehen der Ermittlungsbehörden wie der Politik im Falle Edathy mutet absolutistisch an. In Baden und andernorts gingen die Bürgerinnen und Bürger gegen derartige Machenschaften zu Beginn des 19. Jahrhunderts auf die Barrikaden. Leider ist dieser Elan verflogen. Wir ruhen uns auf einem rechtsstaatlichen Mythos aus und sind dabei zu zerstören, was die Qualität europäischer (Rechts-)Kultur ausmacht.

PROF. DR. MONIKA FROMMEL   Jahrgang 1946, ist promovierte Rechtswissenschaftlerin und habilitierte 1986 mit einer Untersuchung über „Präventionsmodelle in der deutschen Strafzweck-Diskussion“. Nach einer Professur für Rechtsphilosophie und Strafrecht an der Universität in Frankfurt am Main (1988 – 1992) erfolgte 1992 der Ruf an die Kieler Christian-Albrechts-Universität, wo sie bis zu ihrer Emeritierung im September 2011 das Institut für Sanktionenrecht und Kriminologie leitete. Zu ihren Arbeitsschwerpunkten gehören die Kriminologie aus feministischer Perspektive sowie das Sexualstrafrecht. Frommel ist Mitherausgeberin der Zeitschrift Neue Kriminalpolitik und Mitglied im Beirat der Zeitschrift Kritische Justiz sowie der Humanistischen Union.

Anmerkungen:

1 Eine Ungeheuerlichkeit, die später noch kritisiert werden soll.

2 Gerard van den Aardweg, Homosexuelle Pädophilie, Ephebophilie, Androphilie und Päderastie. Gemeinsamkeiten, Unterschiede, Überschneidungen, in: DIJG-Bulletin Nr. 19 (2010), S. 34-41, abrufbar unter http://www.dijg.de/bulletin/19-2010-kinsey-money-und-mehr/.

3 Sog. einfache Pornographie nach § 184 StGB ist dagegen bedeutungslos, da es hier spezifische medienrechtliche Beschränkungen gibt, die sehr viel wirksamer sind als das Strafrecht.

Weitere Kommentare zum Thema:

Thomas Fischer: Bitte entschuldigen Sie, Herr Edathy, Die Zeit Nr. 10/2014 v. 27.2.2014, S. 4.

Monika Frommel: Fall Edathy: Exkludierende öffentliche Beschämung, Online-Kommentar bei Novo-Argumente v. 19.2.2014, abrufbar unter http://www.novo-argumente.com/magazin.php/novo_notizen/artikel/0001521.

Heribert Prantl: Strafrecht ist kein Moralrecht, Süddeutsche Zeitung v. 15.2.2014.

Der Beitrag Der Fall Edathy erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: vorgänge Nr. 204 (4-2013), S. 10-20

Nachdem Deutschland in den vergangenen Jahren mehrfach vom UN-Menschenrechtsrat angemahnt wurde, eine unabhängige Kontrolle der Polizeiarbeit zu gewährleisten, gibt es hierzulande mittlerweile ernsthafte Bemühungen, verschiedene Kontrollmethoden und -modelle umzusetzen. Sie unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Zielsetzungen, ihrer internen wie externen Zugänglichkeit, ihrer Ausstattung und ihrer Effektivität. Hartmut Aden skizziert den Stand der Kontrollbemühungen in den Bundesländern, stellt die wichtigsten Modelle vor und benennt Kriterien für eine möglichst wirksame Kontrolle der Polizeiarbeit.

In vielen Staaten gibt es seit langem unabhängige staatliche Stellen, bei denen sich Menschen beschweren können, die mit der Arbeit der Polizei unzufrieden sind.[1] Seit Jahrzehnten gibt es Forderungen und Diskussionen, auch in Deutschland solche unabhängigen Polizei-Beschwerdestellen einzurichten (z.B. Mahr 1992). Anlass solcher Diskussionen sind zumeist in der Öffentlichkeit bekannt gewordene Fälle, in denen Menschen durch Polizeieinsätze verletzt oder gar getötet wurden – so z.B. eine Reihe von Fällen, die von Amnesty International dokumentiert wurden (Amnesty International 2010). Diese Diskussionen stehen im Kontext der Frage, wie die Polizei als Institution des staatlichen Gewaltmonopols in demokratischen politischen Systemen effektiv kontrolliert werden kann.[2]

In den letzten Jahren hat das Thema eine neue Dynamik erlangt. Einige Bundesländer haben Beschwerdestellen eingerichtet, die in die Polizei- oder Innenverwaltung integriert sind. Andere planen von der Polizei und den Innenministerien unabhängige Beschwerdestellen. Dieser Beitrag geht den Fragen nach, welche Faktoren den Erfolg oder Misserfolg solcher Stellen beeinflussen und unter welchen Voraussetzungen diese zu einer Verbesserung der polizeilichen Fehlerkultur in Deutschland beitragen können.

1. Polizei­in­terne oder –externe Lösungen?

Die meisten deutschen Polizeibehörden haben standardisierte, mehr oder minder professionalisierte Verfahren für den Umgang mit Beschwerden von außen und innen. Diese sind aber bisher behördenintern angesiedelt, in der Regel sogar innerhalb der Polizei, so dass sich Menschen an die Polizei selbst wenden müssen, wenn sie eine Beschwerde einreichen möchten.[3] Für manche Beschwerden mag dies gut funktionieren. Problematisch wird diese Organisationsform aber, wenn Menschen sich beschweren möchten, die wenig Vertrauen in die Polizei haben oder wenn gravierende Vorwürfe im Raum stehen, die auf unprofessionelles oder gar rechtswidriges Verhalten hindeuten. In solchen Fällen kann es vorkommen, dass Beschwerden gar nicht erhoben werden bzw. nicht zu ernsthaften Aufklärungsbemühungen führen, wenn die Beschwerdestelle bei der Polizei selbst angesiedelt ist. Hier haben externe Beschwerdestellen klare Vorteile, weil die Zugangshürden niedriger und neutrale Ermittlungen wahrscheinlicher sind. Allerdings brauchen auch externe Beschwerdestellen eine institutionalisierte Verbindung zu der jeweiligen Polizeibehörde, da die Aufklärung von Sachverhalten und das Lernen aus Fehlern für zukünftige Einsätze eine enge Kooperation erfordern.

1.1 Neue Ansätze für interne Lösungen

In einigen Bundesländern gibt es bereits seit längerem ein zentrales Beschwerdemanagement der Polizei, so in Berlin (vgl. Hoffmann-Holland u.a. 2008). In Sachsen-Anhalt und Hessen wurden in den letzten Jahren neue behördeninterne Polizeibeschwerdestellen geschaffen.

In Sachsen-Anhalt gaben mehrere Vorfälle Anlass für Zweifel an der Professionalität polizeilichen Handelns. Dies führte zu einer Neuorganisation des internen Beschwerdemanagements. Betroffene können sich dort entweder an eine zentrale Beschwerdestelle oder an dezentrale Beschwerdestellen wenden, u.a. bei den Polizeidirektionen.[4] Besonders der auch überregional viel diskutierte Fall des aus Sierra Leone stammenden Oury Jalloh war Anlass zur Schaffung der zentralen Beschwerdestelle im Innenministerium des Landes. Jalloh war im Januar 2005 unter bis heute teilweise ungeklärten Umständen in einer Gewahrsamszelle im Keller einer Polizeiwache in Dessau verbrannt.[5]

In Hessen waren öffentliche Diskussionen sowohl über Mobbing innerhalb der Polizei als auch über Fälle von unverhältnismäßiger Behandlung Außenstehender Anlass für Forderungen nach einer Beschwerdestelle. Eingerichtet wurde im Jahr 2010 aber nur die Position eines Ansprechpartners im Innenministeriums, welcher ausschließlich für Beschwerden und Probleme der Polizeibediensteten selbst zuständig ist. Ein wesentlich weitergehender Entwurf der damaligen Oppositionsparteien fand im Landtag keine Mehrheit.[6]

1.2 Ansätze für externe Lösungen

Mit Beschwerdestellen, die außerhalb der Polizei angesiedelt sind, gibt es bislang in Deutschland nur wenig Erfahrung. Im Jahr 1998 wurde in Hamburg eine unabhängige Polizeikommission eingesetzt, die organisatorisch an die Innenverwaltung angebunden war. Die Kommission bestand aus drei ehrenamtlichen Mitgliedern und einem kleinen hauptamtlichen Arbeitsstab. Diese Institution war eine der Reaktionen auf gravierende Fälle von Fehlverhalten in der Hamburger Polizei, die von einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss aufgearbeitet wurden.[7] Nach nur wenigen Jahren wurde die Hamburger Polizeikommission wieder aufgelöst. Dies lag keinesfalls daran, dass die Kommission ihre Aufgaben schlecht erfüllt hätte (zusammenfassend zur Tätigkeit: Lehne 2004). Vielmehr wurde das politisch sehr umstrittene Projekt wieder abgeschafft, als nach einem Regierungswechsel die rechtspopulistische „Partei Rechtsstaatliche Offensive“ mit fast 20 Prozent der Stimmen in die Hamburgische Bürgerschaft gewählt wurde und sogleich in eine Regierungskoalition eintrat. Ihr Protagonist Ronald Schill wurde Innensenator, wenige Monate nach seinem Amtsantritt wurde die Polizeikommission aufgelöst. Dieses Beispiel zeigt, dass eine große politische Herausforderung darin besteht, unabhängige Polizei-Beschwerdestellen so zu konzipieren und institutionell zu verankern, dass sie nicht durch einen Regierungswechsel kurzfristig wieder in Frage gestellt werden können.

Nach Veröffentlichung des Amnesty-Berichts (Amnesty International 2010), der die Einrichtung unabhängiger Mechanismen für die Aufarbeitung von Beschwerden über Polizeiverhalten zu einer seiner Hauptforderungen machte, erhielt die Diskussion eine neue Dynamik. Mehrere rot-grüne Landesregierungen vereinbarten die Schaffung neuer Institutionen zu diesem Zweck. Die Fraktionen von Grünen und SPD in Rheinland-Pfalz legten 2013 einen Gesetzentwurf vor, der spezielle Zuständigkeiten des Bürgerbeauftragten für den Polizeibereich definiert.[8] In Schleswig-Holstein wird ebenfalls ein Gesetzentwurf vorbereitet. Weitere Entwürfe kamen von den Oppositionsfraktionen in Sachsen, die allerdings keine Mehrheit im Landtag fanden.[9] Auch der Koalitionsvertrag zwischen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in Niedersachsen für die Legislaturperiode 2013 bis 2018 sieht die Einrichtung einer unabhängigen Polizei-Beschwerdestelle vor.

2. Konzep­ti­o­nelle Varianten – Trend zum Beauf­trag­ten­mo­dell?

Für die konzeptionelle Ausgestaltung unabhängiger Polizei-Beschwerdestellen gibt es vielfältige Varianten. Als Grundtypen lassen sich Kommissions- und Beauftragtenmodelle (Ombudspersonen) identifizieren. Auch Mischformen kommen vor.

Beschwerdekommissionen bestehen aus zumeist ehrenamtlich tätigen Bürgerinnen und Bürgern, die entweder selbst Beschwerden nachgehen oder dies mit Unterstützung eines professionellen Arbeitsstabs tun. Dieses Modell ist u.a. in den USA verbreitet, wo in den letzten Jahrzehnten mehr als 100 unabhängige Polizei-Beschwerdestellen entstanden sind.[10] In der konkreten Ausgestaltung gibt es vielfältige Varianten, u.a. bei der Anbindung an Parlamente oder Regierungen, die Zusammensetzung der Kommissionen und der Auswahl der Mitglieder.

Den zweiten Grundtypus bilden Ombudspersonen oder Beauftragte. Sie sind zumeist hauptamtlich tätig. Variationen gibt es hinsichtlich ihrer politisch-institutionellen Anbindung (Parlament oder Regierung), ihrer Kompetenzen und ihrer Personalausstattung.[11]

In Deutschland gibt es umfangreiche Erfahrungen mit dem Beauftragtenmodell, u.a. für den Datenschutz und für die Bundeswehr (vgl. Kruse 2007). Die Beauftragten sind zumeist bei Parlamenten angesiedelt und genießen daher einen relativ hohen Grad an Unabhängigkeit. Aufgrund dieser Erfahrungen liegt es nahe, auch für Beschwerden über die Polizei in Deutschland auf ein Beauftragtenmodell zurückzugreifen. Dies gilt umso mehr, wenn es bereits Bürger_innenbeauftragte gibt, denen diese Aufgabe zusätzlich übertragen werden kann – so mit unterschiedlichen Ausgangsvoraussetzungen in Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein. Dieser Weg ist jedoch nicht zwingend, auch Kommissionen oder andere Modellvarianten wären in Deutschland weiterhin denkbar.

3. Mögliche Ziele von Polizei-­Be­schwer­de­stellen

Die Diskussionen der letzten Jahre über Polizei-Beschwerdestellen in Deutschland weisen auch bezüglich der Zielrichtung und Zuständigkeiten solcher Institutionen eine erhebliche Bandbreite auf.

Der Amnesty-Bericht stellte die Schaffung unabhängiger Untersuchungsmechanismen für Vorkommnisse, bei denen Außenstehende durch Einwirkungen von Polizeibediensteten zu Schaden gekommen sind, in den Mittelpunkt seiner Empfehlung.[12]

Andere Ansätze betonen den Mediationsansatz, so der Gesetzentwurf in Rheinland-Pfalz.[13] Nach Vorfällen, bei denen sich Bürger_innen von der Polizei unangemessen behandelt fühlen, soll die unabhängige Stelle versuchen, den Sachverhalt im Rahmen einer Mediation so zu klären, dass am Ende möglichst alle Beteiligten den Konflikt als bewältigt ansehen. Dieser Ansatz könnte sogar so weit gehen, dass er bei einer erfolgreichen Mediation eventuelle Straf- und Disziplinarverfahren gegen die beteiligten Polizeibediensteten ersetzt (s. den Beitrag von Behrendes in diesem Heft).

Eine weitere mögliche Zielrichtung ist die Etablierung einer professionellen Beschwerdebearbeitung als Element einer Fehlerkultur für die Polizei. Diese Zielrichtung nimmt nicht nur die Aufarbeitung und Konfliktbewältigung im Einzelfall in den Blick, sondern auch strategische Folgerungen aus Vorkommnissen, die Anlass für Beschwerden waren. Eine Organisation, die über eine professionelle Fehlerkultur verfügt, begreift jeden Fall von Unzufriedenheit als Chance für die Entwicklung von Maßnahmen, die dazu führen, dass sich vergleichbare Konstellationen nicht wiederholen. Für die Polizei könnten die im Rahmen einer verbesserten Fehlerkultur zu ergreifenden Maßnahmen von veränderten Einsatztaktiken über eine bessere Vorbereitung der Bediensteten auf bestimmte schwierige Situationen bis hin zu einer verbesserten Kommunikation und Begründung von Maßnahmen reichen (vgl. Aden 2014, S. 3-5).

4. Profes­si­o­na­li­sie­rungs­grad

Erhebliche Unterschiede zwischen den Modellen von Polizei-Beschwerdestellen liegen in dem Grad der Professionalisierung. Die Streubreite reicht von ehrenamtlich tätigen Kommissionen mit keiner oder nur geringer Unterstützung durch bezahlte Mitarbeiter_innen bis zu hoch professionalisierten Organisationen mit einer großen Zahl hauptamtlicher Fallermittler_innen. Der Vergleich verschiedener vorhandenen Polizei-Beschwerdeinstitutionen zeigt, dass die Unterstützung durch hauptamtliche Ermittler_innen ein entscheidender Faktor für Erfolg oder Misserfolg solcher Institutionen ist. Umgekehrt betrachtet, führt allerdings eine gute Ausstattung mit hauptamtlichem Personal nicht notwendig zu einem effektiven Umgang mit Beschwerden, wenn andere Rahmenbedingungen ungünstig sind.[14]

Bei der Neueinrichtung einer Beschwerdestelle besteht eine Schwierigkeit darin, dass sich vorab nicht genau einschätzen lässt, wie viele Fälle zu bearbeiten sein werden und wie viele hauptamtliche Mitarbeiter_innen hierfür benötigt werden. Unter diesem Aspekt ist es günstig, die Aufgabe in eine bereits bestehende Institution zu integrieren, damit das hauptamtliche Personal bei Bedarf flexibel auch für andere Aufgaben eingesetzt werden kann bzw. die Polizei-Beschwerdestelle nötigenfalls Unterstützung aus anderen Arbeitsbereichen erhalten kann. Dies ist ein Vorteil der in Rheinland-Pfalz geplanten Integration in die Dienststelle des „Bürgerbeauftragten“. Auch eine Integration in die Dienststellen anderer Beauftragter, z.B. Datenschutzbeauftragter, könnte zu sinnvollen Synergien führen.

5. Zustän­dig­keiten und Zugangs­of­fen­heit

Auch bezüglich der Zuständigkeiten und der Zugangsoffenheit variieren die existierenden und die aktuell in Deutschland diskutierten Beschwerdestellen-Modelle. Die meisten Beschwerdestellen in anderen Ländern sind nur für Beschwerden Außenstehender zuständig. Dagegen werden in Deutschland Modelle diskutiert, bei denen auch Polizeibedienstete an die Beschwerdestelle herantreten können. Im Hinblick auf Besonderheiten der Cop Culture, in der Solidarität eine sehr große Rolle spielt und Kritik an Kolleg_innen daher oftmals verpönt ist (Behr 2000 und 2008, 195 ff.), erscheint eine Beschwerdemöglichkeit außerhalb der Behördenhierarchie auch für Polizeibedienstete selbst sinnvoll.

Die Zugangsoffenheit und niedrige faktische Zugangshürden sind wichtige Erfolgsvoraussetzungen für Polizei-Beschwerdestellen.[15] Eng konzipierte Beschwerdestellen öffnen die Beschwerdemöglichkeit nur für Menschen, die sich selbst durch ein Polizeihandeln in ihren Rechten verletzt fühlen.[16] Eine so enge Fassung des Zugangs bedeutet aber, dass viele Konstellationen ausgeklammert werden, die für ein Lernen aus Fehlern interessant wären, z.B. Beschwerden über unangemessenes oder unfreundliches Verhalten von Polizeibediensteten. Die meisten US-amerikanischen Polizei-Beschwerdestellen sind auch für Fälle zuständig, in denen sich Außenstehende nach einer verbalen Auseinandersetzung unangemessen behandelt fühlen (offensive language).[17] Gerade diese Fälle eignen sich gut für eine Streitbeilegung durch Mediation. Wenn sich bestimmte Beschwerden häufen, können sie aber auch Anlass zu veränderten Einsatzregeln geben, z.B. durch das Training freundlicher Kommunikation oder eine bessere Erläuterung der Notwendigkeit von Eingriffsmaßnahmen wie z.B. Identitätsfeststellungen.

Auch eine Öffnung für Beschwerden Dritter, die ein polizeiliches Verhalten beobachten, das sie als Fehlverhalten einstufen, kann interessante Fälle zutage bringen, die anders möglicherweise nicht zur Kenntnis einer Beschwerdestellen gelangen würden, z.B. weil sich die Betroffenen nicht trauen, sich über die Polizei zu beschweren. Solche Fälle können aber für die Entwicklung einer Fehlerkultur relevant sein.

Auch ein Selbstbefassungsrecht der Beschwerdestelle ist ein entscheidender Faktor für die Intensität, mit der eine solche Stelle zu Veränderungen in der Fehlerkultur für den Polizeibereich beitragen kann. Wenn die Beschwerdestelle die Möglichkeit hat, von sich aus Themen aufzugreifen, die sie selbst wahrnimmt – z.B. durch Medienberichterstattung oder eigene Beobachtung – hat sie wesentlich mehr gestalterische Spielräume als wenn sie sich nur mit Fällen befassen darf, die von außen an sie herangetragen werden.[18]

6. Verhältnis zum Straf- und Diszi­pli­na­r­ver­fahren

Die vielleicht schwierigsten Fragen bei der Einrichtung von Polizei-Beschwerdestellen betreffen das Verhältnis zu Straf- und Disziplinarverfahren. Sobald ein Anfangsverdacht dafür vorliegt, dass das beschwerdeauslösende Verhalten eine dienst- oder strafrechtlich relevante Verfehlung darstellt, kommt es zu parallelen Verfahren.

Manche Beschwerdestellen haben ihre Arbeit während der parallel laufenden Straf- und Disziplinarverfahren einzustellen und können erst nach deren Abschluss wieder tätig werden. Diese restriktive Linie ist aber für eine effektive Arbeit der Beschwerdestelle hinderlich, da die gravierendsten Fälle so faktisch aus der Zuständigkeit herausfallen. Zudem ist die strafrechtliche Aufklärung von polizeilichem Fehlverhalten wenig effektiv (vgl. Singelnstein 2003 und 2007). Nach Abschluss der manchmal langwierigen Straf- und Disziplinarverfahren wird eine Aufklärung des Sachverhalts kaum noch vollständig möglich sein – schon allein weil Zeug_innen, die noch nicht in den anderen Verfahren ausgesagt haben, sich nach langer Zeit kaum noch an Einzelheiten werden erinnern können.

Andere Vorschläge laufen darauf hinaus, das Straf- und Disziplinarverfahren ganz oder teilweise durch die Aufarbeitung durch die Beschwerdestelle zu ersetzen. Bei weniger gravierenden Fällen, die sich für eine Mediation eignen, mag dies möglich sein (vgl. hierzu den Beitrag von Behrendes in diesem Heft). Für gravierende Fälle wäre eine direkte Einbindung der Beschwerdestelle in die parallel laufenden Straf- und Disziplinarverfahren möglicherweise kontraproduktiv. Denn statt der Verbesserung polizeilicher Praxis stünde so die individuelle Sanktionierung im Mittelpunkt des Beschwerdeverfahrens. Dies würde wohl zwangsläufig dazu führen, dass eine solche Stelle von den Polizeibeamt_innen als Bedrohung empfunden würde. Das so entstehende Misstrauen könnte die Arbeit der Beschwerdestelle erheblich erschweren.

7. Befugnisse

Die Untersuchungsbefugnisse sind ein weiterer Faktor, der maßgeblich über Erfolg oder Misserfolg von Polizei-Beschwerdestellen entscheidet. Zu den Befugnissen, die Polizei-Beschwerdestellen haben sollten, zählen insbesondere das Betreten der Dienststellen, das Recht auf Einsicht in alle Unterlagen (Papier und elektronisch) und das Recht, Zeug_innen verbindlich vorzuladen. Hierfür ist eine angemessene Personalausstattung erforderlich.[19]

Wegen der denkbaren Auswirkungen von Aussagen auf parallel laufende Straf- und Disziplinarverfahren muss den Betroffenen auch im Ermittlungsverfahren von Polizei-Beschwerdestellen ein Zeugnisverweigerungsrecht eingeräumt werden, ebenso anderen Personen, denen nach der Strafprozessordnung ein Zeugnisverweigerungsrecht zusteht, z.B. nahen Angehörigen oder Anwält_innen. In diesen Fällen muss die Aufklärung des Sachverhalts auf andere Informationsquellen gestützt werden.

8. Ausblick: Polizei-­Be­schwer­de­stellen als Beitrag zu einer neuen

polizeilichen Fehlerkultur in Deutschland?
Erfahrungen mit Polizeibeschwerdestellen zeigen weltweit, dass gerade Institutionen des staatlichen Gewaltmonopols sich mit Beschwerden von außen schwer tun (vgl. Walker 2001; Goldsmith/Lewis 2000). Die Einrichtung unabhängiger Beschwerdestellen ist nicht nur für Menschen relevant, die sich von der Polizei unangemessen behandelt fühlen. Sie ist auch wichtig,  damit Institutionen des staatlichen Gewaltmonopols eine Fehlerkultur entwickeln können, um Fehler und Fehlverhalten durch verbesserte Konzepte zukünftig möglichst zu vermeiden.

Eine Reihe von Spannungsverhältnissen macht die Einrichtung effektiver Polizei-Beschwerdestellen zu einem politisch umstrittenen und damit schwierigen Unterfangen, insbesondere in Deutschland. Demokratische Rechtsstaaten verfügen zwar über zahlreiche Institutionen, die ein Monitoring der Institutionen des Gewaltmonopols jedenfalls punktuell leisten können: insbesondere die Parlamente und ihre Möglichkeit, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, Gerichte, Datenschutzbeauftragte und die Medienberichterstattung. Doch bleibt die Kontrolldichte für das polizeiliche Alltagshandeln faktisch gering, schon allein wegen der begrenzten Arbeitskapazitäten dieser Institutionen. Konzepte für neue Beschwerdestellen müssen Widerstände überwinden, die entstehen, wenn demokratisch-rechtsstaatliche Kontrolle mit Misstrauen verwechselt oder gleichgesetzt wird.[20] Spannungen entstehen auch innerhalb der Polizeiorganisationen, die auf ein hohes Maß an interner Solidarität bei der Bewältigung oftmals schwieriger und gefährlicher Aufgaben angewiesen sind. Eine Aufarbeitung von Fehlern mit dem Ziel, einzelne Verantwortliche zu identifizieren und zu sanktionieren, steht fast zwangsläufig in Konflikt mit den internen Solidaritätsstrukturen. Auch das Legalitätsprinzip mit seinen strikten Zwängen zur Verfolgung strafbaren Handelns steht in einem Spannungsverhältnis zur Entwicklung einer Fehlerkultur mit dem Ziel, unangemessenes Verhalten durch bessere Handlungskonzepte möglichst von vornherein zu vermeiden.[21]

Die Erfahrungen in anderen Ländern zeigen, dass diese Spannungsverhältnisse und die mit ihnen verknüpften Sorgen und Ängste der betroffenen Polizeibediensteten auch dort nicht ganz ausgeräumt werden können, wo solche Beschwerdestellen existieren. Dass solche Institutionen auch von politischen Mehrheiten und Themenkonjunkturen abhängig sind, verwundert daher nicht. Die Institutionalisierung unabhängiger Polizei-Beschwerdestellen ist folglich auch ein Prozess von trial and error. Die zahlreichen lokalen Complaint Commissions in den Großstädten der USA wurden teils mehrfach gegründet, aufgelöst und wieder gegründet.[22] Die politisch motivierte Auflösung der Hamburger Polizeikommission ist deshalb kein Indiz dafür, dass das dortige Modell nicht praxistauglich war.

Die in den letzten Jahren neu entstandenen und auch zukünftig zu gründende Beschwerdestellen können dazu beitragen, das Erfahrungswissen über das Funktionieren solcher Institutionen im politisch-administrativen System Deutschlands zu erproben. Möglicherweise entwickelt sich aus dem dabei notwendigerweise „langsamen Bohren dicker Bretter“ tatsächlich eine verbesserte Fehlerkultur für die Polizei.

HARTMUT ADEN   Jahrgang 1964, studierte Rechtswissenschaften, Sozialwissenschaften sowie französische Literatur an den Universitäten Göttingen und Hannover sowie an der École des Hautes Études en Sciences sociales in Paris. Er promovierte 1997 an der Universität Hannover zum Thema „Polizeipolitik und rechtliche Steuerung der Polizeiarbeit in Europa im Kontext von Veränderungsprozessen in den Nationalstaaten …“. Von 1997 bis 2005 war er Wissenschaftlicher Mitarbeiter bzw. Assistent an der Leibniz Universität Hannover, anschließend bis 2009 Prüfer im Höheren Dienst beim Bundesrechnungshof. Seit April 2009 ist Aden Professor für Öffentliches Recht und Europarecht  an der HWR Berlin.

Anmerkungen

[1] Überblick bei Den Boer/Fernhout 2008 (für Europa); Walker 2001, 2005 und 2006; Goldsmith/Lewis (Hrsg.) 2000; Pütter 2011; Ocqueteau/Enderlin 2011.

[2] Zu den bestehenden Ansätzen vgl. Aden 1998, S. 349-361.

[3] Zur Auswertung des Beschwerdemanagements der Berliner Polizei vgl. Hoffmann-Holland u.a. 2008.

[4] Vgl. Zentrale Beschwerdestelle Sachsen-Anhalt 2012.

[5] Näher zum Fall s. Amnesty International 2010, S. 25 ff. und S. 96 ff.

[6] S. SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im hessischen Landtag 2013.

[7] Zu den Hintergründen: Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg 1996; Gössner 2000.

[8] S. SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Landtag Rheinland-Pfalz 2013.

[9] S. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Sächsischen Landtag 2012; DIE LINKE im Sächsischen Landtag 2012.

[10] Näher hierzu Walker 2001, S. 6 f.; Buren 2007.

[11] Übersicht für Europa bei Den Boer/Fernhout 2008, S. 8-10.

[12] Amnesty International 2010, S. 113 ff.; ähnlich auch Commissioner for Human Rights 2009.

[13] S. SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Landtag Rheinland-Pfalz 2013, S. 1.

[14] Vgl. NYCLU 2007 zur Kritik an der stark professionalisierten Beschwerdestelle in New York.

[15] Vgl. hierzu auch Stenning 2000, S. 149.

[16] So SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Landtag Rheinland-Pfalz 2013; kritisch hierzu Aden 2014.

[17] Zur praktischen Bedeutung s. NYCLU 2007, S. 11 ff.

[18] Vgl. Aden 2014 zum Gesetzentwurf Rheinland-Pfalz.

[19] Zu Nachbesserungsbedarf im Gesetzentwurf Rheinland-Pfalz s. Aden 2014.

[20] Am Beispiel der Polizeikennzeichnung: Aden 2012.

[21] Hierzu näher der Beitrag von Behrendes in diesem Heft.

[22] Vgl. die Beiträge in Goldsmith/Lewis (Hrsg.) 2000.

Literatur

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ders.: Polizeikennzeichnung – Konfliktlinien und Akteurskoalitionen in einer jahrzehntelangen Debatte, in: Jochen-Thomas Werner/Thomas Ohlemacher (Hg.), Empirische Polizeiforschung XIII: Polizei und Gewalt, Frankfurt am Main, 2012, S. 143-157.

ders.: Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen für ein Landesgesetz zur Änderung des Landesgesetzes über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz (Drs. 16/2739), vorgelegt zur Anhörung des Innenausschusses am 16.1.2014 in Mainz, online: http://www.landtag.rlp.de/landtag/vorlagen/3466-V-16.pdf (22.3.2014).

Amnesty international: Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland, Bonn/Berlin 2010

Rafael Behr: Funktion und Funktionalisierung von Schwarzen Schafen in der Polizei, in: Kriminologisches Journal (KrimJ), 2000, S. 219-229.

ders.: Cop Culture – Der Alltag des Gewaltmonopols: Männlichkeit, Handlungsmuster und Kultur in der Polizei, 2. Aufl., Wiesbaden 2008

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Sächsischen Landtag, 2012: Gesetzentwurf für ein Gesetz über eine Polizeikommission zur Gewährleistung rechtmäßiger Polizeiarbeit […], LT- -Drs. 5/9962.

Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, 1996: Bericht des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses „Hamburger Polizei“, Bürgerschafts-Drs. 15/6200 v. 13.11.1996.

Brenda Ann Buren: Evaluating Citizen Oversight of Police, New York 2007

Commissioner for Human Rights Opinion of the Commissioner for Human Rights Concerning Independent and Effective Determination of Complaints against the Police, Strasbourg: Council of Europe, 2009.

Monica Den Boer/Roel Fernhout: Policing the Police – Police Oversight Mechanisms in Europe: Towards a Comparative Overview of Ombudsmen and Their Competencies, 2008, Online: http://www.asef.org/images/docs/1270-Police_Oversight_Mechanisms_in_Europe.pdf (22.3.2014).

DIE LINKE im Sächsischen Landtag: Gesetzentwurf für ein Gesetz zur Gewährleistung einer effektiven Untersuchung von Beschwerden gegen polizeiliche Maßnahmen im Freistaat Sachsen, 2012, LT-Drs. 5/10200.

Rolf Gössner: Die Hamburger „Polizeikommission“. Tragfähiges Modell unabhängiger Polizeikontrolle?, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP (Nr. 67), 2000, S. 34-41.

Andrew J. Goldsmith/Colleen Lewis (eds.): Civilian Oversight over Policing. Governance, Democracy and Human Rights, Oxford and Portland, Oregon 2000.

Klaus Hoffmann-Holland/Detlev Liepmann/Ines Müller/Tobias Lubitz, /Kristina Kühl/Inger-Maria Mahlke: Beschwerdemanagement der Polizei. Eine empirische und rechtliche Analyse am Beispiel der Berliner Polizei, Wiesbaden 2008.

Julia Kruse: Der öffentlich-rechtliche Beauftragte – Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes, Berlin 2007.

Werner Lehne: Aus Fehlern lernen oder Fehlverhalten kontrollieren und sanktionieren? – Die Erfahrungen der Hamburger Polizeikommission, in: Karlhans Liebl: Fehler und Lernkultur in der Polizei, Schriften zur Empirischen Polizeiforschung Band V, Frankfurt/M. 2004, S. 123-137.

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Norbert Pütter: Kontrolle der Polizei – Demokratische Selbstverständlichkeit oder starker Staat: Eine Einleitung, in: Bürgerrechte und Polizei/CILIP 99, 2011, S. 3-14.

Tobias Singelnstein: Institutionalisierte Handlungsnormen bei den Staatsanwaltschaften im Umgang mit Ermittlungsverfahren wegen Körperverletzung im Amt gegen Polizeibeamte, in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform (MschrKrim), 2003, S. 1-26.

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SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im hessischen Landtag: Entwurf für ein Gesetz über den hessischen Landesbeauftragten für die Polizei (Landespolizeibeauftragtengesetz), 2013, LT-Drs. 18/7134.

SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Landtag Rheinland-Pfalz Gesetzentwurf für ein Landesgesetz zur Änderung des Landesgesetzes über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz, 2013, LT-Drs. 16/2739.

Philip C. Stenning: Evaluating Police Complaints Legislation: A Suggested Framework, in: Goldsmith, Andrew J./Lewis, Colleen (eds.), Civilian Oversight over Policing. Governance, Democracy and Human Rights, Oxford and Portland, Oregon 2000, S. 147-163.

Samuel Walker: Police Accountability. The Role of Citizen Oversight, Belmont, CA 2001.

ders.: The New World of Police Accountability, London 2005.

ders.: The History of the Citizen Oversight (Chapter 1) and Alternative Models of Citizen Oversight, in: Cintrón Perino, Justina (ed.), Citizen Oversight of Law Enforcement, Chicago: American Bar Association, Section of State and Local Government Law, 2006, S. 1-20.

Zentrale Beschwerdestelle Sachsen-Anhalt: Jahresbericht 2011 der Zentralen Beschwerdestelle, Magdeburg: Ministerium für Inneres und Sport, 2012, Online: http://www.mi.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/MI/MI/Beschwerdestelle/Brosch%C3%BCre_Jahresbericht_ZBS_gesamt.pdf (22.3.2014).

Der Beitrag Polizeibeauftragte und Beschwerdestellen in Deutschland erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Redaktion der vorgänge hat die innenpolitischen Sprecher_innen der Parteien zu den Themen dieses Schwerpunkts befragt: Wie stehen Sie zur Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamt_innen? Über welche heimlichen Ermittlungsbefugnisse sollte die Polizei verfügen? Wie weit soll das Trennungsgebot beachtet werden? Es antworteten für BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN die Bundestagsabgeordnete Irene Mihalic, für die Fraktion DIE LINKE die Abgeordnete Ulla Jelpke und für die SPD-Bundestagsfraktion der zuständige Berichterstatter in der AG Innenpolitik, MdB Uli Grötsch. Für die Berliner PIRATEN-Fraktion beantwortete deren Vorsitzender Christopher Lauer unsere Fragen. Die CDU/CSU, mit Abstand größte Fraktion des Bundestags, sah sich aufgrund mangelnder Ressourcen – so die Büros des stellv. Fraktionsvorsitzenden Thomas Strobl und des Innenpolitikers Stephan Mayer – leider nicht in der Lage, unsere Fragen zu beantworten.

Kennzeichnungspflicht

Wie stehen Sie zur Einführung einer Kennzeichnungspflicht (durch Namens- oder Nummernschilder) für Polizist_innen? Sollte es Ausnahmen von dieser Kennzeichnungspflicht geben? Wenn ja, warum und wofür?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Die Fraktion fordert seit langem, dass jede_r Polizist_in eindeutig erkennbar sein muss. Das sollte auch bei der Bundespolizei so sein. Ausdrücklich sollen Beamt_innen im Einsatz dabei nicht unter einen Generalverdacht gestellt werden. Aber gerade bei Großlagen wie Demonstrationen oder in anderen Stresssituationen kann es zu Fehlern und unverhältnismäßigen Gewaltanwendungen kommen. Transparenz, Kontrolle und die Aufklärung von vorgeworfenen Verfehlungen sind selbstverständliche Grundlagen des Rechtsstaats. Anlass für Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht sind nicht vorgesehen. Sowohl grundsätzlich als auch in Fällen, in denen Polizist_innen Rache von Gewalttätern fürchten, kann eine Nummer, die von Einsatz zu Einsatz wechseln könne, anstelle von Namensschildern vergeben werden. Entscheidend ist, dass die Kennzeichnung gut sichtbar auf der Uniform getragen wird und eindeutig zuzuordnen ist.

CDU/CSU   keine Angaben.

DIE LINKE   fordert die Kennzeichnungspflicht ausdrücklich (s. den Antrag in BT-Drs. 17/11263 vom 29. Oktober 2012). Ausnahmen lehnt die Fraktion ab.

DIE PIRATEN   Eine gesetzlich festgelegte Kennzeichnungspflicht für alle Polizist_ innen der Länder und der Bundespolizei ist rechtsstaatlich unabdingbar. In Berlin ist diese lediglich in einer Geschäftsanweisung festgeschrieben und wurde nur sehr mangelhaft umgesetzt. (Die unzureichende Umsetzung habe der Senat aufgrund mehrerer parlamentarischer Anfragen der Piratenfraktion eingeräumt.) Die Fraktion hat beantragt, die Kennzeichnungspflicht gesetzlich festzuschreiben und die festgestellten Umsetzungsmängel zu beseitigen, was die große Koalition jedoch ablehnt. Soweit die Kennzeichnungspflicht durch das Tragen einer Nummer erfolgt, ist kein Grund für eine Ausnahme ersichtlich. Nur dort wo Namensschilder verwendet werden und daraus eine konkrete Gefahr für Polizist_innen entsteht, ist eine Ausnahmeregelung gerechtfertigt.

FDP   keine Angaben.

SPD   Die Kennzeichnungspflicht für Polizist_innen stärkt das Vertrauen der Bürger_ innen in die Polizei und hilft unter Umständen im Einzelfall, Tatumstände besser aufzuklären. Aus Fürsorgegründen hat für die SPD-Bundestagsfraktion auch der Schutz der Persönlichkeitsrechte von Polizist_innen hohe Bedeutung. Sie sollen angesichts besonderer Gefahrenlagen nicht unzumutbaren Risiken ausgesetzt werden. Wenn es zur Kennzeichnungspflicht für Bundespolizist_innen kommen sollte, müsste auf jeden Fall eine Identifikation ggf. auch ohne unmittelbare Offenlegung des Namens ermöglicht werden.

Versammlungsrecht

Wie stehen Sie zu den folgenden polizeilichen Befugnissen im Kontext von Versammlungen unter freiem Himmel?
a) verdachtsunabhängige Vorabkontrollen (potenzieller) Teilnehmer_innen einer Demonstration an dafür eingerichteten Kontrollstellen
b) verdachtsunabhängige Videoaufzeichnungen der Demonstration und ihrer Teilnehmer_innen durch die Polizei.

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Die anlasslose Videoüberwachung hat bei friedlichen Demonstrationen nicht zu suchen, denn sie gefährdet die Ausübung der Grundrechte auf ungestörte Ausübung der Versammlungsfreiheit und informationelle Selbstbestimmung. Bürger_innen können von der Teilnahme an Demonstrationen abgeschreckt werden oder sich bereits vorauseilend in ihrem Verhalten einschränken.
Anlasslosen und verdachtsunabhängigen Kontrollen steht die Fraktion grundsätzlich skeptisch gegenüber. Jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit muss sich an den Grundrechten der Bürger_innen sowie strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstäben messen lassen und auf die Wahrung von wesentlichen Rechtsgütern beschränkt sein. Kontrollen dürfen nicht zu Einschüchterung oder Abschreckung der Demonstrationsteilnehmer_innen führen.

CDU/CSU   keine Angaben.

DIE LINKE   lehnt beide Maßnahmen ab, weil sie die Versammlungsfreiheit unverhältnismäßig einschränken.

DIE PIRATEN   Grundsätzlich muss die Ausübung des Versammlungsrechts staatlich so ermöglicht werden, dass sie angstfrei erfolgen kann. Danach dürfen polizeiliche Maßnahmen nicht dazu führen, dass Versammlungsteilnehmer_innen abgeschreckt werden, an einer Versammlung teilnehmen zu wollen. Unter Beachtung dieses Kernelementes des nach Artikel 8 GG geschützten Versammlungsrechtes bedeutet das: Verdachtsunabhängige Vorkontrollen potenzieller Demonstrationsteilnehmer_ innen lehnen wir ab. Sie sind geeignet, friedliche Versammlungsteilnehmer_innen von der Teilnahme an einer Demonstration abzuhalten, weil Durchsuchungen als stigmatisierend und als unangenehmer Eingriff in die Privatsphäre empfunden werden. Zudem sind diese Kontrollen auch nicht geeignet, um verbotene Gegenstände (Pyrotechnik, Steine etc.) aufzufinden, da sie zu einem späteren Zeitpunkt in die Versammlung mitgebracht werden können. Ebenfalls abgelehnt werden die sogenannten Übersichtsaufnahmen (siehe die aktuelle Klage der Piraten vor dem Landesverfassungsgericht Berlin zusammen mit anderen Oppositionsfraktionen des Berliner Abgeordnetenhauses). Die entsprechende Regelung hält die Fraktion für verfassungswidrig und mit dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit nicht vereinbar; auch sie ist geeignet, Versammlungsteilnehmer_innen abzuschrecken, weil diese nicht wissen können, ob die bei den Übersichtsaufnahmen eingesetzten multifunktionalen Kameras tatsächlich „nur“ Übersichtsaufnahmen anfertigen oder doch Personen durch Heranzoomen individualisiert und speichert. Außerdem hat die Berliner Polizei bislang nicht nachvollziehbar dargelegt, warum solche Übersichtsaufnahmen erforderlich sind. In der Vergangenheit ist die Polizei auch ohne diese Maßnahme ausgekommen.

FDP   keine Angaben.

SPD   Versammlungen sind durch Artikel 8 des Grundgesetzes geschützt. Polizeiliche Maßnahmen bei oder im Vorfeld von legalen Versammlungen dürfen sich daher nicht gegen einen effektiven Gebrauch dieses Grundrechts richten, sondern müssen ihn vielmehr bestmöglich gewährleisten. Dass Versammlungen friedlich und ohne Gefahren für Passanten und Teilnehmer ablaufen, liegt nicht nur im staatlichen, sondern auch im Interesse der Veranstalter. Ohne Anlass darf die Polizei nicht tätig werden, eine valide Gefahrenprognose muss vorhanden sein. Dann kann aber auch die Einrichtung von Kontrollpunkten o.ä. gerechtfertigt sein.

Polizei­liche Ermitt­lungs­a­r­beit

Stimmen Sie dem Grundsatz zu, das polizeiliche Ermittlungsarbeit grundsätzlich offen erfolgen soll? Würden Sie folgender gesetzlichen Subsidiaritätsklausel für verdeckte Ermittlungsmaßnahmen zustimmen: „Verdeckte Ermittlungsmaßnahmen dürfen (unabhängig von dem Vorliegen der materiellen Voraussetzungen ihrer Anwendung) nur dann eingesetzt werden, wenn die Abwehr der Gefahr auf andere Weise (mit offenen Ermittlungsmaßnahmen) aussichtslos wäre.“?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Ja.

CDU/CSU   keine Angaben.

DIE LINKE   Polizeiliche Ermittlungsarbeit muss grundsätzlich mit nicht-geheimdienstlichen Mitteln erfolgen; Grundrechtseingriffe müssen grundsätzlich für die Betroffenen offen erfolgen, so dass sie sich unverzüglich juristisch dagegen zur Wehr setzen können. Der gesetzlichen Subsidiaritätsklausel stimmt DIE LINKE zu.

DIE PIRATEN   Ja.

FDP   keine Angaben.

SPD   Jede polizeiliche Maßnahme unterliegt bereits jetzt ausnahmslos dem rechtsstaatlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit, das heißt sie muss geeignet, erforderlich und im Einzelfall angemessen sein. Vor diesem Hintergrund hat die Polizei bei ihrem Handeln stets die mildeste, geeignete Maßnahme anzuwenden, die zur Verfügung steht. Welche grundsätzlich rechtlich zulässige Maßnahme jeweils die geringste Eingriffstiefe aufweist, muss an Hand des Einzelfalls immer neu und sorgfältig geprüft werden.

Ermittlungsmethoden

Welche der folgenden verdeckten Ermittlungsmethoden würden Sie als verzichtbar für die präventive Polizeiarbeit bezeichnen:
a) Akustische Wohnraumüberwachung („Laschangriff“)
b) Blockade des Mobilfunkverkehrs
c) (präventiver) Gewahrsam
d) (längerfristige) Observation
e) Online-Durchsuchung von IT-Systemen
f) Rasterfahndung
g) Standortermittlung von Mobilfunkgeräten („IMSI-Catcher“)
h) (Quellen-)Telekommunikationsüberwachung
i) Verdeckte Ermittler / V-Leute
j) Videoüberwachung öffentlicher Plätze
k) Vorratsdatenspeicherung (verdachtsunabhängig gespeicherte TK-Verbindungsdaten)

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Verzichtbar sind aus unserer Sicht: Blockade des Mobilfunkverkehrs, Online-Durchsuchung von IT-Systemen sowie die Vorratsdatenspeicherung.
a) Ein „Lauschangriff“ darf nur zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person eingesetzt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich diese Person oder die Person, von der die Gefahr ausgeht, in der Wohnung aufhält und die Gefahr auf andere Weise nicht abgewendet werden kann. Die Überwachung sollte ständig richterlich kontrolliert werden.
c) Präventiver Gewahrsam darf nur zur Verhinderung von unmittelbar bevorstehenden konkreten Straftaten und Ordnungswidrigkeiten gegen wesentliche Rechtsgüter, für einen kurzfristigen Zeitraum und auf Grundlage einer richterlichen Entscheidung angewandt werden.
d) Die längerfristige Observation ist auf die Abwehr unmittelbar gegenwärtiger Gefahren für Leib, Leben oder Freiheit einer Person erforderlich zu beschränken. Im Vorfeld konkreter Gefahren ist eine längerfristige Observation unverhältnismäßig.
f) Rasterfahndungen sollten erheblich eingeschränkt und nur im Rahmen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angewandt werden. Eine Evaluierung sollte jeweils die Tauglichkeit aufzeigen.
g) Der Einsatz von „IMSI-Catchern“ darf nur zur Abwehr von Gefahren für Leib oder Leben und auf Grundlage einer jederzeit überprüfbaren, spezialgesetzlichen Regelung erfolgen.
h) Die Quellen-TKÜ sollte nur auf Basis einer rechtlichen Grundlage, unter Beachtung des Grundrechtsschutzes und mit parlamentarischer Kontrolle möglich sein.
i) Der Einsatz verdeckter Ermittler_innen sollte gesetzlich geregelt werden. Der Einsatz von V-Leuten sollte ausgesetzt, nur ausnahmsweise genehmigt und grundsätzlich überprüft werden.
j) Die offene Beobachtung öffentlicher Plätze mittels Bildübertragung darf nur unter strengen Voraussetzungen erfolgen. Die Speicherung der erhobenen Daten darf nur bei konkreten Gefahren zu Beweiszwecken erfolgen, wenn dies unverzichtbar ist und die Daten unverzüglich gelöscht werden, wenn sie nicht mehr erforderlich sind.

CDU/CSU   keine Angaben.

DIE LINKE   Alle genannten Maßnahmen müssen aufgrund der Eingriffstiefe mit hohen tatbestandlichen Hürden versehen werden. Der Effekt von Videoüberwachung öffentlicher Plätze, Vorratsdatenspeicherung, Rasterfahndung, Blockade des Mobilfunkverkehrs ist ohnehin zweifelhaft, durch die zahlreichen Grundrechtseingriffe bei unbeteiligten Bürger_innen aber auch vollkommen unverhältnismäßig. Diese Methoden sind daher verzichtbar.

DIE PIRATEN   Derzeit sind alle Maßnahmen [a) bis k)] verzichtbar. Grundsätzlich sollte bei allen polizeilichen Eingriffsbefugnissen zunächst eine sichere empirische Grundlage dafür gegeben sein, dass die Maßnahmen geeignet und erforderlich sind, den angestrebten Erfolg zu erreichen. Es reicht nicht aus, dass lediglich im Einzelfall eine dieser Maßnahmen in ihrer Präventionswirkung erfolgreich war. Erst wenn empirisches Material vorliegt, kann in eine konkrete Abwägung eingetreten werden, wann und unter welchen Voraussetzungen entsprechende Eingriffsbefugnisse für die Polizei verfassungsrechtlich vertretbar sind. Der Staat hat die Darlegungslast dafür, dass die von ihm für erforderlich erachteten Eingriffsbefugnisse dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Für sämtliche der genannten Maßnahmen ist dieser Nachweis nicht erbracht. Außerdem gibt es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einen „Kernbereich privater Lebensgestaltung“, der für staatliche Sicherheitsbehörden absolut tabu ist. Insbesondere beim sogenannten Lauschangriff, dem Spähangriff, der Onlinedurchsuchung und der Vorratsdatenspeicherung besteht stets die Gefahr, dass dieser Kernbereich verletzt wird, so dass diese Maßnahmen schon allein deswegen grundsätzlich abgelehnt werden.

FDP   keine Angaben.

SPD   s.o.

Trennungsgebot

Welche konkrete Bedeutung hat Ihrer Meinung nach das Trennungsgebot: Wie weit darf die Polizei mit dem Verfassungsschutz zusammenarbeiten, ohne das gesetzliche Trennungsgebot zu verletzten?

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN   Grundsätzlich sind Aufgaben, Strukturen, Informationsbestände und praktische Tätigkeiten von Polizei und Geheimdiensten aus rechtsstaatlichen Erwägungen sowie den Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus streng zu trennen. Der Verfassungsschutz soll Lagebilder erstellen und grundlegende Bedrohungen erkennen. Dabei darf er heimlich tätig werden. Die Polizei soll Ermittlungen durchführen und konkrete Gefahren abwehren. Dazu hat sie weitgehende Eingriffsrechte. Verfassungsrechtlich ist in den letzten Jahren eine höchst fragwürdige Annäherung der Aufgaben und Befugnisse von Polizei und Nachrichtendiensten festzustellen. Die Folge ist eine Erosion des Trennungsgebots, wie beispielsweise bei der Novellierung des BKA-Gesetzes 2008. Auch die neuen Abwehrzentren von Polizei und Nachrichtendiensten wie das „Gemeinsame Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum“ (GETZ) sind bedenklich und dürfen nur ausnahmsweise zur Abwehr terroristischer Gefahren eingerichtet werden. Wenn eine Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten stattfindet, darf dies nur auf gesetzlicher Grundlage geschehen und muss extern durch Parlamente, Gerichte und Datenschutzbeauftragte kontrolliert werden.

CDU/CSU   keine Angaben.

DIE LINKE   Wenn der VS konkrete Hinweise auf unmittelbar bevorstehende Gefahren für Leib und Leben hat, muss er selbstverständlich die Polizei informieren. Ansonsten gilt: der Verfassungsschutz erfasst Daten und Informationen grundsätzlich zu anderen Zwecken als die Polizei. Viele dieser Informationen, die beispielsweise über V-Leute erlangt wurden, sind zudem extrem unzuverlässig. Sie haben deshalb in der Hand der Polizei nichts zu suchen. DIE LINKE spricht sich ohnehin für die Abschaffung des Verfassungsschutzes aus.

DIE PIRATEN   Die PIRATEN-Fraktion befürwortet das Trennungsprinzip, weil es ein brauchbares Mittel ist, um eine „allmächtige“ Polizei zu verhindern, die sowohl alles wissen als auch alles tun darf. Beim BKA-Gesetz wird das Trennungsgebot für den Bereich der Terrorismusbekämpfung eindeutig verletzt, weil das BKA in diesem Bereich sowohl über sämtliche geheimdienstliche wie polizeilichen Befugnisse verfügt. Das Trennungsgebot zielt in erster Linie darauf ab, die Befugnisse von Polizei und Geheimdiensten organisatorisch zu trennen. Den Informationsaustausch berührt diese Trennung formell nicht. Durch einen Informationsaustausch entsteht organisatorisch keine neue einheitliche Behörde, in der sich die Befugnisse beider Behörden vereinen. Anderseits werden die Polizeibehörden durch die Weitergabe von Informationen, die die Geheimdienste gesammelt haben, inhaltlich auf das Wissensniveau einer fusionierten Behörde gebracht. Auf der inhaltlichen Ebene kann also das Trennungsgebot in seiner politischen und rechtsstaatlichen Zielrichtung umgangen werden. Deswegen darf ein solcher Informationsaustausch nur unter strengen rechtsstaatlichen Voraussetzungen stattfinden.

FDP   keine Angaben.

SPD   Das Trennungsgebot verbietet nicht jeden Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden. Insbesondere vor dem Hintergrund der rechtsextremistisch motivierten NSU-Mordserie ist – nicht zuletzt durch die Arbeit des Untersuchungsausschusses im Deutschen Bundestag – deutlich geworden, dass eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen den Polizeien, Staatsanwaltschaften und dem Verfassungsschutz geboten ist, um solche grausamen Taten zu verhindern bzw. aufzuklären. Deshalb hat der Untersuchungsausschuss in seinem Abschlussbericht Vorschläge zur Verbesserung auch der Zusammenarbeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz unterbreitet. Diese hat in der jetzigen Wahlperiode der Bundestag in einem interfraktionellen Antrag, dem alle Fraktionen einschl. der Opposition zugestimmt haben, erneut bekräftigt (BT-Drs. 18/558). Dort heißt es u.a. in Nummer 33: „Die aufgrund der geltenden Rechtslage ohnehin bestehende Verpflichtung, die Vorschriften für die Übermittlung von Informationen der Nachrichtendienste von Bund und Ländern an die Strafverfolgungsbehörden konsequent anzuwenden, muss unter Beachtung des Trennungsgebotes umgesetzt werden.“

Der Beitrag Mit welchen Mitteln sollen Polizei und Polizeihandeln kontrolliert werden? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Annahme, in der Demokratie unterläge das Polizeihandeln einer allgemeinen Steuerbarkeit und Kontrolle, lässt sich mitunter kaum aufrechterhalten: zu schwer wiegen strukturell undemokratische Gewaltausübung bzw. regelmäßig zu verzeichnende grundrechtliche Eingriffe. Mitunter kennzeichnen sie das Bild der Polizei in Deutschland so deutlich, dass die politisch legitimierte Ausübung von Gewalt vollkommen in den Hintergrund tritt. Dies ist allerdings nicht allein auf institutionelle Handlungsmuster zurückzuführen, sondern begründet sich auch mit Defiziten in den rechtsstaatlichen Kontrollkonzepten.

Der Polizei obliegen in Friedenszeiten mit der Einschränkung von Freiheit und Eigentum bis hin zur Anwendung von physischer Gewalt die intensivsten Formen der Ausübung von Staatsgewalt. Als gut ausgerüstete und bewaffnete Institution ist die Polizei dazu befugt und in der Lage, jenseits regulärer Zuständigkeiten und Verfahrensanforderungen gegenüber den Bürger_innen Entscheidungen zu treffen und diesen auf der Stelle den Vollzug folgen zu lassen.[1] Diese Delegation von Gewaltausübung an die Polizei kann mit Reemtsma als „zivilisatorisches Grundproblem“ beschrieben werden; denn „überall, wo die Repräsentanten der Macht nicht diejenigen sind, die persönlich über die Gewaltmittel verfügen, diese Macht zu schützen und durchzusetzen, delegieren sie mit der Lizenz zur Gewaltanwendung Macht und müssen, um im Akt der Delegation die Macht nicht zu verlieren, ein Vertrauensverhältnis zwischen sich und denen, an die sie delegiert haben, herstellen“.[2]

Demokratische Staaten verlassen sich regelmäßig nicht auf das Vertrauen in die zur Gewaltausübung Lizensierten. Vielmehr unterliegt in der Demokratie das Handeln der Polizei – so das gängige Verständnis – umfassender Steuerung und Kontrolle.[3] Die Frage, wem diese Steuerung und Kontrolle letztlich zusteht, beantwortet das Grundgesetz (GG) in Art. 20 Abs. 2 ebenso einfach wie prägnant: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“

Den Bürger_innen dürfte es indessen nicht immer leicht zu erklären sein, dass sie gerade auf die von ihnen selbst ausgehende Staatsgewalt treffen, wenn sie sich etwa überraschend den gezogenen und entsicherten Waffen eines durch die aufgebrochene Tür eindringenden polizeilichen Spezialeinsatzkommandos gegenüber sehen.[4] Auch in der rechtspolitischen und rechtswissenschaftlichen Diskussion werden immer wieder Zweifel an der hinreichenden Steuerung und Kontrolle der Polizei laut, die sich nicht zuletzt in der Forderung nach einer Demokratisierung der Polizei niederschlagen.[5]

Wie also gewährleistet die Verfassungsordnung die demokratische Steuerung und Kontrolle der Polizei?

I. Die demokra­ti­sche Legiti­ma­tion der Polizei

In der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes sind für die demokratische Legitimation der Exekutive drei Elemente konstitutiv: Die Bindung an die vom unmittelbar gewählten Parlament erlassenen Gesetze, die Überwachung und Kontrolle der Gesetzesanwendung innerhalb eines hierarchischen Verwaltungsaufbaus sowie die parlamentarische Verantwortlichkeit dessen ministerieller Spitze.[6] Die demokratische Legitimation der Polizei unterscheidet sich insoweit nicht von der aller anderen Teile der Exekutive.[7] Deswegen sehen sich Bürger_innen, die von einer polizeilichen Maßnahme betroffen sind, nach dem verfassungsrechtlichen Modell in der Tat der von ihnen selbst ausgehenden Staatsgewalt gegenüber: Durch die Bindung an die Polizeigesetze, die Aufsicht durch Vorgesetzte und die Verantwortlichkeit des Innenministers gegenüber dem Parlament, das die Polizeipraxis jederzeit kritisch unter die Lupe nehmen kann, verläuft eine ununterbrochene demokratische Legitimationskette vom (Wahl-)Volk hin zu den einzelnen Polizeibeamt_innen. Die Forderung nach einer Demokratisierung der Polizei erscheint vor diesem Hintergrund wenig plausibel; diese Demokratisierung ist – könnte man ihr mit dem überwiegenden verfassungsrechtlichen Verständnis[8] entgegenhalten – längst erfolgt.[9]

Daran ändert auch die Feststellung nichts, dass die für das polizeiliche Handeln maßgeblichen Gesetze in den letzten Jahrzehnten einem grundlegenden Wandel unterzogen wurden, durch den die traditionellen Eingriffsschwellen der Polizei deutlich abgesenkt und ihr weitreichende technikvermittelte, breitenwirksame und verdeckte Methoden und Instrumentarien an die Hand gegeben wurden.[10] Wie auch immer man zu diesen Änderungen steht: Sie sind gemäß den Regeln parlamentarischer Gesetzgebung im Bundestag bzw. in den Landtagen beschlossen worden. Unter demokratischen Gesichtspunkten ist gegen sie also – auch wenn sie die Handlungsbefugnisse der Polizei erheblich erweitert haben – grundsätzlich nichts einzuwenden.

Dass diese Gesetze unter Umständen schon selbst bürgerliche Freiheiten zu stark beschränken, ist ebenfalls kein Problem der Demokratie, sondern vielmehr eines ihrer durch die Verfassung vorgegebenen Beschränkungen. Solche findet die aus der politischen Mehrheit hervorgegangene parlamentarische Mehrheit – neben formellen Anforderungen an die Gesetzgebung – vor allem in den Grundrechten. Es ist die zentrale Funktion der Grundrechte in der Demokratie, Minderheiten zu schützen, weil diese zwar den Gesetzen unterworfen sind, in der Mehrheitsdemokratie aber faktisch keine Chance haben, darauf Einfluss zu nehmen. Diese grundrechtlichen Grenzen hat das Bundesverfassungsgericht in den letzten Jahren bekanntlich gerade in Bezug auf Sicherheitsgesetze wiederholt konkretisiert.[11]

Ebenfalls kein Problem der demokratischen Legitimation der Polizei ist es schließlich, dass die vom Parlament für das polizeiliche Handeln gesetzlich formulierten Vorgaben von der Polizei natürlich im Einzelfall überschritten werden können. Dieser Gefahr begegnet die Verfassungsordnung mit einer zentralen rechtsstaatlichen Ergänzung des Demokratieprinzips, nämlich der garantierten Möglichkeit, im Nachhinein bei den Gerichten um Rechtsschutz zu ersuchen (Art. 19 Abs. 4 GG).

Nach dem überwiegenden vertretenen verfassungsrechtlichen Modell gibt es somit an der demokratischen Steuerung und Kontrolle der Polizei nichts zu bemängeln. Das ändert sich allerdings grundlegend, wenn man die Elemente der Gesetzesbindung, der internen Aufsicht und der parlamentarischen Verantwortlichkeit der ministeriellen Spitze darauf untersucht, inwieweit sie ihre demokratische Steuerungs- und Kontrollfunktion tatsächlich erfüllen.

II. Faktische Defizite des Legiti­ma­ti­ons­kon­zepts

So kann die Gesetzesbindung ihre steuernde Funktion für die polizeiliche Praxis nur dann erfüllen, wenn die gesetzlichen Vorgaben so präzise sind, dass sich ihnen ein transformierbarer Wille des Parlaments hinsichtlich der polizeilichen Aufgabenerfüllung tatsächlich entnehmen lässt. Idealerweise müssten die Gesetze nach einem unmissverständlichen „wenn-dann-Schema“ das „Ob“ und „Wie“ polizeilichen Handelns in einer bestimmten Situation klar determinieren.

Genau das ist jedoch bei den Polizeigesetzen traditionell nur beschränkt der Fall: Die rechtlichen Grundlagen präventiven Handelns (klassischerweise „Generalklauseln“[12]) sind auf die Bewältigung ungewisser Situationen zugeschnitten. Sie zeichneten sich deshalb schon immer durch unbestimmte Rechtsbegriffe aus, sowohl auf der Tatbestandsebene wie beim Entschließungs- und Auswahlermessen auf Rechtsfolgenebene. Sie lassen also von vornherein einen weiten Spielraum für eigenverantwortliches Polizeihandeln.[13] Auch die traditionelle strafprozessuale Eingriffsschwelle des Tatverdachts ist in hohem Maße unbestimmt; als gesetzliche Steuerungsvorgabe dürfte der Verdacht einer Straftat die mit ihm verbundenen Erwartungen allenfalls symbolisch erfüllen.[14] Die insoweit nach Rechtsprechung und Lehre erforderlichen „zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte“, die nach „kriminalistischer Erfahrung auf das Vorliegen einer verfolgbaren Straftat“[15] schließen lassen, finden sich mit etwas Phantasie auch in lebensweltlichen Vorgängen, Zuständen und Sozialbeziehungen, die per se ohne jede strafrechtliche Relevanz sind.[16]

Eine kaum höhere Steuerungsleistung weisen zahlreiche neuere Ermächtigungsnormen auf, die zum Zweck der vorbeugenden polizeilichen Verbrechensbekämpfung in die Polizeigesetze aufgenommen wurden. Diese Normen lassen zum einen die für die parlamentarische Verantwortlichkeit wichtige Grenze zwischen den beiden polizeilichen Aufgabenbereichen von Strafverfolgung und Gefahrenabwehr verschwimmen.[17] Zum anderen lassen die Gesetzgeber_innen mit Normen dieses Zuschnitts zwar das intendierte Ziel erkennen, jedoch regelmäßig auch klare Vorgaben dafür vermissen, mit welchen Mitteln und auf welchen Wegen die Polizei diese Ziele erreichen soll.[18]

In anderen Bereichen stellen die Polizeigesetze die Gesetzesbindung umgekehrt gerade durch eine zu hohe Regelungsdichte in Frage. So übertreffen etwa die jüngeren Abschnitte der Landespolizeigesetze über Datenerhebung, -speicherung und -verwendung die übrigen Teile der Gesetze an Umfang und Komplexität deutlich.[19] Hier lässt sich zwar ein gesetzgeberischer Wille ermitteln, dieser ist jedoch in so schwer handhabbare Normengebilde verpackt, dass er die Polizei eher zur „auswählenden und selektiven Normenvollziehung“[20] als zu strikter Regelbefolgung veranlassen mag.

Hinzu kommt, dass sich die polizeiliche Aufgabenerfüllung von der auf rechtsförmige Ergebnisse gerichteten Tätigkeit der meisten anderen Verwaltungseinheiten deutlich unterscheidet. Sie ist häufig durch die Notwendigkeit eilbedürftigen unbürokratischen Handelns vor Ort gekennzeichnet,[21] primär auf einen faktischen „Erfolg“ gerichtet, der im polizeitypischen „ersten Zugriff“[22] ad hoc, ohne juristische Hilfsmittel, in unvorhergesehenen und nicht selten bedrohlichen Situationen erzielt werden muss.[23] Diese Besonderheiten der polizeilichen Aufgabenerfüllung prägen informelle Strukturen und Handlungsmuster der Polizei, die sich in anderen Verwaltungseinheiten nicht finden lassen. Solche Handlungsmuster, die in der deutschen Polizeiforschung mittlerweile recht ausführlich nachgewiesen sind,[24] bleiben – auch dort wo die Gesetze eindeutige Vorgaben machen – nicht ohne Einfluss auf die Normtreue. Die Polizei lässt sich insoweit als eine eigenständig professionell sozialisierte, weitgehend abgeschlossene „Fachbruderschaft“[25] beschreiben, deren Orientierung von der traditionell bürokratischen des öffentlichen Dienstes[26] deutlich abweicht. Zur Aufnahme in sie führt ausschließlich eine – zwar deutlich modernisierte, aber im Schwerpunkt noch immer interne[27] – Ausbildung, deren Besonderheit vor allem darin besteht, dass sie zu praktisch nichts anderem befähigt als zum Polizeidienst.[28] Die daraus resultierende Angewiesenheit auf den Dienstherrn[29] erleichtert zwar einerseits die hierarchische Steuerbarkeit der Polizei, fördert aber andererseits ihre institutionelle Geschlossenheit, die sodann einer Lösung polizeilicher Handlungsmuster von gesetzlichen Vorgaben nicht eben entgegenwirkt.

Solche Handlungsmuster finden ihre Grundlage unter anderem in einer durch die polizeilichen Aufgaben bedingten Wirklichkeitswahrnehmung, in der das Recht zwar eine zentrale, aber seinem Geltungsanspruch für das polizeiliche Handeln potentiell zuwiderlaufende Rolle spielt: Um ihre Aufgabe zu erfüllen, müssen polizeiliche Akteur_innen die soziale Welt in Kategorien des (Straf-)Rechts wahrnehmen, mithin Strategien zur Wahrnehmung von Gefahren, der Verdachtsschöpfung und des Misstrauens, mit anderen Worten: einen von Argwohn geprägten „polizeilichen Blick“ ausbilden.[30] Dieser kann nicht nur ein desillusioniertes Weltbild zur Folge haben, er verlangt auch nach Selektionskriterien, denen ein sich selbst verstärkendes Diskriminierungspotential innewohnt.[31] Gepaart mit der Erfahrung der Gefährlichkeit der Aufgabenerfüllung für die eigene Integrität, führt dies intern tendenziell zur Ausbildung einer abgegrenzten Gefahren- und Solidaritätsgemeinschaft mit hoher Binnenkohäsion.[32] In der Folge steht – so der polizeiwissenschaftliche Befund – einer nach außen repräsentierten Polizeikultur und einer mit dieser korrespondierenden Aktenpraxis eine Polizist_innenkultur gegenüber, die sich in der konkreten Aktionspraxis ausdrückt.[33] Diese kann zwar nach verschiedenen Untergliederungen der Polizei (Dienstgruppe, Fachkommissariat, geschlossene Einheit, Einsatzkommando etc.) beachtlich differieren[34], weist jedoch in Bezug auf die rechtlichen Grundlagen des Handelns eine einheitliche Struktur auf.[35] Der Befund eines „Nicht-Handeln-Dürfens“ oder „Nicht-so-Handeln-Dürfens“ wird in der konkreten Einsatzsituation den erfahrungsgestützten Vorstellungen der „Basis“ vom „richtigen Polizeihandwerk“ gegenübergestellt.[36] Anhand dieser werden die rechtlichen Grenzen auf ihre Praxistauglichkeit geprüft und ggf. relativiert oder verworfen.[37] Im Zweifel dominieren polizeikulturell präformierte Gerechtigkeitsvorstellungen das Handeln: Wird etwa eine Personenkontrolle „nach kriminalistischem Gespür“ für nötig gehalten, ist aber nach dem Gesetz unzulässig, „verwechselt“ man den Betroffenen mit einem gesuchten Straftäter oder führt eine „Verkehrskontrolle“ durch.

Das alles geschieht nicht etwa infolge antidemokratischer Haltungen oder in Abkopplung von den großen Linien demokratischer Willensbildung, sondern in der – oft wohl nicht unberechtigten – Annahme einer Übereinstimmung mit den Erwartungen und Einstellungen großer Teile der Bevölkerung.[38] Diese bilden sich im Rahmen des „politisch-publizistischen Verstärkerkreislaufs“[39] öffentlichkeitswirksamer sicherheitspolitischer Debatten und neigen zu einer Bewertung rechtlicher Grenzen der Polizei als Hindernis effektiver Kriminalitätsbekämpfung. Sieht man diese als den Hauptzweck der Polizei, blendet also den Freiheitsschutz als parallel laufende wertrationale Zwecksetzung der Verfassung aus, liegt in Handlungsmustern jenseits des Rechts vielfach sogar ein den Organisationszweck förderndes Handeln.[40]

Solchen Handlungsmustern entgegenzuwirken wäre nach dem skizzierten Modell der demokratischen Kontrolle der Polizei in erster Linie eine Aufgabe der vorgesetzten Ebenen in der organisationsinternen Hierarchie. Auch diese vermögen die Funktion jedoch allenfalls ansatzweise zu erfüllen. Zwar sind die Polizeien in Bund und Ländern nach wie vor stärker hierarchisch organisiert als viele andere Teile der Verwaltung und damit einer internen Steuerung und Kontrolle strukturell zugänglicher als diese.[41] Die Sicherstellung gesetzmäßigen Handelns durch vorgesetzte Ebenen und Behördenleitungen scheitert jedoch oft schon an deren begrenzter Informationsverarbeitungs- und Weisungskapazität.[42]

Zudem rekrutiert sich der höhere Polizeidienst und damit die Ebene, der im pyramidalen Aufbau diese Aufgabe zukommt, fast ausschließlich aus der Polizei selbst,[43] teilt also insoweit nicht das Jurist_innenmonopol der allgemeinen Verwaltung.[44] Ihre Angehörigen haben somit die polizeiliche Sozialisation regelmäßig ebenso durchlaufen, wie die zu beaufsichtigenden Beamt_innen „an der Basis“. Zwar entsteht durch den Aufstieg in den höheren Dienst und der damit verbundenen Verpflichtung, die offizielle Polizeikultur zu vertreten, durchaus eine Distanz zur „Basis“, die gerade von dieser deutlich wahrgenommen wird.[45] Gleichwohl erweist sich im Verhältnis zur polizeilichen Führungsebene das Einhalten rechtlicher Grenzen oft weniger als ein Leistungsmerkmal für die untergeordneten Beamt_innen, als das Erzielen „polizeilicher Erfolge“; dies gilt umso mehr, je stärker der polizeiliche Erfolg auch von der politischen Leitungsebene als Zeichen von Stärke im Bereich der Inneren Sicherheit gewünscht ist.[46] Insofern ist das Gesetzesrecht deutlich seltener Gegenstand vertikaler Anordnungen und Weisungen als etwa das polizeiliche Innenrecht, das Einsatzregeln in strategischer, taktischer und technischer Hinsicht vorgibt.[47]

Schließlich kann die hierarchische Struktur auch ihre Funktion als Instrument zur Vermittlung parlamentarischer Verantwortlichkeit über die ministerielle Spitze kaum erfüllen: Wenn schon die interne Hierarchie eine effektive Aufsicht der polizeilichen Praxis nicht zu gewährleisten vermag, ist eine solche von Seiten des Parlaments erst recht unmöglich. Zudem sorgt hier die regelmäßig enge politische Verbindung zwischen parlamentarischer Mehrheit und Regierung zumeist für einen schon subjektiv gebremsten Drang der Parlamentsmehrheit nach effizienter Überwachungstätigkeit.[48]

Hinsichtlich der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Polizei zeigt sich darüber hinaus ein struktureller Bruch, den kein anderer Teil der Exekutive aufweist: Die Polizeien ressortieren den Innenministerien des Bundes und der Länder. Soweit sie den Aufgabenbereich der Strafverfolgung wahrnehmen, fehlt ihnen damit ein demokratischer Legitimationsstrang zu dem – die Strafverfolgung verantwortenden – Justizressort. Zwar sind Polizeibeamt_innen, die strafverfolgend tätig werden, an Weisungen der Staatsanwaltschaft gebunden,[49] aus dieser Doppelposition entstehen jedoch Kollisionen mit der gleichzeitigen hierarchischen Einordnung in das Innenressort, deren rechtliche Bewältigung mangels gesetzlicher Regelung bis heute weitgehend ungeklärt ist.[50] Selbst wenn man die Leitungs- und Weisungsbefugnis der Staatsanwaltschaft insoweit genügen lassen wollte, müsste man zur Kenntnis nehmen, dass diese tatsächlich – nach unstreitigem Befund in den Strafrechtswissenschaften – infolge der erheblichen Ressourcen- und Informationsüberlegenheit der Polizei seit langem leerläuft;[51] die faktische Herrschaft über das strafrechtliche Ermittlungsverfahren liegt bei der Polizei.

III. Rechts­s­taat­liche Kompen­sa­tion?

Faktisch zeigen die zentralen Bausteine der demokratischen Steuerung und Kontrolle der Polizei (Gesetzesbindung, interne Aufsicht und parlamentarische Verantwortlichkeit der ministeriellen Spitze) somit deutliche Funktionsschwächen. Diese wären allerdings weniger bedeutsam, wenn eine rechtsstaatliche Kompensation mittels gerichtlicher Kontrolle zu erwarten wäre. Eine solche findet jedoch faktisch ebenfalls nur sehr beschränkt statt.

Nimmt man zunächst den sog. Richtervorbehalt als traditionellen verfassungsrechtlichen „Verstärker“ der polizeilichen Gesetzesbindung, zeigen die vorliegenden empirischen Studien auch hier Funktionsdefizite auf,[52] namentlich einen weitgehenden Verzicht der Richter_innen, die aufgegebene rechtliche Prüfung der Anträge tatsächlich vorzunehmen.[53] Zudem war im strafprozessualen Bereich lange Zeit auch der nachträgliche Rechtsschutz gegenüber polizeilichen Maßnahmen durch enge Vorgaben der Rechtsprechung für das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis weitgehend suspendiert.[54] Ein Anreiz zur Einhaltung der gesetzlichen Eingriffsvorgaben durch die Polizei geht überdies auch nicht von den gesetzlichen Regelungen zu Beweisverwertungsverboten und der sie ergänzenden Rechtsprechung[55] aus. Die infolge rechtswidrigen polizeilichen Handelns gewonnenen Beweise bleiben in aller Regel zumindest mittelbar verwertbar und der rechtswissenschaftliche Ansatz, weitergehende Verwertungsverbote auch mit einer Disziplinierungswirkung für die Polizei zu begründen, hat sich bislang nicht durchsetzen können.[56]

Schließlich hängt die Wirksamkeit des Rechtsschutzes nicht nur von der Bereitschaft der Gerichte zu effektiver Kontrolle ab,[57] sondern auch davon, dass er von Seiten der Betroffenen überhaupt eingeholt wird. Ob das geschieht, hängt jedoch von zahlreichen faktischen Gesichtspunkten ab, die in der Rechtssoziologie unter dem Schlagwort des Zugangs zum Recht vielfach untersucht worden sind:[58] Ob ein Bürger sich für die Einlegung von Rechtsbehelfen entscheidet, hängt im Ergebnis weniger von den Erfolgsaussichten, als von Bildung, Schichtzugehörigkeit, ökonomischen Ressourcen und individueller Disposition ab. Gerade bei gesellschaftlichen Gruppen mit schwach ausgeprägter Beschwerdemacht steht insoweit – auch wenn sie objektiv erfolgversprechend wären – nicht zu erwarten, dass sie häufiger um Rechtsschutz gegenüber polizeilichen Maßnahmen nachsuchen.[59]

IV. Schluss­fol­ge­rungen

Vor dem Hintergrund, dass die zentralen Elemente der Steuerung und Kontrolle der Polizei – Parlamentsgesetz, interne Aufsicht und Ministerverantwortlichkeit – die ihnen zugedachte demokratische Funktion faktisch allenfalls teilweise erfüllen, erweist sich die Forderung nach einer Demokratisierung der Polizei wesentlich plausibler, als es auf den ersten (verfassungsrechtlichen) Blick erscheint. Vorschläge, wie dies bewerkstelligt werden könnte, liegen vor: So regt Denninger die Einführung einer organisatorischen Selbstverwaltung der Polizei, die Beschränkung der Aufsicht auf staatliche Rechtsaufsicht, die Schaffung des Legalitätsprinzips auch im präventiven Bereich und die Einrichtung eines Ombudsmannes an.[60] Wrocklage schlägt vor, die Polizei mit einer zivilen Leitung zu versehen, sie weiter zu dezentralisieren sowie ihr ein Budgetrecht zu geben, eine teambasierte Aufbauorganisation zu schaffen, die Ausbildung zu externalisieren und ihr eine strikt gemeinwesenorientierte inhaltliche Ausrichtung zu verleihen.[61]

Auch unabhängige Polizeikontrollkommissionen, wie sie sich in anderen europäischen und außereuropäischen Ländern finden[62] und hier zunehmend diskutiert werden,[63] könnten Modell stehen. Eine Chance zur Verwirklichung haben solche Ideen jedoch nur dann, wenn die verfügbaren Fakten über die Funktionsfähigkeit des klassischen Modells der demokratischen Legitimation der Polizei überhaupt erst einmal auf breiter Ebene zur Kenntnis genommen werden.

MICHAEL BÄUERLE   Dr. jur., Studium der Betriebswirtschaft und Rechtswissenschaft in Gießen und Mannheim. Promotion mit einer verfassungsrechtlichen Arbeit im Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Gießen. Professor für Öffentliches Recht im Fachbereich Polizei der Hessischen Hochschule für Polizei und Verwaltung und Lehrbeauftragter für Rechtssoziologie an der Justus-Liebig-Universität Gießen. Lehr- und Prüfungstätigkeit auch im Rahmen der Ausbildung des höheren Polizeivollzugsdienstes durch die Deutsche Hochschule der Polizei in Münster.

Anmerkungen

[1] Vgl. Möstl, Garantie, a.a.O., S. 383 m.w.N.

[2] Vgl. Reemtsma, Gewaltlizenz, a.a.O., S. 7 ff. (11 f.).

[3 Vgl. Pütter, Kontrolle Polizei, a.a.O., S. 3 ff.

[4] Vgl. einen entsprechenden Bericht in der Berliner Zeitung vom 9.9.2013, http://www.berliner-zeitung.de/polizei/einsatz-in-mariendorf-sek-stuermt-in-die-falschewohnung,10809296,24255600.html.

[5] Vgl. etwa Wrocklage, Polizei im Wandel, a.a.O., S. 125 ff.; Lisken, Polizeiverfassung, a.a.O., S. 270 ff.;Behrendes, Gewaltgebrauch, a.a.O., S. 157 (186 f.); Denninger/Lisken, Verfassungsgefüge, a.a.O., Rn. C 12, mit dem Hinweis auf das Fehlen einer freiheitlich-demokratischen Theorie der Polizei unter Verweis auf Denninger, Polizei, a.a.O., S. 8 ff.

[6] Vgl. Trute, Demokratische Legitimation, a.a.O., S. 341 (Rn. 4 ff.).

[7] Vgl. Denninger, Verfassungsgefüge, a.a.O., Rn. B 73.

[8] Dessen Konzept, die Anforderungen des Demokratieprinzips im Wesentlichen auf eine ununterbrochene Legitimationskette zu reduzieren, freilich auch auf profunde rechtstheoretische und rechtssoziologische Kritik stößt, vgl. Bryde, Volksdemokratie, a.a.O., S. 305 ff. (315 ff., 321ff.)

[9] Vgl. Bäuerle, Demokratisierung, a.a.O., S. 23 ff.

[10] Vgl. dazu etwa Schoch, Abschied, a.a.O., S. 247 ff.; Möstl, Gestalt, a.a.O., S. 581 ff.; Volkmann, Polizeirecht a.a.O., S. 216 ff.

[11] Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 100, 313 ff.; 107, 299 ff.; 109, 279 ff.; 110, 33 ff.; 112, 307 ff.; 113, 29 ff.; 113, 348; 115, 166 ff.; 115, 320 ff.; 118, 168 ff.; 120, 274 ff.; 120, 378 ff.; 124, 43 ff.; 125, 260 ff.; BVerfG, Neue Juristische Wochenschrift 2007, 351 ff.

[12] Die typische Formulierung lautet: „Die Polizeibehörden können die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren“.

[13] Vgl. Hoffmann-Riem, Eigenständigkeit, a.a.O., Rn. 126.

[14] Vgl. etwa Hans-Heiner Kühne, Die Definition des Verdachts als Voraussetzung strafprozessualer Eingriffe, in: Neue Juristische Wochenschrift 1979, S. 617 ff., 622: „juristisches Vakuum an rechtspolitisch exponierter Stelle“.

[15] So die gängige Definition aus Rechtsprechung und Lehre, vgl. Meyer-Goßner, a.a.O., Rn. 4 m.w.N.; das Gesetz selbst definiert den Tatverdacht nicht, unterteilt ihn nur in Grade („hinreichend“, „dringend“).

[16] Vgl. etwa den zugrundeliegenden Sachverhalt im Fall BVerfG, Neue Juristische Wochenschrift 2004, 1519, in dem die Bekanntschaft einer Richterin mit einem Journalisten zur Begründung des Verdachts eines Geheimnisverrats ausreichte; umfassend zur Problematik auch Ulrich Eisenberg/Stefan Conen, § 152 II StPO: Legalitätsprinzip im gerichtsfreien Raum?, Neue Juristische  Wochenschrift 1998, 2241 ff.

[17] Statt vieler Kühne, Strafprozessrecht, a.a.O., Rn. 370 ff.

[18] Dazu allgemein statt vieler m.w.N. Groß, Kollegialprinzip, a.a.O., S. 182; bezogen auf das Recht der Polizei resümierend Trute, Erosion, a.a.O., S. 401 ff. (427 f.).

[19] So regelt etwa das Hessische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) die allgemeinen Grundsätze der Erhebung personenbezogener Daten (§ 13) unter weitgehendem Verzicht auf Begriffsdefinitionen, die sich im Hessischen Datenschutzgesetz befinden, in 532 Worten, während die allgemeine Regelung über den Schusswaffengebrauch (§ 60) mit 166 Worten auskommt.

[20] So die nicht polizeispezifische Aussage zur Folge von Überregulierung von Wagener, Gegenwart, a.a.O., S. 214 (253).

[21] Vgl. nur Gusy, Polizeirecht, a.a.O., Rn. 56.

[22] Vgl. ebd.; Denninger, Polizeiaufgaben, a.a.O., Rn. E 240.

[23] Vgl. nur die Gegenüberstellung von Ordnungs- und polizeibehördlicher Gefahrenabwehr unter diesem Gesichtspunkt bei Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, a.a.O., S. 27 ff. (Rn. 23 ff.).

[24] Vgl. zur folgenden Skizze ausführlich etwa Mensching, Hierarchien, a.a.O.; Jacobsen, Wirklichkeit, a.a.O.; Schöne, Bourdieu, a.a.O.; Behr, Cop Culture. a.a.O.; Elsner, Entlastung, a.a.O.; Winter, Politikum, a.a.O.; Drescher, Polizei, a.a.O.; Maibach, Gewalt, a.a.O. sowie die Beiträge in Herrnkind/Scheerer (Hrsg.), Gewaltlizenz, a.a.O.

[25] Begriff von Wagener, Gegenwart, a.a.O., S. 214 (238).

[26] Vgl. Bryde, Rechtsproblem, a.a.O., S. 181 (184).

[27] Vgl. Groß, Fachhochschulausbildung, a.a.O., S. 141 ff.

[28] Vgl. Lisken, Gedanken, in: Maibach, Gewalt, a.a.O., S. 197 ff.

[29] Die freilich auch im mittleren und gehobenen Verwaltungsdienst grundsätzlich gegeben ist, während hier jedoch die Zahl potentieller Dienstherren und Tätigkeitsbereiche in Bund, Ländern, Gemeinden
und sonstigen Körperschaften ungleich höher ist.

[30] Vgl. Schöne, Bourdieu a.a.O., S. 233 ff.; Behr, Cop Culture. a.a.O., S. 203 ff., 229 ff.

[31] Vgl. Behr, Cop Culture. a.a.O., S. 203, spricht von funktional tauglichen diskriminierenden Routinen im Kreislauf von Verdachtsschöpfung und Erfolgswahrscheinlichkeit; vgl. im größeren Zusammenhang auch Baer, Rechtssoziologie, a.a.O., S. 230 ff. (232) m.w.N.

[32] Vgl. Behr, Cop Culture. a.a.O., S. 209 ff.

[33] Begriffe von Mensching, Hierarchien, a.a.O., S. 121 ff., 251 ff. und Behr, Cop Culture a.a.O., S. 239 ff. und passim.

[34] Vgl. Schöne, Bourdieu, a.a.O., S. 232 f.

[35] Behr, Cop Culture. a.a.O., S. 18, Fn. 10 spricht von einer polizeiinternen Universalverständigung oberhalb spezifischer Ausprägungen der Polizeikultur.

[36] Vgl. Schöne, Bourdieu, a.a.O., S. 231 ff.; Behr, Polizeikultur, a.a.O., S. 177 ff. sowie Udo Behrendes, Zwischen Teamgeist und Korpsgeist, in: POLIZEI-heute 2/2006, S. 46 ff.

[37] Ebd. S. 47; das wohl älteste und bekannteste Beispiel betrifft mit der Umdefinition von strafrechtlich relevanten Gewalttätigkeiten in häuslichen Gemeinschaften zu „privaten Streitigkeiten“ einen Fall, in dem umgekehrt eine rechtliche Handlungspflicht umgangen wird.

[38] Die in der polizeilichen Vorstellungswelt allerdings das klassische „polizeiliche Gegenüber“ nicht zum integralen Bestandteil haben dürfte.

[39] Begriff von Franz Streng, Strafzumessungsvorstellungen für Laien – Grundlagen für eine Kriminalpolitik jenseits des „politisch-publizistischen Verstärkerkreislaufs“, in: Monatsschrift für Kriminologie 2004, S. 127 ff.

[40] Die Grenze zum „polizeilichen Übergriff“ ist indessen fließend, vgl. zu den Schwierigkeiten einer an rechtswissenschaftliche Kategorien anknüpfenden sozialwissenschaftlichen Definition und zu möglichen Kriterien einer Charakterisierung m.w.N.; Bosold, Übergriffe, a.a.O., 2006, passim.

[41] Vgl. dazu und zum Folgenden ausführlich und mit weiteren Nachweisen Bäuerle, Demokratisierung, a.a.O., S. 23 ff.

[42] Dazu allgemein Mayntz, Soziologie, a.a.O., S. 112 f.

[43] Vgl. zur bundesweit vereinheitlichten – inzwischen aber weiter modernisierten – Ausbildung des höheren Polizeidienstes Heuer,Elitenformierung, a.a.O., S. 157 ff.

[44] Vgl. dazu Voßkuhle, Personal, a.a.O., § 4, Rn. 43; zu dessen vereinheitlichender Wirkung gegenüber professioneller Ausdifferenzierung in der Verwaltung Bryde, Rechtsproblem, a.a.O S. 184.

[45] Ausführlich dazu Mensching, Hierarchien, a.a.O., S. 121 ff., 232 ff.; vgl. auch Winter, Politikum (Fn. 96), S. 451 ff.; zu den Problemen der Führungsebene instruktiv Udo Behrendes, Zwischen Teamgeist und Korpsgeist, in: POLIZEI-heute 2/2006, S. 48 ff.

[46] Vgl. Mensching, Hierarchien, a.a.O S. 121 ff., 232 ff.

[47] Das neben Richtlinien, Erlassen, Leitfäden insbesondere in Form von Polizeidienstvorschriften zahlreich vorhanden ist; an zentraler Stelle steht die PDV 100 (Führung und Einsatz der Polizei).

[48] Vgl. Groß, Kollegialprinzip, a.a.O., S. 188.

[49] Vgl. § 161 Abs. 1 S. 2 StPO und dazu Zöller, Strafprozessordnung, a.a.O § 161, Rn. 24 ff.

[50] Vgl. nur m.w.N. Kühne, Strafprozessrecht, a.a.O., Rn. 146 ff.

[51] Vgl. statt vieler m.w.N. Kühne, Strafprozessrecht, a.a.O Rn. 135; Zöller, Strafprozessordnung, a.a.O § 163, Rn. 5; Pütter, Verhältnis, a.a.O., S. 256 ff.

[52] Vgl. Nachweise bei Roxin/Schünemann, Strafverfahrensrecht,a.a.O., § 29, Rn. 25, die in der Folge vom Ermittlungsrichter als „Urkundsbeamten der Staatsanwaltschaft“ sprechen.

[53] So Backes/Gusy u.a., Telefonüberwachung, a.a.O., S. 129 f.

[54] Vgl. etwa Oberlandesgericht Karlsruhe, Neue Juristische Wochenschrift 1976, 1816; Oberlandesgericht Stuttgart, Neue Juristische Wochenschrift 1977, 2276; Bundesgerichtshof BGHSt 28, 57 (160); dazu kritisch Lisken, Grundgesetz, a.aO S. 93 ff., S. 98 ff.; vgl. aber inzwischen Bundesverfassungsgericht BVerfGE 96, 27 ff.

[55] Vgl. eingehend und mit zahlreichen Nachweisen Roxin/Schünemann, Strafverfahrensrecht,a.a.O § 24, Rn. 13 ff. (zusammenfassend, Rn. 64).

[56] Vgl. m.w.N. Roxin/Schünemann, a.a.O., § 24, Rn. 27.

[57] Vgl. dazu soeben.

[58] Vgl. nur Blankenburg, Mobilisierung, a.a.O.

[59] Vgl. dazu Herrnkind, Binnenkontrolle, a.a.O., S. 131, 148 f., mit dem Hinweis, dass bei der weit überwiegenden Zahl bekannt gewordener Polizeiskandale eine politisch initiierte Schwächung der Beschwerdemacht der betroffenen Gruppen vorausging.

[60] Oben Anm. 5., die Vorschläge gehen allerdings von einer weitgehenden Eliminierung der Normen zur vorbeugenden Verbrechensbekämpfung aus.

[61] Oben Anm. 5.

[62] Vgl. die Übersicht von Georg Warning über unabhängige Polizeikommissionen in Australien, England, Wales, Nordirland, Österreich, Frankreich, Belgien und Portugal unter www.polizei-newsletter.de/documents/Polizeikommissionenalle.pdf (11.8.2012).

[63] Vgl. zu einer aktuellen Gesetzesinitiative in Rheinland-Pfalz die Materialien unter http://83.243.51.73/starweb/OPAL_extern/servlet.starweb.

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Der Beitrag Strukturelle Grenzen von Steuerung und Kontrolle der Polizei in der Demokratie erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: vorgänge Nr. 204 (4-2013), S. 41-50

Auf Fehlern, die Polizeibeamt_innen unterlaufen oder die polizeiliches Handeln mitunter strukturell prägen („interne Fehlerkultur“), liegt ein besonderes Augenmerk, so Udo Behrendes. Ein Grund dafür ist, dass polizeiliche Grundrechtseingriffe als besonders intensiv erfahren werden. Daraus ergeht eine besondere Verantwortung für die ausübende Gewalt, aber auch für ihre unterschiedlichen Kontrollinstanzen.

„Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit seiner Bevölkerung sind Verfassungswerte, die mit anderen im gleichen Rang stehen und unverzichtbar sind, weil die Institution Staat von ihnen die eigentliche und letzte Rechtfertigung herleitet“ – so das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 49, 24) bereits vor 35 Jahren. Das staatliche Gewaltmonopol ist kein Selbstzweck, sondern aus der Volkssouveränität abgeleitet und auf den Schutz und die Wahrung der Menschen- und Bürgerrechte bezogen. Die Polizei im Staat des Grundgesetzes ist demnach als Bürger(rechts)polizei angelegt, die „Innere Sicherheit“ als Beitrag zum Inneren Frieden begreift (vgl. Behrendes 2013a).

Die Polizei kontrolliert und reglementiert gefährliche Verhaltensweisen im Straßenverkehr; sie nimmt Einbrecher_innen und Taschendieb_innen fest und verweist gewalttätige Menschen zum Schutz der Opfer aus Wohnungen; sie trennt rivalisierende Fangruppen, um Ausschreitungen bei Fußballspielen zu verhindern und schützt Demonstrant_innen vor rechtswidrigen Attacken von Meinungsgegner_innen. Sie greift dabei in Grundrechte ein, um andere Grundrechte zu wahren. Jeder Grundrechtseingriff muss im Rahmen der gesetzlichen Befugnisse erfolgen und verhältnismäßig sein. Betroffene können das polizeiliche Eingriffshandeln durch die Gerichte überprüfen lassen – die Kontrolle der Polizei durch die Justiz ist ein Kernelement rechtsstaatlicher Gewaltenteilung.

Zusätzlich ist die politische Kontrolle der Polizei etabliert. Die Innenausschüsse der Parlamente beschäftigen sich ständig mit Polizeithemen – mit besonderen Großeinsätzen, spektakulären Einzelfällen und Strukturfragen. Die Polizei steht auch unter ständiger Beobachtung der Medien – jede Zeitung berichtet täglich über polizeiliche Tätigkeiten und skandalisiert tatsächliches oder vermeintliches Fehlverhalten. Hinzu kommen täglich zigfach neu ins Internet gestellte Fotos, Filme und Berichte von Menschen, die polizeiliches Handeln öffentlich dokumentieren und kommentieren wollen.

Generell ist das große gesellschaftliche Interesse am polizeilichen Handeln nicht nur unter Demokratieaspekten zu begrüßen, sondern aus Gründen der Volkssouveränität sogar zu fordern, denn die Gesellschaft darf die von ihr abgeleitete Staatsgewalt nicht als Blankoscheck an „ihre“ Polizei vergeben. Gesellschaftliche Kontrolle der Polizei ergibt sich daher aus der Natur der Sache – wenn sie sich in ihrer idealtypischen Form als neutral und rein funktional versteht. Die Polizei ihrerseits hat dieses besondere gesellschaftliche Interesse und Kontrollbedürfnis nicht nur zu akzeptieren, sondern sollte es ausdrücklich begrüßen, denn für die Kultur einer Bürger(rechts) polizei ist der ständige Dialog mit der Gesellschaft konstitutiv (vgl. auch Jaschke 2006).

Wie funktionieren die gerichtlichen, parlamentarischen und medialen Kontrollinstanzen nun aber tatsächlich und wie geht die Polizei mit dem gesellschaftlichen Diskurs über ihre Arbeit um? Welche Wechselwirkungen gibt es zwischen externer Beobachtung und Kontrolle und der internen polizeilichen Fehlerkultur?

Bevor diesen Fragen nachgegangen wird, müssen zunächst noch die Besonderheiten benannt werden, die die externe und interne Kontrolle der Polizei von der anderer staatlicher und nichtstaatlicher Organisationen unterscheiden.

Die besondere Relevanz polizei­li­cher Grund­recht­s­ein­griffe

Auch Ausländer-, Sozial- und Justizbehörden greifen in zuweilen gravierender Weise in Grundrechte ein. Durch Fehler von Ärzt_innen und Pflegekräften erleiden exponentiell mehr Menschen schwerwiegende Gesundheitsbeeinträchtigungen als durch polizeiliches Fehlverhalten. Dennoch stehen diese Organisationen und Berufsgruppen weitaus seltener im öffentlichen Fokus als die Polizei. Auch hierfür liegen die Gründe in der (bürgerrechtlichen) Natur der Sache – nicht in der höheren Missbrauchs- und Fehleraffinität der Polizei: Im Gegensatz zu den Kontakten zu Ärzt_innen und Pflegekräften verlaufen die Kontakte zur Polizei nicht auf freiwilliger Basis und können auch nicht einseitig abgebrochen bzw. gewechselt werden.

Gegen geplante Grundrechtseingriffe von anderen kommunalen oder staatlichen Behörden kann man in der Regel vorbeugende gerichtliche Hilfe erlangen – polizeiliche Grundrechtseingriffe erfolgen jedoch häufig notgedrungen ohne vorherige richterliche Beteiligung als Ad-hoc-Maßnahmen in einem aktuellen, dynamischen Geschehen, sind insoweit endgültig und unumkehrbar und nur noch im Nachhinein gerichtlich zu überprüfen. Hinzu kommt die besondere Intensität polizeilicher Grundrechtseingriffe: Polizist_innen dringen in die Intimsphäre von Menschen ein, wenn sie sich zwangsweise Zugang zu Wohnungen verschaffen oder jemanden körperlich durchsuchen. Polizeiliche Grundrechtseingriffe finden darüber hinaus häufig in der Öffentlichkeit statt – mit ggf. stark empfundenen Diskriminierungswirkungen für die davon Betroffenen.

Auf der Grundlage dieser spezifischen Rahmenbedingungen polizeilicher Grundrechtseingriffe muss im polizeilichen Berufsbild und in der polizeilichen Führungs- und Fehlerkultur das Verständnis für die zu Recht besondere gesellschaftliche Sicht auf die Polizei verankert sein, was dann auch proaktiv zur größtmöglichen Transparenz polizeilichen Handelns und den gesellschaftlichen Dialog darüber führen sollte.

Dieses Postulat ist allerdings noch nicht überall deckungsgleich mit dem tatsächlichen Befund. Die Polizei der Bundesrepublik Deutschland hat sich zwar in den fast siebzig Jahren seit dem Ende der NS-Diktatur sukzessive von der eher staats- hin zur eher bürgerorientierten Polizei entwickelt. Sie ist die am besten gebildete und ausgebildete Polizei, die es je in Deutschland gab und die auch keinen internationalen Vergleich scheuen muss (vgl. Behrendes 2013c).

Obwohl die deutsche Polizei längst den in der Frühphase der Bundesrepublik vorherrschenden Korpsgeist einer nach außen abgeschlossenen Institution (vgl. Weinhauer 2008) überwunden hat, sind proaktive Transparenz- und Dialogangebote auch gegenüber kritisch eingestellten gesellschaftlichen Gruppen nach wie vor eher selten festzustellen (vgl. insgesamt Behr 2010).

Obwohl die deutsche Polizei ihre Rolle längst nicht mehr vorrangig als „Träger hoheitlicher Gewalt“ sieht, muss sie weiter ständig darauf achten, sich z. B. bei der Umsetzung politischer Großprojekte nicht wieder auf diese überkommene Rolle reduzieren zu lassen. In diesem Zusammenhang stellen die Verantwortungsebenen politischer und professioneller Polizeiführung ein besonderes Spannungsfeld dar (vgl. insgesamt Behrendes 2013b).

Die Prädominanz straf­recht­li­cher Kontrolle und Fehler­be­a­r­bei­tung

Verhalten sich Polizistinnen und Polizisten im Rahmen polizeilicher Grundrechtseingriffe falsch, erfüllt ihr Handeln in aller Regel einen (Sonder-)Tatbestand des Strafgesetzbuchs (StGB):

Der unangemessene Zwangseinsatz bei einer Auseinandersetzung stellt eine „Körperverletzung im Amte“ (§ 340 StGB) dar, eine ungerechtfertigte Festnahme ist „Freiheitsberaubung im Amte“ (§ 239 StGB). Diejenigen Polizist_innen, die sich selbst korrekt verhalten, aber ein solches Verhalten beobachten, müssen ihre Kolleg_innen sofort anzeigen – sonst droht ihnen selbst ein Strafverfahren wegen „Strafvereitelung im Amt“ (§ 258a StGB).

Aus dieser strafrechtlichen Gemengelage entstehen spezifische Handlungspflichten, wie es sie ansonsten für keine andere Berufsgruppe gibt. Zur Verdeutlichung noch einmal ein beispielhafter, kurzer Blick auf Ärzt_innen und Pflegekräfte: Medizinische Behandlungsfehler und falsche oder unterlassene Pflegemaßnahmen erfüllen häufig ebenfalls Straftatbestände, z. B. die der fahrlässigen Körperverletzung oder der fahrlässigen Tötung. Eine Anzeigepflicht von Seiten der Berufskolleg_innen und eine strafrechtliche Verfolgung der Zeug_innen, wenn sie die Anzeige unterlassen, sieht unser Rechtssystem jedoch nicht vor.

Die Übergänge von zulässiger und notwendiger zur unangemessenen Gewaltanwendung sind im polizeilichen Alltag oft fließend. Ein „Schlag zu viel“ bei der Überwältigung eines alkoholisierten Gewalttäters löst bereits die strafrechtlich vorgegebenen Pflichten des beobachtenden Kollegen zur sofortigen Anzeigenerstattung aus, dem damit auch selbst jeder eigene Spielraum für eine interne Erörterung und Konfliktregelung genommen wird. Er muss den Sachverhalt unmittelbar nach außen (an die Staatsanwaltschaft) melden und dann als Zeuge jede persönliche Bewertung und Aufarbeitung vermeiden. Auch für die polizeilichen Vorgesetzten gilt das Verbot, unmittelbar oder mittelbar in irgendeiner Weise in das nun schwebende Strafverfahren gegen eine(n) Beamt_in einzugreifen.

Insoweit liefert das Strafrecht letztlich viele Steine für die „Mauer des Schweigens“, die häufig im Umfeld von Ermittlungsverfahren gegen Polizist_innen beklagt wird. Einerseits entsteht diese „Mauer des Schweigens“ notgedrungen, um nicht in ein schwebendes Verfahren einzugreifen. Andererseits entsteht sie aber häufig auch als Selbstschutz derjenigen, die wissen, dass sie sich durch Aussagen selbst belasten würden, wenn sie etwa ein beobachtetes Fehlverhalten von Kolleg_innen nicht sofort zur Anzeige gebracht haben.

Kaum eine_r der Polizist_innen, die „auf der Straße“ gearbeitet haben, wird sich davon freisprechen können – ebenso wenig wie der Verfasser dieses Beitrages –   schon selbst einmal in einem Einsatz die Grenzen zulässiger Gewaltanwendung überschritten oder ein entsprechendes Verhalten von Kolleg_innen beobachtet zu haben. Polizeiliches Fehlverhalten geschieht in aller Regel weder geplant noch aus „heiterem Himmel“, sondern im Zuge eines situativen Eskalationsprozesses. Jeder „street-cop“ kennt die gefährliche Mixtur aus Angst, Wut, Panik und Hilflosigkeit in tumultartigen, aggressiv aufgeladenen Situationen, die dann in manchen Fällen zu eher reflexartigen, affektiven Aktionen und Reaktionen führen kann, an Stelle eines rational abgewogenen Verhaltens (ausführlicher vgl. Behrendes 2003, S. 172-177). Der strafrechtliche Anspruch, schon beim Verdacht eines beobachteten Fehlverhaltens von Kolleg_ innen sofort eine Anzeige zu erstatten, erweist sich in der Lebenswirklichkeit häufig als psychosoziale Überforderung: Wenn alle Polizist_innen ständig damit rechnen müssten, bei jedem punktuellen Fehlverhalten von ihren Kolleg_innen angezeigt zu werden und umgekehrt jede eigene entsprechende Beobachtung immer sofort in einer Strafanzeige dokumentieren würden, entstünde ein unerträgliches Klima gegenseitiger Belauerung und Denunziation.

Stellen die beamtenrechtlichen Sondertatbestände des Strafgesetzbuchs mit ihrem Absolutheitsanspruch somit möglicherweise ein zu enges Zwangskorsett dar, ergibt sich aber sofort die Frage, bis zu welcher Grenze man „ein Auge zudrücken“ darf und wann eben nicht. Ist es zu rechtfertigen, den „Schlag zu viel“ in der körperlichen Auseinandersetzung mit einem aggressiven Schläger zu tolerieren, die Ohrfeige für einen „frechen“ Jugendlichen aber zur Anzeige zu bringen? Jede neue Grenzziehung ist argumentativ angreifbar, letztlich willkürlich und illegitim – illegal ist sie ohnehin.

Hier noch ein Fallbeispiel, um die besonderen strafrechtlichen Verstrickungen für Polizist_innen  und die damit verbundenen (zu) hohen externen Anforderungen an eine polizeiliche Fehlerkultur zu verdeutlichen: Am 11. Mai 2002 misshandeln sechs Polizeibeamte auf einer Kölner Polizeiwache einen an Händen und Füßen gefesselten, psychisch kranken Mann, der sich trotz der Fesselung „wie von Sinnen“ gebärdet, durch Schläge und Tritte, u.a. gegen den Kopf. Ein Beamter und eine Beamtin, die sich in einem anderen Raum der Dienststelle aufhalten, werden durch den Lärm auf die Situation aufmerksam und unterbinden durch verbale Interventionen weitere Misshandlungen des Festgenommenen, der jedoch anschließend kollabiert und ins Koma fällt.

Die unbeteiligte Beamtin und ihr Kollege beschließen, den Vorfall am nächsten Tag ihrem Vorgesetzten zu melden, der zum Zeitpunkt des Ereignisses nicht anwesend ist. Nach dieser Rücksprache mit dem Vorgesetzten fertigen sie am nächsten Tag eine Strafanzeige gegen ihre sechs Kollegen, die an den Misshandlungen beteiligt waren. Da beide diese Anzeige nicht schon unmittelbar nach der Tat erstattet haben, leitet die zuständige Staatsanwaltschaft gegen sie ein Strafverfahren wegen „Strafvereitelung im Amte“ (§ 258a StGB) ein, das erst Monate später eingestellt wird.

Während dieser Zeit machen beide auf Anraten ihrer Anwält_innen von ihrem Aussageverweigerungsrecht als Beschuldigte Gebrauch. Nach Einstellung des gegen sie geführten Verfahrens werden sie zu den wichtigsten Zeugen in dem späteren Prozess gegen die sechs angeklagten Beamten vor dem Landgericht Köln (Urteil vom 25.7.2003, Az. B 111-4/03). Sie werden aber auch im Verlauf des Prozesses immer wieder mit dem Vorwurf der nicht sofort erfolgten Strafanzeige konfrontiert (zu dem internen Aufarbeitungsprozess nach diesem Polizeiskandal vgl. Behrendes 2014).

Justizielle, parla­men­ta­ri­sche und mediale Kontrolle der Polizei

Nur in seltenen Fällen (wie etwa bei dem soeben geschilderten Sachverhalt) beschäftigt sich die Justiz „exklusiv“ mit möglichem polizeilichem Fehlverhalten. Zumeist geht es jedoch darum, in parallelen Strafverfahren herauszufinden, wie ein situativ eskaliertes Geschehen mit mehreren Beteiligten nachträglich strafrechtlich zu bewerten ist: Erstatten Polizist_innen nach einer körperlichen Auseinandersetzung Anzeige wegen „Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte“ (§ 113 StGB) reagieren manche Kontrahent_innen mit einer Gegenanzeige wegen „Körperverletzung im Amte“ (§ 340 StGB). Häufig werden dann beide Verfahren eingestellt, da eine fundierte Klärung – auch weil zumeist neutrale Zeug_innen fehlen – nicht möglich ist.

Insgesamt kommt es nur in 1-2 Prozent aller wegen „Körperverletzung im Amte“ erstatteten Strafanzeigen zu Verurteilungen von Polizist_innen. Die hohen Einstellungsquoten (rund 95 Prozent) resultieren aus Parallelverfahren und der meist schwierigen Beweislage aufgrund von Konstellationen „Aussage gegen Aussage“. Aus Sicht von Bürgerrechtsorganisationen wird aber auch die institutionelle Nähe der Staatsanwaltschaft zur Polizei und ihr besonderes Verständnis für deren Situation in aggressiv aufgeladenen Einsatzlagen als mögliche Ursache für die hohen Einstellungszahlen gesehen (vgl. Singelnstein 2010).

Obwohl also das Risiko einer Verurteilung wegen „Körperverletzung im Amte“ objektiv relativ gering ist, löst ein entsprechendes Verfahren bei den davon betroffenen Polizist_innen regelmäßig Sorgen aus, da man neben einer strafrechtlichen Ahndung auch disziplinarrechtliche Konsequenzen und beamtenrechtliche Maßnahmen (Versetzung, Beförderungsstopp) fürchtet. Es herrscht intern keineswegs eine Einstellung nach dem Motto „die Staatsanwaltschaft wird es schon richten“. Gerade in Verfahren, die bereits von den Medien aufgegriffen worden sind, hat man innerhalb der Polizei eher die Befürchtung, dass Staatsanwält_innen besonders akribisch gegen Polizeibeamt_innen ermitteln, um dem latenten Vorwurf der Parteilichkeit aufgrund der institutionellen Nähe zur Polizei entgegenzuwirken.

Die parlamentarische Beschäftigung mit polizeilichen Tätigkeiten verläuft häufig interessengeleitet – abhängig von der Parteizugehörigkeit. Die Argumentation des jeweiligen Innenministeriums wird in aller Regel auch von denjenigen Parlamentarier_ innen übernommen, die den Regierungsparteien angehören. Oppositionspolitiker_innen nehmen dann demgegenüber teilweise rituell die Gegenposition ein. Innerhalb der Polizei interessieren sich eher die Behördenleitungen für entsprechende Debatten als die Beamt_innen der Basis, die erkennen, dass es bei den parlamentarischen Erörterungen eigentlich nicht originär um ihr Verhalten geht, sondern der jeweilige Fall nur Mittel zum Zweck der unterschiedlichen politischen Profilierungen ist.

In den Medien wird tatsächliches oder vermeintliches polizeiliches Fehlverhalten oft ohne genaue Sachinformationen skandalisiert. Aufgrund der zumeist bereits laufenden strafrechtlichen Ermittlungsverfahren sind in der Regel keine offiziellen Statements von Staatsanwaltschaft und Polizei zu erhalten, so dass sich die Medienvertreter_innen häufig nur auf die einseitigen Vorwürfe von (angeblich) Geschädigten und ihnen nahestehenden Zeug_innen beziehen können. Innerhalb der Polizei wird daher die Berichterstattung nicht selten als wenig sachkundig, tendenziös und voreingenommen wahrgenommen.

Wechsel­wir­kungen zwischen externer Kontrolle und interner polizei­li­cher Fehler­kultur

Auch der formelle, interne Umgang mit dem Fehlverhalten von Polizist_innen hat starke strukturelle Bezüge zum strafrechtlichen Ermittlungsverfahren. Bei entsprechenden Vorwürfen wird grundsätzlich ein Disziplinarverfahren eingeleitet, das während der parallel laufenden strafrechtlichen Ermittlungen ruht und erst nach dessen Abschluss wieder aufgenommen wird. Die internen Ermittlungen müssen sich dann an den bereits im Strafverfahren getroffenen Feststellungen orientieren. Ist das Strafverfahren eingestellt worden, wird in aller Regel anschließend auch das Disziplinarverfahren eingestellt. Nach diesen formalen Beendigungen finden zumeist auch keine weiteren dienstlichen Erörterungen und Aufarbeitungen statt – zumal dann der grundliegende Sachverhalt häufig schon längere Zeit zurückliegt.

Letztlich stehen damit die auf den ersten Blick gewichtigen Reaktionsmuster „Straf- und Disziplinarverfahren“ einer unmittelbaren und angemessenen Aufarbeitung polizeilichen Fehlverhaltens geradezu entgegen: Während der Verfahren „muss“ man schweigen (was manchen Kolleg_innen und Vorgesetzten aber auch durchaus nicht unangenehm ist), danach ist man an die Ergebnisse des Strafverfahrens gebunden und hat damit auch wieder formal gute Gründe, nicht mehr, nach der inzwischen verstrichenen Zeit, in eine strukturierte Aufarbeitung einzusteigen. Die eigentliche interne Auseinandersetzung mit einem Fehlverhalten verläuft demgemäß häufig nur informell und ohne verbindliche Konsequenzen.

Die oft von anderen Interessen geleiteten Erörterungen im politischen Raum und in den Medien führen auch nur in seltenen Fällen zu einer konstruktiven Reflexion im Inneren. Im Gegenteil werden überzogene oder pauschalisierende Bewertungen eher als Beleg dafür genommen, dass man zu Unrecht kritisiert wird und sich demzufolge auch nicht weiter damit auseinandersetzen muss.

Häufig wird polizeiintern versucht, die erforderliche Auseinandersetzung mit polizeilichem Fehlverhalten durch den Hinweis auf die zunehmende Gewaltbereitschaft gegen die Polizei zu neutralisieren: Die Reaktionen der Justiz auf Aggressionen und Gewalttätigkeiten, denen Polizistinnen und Polizisten in ihrem täglichen Dienst ausgesetzt sind, werden von vielen Kolleginnen und Kollegen und ihren Berufsvertretungen als zu lasch empfunden. Man nimmt insgesamt einen stetigen Anstieg von Aggression und Gewalt gegen die Polizei wahr und sieht (oder inszeniert) sich damit zunehmend in einer Opferrolle (ausführlicher dazu Behrendes 2014).

Möglich­keiten zur Weiter­ent­wick­lung der polizei­li­chen Fehler­kultur

Staatsanwaltschaft und Strafgericht haben den Auftrag, ein Geschehen retrospektiv auf seine strafrechtliche Relevanz zu prüfen. In der gleichen Struktur wird ein internes Disziplinarverfahren geführt. Auch die parlamentarische und mediale Kontrolle ist vorrangig auf Fehlersuche und Schuldzuweisungen fokussiert.

Viel wichtiger wären jedoch nach vorn gerichtete Aufarbeitungsprozesse, deren vorrangiges Ziel darin besteht, aus Fehlern zu lernen, um sie zukünftig zu vermeiden. Da polizeiliches Fehlverhalten in aller Regel in interaktiven Aufschaukelungsprozessen entsteht, sollten auch die betroffenen Bürger_innen – die häufig durch eigenes Verhalten zu einer Eskalation beigetragen haben – mit einbezogen werden. Dies ist in der derzeitigen, von formalisierten Straf- und Disziplinarverfahren dominierten Struktur nicht möglich. Ein entscheidender Schritt wäre daher die Einrichtung einer neutralen Stelle, deren Tätigkeitsspektrum hier unter dem Arbeitsbegriff „Polizeibeauftragter“ kurz umschrieben werden soll:

In den meisten Fällen wünschen selbst die von polizeilichem Fehlverhalten Betroffenen keine Sanktionierung, sondern sehr viel mehr eine Entschuldigung, da auch sie häufig im Nachhinein bereit sind, den handelnden Polizist_innen punktuelle Fehleinschätzungen und Überforderungen nachzusehen. Darüber hinaus sind viele mit etwas zeitlichem Abstand in der Lage, das jeweilige Geschehen aus der Sicht des Anderen zu sehen und dabei auch die eigenen Beiträge zur Eskalation einer Konfliktsituation zu erkennen. Die meisten Anzeigen und Beschwerden gegen Polizist_innen beziehen sich auf Sachverhalte ohne gravierende Folgen für die Betroffenen. Es geht häufig um eine im Grundsatz zulässige, aber im konkreten Verlauf als unangemessen empfundene Maßnahme, kurzfristige ungerechtfertigte Freiheitsbeschränkungen oder um diskriminierende Äußerungen, die im Rahmen wechselseitiger Provokationen gefallen sind.

Solche Fehlverhaltensweisen könnten durch „Polizeibeauftragte“ im Rahmen einer gesetzlich verankerten Schlichtungsstelle behandelt werden, die ohne absoluten strafrechtlichen Verfolgungszwang zunächst die Möglichkeiten der Mediation und des Täter-Opfer-Ausgleichs im vorgerichtlichen Raum prüft und dann unter Berücksichtigung des Votums beider Parteien nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheidet, ob eine Strafanzeige erstattet wird oder nicht. Die Entscheidung dieser neutralen Stelle sollte sowohl für die Staatsanwaltschaft als auch für die Polizeibehörden hinsichtlich ihrer Disziplinargewalt bindend sein. Im Ergebnis sollte eine erfolgreiche Schlichtung parallele oder anschließende Straf- oder Disziplinarmaßnahmen staatlicher Stellen ausschließen.

Der nur gegenüber dem Parlament verantwortliche „Polizeibeauftragte“ (bzw. die Angehörigen dieser Institution) sollte neben seiner (reaktiven) Funktion als Schlichtungsstelle auch ohne konkretes Bürger_innenersuchen die polizeiliche Arbeit ständig (proaktiv) begleiten, als gelebte Form demokratischer Gewaltenteilung und Volkssouveränität (vgl. dazu den Gesetzentwurf auf S. 51 ff.). Er sollte jederzeitige Zutrittsrechte zu allen Polizeidienststellen mit Publikumsverkehr, ein Auskunfts- und Hospitationsrecht bei allen polizeilichen Einsatzmaßnahmen und in der polizeilichen Aus- und Fortbildung erhalten. Auch Polizist_innen sollten sich vertraulich, außerhalb des Dienstweges, an den „Polizeibeauftragten“ wenden können.

Es spricht vieles dafür, dass die hier kurz skizzierte Einrichtung eines „Polizeibeauftragten“ als unabhängige Institution (vgl. dazu ausführlicher Behrendes/Stenner 2008, S. 83-88), die für Bürger_innen und Polizist_innen gleichermaßen ohne Hemmschwelle zugänglich wäre, das Verhältnis zwischen Gesellschaft und Polizei weiter verbessern würde. Insoweit wäre die Einrichtung von „Polizeibeauftragten“ nicht, wie insbesondere von Kritiker_innen aus den polizeilichen Berufsvertretungen behauptet, ein Misstrauensvotum gegenüber der Polizei, sondern im Gegenteil eine vertrauensbildende Maßnahme!

Darüber hinaus sind von einer solchen Institution, wie z. B. das Wirken des Wehrbeauftragten zeigt, konkrete Verbesserungsvorschläge für den Polizeidienst zu erwarten, die wahrscheinlich bei den politisch Verantwortlichen eher Gehör finden werden als evtl. gleichlautende Vorschläge aus der Polizeiorganisation oder von den Berufsvertretungen.

Entscheidend wären die Rolle und das Selbstverständnis des „Polizeibeauftragten“ als Institution, die die Bürger(rechts)polizei mit kritischer Empathie begleitet und sich den konstruktiven Zielrichtungen Mediation und Monitoring verpflichtet sieht.

UDO BEHRENDES   Jg. 1955, Leitender Polizeidirektor; seit 1972 Polizeibeamter des Landes Nordrhein-Westfalen; zunächst Ausbildung zum mittleren Polizeivollzugsdienst und Tätigkeit als Beamter im Streifendienst des Polizeipräsidiums Köln; anschließend Studium an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW und Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst, dort u.a. Tätigkeiten als Dienstgruppenleiter und als Fachlehrer in der polizeilichen Fortbildung; anschließend Studium an der Polizeiführungsakademie und Aufstieg in den höheren Polizeivollzugsdienst; Leiter von Polizeiinspektionen in Bonn und Köln, dabei häufig Einsatzleiter bei Demonstrationseinsätzen; zuletzt Leiter des Leitungsstabes des Polizeipräsidiums Köln; Dozent an der FH für öffentliche Verwaltung. Seit 1995 Sprecher der „Polizeiseite“ des „Bonner Forums BürgerInnen und Polizei“ e. V., eines Dialogexperiments zwischen Vertreter_innen der Bürger- und Friedensbewegung und Angehörigen der Polizei. Im Mai 2002 nach einem Polizeiskandal (Misshandlung eines Festgenommenen mit Todesfolge) Übertragung der Leitung der betroffenen Dienststelle, nach einem breit angelegten Aufarbeitungsprozess grundlegende Neustrukturierung derselben. Veröffentlichungen u.a. in den Themenfeldern Polizeigeschichte, Polizeikultur und Demonstrationsrecht.

Literatur

Rafael Behr, Intimität oder Abschottung – warum Polizisten am liebsten unter sich sind. Ein Essay zu den Ambivalenzen im polizeilichen Selbstverständnis. In: Hermann Groß u. a. (Hrsg.): Polizei – Polizist – Polizieren? Überlegungen zur Polizeiforschung. Festschrift für Hans-Joachim Asmus. Frankfurt/Main 2010, S. 59–73

Udo Behrendes, Zwischen Gewaltgebrauch und Gewaltmissbrauch. Anmerkungen eines polizeilichen Dienststellenleiters. In: Martin Herrnkind/Sebastian Scheerer (Hrsg.): Die Polizei als Organisation mit Gewaltlizenz. Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle. Münster 2003, S. 157–193.

ders. (2013a), Orientierungspunkte einer Bürger(rechts)polizei. In: Bernhard Frevel/Hermann Groß (Hrsg.): Empirische Polizeiforschung XV: Konzepte polizeilichen Handelns. Frankfurt/Main 2013, S. 112-139.

ders. (2013b), Polizeiliche Verantwortung und politische Erwartungen. In: Lena Lehmann/Rainer Prätorius (Hrsg.): Polizei unter Stress? Frankfurt/Main 2013, S. 28-34.

ders. (2013c), Wesentliche Entwicklungsschritte der Länderpolizeien der Bundesrepublik Deutschland. In: Polizei & Wissenschaft, Ausgabe 3/2013, S. 5–17.

ders (2014): Wechselwirkungen zwischen Struktur- und Kulturentwicklungen – Ein Praxisbericht. In: Christian Barthel/Dirk Heidemann (Hrsg.): Entwicklungsperspektiven der polizeilichen Führungslehre. Frankfurt/Main (erscheint im Frühjahr 2014)

Udo Behrendes/Manfred Stenner, Bürger kontrollieren die Polizei? In: Leßmann-Faust, Peter (Hrsg.): Polizei und Politische Bildung, Wiesbaden 2008, S. 45-88.

Hans-Gerd Jaschke, Leitbilder demokratischer Polizeikultur. In. Wilhelm Heitmeryer/Monika Schröttle (Hrsg.): Gewalt. Beschreibungen, Analysen, Prävention. Bonn, S. 566-578.

Tobias Singelnstein, Polizisten vor Gericht. Strafverfahren wegen Körperverletzung im Amte. In: Bürgerrechte & Polizei/Cilip 95, 1/2010, S. 55-62.

Klaus Weinhauer, Zwischen Tradition und Umbruch. Schutzpolizei in den 1950er bis 1970er Jahren (Personal, Ausbildung, Revierdienst, Großeinsätze). In: Peter Leßmann-Faust (Hrsg.): Polizei und Politische Bildung, Wiesbaden, S. 21-43.

Der Beitrag Wechselwirkungen zwischen externer Kontrolle und interner Fehlerkultur der Polizei erschien zuerst auf Humanistische Union.

Die Humanistische Union beschäftigt sich seit Jahren mit der Frage, wie eine unabhängige Kontrollstelle für die Polizei ausgestaltet werden könnte. Aus dieser Arbeit ging der nachfolgend dokumentierte Gesetzentwurf für einen Polizeibeauftragten hervor, der vom Parlament zu berufen ist und über eine weitgehende Unabhängigkeit verfügt. Er ist in weiten Teilen dem Wehrbeauftragten nachgebildet und verfolgt den Ansatz, dass ein solcher Beauftragter für Polizeibedienstete wie externe Bürger_innen gleichermaßen ansprechbar sein soll.
Der Gesetzentwurf wurde 2007 bis 2009 auf Initiative des früheren Hamburger Innensenators Hartmuth H. Wrocklages von einer Expertengruppe der Humanistischen Union erarbeitet. Er versteht sich als Diskussionsgrundlage, nicht als fertige Patentlösung.

Art. 45c Grund­ge­setz* [Polizei­be­auf­tragter des Bundestages]

Zum Schutze der Grundrechte, als Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle über das Polizeiwesen des Bundes sowie als Eingabe- und Beschwerdestelle für Bürger und Polizeibedienstete des Bundes wird ein Polizeibeauftragter berufen. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

§ 1  Verfas­sungs­recht­liche Aufga­ben­stel­lung

(1) Zum Schutze der Grundrechte und zur Wahrung der die Polizei betreffenden Gesetze[1] erfüllt der Polizeibeauftragte seine Aufgaben als Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle über das Polizeiwesen des Bundes. Zugleich dient er dem Bundestag in diesem Bereich als Stelle für Eingaben und Beschwerden sowohl von Bürgern als auch von Polizeibediensteten.

(2) Der Polizeibeauftragte wird auf Weisung des Bundestages oder des Innenausschusses zur Prüfung bestimmter Vorgänge tätig.

(3) Der Polizeibeauftragte wird nach pflichtgemäßem Ermessen auf Grund eigener Entscheidung tätig, wenn ihm Umstände bekannt werden, die auf eine Verletzung der Grundrechte oder Gesetze schließen lassen. Dasselbe gilt für die Missachtung oder Nichtbeachtung der polizeilichen Führungsgrundsätze, die sich an den Grundrechten zu orientieren haben.

§ 2  Berichts­pflichten

(1) Der Polizeibeauftragte erstattet für das Kalenderjahr dem Bundestag einen schriftlichen Gesamtbericht (Jahresbericht). Der Jahresbericht umfasst über exemplarische Einzelfälle hinaus die Darstellung polizeiinterner, insbesondere struktureller Entwicklungen und daraus folgende Wirkungen für das rechtsstaatliche Verhalten der Polizeien des Bundes. Der Bundesminister des Inneren hat innerhalb von drei Monaten nach Vorlage des Berichts gegenüber dem Bundestag eine Stellungnahme abzugeben.

(2) Der Polizeibeauftragte kann jederzeit dem Bundestag oder dem Innenausschuss Einzelberichte vorlegen.

(3) Wird der Polizeibeauftragte auf Weisung tätig, so hat er über das Ergebnis seiner Prüfung auf Verlangen einen Einzelbericht zu erstatten.

§ 3  Sonstige Pflichten des Polizei­be­auf­tragten

(1) Auf Ersuchen des Bundestags, seiner zuständigen Ausschüsse, einer Fraktion oder der Bundesregierung hat der Polizeibeauftragte Gutachten zu erstellen und Berichte zu erstatten. Ferner hat er auf Ersuchen der genannten Stellen Angelegenheiten von besonderer Bedeutung im Verhältnis zwischen Bürgern und Polizei zu untersuchen und über die Ergebnisse zu berichten. Er hat in bedeutsamen Fällen alsbald dem Bundestag schriftlich oder in den Sitzungen seiner Ausschüsse mündlich zu berichten.

(2) Schriftliche Äußerungen gegenüber dem Bundestag sind gleichzeitig der Bundesregierung vorzulegen.

(3) Der Bundestag und die zuständigen Ausschüsse können jederzeit die Anwesenheit des Polizeibeauftragten verlangen.

(4) Um auch in Eilfällen für Beschwerdeführer ansprechbar zu sein, ist die Geschäftsstelle der/des Polizeibeauftragten Tag und Nacht zu besetzen.

§ 4  Befugnisse des Polizei­be­auf­tragten

(1) Der Polizeibeauftragte ist befugt, in der Aussprache des Bundestages über den Jahresbericht oder über die Stellungnahme der Bundesregierung bzw. des Innenministeriums das Wort zu ergreifen. Der Polizeibeauftragte kann sich innerhalb seiner Aufgabenstellung auch sonst in den zuständigen Ausschüssen sowie in den Plenarsitzungen des Bundestages äußern.

(2) Im Übrigen kann er sich jederzeit sowohl im Plenum als auch in den zuständigen Ausschüssen an den Bundestag wenden und an den Sitzungen teilnehmen. Er kann verlangen, dass ein bestimmter Beratungsgegenstand auf die Tagesordnung der Sitzungen gesetzt wird.

(3) Dem Polizeibeauftragten ist in parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren auf dessen Antrag oder auf Antrag einer Fraktion Gelegenheit zur Stellungnahme über alle die Polizei betreffenden Fragen zu geben; darüber hinaus hat er das Recht, an Sitzungen der Fachausschüsse des Bundestags (Innen- und Rechtsausschuss) teilzunehmen und Stellungnahmen abzugeben.

(4) Der Polizeibeauftragte informiert den Präsidenten des Bundestages über festgestellte Gesetzesverstöße und Grundrechtsverletzungen sowie sonstige festgestellte Mängel. Er beanstandet die Verstöße gegenüber dem Bundesminister des Inneren mit der Aufforderung, innerhalb einer zu bestimmenden Frist Stellung zu nehmen. Ist die Stellungnahme unvollständig oder ungenügend, kann der Polizeibeauftragte eine weitere Überprüfung beantragen oder eigene Untersuchungen anstellen. Die Stellungnahme soll auch die Maßnahmen darstellen, die der Beanstandung abhelfen sollen oder die zur Aufklärung der konkreten Umstände beitragen. Der Polizeibeauftragte ist nach pflichtgemäßem Ermessen befugt, Betroffene über Beanstandungen und die hierauf erfolgten Maßnahmen zu unterrichten. Der Polizeibeauftragte kann von einer förmlichen Beanstandung absehen oder auf eine Stellungnahme der betroffenen Stelle verzichten, wenn es sich um unerhebliche Mängel handelt oder wenn ihre Behebung sichergestellt ist.

(5) Der Polizeibeauftragte hat das Recht, dem Bundestag und der Bundesregierung/dem Innenministerium Vorschläge/Empfehlungen zur Beseitigung der von ihm festgestellten Mängel zu unterbreiten, darüber hinaus ist er berechtigt, Vorschläge für eine bürgernahe und demokratisch strukturierte Polizei sowie für eine effiziente Kontrolle der Polizei zu machen. Er kann den Bundestag, dessen Fachausschüsse, die Bundesregierung und die Polizeibehörden über Verbesserungen im Polizeibereich und beim Bürgerrechtsschutz beraten.[2]

(6) Der Polizeibeauftragte beobachtet die Auswirkungen der gesetzlichen Bestimmungen und der tatsächlichen Entwicklung der Polizei insgesamt auf die Arbeitsweise und die Entscheidungsstrukturen der Polizeibehörden mit der spezifischen Fragestellung, ob sie zu einer Beschränkung der Kontrollmöglichkeiten durch den Bundestag und die Gerichte oder zu einer unzulässigen Aufgabenausweitung und Kompetenzzuweisung oder zu einer Vermengung mit Aufgaben und Befugnissen der Geheimdienste führen und damit das Trennungsgebot unterlaufen. Er kann Maßnahmen zum Schutz gegen derartige Auswirkungen vorschlagen.

(7) Der Polizeibeauftragte ist befugt, selbständige Medienarbeit zu betreiben und sich direkt an die Öffentlichkeit zu wenden. Darüber hinaus kann er Publikationen zur Information der Bevölkerung fertigen und herausgeben.

§ 5  Kontrol­l­in­stru­men­ta­rien des Polizei­be­auf­tragten

Dem Polizeibeauftragten stehen zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben die folgenden Kontrollinstrumente zu Gebote:
(1) Der Polizeibeauftragte hat ein Einsichtsrecht in Akten, Unterlagen, Datensysteme und Dateien der Polizei. Die Befugnisse des Bundesdatenschutzbeauftragten bleiben unberührt. Der Polizeibeauftragte hat das Recht auf Auskunft durch die verantwortlichen Stellen, auf Ladung und Einvernehmung von Polizeibediensteten sowie auf Anhörung von Beschwerdeführern, Zeugen und Sachverständigen. Zeugnisverweigerungsrechte und -pflichten bleiben bestehen. Beschwerdeführer, Zeugen und Sachverständige erhalten eine Entschädigung oder Vergütung nach dem Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetz.

(2) Der Polizeibeauftragte hat im gleichen Umfang wie die Anklagebehörde und der Vertreter der Einleitungsbehörde das Recht, die Akten der Strafverfahren und Disziplinarverfahren gegen Polizeibedienstete einzusehen; dies gilt entsprechend auch für verwaltungsgerichtliche Verfahren, die mit seinem Aufgabenbereich zusammenhängen; in diesen Verfahren hat er das Recht zur Akteneinsicht wie ein Verfahrensbeteiligter.

(3) Der Polizeibeauftragte kontrolliert die Einrichtungen der Polizeien des Bundes; dazu gehören sämtliche polizeiliche Dienststellen (insbesondere auch stationäre oder mobile Einrichtungen des Polizeigewahrsams, Sammelunterkünfte, Schieß(trainings-)anlagen, Abhör-Einrichtungen und Einrichtungen der polizeilichen Aus- und Fortbildung). Er hat jederzeit, auch ohne vorherige Anmeldung, ein Zutrittsrecht zu den jeweiligen Einsatzräumen und zu Zentren von Polizeiaktionen (z.B. zu den Leitungsstäben der Polizei bei Demonstrationen). Dies gilt auch für seine Bediensteten.

(4) Das Innenministerium, das Bundespolizeipräsidium, das Bundeskriminalamt sowie die sonstigen Behörden und öffentlichen Stellen des Bundes sind verpflichtet, den Polizeibeauftragten und seine Beauftragten bei der Erfüllung der Aufgaben zu unterstützen und in allen Angelegenheiten, die seinen Aufgabenbereich betreffen, rechtzeitig zu unterrichten. Dazu haben sie insbesondere

* Auskunft zu seinen Fragen zu erteilen sowie Einsicht in alle Vorgänge und Aufzeichnungen, Unterlagen, Akten, gespeicherte Daten, Dateien und Datenverarbeitungsprogramme zu gewähren, die der Polizeibeauftragte zur Erfüllung der Aufgaben für erforderlich hält,

* die in Nr. 1 genannten Unterlagen auf Verlangen innerhalb einer bestimmten Frist herauszugeben,

* jederzeit unangemeldet Zutritt in alle Polizeidiensträume zu gewähren,

* Mitteilung über die Einleitung und den Ausgang eines Straf- oder Disziplinarverfahrens zu machen, soweit Polizeibedienstete betroffen sind und das Verfahren im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Dienstes steht, sowie

*zusammenfassende Berichte über die Einleitung von Disziplinar- und Strafverfahren und deren Ausgang zu erstellen und zu übergeben.

Stellt der Innenminister im Einzelfall fest, dass die Sicherheit des Bundes oder eines Landes besondere Vertraulichkeit erfordert, so kann er verlangen, dass der Polizeibeauftragte oder der von ihm schriftlich besonders Beauftragte die entsprechenden Befugnisse persönlich ausübt. Gesetzliche Geheimhaltungsvorschriften können einem Auskunfts- oder Einsichtsverlangen nicht entgegengehalten werden. Im Übrigen können sämtliche Rechte auch durch den Stellvertreter oder durch besonders beauftragte Bedienstete des Polizeibeauftragten ausgeübt werden.

(5) Über folgende Maßnahmen und Planungen ist der Polizeibeauftragte von den zuständigen Stellen rechtzeitig zu unterrichten: Entwürfe zum Polizeirecht, Gefahrenabwehrrecht und Strafprozessrecht, geplante Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften sowie strukturelle Planungen im Polizeibereich, Einrichtung von Spezialeinheiten, Polizeiliche Großlagen (Einsatz von mehr als einhundert Beamten), Entsendung von geschlossenen Einheiten in andere Bundesländer, Einsatz von verdeckten Ermittlern, Einrichtung von polizeilichen Kontrollstellen; des weiteren Einleitung von Disziplinarmaßnahmen gegen Polizeibedienstete. Dem Polizeibeauftragten ist die Gelegenheit zur Beobachtung von Polizeieinsätzen und -maßnahmen einzuräumen. Er kann in Strafverfahren und disziplinarrechtlichen Verfahren den Verhandlungen beiwohnen, auch soweit die Öffentlichkeit ausgeschlossen ist. Die Justiz- und Verwaltungsbehörden sind verpflichtet, den Polizeibeauftragten über die Einleitung eines Verfahrens, die Erhebung der öffentlichen Klage, die Anordnung der Untersuchung im Disziplinarverfahren und den Ausgang des Verfahrens zu unterrichten, wenn einer dieser Behörden die entsprechenden Vorgänge von dem Polizeibeauftragten zugeleitet worden sind. Der Polizeibeauftragte hat das Recht, zu allen genannten Maßnahmen, Planungen und Verfahren eigene Stellungnahmen abzugeben und Beanstandungen auszusprechen.

(6) Der Polizeibeauftragte ist befugt, personenbezogene Daten, die ihm durch Beschwerden, Anfragen, Hinweise und Beratungsersuchen bekannt werden, zu verarbeiten, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben nach diesem Gesetz erforderlich ist. Er darf im Rahmen von Kontrollmaßnahmen im Einzelfall personenbezogene Daten auch ohne Kenntnis der/des Betroffenen erheben, wenn nur auf diese Weise festgestellt werden kann, ob ein Verstoß oder Mangel in der Polizeiarbeit gegeben ist. Die nach den Sätzen 1 und 2 erhobenen und verarbeiteten Daten dürfen nicht zu anderen Zwecken weiterverarbeitet werden. Soweit der Polizeibeauftragte von seinem Strafantragsrecht nach § 7 Abs. 1 Gebrauch macht, ist er befugt, der Staatsanwaltschaft personenbezogene Daten zu übermitteln, soweit dies zur Durchführung des Ermittlungsverfahrens erforderlich ist und seine Pflicht zur Verschwiegenheit dem im Einzelfall nicht entgegensteht. [3]

§ 6  Allgemeine Richtlinien, Weisungs­frei­heit

(1) Der Bundestag und der Innenausschuss können allgemeine Richtlinien für die Arbeit des Polizeibeauftragten erlassen.
(2) Der Polizeibeauftragte ist – unbeschadet des § 1 Abs. 2 – von Weisungen frei.

§ 7  Anwesen­heits­pflicht

Der Bundestag und der Innenausschuss können jederzeit die Anwesenheit des Polizeibeauftragten verlangen.

§ 8  Stellung des Polizei­be­auf­tragten bei Eingaben und Beschwerden

(1) Der Polizeibeauftragte wird von sich aus oder aufgrund von Eingaben oder Beschwerden von Bürgerinnen und Bürgern über das Verhalten von Polizeibediensteten des Bundes tätig. Jeder Bürger kann sich kostenlos an den Polizeibeauftragten wenden, wenn er der Ansicht ist, dass er durch polizeiliche Maßnahmen in seinen Rechten verletzt worden ist oder dass durch polizeiliche Maßnahmen gegen das Grundgesetz oder gegen Gesetzesbestimmungen verstoßen worden ist oder ein solcher Verstoß bevorsteht. Niemand darf benachteiligt oder gemaßregelt werden, weil er von seinem Eingabe- und Beschwerderecht Gebrauch gemacht hat. Die Eingaben und Beschwerden sind vertraulich zu behandeln. Die Tatsache der Eingabe bzw. Beschwerde und der Name des Einsenders dürfen nur mit dessen Einwilligung bekannt gegeben werden. Im Fall eines Straftatverdachtes bleibt die Ermittlungskompetenz der Staatsanwaltschaft unberührt. Dem Polizeibeauftragten steht ein Strafantragsrecht zu, das im Einzelfall an die Einwilligung des Beschwerdeführers oder des Zeugen gebunden ist. Der Polizeibeauftragte kann mit Einwilligung des Beschwerdeführers oder des von der polizeilichen Maßnahme Betroffenen einen Vorgang der für die Einleitung des Straf- oder Disziplinarverfahrens zuständigen Stelle zuleiten. Er unterstützt sie in ihren rechtlichen Bemühungen.

(2) Jeder Polizeibedienstete kann sich mit Eingaben oder Beschwerden über das Verhalten von Mitarbeitern bzw. Mitarbeiterinnen sowie von Dienstvorgesetzten, insbesondere auch im Falle der Remonstration, direkt, ohne Einhaltung des Dienstweges, an den Polizeibeauftragten wenden. Hieraus darf ihm/ ihr kein dienstlicher oder persönlicher Nachteil entstehen (Maßregelungs- und Benachteiligungsverbot). Satz 1 und 2 gelten auch dann, wenn die Eingaben oder Beschwerden der Bediensteten nicht ihre eigene Person betreffen, sondern den Dienstbetrieb oder polizeiliches Verhalten gegen Personen außerhalb des Polizeidienstes.

§ 9  Anonyme Eingaben

Anonyme Eingaben behandelt der Polizeibeauftragte nach eigenem Ermessen. [4]

§ 10  Verschwie­gen­heits­pflicht, Zeugnis­ver­wei­ge­rungs­recht

[5](1) Der Polizeibeauftragte ist auch nach Beendigung seines Amtsverhältnisses verpflichtet, über die ihm amtlich bekannt gewordenen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. Er hat insoweit gegenüber Gerichten und Behörden ein Zeugnisverweigerungsrecht. Sätze 1 und 2 gelten nicht für Mitteilungen im dienstlichen Verkehr oder für Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen.

(2) Der Polizeibeauftragte entscheidet nach eigenem Ermessen und in eigener Verantwortung, ob und wie er unter Berücksichtigung seiner Verschwiegenheitspflichten die Staatsanwaltschaften und Gerichte informiert. Über die Erteilung von Aussagegenehmigungen seine Bediensteten entscheidet der Beauftragte nach eigenem pflichtgemäßen Ermessen und in eigener Verantwortung.

(3) Der Polizeibeauftragte darf, auch wenn er nicht mehr im Amt ist, über dienstliche Angelegenheiten ohne Genehmigung weder vor Gericht noch außergerichtlich aussagen oder Erklärungen abgeben. Die Genehmigung erteilt sein Nachfolger im Amt. [6]

§ 11  Unter­rich­tungs­pflichten durch Bundes- und Länder­be­hörden

Die Justiz- und Verwaltungsbehörden des Bundes und der Länder sind verpflichtet, den Polizeibeauftragten über die Einleitung des Verfahrens, die Erhebung der öffentlichen Klage, die Anordnung der Untersuchung im Disziplinarverfahren und den Ausgang des Verfahrens zu unterrichten, wenn einer dieser Behörden die Vorgänge vom Polizeibeauftragten zugeleitet worden sind.

§ 12  Wahl des Polizei­be­auf­tragten

Der Bundestag wählt den Polizeibeauftragten in geheimer Wahl mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Vorschlagsberechtigt sind der Innenausschuss, die Fraktionen und so viele Abgeordnete, wie nach der Geschäftsordnung der Stärke einer Fraktion entsprechen. [7]

§ 13  Wählbarkeit, Amtsdauer, Verbot einer anderen Berufs­aus­übung, Eid, Befreiung vom Wehrdienst

(1) Zum Polizeibeauftragten ist jeder /jede Deutsche wählbar, der/die das Wahlrecht zum Bundestag besitzt und das 35. Lebensjahr vollendet hat und über die zur Erfüllung der Aufgaben erforderliche Fachkunde verfügt.

(2) Die Amtszeit des Polizeibeauftragten beträgt sechs Jahre. Die einmalige Wiederwahl ist zulässig. Das Amt ist im übrigen bis zum Eintritt der Nachfolge weiterzuführen.

(3) Der Polizeibeauftragte darf kein anderes besoldetes Amt, kein Gewerbe und keinen Beruf ausüben und weder der Leitung noch dem Aufsichtsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens noch auch einer Regierung oder einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes oder eines Landes angehören.

(4) Der Polizeibeauftragte leistet bei der Amtsübernahme vor dem Bundestag den in Artikel 56 des Grundgesetzes vorgesehenen Eid.

§ 14  Rechts­stel­lung des Polizei­be­auf­tragten, Beginn und Beendigung des Amtsver­hält­nisses

(1) Der Polizeibeauftragte steht nach Maßgabe dieses Gesetzes in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis. Der Präsident des Bundestages ernennt den Gewählten.

(2) Das Amtsverhältnis beginnt mit der Aushändigung der Urkunde über die Ernennung durch den Präsidenten des Bundestages oder, falls der Eid vorher geleistet worden ist (§ 14 Abs. 4), mit der Vereidigung.

(3) Das Amtsverhältnis endet außer durch Ablauf der Amtszeit nach § 14 Abs. 2 oder durch den Tod
1. mit der Abberufung,
2. mit der Entlassung auf Verlangen.

(4) Der Bundestag kann auf Antrag des Innenausschusses seinen Präsidenten beauftragen, den Polizeibeauftragten abzuberufen. Voraussetzung für einen solchen Antrag ist, dass der Polizeibeauftragte seinen Pflichten im Wesentlichen nicht nachgekommen ist oder dass Gründe vorliegen, die bei einem Richterverhältnis auf Lebenszeit die Entlassung aus dem Dienst rechtfertigen. Der Beschluss des Bundestages bedarf der Zustimmung der Mehrheit seiner Mitglieder.

(5) Der Polizeibeauftragte kann jederzeit seine Entlassung verlangen. Der Präsident des Bundestages spricht die Entlassung aus.

§ 15  Sitz des Polizei­be­auf­tragten, Leitender Beamter, Beschäf­tigte, Haushalt

(1) Der Polizeibeauftragte hat seinen Sitz beim Bundestag.

(2) Den Polizeibeauftragten unterstützt ein Leitender Beamter. Weitere Beschäftigte werden dem Polizeibeauftragten für die Erfüllung seiner Aufgaben beigegeben. Die Beamten beim Polizeibeauftragten sind Bundestagsbeamte nach § 176 des Bundesbeamtengesetzes. Der Polizeibeauftragte ist Vorgesetzter der ihm beigegebenen Beschäftigten.

(3) Die dem Polizeibeauftragten für die Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung zu stellende notwendige Personal- und Sachausstattung ist im Einzelplan des Bundestages in einem eigenen Kapitel auszuweisen. Für bestimmte Einzelfragen kann der Polizeibeauftragte auch Dritte zur Mitarbeit heranziehen. Hierfür sind ausreichende Mittel im Haushalt bereitzustellen.

§ 16  Vertretung des Polizei­be­auf­tragten

Der Leitende Beamte nimmt die Rechte des Polizeibeauftragten bei Verhinderung und nach Beendigung des Amtsverhältnisses des Polizeibeauftragten bis zum Beginn des Amtsverhältnisses eines Nachfolgers wahr. § 5 Abs. 2 findet entsprechende Anwendung.

§ 17  Amtsbezüge, Versorgung

(1) Der Polizeibeauftragte erhält vom Beginn des Kalendermonats an, in dem das Amtsverhältnis beginnt, bis zum Schluss des Kalendermonats, in dem das Amtsverhältnis endet, Amtsbezüge. § 11 Abs. 1 Buchstaben a und b des Bundesministergesetzes ist mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass das Amtsgehalt und der Ortszuschlag 75 vom Hundert des Amtsgehaltes und des Ortszuschlages eines Bundesministers betragen. Die Amtsbezüge werden monatlich im Voraus gezahlt.

(2) Im Übrigen werden § 11 Abs. 2 und 4 und die §§ 13 bis 20 und 21a des Bundesministergesetzes entsprechend angewandt mit der Maßgabe, dass an die Stelle der zweijährigen Amtszeit (§ 15 Abs. 1 des Bundesministergesetzes) eine fünfjährige Amtszeit tritt.

(3) Die Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1621), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 31. Mai 1979 (BGBl. I S. 618), der höchsten Reisekostenstufe und des Bundesumzugskostengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1628), zuletzt geändert durch Artikel VII des Gesetzes vom 20. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3716), für die infolge der Ernennung und Beendigung des Amtsverhältnisses erforderlich werdenden Umzüge sind entsprechend anzuwenden.

§ 18  Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am … in Kraft.

Aktualisierte Fassungen und weitere Informationen zum Thema auf der HU-Webseite unter
https://www.humanistische-union.de/shortcuts/polizeikontrolle/.

Anmerkungen

[1] Der Bezugsrahmen wurde im Text einheitlich auf Grund- und Menschenrechte abgestellt. Umstritten war, ob der Bezug auf die Gesetze nötig sei oder ob nicht jeder unverhältnismäßige Polizeieinsatz / Polizeiübergriff eine Verletzung von Grund- und Menschenrechten darstelle.

[2] Doppelung mit § 4 Absatz 3.

[3] Dopplung mit § 5 Absatz 4.

[4] Die Vertraulichkeit der Beschwerde wurde in § 8 Abs. 1 zugesichert.

[5] Überarbeitungsbedarf wird gesehen, insbesondere da Regelungen in § 10 Abs. 1 und § 10 Abs. 2 und 3 als in sich widersprüchlich angesehen werden.

[6] Wird als instrumentalisierbarer „Maulkorb“ abgelehnt.

[7] Eine Aussprache über Kandidierende wird ausdrücklich befürwortet.

Der Beitrag Gesetzentwurf zur Institutionalisierung eines Polizeibeauftragten erschien zuerst auf Humanistische Union.

Mit einem Richtervorbehalt kann die Zuständigkeit der Vollzugsgewalt, meist der Polizei, durchbrochen werden. Das Instrument ist beispielsweise bekannt für Fälle von Wohnungsdurchsuchungen, Freiheitsentzug, Telefonüberwachung oder auch Blutentnahmen zur DNA-Analyse. Wie wirksam ist diese Möglichkeit, polizeiliche Maßnahmen zu begrenzen, aber tatsächlich?

Der Richtervorbehalt wird in der öffentlichen und rechtspolitischen Diskussion gerne als Allheilmittel gepriesen. Wann immer es darum geht, neue Eingriffsbefugnisse für Polizei- und Sicherheitsbehörden zu schaffen, wird nach einem Richtervorbehalt gerufen, um bestehende rechtsstaatliche Bedenken zu zerstreuen. Antiterrorgesetze, Vorratsdatenspeicherung, großer Lauschangriff oder ähnliche Gesetzesvorhaben sollen durch Aufnahme eines Richtervorbehalts weniger bedrohlich wirken und damit rechtsstaatlicher erscheinen. Solange eine Eingriffsmaßnahme im Einzelfall vorab nur durch einen Richter geprüft wird, soll sie nach dem Postulat der Politik im Zweifel akzeptabel sein.

Wie die politischen Mechanismen tatsächlich wirken, zeigt beispielsweise die Neuregelung der sog. Bestandsdatenauskunft im Jahre 2013, zu der Kai Biermann bei ZEIT-Online schrieb: „Bestandsdaten brauchen einen Richtervorbehalt“.[1] In der politischen Diskussion hatten die Bundestagsfraktionen von FDP und SPD zunächst Bedenken angemeldet. Ihren ursprünglichen Widerstand gegen das Vorhaben haben diese Fraktionen aber dann vor allem deshalb aufgegeben, weil man sich darauf verständigt hatte, bei der Auskunft von Telekommunikationsdienstleistern über Daten ihrer Kunden einen Richtervorbehalt vorzusehen.

Was ist ein Richter­vor­be­halt?

Ein solcher Richtervorbehalt dient ganz allgemein dem Zweck, Maßnahmen von Polizei- und Sicherheitsbehörden, die einen Grundrechtseingriff enthalten, von einer richterlichen Anordnung bzw. Genehmigung abhängig zu machen. Solche Richtervorbehalte finden sich unmittelbar im Grundgesetz und in einer Vielzahl von einfachen Gesetzen. Diese Vorabüberprüfung von Maßnahmen der Exekutive durch die Gerichte soll ein rechtsstaatliches Verfahren durch eine frühzeitige Kontrolle der Polizei- und Sicherheitsbehörden sicherstellen. Das Bundesverfassungsgericht spricht diesbezüglich von einer vorbeugenden Kontrolle von konkreten Maßnahmen durch eine unabhängige und neutrale Instanz.[2] Verfassungsrechtlich erforderlich ist der Richtervorbehalt in vielen Fällen allerdings nicht. Was einerseits der Absicherung der Grundrechte dienen soll, durchbricht andererseits aber auch die Zuständigkeit der vollziehenden Gewalt und erweitert damit die klassische Funktion der Rechtsprechung.

Die Praxis des Richter­vor­be­halts

Die von einem solchen Richtervorbehalt beabsichtigte Kontrollfunktion kann aber nur dann erfüllt werden, wenn gewährleistet ist, dass tatsächlich eine einzelfallbezogene und sorgfältige Prüfung stattfindet. Das ist aber insbesondere im ermittlungsrichterlichen Verfahren häufig nicht der Fall, was nicht zuletzt an den hohen Fallzahlen liegt, die an den Amtsgerichten zu erledigen sind. Die vom Gesetzgeber durchgeführte deutliche Ausweitung des Richtervorbehalts in unterschiedlichen Fällen hätte konsequenterweise mit der Schaffung zusätzlicher Richterstellen einhergehen müssen. Es ist wohl überflüssig zu erwähnen, dass dies nicht geschehen ist.

Wozu die Ausweitung des Richtervorbehalts in der Gerichtspraxis tatsächlich führt, verdeutlicht eine neuere Entscheidung[3] des Amtsgerichts Würzburg, durch die ein Strafverteidiger wegen übler Nachrede zu Lasten eines Richters verurteilt worden ist. In der Urteilsbegründung heißt es:

„(…) dass es jedenfalls in Würzburg seit Jahrzehnten gängige Praxis ist, dass die Staatsanwaltschaft, wenn sie Beschlüsse beim Ermittlungsrichter beantragt, dem Antrag einen vollständig ausformulierten Beschluss (mit Kopf des Amtsgerichts Würzburg) beifügt, welcher in aller Regel unverändert (aber nicht ungeprüft) vom Ermittlungsrichter unterzeichnet wird — wenn nicht der Erlass grundsätzlich abgelehnt wird.

Die hohe Anzahl der zu beurteilenden Anträge — häufig in Verbindung mit umfangreichem Akteninhalt — verlangen diese Vorgehensweise. Eine Abänderung/Ergänzung des Entwurfs, wenn er in der Sache — im Ergebnis — richtig ist, die Formulierung aber eventuell anders oder die Begründung umfassender sein könnte, unterbleibt in der Regel aufgrund dieser hohen Arbeitsbelastung.“

Es entspricht nicht nur in Würzburg der gängigen Praxis vieler Staatsanwaltschaften, dass ermittlungsrichterliche Beschlüsse vollständig vorformuliert werden, z.T. sogar bereits mit dem Briefkopf des Gerichts. Wenn der Richter den beantragten Beschluss unverändert erlassen will, braucht er also nur noch das Datum einzufügen und zu unterschreiben, was in der Mehrzahl der Fälle genau in dieser Form auch praktiziert wird.

Der Betroffene kann in diesen Fällen nicht mehr erkennen, ob überhaupt eine richterliche Prüfung stattgefunden hat. Bei vielen Betroffenen entsteht wegen der vollständigen und unveränderten Übernahme von Beschlussvorschlägen der Staatsanwaltschaft deshalb der Eindruck, dass der Richter gar keine eigenständige und vor allem keine sorgfältige Prüfung mehr durchführt, sondern lediglich den Vorschlag der Staatsanwaltschaft unreflektiert unterschreibt. Auch wenn man vielen Richtern mit dieser Unterstellung sicherlich Unrecht tut, dürfte die Möglichkeit, eine Akte schnell wieder von dem ohnehin überfüllten Schreibtisch zu bekommen, verlockend sein und die Neigung, den gesamten Akteninhalt sorgfältig zu prüfen und abzuwägen, nicht unbedingt erhöhen.

Gerade weil die Öffentlichkeit auch die Arbeit der Gerichte zunehmend kritisch würdigt, wie beispielsweise der Fall Mollath zeigt, wird sich der Gesetzgeber die Frage stellen müssen, ob es wirklich zielführend ist, fortwährend neue gesetzliche Richtervorbehalte zu schaffen, ohne die personelle Ausstattung der Gerichte zu verbessern. Aber auch die Justiz wird sich zu fragen haben, wie eine sorgfältigere richterliche Einzelfallprüfung gewährleistet werden kann.

Die richter­liche Vorab­prü­fung hat deutlich zugenommen

Die steigende Zahl der gesetzlichen Regelungen von Richtervorbehalten führt zwangsläufig zu einer zunehmenden Arbeitsbelastung bei den Gerichten und verstärkt gleichzeitig den Trend hin zu einer Absenkung der Sorgfaltsschwelle bei der richterlichen Einzelfallprüfung. Dies gilt vor allem auch deshalb, weil speziell im Bereich der Telekommunikationsüberwachung die Anzahl von Anordnungen, die richterlich zu erteilen oder zu überprüfen sind, in den letzten 10 – 15 Jahren deutlich zugenommen haben. Beide Entwicklungen führen letztlich zu einer Aushöhlung von Sinn und Zweck des Richtervorbehalts. Wenn das Instrumentarium des Richtervorbehalts immer häufiger eingesetzt wird und dadurch der Arbeitsaufwand bei den Gerichten fortwährend ansteigt, muss dies auch mit der Schaffung neuer richterlicher Planstellen einhergehen, um die vom Gesetzgeber verursachte richterliche Mehrarbeit künftig in verfassungskonformer Art und Weise erledigen zu können.

Gleichzeitig muss aber auch die Justiz dafür Sorge tragen, dass die Rechtspraxis, wie sie in der oben zitierten Entscheidung des Amtsgerichts Würzburg geschildert worden ist, beendet wird. Andernfalls kann man die Anordnung sogleich der Staatsanwaltschaft überlassen. Ein Richtervorbehalt der in dieser Weise praktiziert wird, bewirkt kein Mehr an Rechtsstaatlichkeit, sondern suggeriert dem Bürger diese nur.

In der rechtswissenschaftlichen Diskussion wird die Praxis des Richtervorbehalts schon seit längerer Zeit kritisch beurteilt, was von der Politik bislang allerdings ignoriert worden ist. Bereits vor zehn Jahren beklagte der Rechtswissenschaftler Christoph Gusy in der Zeitschrift ZRP, dass die Realität des Richtervorbehalts mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht in Einklang stehen würde.[4] Angesichts der Fülle an neuen Richtervorbehalten, die in den letzten zehn Jahren geschaffen wurden, dürfte sich diese Situation seither noch deutlich verschlechtert haben. Allein die inflationäre Ausweitung des Richtervorbehalts muss in der Rechtspraxis dazu führen, dass auf den Einzelfall zunehmend weniger Sorgfalt verwendet wird und werden kann.

Der Richter­vor­be­halt als politisches Instrument

Nicht minder bedenklich ist allerdings der Umstand, dass der Richtervorbehalt politisch zunehmend missbraucht wird, immer weitreichendere behördliche Eingriffsbefugnisse zu rechtfertigen. Durch den Richtervorbehalt erhält die ständig zunehmende Beschneidung der Grundrechte lediglich den politisch opportunen Anstrich der Rechtsstaatlichkeit.

Der Gesetzgeber hat in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren eine Fülle neuer Eingriffs- und Überwachungsnormen geschaffen. Als rechtsstaatliches Korrektiv wird häufig einzig und allein der Richtervorbehalt vorgesehen. Es stellt ein immer wiederkehrendes politisches Argumentationsmuster dar, bürgerrechtlichen und rechtsstaatlichen Bedenken gegen neue Eingriffsbefugnisse durch Schaffung immer neuer Richtervorbehalte entgegenzuwirken. Diese Form von Rechtsstaatlichkeit ist allerdings trügerisch. Denn der Richtervorbehalt ändert zunächst natürlich nichts an dem Umstand, dass in einem ersten Schritt eine neue gesetzliche Grundlage für einen Grundrechtseingriff geschaffen worden ist, die es bislang nicht gab. Der Richter ist darauf beschränkt, die Einhaltung der vom Gesetzgeber definierten Grenzen und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme zu prüfen.

Der Richtervorbehalt stellt deshalb nur ganz bedingt ein rechtsstaatliches Korrektiv dar. Der Richter ist an die grundlegende Entscheidung des Gesetzgebers gebunden und kann sich nicht über sie hinwegsetzen. Die Vielzahl der vom Bundesverfassungsgericht in den letzten Jahren kassierten Sicherheits- und Überwachungsregelungen zeigt allerdings sehr deutlich, dass der Gesetzgeber dazu neigt, die verfassungsrechtlichen Grenzen nicht nur auszureizen, sondern sie häufig zu überschreiten. Der einfache Richter hat dem nichts entgegenzusetzen, weil ihm die Befugnis fehlt, in diese Entwicklung korrigierend einzugreifen. Über diese Möglichkeit verfügt nur das Bundesverfassungsgericht. Letztlich wird der Richter damit zum Werkzeug einer Gesetzgebung, die allzu häufig die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht mehr beachtet. Gleichzeitig nutzt der Gesetzgeber das Instrument des Richtervorbehalts dazu, Maßnahmen, die oft genug in verfassungsrechtlicher Hinsicht kaum mehr zu rechtfertigen sind, zumindest noch den Anschein der Rechtsstaatlichkeit zu verleihen.

Während der Richtervorbehalt in der politischen Diskussion nahezu als Allheilmittel zur Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher Zustände gepriesen wird, belegt die Praxis, dass er in Wirklichkeit mehr und mehr zum Placebo verkommt. Der Richtervorbehalt erzielt in seiner aktuell praktizierten Form kaum mehr eine rechtsstaatlich relevante Wirkung, sondern dient vorwiegend dem politischen Zweck, immer neue und zum Teil fragwürdige Eingriffsbefugnisse rechtsstaatlich zu legitimieren.

Eingriffs- und Überwa­chungs­be­fug­nisse gehören auf den Prüfstand

In rechtsstaatlicher Hinsicht wäre es stattdessen notwendig, neu eingeführte Eingriffs- und Überwachungsbefugnisse einer unabhängigen Erfolgskontrolle zu unterwerfen und die Regelungen, die sich als nicht effektiv und/oder in der Praxis als rechtsstaatlich bedenklich erwiesen haben, dann auch konsequent wieder abzuschaffen. Gerade das praktiziert der Gesetzgeber aber nicht. Selbst dort, wo eine Evaluierung vorgesehen ist, wird diese politisch gesteuert, was durch das Fehlen vordefinierter Evaluierungskriterien ermöglicht und begünstigt wird. Als Beispiel kann die Evaluierung der zunächst befristeten Anti-Terrorgesetze dienen, die gezeigt hat, dass Eingriffsnormen, die einmal geschaffen wurden, immer wieder verlängert oder entfristet, aber niemals zurückgenommen werden. Das sog. Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz{[5] sah beispielsweise vor, dass die Verschärfungen, u.a. des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des MAD-Gesetzes und des BND-Gesetzes, vor dem 10. Januar 2012 unter Einbeziehung eines wissenschaftlichen Sachverständigen, der im Einvernehmen mit dem Deutschen Bundestag bestellt werden muss, zu evaluieren sind. Nach welchen Kriterien zu evaluieren ist und inwiefern hierbei eine Erfolgskontrolle stattzufinden hat, legte das Gesetz allerdings nicht fest.

Wie diese Evaluierung dann im konkreten Fall tatsächlich abgelaufen ist, hat die Süddeutsche Zeitung unter Berufung auf ein internes Dokument der Bundesregierung dargelegt.[6] Mit der Durchführung der Evaluierung wurde ein externes Consulting-Unternehmen für „wissenschaftliche Methodenberatung” beauftragt. Diese Firma hat für ihren Evaluierungsbericht u.a. Fragebögen ausgewertet, die sie den Geheimdiensten vorher zur Beantwortung zugeschickt hatte. Dass die Geheimdienste die Ausweitung ihrer gesetzlichen Befugnisse durch die Anti-Terrorgesetze begrüßen, ist allerdings kaum überraschend. Die subjektive Ansicht der Geheimdienste, die mittels einer Umfrage ermittelt worden ist, stellt damit den geforderten wissenschaftlichen Beleg für die Verlängerung oder Entfristung der Antiterrorgesetze dar. Das Fehlen konkreter und nachprüfbarer Evaluierungskriterien im Gesetz hat also ganz offenbar von vornherein dem Zweck gedient, sich aller Sachzwänge zu entledigen und das Evaluierungsverfahren nach Belieben politisch steuern zu können. Ob es tatsächlich stichhaltige und tatsachenbasierte Argumente dafür gibt, Antiterrorgesetze, die vor dem Hintergrund der besonderen Gefahrenlage von 9/11 geschaffen wurden, immer weiter zu verlängern, darf man getrost bezweifeln. Denn in Deutschland gab es in den letzten Jahren keine Terroranschläge und die spezifische Gefahrensituation, die nach den Anschlägen von New York weltweit herrschte bzw. die man damals unterstellte, hat sich allein durch Zeitablauf erledigt.

Die Selbsteinschätzung von Polizei, Staatsanwaltschaften oder Geheimdiensten ist als alleiniges Kriterium der Evaluierung ungeeignet, denn sie wird im Zweifel immer auf eine Fortsetzung der Maßnahmen hinauslaufen, wie beispielsweise auch die Diskussion um die Vorratsdatenspeicherung belegt. Obwohl es keine stichhaltigen Belege für den Nutzen einer Vorratsdatenspeicherung gibt, wird aus Kreisen der Sicherheitsbehörden durchgehend deren Wiedereinführung gefordert.
Es wäre daher notwendig und wünschenswert, bei allen grundrechtsintensiven Eingriffs- und Überwachungsmaßnahmen ein System einer neutralen wissenschaftlichen Untersuchung zu etablieren, das zwingend auch eine Erfolgskontrolle beinhaltet. Diese wissenschaftliche Untersuchung müsste zudem grundrechtliche Aspekte in ihre Betrachtung einbeziehen. Die permanente Ausweitung des Richtervorbehalts, wie wir sie in den letzten Jahren beobachten konnten, ist im Ergebnis nicht geeignet, die rechtsstaatlichen Bedenken gegen die zunehmende Zahl an Grundrechtseingriffen zu zerstreuen.

Zusammenfassung

Der Richtervorbehalt ist kein effektives Instrument zur Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verfahrens, weil in vielen Fällen keine sorgfältige Einzelfallprüfung mehr stattfindet, was nicht zuletzt an der unzureichenden personellen Ausstattung der Gerichte liegt und daran, dass der Gesetzgeber fortwährend neue Richtervorbehalte einführt. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Richtervorbehalt werden in der Praxis deshalb häufig nicht mehr erfüllt. Der Richtervorbehalt muss in der politischen Diskussion als Allheilmittel zur Begründung immer neuer Überwachungs- und Eingriffsbefugnisse herhalten und verkommt dadurch mehr und mehr zu einem rechtsstaatlichen Placebo. Neu geschaffene Eingriffsbefugnisse müssen einem System effektiver, wissenschaftlicher Kontrolle unterzogen werden. Nur Eingriffsbefugnisse die tatsächlich zu einem messbaren Ermittlungserfolg geführt haben und die auch in der praktischen Ausführung rechtsstaatlichen Anforderungen genügen, können und dürfen dauerhaft aufrecht erhalten werden.

THOMAS STADLER   ist Fachanwalt für IT-Recht und Fachanwalt für gewerblichen Rechtsschutz in der Kanzlei AFS-Rechtsanwälte in Freising.

Anmerkungen

[1] Zur öffentlichen Diskussion siehe z.B.: Kai Biermann, Bestandsdaten brauchen einen Richtervorbehalt, ZEIT-Online vom 12.03.2013, online unter: http://www.zeit.de/digital/internet/2013-03/bestandsdaten-gesetz-faq

[2] BVerfG, NJW 1997, 2165; BVerfG, NJW 2010, 2864, 2865.

[3] AG Würzburg, Urt. v. 29.09.2012, Az.: 103 Cs 701 Js 19849/11.

[4] Christoph Gusy, Überwachung der Telekommunikation unter Richtervorbehalt. ZRP 2003, Heft 8. S. 275

[5] Gesetz zur Ergänzung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes (Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz) vom 5. Januar 2007 (BGBl. 2007, Teil I Nr. 1, S. 2).

[6] Heribert Prantl, Alles gut und schön – angeblich, SZ vom 8. Mai 2011, online unter: http://www.sueddeutsche.de/politik/anti-terror-gesetze-alles-gut-und-schoen-angeblich-1.1094332

Der Beitrag Der Richtervorbehalt – ein politisches Kampfinstrument? erschien zuerst auf Humanistische Union.

„Racial profiling“ bezeichnet ein polizeiliches Handeln, das allein mit der Hautfarbe, ethnischer Zugehörigkeit, Herkunft oder anderen unveränderlichen Merkmalen der Betroffenen begründet wird. Das diese Praxis diskriminierenden Charakter hat, lässt sich kaum bestreiten – dennoch fehlen in der Bundesrepublik eindeutige verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zum „racial profiling“. Der Rechtsanwalt Sven Adam vertritt mehrere Betroffenen in verschiedenen Gerichtsverfahren. In seinem vorliegenden Beitrag verweist auf die Unvereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben, nicht nur aus dem Antidiskriminierungsrecht. Er zeigt auf, wie sich deutsche Gerichte bisher um eine Auseinandersetzung mit der „racial profiling“-Praxis der Bundespolizei drücken.

Die Auseinandersetzung um das so genannte „racial profiling“, das täglich zu beobachtende Handeln von Polizei- und Sicherheitskräften gegenüber Personen aufgrund von „Hautfarbe“, ethnischer Zugehörigkeit, Herkunft oder anderer unveränderlicher Merkmale und die damit einhergehende Diskriminierung, nimmt immer mehr Fahrt auf. Spätestens seit der viel beachteten Entscheidung des Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz vom 29. Oktober 2012 (Az.: 7 A 1 0532/12.OVG) zur Rechtswidrigkeit von Personenkontrollen allein aufgrund der Hautfarbe nehmen sich die Medien, Teile der Politik und die Rechtswissenschaft des Themas an. Dennoch sind bislang kaum verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zu dem Problem ergangen.

Neben den regelmäßig auftretenden Beweisproblemen für die von „racial profiling“ betroffenen Personen im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Klageverfahren dürfte auch der Unwillen der Gerichte, den kontrollierenden Polizist_innen Rassismus vorzuwerfen, Gründe dafür liefern, warum das Thema in den Urteilsbegründungen bisher kaum in Erscheinung tritt. Dabei sind die rechtlichen Rahmenbedingungen an sich hinreichend abgesteckt und bieten Raum für Entscheidungen mit Signalwirkung für den Grundrechtsschutz, wie im Folgenden skizziert werden soll.

„Racial profiling“ ist sowohl menschenrechtlich als auch europarechtlich unstreitig rechtswidrig. Davon geben die in diesem Zusammenhang einschlägigen und von Deutschland ratifizierten internationalen Vertragswerke Ausdruck: Internationale Übereinkommen wie die Europäische Menschenrechtskonvention (Art. 14 EMRK), der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Art. 2 Abs. 1 und Art. 26 IPbpR) und die Anti-Rassismus-Konvention (ICERD) verbieten eine Ungleichbehandlung auf Grund unveränderlicher Merkmale wie der „Hautfarbe“. Auch die Bundesregierung weist immer wieder darauf hin, dass „racial profiling“ im Sinne der Durchführung polizeilicher Maßnahmen allein aufgrund der äußeren Erscheinung von Personen rechtswidrig sei[1] und gegen das Verbot der Ungleichbehandlung in Artikel 3 Abs. 3 Grundgesetz verstößt.

Dennoch mehren sich die Fälle gerichtlicher Auseinandersetzungen, in denen sich Personen vorrangig von Bundespolizist_innen durch Kontrollen in den Zügen oder Bahnhöfen diskriminiert fühlen und deren Rechtswidrigkeit festgestellt wissen wollen (siehe unten). Die rechtswidrig durchgeführten Kontrollen werden jedoch befördert durch sehr weite Befugnisregelungen im Gefahrenabwehrrecht des Bundes (Bundespolizeigesetz – BPolG) und der Länder (länderspezifische Gefahrenabwehrgesetze). Ausgangspunkt von „racial profiling“ in Zügen, Bahnanlagen oder im Grenzbereich, sind zum Einen die Regelungen in den §§ 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG zur Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise. Zum Anderen haben die Länder in ihren jeweiligen Gefahrenabwehrgesetzen besondere Befugnisnormen für verdachtsunabhängige Kontrollen an so genannten „verrufenen“ oder „gefährlichen Orten“ geschaffen, die ihrerseits „racial profiling“ befördern. Zur Vereinfachung sollen hier nur die entsprechenden Regelungen aus dem BPolG exemplarisch dargestellt werden, inwiefern sie mit europäischem Recht und dem Grundgesetz unvereinbar sind.

„Verhin­de­rung oder Unter­bin­dung illegaler Einreise“ – § 22 Abs. 1a und § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG

Der Schutz der Grenzen sowie der Bahn- und Flughafenanlagen obliegt seit der Umwandlung des Bundesgrenzschutzes im Jahr 2005 der Bundespolizei. Die Bundespolizei kann nach § 22 Abs. 1a BPolG in Zügen und auf Bahnanlagen zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise verdachtsunabhängig jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere ausgehändigt werden. Gesetzliche Voraussetzung ist lediglich, dass auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, die ggf. bestreiften Züge und Bahnanlagen würden zur unerlaubten Einreise genutzt. Nach welchen Kriterien genau die zu kontrollierenden Züge und Bahnanlagen zu bestimmen sind und wer diese Bestimmung rechtsstaatlich prüft oder wie die Beamt_innen die anzusprechenden und zu kontrollierenden Personen aussuchen sollen, wird im Gesetz nicht erwähnt. Dies steht also im sehr weiten Ermessen der einzelnen Beamt_innen bzw. ihrer Vorgesetzten im Rahmen von Zielvorgaben.

Ähnlich verhält es sich mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG. Hiernach kann die Identität einer Person ebenfalls zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise, in diesem Fall im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern, verdachtsunabhängig festgestellt werden. Auch im Rahmen des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG liegt es im Ermessen der kontrollierenden Beamt_innen, wen sie kontrollieren möchten und wen nicht. Anders als bei den Normen, die als Anknüpfungspunkt das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und eine konkrete, regelmäßig auch individuelle Gefahrenlage voraussetzen, ermächtigen die §§ 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG die Bundespolizei zur Kontrolle von Personen völlig unabhängig von dem Verhalten der zu Kontrollierenden. Grundsätzlich könnte also tatsächlich jede_r Betroffene_r solcher Kontrollen sein. Tatsächlich sind jedoch regelmäßig phänotypische Merkmale bei den Betroffenen der Grund für die Auswahl der letztlich Kontrollierten.

Verstoß gegen EU-Recht zum Schen­gen-Raum

Schon unabhängig von der Überprüfung auf Diskriminierung ergeben sich Bedenken, ob die §§ 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG noch mit dem europäischen Unionsrecht zum „Schengen Raum“ vereinbar sein können. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte zuletzt in dem so genannten Melki-Urteil vom 22. Juni 2010 anhand einer Regelung zu verdachtsunabhängigen Kontrollen im Grenzgebiet zu anderen Mitgliedsstaaten grundsätzlich festgestellt, dass nationale Regelungen zum Zweck der Migrationskontrolle selbst den

„erforderlichen Rahmen für die diesen Behörden eingeräumte Befugnis vorgeben [müssen], um insbesondere das Ermessen zu lenken, über das sie bei der tatsächlichen Handhabung der Befugnis verfügen“[2].

Ausgangspunkt des Verfahrens vor dem EuGH war die Kontrolle von zwei Personen mit algerischem Pass im französisch-belgischen Grenzgebiet auf der französischen Seite im Jahr 2010. Die Kontrolle wurde auf eine französische Norm gestützt, die es der Polizei erlaubt, im Grenzgebiet mit einer Tiefe von 20 Kilometern jede Person verdachtsunabhängig zu kontrollieren. Das Urteil des EuGH ist unmittelbar auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG anwendbar, der – ähnlich wie die in dem Melki-Verfahren zu überprüfende französische Norm – verdachtsunabhängige Kontrollen im Grenzbereich mit einer Tiefe von bis zu sogar 30 Kilometer erlaubt. Die Feststellungen des EuGH gelten aufgrund des Zwecks der Regelung (Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise) aber auch für § 22 Abs. 1a BPolG (Befragung und Auskunftspflicht).[3]

Hier wird klar, dass es in den Befugnisnormen für verdachtsunabhängige Kontrollen zur Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise eines gesetzlichen Rahmens bedarf, der klare Vorgaben für die Durchführung der Kontrollen macht. Über diese erforderliche ermessenslenkende Klarstellung verfügen derzeit aber weder die §§ 22 Abs. 1a, 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG noch die entsprechenden Gesetze der Länder.[4] Gerade § 22 Abs. 1a BPolG dürfte wegen der unklaren Bestimmung der zu bestreifenden Züge und Bahnanlagen anhand von „Lageerkenntnissen“ ohnehin gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Normenklarheit und -bestimmheit[5] verstoßen.[6]

Auch nach der Entscheidung des EuGH hat es der deutsche Gesetzgeber aber bislang versäumt, die Regelungen in den §§ 23 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG anzupassen, so dass die mit den entsprechenden Feststellungsverfahren betrauten Verwaltungsgerichte bereits aufgrund der Melki-Entscheidung des EuGH ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH nach Art. 267 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erwägen sollten.

Verstoß gegen Diskri­mi­nie­rungs­ver­bote

Für die von den Kontrollen nach den §§ 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG betroffenen Personen geht es in der Regel aber nicht oder nicht nur um die Frage der Vereinbarkeit der Kontrollen mit dem europäischen Unionsrecht zum „Schengen Raum“ oder um die – auch zweifelhafte – Vereinbarkeit mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.[7] Ihnen geht es vielmehr um die tatsächlich erlebte Diskriminierung durch die faktische Auswahl der zu Kontrollierenden anhand phänotypischer Merkmale wie der „Hautfarbe“. Der Kontext der Kontrolle (Verhinderung oder Unterbindung illegaler Einreise) macht den Kontrollierten und unbeteiligten Zeug_innen der Kontrollen deutlich, dass die Polizei eine Kategorisierung von Menschen vornimmt, die im Kern besagt, dass diejenigen Menschen, deren Kategorie der Kontrollierte angeblich angehört, nicht als Deutsche wahrzunehmen sind.

Eine solche Klassifizierung von Menschen – in der Regel auf Grund der Hauptfarbe – ist nach zutreffender Ansicht des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) Ausdruck eines biologistischen Rassismus.[8] Für die Feststellung eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot durch eine solche Kontrolle bedarf es allerdings nicht einmal mehr der Hinzuziehung obengenannter Vertragswerke oder von Entscheidungen des Menschenrechtsausschusses der Vereinten Nationen.[9] Den entsprechenden Schutz vor faktischer Ungleichbehandlung bietet das Grundgesetz in Form des Artikel 3 Abs. 3. Spätestens nach der o.g. Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 29. Oktober 2012 kann die Rechtmäßigkeit der Kontrollpraxis nicht mehr ernsthaft behauptet werden. Das OVG hatte mit seiner Entscheidung ein Urteil des Verwaltungsgerichts (VG) Koblenz vom 28. Februar 2012 (Az.: 5 K 1026/11.K0) aufgehoben, in dem dieses gegen eine Auswahl zu kontrollierender Personen insbesondere nach deren äußerem Erscheinungsbild (hier eines Deutschen mit dunkler Hautfarbe), keine rechtlichen Bedenken einzuwenden und die Kontrolle für rechtmäßig erklärt hatte – sogar ohne Zulassung der Berufung. Das OVG Rheinland-Pfalz stellte demgegenüber in einer Pressemitteilung vom 29. Oktober 2012 nach der Aufhebung des Urteils fest

„dass das an den Kläger gerichtete Ausweisverlangen rechtswidrig war, weil die Hautfarbe des Klägers das ausschlaggebende Kriterium für die Ausweiskontrolle gewesen sei. Diese Maßnahme habe daher gegen das Diskriminierungsverbot in Art. 3 Abs. 3 des Grundgesetzes verstoßen.“[10]

 

Konflikt­ver­mei­dung von Teilen der Verwal­tungs­ge­richts­bar­keit

Das Verfahren vor dem OVG Rheinland-Pfalz hat allerdings weder die Kontrollpraxis noch die rechtlichen Auseinandersetzungen um die Auslegung der §§ 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG beendet. Seit Ende 2013 sind nun zwei weitere Verfahren vor den Verwaltungsgerichten in Stuttgart (Az.: 1 K 5060/13) und Köln (Az.: 20 K 7847/13) zu derartigen Kontrollen anhängig, weitere vor den Verwaltungsgerichten München und Koblenz folgen im Frühjahr 2014. In den Verfahren wird angestrebt, die streitigen Regelungen dem Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle nach Artikel 100 Abs. 1 GG oder dem EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 267 AEUV vorlegen zu lassen, um das Thema „racial profiling“ einer höchstrichterlichen Rechtsprechung zuzuführen.

Dies scheint geboten, da die rechtlichen Auseinandersetzungen um derartige Kontrollen nun mitunter bereits seltsame Blüten schlagen: Seit der Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz versuchen einige Verwaltungsgerichte dem regelmäßig auftretenden „Problem“ des „racial profiling“ im Fall des § 22 Abs. 1a BPolG auszuweichen, um der Bundespolizei keine rassistische Vorgehensweise vorwerfen zu müssen. Es findet stattdessen eine Überprüfung der Ansprache der Beamt_innen gegenüber den zu Kontrollierenden danach statt, ob nicht eigentlich eine Identitätsfeststellung nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG aufgrund einer Gefahrenlage gemeint gewesen sein könnte.

So kam zum Beispiel das Verwaltungsgericht Köln in einer Entscheidung vom 13. Juni 2013 (Az.: 20 K 4683/12) zu dem zwar richtigen, aber rechtsdogmatisch meiner Auffassung nach falsch begründeten Ergebnis der Rechtswidrigkeit einer anlasslosen Feststellung der Personalienfeststellung eines Rechtsanwaltes mit schwarzer Hautfarbe. Obwohl sich die Bundespolizeibeamt_innen im Verfahren ausdrücklich auf § 22 Abs. 1a BPolG bezogen, interpretierte das VG Köln die dort streitige unmittelbare Aufforderung nach Herausgabe des Ausweises als Identitätsfeststellung nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG. Da die dort verlangte konkrete Gefahr durch die Beamt_innen nicht begründet werden konnte und wollte, obsiegte der Kläger. Das Gericht ersparte dadurch jedoch sich und der Bundespolizei sämtliche Ausführungen zum diskriminierenden Charakter der Kontrolle.

Eine andere Vermeidungsstrategie wählte das Verwaltungsgericht Koblenz in dem Verfahren einer jungen Frau, die sich gegen ihre Platzverweisung aus einem Bahnhof nachträglich gerichtlich zur Wehr setzt (Az.: 5 K 832/12.KO). Die Klägerin hatte die Kontrolle mehrerer Menschen mit schwarzer Hautfarbe durch zwei Bundespolizisten in einem Zug kritisiert, war den beiden Beamten im Bahnhof gefolgt und wollte beobachten, wie diese eine weitere Person mit dunkler Hautfarbe kontrollierten. In der mündlichen Hauptverhandlung am 21. August 2013 war das Gericht sichtlich bemüht, sämtliche Hinweise auf eine potentiell rassistische Kontrollpraxis zu unterbinden. Fragen an die Beamten zum Grund der Kontrollen wurden nicht zugelassen, gleichwohl erteilte Antworten wurden trotz entsprechender Anträge nicht protokolliert.

Nach der Abweisung der Klage aufgrund angeblich mangelnder Glaubwürdigkeit der Klägerin und zweier weiterer Zeug_innen ist dieses Verfahren nach Zulassung der Berufung durch das OVG Rheinland-Pfalz nun dort anhängig (Az.: 7 A 10993/13.OVG).

Solange das Problem nicht einmal in der Rechtsprechung entsprechend benannt wird, dürfte wohl erst eine Nichtigkeitserklärung der §§ 22 Abs. 1a und 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) oder die vielfach geforderte ersatzlose Streichung dieser Normen durch die Politik die sowohl rechtlichen als auch politischen Auseinandersetzungen zu den diskriminierenden Kontrollen beenden. Damit würde zumindest ein kleiner Teil des institutionellen Rassismus in diesem Land beseitigt.

SVEN ADAM   ist seit sieben Jahren selbstständiger Rechtsanwalt in Göttingen und u.a. spezialisiert auf das Gefahrenabwehr- und Versammlungsrecht. Seit 2011 führt er Klagen gegen verdachtsunabhängige polizeiliche Kontrollen einzig aufgrund phänotypischer Merkmale. Er vertrat auch den Kläger in dem Verfahren vor dem OVG Rheinland-Pfalz, durch welches das Phänomen seit 2012 breiter öffentlich diskutiert wird.

Anmerkungen

[1] Zuletzt BT-Drs. 18/453 vom 6.2.2014, S. 2.

[2] Europäischer Gerichtshof, Urteil v. 22.6.2010, Rs. C 188/1 0C 189/10, Melki und Abdeli, Rdnr. 75.

[3] Vgl. auch Cremer, „Racial Profiling“ – Menschenrechtswidrige Personenkontrollen nach § 22 Abs. 1a Bundespolizeigesetz, Berlin 2013, S. 14.

[4] Vgl. Winkelmann, MigrationsRechtNet, Rechtsprechung, Urteil des EuGH v. 22.6.2010, Rs. C 188/1 0 C 189/1 0 – Melki & Abdeli, S. 5.

[5] Vgl. BVerfG, Beschluss v. 13.6.2007, 1 BvR 1550/03, 1 BvR 2357/04, 1 BvR 603/05, Ziff. 94 f.

[6] Vgl. Cremer, a.a.O., S. 18.

[7] Ebd., S. 17 ff.

[8] EGMR, Urteil v. 13.12.2005, Antragsnummer 55762/00 u. 55974/00 (Timishev gegen Russland), Ziff. 55.

[9] Vgl. zu „ethnic profiling“ Rosalind Williams vs. Spain, International covenant on civil and political rights, 17.8.2009, Az.: CCPR/C/96/D/1493/2006.

[10] OVG Rheinland Pfalz, Pressemitteilung Nr. 30/2012, Ausweiskontrolle eines dunkelhäutigen Deutschen durch die Bundespolizei: Verfahren nach Entschuldigung beendet.

Der Beitrag „Racial profiling“ bei Befragungen und Identitätsfeststellungen im Gefahrenabwehrrecht des Bundes erschien zuerst auf Humanistische Union.

In Brandenburg kämpft die Gewerkschaft der Polizei (GdP) mit zwei Klagen gegen die gesetzliche Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamt_innen in dem Bundesland. Der von ihr befürchtete Missbrauch ist bislang nicht belegt. Die mittlerweile beim Landesverfassungsgericht anhängigen Klagen bieten die Gelegenheit, die Frage der Zulässigkeit einer individuellen Kennzeichnungspflicht erstmals verfassungsrechtlich prüfen und bewerten zu lassen.

Seit dem 1. Januar 2013 besteht im Land Brandenburg für Polizeivollzugsbeamt_innen eine gesetzlich geregelte Kennzeichnungspflicht.[1] Nach § 9 Abs. 2 Brandenburgisches Polizeigesetz müssen Polizist_innen bei Amtshandlungen an ihrer Dienstkleidung ein Namensschild tragen. Beim Einsatz geschlossener Einheiten wird das Namensschild durch eine – zur Identitätsfeststellung geeignete – Kennzeichnung ersetzt. Brandenburg ist damit das erste Land, das die Kennzeichnungspflicht gesetzlich geregelt hat. In Berlin war die Kennzeichnungspflicht zum 1. Januar 2011 vom Berliner Polizeipräsident Glietsch durch eine Geschäftsanweisung (ZSE Nr. 2/2009) mit folgender Begründung eingeführt worden: In der modernen und bürgernahen Polizei sei das Tragen von Namensschildern zur Uniform eine von allen erwartete selbstverständliche Geste der Service- und Kundenorientierung. Die Angst eines Teils der Mitarbeiter_innen vor Repressalien durch Rechtsbrecher_innen könne nicht auf Tatsachen gestützt werden.

Die Humanistische Union setzt sich seit Jahrzehnten für die polizeiliche Kennzeichnungspflicht ein,[2] weil sie darin ein Mittel zur demokratischen Kontrolle polizeilichen Handels sieht, das geeignet ist, die Grundrechte der Bürger_innen zu stärken. Dies sieht die größte deutsche Polizeigewerkschaft (GdP) regelmäßig anders und versucht bundesweit, die Kennzeichnungspflicht zu verhindern.[3] Dabei vertritt sie die Auffassung, das die Verpflichtung zum Tragen von Namensschildern einen verfassungswidrigen Eingriff in das Grundrecht auf informelle Selbstbestimmung als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes gemäß Artikel 2 Abs. 1 GG i.V.m. Artikel 1 Abs. 1 GG für die Betroffenen darstelle. Auch werde Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verletzt. Nach Auffassung der GdP liege kein öffentliches Interesse an einer namentlichen Zwangskennzeichnung der Polizei vor, das den Grundrechtseingriff rechtfertigen könne. Die namentliche Kennzeichnung der Polizei stelle diese vielmehr unter einen Generalverdacht.[4]

In Brandenburg kämpft die GdP nun für diese Ansicht ein „letztes Gefecht“ mit dem Mittel der Verfassungsbeschwerde vor dem brandenburgischen Verfassungsgericht. Die GdP unterstützt zwei beim Verwaltungsgericht anhängige Verfahren, zu denen parallel, unmittelbar gegen die gesetzliche Regelung des § 9 Abs. 2 des Brandenburgischen Polizeigesetzes zwei Verfassungsbeschwerden beim Landesverfassungsgericht erhoben wurden. Eins der Verfahren bezieht sich auf das Tragen von Namensschildern, das zweite auf die Nummerierungen im Rahmen von Einsätzen geschlossener Einheiten. Das Brandenburgische Verfassungsgericht hat nun die Möglichkeit, die von der GdP gegen die Kennzeichnungspflicht immer wieder vorgetragenen verfassungsrechtlichen Argumente ad absurdum zu führen.

Auch gegen die in Berlin geltende Regelung wurde Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Mit Beschluss vom 16. November 2011 wies das Verwaltungsgericht Berlin (Aktenzeichen 60 K 9.11 PVL) diese Anträge jedoch zurück. Da in Berlin die Kennzeichnungspflicht mittels einer Geschäftsanweisung eingeführt wurde, entschied das Berliner Verwaltungsgericht nicht über die Verfassungsmäßigkeit der Kennzeichnungspflicht, sondern lediglich darüber, ob bei ihrer Einführung Mitwirkungspflichten nach § 85 Abs. 1 Nr. 6 PersVG bestanden haben. Das Bestehen solcher Mitwirkungspflichten wurde verneint. Deshalb richten sich jetzt alle Augen im republikweitem Streit um die polizeiliche Kennzeichnungspflicht auf das brandenburgische Verfassungsgericht, das als erstes deutsches Verfassungsgericht über die Verfassungsmäßigkeit der polizeilichen Kennzeichnungspflicht entscheiden muss. Zu hoffen ist, dass das Gericht der Entscheidung nicht mit Zulässigkeitserwägungen ausweicht.

Die verfassungsrechtlich zu entscheidende Frage ist klar: Mit der gesetzlichen Anordnung der Kennzeichnung von Polizeivollzugsbediensteten durch ein Namensschild wird unbestritten in deren Grundrecht aus Artikel 2 Abs. 1 i.V.m. Artikel 1 Abs. 1 GG und in das entsprechende Landesgrundrecht aus Artikel 11 der Brandenburgischen Landesverfassung eingegriffen. Dieser Eingriff ist jedoch im überwiegenden Allgemeininteresse – anders als die GdP meint – zulässig, sofern die vom Gesetzgeber geschaffene Regelung normenklar ist und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird. Dies wird man dem Brandenburgischen Gesetzgeber vom Verfassungsgericht bescheinigen müssen.

Der von der GdP befürchtete Missbrauch der Kennzeichnung – polizeikritische oder kriminelle Personen könnten willkürlich falsche Anschuldigungen gegen die Beamt_innen erheben oder mit Hilfe weiterer öffentlich zugänglicher Informationen könnten die gekennzeichneten Polizeibeamt_innen sowie deren Angehörige bedroht und angegriffen werden – ist nicht belegbar. Es sind keine konkreten Fälle bekannt, in denen durch das Tragen von Namensschildern Gefährdungen eingetreten sind.

Hingegen lässt sich das Allgemeininteresse an der Kennzeichnung klar bestimmen.[5] In einem demokratischen Rechtsstaat muss die Ausübung des Gewaltmonopols des Staates, das auch von Beamt_innen mit Polizeibefugnissen umgesetzt wird, auf seine Rechtmäßigkeit hin überprüfbar sein. Dazu muss staatliches Handeln auf konkrete Amtsträger_innen zurückführbar sein. Zur Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit polizeilichen Handelns ist die individuelle Kennzeichnung sowohl ein legitimes als auch ein geeignetes Mittel. Die Kennzeichnung ist auch ein zumutbares Mittel, das nicht durch ein gleich geeignetes Mittel ersetzt werden kann, weil es präventiv Fälle von Amtsmissbrauch verhüten kann. Im Falle von ungesetzlichen Übergriffen sind die Verantwortlichen schneller zu ermitteln und zur Rechenschaft zu ziehen. Es leuchtet ein, dass die Kennzeichnung eine wichtige präventive Funktion erfüllt, die auch die Polizeibediensteten selbst schützt: Müssen sie damit rechnen, dass sie identifiziert werden können, werden sie Fehlverhalten mit Blick auf disziplinarische oder strafrechtliche Konsequenzen vermeiden. Gleichzeitig lassen sich auch falsche Anschuldigungen besser aufklären. Darüber hinaus wird durch die Kennzeichnung auch die Eigenverantwortlichkeit von Polizeivollzugsbediensteten betont. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit ist Polizist_innen wie auch sonst hoheitlich handelnden Vertreter_innen der Staatsmacht zuzumuten, dass ihre Persönlichkeitsrechte z.B. von Staatsanwaltschaft und Justiz in Abwägung einer effektiven rechtsstaatlichen Kontrolle insoweit eingeschränkt werden. Es sind keine Unterschiede erkennbar, die es rechtfertigen könnten, Polizeibedienstete anders zu behandeln als Mitarbeiter_innen anderer Verwaltungen.

ROSEMARIE WILL   Jahrgang 1949, wurde nach ihrer juristischen Ausbildung 1989 als ordentliche Professorin für Staatsrecht an der Humboldt-Universität zu Berlin berufen; seit 1993 hat sie dort einen Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Rechtstheorie inne. Von 1993 bis 1995 war sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Bundesverfassungsgericht im Dezernat von Prof. Dr. Grimm, ab 1996 für zehn Jahre Richterin am Landesverfassungsgericht Brandenburg. Rosemarie Will war von 2005 bis 2013 Bundesvorsitzende der Humanistischen Union, in deren Bundesvorstand sie derzeit für bioethische Fragen zuständig ist. Sie ist Mitherausgeberin der „Blätter für deutsche und internationale Politik“ und hat zahlreiche Veröffentlichungen zu Fragen des Rechtsstaats und des Grundrechteschutzes vorzuweisen.

Anmerkungen

[1] GVBl I 2011 Nr. 10 v. 10.6.2011, S. 1 f.

[2] Anja Heinrich, Polizeikennzeichnung in Berlin und Brandenburg, eine HU-Erfolgsgeschichte, HUMitteilungen Nr. 214 (3/2011), S. 10-11.

[3] Vgl. dazu die Stellungnahmen der GdP im brandenburgischen Gesetzgebungsverfahren, Landtag Brandenburg P-AI 5/13-1, S. 25.

[4] Vgl. dazu die in der Anhörung des Brandenburgischen Landtages vorgetragene Argumente.

[5] Vgl dazu Hartmut Aden, Die Kennzeichnung der Polizei, in: Die Polizei 2010 (Heft 12), S. 347-352.

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