Der Sudan im Jahr 2004: Kämpfe in der Westprovinz Darfur haben über 10.000 Tote gefordert. Arabischstämmige Milizen terrorisieren die Bevölkerung im Auftrag der Zentralregierung in Khartum und haben über eine Million Menschen in die Flucht getrieben, die nun vom Hungertod bedroht sind. Schätzungen sprechen von mehreren Hunderttausend Verhungernden in den nächsten Monaten. Pünktlich zum zehnten Jahrestag des Völkermords in Ruanda spielt sich vor den Augen der Weltöffentlichkeit erneut ein afrikanisches Drama ab. Die Staatssekretärin im Auswärtigen Amt, Kerstin Müller, spricht schon von „ethnischen Säuberungen”. Wiederholt sich hier die Geschichte? Bringt sich der schwarze Kontinent wirklich selbst um, wie es der renommierteste französische Afrika-Journalist Stephen Smith in einem umstrittenen „Nekrolog” jüngst behauptete?

Tatsächlich offenbarte der Genozid in Ruanda 1994 – parallel zu den Balkankriegen –, wie trügerisch die Rede vom „Ende der Geschichte” nach 1989 gewesen war. Todesschwadronen und Massengräber prägten das Antlitz der 1990er Jahre, auch wenn die vereinte westöstliche Welt anfänglich in Frieden und Freiheit zu prosperieren schien. Die alte Bundesrepublik war noch in den 1980er Jahren von einer öffentlichen Solidarität mit den armen Ländern geprägt, die so erfolgreiche Spendenkampagnen wie „Menschen für Menschen” des Schauspielers Karlheinz Böhms hervorbrachte, der damit Hungernde in Äthiopien unterstützte. Diese Solidarität ist gegenwärtig zumindest aus der medialen Öffentlichkeit verschwunden. Fernsehshows werden heute spontan zugunsten der Elbeflut opfer in Szene gesetzt, nicht für die Hungernden in Darfur oder die halbe Milliarde Kinder, die mit weniger als einem US-Dollar täglich überleben muss.

Jenseits der Katastrophennachrichten gibt es jedoch vielleicht ebenso viele Hoffnungszeichen: Denn die Dritte Welt, so wie sie in Negativbildern noch viele Köpfe hierzulande prägt, existiert nicht mehr. Sie hat sich ausdifferenziert. Neben den failed states, in Chaos, Hunger und Not versinkenden Gemeinwesen, stehen aufstrebende Staaten wie Indien, China oder Brasilien. Die Lebenserwartung ist in diesen Ländern in den letzten 40 Jahren stärker gestiegen als in den 4.000 Jahren zuvor. Und der Weltbankpräsident James Wolfensohn nannte den linken brasilianischen Präsidenten Lula jüngst begeistert das „wichtigste Einzelexperiment, das es derzeit gibt auf der Welt.” Lula fordert denn auch die Teilnahme der drei Länder und Südafrikas am nächsten G-8-Treffen. Sie würden den Norden mit Macht an die Ungerechtigkeiten der Weltwirtschaftsordnung erinnern: Mit mehr als 300 Milliarden Dollar subventionieren die OECD-Staaten ihre 20 Millionen Landwirte; die Milliarden Kleinbauern- und Landarbeiterfamilien in den Entwicklungsländern haben keine Chance, ihre Produkte auf diesen abgeschotteten Märkten unterzubringen. Eine Billion Dollar pro Jahr werden weltweit für Rüstung ausgegeben, dagegen nur 50 Milliarden für Entwicklungshilfe. Auch wenn Korruption, Bürgerkriege und Diktaturen vielfach hausgemacht sind: Die reichen Länder des Nordens haben eine hohe Verantwortung für die Entwicklung im Süden, der sie vor allem durch Strukturveränderungen im Welthandel endlich gerecht werden müssen.

Entwicklungspolitische Fragen sollten also wieder ins Zentrum der Debatten rücken, gerade in einer Zeit, in der die Öffentlichkeit vielleicht allzu sehr auf Terrorismus, Irak-krieg, amerikanische Hegemonie sowie nationale und europäische Fragen fixiert ist. Denn in einer unsicheren südlichen Hemisphäre können jederzeit neue Risiken für die Länder des Nordens entstehen. Die Beiträge dieses vorgänge-Heftes wollen sowohl Fortschritte als auch Defizite analysieren: Genhart Baum, Bundesinnenminister a.D. und von 1992 bis 1998 Leiter der deutschen Delegation in der UN-Menschenrechtskommission, zieht eine Bilanz der internationalen Menschenrechtspolitik der vergangenen Jahre. Die ökologischen und wirtschaftlichen Chancen, die für die Entwicklungsländer durch Umstellung auf erneuerbare Energien entstehen, arbeiten Ulrich Laumanns, Danyel Reiche und Mischa Bechberger in ihrem Beitrag überzeugend heraus. In die Frühphase der (west)deutschen Entwicklungspolitik führt der Aufsatz von Hendrik Grote: Im Verlauf der 1950er Jahre entstand allmählich, behindert und befördert von ganz verschiedenen äußeren Einflüssen, eine eigenständige Entwicklungspolitik. Das Schicksal philippinischer Arbeitsmigrantinnen in Singapur präsentiert Nicole Weber anhand eigener Forschungen vor Ort. Für die Frauen ist der Aufenthalt in der Fremde zugleich Emanzipations- und Zwangserfahrung. Welche lokalen Aktivitäten in Deutschland für eine gerechtere, die Interessen des Südens berücksichtigende Weltwirtschaftsordnung möglich sind, zeigen Ellen Frings und Jürgen Wüst in ihrem mit zahlreichen Fallbeispielen belegten Beitrag. Am Ende des Heftschwerpunktes stellt wie immer ein aktueller Literaturbericht wichtige Neuerscheinungen vor.

Hermann Scheer kämpft in seinem Essay unverdrossen gegen politikmüde Agonie und alles beherrschenden Ökonomismus an und prophezeit das Widererstarken engagierter Gesellschaftskritik von links. In den Kommentaren und Kolumnen verweist Wieland Hempel auf die einzelnen Felder, in denen der zum Fetisch gewordene Liberalisierungsglaube die Gesellschaft gefährdet. Ein neues Wahlrecht fordert Lore Maria Peschel-Gutzeit: Kinder sollten von Geburt an stimmberechtigt sein, treuhänderisch ausgeübt durch ihre Eltern. Gary S. Schaal fragt, ob bürgerschaftliches Kapital eine harte Währung sein kann, während Hildegard Pamme auf die Defizite in der kommunalen Selbstverwaltung verweist. Christoph Bruch will dem Geheimnisträger Staat durch ein Informationsfreiheitsgesetz zu Leibe rücken will. Rezensionen runden das Heft ab.

Intellektuell anregende Lektüre wünscht wie immer

Alexander Cammann

Der Beitrag Editorial erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004 ), S.5-13

Das 1993 in Deutschland gegründete Forum Menschenrechte kann auf zehn Jahre harter, mühsamer, aber dennoch erfolgreicher Arbeit für die Menschenrechte zurückblicken. Die Gründung des Forums war ein Glücksfall, wie das Jochen Motte (Vereinte Evangelische Mission) genannt hat, – ein Glücksfall, der sich weiter bewähren muss. Das Ziel war der Informationsaustausch und die Meinungsbildung zu Grundsatzfragen sowie die Reaktion auf tagespolitische Ereignisse. Das Forum Menschenrechte ist keine Dachorganisation, sondern ein bundesweites Netzwerk von 45 Organisationen mit unterschiedlichen Schwerpunkten und Aufgabengebieten – alle sind jedoch durch das Thema Menschenrechte verbunden. Es ist dem Forum gelungen, anerkannter Gesprächspartner von Parlament und Regierung zu werden und auch auf internationaler Ebene wirksam zu werden. In meiner Eigenschaft als Leiter der deutschen Delegation in der UNO-Menschenrechtskommission von 1992 bis 1998 habe ich wichtige Anregungen in intensiven Diskussionen jeweils vor den Sitzungsperioden der Menschenrechtskommission erhalten.

Insti­tu­ti­o­nelle Absicherung der Menschen­rechte

Anlass zur Zufriedenheit mit der Situation der Menschenrechte und der Nachhaltigkeit der Menschenrechtspolitik besteht jedoch gegenwärtig in keiner Weise – es gibt Fortschritte, aber auch empfindliche Rückschritte. Zu denken ist an die negativen Folgen des 11. September 2001 für den Stellenwert der Menschenrechtspolitik und an den unseligen Irak-Krieg gegen das Völkerrecht, und den Ansehensverlust der USA durch die Folterungen im Irak. Mit den Folgen dieses Krieges haben wir momentan zu kämpfen. Wir stellen einen globalen mentalen Klimawandel fest: zulasten der Menschenrechte.

Parallel zu diesen besorgniserregenden Entwicklungen gibt es Positives zu vermerken. In Deutschland existieren neue Institutionen, die die Menschenrechtspolitik stärker machen sollen: seit 1998 der Bundestagsausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe, ebenfalls seit 1998 der/die Beauftragte für Menschenrechte des Auswärtigen Amts, das Deutsche Institut für Menschenrechte, das 2002 nach langjährigen zähen Verhandlungen mit Bundesregierung und Bundestag gegründet werden konnte – ein besonderer Verdienst der Hartnäckigkeit von Werner Lottje, dem langjährigen Menschenrechtsbeauftragten des Diakonischen Werks.
Für die europäische Ebene gilt ähnliches: Der Beitritt der ostmitteleuropäischen Staaten zur Europäischen Union hat deren Zivilgesellschaften gestärkt und wird sie weiter stärken. Die neue europäische Verfassung mit ihren Grundrechten wird ein Fort-schritt sein. Die Einklagbarkeit der dort fixierten Menschenrechte und ein Menschenrechtsausschuss des Europäischen Parlaments werden hoffentlich folgen.

Nationale und internationale Institutionen sind wichtiger denn je. Dazu gehören m.E. – bei aller durch Kompromissnotwendigkeiten bedingten Schwäche – der Internationale Strafgerichtshof und die durch Sicherheitsratsbeschluss eingerichteten Spezialgerichte zu Ruanda und dem früheren Jugoslawien. Der Internationale Strafgerichtshof ist nur für schwere Kriegsverbrechen und Menschenrechtsverletzungen subsidiär zu-ständig. Er könnte der Welt jetzt zeigen, dass er kein zahnloser Tiger ist. Allerdings hat der Sudan sich dem Statut nicht unterworfen. Dennoch ist eine Untersuchungskommission unverzichtbar. Ihre Ergebnisse könnten wie in anderen Fällen, beispielsweise Jugoslawien, Vorstufe für ein vom Sicherheitsrat eingesetztes Sondertribunal werden. So sollte er Ermittlungen dazu aufnehmen, wer in Darfur für den Völkermord verantwortlich ist. Einen Hochkommissar für Menschenrechte bei den Vereinten Nationen gibt es seit 1995 – alles letztlich Ergebnisse der Wiener Weltkonferenz, bei der sich 1993 auch einige westeuropäische Staaten noch ausdrücklich gegen den Hochkommissar und den Gerichtshof ausgesprochen hatten.
Der Umgang der USA mit dem Internationalen Strafgerichtshof ist nicht zu akzeptieren. Sie bestreiten seine Zuständigkeit gegenüber US-Staatsangehörigen und setzen Staaten unter Druck, die mit dem Gerichtshof zusammenarbeiten. Er wird dadurch geschwächt. Dennoch ist er Ausdruck einer internationalen Bewegung gegen die Straflosigkeit. Das neue deutsche Völkerstrafrecht, das der deutschen Justiz Anklage und Verurteilung bei bestimmten Straftaten von Ausländern im Ausland ermöglicht – also z.B. Anklage gegen diejenigen, die gegenwärtig im Sudan und dort besonders in Dafür Bomben auf Krankenhäuser, Schulen und Kirchen werfen – ist leider zu wenig bekannt und wird nicht praktiziert.

Die deutschen Behörden unternehmen in der Regel nichts, bevor nicht der Täter in Deutschland ist. Diese Bequemlichkeit schützt die Täter. Die deutschen NGOs sollten die Staatsanwaltschaften mit einigen Musterfällen konfrontieren und Verfahren vorantreiben. Dennoch: Institutionen und internationale Vereinbarungen, wie die 1998, fünfzig Jahre nach Verkündung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verabschiedete Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Schutz der Menschenrechtsverteidiger sind ein wirklicher Fortschritt angesichts so vieler Rückschläge der letzten Jahre, an dessen Zustandekommen die UN-Menschenrechtskommission in Genf lange gearbeitet haben. Mit dieser Resolution sollen alle diejenigen geschützt werden, die weltweit für die Durchsetzung der Menschenrechte eintreten. Ihre Rechte werden im einzelnen definiert. Auch wenn die Resolution oft keine unmittelbare Hilfe gegen Unterdrückung und Verfolgung ist, so gibt sie vor allem den NGOs eine wichtige Rückendeckung.

Die weltweite Praxis der Menschen­rechte

Entscheidend jedoch sind nicht Resolutionen und Protokolle. Entscheidend ist allein, dass es dadurch oder auf andere Weise gelingt, die Situation der Menschen tatsächlich zu verbessern und Schlimmeres zu verhindern. Entscheidend ist, ob das einzelne Individuum in den Genuss der Menschenrechte kommt – und das sind seit der Wiener Konferenz 1993 auch die ökonomischen, sozialen und kulturellen Rechte, wie sie in der Schlusserklärung der Konferenz vereinbart wurden. Das ist die Messlatte für alles, was wir tun. Allzu oft sollen wir durch Worte, durch den Wortlaut von Verfassungen, die nur auf dem Papier stehen, durch Dialogrituale ohne irgendeine Bereitschaft zur Veränderung auf Seiten der Dialogpartner beruhigt und von Aktivitäten abgehalten werden. Geben wir dem nach, verraten wir die Opfer und all diejenigen, die unter schwierigen Verhältnissen – oft unter Gefahr für Leib und Leben – die Menschenrechte verteidigen.

Am schlimmsten ist es für mich immer dann, wenn ich sehe, wie Regierungen oder Abgeordnete frei gewählter Parlamente mit autoritären Machthabern gemeinsame Sache machen oder sich missbrauchen lassen und die Menschenrechte würdelos anderen Interessen unterordnen. Wie oft hat man das z.B. während des Apartheid-Regimes in Südafrika erlebt; wie oft in zahllosen anderen Ländern. Als UN-Sonderberichterstatter für die Menschenrechte im Sudan wurde ich später ebenfalls Zeuge solch verantwortungsloser Politik.

Menschenrechte sind eine Querschnittsaufgabe internationaler und nationaler Politik, wie UN-Generalsekretär Kofi Annan das mit den Vereinten Nationen vorlebt, wenn er versucht, die Menschenrechte in allen anderen Bereichen der UN-Politik zu verankern. Menschenrechte waren auch das Querschnittthema der verschiedenen Weltkonferenzen in den 1990er Jahren, so der Weltbevölkerungskonferenz in Kairo und der Weltfrauenkonferenz in Peking. Sie sind nicht das einzige Element in den internationalen Beziehungen, aber ein unverzichtbares.

Das große Vorbild ist bei alledem nach wie vor die KSZE-Schlussakte von Helsinki 1976, die neben den Elementen „Frieden” und „Wirtschaftsbeziehungen” gleichberechtigt auch die Menschenrechte zum Gegenstand hatten. Auf diese Weise bekamen die Freiheitsbewegungen in Osteuropa, wie Solidarnosc in Polen und die Charta 77 in der Tschechoslowakei, wichtige Rückendeckung in der Zeit bis 1989.

Traurig stimmt, dass das zehnjährige Jubiläum der Wiener Weltmenschenrechtskonferenz von 1993 von den Vereinten Nationen nicht sichtbar gefeiert wurde. Sie hätte es in vielfacher Weise verdient gehabt: Denn die Konferenz hat die Rolle der NGO’s gestärkt. Die besondere Verletzbarkeit von Frauen und Kindern ist zum Thema geworden. Das „Recht auf Entwicklung” wurde verankert. In Wien wurde die Einrichtung eines Hochkommissars für Menschenrechte und des Internationalen Strafgerichtshofs auf den Weg gebracht – und insgesamt einen Bewusstseinswandel bewirkt angesichts der schrecklichen Situation im früheren Jugoslawien, unter deren Eindruck die Konferenz damals stand. Leider erzwingen häufig erst die Katastrophen wie die auf dem Balkan den Fortschritt; niemand konnte sich den damaligen Sachzwängen entziehen. Die Schlussdeklaration wurde damals von allen Staaten einstimmig angenommen. Heute gelingt es dagegen mitunter nicht einmal, Zitate der Wiener Schlusserklärung in UN-Resolutionen zu wiederholen. Die like-minded-countries lehnen das immer wieder ab: jene Länder vor allem Afrikas und Asiens, aber auch Russland und Kuba, die der Menschenrechtspolitik als Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten skeptisch bis ablehnend gegenüber stehen. Wir haben uns weit von Wien entfernt.

Rückschläge und Forts­chritte

Es sieht wie ein Widerspruch aus, wenn ich bei aller Kritik sage, dass die Menschenrechtsthematik in den letzten Jahren nach der Wiener Konferenz an Kraft gewonnen hat – auch in den Beziehungen der Staaten untereinander. Das Bewusstsein für die Verbindlichkeit der Menschenrechtsnormen ist gewachsen. Allerdings ist es nicht wirklich gelungen, zu einer weltweiten Strategie zur Durchsetzung dieser Normen zu gelangen. Auf der Stockholmer Konferenz zur Vorbeugung gegen Völkermorde im Januar 2004 hat Kofi Annan von „beschämenden Versäumnissen” der Vereinten Nationen und ihrer Mitglieder in den 1990er Jahren gesprochen. Er hat sich in Ruanda ausdrücklich für diese Versäumnisse entschuldigt. Es stellt sich die Frage: Haben wir dazugelernt aus den Erfahrungen in Kambodscha, in Ruanda, im früheren Jugoslawien? Aktuell haben wir die Situation im Sudan vor Augen, bei der die vorbeugende Menschenrechtspolitik wieder einmal versagt hat. Es ist einerseits gelungen, auch durch eine aktive Rolle der Vereinigten Staaten und anderer westlicher Staaten, den jahrzehntelangen Bürgerkrieg zwischen Nord und Süd zu stoppen, Friedensverhandlungen sind weit fortgeschritten. Aber der Konflikt hat sich in die Westregion Darfour verlagert mit dem bekannten schrecklichen Bürgerkriegsbild. Tausende wurden und werden seit Monaten dort getötet, ca. 700.000 Menschen sind auf der Flucht, ohne ausreichende humanitäre Hilfe. Schon vor mehr als zwei Jahren wurde diese Gefahr benannt, ohne dass die Regierung in Khartoum unter Druck gesetzt wurde, die politischen Ursachen für diesen Konflikt ernst zu nehmen. Sie glaubt, den Konflikt durch Gewalt lösen zu können. Bis heute hat der Sicherheitsrat nicht reagiert, obwohl sich die deutsche Regierung darum bemüht und zahlreiche internationale Stellungnahmen das Ende des Krieges fordern. Aber: Es geschah nichts, obwohl die Lage immer bedrohlicher wurde, keine vorbeugende Diplomatie zur Eindämmung des Konflikts, geschweige denn vorbeugende Aktionen, wie sie bei anderen Konfliktherden mitunter gelingen. Immer wieder machen wir diese bittere Erfahrung einer selektiven Wahrnehmung von Konflikten — als ob in Afrika Menschenleben nicht ebenso viel wert sind wie Haiti, über dessen Lage wir vor nicht allzu langer Zeit allabendlich unterrichtet wurden wie gegenwärtig über die Gewalttaten im Irak, die unsere Fernsehnachrichten füllen.

Die Völkergemeinschaft muss ihr ganzes Gewicht einbringen, um Khartoum zu einem wirklich kontrollierten Waffenstillstand, der Zulassung humanitärer Hilfe und zu Friedensverhandlungen über Darfur zu zwingen. Das tut sie aber nicht. Die Menschen in Darfur sind Opfer egoistischer Einzelinteressen von Mitgliedern des Sicherheitsrats. Auch Europa spricht nicht mit einer Zunge.

Ich kann für mich in Anspruch nehmen, vor dem Konflikt schon 2002 und 2003 in meinen Berichten als zuständiger UN-Sonderberichterstatter gewarnt zu haben. Andere haben es auch getan. Wir stießen auf taube Ohren. Einige Staaten, wie Deutschland, wurden aktiv, drangen aber bisher nicht durch. Die UNO war und ist in diesem Fall handlungsunfähig.

Terro­ris­mus­be­kämp­fung als Gefahr für die Menschen­rechte

Dieses düstere Bild ließe sich ohne weiteres ergänzen: die negativen Folgen der Terrorismusbekämpfung für die Menschenrechte belegen eine weltweite Klimaverschlechterung. Für eine ganze Reihe von Staaten ist die Teilnahme an der Terrorismusbekämpfung ein Freibrief dafür, den Druck auf die eigene Bevölkerung aufrechtzuerhalten oder gar zu verstärken – und man lässt sie ungeschoren. Im Grunde kann man den Terrorismus überhaupt nicht gemeinsam mit Despoten bekämpfen — aber in bestimmten außen-politischen Zwangssituationen bleibt wohl nichts anderes übrig. Es darf aber keinen „Terrorismusrabatt” für diejenigen geben, die den neuen islamistischen Terrorismus nicht unterstützen. Schon gar nicht darf es dazu kommen, dass solche Regime, wie z.B. jüngst im Falle Libyens, noch gestärkt werden und internationale Reputation erhalten. Wir machen uns dadurch zum Komplizen autoritärer Machthaber.

Die Terrorismusbekämpfung hat aber auch in den westlichen Demokratien die Substanz der freiheitlichen Gesellschaftsordnungen geschwächt. Burkhard Hirsch brachte diese Entwicklung auf den Punkt: „Es ist ein Ziel islamistischer Terroristen, die moralische und rechtliche Substanz der westlichen Welt zu treffen. Die Reaktionen zeigen, wie gering ihr Selbstbewusstsein und ihr Vertrauen in die Kraft einer freien und weltoffenen Gesellschaft geworden ist.”

Es ist sicher richtig: Der weltweite Terrorismus ist eine neue Art ernsthafter Bedrohung, gegen die neue Maßnahmen und Instrumente notwendig sind, aber nicht so weit gehende wie die Sicherheitspakete hier und der Patriot Act in den USA.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem wegweisenden Urteil vom 3. März 2004 – eine Sternstunde der Verfassungsgerichtsbarkeit – zum so genannten Lauschangriff in Wohnungen festgestellt, dass die Effizienz der Strafverfolgung die Grenze der Menschenwürde nicht überschreiten darf. „Groß verdient das Urteil genannt zu werden, weil es mit beispielloser Konsequenz den auf die Menschenwürde gestützten Leitgedanken des ,absolut geschützten Kernbereichs persönlicher Lebensführung‘ und damit ein tragendes Element des freiheitlichen Rechtsstaats in allen Phasen strafprozessualer Informationsverarbeitung zur Geltung bringt”, so jüngst dazu der Frankfurter Jurist Erhard Denninger. Zu viele Unverdächtige geraten heute durch die von Schily vorgelegten Sicherheitspakete in das Visier der Sicherheitsbehörden. Es ist eine Diskriminierung, wenn z.B. Ermittlungen nur an den Tatbestand geknüpft werden, dass jemand Ausländer ist und einer bestimmten Religionsgemeinschaft angehört.
Die wegweisenden Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts könnten über den entscheidenden Einzelfall hinaus eine Besinnung und eine Trendwende herbeiführen. Die Sicherheitsgesetze, insbesondere das Ausländer- und Asylrecht gehören auf den Prüfstand. Es darf nicht dazu kommen, dass die Art der Terrorismusbekämpfung in den freiheitlichen Gesellschaften mehr Schaden anrichtet als der Terror selbst.

Die Glaubwürdigkeit der Demokratie wird zutiefst erschüttert, wenn ein großes, demokratisch verfasstes Land wie die USA „den Regelverstoß zur Norm erklärt und wie in Guantanamo oder in den Lagern in Afghanistan nackte Willkür übt.” (Süddeutsche Zeitung vom 9. März 2004)

Der jüngst veröffentlichte jährliche Menschenrechtsbericht der USA zu 196 Staaten wird dadurch zu einem Dokument der Heuchelei. Die USA behandeln sich selbst darin mit keinem Wort. Selbstkritik ist Voraussetzung für Glaubwürdigkeit. Ich bin sicher, dass die amerikanische Demokratie die Kraft zur Selbstkorrektur entwickeln wird, etwa durch den Obersten Gerichtshof und durch eine Korrektur der Antiterrorgesetze in einigen Jahren durch den Gesetzgeber.

Freiheitsrechte sind Ausdruck der unantastbaren Menschenwürde und nicht vom Staat gnädig gewährte Privilegien, die zur beliebigen Disposition stehen.

Die UNO als Akteur weltweiter Menschen­rechts­po­litik

Nicht nur der 11. September hat zu tief greifenden Veränderungen geführt. Seit längerem schon beobachten wir ein neues Phänomen: an die Stelle der Staaten treten zunehmend „Kriegsunternehmer” – warlords, Söldnerbanden – die oft im Auftrag anderer zur Durchsetzung von Wirtschaftsinteressen die Gesellschaften ausplündern, soweit das nicht schon die korrupten Regierungen tun. Das erfordert neue Strategien. Der Soziologe Ulrich Beck erwartet, dass das auf Staaten gestützte Völkerrecht allmählich von der Verfassung einer Weltinnenpolitik abgelöst wird, mit der Einsetzung transnationaler Militärmacht, um dem Ziel der Menschenrechte Geltung zu verschaffen. Gehen wir in ein Jahrhundert wachsender Pazifizierungs- und Menschenrechtskriege? Und wer entscheidet in solchen Situationen? Menschenrechtspolitik ist immer Einmischung, im äußersten Fall auch durch Soldaten.

In den Vereinten Nationen sind die Menschenrechte zu einem Querschnittthema geworden. Es gibt erfreuliche neue Vereinbarungen, wie das im Dezember 2002 beschlossene Zusatzprotokoll zur Anti-Folter-Konvention von 1984, mit dem ein präventives Konzept eines Besuchssystems von außen ermöglicht werden soll. Für dieses Vorhaben hat sich Deutschland in den UN-Gremien jahrelang aktiv eingesetzt. Aber wie passt das zum gegenwärtigen Verhalten der Bundesländer in Deutschland! Das Protokoll muss nun endlich unterzeichnet und ratifiziert werden. Der Widerstand gegen den vereinbarten Besuchsmechanismus ist unerträglich und schädigt die Glaubwürdigkeit unseres Landes. Wie sollen wir von anderen etwas fordern, was wir selbst nicht akzeptieren? Gerade die aufgeflammte Diskussion über Folter in unserem Land zeigt, dass auch wir anfällig sind und gut daran tun, uns internationalen Kontrollen zu unterwerfen.

Die Vereinten Nationen sind für die Menschenrechtspolitik ganz und gar unverzichtbar. Ihr Ansehen, so meine These, ist durch ihre Demütigung im Zusammenhang mit dem Irak-Krieg eher gewachsen. Sie sind ganz und gar unentbehrlich, um Alleingänge einzelner Staaten oder Staatengruppen zu verhindern, auch wenn ihre Zusammensetzung aus so vielen unterschiedlich orientierten Staaten keine Garantie für richtige Entscheidungen ist, wie wir es durch das Versagen des Sicherheitsrats bei der Bewältigung der Darfur-Krise bestätigt sehen. Mit großem Respekt und tiefer Trauer gedenken wir des im letzten Jahr im Irak ermordeten UN-Hochkommissars für Menschen-rechte, Sergio Vieira de Mello. Auf seine als kämpferisch geltende Nachfolgerin, die Kanadierin Louise Arbour, richten sich unsere Hoffnungen.

In gefährlicher Weise geschwächt ist die UN Menschenrechtskommission. Sie ist das zentrale Forum der Völkergemeinschaft, die wichtigste zwischenstaatliche Säule des globalen Menschenrechtsschutzes — auch wenn sie ihre Aufgabe wegen des starken Widerstands der Täter nur mühsam und unbefriedigend wahrnehmen kann. Sie ist momentan in einer schweren Krise. Amnesty international sprach rückblickend auf 2003 von der „schlechtesten aller bisherigen Sitzungen”. Reporter ohne Grenzen sehen die Kommission überrannt von einer Gruppe von Staaten, die eher die Täter als die Opfer schützt. Deutliche Kritik kam von Kofi Annan und de Mello, die die Kommission er-mahnt haben, ihre eigentlichen Aufgaben wahrzunehmen.

Es ist nicht zu bestreiten, dass insbesondere die europäischen Staaten unter aktiver Mitwirkung der Bundesregierung in der Kommission für die Menschenrechte kämpfen, auch wenn sie das nicht immer konsequent tun. Sie unterliegen aber immer öfter einer Mehrheit afrikanischer und islamischer Staaten, die zutage tritt,

– wenn die verheerende Menschenrechtslage in Zimbabwe 2003 und 2004 nicht ein-mal zur Tagesordnung zugelassen wird;
wenn Kuba regelmäßig von Kritik weitgehend verschont bleibt, auch nach einer neuen Welle von Verhaftungen und Todesurteilen;
wenn zur alleinigen Opfern religiöser Intoleranz auf der Welt die Muslime erklärt werden (vgl, die Resolution der Menschenrechtskommission 2003 zu religiöser Intoleranz);
— wenn Resolutionen zu Tschetschenien und zum Sudan abgelehnt und solche zu China und dem Iran gar nicht mehr eingebracht werden.

Wir brauchen dieses weltweit einmalige Forum. Es ist der einzige Ort, wo sich die Staaten der Kritik stellen müssen und wo die NGOs, die teilnahmeberechtigt sind, ihre Stimme erheben können. Die Menschenrechtskommission ist Ausdruck der engagierten, notwendigen und positiven Einmischung. Nach den schlimmen Erfahrungen der Sitzungsperiode März/April 2003 kann aber nicht einfach zur Tagesordnung der diesjährigen Sitzung übergegangen werden. Der Westen muss in einer Grundsatzerklärung deutlich machen, wo er steht. Leider gibt es dafür bisher keine Anzeichen?

Die Globa­li­sie­rung der Demokratie

Fortschritte in Sachen Menschenrechte sind nicht allein mit Kritik zu erreichen. Sie er-fordern langfristige Hilfen zur Verbesserung der ökonomischen und sozialen Verhältnisse, zum Aufbau von Zivilgesellschaften, beharrliches Bemühen um ein neues Bewusstsein, neue Formen der Zusammenarbeit über die Grenzen der Staatengruppen hinweg. Das Ziel ist die Globalisierung der Demokratie. Das ist keine weltfremde Utopie, sondern es ist die Fortsetzung des Weges, auf den sich die Menschheit nach den Katastrophen des schrecklichen 20. Jahrhunderts gemacht hat.

Es ist ein sehr anspruchsvolles Ziel, das von Land zu Land den Einsatz unterschiedlicher Strategien erfordert. Die Zahl der Demokratien hat in den letzten Jahren weltweit zugenommen. Das ermutigt. Dennoch wird immer wieder das Ziel der Universalität der Menschenrechte infrage gestellt. An der Universalität darf es jedoch keine Abstriche geben, etwa im Hinblick auf andere Religionen und Kulturen. Wer dies tut, verliert leicht den Halt. Irgendeine Kultur von vorneherein als unfähig zur Demokratie zu bezeichnen, zeugt von Arroganz. Betrachten wir beispielsweise die arabischen Gesellschaften, denen angesichts des islamistischen Extremismus unsere besondere Aufmerksamkeit gelten muss. Wichtige Gruppen in den arabischen Gesellschaften fordern dort immer nachdrücklicher rechtsstaatliche Reformen. Sie lassen sich nicht von dem Vorurteil beirren, Islam und Menschenrechte seien ein Gegensatz. Der indische Nobelpreisträger Amartya Sen sagt: „Wer Demokratie als rein westliche Idee ansieht, vernachlässigt die intellektuelle Geschichte anderer Gesellschaften und die globale Entwicklung demokratischer Ideen.” Ich kenne keine Weltreligion, die nicht auf der Würde des Menschen beruhen würde.

Die Modernisierungsidee der deutschen Außenpolitik für den Nahen und Mittleren Osten, wie sie die Bundesregierung vertritt, wird nur bei einer Stärkung der dortigen Zivilgesellschaften gelingen, wenn also Bündnispartner in den Ländern selbst gewonnen werden können. Nur so könnte auch der Konflikt zwischen Israelis und Palästinensern entschärft und damit ein entscheidender Beitrag zur Beseitigung des Terrorismus geleistet werden — nachhaltiger als durch die Sicherheitsbehörden mit ihren immer weiter wuchernden Kompetenzen. Nur mit der Unterstützung der Mehrheit der Muslime ist der Kampf gegen den islamistischen Terror zu gewinnen.

Sicher: Noch sind die Zivilgesellschaften dort schwach. Zu ihrer Stärkung gibt es keine Alternative. Der arabische Human Development Report — allein von arabischen Experten verfasst — hat das Demokratiedefizit auch als Ursache von wirtschaftlicher Unterentwicklung beschrieben (Arab Human Development Report, UNDP 2003)

Die Türkei — ein Land des Islam mit demokratischer Verfassung, auch wenn es noch viele Mängel gibt — hat sich auf den Weg hin zu Europa und zu europäischen Standards gemacht. Sie ist in ihrer Brücken- und Beispielfunktion unverzichtbar. Wenn dieser Prozess der Annäherung hin zur Aufnahme in die Europäische Union gelingt, dann ist dies ein Beitrag im Kampf gegen die terroristische Bedrohung.

Es gibt weder Anlass zu Schwarzmalerei noch zu ungerechtfertigtem Optimismus. Menschenrechtspolitik bleibt eine große anstrengende Herausforderung. Viele haben sich dieser Aufgabe verschrieben, so auch das Forum Menschenrechte. Es gibt keinen Anlass zur Resignation. Unzählige Menschen überall auf der Welt hoffen auf aktive Menschenrechtsverteidiger. Sie dürfen nicht im Stich gelassen werden. Eines darf man dabei nicht vergessen: Vieles, war wir nicht für möglich gehalten haben, ist Wirklichkeit geworden.

* Der Beitrag basiert auf einer Festrede anlässlich des 10-jährigen Jubiläums des Forum Menschenrechte am 11. März 2004 im Berliner Roten Rathaus. Informationen über die Arbeit des Forum Menschenrechte unter www.forum-menschenrechte.de

[1] Leider verlief auch die Sitzungsperiode 2004 erneut weitgehend unbefriedigend. Vgl. Gerhart
Baum: Stärkeres Gewicht für Menschenrechte, in: Süddeutsche Zeitung vom 6. Mai 2004. Generell
dazu: Gerhart Baum/Eibe RiedeUMichael Schaefer (Hg.): Menschenrechtsschutz in der Praxis der
Vereinten Nationen, Nomos: Baden-Baden 1998.

Der Beitrag Menschenrechtspolitik ist immer Einmischung erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004 ), S.14-23

Für die Länder des Südens eröffnen sich durch die Nutzung von erneuerbaren Energien, also von Solar- und Windenergie, Biomasse, (kleiner) Wasserkraft und Erdwärme, neue Entwicklungsmöglichkeiten — so lautet die Ausgangshypothese dieses Beitrags. Ohne erneuerbare Energien, so die weitere Zuspitzung dieser Annahme, ist eine nachhaltige Entwicklung der Länder des Südens nicht möglich; ihre verstärkte Nutzung ist für die zukünftige soziale, ökonomische und ökologische Situation dieser Nationen von entscheidender Bedeutung. Um diese These zu stützen, werden eingangs die Vorteile von erneuerbaren Energien für Entwicklungsländer beschrieben. Anschließend soll analysiert werden, welche Hemmnisse einer stärkeren Anwendung regenerativer Erzeugungstechnologien in Ländern des Südens bislang entgegen stehen und wie diese Restriktionen überwunden werden können. Schließlich wird deutlich gemacht, dass erneuerbare Energien kein Thema eines Nord-Süd Konflikts sind, sondern ihre verstärkte Nutzung auch im Interesse der Industrieländer liegen kann.

Nutzung erneu­er­barer Energien im Nord-Süd-­Ver­gleich

Nach Angaben der Internationalen Energieagentur hatten erneuerbare Energien im Jahr 2001 einen Anteil von 13,5 Prozent am gesamten Weltenergieverbrauch. Dabei dominierte die Nutzung von Biomasse (10,8 Prozent), gefolgt von der Wasserkraft (2,2 Prozent). Der Anteil der anderen erneuerbaren Energien am Weltenergieverbrauch, also von Wind- und Solarenergie sowie Erdwärme, lag gerade einmal bei 0,5 Prozent. Bei diesen so genannten neuen erneuerbaren Energien sticht zudem ins Auge, dass sie vor-wiegend in Ländern des Nordens genutzt werden; so verfügt Europa über 74,39 Prozent der weltweit installierten Windenergieleistung.

Die entstehenden Massenmärkte speziell für Wind- und Solarenergie im Norden und die damit verbundenen Quantensprünge in Bezug auf technische Effizienz und Kosten können die Grundlage für die Diffusion dieser Technologien in den Süden schaffen. Die Entwicklungsländer stützen sich bislang vorwiegend auf alte erneuerbare Energien, also traditionelle Biomasse und Groß-Wasserkraft. Nur 13 Prozent des weltweiten Biomasse-Verbrauchs findet in der OECD statt, während in den nicht der OECD angehörenden Ländern drei Viertel der weltweiten Nutzung erneuerbarer Energien erfolgt. In der OECD liegt der Anteil erneuerbarer Energien bei 5,7 Prozent, in den nicht der OECD angehörenden Ländern beträgt der Anteil 22,3 Prozent (IEA 2003: 3ff.).

Vorteile von erneu­er­baren Energien für Entwick­lungs­länder

Um die Vorteile zu erkennen, die sich aus einem stärkeren Ausbau erneuerbarer Energien in Entwicklungsländern ergeben, muss man sich zuerst die Nachteile vergegenwärtigen, die aus der derzeitigen Struktur der Energieversorgung in diesen Ländern resultieren. Diese Nachteile entstehen zum einen aus einem hohen Anteil von (traditioneller) Biomasse, zum anderen aus einer dominanten Position fossiler Energien im kommerziellen Energiesektor.

In vielen Entwicklungsländern wird Biomasse heute in Formen genutzt, die weder „erneuerbar” noch „nachhaltig” sind. Besonders in den ariden und semiariden Regionen dieser Erde, wie zum Beispiel in der Sahel-Zone, führt der starke und steigende Bedarf an Brennholz beziehungsweise Holzkohle zu einer fortschreitenden Zerstörung von Wäldern und anderen Ökosystemen.

Daneben stellt die Verwendung von Biomasse zum Kochen oder Heizen auch eine Gesundheitsgefahr dar: Eine Milliarde Menschen, die meisten von ihnen Frauen und Kinder, werden durch die Nutzung traditioneller Biomasse regelmäßig innerhalb ihrer Wohnung einer Luftverschmutzung ausgesetzt, die bis zu hundertmal höher ist als die entsprechenden Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) (G8 Renewable Energy Task Force 2001: 20).

Die Einführung und Verbreitung verbesserter Herde bietet eine Lösungsmöglichkeit für diese Probleme: Die neuen Herde verbrauchen weniger Biomasse und haben einen geringeren Schadstoffausstoß vorzuweisen. Noch besser geeignet sind erneuerbare Energien, die Wärme für Koch- und Heizzwecke produzieren können, wie zum Beispiel Biogasanlagen oder Solarkocher. Die Einführung dieser Technologien leistet somit einen Beitrag zum Schutz natürlicher Ressourcen und zur Verbesserung der Lebensqualität und der Gesundheit ihrer Nutzer.

Ein anderes Problem, welches durch erneuerbare Energien gelöst werden kann, ist die unzureichende Stromversorgung in vielen Entwicklungsländern. Durch die hohen Kosten für den Ausbau des Stromnetzes haben viele ländliche und periphere Regionen so gut wie keine Chance, in absehbarer Zeit elektrifiziert zu werden.

Erneuerbare Energien wie kleine Solaranlagen (Solar Home Systems), Kleinwasserkraftwerke oder kleine Windkraftanlagen können zur dezentralen Stromversorgung ein-gesetzt werden. Sie stellen damit eine sichere, umweltfreundliche und oft auch kosten-günstigere Option für den Aufbau einer modernen Energieinfrastruktur in ländlichen Regionen dar. Mit ihrer Hilfe wird die wirtschaftliche Entwicklung dieser Regionen gefördert, und die Abwanderung vom Land in die Städte abgeschwächt.

In vielen Städten in Entwicklungsländern wiederum führt der hohe Verbrauch an fossilen Energieträgern zu einer starken Luftverschmutzung, verbunden mit den entsprechenden Gesundheitsrisiken für die Bevölkerung. Die Luftqualität in den lateinamerikanischen und asiatischen Megastädten nimmt schon jetzt bedrohliche Ausmaße an. Neben der Luftverschmutzung durch Schwefeldioxid, Staub, Kohlenmonoxid und Stickstoffoxide führt der Verbrauch fossiler Energien auch zu Emissionen des Treibhausgases Kohlendioxid.

Erneuerbare Energien haben in diesem Bereich den Vorteil, dass sie zum Großteil emissionsneutral funktionieren. Der Betrieb von Solar- und Windkraftanlagen verursacht keine Luftverschmutzung oder Treibhausgasemissionen. Diese Technologien leisten somit einen Beitrag zum Schutz von Umwelt und Gesundheit.

Nicht zuletzt hat der Verbrauch von fossilen Energieträgern auch negative makroökonomische Effekte. Die meisten Länder des „Südens” sind in hohem Maße von Energieimporten abhängig. Die Entwicklungsländer importieren zum Beispiel fast 40 Prozent des weltweit gehandelten Erdöls (Wieczorek-Zeul 2001: 13.). Durch die Verschlechterung der terms of trade in vielen Ländern der Dritten Welt verschlingt der Energieimport immer größere Teile des Volkseinkommens; die Leistungsbilanzen verschlechtern sich zunehmend, oft mit der Folge einer weiter anwachsenden Auslandsverschuldung. Und schließlich sind die Reserven der fossilen Energien endlich, was in Zukunft zu Verknappungserscheinungen und weiter ansteigenden Preisen führen wird.

Mit Hilfe von erneuerbaren Energien können Entwicklungsländer sich aus der Abhängigkeit von Energieimporten lösen und ihre Energieversorgung auf eine sichere, stabile und nachhaltige Grundlage stellen. Neben den ökologischen und sozialen Vorteilen haben erneuerbare Energien somit auch wirtschaftliche Vorteile für Entwicklungsländer. Woran liegt es nun, dass viele Länder des „Südens” erneuerbare Energien bei ihrer Energieversorgung bisher dennoch nicht oder nur wenig berücksichtigen?

Restrik­ti­onen für erneuerbare Energien in Entwick­lungs­län­dern

Ein zentrales Hindernis für den Einsatz von Photovoltaik-Anlagen und andere erneuerbare Energien in Entwicklungsländern sind die hohen Investitionskosten, die bei der Anschaffung einer solchen Anlage anfallen. In Kenia beispielsweise kostet ein kleines Solar Home System (SHS) mit 12 Watt Leistung rund 150 US-Dollar – gegenüber einem durchschnittlichen jährlichen Pro-Kopf-Einkommen von 360 US-Dollar, das in ländlichen Regionen noch niedriger ist. Kreditprogramme für SHS gab es bis vor kurzem in Kenia nicht. Das erklärt, weshalb es immer noch hauptsächlich die wohlhabenden Haushalte sind, die sich ein SHS anschaffen (Hankins 2000: 92).

Ein anderes Problem, das die Verbreitung von SHS in Kenia (und in vielen anderen Entwicklungsländern) behindert, ist ihre oft unbefriedigende Qualität. Hinzu kommt,dass sie in der Regel unzureichend gewartet werden – auch aufgrund eines Mangels an qualifizierten Technikern in den ländlichen Gebieten. Das hat zur Folge, dass an die 40 Prozent der SHS in Kenia momentan nicht oder nur teilweise funktionieren. Nachteilig für die Diffusion von SHS in Kenia ist auch das so genannte false labelling: SHS werden mit Aufklebern versehen, auf denen eine höhere als die tatsächliche Leistung vermerkt ist (Otieno 2003: 40). Der Kauf solcher Systeme untergräbt das Vertrauen der Verbraucher in erneuerbare Energietechnologien und kann mittelfristig einen Markt zerstören. Um dem entgegenzuwirken, könnten zum Beispiel Qualitätsstandards eingeführt, Qualitätskontrollen intensiviert und die Verbraucher mit Hilfe von Informationskampagnen aufgeklärt werden.

Auf der anderen Seite sind es auch häufig die politischen Rahmenbedingungen in Entwicklungsländern, die eine Verbreitung erneuerbarer Energien behindern. Die politische und wirtschaftliche Instabilität in vielen Ländern erschwert private Investitionen in Projekte im Bereich erneuerbare Energien. Die Lizenzvergabe für die Produktion von Strom ist sehr häufig mit Unmengen an Bürokratie verbunden und damit kosten- und zeitintensiv. Unklare oder nicht vorhandene politische Rahmenbedingungen für erneuerbare Energien (zum Beispiel hinsichtlich der Einspeisung von Strom und des Verkaufs an die Netzbetreiber) verhindern Planungs- und Investitionssicherheit.

Hinzu kommt, dass erneuerbare Energien in den Energiepolitiken der meisten Entwicklungsländer eine relativ geringe Rolle spielen. Die Energiesysteme von Entwicklungsländern sind überdurchschnittlich stark auf Erdöl ausgerichtet; andere mögliche Energieträger werden nur wenig berücksichtigt. Das liegt zum Teil auch an einflussreichen Lobbys im Bereich der fossilen Energien, während der Einfluss von Protagonisten erneuerbarer Energien sich zumeist noch in Grenzen hält. Das wiederum hat zur Folge, dass fossile Energieträger in vielen Entwicklungsländern stark von der Regierung subventioniert werden und demzufolge eine stärkere Wettbewerbsposition als erneuerbare Energien einnehmen.

Zu den Entwicklungsländern mit den höchsten Subventionen für fossile Energien zählen Algerien, Indonesien, Nigeria, Iran und Venezuela – also Länder, die in hohem Maße von der Produktion und dem Export fossiler Energien abhängig sind. Der Iran beispielsweise erzielt 80 Prozent seiner Deviseneinnahmen durch den Verkauf von Erdöl und Erdgas. Die Kosten für Energie liegen hier mehr als 80 Prozent unter dem weltweiten Durchschnitt. Damit sind Strom, Öl und Gas im Iran so billig wie fast nirgendwo sonst und werden deshalb von Industrie und Bevölkerung in großen Mengen konsumiert. Die wirtschaftlichen Kosten, die aus dieser Verschwendung von Ressourcen resultieren, belaufen sich auf ungefähr 2,2 Prozent des Bruttosozialprodukts. Die Streichung der Subventionen würde den Energieverbrauch um schätzungsweise 47,5 Prozent reduzieren und die Kohlendioxid-Emissionen Trans um die Hälfte verringern (IEA 1999: 162).

Zudem würden erneuerbare Energien sich besser gegen fossile Energien durchsetzen können. Momentan haben erneuerbare Energien, einschließlich Wasserkraft, einen An-teil von unter 0,04 Prozent am iranischen Energieverbrauch. In der politischen Diskussion im Iran spielen erneuerbare Energien so gut wie keine Rolle. Im Gegenteil: Es gibt eine starke Lobby gegen den Abbau der Subventionen und für fossile Energien. Ein Grund hierfür sind auch die starken Verflechtungen zwischen Politik und Erdöl- beziehungsweise Erdgaswirtschaft. Somit gibt es auf politischer Ebene wenige Anreize für eine Umorientierung in Richtung erneuerbarer Energien.

Erfolgs­be­din­gungen für erneuerbare Energien in Entwick­lungs­län­dern

Mit Ausnahme von natürlichen, unveränderlichen Faktoren wie zum Beispiel dem Vorhandensein geothermischer Ressourcen, können Erfolgsbedingungen in der Regel durch geeignete politische Maßnahmen oder im Zuge sozialer Lernprozesse hergestellt und verbessert werden. Hier sollen exemplarisch zwei wichtige Erfolgsbedingungen für die Verbreitung erneuerbarer Energien in Entwicklungsländern vorgestellt werden, zusammen mit den Maßnahmen, die zu ihrer Entstehung geführt haben.

Der bereits geschilderte Kapitalmangel in den Entwicklungsländern stellt ein wesentliches Hemmnis für den Ausbau erneuerbarer Energien dar. Die Schaffung einer sicheren finanziellen Grundlage sollte somit ein wesentlicher Bestandteil jeder Strategie zur Förderung erneuerbarer Energien sein. In Marokko wird die Verbreitung erneuerbarer Energien mit finanzieller Unterstützung externer Akteure vorangetrieben. Im Bereich der Windkraft wurden im Laufe der 1990er Jahre mit finanzieller und technischer Unterstützung der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) eine Reihe von Studien durchgeführt, die das Windkraftpotenzial Marokkos ermittelten. Ende 2000 entstand ein Demonstrationswindpark mit 3,5 MW Leistung, für den die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) einen zinsgünstigen Kredit zur Verfügung stellte. Gleichzeitig wurde mit einem Kredit der Europäischen Investitionsbank (EIB) und dem Kapital eines französischen Konsortiums mit Beteiligung der Electricite de France (EdF) ein Windpark über 50 MW errichtet. Ein weiterer Windpark mit 60 MW Leistung, bei dem die KfW sich erneut an der Finanzierung beteiligen wird, ist bereits in Planung (Wiekert 2003).

Auch die Verbreitung von Solaranlagen wird in Marokko von externen Akteuren finanziert. Die International Finance Corporation (IFC) beispielsweise stellt im Rahmen ihrer Photovoltaic Market Transformation Initiative (PVMTI) marokkanischen Unter-nehmen und Organisationen insgesamt 5 Millionen US-Dollar für die Finanzierung photovoltaischer Anlagen zur Verfügung. Bis jetzt sind bereits 1,7 Millionen US-Dollar an zwei Projekte gegangen, in deren Rahmen (Klein-)Kredite für die Anschaffung von PV-Systemen vergeben werden (PVMTI Webseite).

Zum anderen versucht die marokkanische Regierung, ausländische Unternehmen in ihr ländliches Elektrifizierungsprogramm einzubinden. Momentan werden im Rahmen von internationalen Ausschreibungen Aufträge für die Elektrifizierung einzelner ländlicher Regionen mit Hilfe von Solar Home Systems vergeben. Auch die ländliche Elektrifizierung Marokkos wird von der KfW finanziell unterstützt. Ein anderes Projekt im Bereich der Solarenergie ist das geplante solarthermische Kraftwerk in Afn Beni Mathar(200 MW), welches mit Hilfe eines Kredits der Global Environmental Facility (GEF) finanziert werden soll.

Viele dieser Projekte wären ohne die finanzielle Unterstützung ausländischer Geber nicht möglich gewesen. Seit den 1990er Jahren werden von Seiten bilateraler und multilateraler Akteure zunehmend Mittel für erneuerbare Energien bereit gestellt. Gerade die internationalen Entwicklungsbanken konzentrieren ihre Förderung allerdings weiterhin noch auf konventionelle Energieprojekte. Zum Beispiel haben erneuerbare Energien momentan einen Anteil von lediglich 6 Prozent am Energieportfolio der Weltbank (EIR Webseite).

Neben der finanziellen Seite mangelt es in Entwicklungsländern oft an politischer Unterstützung für erneuerbare Energien. Neben der Aufklärung politischer Entscheidungsträger über die Vorteile erneuerbarer Energien ist es deshalb wichtig, institutionelle Strukturen aufzubauen, welche die Förderung erneuerbarer Energien weiter vor-antreiben. Ein gutes Beispiel für eine gelungene Institutionalisierung erneuerbarer Energien ist Indien. Bereits 1981, als Konsequenz aus den Ölkrisen der 1970er Jahre, wurde im Ministerium für Wissenschaft und Technologie eine Commission for Additional Sources of Energy (CASE) eingerichtet. Ein Jahr später wurde im Energieministerium ein Department of Non-Conventional Energy Sources (DNES) gegründet. Seit 1992 gibt es sogar ein eigenes Ministry for None-Conventional Energy Sources (MNES) — weltweit das einzige Ministerium, welches sich ausschließlich mit erneuerbaren Energien beschäftigt.

Das MNES hat in der Vergangenheit eine Reihe wichtiger politischer Maßnahmen zur Förderung erneuerbarer Energien initiiert, unter anderem die beschleunigte Abschreibung beziehungsweise Steuerbefreiung für Projekte im Bereich erneuerbarer Energien, sowie verschiedene Subventionen für die Installation von erneuerbaren Energietechnologien. Gleichzeitig wurde ein rechtlicher Rahmen geschaffen, der die Produktion, Einspeisung, Übertragung und den Verkauf von Strom aus erneuerbaren Energien regelt. Bei diesen Aktivitäten erhält das MNES Unterstützung von insgesamt neun regionalen Büros und drei eigenen Forschungseinrichtungen: dem Solar Energy Centre (SEC), dem Centre for Wind Energy Technology (C-WET) und dem National Institute of Renewable Energy (NIRE). Die 1987 gegründete India Renewable Energy Development Agency (IREDA) fördert die Verbreitung erneuerbarer Energien durch zinsgünstige Kredite (MNES 2003).

Diese starke institutionelle Verankerung erneuerbarer Energien hat mit dazu beige-tragen, dass die Bedeutung von Wind, Sonne und Wasser für die Energieversorgung Indiens in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen ist. Indien ist unter den Entwicklungsländern mit der größten Windkraftindustrie (Produktionskapazität von über 500 MW pro Jahr) und rund 2.100 MW an installierter Windkraftleistung ein Pionier. Auch bei der Nutzung von Biomasse, Biogas (3 Millionen Biogasanlagen), Solarkochern (500.000 Einheiten), Kleinwasserkraft (über 1.400 MW) sowie solarthermischen und photovoltaischen Anlagen (450.000 Solar Home Systems) gehört Indien zu den führenden Ländern. Mit dem existierenden institutionellen Netzwerk und der relativ sicheren
politischen Unterstützung gibt es auch für die kommenden Jahre eine gute Grundlage für den weiteren Ausbau erneuerbarer Energien in Indien – auch in Form von neuen Technologien wie zum Beispiel solarthermischen Kraftwerken.

Sowohl externe als auch interne Akteure spielen demnach eine Rolle bei der Verbreitung erneuerbarer Energien in der Dritten Welt. Interne Akteure – Regierungsvertreter, Nichtregierungsorganisationen und Privatwirtschaft – sind die zentralen Akteure bei der Umstellung nationaler Energiesysteme auf erneuerbare Energien. Gerade Entwicklungsländer sind aber häufig auf die Unterstützung externer Akteure angewiesen. Externe Akteure, meist in Form von bilateralen oder multilateralen Gebern, können die Finanzierung von Projekten im Bereich erneuerbarer Energien übernehmen oder Technologietransfer und Beratung leisten. Welche Interessen aber haben diese externen Akteure an der Verbreitung erneuerbarer Energien im Süden neben hehren Motiven wie Umweltschutz und Armutsbekämpfung?

Interessen der Indus­tri­e­länder an der Diffusion Erneu­er­barer Energien in Entwick­lungs­län­dern

Zunächst sind hier die Klimaschutzverpflichtungen der Industrieländer zu nennen, die diese im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingegangen sind. Demnach muss etwa die EU ihre Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 bis 2008/2012 um 8 Prozent senken. Neben Reduktionsmaßnahmen innerhalb der einzelnen Staaten besteht durch die so genannten Kyoto-Mechanismen (Clean Development Mechanism (CDM), Joint Implementation, Emission-Trading) die Möglichkeit für (Investoren aus den) Industrieländer(n), durch Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern einen Teil ihrer eigenen Verpflichtungen zur Emissionsreduzierung möglichst kostengünstig zu realisieren. Die Funktionsweise des CDM ist noch nicht ausgereift; im Vertrauen auf eine kommende Regelung agieren insbesondere die Niederlande bei der Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in der Dritten Welt aber bereits als Vorreiter. Anfang 2002 hat die niederländische Regierung der Weltbank 40 Millionen US-Dollar bereit gestellt. Mit diesem Geld sollen verschiedene Projekte im Bereich „saubere Energie” in Entwicklungsländern gefördert werden. Im Gegenzug erhalten die Niederlande einen Kredit über zehn Megatonnen Kohlendioxid, den sie sich auf ihre inländische Reduktionsverpflichtung von 250 Megatonnen anrechnen lassen können (Reiche 2002: 101).

Das eindeutige Hauptinteresse der Industrieländer an einer verstärkten Nutzung erneuerbarer Energien in Entwicklungsländern ist jedoch der Export entsprechender Erneuerbarer-Energie-Technologie (EET). Gerade die deutsche EET-Industrie konzentriert sich noch relativ stark auf den nationalen Markt. Obwohl Deutschland mit 14.645 MW installierter Windkraftleistung Ende 2003 weltweit an erster Stelle rangiert, lag der Exportanteil der deutschen Windbranche 2002 erst bei rund 16 Prozent. Im Gegensatz dazu erreichte etwa Dänemark, das bereits frühzeitig auf eine Exportförderung im Bereich der Windenergie setzte, eine Exportquote von rund 80 Prozent im selben Jahr (Dewi 2003: 23f.).

Angesichts der Wachstumsperspektiven der globalen Märkte für regenerative Technologien birgt die Erschließung von Auslandsmärkten gerade auch in Entwicklungsländern für die Zukunftsfähigkeit der nationalen Erneuerbare-Energie-Branchen in Industrieländern jedoch enorme Potenziale. Im Falle Deutschlands ist eine Steigerung des Exportanteils insbesondere im Bereich der Windenergie zudem unerlässlich, sind die Wachstumspotenziale auf dem Inlandsmarkt geographisch und wirtschaftlich doch begrenzt und besteht außerdem eine starke Abhängigkeit von der Binnenkonjunktur (Deutscher Bundestag 2003: 2).

Laut einem Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) haben heute rund 1,6 Mrd. Menschen auf der Welt nach wie vor keinen Zugang zu Strom. 99 Prozent dieser Menschen leben in Entwicklungsländern. Gleichzeitig wird sich das Wachstum des Energieverbrauchs in den nächsten Jahren vor allem auf den Süden konzentrieren (WBGU 2003: 24 f.). In Zukunft werden sich die Entwicklungsländer somit zu wichtigen Absatzmärkten für EET aus Industrieländern entwickeln.

Resümee und Ausblick

Sowohl in Industrie- als auch Entwicklungsländern besteht – wie dargestellt – Interesse am Ausbau erneuerbarer Energien. Insofern kann hier nicht von einem „Nord-Süd-Konflikt” gesprochen werden. Die eigentliche Trennlinie verläuft nicht zwischen „Nord” und „Süd”, sondern zwischen den Protagonisten erneuerbarer und den Lobbys fossiler Energien, deren Einfluss sowohl in den Industrie- als auch in den Entwicklungsländern immer noch stark ist.

In den Industrieländern hat das Entstehen eines ökologischen Bewusstseins in breiten Teilen der Bevölkerung sehr viel zur Verbreitung erneuerbarer Energien bei-getragen. Erfahrungen in Entwicklungsländern dagegen zeigen, dass Umweltaspekte in der Regel eine geringere Rolle bei Kaufentscheidungen für EET spielen. Andere Faktoren wie die fehlende Angebundenheit an ein Stromnetz, die Ersparnis von Brennstoffkosten sowie der geringe Wartungsaufwand z.B. von Solarmodulen sind hier eher ausschlaggebend für die Beschaffung einer regenerativen Technologie und werden von zivilgesellschaftlichen Akteuren ins Zentrum ihrer Argumentation gerückt.

Für die weitere Verbreitung ist ein stärkeres Engagement der Regierungen von Entwicklungsländern erforderlich, die oftmals die Vorteile, die erneuerbare Energien für die Entwicklung ihrer Länder bieten, noch nicht erkannt haben. Hier ist noch weitere Überzeugungsarbeit sowohl seitens zivilgesellschaftlicher Organisationen als auch von internationalen Gebern erforderlich. Zu den primären Aufgaben der Regierungen von Entwicklungsländern gehören die Schaffung geeigneter politischer Rahmenbedingungen zur Förderung erneuerbarer Energien wie ein System verlässlicher Einspeisetarife im Strommarkt oder Mikro-Kredite etwa für Solar Home Systems und der Abbau von Subventionen wie Steuervergünstigungen für fossile Energien.

Die Regierungen der Industrieländer müssen ihre Entwicklungszusammenarbeit stärker auf die Nutzung erneuerbarer Energien ausrichten. Die deutsche Bundesregierung nimmt dabei eine Vorreiterrolle ein und unterstützt den Ausbau erneuerbarer Energien in den Entwicklungsländern mit jährlich 100 Millionen Euro. Ein Signal zur weiteren Diffusion von erneuerbaren Energien nicht zuletzt in Entwicklungsländern könnte auch von der internationalen Konferenz für Erneuerbare Energien (renewables2004) ausgehen, zu der die Bundesregierung im Juni 2004 nach Bonn eingeladen hatte und an der die Mehrzahl aller Staaten teilnahm.

Auch multilaterale Geber und Entwicklungsbanken müssen ihre Energieportfolios stärker auf erneuerbare Energien ausrichten. Eine von der Weltbank eingesetzte Kommission hat im Januar 2004 Weltbank-Präsident Wolfensohn einen Bericht übergeben, in der sie die Beendigung der Öl- und Kohleförderung bis 2008 ebenso wie die primäre Ausrichtung auf erneuerbare Energien fordert. Zugleich sollten der Stellungnahme der Kommission zufolge Projekte nur noch nach Zustimmung lokaler und indigener Gemeinschaften weiter verfolgt werden — eine Forderung, die nicht zuletzt wegen umstrittener Umsiedlungsmaßnahmen infolge von Staudammprojekten erhoben wird (EIR Webseite).

Multinationale Unternehmen wie Shell erkennen zunehmend die neuen Absatzmärkte, die sich auf dem Gebiet erneuerbarer Energien in Entwicklungsländern bieten. So kann die Elektrifizierung des „stromlosen” Drittels der Weltbevölkerung etwa durch Solar Home Systems mit ökonomischen Interessen verknüpft werden. Durch Technologietransfers von Nord nach Süd kann sich auch in Entwicklungsländern eine eigene EET-Industrie entwickeln. Der Clean Development Mechanism (CDM) des Kyoto-Protokolls wird in Zukunft hier für eine zusätzliche Dynamik sorgen.

Auch wenn das kognitive Umfeld in Entwicklungs- weniger günstiger als in Industrieländern ist, sind die Durchsetzungschancen für erneuerbare Energien dort gar nicht einmal schlechter. Denn während in vielen Industrieländern der Energieverbrauch stagniert oder nur noch leicht wächst, ist in den meisten Entwicklungsländern für die Zukunft von einem starken Wachstum auszugehen. Einerseits heißt dies, dass regenerative Technologien Kohle, Öl, Gas und Uran zu ersetzen haben und sie sich dabei gegen deren Lobbys durchsetzen müssen. Andererseits geht es um die Schaffung neuer Kapazitäten vor allem außerhalb der urbanen Zentren. Da dabei regenerative Technologien etwa im Rahmen von Elektrifizierungsprogrammen im dünn besiedelten ländlichen Raum fossilen Anwendungen in der Regel auch wirtschaftlich bereits jetzt überlegen sind, stehen sie — bei entsprechender Ausrichtung relevanter nationaler wie internationaler politischer, ökonomischer und zivilgesellschaftlicher Akteure — vor einem lang anhaltenden Wachstumsprozess.

Literatur

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Website der Photovoltaic Market Transformation Initiative (PVMTI): http://www.pvmti.com Website des Extractive Industries Review (EIR): http://www.eireview.org

Der Beitrag Eine Nord-Süd-Allianz für erneuerbare Energien? erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004 ), S 24-35

In den 1950er Jahren setzte in allen Industrieländern die intensive Beschäftigung mit der wirtschaftlichen Entwicklung von rohstoffreichen, aber kapital armen Ländern ein – mit Ländern, die häufig gerade aus der Kolonialherrschaft entlassenen worden waren oder zumindest kurz davor standen. In Deutschland führte dies 1961 zur Institutionalisierung des neuen Politikfeldes in einem eigenständigen Entwicklungshilfeministerium, das die bisherigen Bemühungen koordinieren sollte.

Hier soll den Motiven nachgegangen werden, die hinter der frühen deutschen Entwicklungshilfe standen. Dabei muss ein ganzes Bündel von miteinander verwobenen Begründungen, Bedingungen und Mentalitäten berücksichtigt werden: Der Ost-West-Konflikt, die Entkolonialisierung, eine anfängliche deutsche Fokussierung auf die Außenwirtschaftspolitik sowie amerikanische Forderungen an die deutsche Seite bilden den Rahmen, innerhalb dessen Ängste, Hoffnungen und gesellschaftspolitische Einstellungen auf die Rechtfertigung und Ausgestaltung westdeutscher Entwicklungshilfe einwirkten. Koloniale Imaginationen waren weit verbreitet: Man sah Europa immer noch als den kulturell höherstehenden und technisch entwickelteren Kontinent an, im Vergleich zu den primitiven Zivilisationen Afrikas oder Asiens. Die Sorge vor einer Überbevölkerung der Erde, Antikommunismus, Technik- und Fortschrittsgläubigkeit, humanitäre Vorstellungen und nicht zuletzt parteipolitisches Kalkül – all das prägte die Debatte um die Entwicklungshilfe.

Der äußere Rahmen: Vom Primat der Export­wirt­schaft zur Hallstein-­Dok­trin

Die Eingliederung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg in den Westen erfolgte zunächst über die Integration in das westliche Wirtschaftssystem. Mit dem am 5. Juni 1947 verkündeten Marshallplan – offiziell als European Recovery Program (ERP) bezeichnet – sollte Deutschland nicht nur an das westliche Bündnis gebunden werden, sondern auch in die Lage versetzt werden, den eigenen Wiederaufbau selbst tragen zu können. Weitere Schritte der wirtschaftspolitischen Westintegration waren die deutsche Beteiligung an der Organisation for European Economic Cooperation (OEEC; Vorgänger der OECD) 1948, der Beitritt zum Gatt-Abkommen 1950 und die Aufnahme der Bundesrepublik in die Bretton-Woods-Institutionen Weltbank und IWF 1952. Die Grundkonzeption dieser Organisationen folgte der Idee, dass freier Welthandel zu Wirtschaftswachstum und zu Wohlstand führe und dem Wohle aller Beteiligten diene.

Mit einer Reaktivierung des deutschen Außenhandels sollte nicht nur die Versorgungslage in Westdeutschland gesichert werden, sondern auch die deutsche Industrie wiederbelebt werden. Dahinter stand auch der Gedanke, dass eine politische Radikalisierung von Arbeitslosen, Flüchtlingen, Heimkehrern und Ausgebombten durch wirtschaftliche Integration und Wohlstand zu verhindern sei (Damm 1965: 39).

Erstmals konnte die Bundesrepublik 1952 einen Ausfuhrüberschuss erzielen. Mit zunehmender wirtschaftlicher Erholung sah sich die Bundesregierung genötigt, sich auf Druck der westlichen Alliierten hin an deren Leistungen für die (vormaligen) Kolonien zu beteiligen. Die Begründung der USA und Großbritanniens war, dass Deutschland, welches sich nicht an militärischen Kosten der Verteidigung des Westens beteilige, in wirtschaftlicher Hinsicht helfen sollte. So beteiligte sich die Bundesrepublik ab 1952 finanziell an multilateralen Entwicklungsprogrammen der Weltbank und am Expanded Program of Technical Assistance (EPTA) der UNO, dem sie ebenfalls 1952 beigetreten war.

Das erste Mal kann 1953 von bilateraler deutscher Entwicklungshilfe gesprochen werden, als das Bundeswirtschaftsministerium (BMW) 500.000 DM für bilaterale technische Hilfe aus dem ERP-Sondervermögen bekam. Das ERP-Sondervermögen war aus den Gegenwertmitteln der Marshallplan-Einfuhren gebildet worden. Nach dem erfolgreichen wirtschaftlichen Wiederaufbau lag es nahe, nun einen Teil dieser Mittel für Hilfen an die Entwicklungsländer einzusetzen (Adelmann 1999). Die ERP-Mittel waren schnell verfügbar, da zur Freigabe keine parlamentarische Zustimmung nötig war (Vogel 1982:17). Sie dienten in erster Linie der Exportförderung, denn die Bundesregierung favorisierte die privatwirtschaftliche Initiative in den Entwicklungsländern. Diese galt als politisch unverdächtig, und als der Entwicklungshilfe der DDR überlegen. Außer-dem sollte die westdeutsche Handelsbilanz ausgeglichen werden. Zusätzlich wurde der Export durch Übernahme von Risiken mittels Hermesbürgschaften angekurbelt. Eine weitere Maßnahme der Außenhandelsförderung war die Aufnahme von Bestimmungen über privatwirtschaftliche Technische Hilfe in Handelsverträgen mit Pakistan, Indien und Ceylon. Bis 1955 diente die deutsche Hilfe hauptsächlich den wirtschaftlichen Beziehungen zu den Entwicklungsländern. So ist die Vertiefung westdeutscher Handelsbeziehungen im Jahr 1954 zu Griechenland und der Türkei, die mit Finanzhilfen in Form von Krediten in Höhe von 250 Millionen Dollar verbunden war, zur ersten Entwicklungshilfe zu rechnen (Damm 1965: 51). Politische Vergabegesichtspunkte sind angesichts der geostrategischen Lage beider Staaten an der Südost-Flanke der NATO offen-sichtlich. Die Bundesregierung konnte damit demonstrativ ihre Verlässlichkeit gegenüber dem Westen beweisen. In Asien gingen erste Hilfen schwerpunktmäßig an neutrale Staaten wie Indien, Indonesien und Burma, um ein Ausbreiten des Kommunismus zu verhindern. In Lateinamerika war das deutsche Vorgehen weitgehend unabhängig vom Antikommunismus des Westens. Hier konnte im Gegensatz zu Afrika auf traditionellen Handelsverbindungen aufgebaut werden, ohne dabei auf die Interessen europäischer Kolonialmächte Rücksicht nehmen zu müssen. Auch daher wurden in Lateinamerika die ergiebigsten Vertragsabschlüsse erzielt.

1954/55 änderte sich die Lage für die Bundesrepublik. Die Westmächte gewährten am 5. Mai 1955 der Bundesrepublik fast vollständige Souveränität; die DDR erlangte nominell ebenfalls außenpolitische Eigenständigkeit infolge der Souveränitätserklärung vom 25. März 1954. Im Sommer 1955 setzten zudem Bemühungen der Sowjetunion in der Deutschlandfrage ein, die Zweiteilung Deutschlands international durchzusetzen, und schließlich kam es zum Vertrag über die Beziehungen zwischen der DDR und der UdSSR vom 20. September 1955.

Somit entstanden einerseits neue außenpolitische Handlungsspielräume, anderseits waren diese durch die dominierende Rolle der Wiedervereinigungspolitik der Bundesregierung schnell eingeengt. Handelspolitische Begründungen der westdeutschen Entwicklungshilfe wurden zunehmend durch außenpolitische Absichten der Bundesregierung in den Schatten gestellt.

Entwicklungshilfe wurde „bewusst” als „politische Waffe zur Verwirklichung außenpolitischer Ziele” benutzt (Damm 1965: 13; vgl, ebd.: 9). Da-bei ging es im Sinne der Halbstein-Doktrin[2] vornehmlich um die Verhinderung einer völkerrechtlichen Anerkennung der DDR in der Welt – insbesondere in den im Zuge der Entkolonialisierung neu entstehenden Staaten. Aber auch das politische Erstarken der blockfreien Staaten – deutlich geworden mit der Konferenz von Bandung im Mai 1955 – drängte die westdeutsche Entwicklungshilfe und Außenpolitik zur Konzentration auf die Deutschlandfrage. Die Bundesregierung hoffte, dass die deutsche Wiedervereinigung von den Vereinten Nationen durch eine Abstimmung in der Generalversammlung herbeigeführt werden könne und versuchte unter den ehemaligen Kolonien Partner zu gewinnen. Im Herbst 1955 konnte allerdings auch die DDR außenpolitische Erfolge er-zielen. Jugoslawien, Indien, Burma und Indonesien standen einer Anerkennung der DDR nicht grundsätzlich ablehnend gegenüber. Die Zweiteilung Deutschlands drohte auch völkerrechtlich zur Realität zu werden.

Vor dem Hintergrund dieser politischen Entwicklungen begann die offizielle deutsche Entwicklungshilfe aus öffentlichen Mitteln. Der Bundestag bewilligte in der Haushaltsdebatte 1956, nach anfänglichem Zögern in der Bundesregierung und in den Reihen der Regierungsfraktionen, 50 Mio. DM für die Abteilung Außenhandel des Auswärtigen Amts (AA) (Dennert 1968: 29). Gleichzeitig beteiligte Deutschland sich auch an multilateralen Programmen. Dennoch erhoben Großbritannien und die USA weiterhin Forderungen nach einer größeren Beteiligung der Bundesrepublik an der Entwicklungshilfe. Das atomare Patt zwischen den Großmächten und der sog. „Sputnik-Schock” 1957 führten zu einer Wiederaufwertung der wirtschaftlichen Aspekte der Außenpolitik. Zudem stieg der Druck seitens der USA, sich an den Kosten für die Entwicklung der ständig wachsenden Zahl unabhängiger Staaten, die aus den zerfallenden Kolonialreichen entstanden, zu beteiligen (vgl. hierzu Schmidt 2003). Dem Verweis auf ein burden sharing lag die Auffassung zu Grunde, dass Deutschland verpflichtet sei, mit steigender Wirtschaftskraft und zunehmendem Wohlstand auch höhere Kosten zu tragen. Der britische Druck ging sogar soweit, mit einem Abzug der Besatzungstruppen am Rhein zu drohen (Damm 1965: 107). Bislang war es dem in Fragen der Entwicklungshilfe sehr zögerlichen Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard gelungen, unter Verweis auf den eigenen Wiederaufbau eine Erhöhung der Mittel für Entwicklungshilfe zumindest zu verlangsamen. Er fügte sich, nachdem Adenauer, der das politische Ansehen bei den westlichen Alliierten nicht aufs Spiel setzen wollte, in eine größere deutsche Lastenbeteiligung eingewilligt hatte. Ulrich Damm sieht deshalb im Frühjahr 1958 den „Beginn einer neuen, mehr auf Solidarität mit den Westmächten ausgerichteten Phase der westdeutschen Entwicklungshilfe” (Damm 1965: 85).

Erstmals in einer breiteren Öffentlichkeit wurde die Entwicklungshilfe diskutiert, als Erhard auf einer Asienreise Anfang Oktober 1958 der materiellen Not in Form von Armut, Hunger und Verelendung begegnete und gleichzeitig erkannte, welche Absatz- und Rohstoffmärkte sich in den Entwicklungsländern anboten (vgl. Hentschel 1996: 320). Anlass seiner Reise war die Teilnahme an den Konferenzen des Weltwährungsfonds und der Weltbank in Neu Delhi, wo Erhard bereits Beitragserhöhungen für die beiden internationalen Organisationen zustimmte. Trotz dieser Zusagen sah sich die Bundesregierung weiterhin amerikanischen Forderungen nach größerer finanzieller Beteiligung ausgesetzt. Aufgrund des eigenen Zahlungsbilanzdefizits drängten die USA die westeuropäischen Länder zu einem größeren Engagement in der Entwicklungshilfe, damit gemeinsam stets die Entwicklungshilfe des Ostblocks übertroffen werden konnte. Bei steigendem Wohlstand und wachsenden Gold- und Devisenreserven in Westdeutschland sah sich die Bundesregierung einem besonderen Druck in dieser Frage ausgesetzt. An-lässlich seines Besuches in Bonn im August 1959 erhielt US-Präsident Eisenhower die Zusage, dass die öffentliche deutsche Entwicklungshilfe weiter erhöht und fester Bestandteil des bundesdeutschen Haushalts werde.

Damit waren Ende der 1950er Jahre die Grundlagen für Entwicklungshilfe geschaffen. Nachdem an der grundsätzlichen Notwendigkeit von Entwicklungshilfe niemand mehr zweifelte, ging es nach 1960 um die detaillierte Gestaltung und Vergabe der Entwicklungshilfe.

Der Weg zum Bundes­mi­nis­te­rium für wirtschaft­liche Zusam­me­n­a­r­beit (BMZ)

Die Strukturen deutscher Entwicklungshilfe mussten erst geschaffen werden. Anders als in Frankreich oder in Großbritannien konnte die Bundesrepublik bei der Organisation und Verwaltung der Entwicklungshilfe nicht auf einer gewachsenen Kolonialverwaltung, die in beiden Ländern ab Ende der 1940er Jahre auch Entwicklungsvorhaben plante, aufbauen.

An den deutschen Entwicklungshilfeprojekten waren insbesondere das Auswärtige Amt, das Bundeswirtschaftsministerium sowie das Finanzministerium beteiligt. Als erste Organisation der deutschen Entwicklungshilfe wurde am 30. Juni 1959 die Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (DSE) gegründet. Diese diente der Aus- und Fortbildung von Fach- und Führungskräften aus Entwicklungsländern und die Vorbereitung deutscher Fachkräfte für den Auslandseinsatz (vgl. Adelmann 1999). Die Durchführung der Kapitalhilfe oblag der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

Hinsichtlich der gesamten Entwicklungshilfe (technische Hilfe, bilaterale Kapitalhilfe und multilaterale Hilfe) führten bis in die 1960er Jahre hinein Kompetenzwirrwarr und lange Bearbeitungsfristen bis zur Auszahlung der Entwicklungshilfe zu Kritik in der Publizistik, unter wissenschaftlichen Experten und bei den Empfängern. Auch die SPD-Fraktion im Bundestag äußerte sich kritisch – selbst nach Errichtung eines Entwicklungshilfeministeriums. Der SPD-Parlamentarier Kalbitzer warf noch im April 1962 diesbezüglich dem AA und dem BMW „Eigensüchteleien” vor (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 1976: 20). Während die parlamentarische Kritik auch als Mittel des politischen Wettbewerbs betrachtet werden kann, so bot die Kritik den Experten und Publizistik die Möglichkeit, ein Thema zu erschließen und sich in einem neuen Feld zu profilieren und als Fachmann zu etablieren.

Die wissenschaftliche und publizistische Auseinandersetzung mit der Entwicklungshilfe nimmt parallel zur staatlichen Betätigung in diesem Politikfeld zu. Während 1958 nur wenige Schriften erscheinen, so wuchs die Publikationstätigkeit 1959 und 1960 stark an (vgl. Danckwortt 1962: 65). Zwar widmete sich die Presse verstärkt der Entwicklungshilfe, doch blieb diese im wesentlichen ein Thema der Experten; die wissenschaftliche Diskussion fand bis Ende der 1950er Jahre in der Öffentlichkeit kaum Widerhall, nur sporadisch tauchte Kritik auf.3 Dies lag an schlechter Öffentlichkeitsarbeit, an den zunächst geringen finanziellen Mitteln für die Entwicklungshilfe, und vor allem an der Unübersichtlichkeit der mit der Organisation und Vergabe der Entwicklungshilfe befassten Ministerien und Stellen.

Die verschiedenen Ministerien hatten unterschiedliche Vorstellungen vom Sinn der Entwicklungshilfe. Das AA war an Einflussnahme im Sinne der Halbstein-Doktrin interessiert und favorisierte deshalb ein präventives, möglichst alle Entwicklungsländer berücksichtigendes Gießkannenprinzip der Geldervergabe. Das BMW verfolgte ein liberales Welthandelskonzept und war überzeugt, dass Freihandel zu Wachstum führe und Wirtschaftswachstum zu Wohlstand. Das Bundesfinanzministerium (BMF) war der eigentliche Bremser. Es verwies auf die Notwendigkeit des Sparens und darauf, dass die praktizierten Einjahreshaushalte die längerfristige Planung unmöglich machten (Bodemer 1974: 359ff.).

Das Kompetenzwirrwarr und das Gerangel insbesondere zwischen BMW und AA verstärkten den Wunsch nach einer zentralen Steuerungseinheit, den schon 1956 der SPD Bundestagsabgeordnete Kahn-Ackermann geäußert hatte (Vogel 1982, S. 19). Auf ihrem Parteitag 1960 in Hannover forderte die SPD die Errichtung eines eigenständigen Ministeriums für die Entwicklungspolitik (Dennert 1968, S. 35).

Bei der Bundestagswahl im September 1961 verlor die CDU/CSU die absolute Mehrheit. Zweimonatige Koalitionsverhandlungen mit der FDP folgten. Der Konkurrenzkampf zwischen Adenauer und Erhard versetzte die FDP in die Lage, ein fünftes Ministerium zu fordern, das im außenpolitischen Bereich angesiedelt sein sollte (vgl. Koerfer 1987). Die FDP hatte die Hoffnung, dass dieser Minister auch den Außenminister vertreten würde. Die zunächst favorisierte Errichtung eines Europaministeriums scheiterte am Einspruch Erhards, der Kompetenzverluste für das BMW befürchtete. So fiel schließlich die Entscheidung zugunsten eines neu zu gründenden Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) unter Walter Scheel (FDP), das Ende 1961 gebildet wurde. Kompetenzüberschneidungen zwischen BMZ und AA verweisen auf eine Ressortdoppelung. Mit dem BMZ als Parallelministerium erhoffte sich die FDP Einsichtnahme in und Einflussnahme auf die deutsche Außenpolitik – wie übrigens in den 1980er und 1990er Jahren die CSU—, die bis zu diesem Zeitpunkt von der CDU bestimmt wurde. Tatsächlich gelang es der FDP, ihren Wunsch durchzusetzen, den Entwicklungshilfeminister wie geplant zum Vertreter bei Abwesenheit des Außenministers zu bestimmen. Auf diese Weise ebnete die Entwicklungshilfe Walter Scheel den Weg zum Amt des Bundesaußenministers ab 1969.

Koloniale Konti­nu­i­tä­ten?

In ihrer ersten Phase, in den frühen 1950er Jahren, folgte die bundesdeutsche Entwicklungspolitik der Makroökonomie. Der freie Welthandel sollte durch Exportförderung das bundesdeutsche Handelsdefizit bekämpfen, und gleichzeitig das Wachstum in den Entwicklungsländern ankurbeln. Technischer Fortschritt sollte Hunger und Armut in der südlichen Hemisphäre bekämpfen. Dieses Handeln wurde aus den Modernisierungsund Stufentheorien abgeleitet, die den Weg zum Wirtschaftswachstum theoretisch begründeten. Soziale Faktoren bleiben in den Theoriegebäuden der 1950er Jahre ausgeklammert. Es herrschte Optimismus in der entwicklungspolitischen Planung. Die wirtschaftswissenschaftliche Fachwelt glaubte damals an den perfekten Plan (Apthorpe 1971:63). Man nahm an, das Wirtschaftswunder Deutschlands in den Entwicklungsländern nachahmen zu können: „Erforderlich ist eine Art Marshallplan größeren Stils für die Entwicklungsländer” (Fritz 1962: 11). Der ökonomische Optimismus jener Jahre nahm die Industrialisierung des Westens als Vorbild, dem die Entwicklungsländer folgen sollten, obwohl eigentlich klar sein musste, dass eine Wiederholung des Marshallplans schwer möglich wäre: Europa war schon entwickelt, als es die Unterstützungen erhielt.
Kritisiert wurde von der Empfänger-Seite die Überheblichkeit der Amerikaner und Westeuropäer in deren Gefühl technischer Überlegenheit. Ingrid Heidenmann versammelte in ihrem Buch Neokolonialismus oder Wirtschaftshilfe in Afrika vornehmlich afrikanische Stimmen, die eine „Invasion der Technik” beklagen. Die koloniale Vergangenheit bestehe in der Gegenwart weiter, denn „Europa besitzt die Macht der Technik” (Heidermann,1969:109). Und nicht nur das Wissen um die Konstruktion, auch die
Wartung der Maschinen schuf neue Abhängigkeiten. Ein weiteres Problem ergab sich durch die westliche Überheblichkeit. Gerne gaben sich bundesdeutsche Autoren der Vorstellung hin, „der Deutsche” sei in der Welt als praktischer, geschickter und sehr fleißiger Techniker bekannt (Fritz 1962: 218/221). Der nüchterne Techniker, so Heidermann, provoziere durch „schulmeisterhaftes Verhalten” und Ignoranz lokaler Bräuche den „Vorwurf einer neuen Herrenrasse der Techniker” (Heidermann 1969: 192). Große Industriekomplexe in Entwicklungsländern erscheinen Heidermann wie ein Staat im Staate, der von ausländischen Technikern kontrolliert werde (ebd.: 197). Die Selbstsicht als unpolitischer, nüchterner Techniker bei gleichzeitiger Überheblichkeit ist ein Schatten der Vergangenheit und verweist auf koloniale Kontinuitäten, die auch von der neueren Forschung im Entwicklungsdiskurs nachgewiesen wurden (vgl. Zirai 2004).

Zwar wurde Deutschland zum verspäteten Mitglied in der Runde der Entwicklungshilfe-Geberländer, doch ist dies durch die innenpolitische Konzentration auf Wiederaufbau und Flüchtlingsintegration sowie die einstweilen geboten erscheinende Zurückhaltung in internationalen Fragen bei alleiniger Konzentration auf die Westbindung zu erklären. Eine direkte koloniale Kontinuität gab es nicht. Deutschland musste keinen Endkolonialisierungsbestrebungen ins Auge blicken. Wenn auch die Probleme der Entkolonialisierung generell in den Medien präsent waren, so gab es kaum sichtbare Verbindungen zu eigenen Kolonien. Im Gegenteil: Deutschland fühlte sich aufgrund seiner, so die herrschende zeitgenössische Meinung, „kolonial freien” Vergangenheit geradezu berufen, als Anwalt des Westens in den neuen Staaten der Dritten Welt aufzutreten. In diesem Sinne hielt man sich für glaubwürdiger als die europäischen Nachbarländer. Politiker sowie Planer aus Ministerialbürokratie und Wissenschaft betonten die „nicht koloniale” Vergangenheit der Bundesrepublik, die in besonderer Weise zum „vorurteilsfreien” Kontakt mit den Entwicklungsländern befähige (Vogel 1982: 16). Das Diktum der kolonial losen Vergangenheit stimmte allerdings nur in einem Punkt: Deutschland hatte seine Kolonien so früh verloren, dass es keine Entkolonialisierungskriege führen musste. Hier war die Bundesrepublik in der Tat unbelastet. Dass aber die Bundesrepublik von weiterwirkenden kolonialen Erfahrungen nicht frei war, verdeutlicht Ute Zurmühl. Trotz mancher guten Absicht, so ihre These, sei der entwicklungspolitische Diskurs in der Bundesrepublik einem kolonial geprägten Weltbild verhaftet gewesen, denn der propagierte Weg der nachholenden Entwicklung habe einer eurozentristischen Weltsicht entsprochen (Zurmühl 1995: 8). Die Überheblichkeit von Monteuren und Technikern gegenüber der Bevölkerung des Entwicklungslandes zeugt von einer pejorativen Wahrnehmung von Andersartigkeit als Minderwertigkeit. Auch die Modernisierungstheoretiker der 1950er und 1960er Jahre betrachteten die neuen unabhängigen Staaten Afrikas und Asiens als „unterentwickelt”. Diese Sicht entspringt einem eurozentristischen Weltbild, das „die Geschichte Europas zur Geschichte der Menschheit erklärte und die anderen in ein ‚Vorher‘ oder ‚Noch-Nicht‘ zwängt” (Zurmühl 1995: 20). Der koloniale Blick zeigte sich hier im linearen Geschichtsbild einer Entwicklung von einer traditionellen Welt hin zur Moderne. Vergessen wurden beim Diktum der Rückständigkeit der Entwicklungsländer die Schäden, die überhaupt erst der Imperialismus in den Kolonien hinterlassen hatte: eine durch Sklavenhandel, Monokultur-Plantagenwirtschaft und Verweigerung der Herrschaftsteilhabe deformierte Gesellschaft.

Antikom­mu­nismus als Legiti­ma­ti­ons­hilfe der Entwick­lungs­po­litik

Die Idee der amerikanischen Entwicklungshilfe war ganz der antikommunistischen Eindämmung (containment) verpflichtet, wie Präsident Truman am 20. Januar 1949 in seiner Inaugurationsrede betonte. Aus deren viertem Gliederungspunkt ging später das Punkt-IV-Programm hervor, jenes Urkonzept der amerikanischen Entwicklungshilfe, das einem technisch-wirtschaftlichen Hilfsprogramm für unterentwickelte Länder zur Stärkung gegenüber dem Kommunismus entsprach. Entwicklungshilfe sollte dazu dienen, die aus der Kolonialherrschaft entlassenen neuen Staaten nicht in die Hände des Kommunismus fallen zu lassen. Diese Ängste waren auch auf deutscher Seite vertreten und durchaus nicht unbegründet. Seitens des Westens musste nicht nur die bereits geleistete und öffentlichkeitswirksam vermarktete Entwicklungshilfe der UdSSR und die schnelle Bereitstellung der Mittel durch die UdSSR als Gefahr erscheinen, sondern auch die Tatsache, dass die UdSSR sich als Vorkämpferin des Antikolonialismus und Verteidigerin der Unabhängigkeit dieser Länder darstellte (Fritz 1962: 34). Zudem konnte sie sich aufgrund der eigenen Wiederaufbauleistung nach 1945 und der raschen, wenn-gleich unter großen Opfern vollzogenen Industrialisierung im eigenen Land in den 1930er Jahren als Beispiel für die Entwicklungsbestrebungen der Staaten der Dritten Welt darstellen.

Hier bestand also Handlungsbedarf. Das Aufeinandertreffen von Bevölkerungswachstum, Hunger, Armut und Kommunismus weckte auch in Deutschland Ängste: Deutschland müsse sich in der Entwicklungshilfe engagieren, so Gerhard Fritz (CDU), der stellvertretende Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Entwicklungshilfe: „Je-de Art Isolationismus in der Entwicklungspolitik wäre unrealistisch und gefährlich. Es darf nicht zu einem Klassenkampf der Völker kommen, in dem wir in wenigen Jahrzehnten alle unterzugehen drohen. […] In jenen Dörfern in Asien und Afrika entscheidet sich letzten Endes auch unser deutscher Schicksal, auch das Schicksal jener Menschen, die in der Ostzone noch nicht in Freiheit leben können.” (Fritz 1962: 4) Die Dritte Welt werde zum Schicksalspendel in der „weltpolitischen Auseinandersetzung”; davon waren viele Autoren überzeugt. Der Antikommunismus war jedoch in den USA ein viel stärkeres Motiv für die Entwicklungshilfe als in Deutschland (Holbik/Myers 1968: 37f.). Der Ost-West-Konflikt wurde in Deutschlands hauptsächlich in seiner Dimension der deutschen Spaltung wahrgenommen. Von einer Pflege guter Beziehungen zu den Entwicklungsländern versprach man sich also das Wohlwollen in der Deutschlandfrage. Angesichts der zunehmenden Zahl unabhängiger Staat im Zuge der Entkolonialisierung war die Meinung verbreitet, dass eines Tages die Entwicklungsländer mit ihrer zunehmende Stimmenzahl in der Generalversammlung der Vereinten Nationen eine mögliche Lösung der deutschen Frage über die UNO entscheidend beeinflussen würden (vgl. Fritz 1962: 8).

Die Verselb­stän­di­gung der Entwick­lungs­po­litik in den 1960er Jahren

Auch unter dem Aspekt Ost-West-Konflikt kann Mitte der 1960er Jahre von einem Scheitern der Entwicklungshilfe gesprochen werden. Der Wettlauf um die Gunst der Entwicklungsländer führte dazu, dass diese versuchten, Ost und West gegeneinander auszuspielen. Falsche Hoffnungen auf Dankbarkeit führten genauso zu Enttäuschung in Deutschland wie die Einsicht, dass die politischen Einflussmöglichkeiten der Entwicklungsländer doch beschränkter waren, als ursprünglich geglaubt; in der UNO jedenfalls würde es keine Abstimmung über eine deutsche Wiedervereinigung geben. Ullrich Damm, der 1965 in seiner Dissertation ausländische Presseartikel zur deutschen Entwicklungshilfe auswertete, sprach von einer „spürbare[n) Überschätzung” der politischen Einflussmöglichkeiten der Entwicklungsländer in der Bundesrepublik (Damm 1965: 146). Deutschland war eben nur ein Geberland. Auch andere Faktoren wirkten auf diese Länder, nicht nur die deutsche Entwicklungshilfe. Die deutsche Spaltung war fern und auch nicht einmalig; man denke an Vietnam, Korea oder China. Spätestens mit der Krise der deutschen Nahostpolitik 1965, als der Staatsratsvorsitzende der DDR, Walter Ulbricht, in Ägypten offiziell empfangen wurde, war die Unwirksamkeit der Halbsteindoktrin deutlich geworden (Jetzlsperger 2001). Die Entwicklungshilfe wurde als untaugliches Mittel der Deutschlandpolitik erkannt und konnte sich damit weiter zu einem freien, eigenständigen Politikfeld entwickeln.

Dieser Prozess verlief in seiner praktischen Umsetzung über mehrere Jahre. Noch 1962/1963 waren in 15 Bundesministerien 225 Referate zumindest am Rande mit Entwicklungsfragen beschäftigt; schwerpunktmäßig arbeiteten davon – neben dem BMZ – allerdings nur 19 Referate auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik (Dennert 1968: 44). Der Mitarbeiterstamm des BMZ wuchs daneben von Jahr zu Jahr.

Jedoch erhielt das BMZ nur allmählich vollständige Sachkompetenzen: 1964 bekam es die Verantwortung für technische Zusammenarbeit, erst 1972 für Kapitalhilfe. Die finanziellen Leistungen der Bundesrepublik waren Anfang der 1960er Jahre bereits beträchtlich. Die Bundesrepublik erreichte damit das Niveau Frankreichs und Großbritanniens, ohne jedoch jemals die von den Vereinten Nationen geforderten 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts als Entwicklungshilfe einzusetzen (Schulz 1995: 95f.).

In absoluten Zahlen flossen im Verlauf der 1950er und 1960er Jahre die höchsten deutschen Leistungen nach Indien. Bis 1968 half die Bundesregierung dem Land mit bilateralen Kapitalhilfen in einer Gesamthöhe von 2.874 Mrd. DM. Das ist dreimal soviel wie die Summe, die das nächstgrößte Empfängerland Pakistan in diesem Zeitraum erhielt (914 Mio. DM), zwölfmal soviel, wie an Ägypten, dem wichtigsten afrikanischen Empfängerland, ausgezahlt wurde (230 Mio. DM) (Kruse-Rodenacker/Dumke 1970: 109). Allein 1962 betrug die deutsche Entwicklungshilfe für Indien 54,1 Mio. US-Dollar, also 15,6 Prozent der deutschen bilateralen, öffentlichen Hilfe; 1963 44,2 Mio. US-Dollar, was einem Anteil von 11,1 Prozent entsprach (vgl. OECD 1965: 98). Die Bundesrepublik rangierte hinsichtlich der bis Ende 1961 tatsächlich ausgezahlten Leistungen an Indien unter den Geberländern an zweiter Stelle, hinter den USA und noch vor der Sowjetunion und Großbritannien (vgl. Holbik/Myers 1986: 115ff., bes. 116).

Der Charakter der bundesdeutschen Entwicklungspolitik veränderte sich in den 1960er Jahren auch inhaltlich. Mit dem Ende der Halbstein-Doktrin wurde die „Gießkannenpolitik”, die bisher die Entwicklungshilfevergabe prägte, zugunsten einer Schwerpunktbildung aufgegeben. Zudem rückte die Entwicklungspolitik des BMZ als Konsequenz von gescheiterten Großprojekten und Entwicklungshilferuinen zunehmend den Menschen in den Mittelpunkt ihrer Bemühungen. Es wurde versucht, zunächst ein-mal die unmittelbaren Grundbedürfnisse der Bevölkerung der ärmsten Staaten zu stillen.

Hilfe zur Selbsthilfe durch Ausbildung und technische Hilfe zur Nahrungsversorgung sollten helfen, die sozialen Faktoren des Entwicklungsprozesses zu berücksichtigen. Hier liegen die Wurzeln der später vom sozialdemokratischen Entwicklungshilfeminister Erhard Eppler propagierten weltweiten Sozialpolitik.

[1] Dieser wirtschaftsliberale Grundsatz sollte auch später in der westdeutschen Entwicklungshilfe gelten. Die Bundesregierung sah Entwicklungshilfe bis 1960 als privatwirtschaftliche Aufgabe an. Der Staat sollte den Außenhandel nur durch Förderungsmaßnahmen unterstützen.
[2] Die nach dem Staatssekretär im Auswärtigen Amt und späteren EWG-Kommissionspräsidenten Walter Hallstein benannte Doktrin drohte damit, dass die Bundesrepublik bei Anerkennung der völkerrechtlichen Souveränität der DDR durch einen dritten Staat ihre diplomatischen Beziehungen zu diesem Staat abbrechen würde.
[3] Helga und Dieter Danckwortt zeigen, dass die publizistische Auseinandersetzung mit Fragen Entwicklungshilfe in den 1950er Jahren in Deutschland minimal war (vgl. Danckwortt 1960: 4). Der Bundestagsabgeordnete Deist (SPD) wies am 22. Juni 1960 im Plenum darauf hin, dass der bundesdeutschen Öffentlichkeit das Thema Entwicklungshilfe nur unzureichend bekannt sei. Der Parlamentarier Kalbitzer (SPD) vermutete am 5. Mai 1961 ebenfalls im Bundestag, dass die Öffentlichkeit in ihrer Funktion als Steuerzahler nur an den finanziellen Konsequenzen der Entwicklungshilfe interessiert sei (vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 1976: 8, 20)
[4] Großbritannien und Frankreich bezogen in die Zahlenangaben auch die Mittel für ihre Kolonien sowie für die französischen Überseedepartements mit ein. Deshalb sind die französischen Beträge in den Tabellen 2-4 so hoch.

Literatur

Adelmann, Karin 1999: 40 Jahre DSE. Von der Entkolonialisierung zur Personellen Zusammenarbeit; in: E+Z – Entwicklung und Zusammenarbeit, Nr. 7/8, Juli/August
Apthorpe, Raymond 1971: The new Generalism: Four Phases in development studies in the First U.N. Development Decade, in: Development and Change, Vol. III, Nr. 1, S. S. 62-73
Bodemer, Klaus 1974: Entwicklungshilfe – Politik für wen? Ideologie und Vergabepraxis der deutschen Entwicklungshilfe in der ersten Dekade, München
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 1976: Entwicklungspolitik Materialen, Nr. 57, Bonn
Damm, Ulrich 1965: Die Bundesrepublik Deutschland und die Entwicklungsländer, Genf
Danckwortt, Helga und Dieter 1960: Entwicklungshilfe-Entwicklungsländer. Ein Verzeichnis von Publikationen in der Bundesrepublik Deutschland und Westberlin 1950-1959, Köln
Danckwortt, Dieter 1962: Zur Psychologie der deutschen Entwicklungshilfe. Eine Analyse von Meinungen, Motiven und Gefühlen um die deutsche Entwicklungshilfe, hg. von der Carl Duisberg-Gesellschaft, Baden-Baden/Bonn
Dennert, Jürgen 1968: Entwicklungshilfe, geplant oder verwaltet, Bielefeld
Fritz, Gerhard 1962: Entwicklungspolitik als Aufgabe. Grundsätze – Maßnahmen – Vorschläge, 3. Aufl., Bonn
Heidermann, Ingrid 1969: Neokolonialismus oder Wirtschaftshilfe in Afrika, Bonn
Hentschel, Volker 1996: Ludwig Erhard. Ein Politikerleben, München
Holbik, KareUMyers, Henry Allan 1968: West German Foreign Aid 1956-1966, Boston
Jetzlsperger, Christian 2001: Die Emanzipation der Entwicklungspolitik von der Hallstein-Doktrin. Die
Krise der deutschen Nahostpolitik von 1965, die Entwicklungspolitik und der Ost-West-Konflikt;
in: Historisches Jahrbuch 121, S. 320-366
Koerfer, Daniel 1987: Kampf ums Kanzleramt. Erhard und Adenauer, Stuttgart
Kruse-Rodenacker, Albrecht/Dumke, Horst 1970: Kapitalhilfe. Untersuchungen zur bilateralen Kapitalhilfe im Rahmen öffentlicher Leistungen (Veröffentlichungen des Instituts für Empirische Wirtschaftsforschung, Bd. 5), Berlin
Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD 1965: Finanzielle Leistungen an Entwicklungsländer 1956-1963. Deutsche Übersetzung veröffentlicht vom Bundesministerium für Wirtschaft, Bonn
Schmidt, Heide-Irene 2003: Pushed to the front: The foreign Assistance Policy of the Federal Republic of Germany,1958-1971; in: Contemporary European History 12, H. 4, S. 473-507
Schulz, Brigitte H. 1995: Development Policy in the Cold War Era. The two Germanies and Sub-Saharan Africa,1960-1985, (Die DDR und die Dritte Welt, Bd. 3), Münster
Vogel, Rudolf 1982: Die Entstehung der Hilfe für Entwicklungsländer und die Gründung der Deutschen Stiftung für Entwicklungshilfe 1959, Melle
Ziai, Aram 2004: Imperiale Repräsentationen. Vom kolonialen zum Entwicklungsdiskurs; in: iz3w, Nr. 276 (April/Mai), 5.15-18
Zurmühl, Ute 1995: Der „koloniale Blick” im entwicklungspolitischen Diskurs. Welt-Bilder und Bilder-Welten in der Entwicklungszusammenarbeit, Saarbrücken

Der Beitrag Von der Entwicklungshilfe zur Entwicklungspolitik erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004) , S.36-41

Aufgrund des immensen Arm-Reich-Gefälles zwischen Nord und Süd wird Arbeitsmigration zu einer Lösungsmöglichkeit für viele Menschen, um der Not in ihrem Land zu entfliehen und gleichzeitig für ihre zurückgebliebenen Familienangehörigen zu sorgen. Die in die Heimat fließenden Geldströme sorgen dabei nicht nur für eine Besserstellung des Migranten und seiner Familie, sondern auch die Ökonomien der Sender- und Empfängerländer profitieren davon.

Insbesondere seit den 1980er Jahren des letzten Jahrhunderts stellen Frauen den Großteil der Arbeitsmigranten. Sie verlassen ihre Heimatländer, um in den Industrienationen dieser Welt die Lücken im sogenannten reproduktiven Sektor zu schließen. Ähnlich wie in Deutschland, wo sehr viele Frauen Probleme mit der Vereinbarkeit von Arbeit und Familie haben und wo die Kinderbetreuungsmöglichkeiten häufig selbst organisiert werden müssen, besteht auch in Südostasien ein sehr großer Bedarf an Frauen, die bereit sind, gegen Bezahlung Hausarbeit zu leisten. Obwohl es je nach Region Unterschiede bezüglich der Art von weiblicher Arbeitsmigration gibt, sind die Beweggründe und Probleme der Frauen, die zum Arbeiten in ein fremdes Land gehen, ähnlich. Daher kann man die Situation von Hausangestellten in Singapur exemplarisch für die Situation dieser Gruppe in vielen anderen Regionen untersuchen. Singapur bietet als größte Wirtschaftsmacht der Region vielen Frauen in Südostasien die Möglichkeit, Arbeit im reproduktiven Sektor zu finden: Jeder achte Haushalt dort hat mittlerweile eine Hausangestellte, da viele Bewohner Singapurs das als Notwendigkeit betrachten. Im Folgenden soll auf die Situation der Hausangestellten in Singapur eingegangen werden: Wie schätzen sie selbst ihre Situation ein? Warum sind sie in Singapur? Was sind ihre Pläne für die Zukunft?[1]

Gründe für die Arbeits­mi­gra­tion

Die Motivation, in einem fremden Land nach Arbeit zu suchen, speist sich aus unterschiedlichen Quellen. Auf der einen Seite gibt es so genannte Push-Faktoren, zumeist die schlechte wirtschaftliche Lage im Heimatland; auf der anderen Seite stehen die Pull-Faktoren: die Möglichkeit, woanders Arbeit zu finden oder mehr Geld zu verdienen als im Heimatland und gleichzeitig dort den Bedarf an Arbeitskräften zu befriedigen. So sind mehr als 90 Prozent der Hausangestellten in Singapur aus finanziellen Gründen dorthin gegangen. Oftmals hängen von dem Gehalt dieser Frauen deren Familienmitglieder ab. Sind es nicht die Kinder und der Ehemann, die sie zu unterstützen versuchen, so ermöglichen sie ihrem Bruder oder der Schwester eine Ausbildung. In einigen Ländern, beispielsweise auf den Philippinen, ist es mittlerweile vollkommen normal, dass die Frauen diejenigen sind, die im Ausland arbeiten und das Geld nach Hause schicken und nicht die Männer. Hier ist die Arbeitslosigkeit sehr hoch; viele Frauen sehen daher nur im Ausland die Möglichkeit, Arbeit zu finden oder ein ausreichendes Gehalt zu verdienen. Das trifft selbst gut ausgebildete Frauen: 42,6 Prozent der in Singapur lebenden Hausangestellten haben einen College oder Universitätsabschluss – gemeinhin könnte man annehmen, dass derart qualifizierten Frauen in ihren Heimatländern mehr Türen offen stünden. Doch das ist kaum der Fall (vgl. Huang/Yeoh 1999: 281).

Da in den Heimatländern mittlerweile ganze Branchen von den Gehältern der Frauen abhängen – beispielsweise Vermittlungsagenturen oder Banken, die sich dar-auf spezialisiert haben, die Gelder zwischen den Staaten zu transferieren —, werden beispielsweise philippinische Frauen, die im Ausland als Hausangestellte arbeiten, als Nationalheldinnen betrachtet. Durch ihre Arbeit im Ausland sind diese Frauen in der Lage, ihre Rolle als verantwortungsvolle Töchter, die die Familie unterstützen, zu er-füllen und dadurch Anerkennung zu erhalten. Auch aufgrund dieser allgemeinen Anerkennung wird Arbeitsmigration für viele junge Frauen zu einer denkbaren Option. Die Senderländer sehen dabei im weiteren „Export” von Frauen eine gute Möglichkeit, die wirtschaftliche Lage zu verbessern. Das führt jedoch zu einer anderen Art des brain drain: Weder dem Staat noch der Gesellschaft ist unter diesen Umständen sonderlich daran gelegen, junge Mädchen gut auszubilden, wenn sie später ohnehin nur als Hausangestellte arbeiten.

Arbeitsmigration hat jedoch nicht nur finanzielle Ursachen. Der Fortgang aus dem Heimatland wird oft zur persönlichen Problemlösung benutzt. Für viele Frauen ist es die Möglichkeit, aus einer schlecht funktionierenden Beziehung oder vor einem gewalttätigen Ehemann zu fliehen. Natürlich bietet die Tätigkeit im Ausland aber auch die Möglichkeit, fremde Kulturen kennen zu lernen, persönliche Freiheit zu erleben: einen Hauch von Abenteuer und die Erfüllung bestimmter Träume. So sagte eine der in Singapur arbeitenden Filipinas auf die Frage nach ihren Beweggründen: „Ich kann etwas von der Welt sehen und ich wollte mal auf mich gestellt sein. Wenn ich genug Geld verdient habe, möchte ich in Manila einen Computer-Shop aufmachen, mit Computern kenne ich mich gut aus.” Es gibt also durchaus vielfältige Gründe für Migration.

Das Leben der Maids in Singapur

Der Großteil der nach Singapur kommenden Frauen wird von der Realität des Arbeitslebens eingeholt. Denn zusätzlich zum Kulturschock und zur Trennung von der Familie kommen die Statusprobleme, die aus dem neuen Dasein als Hausangestellte oder aus dem Arbeitsverhältnis resultieren. Da die Hausangestellten – wie hierzulande die Au-pair-Mädchen — in Singapur üblicherweise auch bei ihrem Arbeitgeber wohnen, haben sie selten ein Privatleben und äußerst wenig Freizeit. Das in Singapur für die Hausangestellten zuständige Ministerium (Ministry of Manpower) erachtet es nicht für notwendig, dass die Hausangestellte ein eigenes Zimmer bekommt, rät jedoch von einer Unterbringung in einem Raum mit einem männlichen Erwachsenen ab. Der Arbeitgeber sollte auch ein Bett mit Matratze bereitstellen, ebenso eine Decke, sowie Handtücher und Waschgelegenheiten. Gleichzeitig führt das Ministerium in seiner Broschüre Beispiele unzulänglicher Unterbringung an, wie die Bereitstellung einer Couch im Flur oder im Wohnzimmer als Schlafgelegenheit (vgl. Ministry of Manpower 2002: 3f.). Prinzipiell jedoch sind die Arbeitsbedingungen zwischen Hausangestellter und Arbeitgeber frei verhandelbar; der Staat schreibt keine einzuhaltenden Mindestbedingungen bezüglich Lohnhöhe, Arbeitszeit, Freizeit etc. vor.

So wundert es nicht, dass es trotz der Ratschläge des Ministeriums Maids gibt, die nur in diversen Ecken des Hauses eine Schlafmöglichkeit gefunden haben, sei es im Flur, Wohnzimmer, in der Küche, auf dem Balkon oder sogar im Badezimmer. Dies ist bei etwas über 4 Prozent der Frauen der Fall (vgl. Constable 1997: 133). Die Mehrheit der Hausangestellten verfügt zwar über ein eigenes Zimmer, welches aber oft im Gegensatz zum Rest der Wohnung sehr klein ist und weder Fenster noch Klimaanlage besitzt.

Auch sonst sind die Arbeitsbedingungen der Maids durch die räumliche Nähe zum Arbeitgeber diktiert. Da die Arbeitgeberfamilie für die Hausangestellte haftet und vor der Einstellung eine Sicherheitseinlage in Höhe von 5.000 Singapur-Dollar hinterlegen muss, hat der Arbeitgeber ein großes Interesse daran, jeden Schritt seiner Angestellten auch in deren Freizeit zu kontrollieren: Schließlich möchte er sein Geld nicht verlieren und sich nicht strafbar machen. Somit bekommen die Hausangestellten eher selten die Möglichkeit, das Haus zu verlassen; ihre Arbeitszeit übersteigt ihre Freizeit bei weitem. Die meisten Hausangestellten arbeiten zwischen 12 und 16 Stunden am Tag und haben einen Tag im Monat frei (31,5 Prozent). 28,4 Prozent haben niemals frei, 19,1 Prozent haben zwei arbeitsfreie Tage im Monat und nur 10,5 Prozent der Frauen haben einmal wöchentlich frei. Der Rest hat entweder sporadisch einen Tag frei, z.B. an Feiertagen (8,6 Prozent) oder kann über mehr als einen arbeitsfreien Tag in der Woche verfügen (1,9 Prozent) (vgl. Huang/Yeoh 1998: 588ff.).

Es liegt in der Natur ihrer Tätigkeit, dass die Arbeit der Hausangestellten als selbst-verständlich und auch als „Nicht-Arbeit” angesehen wird. Das führt dazu, dass den meisten von ihnen ein immenses tägliches Arbeitspensum aufgebürdet wird; dadurch wird die Arbeitszeit oft länger als ursprünglich vereinbart. Art und/oder Häufigkeit der Auf-gaben lassen die Tätigkeiten zu einer Arbeit werden, die sich Arbeitgeberin und Arbeitgeber kaum selbst zumuten würden. So gehört es bei den meisten der Dienstmädchen zu den täglichen Aufgaben, das gesamte Haus oder die Wohnung zu putzen, das Essen zu bereiten, auf die Kinder aufzupassen, abzuwaschen, die Wäsche zu waschen usw. Auch ist der mit der Hausarbeit verbundene Status sehr niedrig, so dass die Gesellschaft Singapurs auf die Hausmädchen herabsieht. Zusätzlich ist das Arbeitsverhältnis gleichzeitig ein Machtverhältnis, bei dem die Pole klar erkennbar sind. Dieser Doppelcharakter kann zu Problemen in der Arbeitsbeziehung führen, erleichtert zudem Missbrauch bzw. hilft, diesen zu verschleiern. Obwohl die wenigsten Hausangestellten Singapurs selbst Opfer von Gewalttaten sind, wurden im Laufe der Jahre viele Fälle von Missbrauch in den Singapurer Tageszeitungen veröffentlicht. Hierbei reichen die Fälle von Schlägen, Verbrennungen über Vergewaltigung und massiver Folter bis hin zum Mord. Leider ist anzunehmen, dass diese Veröffentlichungen nur die Spitze des Eisberges darstellen: wenn man mit Hausangestellten in Singapur spricht, hat fast jede die Leidensgeschichte einer Freundin oder Bekannten zu erzählen. Viele der Opfer wissen nicht, an wen sie sich wenden sollen, oder haben Angst, ihren Job zu verlieren. Daher schweigen sie den Behörden gegenüber und suchen lieber Rat und Trost bei ihren Kolleginnen.

Auch aufgrund dieser kursierenden Geschichten haben die meisten der Frauen, mit denen ich sprach, das Gefühl, sie würden als Gruppe insgesamt sehr schlecht behandelt und von den anderen Einwohner Singapurs diskriminiert: „Manche Singapurer sehen auf uns herab, […] sie halten uns für ungelernte Arbeiter, dabei haben wir auch einen Abschluss. […]Manche behandeln uns nicht wie Menschen, sondern wie Tiere.” (Sara, 25 Jahre, von den Philippinen)

Natürlich geht es nicht jeder Frau, die in Singapur als Hausangestellte arbeitet, schlecht. So sagt z.B. Adriana, eine 26jährige Filipina: „Es geht mir eigentlich ganz gut hier. Ich verstehe mich gut mit der Familie, für die ich arbeite. Natürlich gibt es ab und zu Probleme, aber die hat man in jeder Arbeitsbeziehung.”

Fragt man auf der anderen Seite, was die Arbeitgeber von den Maids halten, bekommt man viele Vorurteile zu hören: Die Maids seien schuld an höheren HIV-Raten und verantwortlich für auseinander brechende Ehen, da sie versuchten, die Männer zu verführen, so lautet ein gängiger Topos. Eine deutsche Arbeitgeberin in Singapur, die eine 33jährige Filipina beschäftigt, erzählte, dass viele Maids mit Dieben zusammenarbeiten würden und ihre letzte Angestellte ein „wahres Früchtchen” gewesen sei. So hätte sie in ihrem Zimmer pornographische Videos gefunden und sie sei sich sicher, dass die Hausangestellte an ihren arbeitsfreien Tagen als Prostituierte gearbeitet hätte, deshalb hätte sie die Maid zurückgeschickt. Dieses Gerücht begegnet einem sehr häufig. In Einzelfällen mag es tatsächlich so sein, dass Maids wirklich nebenbei der Prostitution nachgehen – vermutlich haben aber die meisten von ihnen nicht einmal die Zeit dazu.

Der Traum vom Leben danach

Den Frauen, die in Singapur als Maids leben, ist ihre Situation bewusst. Sie sagen klar, dass sie gerne mehr Rechte hätten, insbesondere Mindeststandards für ihre Arbeitsbedingungen. Für viele ist die Zeit in Singapur ein Opfer, das sie bringen, um ihre Familie daheim zu unterstützen. Dennoch haben sie Träume, die sie nach Ablauf des Arbeitsvertrages verwirklichen möchten. Normalerweise wollen die Frauen nur zwei Jahre in Singapur arbeiten, um danach einer anderen Beschäftigung nachzugehen, eine Familie zu gründen oder in einem anderen Land zu arbeiten. Jedoch bleiben die meisten sehr viel länger, da sie nicht so viel wie erhofft verdient haben oder ihre Familie länger unterstützt werden muss, als zuerst gedacht. Trotzdem wird die Zeit in Singapur nur als ein kurzer Lebensabschnitt gesehen, ein Schritt auf dem Weg zum Ziel – zweifellos eine psychologische Strategie, um mit ihrer komplizierten Situation fertig zu werden. Die Träume, die sich die Frauen erfüllen möchten, helfen über die entbehrungsreiche Zeit in Singapur hinweg. Elma, 33jährige Philippinin und seit 5 Jahren in Singapur, wollte eigentlich auch nur zwei Jahre in Singapur bleiben. Doch ihre Mutter erkrankte zwischen-zeitlich an Krebs und die notwendige Operation musste bezahlt werden. Also blieb Elma länger in Singapur. Wenn ihre Zeit dort vorbei ist, würde sie gerne nach Kanada ziehen. „Wenn es möglich ist, werde ich nach Kanada gehen, wenn meine Zeit hier um ist. […] Ich träume von Kanada. Die beste Freundin meiner Mutter lebt dort. Ich träume, dass ich verheiratet bin, einen Ehemann habe, einen guten Mann. Auch wenn er nicht reich ist, so lange er mich wie einen Menschen behandelt. Jemand mit dem man nicht nur streitet. Aber bis jetzt habe ich noch keinen gefunden. Ich möchte nach Kanada, dort verdient man mehr. Und wenn man länger als zwei Jahre bleibt, kann man dort bleiben. Dann kann mein Vater nachkommen.” Elmas Mutter ist zwischenzeitlich verstorben und sie möchte nicht, dass ihr Vater einsam ist. Gleichzeitig sehnt sie sich da-nach, wieder integriert zu sein in eine Gesellschaft, in der sie lebt – denn das ist sie in Singapur nicht. Kanada scheint für viele der Maids das Land ihrer Träume zu sein. Und sei es nur, weil sie schon immer Schnee sehen wollten.

Andere dagegen möchten zurück in ihr Heimatland, wieder bei der Familie leben und sich vielleicht selbstständig machen. Alle jedoch, mit denen ich sprach, malen sich ihre Zukunft in schillernden Farben aus.

Aufklärung als erste Hilfe für die Frauen

Die wenigsten Frauen, die nach Singapur kamen, um als Hausangestellte zu arbeiten, waren sich über die Bedeutung dieses Schrittes im Klaren. Der Kulturschock, die Trennung von den Freunden und der Familie, das unbekannte Essen, eine andere Sprache, keine Privatsphäre und wenig Freizeit: diesen Problemen sehen sich wohl alle neu ein-getroffenen Hausangestellten gegenüber. Viele würden ihre Situation gerne verbessern, können aber kaum Einfluss darauf ausüben. Was ihre Unterbringung und die Arbeitsbedingungen angeht, so sind sie auf den Arbeitgeber angewiesen. Da es keine Mindeststandards gibt und das Angebot an arbeitswilligen Frauen groß ist, können die Arbeitgeber die Bedingungen diktieren. In Singapur dürfen sich die Maids nicht gewerkschaftlich organisieren; sie haben keine Lobby, welche ihre Interessen vertreten könnte. Politisch aktive Gruppen werden in Singapur von der Regierung nicht nur kritisch beobachtet, sondern auch systematisch verfolgt und zerschlagen. Auch die katholische Kirche ist deshalb nicht in der Lage, sich politisch für die Rechte ihrer Gemeindemitglieder unter den Migrantinnen einzusetzen; den Frauen hilft sie daher vorwiegend durch Freizeitangebote, Bibelgruppen und im persönlichen Gespräch.

Prinzipiell müsste jeder Staat, der Arbeitsmigranten empfängt, die von der UNO 1999 vorgelegten „Rechte für Migranten” (Human Rights resolution 1999/44 vom 27. April 1999) ratifizieren. Aber das bleibt Wunschdenken. Aufgrund der zunehmenden Missbrauchsfälle in Singapur entsteht zwar bei der dortigen Regierung ein Problembewusstsein, sie ist aber immer noch nicht dazu bereit, die Rechte der Frauen gesetzlich zu verankern. Was bleiben somit für Möglichkeiten? Der einzige realistische Schutz für die Frauen ist die rechtzeitige Aufklärung. Sie müssen vor ihrer Ankunft in Singapur wissen, worauf sie sich einlassen und welche Probleme auftreten könnten. Sie müssen Ansprechpartner kennen, falls ihnen etwas zustößt. Ebenso wie in vielen anderen Ländern befinden sich die Frauen in einem ungeschützten Arbeitsverhältnis — damit sich hieran einmal etwas ändern kann, bedarf es zunächst aller Anstrengungen, auf ihre Situation aufmerksam zu machen.

[1] Die hier präsentierten Ergebnisse basieren auf meiner Diplomarbeit Migration in Southeast Asia – Perspectives an Domestic Workers in Singapore am Fachbereich Sozialwissenschaften an der Universität Hannover. Von September 2001 bis Januar 2002 hielt ich mich dafür in Singapur auf, wo ich ca. 20 unstrukturierte, mehrstündige Interviews mit hauptsächlich von den Philippinen stammenden Frauen führte, die in Singapur als Live-in-Maids lebten. Daneben führte ich diverse Gespräche mit Arbeitgebern von Maids, Kirchenmitarbeitern, Dozenten an der National University Singapore und Mitarbeitern der Philippinischen Botschaft. Die in diesem Beitrag zitierten Aussagen stammen aus diesen Interviews; alle Zitate sind von mir aus dem Englischen übersetzt.

Literatur

Constable, Nicole 1997: Maid to Order in Hong Kong – Stories of Filipina Workers, London
Huang, Shirlena/Yeoh,Brenda 1998: Negotiating Public Space: Strategies and Styles of Migrant Fernale Domestic Workers in Singapore; in: Urban Studies 35, Nr. 3, S. 583-602
Huang, Shirlena/Yeoh, Brenda 1999: Singapore Women and Foreign Domestic Workers – Negotiating domestic work and motherhood; in: Henshell Momsen, Janet (Hg.): Gender, Migration and Domestic Service, New York, S. 277-300
Ministry of Marspower 2002: Employing Foreign Domestic Workers – A Guide for Employers

Der Beitrag Zukunftsträume und alltägliche Not erschien zuerst auf Humanistische Union.

„Global denken – lokal handeln” – so eingängig dieser oft beanspruchte Leitspruch ist, so schwierig ist seine Umsetzung. Die aktuelle Nachhaltigkeitsdebatte ist, so die Experten im aktuellen Diskussionsprozess des Rates für Nachhaltige Entwicklung, auf dem „internationalen Auge” blind (IFOK 2004). Dabei war gerade die globale Gerechtigkeit ein zentrales Anliegen, aus dem die Idee der nachhaltigen Entwicklung in den 1980er Jahren hervorging. Gut zwanzig Jahre später ist es dringender denn je: Einige Länder verlieren immer mehr den Anschluss an die Wirtschaftsentwicklung in der Welt, und die Kluft zwischen Arm und Reich wächst in vielen Länder. Eine zunehmende Herausforderung für eine nachhaltige globale Entwicklung stellt auch Krieg und internationaler Terrorismus dar: Die Kulturen der Welt rücken in Wirtschaft und Alltag immer mehr zusammen, während Verständigung und Akzeptanz deutlich hinterher hinken.

Im lokalen Kontext verschärft sich die Tendenz, die globale Dimension der nachhaltigen Entwicklung aus dem Auge zu verlieren, auch wenn die Idee der nachhaltigen Entwicklung im vergangenen Jahrzehnt deutlichen Aufwind in den Kommunen erfahren hat. Grundlage für die verstärkten Aktivitäten war die Agenda 21, das Aktionsprogramm der Konferenz für Umwelt und Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCED) in Rio de Janeiro vom Juni 1992. Kapitel 28 der Agenda 21 forderte die Kommunen auf, im Dialog mit Bürgern, örtlichen Organisationen und der Privatwirtschaft ein Handlungsprogramm für die Zukunft zu beschließen und gab damit den Anstoß für ein neues Instrument in den Städten und Gemeinden: die Lokale Agenda 21. Seit Rio haben immer mehr Kommunen Lokale Agenda 21-Prozesse eingeführt und dabei gemeinsam mit den Bürgerinnen und Bürgern Handlungsprogramme oder Projekte entwickelt. In der Praxis musste dieses neue Instrument jedoch zunächst Gestalt annehmen: Es galt, die anspruchsvolle Idee einer nachhaltigen Entwicklung so zu konkretisieren, dass sie nicht nur für breite Kreise verständlich, sondern auch geeignet war, Bürgerinnen und Bürger zur Mitarbeit und Mitgestaltung anzuregen. Beteiligung ist aber vor  allem dort erreichbar, wo eigene Interesse unmittelbar betroffen sind – mit der Folge, dass viele Lokale Agenda 21-Aktivitäten sich häufig auf die Verbesserung der eigenen Lebensqualität beschränken (Frings et al. 2004). Damit geraten jedoch Fragen der globalen Gerechtigkeit als eines der zentralen Anliegen der Agenda 21 nicht automatisch in das Blickfeld der in und für ihre Kommunen aktiven Bürgerinnen und Bürger.

Eine-Welt-Arbeit ist dabei kein neues Thema für Kommunen. In Lokalen Agenda 21-Prozessen spielt sie aber bislang nur dann eine Rolle, wenn sich die „üblichen Verdächtigen” vor Ort des Themas annehmen. Auf der Tagesordnung stehen meist Aktivitäten wie fair gehandelter Kaffee oder Informationsveranstaltungen (InWent 2002). Dass eine breitere Verankerung selten gelingt, hat verschiedene Gründe: Globale Fragen liegen außerhalb unserer direkten Wahrnehmung und motivieren kaum zu freiwilligem Engagement — denn Engagement ist auch in der Lokalen Agenda dort am größten, wo persönliche Interessen berührt sind (Selle 1999). Außerdem beeinträchtigt das Negativsyndrom (Wilmsen 2002) die Attraktivität des Themas: Die Medien berichten meist im Katastrophenfall über Entwicklungsländer und liefern vorwiegend Bilder der Chancenlosigkeit. Was bleibt, ist das Gefühl der Machtlosigkeit, ein latent schlechtes Gewissen und schnelles Verdrängen.

Dabei hat Eine-Welt-Arbeit viel mehr direkte Bezüge zu unserem Alltag als es zu-nächst scheint: Über Produkte, Wirtschaftsbeziehungen, Medien und Tourismus sind entfernte Lebensräume im Global Village zusammengerückt, und in einer durch Zuwanderung geprägten Gesellschaft begegnen sich täglich verschiedene Kulturen. Eine-Welt-Arbeit wird erst dann aus ihrer Nische herausfinden, wenn sie diese Alltagsbezüge herstellt und den Dialog zwischen den Kulturen als Voraussetzung für eine lernende Gesellschaft (Renner 2002) und für eine humane und zukunftsfähige Gestaltung der Globalisierung versteht (Nitschke 2004). Hier kann die Lokale Agenda 21 ansetzen, in-dem sie Verständigung fördert und den Zuwachs an Kompetenzen und Chancen in den Mittelpunkt stellt. Um Eine-Welt-Themen auch bei denjenigen Akteuren zu verankern, bei denen sie bislang noch keine Rolle spielten, ist ein neuer Blick auf mögliche Kooperationspartner notwendig.

Von Kindes­beinen an: Eine-Welt-Er­zie­hung

Kaum ausgeschöpft wurden bisher die Potenziale, die das Bildungssystem für die Umsetzung von Nachhaltigkeit bietet. Dabei gibt es genug Ansätze und Erfahrungen: So hat das Bund-Länder-Programm „Bildung für eine nachhaltige Entwicklung” (vgl. www.blk2l.de) gute Praxisbeispiele hervorgebracht. An dem 1999 gestarteten Projekt sind mit Ausnahme Sachsens alle Bundesländer aktiv beteiligt. Rund 230 allgemeinbildende Schulen sind bundesweit im Programm engagiert, hinzu kommen mehr als 100 weitere assoziierte Schulen, die die Ergebnisse nutzen, jedoch selbst keine Entwicklungsarbeit leisten. Das Programm verfolgt drei Ziele: die Gestaltungskompetenz für nachhaltige Entwicklung soll gefördert, nachhaltige Entwicklung soll in die schulische Regelpraxis integriert sowie eine Popularisierung der Bildung für nachhaltige Entwicklung soll erreicht werden. In der Praxis gehen die beteiligten Schulen neue Wege durch fächerübergreifende Projekte, neue methodische Ansätze in Form von Planspielen oder bei der Beteiligung der Schülerinnen und Schüler. In einer problem- und anwendungsorientierten Unterrichtsgestaltung ist das Verstehen von Zusammenhängen gefordert, nehmen methodische Kompetenzen einen größeren Raum ein und erhöht sich durch die Anbindung des Wissens an die Lebenswelt der Lerneffekt. Wer sich hier an Forderungen erinnert fühlt, wie sie seit der Veröffentlichung der PISA-Studien erhoben werden, liegt völlig richtig. Das in den PISA-Studien vermisste verständnisorientierte und zukunftsorientierte Lernen sowie die Entwicklung von Gestaltungskompetenz sind bereits in den Konzepten zur „Bildung für Nachhaltigkeit” antizipiert. Auch anderen diagnostizierten Defiziten unseres Bildungssystems im Bereich der naturwissenschaftlichen Kompetenz oder dem Mangel an Kooperation und Vernetzung begegnet das Programm (de Haan 2002). In der aktuellen Diskussion um Bildungsreformen spielt Nachhaltigkeit jedoch kaum eine Rolle, so auch nicht bei den laufenden Reformen im Bereich der frühkindlichen Bildung (Wüst 1998). Dabei wäre der Kindergarten der beste Ansatzpunkt: Kinder aus verschiedenen Kulturen treffen hier erstmals aufeinander, und von allen Bildungseinrichtungen hat er die größte Nähe zum Elternhaus. Zahlreiche Aktivitäten sind möglich: Migranten können über ihre Kultur berichten und beim Aufbau von Partnerschaften Kontakte herstellen. Die Feste des Jahresverlaufs bieten zahlreiche Anlässe, die Traditionen und Rituale der verschiedenen Kulturen einzubeziehen. Die natürliche Neugier der Kinder führt zu täglich neuen Fragen, denen gemeinsam nachgegangen werden kann: Was steckt alles in der Schokolade? Wer produziert unser Spiel-zeug? Oft bleiben die Fragen aber unbeantwortet, weil den pädagogischen Fachkräften das Wissen fehlt. Gemeinsam mit Eltern, Unternehmen und lokalen Initiativen können solche Kompetenzen in die pädagogische Arbeit eingebunden werden. Unter dem Titel „Die Zukunft lebt im Kindergarten” haben sich die sechs Kindergärten der baden-württembergischen Gemeinde Meckenbeuren aktiv in den Lokalen Agenda 21-Prozess der Gemeinde eingebracht. Mit unterschiedlichen Schwerpunkten sind Erzieherinnen, Kinder und Eltern dem Thema in ihren Einrichtungen nach gegangen. Die gesammelten Erfahrungen wurden zwischen den Einrichtungen ausgetauscht und durch regelmäßige Informationen sowie eine Aktionswoche und eine große Ausstellung im Rathaus in die Öffentlichkeit getragen. Die globale Dimension wurde dabei immer wieder aufgegriffen, etwa im Bereich der Ernährung und der interkulturellen Begegnung, und durch gemeinsame Aktivitäten und Feste ausgestaltet. Die große Herausforderung besteht zu-künftig in der Integration von Bildung und Nachhaltigkeit. Statt Einzelaktivitäten gilt es unterschiedliche Kompetenzen in vernetzten Prozessen zu fördern. Wenn Kinder per Internet Kontakt zu Kindern in einem anderen Land aufnehmen, werden mediale, soziale und interkulturelle Kompetenzen gefördert. Die Lokale Agenda 21 ist ein geeigneter Rahmen, um die von den Vereinten Nationen ausgerufene Dekade der „Bildung für Nachhaltigkeit” (2005—2014) aktiv auszugestalten. Gerade in der aufgezeigten Nähe zwischen den Konzepten für eine nachhaltige Bildung und der aktuellen Bildungsdiskussion liegt eine noch ungenutzte Chance. Die Stärkung von bestehenden und der Aufbau von neuen Partnerschaften zwischen den Bildungssteinrichtungen in der Kommune wirkt den diagnostizierten Defiziten des Bildungssystems entgegen und fördert gleichzeitig die Verbreitung des Leitbilds einer nachhaltigen Entwicklung. Der Einstieg könnte ein pädagogischer Tag zum Thema Nachhaltigkeit sein, der die Bildungseinrichtungen vor Ort zusammenführt und die Basis für konkrete Projekte liefert.

Das Engagement von Vereinen

Eine-Welt-Themen haben für viele Vereine auf den ersten Blick wenig mit ihrer Arbeit zu tun. Dabei liegen die Bezugspunkte manchmal direkt vor den Füßen: Dass viele Fußbälle das Produkt von Kinderarbeit waren, wurde bis zur Fair Play — Fair Pay-Kampagne der Clean Clothes Campaign kaum wahrgenommen. (www.saubere-kleidung.de). Die deutsche Kampagne für Saubere Kleidung hat sich im Sommer 1996 gegründet und besteht aus einem TrägerInnenkreis von derzeit 18 Organisationen sowie Gruppen auf lokaler und regionaler Ebene. Die bundesweite Kampagne will am Beispiel der Textilindustrie die ökonomischen, sozialen und ökologischen Probleme vor allem in den Entwicklungsländern bewusst machen, die sich aus den dortigen Produktionsbedingungen ergeben. Neben der Aufklärung der VerbraucherInnen wird mit Aktionen auf den Handel sowie die Hersteller eingewirkt. Insbesondere sollen die in Deutschland tätigen und ansässigen Einzelhandelsunternehmen zur Einhaltung von sozialen Mindeststandards bei der Herstellung aller ihrer Bekleidungsprodukte bewegt werden. Grundlage dieser Verpflichtung soll ein von der Kampagne entwickelter Verhaltenskodex sein.

Auch der Einstieg in den „privaten Emissionshandel”, etwa bei Veranstaltungen und Festen, könnte das Bewusstsein für Nachhaltigkeitsthemen im Verein schärfen: Dabei werden die Treibhausemissionen durch Verkehr, Catering oder Heizung mit einer Investition in ein Energiespar-Projekt in einem Entwicklungsland ausgeglichen (www. klimabalance.de). So könnten Sponsoren finanzielle Zuschüsse mit der Bedingung einer solchen Kompensationszahlung verbinden. In den noch näher zu beschreibenden Städtepartnerschaften spielen Vereine eine wichtige Rolle. Viele dieser Partnerschaften wurden durch Vereine angeregt. So stand am Beginn der Städtepartnerschaft zwischen Bremen und dem indischen Pune ein Projekt von terre des hommes (Hilliges 1999). Während in der Entwicklungspolitik engagierte Vereine in den Kommunen aktiv sind, muss für die Breite des Vereinswesen das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung und damit verbunden die globale Gerechtigkeit noch erschlossen werden. Vereine haben außerdem eine hohe Bedeutung für den interkulturellen Austausch am Ort: Die gezielte Einbindung von Migranten oder Kooperationen mit Vereinen von Bürgern ausländischer Herkunft sind weitere Ansatzpunkte, benötigen aber externe Anstöße und Begleitung durch kompetente Partner mit Erfahrungen in der Integrationsarbeit.

Koope­ra­ti­ons­mög­lich­keiten von Unternehmen und Wirtschafts­ver­bänden

In den letzten Jahren haben sich vor allem Großunternehmen mit Corporate Social Responsibility und nachhaltiger Unternehmensführung befasst. Kleine und mittlere Unter-nehmen (KMU), so die häufige Meinung, können kaum auf globale Zusammenhänge einwirken. Dass Wirtschaftskooperationen auf lokaler Ebene aber möglich sind, zeigte das Projekt Nachhaltiges Wirtschaften Heidelberg: An dem Projekt, ein Schulungs- und Beratungsprogramm zur Einführung eines Nachhaltigkeitsmanagementsystems, beteiligten sich im Jahr 2002 in Heidelberg zwölf kleine und mittlere Unternehmen, wie Schreiner, Kfz-Werkstätten, Altenheime oder metallverarbeitende Betriebe. Die Betriebe lernten dabei, Umweltschutz systematisch in den Betriebsabläufen zu berücksichtigen und erhielten gleichzeitig Anregungen, wie sie im betrieblichen Alltag zu mehr globaler Gerechtigkeit beitragen können — zum Beispiel über faire Beschaffung, Förderung von interkulturellem Austausch, Praktikums- und Ausbildungsplätze für Ausländer oder Unterstützung von Lokalen-Agenda 21 oder Eine-Welt-Gruppen. Eine solche Kooperation zwischen einer lokalen Initiative mit langjährigem Engagement in Ruanda und den Heidelberger Betrieben wurde auch im Rahmen des Projektes Nachhaltiges Wirtschaften angestoßen. Die Motivation der Unternehmen war erstaunlich hoch, die Partner in Ruanda beim Aufbau einer effizienten Holzwirtschaft zu unterstützen, etwa durch Materialien, Werkzeuge oder Know-how (Frings 2003) — sicher nicht zuletzt aufgrund der thematischen Nähe und des regionalen Bezuges der Initiative. Allerdings zeigte dieses Beispiel auch, dass diese Form der Kooperation Strukturen und Ressourcen braucht, da die Kommunikation und Vermittlung zwischen den Partnern auf ehrenamtlicher Basis kaum zu leisten ist. Langfristige Lokale Agenda-Prozesse können diese Aktivitäten anregen: Als Ideengeber, Koordinator und Mittler zwischen lokalen Betrieben können Verwaltungen ebenso wie Agenda-Gruppen auftreten. Erforderlich ist darüber hinaus eine kontinuierliche Begleitung durch hauptamtliche Mitarbeiter der Kommune oder von Initiativen.

Politik und Verwaltung im Erfah­rungs­aus­tausch

Vielfältige Möglichkeiten, Eine-Welt-Themen stärker in der Zivilgesellschaft zu verankern, bieten Städtepartnerschaften. Neben den verbreiteten Partnerschaften mit Kommunen aus den europäischen Nachbarländern sind heute mehr als 60 Partnerschaften zu Kommunen in Entwicklungsländern dokumentiert. Während rund die Hälfte dieser Partnerschaften zu Kommunen in Asien, Afrika und Südamerika aufgebaut wurde, entfällt der Rest auf Städte und Gemeinden in den osteuropäischen Transformationsstaaten sowie auf die VR China. Wie bei den klassischen Städtepartnerschaften liegt auch hier ein inhaltlicher Schwerpunkt im kulturellen Bereich. Weitere wichtige Themen sind Gesundheit sowie soziale Fragen, Wirtschaftsförderung, Verwaltungshilfe oder die Zusammenarbeit in Fragen der Aus- und Weiterbildung gehören ebenfalls dazu. Der Umweltbereich spielt dagegen nur eine untergeordnete Rolle: Nur bei einem Fünftel der Partnerschaften gibt es entsprechende Aktivitäten (Heinz/LangeULeitermann 2004: 24) Der Austausch mit Entwicklungsländern ermöglicht ein Erlebnis jenseits moralischer Ansprüche und erreicht andere Zielgruppen als die klassische Eine-Welt-Arbeit. Gleichzeitig sind Städtepartnerschaften ein Rahmen, um die Kompetenzen der kommunalen Verwaltungen weiterzugeben, etwa durch Beratung bei Verwaltungsfragen oder durch Unterstützung bei partizipativer Problembearbeitung.

Die Anwen­dungs­be­reiche

vor Ort sind vielfältig: Aufbau von Verwaltungen oder sozialer Einrichtungen wie Gemeindebibliotheken, Lösung von Wasserkonflikten durch Dialog und Mediation, Finanzierung regenerativer Energiegewinnung durch Public Private Partnership (PPP). Dabei spielt die Vermittlung von Informationen zur Selbsthilfe eine wichtige Rolle: Mögliche Fragen betreffen Finanzierungsmöglichkeiten in der Entwicklungszusammenarbeit oder die Sammlung guter Beispiele von Bürgerbeteiligung. Der Transfer von Wissen und Erfahrungen verläuft dabei nicht einseitig von Nord nach Süd, sondern auch umgekehrt. Ein Beispiel dafür ist die Rezeption des Beteiligungshaushaltes der brasilianischen Stadt Porto Alegre. Dieses 1989 eingeführte Konzept der partizipativen Haushaltsplanung auf lokaler Ebene sieht vor, Bürgerinnen und Bürger darüber entscheiden zu lassen, wie ein Teil des lokalen Haushalts verwendet werden soll. Für diese Erfahrungen interessieren sich zunehmend auch bundesdeutsche Kommunen (InWent 2003). InWEnt fördert den Nord-Süd-Wissensaustausch jährlich mit dem Exposure-Programm (www.inwent.org): Fach- und Führungskräfte aus Verwaltung und Unternehmen in Entwicklungsländern erhalten hier die Möglichkeit, sich mit ihren deutschen counterparts über regionale Wirtschaftsförderung auszutauschen. Dass sich Entwicklungszusammenarbeit in Kommunen auch institutionell stärker verankern lässt, zeigt die Stadt Bonn mit einem eigenen Ausschuss für internationale Beziehungen und Lokale Agenda, der unter anderem Projekte in Usbekistan, China, Bolivien und der Mongolei begleitet (Dieckmann/Hohn-Berghorn 2004).

Die Chancen lokaler Eine-Welt-­A­r­beit

„Global denken — lokal handeln” bleibt auch zwölf Jahre nach der Weltkonferenz in Rio de Janeiro eine noch einzulösende Herausforderung. Mit Blick auf die Dimension der globalen Gerechtigkeit besteht in Lokalen Agenda 21-Prozessen ein großer Entwicklungsbedarf. Das Thema stellt einen auf der lokalen Tagesordnung häufig übersehenen Punkt dar. Durch lokale Bezüge wird Eine-Welt-Arbeit fassbar; damit birgt die Lokale Agenda 21 erhebliche Potenziale, den Wandel zu einer nachhaltigen Entwicklung von unten zu befördern. Gute Beispiele sowie ausbaufähige Ansätze sind vorhanden. Dazu bedarf es aber auf mindestens zwei Ebenen eines Perspektivenwechsels: vom Engagement aus Schuldgefühlen hin zu einem partnerschaftlichen Ansatz; von einer Lokalen Agenda 21 als partizipativer Breitenprozess hin zu einer Lokalen Agenda 21 der strategischen Allianzen. Notwendig sind dazu Promotoren in der Verwaltung, in Agenda-oder Eine-Welt-Initiativen, die die Bedeutung des Themas für eine globale nachhaltige Entwicklung erkennen und die zunächst neue, geeignete Kooperationspartner suchen: In Verwaltung oder Politik ebenso wie in Vereinen, Schulen, Verbänden der Wirtschaft oder großen Unternehmen braucht es Personen, die für das Thema begeistern können. Eine systematische Auswertung der lokalen Akteurslandschaft mit Blick auf thematische Ansatzpunkte und vorhandene Potenziale über die bisherigen Rollenverteilungen hinaus kann dabei den Anfang machen.

Literatur

de Heran, Gerhard 2002: Schulprogramm BLK 21 – die Antwort auf PISA; in: punktum 2, S. 15 Dieckmann, Bärbel/Hohn-Berghorn, Maria 2004: Kommunale Zusammenarbeit in der Praxis. Bonn
und seine Projektpartnerstadt Ulan Bator; in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 15-16, S. 28-32.
Frings, Ellen 2003: Nachhaltiges Wirtschaften Heidelberg; in: Alternative Kommunalpolitik, H. 2, S. 42
ff.
Frings, Ellen et al. 2002: Lokale Agenda 21 im Kontext der kommunalen Steuerungsinstrumente.
UBA-Texte 34/02, Berlin
Heinz, Werner/Lerngel, Nicole/Leitermann, Walter 2004: Kooperationsbeziehungen zwischen deutschen Städten und Kommunen in Entwicklungsländern; in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 15-16, S.
21-27.
Hilliges, Gunther 1999: Nachhaltige Partnerschaft, in: IFOK/ZKE (Hg.): Was heißt hier Agenda? Analysen – Erfahrungen – Beispiele, Dettelbach, S. 159-164
IFOK 2004: Momentaufnahme Nachhaltigkeit und Gesellschaft. Entwurfsfassung. Download: www.nachhaltigkeitsrat.de
InWent —Servicestelle Kommunen in der Einen Welt 2002: Globales Handeln lokal verankern. Dialog Global 3, Bonn
InWent – Servicestelle Kommunen in der Einen Welt 2003: Porto Alegres Beteiligungshaushalt — Ler-
nerfahrung für deutsche Kommunen. Dialog Global Nr. 5, Bonn
Renner, Andreas 2002: Nachhaltigkeit und Globalisierung, Partizipation, Demokratie – Identifizierung von Zusammenhängen und Gestaltungsansätzen, Bensheim/Berlin
Nitschke, Ulrich 2004: Chancen kommunaler Entwicklungszusammenarbeit. Lernen im Nord-Süd-
Dialog; in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 15-16, S. 33-38
Poggemeier, Magret 1999: Internationalismusarbeit und lokale Friedenspolitik als Wurzel der Agenda 21 in Osnabrück; in: IFOK/ZKE (Hg.): Was heißt hier Agenda? Analysen – Erfahrungen — Bei-spiele, Dettelbach, S. 147-150.
Seile, Klaus 1999: Was? Wer? Wie? Warum? Voraussetzungen und Möglichkeiten einer nachhaltigen Kommunikation. Reihe. KiP – Kommunikation im Planungsprozess, Dortmund
Wilmsen, Christian 2002: Agenda 21 – Lokale Agenda – Nachhaltigkeit – Was ist denn das?; in: ZKE (Hg.): Lokale Agenda und öffentliche Verwaltung. Nachhaltigkeit und Globalisierung als Element der Verwaltungsreform (Dokumentation eines Workshops), Bonn, S. 6-9
Wüst, Jürgen 1998: Geht uns das Wasser niemals aus? Nachhaltige Entwicklung – Ein Thema für den
Kindergarten; in: kindergarten heute 4, S. 24-30

Der Beitrag Zwischen Lokaler Agenda und Global Village: Eine-Welt-Arbeit in Deutschland erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004 ), S.56-64

Eine Revitalisierung der Politik wird all enthalten gefordert – als Gegenkonzept zur Ökonomisierung aller Lebensbereiche. Doch diese Revitalisierung geschieht nicht durch Appelle an andere und nicht durch Lamentieren über hemmende Widrigkeiten. Sie kann nur geschehen, indem sie wieder von immer mehr Einzelnen – ob als gewählte Politiker, als Parteimitglieder, als außerparlamentarische Akteure, als politische Journalisten, als Bürger – versucht wird, im jeweiligen kleineren oder größeren Umkreis. Wie viele mit-ziehen, hängt davon ab, wie viele aus dem spezialisierten Routinebetrieb der Politik ausbrechen, weil sie dessen zu engen Maßstäbe erkennen, wie viele sich einmischen und die Grundsatzfragen der Politik aufwerfen. Alles spricht dafür, dass die gegenwärtige Politikmüdigkeit umschlagen wird zu einem neuen Aufbegehren: Das Potenzial derjenigen wächst, die des konventionellen Politikbetriebs überdrüssig sind. Grundlegende „Abschiede” vom bisherigen und neue „Anfänge” wird es kaum je geben, wie Gunter Hofmann in seiner Anatomie der Bundesrepublik gezeigt hat. Alle Veränderungen sind fliegende. Aber grundlegende Fragen müssen aufgeworfen werden, um bodenlose Abstürze zu vermeiden. Hören wir also auf, weiter partikularisiert und linear zu denken, uns weiter auf die vorgefertigten Antworten einzulassen, das Labyrinth der tausend einzelnen Rezepte der politics allein für Politik zu halten.

Mehr politische Gedan­ken­frei­heit!

Dies beginnt mit dem Durchbrechen der politischen Begriffsbarrikaden. Der politische Diskurs ist durchsetzt von apodiktischen Grundannahmen, die wie geistige Fesseln wirken und dazu führen, dass Schlüsselprobleme verdunkelt oder ganz ausgeblendet werden. Sie verraten Ängste davor, dass sie nicht mehr zu halten sind, sobald sie kritisch hinterfragt werden. Umso dringender und Erfolg versprechender ist es, diese geistigen Fesseln zu sprengen. Das ist der moralische Auftrag der Aufklärung.

Geben wir uns also endlich wieder mehr politische Gedankenfreiheit! Fragen wir nach, ob die apodiktischen Behauptungen stimmen können, dass es „keine Alternativen” neben dem Vorgegebenen gäbe. Leeren wir die Schubläden von abgestandenen Zuordnungen! Entwickeln wir neue unkonventionelle Strategien – was umso leichter fallen könnte, als demokratische Verfassungsstaaten keine Systemrevolution mehr brauchen, wenn man ihre Spielräume tatsächlich nutzt. Überwinden wir die geistige Konfliktscheu und politische Apathie! Beenden wir den Selbstbetrug, dass es in der demokratischen Gesellschaft keine grundlegenden Interessen- und Wertegegensätze mehr gäbe und es deshalb nur noch um die kompetenteren Konzepte gehe! Flüchten wir uns nicht weiter in Harmoniesucht, bekennen wir uns zu den tatsächlichen Differenzen, von denen es so viele gibt, dass gespielte nicht notwendig sind. Legen wir die Konflikte offen und tragen sie ebenso offen aus, schon damit die Menschen die Chance haben, die tatsächlichen Positionen und ihre Unterschiede zu erkennen! Geben wir das undemokratische Einstimmigkeitsbedürfnis auf, und kommen wir wieder zum demokratischen Mehrheitsprinzip! Riskieren wir Niederlagen! Fragen wir uns erst nach dem Konzept und dann nach den möglichen Mehrheiten, und bezweifeln wir nicht länger die Mehrheitsfähigkeit für Konzepte, schon bevor sie erarbeitet und die Überzeugungsarbeit dafür versucht wurde. Die Menschen nicht zu überfordern und zu überschätzen muss nicht bedeuten, sie dauernd zu unterfordern und zu unterschätzen.

Beenden wir das Ausklammern von Fragen, die kurzfristig nicht befriedigend zu lösen sind! Denken wir wieder in längeren Zeiträumen und Perspektiven. Überwinden wir die Scheu vor großen Politikentwürfen, wenn sie zu sehr von den bisherigen Denk- und Handlungsgewohnheiten abweichen! Erkennen wir, dass es ein allzu pragmatischer Irrtum ist, dass kleine Schritte leichter akzeptiert würden als große! Der gesellschaftliche Rückhalt für große Schritte ist, wenn sie problemnah und überzeugend konzipiert sind, unter Umständen leichter zu bekommen als für die zahllosen kleineren Schritte. Erkennen wir die Machtpotenziale politischer Ideen, die sich allen Widerständen zum Trotz und gegen allen gegenwärtigen Anschein durchsetzen können – wenn sie einen offen-kundigen gesellschaftlichen Nutzen in sich tragen und deshalb Überzeugungskraft ausstrahlen. Dies setzt voraus, dass sie artikuliert werden.

Politische Diskurse sind keine Beschäftigungstherapie zum individuellen Wohlbefinden oder zur Freizeitgestaltung, sondern Konzept- und Überzeugungsarbeit, Konfliktaustragung und Entscheidungsvorbereitung. Fragen wir nach, bevor wir uns auf allzu selbstverständlich scheinende Antworten einlassen, ob die Fragestellung überhaupt die richtige ist. Verlieren wir nicht die Courage vor dem selbständigen politischen Denken! Erkennen wir, dass wir es vielfach mit überkommenen Weltbildern zu tun haben, deren „geistige Hegemonie” (Antonio Gramsci) oft nur noch deshalb besteht, weil vor ihnen geistig kapituliert wird. Denken wir weltläufig und autonom, global, europäisch, staatlich und kommunal. Stellen wir die gesellschaftlichen Wertigkeiten wieder her; den Vorrang der Menschenrechte, des Erhalts der natürlichen Lebensgrundlagen, der demokratischen Selbstbestimmung eines Gemeinwesens, seiner Selbstbehauptung jenseits wirtschaftlicher Dogmen. Diskutieren wir alternative Handlungsoptionen, solange und laut, dass das andere anregt. Und hören wir, was andere vorschlagen, die auf eine Antwort warten. Stellen wir endlich wieder die Grundfragen der optimalen Verfassung eines staatlich organisierten Gemeinwesens, die Fragen nach den Staatsgrundsätzen und der Leistungssteigerung öffentlicher Institutionen. Und bekennen wir uns wieder zum unersetzbaren Primat demokratischer Politik – und damit der Wiederherstellung ihres allgemeinen gesellschaftlichen Mandats.

Die Legiti­ma­ti­ons­kraft der Demokratie

Demokratie kann nicht verfügt und gewährt, sie muss erstritten werden – und zwar nicht nur durch einen einmaligen Gründungsakt. Was eine Gesellschaft eigentlich braucht, ist eine permanente demokratische Revolution. Doch diese Permanenz einer demokratischen Ordnung wird es wohl kaum je geben. Fast alle Gladiatoren demokratischer Aufbrüche werden früher oder später müde; sie wollen und können nicht immer streiten und gesellschaftliche Sisyphusarbeit leisten. Wenn die überwiegende Mehrzahl mit den Verhältnissen zufrieden ist, überlässt sie die Politik ohnehin den Politikern. Demokratische Regsamkeit entsteht durch Betroffenheit, durch moralische Empörung über als unerträglich empfundene Verhältnisse; immer wieder neu, auch nach längeren Phasen von Apathie, Lethargie oder Resignation. Demokratie ist nicht nur ein gesellschaftliches Ideal und ein Funktionsprinzip. Sie ist auch der einzige allgemein zugängliche Zugang zur Politik. Und es ist die in jeder Gesellschaft am tiefsten verwurzelte Idee, unabhängig davon, wie stark ihre Zweige gerade sprießen.

Wie groß die Legitimationskraft des demokratischen Gesellschaftsgedankens ist, zeigt sich daran, dass es in der Neuzeit kein Staat der Welt riskiert hat, sich nicht wenigstens mit seiner Verfassung offiziell diesem Prinzip zu verpflichten, und sei es nur zum Schein. Ob die Verfassungen der „Volksdemokratien” des Sowjetimperiums oder die der lateinamerikanischen Diktatoren: Sie alle enthielten ihre Bekenntnisse dazu. Jedes vorenthaltene oder weggenommene Selbstbestimmungsrecht holen sich die Gesellschaften irgendwann zurück. Widersprüche zwischen demokratischer Norm und dieser nicht entsprechenden Wirklichkeit sind latente Quellen des Aufbegehrens, die schnell zu breiten Strömen werden können. Der sensus communis, der in jeder Gesellschaft steckt, wird sich immer wieder regen, der common sense, der Gemeinsinn. Es ist, wie der Philosoph Hans-Georg Gadamer in seinem Hauptwerk Wahrheit und Methode schreibt, „ein Sinn für Rechte und das gemeine Wohl, der in allen Menschen lebt, ja mehr auch ein Sinn, der durch die Gemeinsamkeiten des Lebens erworben, durch seine Ordnungen und Zwecke bestimmt wird.” Zwar gibt es immer Versuche, diesen Sinn in eine einseitige Richtung zu lenken und die Menschen von ihm abzulenken. Solche Versuche haben zumindest in einer offenen Gesellschaft nicht lange Bestand, vor allem dann nicht, wenn die Demokratie unbestritten die offizielle Staatsnorm ist und es Informationsfreiheit, Meinungsfreiheit und Vergleichsmöglichkeiten gibt.

Eine neue demokratische und sozialethisch geprägte politische Kulturrevolution ist überfällig, so wie sie in der antiautoritären Revolte von 1968 angelegt war. Ihre Attraktivität gewann sie durch ihren radikal-demokratischen Antrieb, ihre Respektlosigkeit vor Autoritäten und die Enttarnung von Lügen. Ihre Attraktivität büßte sie ein, weil inihr selbst vielfach alte durch neue geistige Verengungen ersetzt wurden. Diese Kulturrevolution wurde verdrängt und teilweise sogar aufgesaugt von der eines monistischen Radialindividualismus, dem so genannten Neoliberalismus bzw. -konservatismus der 1980er Jahre. Aber Politik für ein individualistisches Weltbild ist ein Widerspruch in sich. Sie überfordert die Gesellschaft und hat die hemmungslose individuelle Selbstentfaltung politik- und gesellschaftsfähig zu machen versucht. Ihre Attraktivität gewann sie dadurch, dass sie als Bewegung gegen staatliche Bevormundung auftrat. Das lenkte davon ab, dass es sich überwiegend um eine Revolt of the Haves, einen Aufstand der Habenden, handelt, die ihre Freiheit zu Lasten der Lebensfreiheiten anderer entfalten und wirtschaftliche vor demokratische Freiheiten stellen: individuelle vor gesellschaftliche Selbstbestimmung, Ökonomie vor Politik. Diese Bewegung hinterließ in den letzten zwei Jahrzehnten breite Spuren. Sie konnte das etablierte nationale und internationale System politischer Institutionen buchstäblich durchsetzen – mit dem Ergebnis einer Entfremdung des Systems der professionellen Politik von der Gesellschaft.

Die Rückkehr der Werte­di­men­sion

Eine neue politische Kulturrevolution, die der neoliberalen gewachsen ist, wird anti-, autokratisch und aufklärerisch sein müssen. Sie muss die verdrängten und verschütteten Probleme und Fragen aufwerfen, die Paradoxien thematisieren, die angeblichen Alternativlosigkeiten linearer Entwicklungen und deren viele kleine Schwestern, die Sachzwänge, hinterfragen. Sie muss die Wertedimension politischen Handelns erweitern: Sie darf sich nicht nur auf die gegenwärtige, sondern muss sich auch auf die künftigen Generationen beziehen; sie muss die verwischten Unterschiede zwischen privatem und öffentlichem Raum neu definieren.

Vorschläge, was im Einzelnen hier und dort zu tun ist, gibt es zahllose. Die meisten ersparen sich allerdings die Frage, welche tatsächlichen Spielräume die Adressaten dieser Vorschläge noch haben – und damit die Frage nach den politischen Trägern, den politischen Institutionen, Organisationen und Politikern. Politiker, die die fortwährend gestutzten Spielräume aus eigener Erfahrung näher kennen, begnügen sich großenteils deshalb von vornherein damit, kleinere Brötchen zu backen. Das hat allerdings zur Folge, dass sie sich daran gewöhnt haben, nicht mehr die Frage nach der Erweiterung ihres Spielraums aufzuwerfen. Es ist ja auch schwer, beides gleichzeitig zu tun: aus einem kleiner gewordenen Spielraum das Bestmögliche zu machen und trotzdem die „System-frage” zu stellen. Je kleiner jedoch der Spielraum wird, desto mühsamer und zeitraubender wird es, wenigstens diesen noch auszuschöpfen. Motivierend ist das nicht. Des-halb müssten gerade aktive Politiker das höchste individuelle Interesse daran habe, dass eine demokratische Kulturrevolution stattfindet – und die Motivation haben, sich daran zu beteiligen, die demokratische Selbstbestimmung eines staatlichen Gemeinwesens aufrechtzuerhalten und wiederzugewinnen. Schließlich ist das der Aktionsraum der überwältigenden Mehrzahl der Politiker.

Der historische Irrtum des Markt­öko­no­mismus

Die Gestaltungsautonomie in wirtschaftlichen Gestaltungsfragen an ein ökonomisches Prinzip abzutreten, an internationale Verträge, an unerreichbare, nicht kontrollierbare und zwangsläufig unflexible transstaatliche Institutionen, und überdies dieses eine Prinzip über die unausweichlichen Gesetzmäßigkeiten der natürlichen Lebenskreisläufe der Ökosphäre zu stellen — das ist das politische Versagen der Gegenwart. Keine Neugier, keinen Ehrgeiz und keine Phantasie aufgebracht zu haben, die europäische Integration und die globale Kooperation einschließlich der wirtschaftlichen Globalisierung in einer Weise zu gestalten, die die gesellschaftliche Selbstbestimmung in existenziellen Fragen nicht preisgibt: Dies ist das politische Versäumnis seit der europäischen und globalen Zeitenwende im Jahr 1989. Das wirtschaftliche Liberalisierungsprinzip, bisher ungebrochen weiterverfolgt, macht die demokratischen Institutionen zu Kolonialverwaltungen der „unsichtbaren Hand” des durchgängig liberalisierten Marktes. Es macht gewählte Parlamente und Regierungen zu untergeordneten Behörden der Binnenmarkt- und Wettbewerbskommissare der EU und der WTO-Beamten. Er unterwirft die Welt dem Fundamentalismus eines Wirtschaftsdogmas: Dies ist nicht nur demokratiewidrig, sondern auch kulturwidrig, eine arrogante Geschichtsvergessenheit und eine abenteuerliche Zukunftsblindheit. Dieses Dogma provoziert die Radikalisierung des islamischen Fundamentalismus, der „paradoxerweise nur um den Preis von eigenem Fundamentalismus im Denken möglich wird”, wie der Politikwissenschaftler Hartmut Elsenhans feststellt. Es gefährdet potenziell die Stabilität jeder Gesellschaft und muss zur Erodierung der Demokratie führen, selbst derjenigen Länder, die gegenwärtig in ihrer Handelsbilanz von dieser Politik profitieren — ohne nach den gesellschaftlichen Konsequenzen zu fragen. Die „Einbindung der Demokratie in die monetäre Logik” bedeutet — so der Politikwissenschaftler Wolfgang Fach, „die Abmeldung des Souveränitätsanspruchs des Volkes”. Es bedeutet — so der politische Publizist Johano Strasser — die „Zurichtung des Menschen zu einem Element des Marktes.” Es opfert die Menschenrechte und die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen dem Welthandel. Der „Angleichszwang unter Globalisierungsdruck” übersieht, so wiederum Elsenhans, dass die Fähigkeit zu selbst-bestimmter Politik eines staatlichen Gemeinwesens „die Voraussetzung erfolgreicher Teilhabe an der Globalisierung” ist. Dies gilt auch für die europäische Politik, die nach außen wie nach innen nicht mehr wie bisher ein Element des Washington-Konsenses sein darf, sondern eine Alternative. Nur dann kann sie, wie der österreichische Finanzwissenschaftler Egon Matzner herausgearbeitet hat, helfen. Der Absolutismus dieses Dogmas macht die „neue soziale Frage” für die Staaten in ihrer unverzichtbaren Rolle als Garanten sozialen Ausgleichs zu einem unlösbaren Problem. Es ist purer Ökonomismus — und der aussichtslose Versuch, die vielfältige und reiche Welt nach einem Muster zu formen. Es ist eine Beleidigung des politischen Verstands, nicht nur für die Dimension globaler, sondern auch europäischer Politik.

Es wird sich als historischer Irrtum erweisen — als untauglicher zweiter Versuch, nach dem Scheitern des Ostblocks, staatliche Gemeinwesen dem Diktat eines ökonomischen Prinzips zu unterstellen, in einem für alle verbindlichen internationalen Rahmen. Auch wenn das neue ökonomische Politikprinzip effektiver ist als das der Planwirtschaft, so ändert das nichts an seiner fehlenden Sensibilität für die Freiheit aller und den gesellschaftlichen Stellenwert der Demokratie. Die Durchsetzung dieses Prinzips er-folgte in der hybriden Vorstellung, dass die Demokratie in der Phase ihres politischen „Sieges” im Ost-West-Konflikt durch nichts mehr gefährdet werden könnte — und ohne Gegenwehr des demokratischen Parteien- und Institutionensystems, das sich allzu sehr in der Spezialisierung des Politischen verfangen hatte, politisch saturiert und prinzipieller Debatten längst entwöhnt war. Deshalb fiel auch kaum auf, dass der neue Marktökonomismus nicht nur demokratievergessen ist, sondern auch ideenvergessen sogar gegenüber den Theorien des Wirtschaftsliberalismus ist, auf die er sich beruft. Der klassische Wirtschaftsliberalismus hatte ein ethisches Anliegen, für das die Marktwirtschaft ein Instrument, aber nicht das Maß der Dinge ist. Adam Smith, der Gründervater des Wirtschaftsliberalismus, schrieb in Der Reichtum der Nationen: „What improved the circumstances of the greater part can never be regarded as an inconveniency to the whole. No society can surely be flourishing and happy, of which the far greater part of members are poor and miserable.” Der Marktökonomismus der Gegenwart ist demgegenüber ein darwinistisches Konstrukt.

Der allen anderen Fragen übergeordnete Marktökonomismus baut auf einer irrealen Utopie auf: der Möglichkeit einer relativ krisenfreien europäischen Wirtschaft und Weltwirtschaft, zumindest ihrer weitgehenden Fehllosigkeit. Wer unter den Protagonisten des uneingeschränkten EU-Binnenmarkts und der WTO mag heute noch daran erinnert werden, welche Versprechen zur Wohlstandesvermehrung aller sie gemacht haben, in konkreten Zahlen, als diese beiden Konstrukte aus der Taufe gehoben wurden — Versprechen, die allesamt nicht eingehalten wurden? Und was geschieht, wenn grundlegende Krisen der Weltwirtschaften — die schon auf Grund der nahenden Erschöpfung der Erdölvorkommen immer wahrscheinlicher werden — kommen und es dann den Verfassungsinstitutionen demokratischer Staaten verboten ist, Initiativen zu ergreifen, die diesem vertraglich fixierten Wirtschaftsdogma widersprechen? Soll es dann heißen: Wenn die Anliegen der Gesellschaft dem Dogma widersprechen, dann schade um die Gesellschaft?

Das Dogma der ökonomistischen Wettbewerbsgleichheit ist sogar ein wirtschaftlicher Anachronismus, schon weil es auf einer Verstetigungsmöglichkeit der gegenwärtigen fossilen Ressourcenbasis aller Volkswirtschaften aufbaut. Es rechnet nicht mit den wirtschaftlichen Folgen zunehmender Wasserkrisen, Flut- und Dürredebakeln und der Ermüdung der Böden als Folge menschengemachter Umweltkatastrophen. Alle diese Gefährdungen erfordern mehr statt weniger eigenstaatliche Initiativen, weil nicht auf einen Weltkonsens gewartet werden kann, der eine ausreichende Antwort auf diese Gefahren gibt. Alle notwendigen Antworten sind politische, die mit dem wirtschaftsliberalistischen Dogma nicht gegeben werden können.

Die Wieder­ein­füh­rung der parla­men­ta­ri­schen Demokratie

Über mehr als ein Jahrhundert hinweg war das Grundthema politischer Auseinandersetzungen — bezüglich der Frage der wirtschaftlichen Ordnung — das zwischen mehr Privat- oder mehr Staatswirtschaft, mehr Markt- oder mehr Planwirtschaft. In den westlichen Industrieländern pendelte sich eine Symbiose zwischen Demokratie und Marktwirtschaft ein, die dort ihre größte Gesellschaftsfähigkeit erhielt, wo eine soziale Marktwirtschaft entstand. Demokratie und Kapitalismus erschienen nicht nur miteinander vereinbar, sondern sogar als eine notwendige Symbiose. Joseph A. Schumpeter, einer der großen Ökonomen des 20. Jahrhunderts, schrieb in Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, dass sich die kapitalistische Gesellschaft, unter der Voraussetzung, dass das sie tragende Bürgertum die demokratische Ordnung akzeptierte – „in ihrem Zenit durchaus für die Aufgabe eignete, die Demokratie zum Erfolg zu führen”. Doch in zwei Beziehungen verliere der Kapitalismus „rapid die Vorteile, die er besaß”: wenn sich das „politische Leben fast ganz in einen Kampf von Interessengruppen” auflöst, und wenn Praktiken, „die nicht im Einklang mit dem Geist der demokratischen Methode stehen, so wichtig geworden sind, dass sie ihren modus operandi verzerren.” Genau das ist heute der Fall, und dieser Zustand ist auch noch vertraglich abgesichert. Es geht bei der hier angesprochenen Schlüsselfrage nicht um mehr Markt- oder Plan, mehr Privat-oder Staatswirtschaft und deren jeweiligen Vorrang, sondern längst um die Frage: demokratischer Verfassungsstaat oder universeller Liberalisierungsökonomismus.

Es muss in der Selbstbestimmung eines demokratischen Gemeinwesens liegen, unter welchen Umständen, nach welchen Kriterien, in welchen Differenzierungen es seine wirtschaftlichen Verhältnisse gestaltet: ob alles privatisiert oder alles verstaatlicht wird, ob alles dereguliert oder was alles reguliert werden soll, welche Dienstleistungen öffentlich und welche privat sind, welche Wirtschaftstätigkeiten zu fördern und zu schützen sind und welche nicht, und welche Umweltschutz- und Agrarinitiativen über internationale Abkommen hinaus ergriffen werden. Die Abwägung, was einem Gemeinwesen schadet oder nutzt, was falsch oder richtig ist, muss einer freien — und demokratisch korrigierbaren — Mehrheitsentscheidung überlassen bleiben. Die politischen Institutionen eines Staates müssen ihre Entscheidungen vor dem Hintergrund der gegebenen internen und äußeren Verhältnisse treffen. Zudem stehen alle vor der Aufgabe, internationale Verträge zu entwickeln, die sicherstellen, dass die freie Selbstbestimmung eines Gemeinwesens nicht zu Lasten anderer geht.

Die Kernforderung, die sich daraus ergibt, mag ungewöhnlich (oder polemisch) klingen; sie ist aber eine — vielleicht die einzige — die derzeit in allen Ländern der Welt mehrheitsfähig ist: Die Wiedereinführung der parlamentarischen, gewaltengeteilten Demokratie! Die demokratische Verfassung als politisches Grundsatzprogramm! Diese Forderung begründet sich daraus, dass die Demokratie nicht ein ästhetisches Anliegen für die Gesellschaft, sondern eben Grundlage der Politik ist, und keinesfalls ein aus-tauschbares Instrument. Mit welchen Inhalten die Demokratie gefüllt wird, und welche Instrumente dafür gewählt werden, darf und muss nicht vorgeschrieben werden. Die politische Konsequenz ist, die europäische und die globale Politik vom dogmatischen Kopf auf die praktischen Füße zu stellen, und natürlich auch die innerstaatliche.

Neue Risiken im 21. Jahrhundert

Nur die Wiederherstellung der Selbstbestimmung der Gemeinwesen in den weitläufigen Fragen der Organisierung ihrer wirtschaftlichen Existenzsicherung wird es möglich machen, dass Paradoxon zu überwinden, das zu dem sozialen Jahrhundertthema wird: dass der fortschreitenden wissenschaftlich technischen Produktivitätsrevolution eine wach-sende Weltbevölkerung gegenübersteht, so dass zur Befriedigung der Waren- und Dienstleistungsbedürfnisse der Gesamtheit der Menschen immer weniger Erwerbstätige gebraucht werden. Diese Entwicklung untergräbt unaufhaltsam alle sozialen Sicherungssysteme der Gesellschaften und erfordert eine grundlegende Neuorientierung der politischen und sozialen Ordnungssysteme und ihrer Finanzierungsformen. Andernfalls sind soziale und politische Stabilität immer weniger zu gewährleisten. Was wird aus den Gesellschaften, wenn die totale Ausnutzung des technischen Fortschritts — in der Herbert Marcuse in den 1960er Jahren über optimistisch die Chance zur individuellen „Selbstbestimmung gerade an der Basis der menschlichen Existenz, nämlich in der Dimension notwendiger Arbeit” sah, und damit die zur „radikalsten und vollständigsten Revolution in der Geschichte” — unter den Bedingungen einer sich weiter globalisierenden Unternehmenswirtschaft erfolgt; einer Wirtschaftsform, die tendenziell immer weniger und zugleich schlechter bezahlte Arbeit anbietet und eine ständig wachsende Zahl von Menschen in die Arbeitslosigkeit entlässt. Wie kann erreicht werden, dass dennoch alle Menschen am Mehrprodukt beteiligt werden?

Da ein globales Besteuerungssystem kaum zu realisieren ist, führt an einer grundlegenden Neuausrichtung wirtschaftlicher und sozialer Rahmenbedingungen auf staatlicher Ebene kein Weg vorbei, um eine soziale Balance herstellen und finanzieren zu können. Zum Beispiel durch die Besteuerung aller Waren- und Kapitalströme, oder ein durchgängiges System von nach sozialen und ökologischen Kriterien gestaffelten Verbrauchssteuern und der Besteuerung des Naturverbrauchs; durch die Definition elementarer sozialer Grundbedürfnisse, die Differenzierung nach monetären und nicht monetären sozialen Staatsleistungen und deren regionale Differenzierung. Durch die Neudefinition des öffentlichen Sektors in Bezug auf unumgängliche soziale Dienstleistungen. Durch eine gesellschaftliche Aufwertung und Bewertung ehrenamtlicher Arbeit, und durch öffentliche Arbeitsangebote außerhalb der Marktprozesse. Durch nach wirtschaftlichen und sozialen Kriterien differenzierte Kreditsysteme und vieles mehr. Wie auch immer: Die Staatsbedürftigkeit der Allgemeinheit wird zu- und nicht abnehmen. Es gibt überflüssig gewordene Staatsleistungen, und es wird dafür neue andere geben müssen — etwa öffentliche Saatgutbanken zur Sicherung und Revitalisierung des Naturerbes.

Die Wieder­be­le­bung der demokra­ti­schen Wurzeln

Die demokratische Verfassung, besonders die des deutschen Grundgesetzes, muss nicht geändert werden. Sie muss nur immer wieder mit den von den neuen Herausforderungen gebotenen Inhalten der Politik gefüllt werden. Die in der Verfassung enthaltenen Grundrechte können insbesondere jedes sozialdemokratische Grundsatzprogramm schmücken. Sie sind bereits ein solches Programm, worauf Anfang der 1960er Jahre der SPD-Politiker Adolf Arndt in Zusammenhang mit dem Godesberger Programm der SPD von 1959 hinwies: Die Unantastbarkeit der Menschenwürde. Die Menschenrechte als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft. Die freie Entfaltung der Persönlichkeit, soweit sie nicht die Rechte anderer verletzt. Die Gleichheit aller vor dem Gesetz. Das Eigentum, das zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll. Die Sozialstaatsverpflichtung. Der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in Verantwortung für die künftigen Generationen. Die Rolle der Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Die Rolle der Parteien in der politischen Willensbildung des Volkes. Und dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht, in Wahlen und Abstimmungen, also auch durch Volksabstimmungen.

Das Gleichheitsgebot des Grundgesetzes ist keines der Gleichheit der sozialen Resultate. Es beschränkt die individuelle Freiheit, wenn sie zu Lasten anderer und des Gemeinwohls geht. Das entspricht den Grundwerten der Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität in ihrer wechselseitigen Bedingtheit und Beschränkung, wie sie von der SPD programmatisch – und als Quintessenz der Ideengeschichte der Aufklärung – formuliert worden sind; und die auch zu Grundwerten der Union und später der Grünen wurden. Die Balance zwischen diesen Werten muss immer wieder austariert werden. Diese ethischen Grundsätze sind mehrheitsfähig. Keine Partei, kein Politiker der im Bundestag vertretenen Parteien würde sie explizit in Frage stellen. Und dennoch könnte keiner ernsthaft behaupten, dass sie nicht schon verlassen worden wären. Das Ethos war nicht so ausgeprägt, um zu verhindern, dass essentielle Elemente der Staatsgewalt der Wahl durch das Volk und dem Parlament entzogen wurden. Würde in der Verfassung explizit stehen, worüber im einzelnen alles schon nicht mehr frei entschieden werden kann; würde die demokratische Verfassung an die alle Staatsgewalt überwölbenden EU Binnenmarktregeln und WTO-Bestimmungen angepasst werden, indem explizit nieder-geschrieben wird, wo Volkes Wille nicht mehr gilt und ihre gewählten Vertreter nichts mehr zu sagen haben: Allen würden die Schuppen von den Augen fallen, dass das Programm der Verfassung – und damit eine freiheitlich-sozialdemokratische Politik so nicht mehr zu realisieren ist.

* Dieser Beitrag ist ein geringfügig modifizierter Ausschnitt aus dem

Schlusskapitel „Maxima Politica” Die Ideale politischen Handelns aus dem Buch Die Politiker von Hermann Scheer (München
2003). Auf diesem Text basierte sein Eröffnungsreferat auf der Jahrestagung der GUSTAV
HEINEMANN-INITIATIVE am 14. Mai 2004 in Berlin.

Der Beitrag Demokratischer Verfassungsstaat oder universeller Liberalisierungsabsolutimus erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004), S.65-73

Dem deutschen Staat geht es schlecht, nicht nur wegen seiner Verarmung und Überschuldung. Immer mehr Unternehmen kehren jener sozialen Marktwirtschaft den Rücken, der er einen wesentlichen Teil seiner Akzeptanz verdankt. Der „rheinische Kapitalismus” wird abgelöst von den einseitigen Interessen der Eigner und des Managements. Das Kapital, dieser vaterlandslose Geselle, kann endlich ungehindert dort investieren, wo die besten Renditen winken. Niedrige Löhne, schwache Gewerkschaften, die Befreiung von Beiträgen zur öffentlichen Infrastruktur und zu den sozialen und ökologischen Folgekosten der Produktion dominieren die Standortentscheidungen. Mit der Weihe zwingender ökonomischer Gesetze versehen sind sie immunisiert gegen populäre Appelle an den Patriotismus und gegen das Verfassungsgebot, dass Eigentum verpflichtet und sein Gebrauch zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll.

Trotz erheblicher Souveränitätsverluste im Zuge der europäischen Einigung und der Globalisierung ist der Staat noch immer der wichtigste Adressat für die Sicherheits- und Wohlstandeserwartungen der Bevölkerung. Wie verhält er sich zu einer zunehmend herrisch und autonom operierenden Wirtschaft? Macht er selbstbewusst geltend, dass er von Verfassung wegen einer es publik verpflichtet ist, die mehr ist als ein kostengünstiger „Standort”? Für die politische und wirtschaftliche „Elite”, mit der Bundespräsident Rau in seiner letzten Berliner Rede hart ins Gericht gegangen ist, scheint dies keine vorrangige Herausforderung zu sein. Sie ist vor allem damit beschäftigt, um Zustimmung zu der seit Anfang der 1980er Jahre im Schatten der ReaganlThatcher-Revolution betriebenen – und durch Staatsverschuldung zu-nächst abgefederten – Angebotspolitik zu werben. Diese Politik mit ihrer Vernachlässigung von Nachfrage und sozialem Kapital unter den Bedingungen geringen Wachstums, einer verfehlten Voreinigungspolitik und einer unerbittlichen Schuldenfalle fortzuführen, ist in der Tat nicht leicht zu vermitteln. Gehören doch zu ihrer Bilanz weniger die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Sicherung des Wohlstandes oder die Verbesserung der Innovationskraft der Volkswirtschaft, sondern eher die Senkung des Lohn-und Sozialleistungsniveaus. Ungesicherte Beschäftigungsverhältnisse werden mittlerweile als Leistungs- und Investitionsanreiz und das Selbstzahlen für Lebensrisiken als Steigerung von Freiheit und Menschenwürde gepriesen. Nun richten sich die amtlichen Hoffnungen auf kräftiges, deutlich über der Produktivitätssteigerung liegendes Wachstum.

In Unterstützung dieser Politik betreibt der deutsche Staat seit 20 Jahren die Ökonomisierung seiner selbst — auch um den Preis, der Gesellschaft als zentraler Akteur des Gemeinwohls abhanden zu kommen. Er soll und will Ausgaben und Aufgaben reduzieren, sich verschlanken und deregulieren, Bürokratie abbauen, der Verwaltung Anreize zu wirtschaftlichem Handeln geben und Leistungsempfänger vermehrt zur Kasse bitten. Das Publikum scheint diesen Weg — abseits der eigenen Betroffenheit — vorerst noch mitzugehen, passt er doch gut zu dem von Wirtschaft, Politik und Medien propagierten Anti-Etatismus, der so bequem von Fehlentscheidungen, aber auch von den Abgründen einer erodierenden Arbeitsgesellschaft ablenkt; außerdem entspricht er der Erfahrung der Väter: Wenn überall das Geld fehlt, müssen wir doch sparen — oder?

Die Attraktivität dieser Strategie für das international anlagewillige Kapital ist unverkennbar. Mit dem nach betriebswirtschaftlichen Modellen umgemodelten Staat hätte es einen gleichsinnigen Partner in der monetarisierten Weltgesellschaft, deren Gesetze auf die Optimierung des Kapitaleinsatzes und deshalb auch auf die Geld- und Warenförmigkeit der gesellschaftlichen Verhältnisse zielen. Ein solcher Staat wäre Garant für die Vermeidung standortpolitisch nicht gerechtfertigten Aufwands insbesondere in den Bereichen Soziales und Kultur, die in die Verantwortung der privaten Einzelnen verwiesen oder zumindest als kürzungsbedürftige Subvention aus dem Kern der Staatlichkeit herausgelöst werden. Sperrige WTO- und GATS-Debatten über Buchpreisbindung als Kulturgut, über den Freihandel mit der Ware Bildung, über die Steuerfinanzierung von Kultur oder über die Umwandlung der Wasserversorgung in private Renditeobjekte wären überflüssig. Demokratischer Widerstand gegen die Kommerzialisierung aller Lebensbereiche könnte nicht auf staatliche Umsetzung hoffen.

Was bleibt vom Staat des Grund­ge­set­zes?

Die Leitideen des Grundgesetzes entstammen nicht den Lehrbüchern der Betriebswirtschaft, sondern der kontinentaleuropäischen Staatstradition. Bei allem Wandel der Aufgaben des Staates — von der den Feudalismus überwindenden Gewährleistung von Rechtssicherheit und Unternehmensfreiheit im 19. Jahrhundert über die Daseinsvorsorge in der sich entwickelnden Industriegesellschaft bis hin zur Mitgestaltung, Risikoabschirmung und Steuerung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebensgrundlagen der zeitgenössischen Gesellschaft — haben sich im sozialen und demokratischen Rechtsstaat des Grundgesetzes doch einige Merkmale herausgebildet, die nicht unbesehen preisgegeben werden sollten — oder gar dürfen.

Ein ehemaliger Bundeskanzler hatte sich kokett als leitenden Angestellten des Unternehmens Bundesrepublik Deutschland bezeichnet, um staatliches Handeln auf Effektivität und Effizienz zu verpflichten und frag-würdiges Pathos abzuwehren. Doch weder ist der deutsche Staat ein Unternehmen noch ist der Bundeskanzler ein Vorstandssprecher. Das liegt nicht nur daran, dass staatlich „produzierte” Güter wie Sicherheit, soziale Gerechtigkeit, finanzielle Stabilität, Umweltschutz oder die Gewährleistung demokratischer Beteiligung keine Preise haben und schon des-halb für marktwirtschaftliche Unternehmen uninteressant sind. Es liegt auch daran, dass für den Staat die Insolvenzordnung nicht gilt, dass er das Gewaltmonopol beansprucht, dass er auf demokratische Legitimation angewiesen und auf das Gemeinwohl verpflichtet ist — auf jene Orientierung, die sich aus den Grundentscheidungen der Verfassung und dem demokratischen Prozess ergibt. Anders als ein Vorstandssprecher schwört der Bundeskanzler, seine Kraft „dem Wohle des deutschen Volkes” zu widmen. Dem Staat wird aufgetragen, „Verantwortung für die künftigen Generationen” wahrzunehmen (so ausdrücklich in Art. 20a GG zum „Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen”) und sich auf der Bundesebene um die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse” im Bundesgebiet zu bemühen (Art. 72). Die Beschäftigten im „öffentlichen Dienst” arbeiten in der Regel nicht in Unternehmensabteilungen, sondern in „Behörden” (Art.35) und üben ein ihnen „anvertrautes öffentliches Amt” aus (Art. 33, 34).

Der so verfasste Staat bewegt sich keineswegs jenseits von Wirtschaft und Wirtschaftlichkeit. „Ökonomie” meinte in der Antike den vernünftigen Umgang mit den Gütern des Hauses zum Wohle seiner Bewohner. Auch für den Umgang des modernen Steuerstaates mit den Einnahmen, die er seinen Bürgern abverlangt, bleibt diese Maxime gültig. „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit” sind deshalb zentrale Vorgaben für die Haushaltswirtschaft der Bundesrepublik Deutschland und müssen integraler Bestandteil jeglicher Staatstätigkeit sein. Die Ökonomisierung des Staates meint jedoch etwas qualitativ anderes. Ihr geht es um eine neue Gestalt des Staates mit spezifischen Strukturen, Instrumenten, Mentalitäten und Prioritäten. Seine Handlungslogik ergibt sich nicht aus dem umfassend verstandenen Wohl der res publica (zu dem selbstverständlich auch die Bedingungen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit gehören) und aus der Herstellung oder Gewährleistung öffentlicher Güter, sondern sie ist vorrangig ausgerichtet auf die Optimierung des „Standorts” als Produktionsfaktor. Dieses Staatsverständnis zielt zum einen auf politische Entscheidungen, von der nationalen Wirtschaft-, Finanz- und Sozialpolitik bis hin zu den Prioritäten in der Stadtgestaltung oder bei den Nutzungskonzepten für öffentliche Einrichtungen. Es zielt aber auch auf die hier näher zu betrachtenden Feinstrukturen der Verwaltung, wo staatliches Handeln um Aufgaben und Werte zu bereinigen ist, die zur Standortoptimierung nichts beizutragen scheinen, weil sie sich der Bilanzierung von geldlichem Aufwand und Ertrag, kurz: der Rentabilität entziehen. Das Handwerkszeug liefert eine neue, international vernetzte Wissenschaft, das „New Public Management”. Sie ist eingebettet in die neoliberale Staatsphilosophie des „Reinventing Government”, die den Staat auf unverzichtbare Hoheitsfunktionen reduzieren und den „Rest” — z.B. Versorgungssicherheit, Bildungschancen und gesellschaftliche Teilhabe — der Selbstverantwortung der Menschen und den Gesetzen des Marktes überlassen will.

Dem auf Rentabilität verkürzten Denken steht auch ein passendes Menschenbild zur Verfügung. Der „flexible Mensch” (Richard Sennet) formt sein Leben nach den Erfordernissen der Produktions- und Standortfaktoren. Er befreit sich von ortsgebundenen familiären und freundschaftlichen Bindungen ebenso wie von kulturellen Prägungen und gesellschaftlichen Rücksichten. Seine Wahlfreiheit als Konsument und Aktienbürger steht über der demokratischen Mitbestimmung und Verantwortung. Nicht gebildet soll er sein, sondern aus-gebildet. Er strebt nicht nach einem Beruf, in dem er einen Sinn für sich findet, sondern strebt nach Jobs mit gutem Geld. „Employability” macht ihn hierfür fit. Sein Lebenserfolg resultiert aus erfolgreich bestandener Konkurrenz vom Kindergarten an. Im Kampf um Arbeitsplätze und Status ist jeder sich selbst der Nächste, Mit der existentiellen Schärfe dieses Kampfes unter den Bedingungen von Massenarbeitslosigkeit und „Selbstverantwortung” wird es allerdings schwer fallen, dem freundlichen Menschenbild des Grundgesetzes und seinen Grundentscheidungen für Gemeinwohl und Demokratie auf Dauer Geltung zu sichern.

New Public Management

Der schweizerische Verwaltungswissenschaftler Alessandro Pelizzari hat in seinem Buch Die Ökonomisierung des Politischen die wichtigsten Elemente des New Public Management herausgearbeitet, u.a. die Verselbständigung, möglichst auch Privatisierung von
Verwaltungseinheiten, um durch Autonomie und Wettbewerb zu höherer Kosteneffizienz zu kommen, die permanenten Effizienz- und Effektivitätsvergleiche zwischen ähnlichen Einheiten („Benchmarking“), die Beschränkung der Politik auf Zielvorgaben und Mittelbereitstellung bei gleichzeitiger Autonomie der operativen Ebene, verbunden mit Globalbudgets und Fallpauschalen und ihrer Bemessung nach den verfügbaren (knappen) Ressourcen. Hinzu kommen kundennahe Bedürfnisanalysen und flächendeckende Evaluationen. Alle Verwaltungstätigkeiten sind in abgegrenzten „Produkten” zu beschreiben, denen Kosten und Ergebnisse („inputs“ und „outputs”) zugerechnet werden können. In diesem Rahmen finden dann Deregulierungs- und Dezentralisierungsstrategien, Kosten- und Leistungsrechnung, Contrölling, Ziel- und Leistungsvereinbarungen zwischen den Einheiten und Ebenen, Personalmanagement und Vergütungs-, Anreiz- und Sanktionsmechanismen ihren Platz. Unternehmensberatungen mit ihrer betriebswirtschaftlichen Kompetenz zur Kostensenkung – weniger zur Optimierung der Aufgabenerfüllung – sind mittlerweile auch in Deutschland vertraute (und teure!) Partner einer lernwilligen Verwaltung geworden.

Die pauschale Zurückweisung solcher Instrumente und Maßnahmen griffe zu kurz. Einzelne von ihnen können tatsächlich die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung verbessern: Der empfohlene Wettbewerb zwischen Organisationseinheiten, aber auch zwischen Beschäftigten, kann Ansporn zur Kostenreduzierung und zur Leistungsverbesserung sein – vorausgesetzt, dass nicht das systematische Unterbieten von Qualitätsstandards prämiert wird. Dezentralisierung kann Initiativen freisetzen. Transparente Kosten- und Leistungsrechnungen können hilfreich sein für Führungsentscheidungen, bei der Suche nach Kostentreibern, bei der Substantiierung des Berichtswesens und der Verbesserung der Kundenfreundlichkeit, bei der Förderung von Kostenbewusstsein und Rechenschaftslegung. Derartige Hilfsmittel stellen die Besonderheiten des öffentlichen, dem Gemeinwohl und dem Recht verpflichteten Verwaltungshandelns nicht in Frage.

Eine neue Situation entsteht, wenn die so gewonnenen Informationen und Indikatoren unmittelbar zur Steuerung eingesetzt werden. Motivation und Leistungsbeurteilung der Organisationseinheiten und Mitarbeiter sollen sich dann nicht vorrangig an den Sachgesetzlichkeiten der Aufgaben orientieren, sondern an ökonomischen Nutzeinkalkülen. Ziel der Arbeitsleistung ist folgerichtig die Erfüllung entsprechender Parameter, die zumeist nur Teilaspekte der Aufgabe beschreiben und andere vernachlässigen. Prämiert wird die kostengünstige Herstellung des vorgegebenen „outputs”. Hiervon wird ein nachhaltiger An-reiz zu jenem Kostenbewusstsein und jener Arbeitsintensität erwartet, die dem „anvertrauten öffentlichen Amt” mit seiner Verführung zu professioneller, „hingebungsvoller” und damit ggf. kostenintensiver Arbeit, aber auch mit seiner Gefährdung durch Gleichgültigkeit, Nachlässigkeit und Eitelkeiten nicht mehr zugetraut werden. Wie in Privatunternehmen soll das Gewinninteresse Effizienz erzeugen. Wer die so in die öffentliche Sphäre übertragene „unternehmerische” Freiheit, die durch Globalbudgets, Fallpauschalen, Zielvereinbarungen und Evaluationsparameter entsteht, klug nutzt, kann seinen Aufwand senken oder seinen messbaren Output steigern. Ein weitergehendes, Zeit beanspruchendes Engagement für die Klientel – Schüler, Patienten, Studierende, Ratsuchende, Antragsteller – oder für Betriebseinrichtungen wäre unökonomisch. Zeit ist Geld, ganz wörtlich; was sich nicht rechnet, sollte unterbleiben. Das auf Kostensenkung ausgerichtete Zeitbudget sieht einen Anteil für Sorgsamkeit und Kreativität, für Berufsethos, Qualitätsbewusstsein und Leistungsstolz in aller Regel nicht vor. Die Mitarbeiter des Staates geraten in die Rolle von Provisionsjägern, die bei jedem Geschäft auf ihren Vorteil bedacht sein müssen. Berufliche Standards haben sich jenen Parametern zu beugen, die bestimmen, was finanzierungswürdig ist und damit als sachlich ausreichend zu gelten hat.

Nur wenige Beschäftigte in qualifizierten Berufen genießen das Privileg, mit einem „altmodischen” Berufsverständnis ihnen wichtige Aufgaben und Qualitätsstandards durch Einkommenseinbußen oder Selbstüberforderung aufrechterhalten zu können. So wird mancher Professor eher auf „leistungsbezogene Zusatzvergütung” verzichten als Forschungsfelder nur deshalb aufzugeben, weil sich Drittmittelgeber hierfür nicht interessieren. Und nicht jeder Arzt im staatlichen Krankenhaus wird sich durch Fallpauschalen „anreizen” lassen, Patientengespräche, Diagnostik und Therapien zu Lasten der Patienten herunterzufahren. Generell gilt jedoch: Verschlechterungen von Stellenschlüsseln und Betreuungsrelationen, minutengenaue Vorgaben für den Arbeitsprozess, die Schließung „unwirtschaftlicher” Einrichtungen, die Einstellung von Aufgaben oder die Vorenthaltung von Betriebs- und Investitionsmitteln sind gewollte und für die Beschäftigten unausweichliche, ihre Arbeit abwertende Konsequenzen betriebswirtschaftlicher Strategien im Zeichen der Sparpolitik. Der Verlust an Kompetenz, Engagement und Qualität im öffentlichen Dienst scheint dabei, weil nicht quantifizierbar, als unbeachtlich zu gelten.

Quantitative und monetäre Steuerung produziert dort Qualitätsverluste, wo Gemeinwohl sich nicht zählen, messen, wiegen oder aus-preisen lässt. Die Beitriebwirtschaft, die es gewohnt ist, Erfolge und Misserfolge erwerbswirtschaftlicher Unternehmen in Bilanzzahlen zu erfassen, behilft sich bei ihrer Landnahme im öffentlichen Sektor damit, „Qualität” neu zu definieren. Sie bezeichnet hiermit nicht mehr die vom Betroffenen erwartete oder vom Gesetzgeber verheißene „gute” Qualität, sondern die Übereinstimmung des outputs mit vorgegebenen Parametern, in die finanzielle Restriktionen oder verdeckte politische Prio-ritäten bereits eingeflossen sind. Qualitätsabbau ist, wie Pelizzari im Detail zeigt, gewollt. Die Absolventenquoten einer Schule sollen die Qualität von Unterricht und Erziehung, die eingeworbenen Drittmittel die der Forschung abbilden, die Platzauslastung eines Theaters soll für kulturelle Leistung stehen usw. Ein solches „Qualitätsmanagement”, auch wenn es weiter differenziert wird, findet nur selten Zu-gang zu der Aufgabe, um die es nach herkömmlichem Verständnis eigentlich gehen sollte, zumal wenn sie wie im Bildungs-, Kultur-, Wissenschafts-, Gesundheits- oder Pflegebereich wesentlich in Interaktion und Kommunikation besteht. Wenn es in der praktischen Konsequenz um die Lenkung der Haushaltsmittel geht, fallen die nicht durch Messbarkeit geadelten Dienste und Teilaufgaben durch die quantifizierenden Raster. In der Wissenschaft zum Beispiel sind es vor allem zeitnah verwertbare Erkenntnisse und Qualifikationen, die ihre Rentabilität darstellen können und damit eine Chance zur Finanzierung erhalten.

Die Eroberung des öffentlichen Sektors durch die Betriebswirtschaft wird nicht zuletzt angetrieben von der berechtigten Ungeduld der Politik und des Publikums mit vermeidbaren Kosten und misslungener Zielerreichung oder mit einengenden Vorschriften, die ihren Entstehungsgrund längst überlebt haben. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind jedoch durchaus im Rahmen der Bindung von Gesetzgebung und Verwaltung an Recht und Gemeinwohl und auf der Grundlage anvertrauter öffentlicher Ämter realisierbar. Die dem öffentlichen Auftrag angemessenen Instrumente müssen allerdings konsequent genutzt werden: Haushaltsrecht, Verfahrensrecht, eine um Handhabbarkeit bemühte Gesetzgebung, Innenrevision, Rechnungshöfe, parlamentarische Kontrolle und eben auch die Informationsbeschaffung und Schwachstellenanalyse durch das New Public Management. Auch an Verfahren und Organisationsformen zur Qualitätssicherung fehlt es nicht. Sie sind zwar aufwendig, dafür aber der Komplexität der jeweiligen Aufgabe angemessen: Evaluation, Akkreditierung, Audit, Umweltverträglichkeitsprüfung, Folgenabschätzung, Anhörungen und Beteiligungsrechte usw. Die Last öffentlicher Verantwortung kann weder bei Unternehmensberatern und ihren betriebswirtschaftlichen Hexenküchen abgeliefert werden noch verträgt sie Gleichgültigkeit gegenüber Kosten und Effektivität. Als Beispiel für die folgenreiche Vernachlässigung transparenter Qualitätssicherung seien Lehre und Studium genannt. Sie autonom und wissenschaftsadäquat steuern und beurteilen zu können, schien schon immer den Einsatz und die absehbaren Konflikte nicht zu lohnen. Nun sieht man sich mit formalen, nicht selten vordergründigen Bewertungskriterien und -verfahren konfrontiert und beklagt die Arithmetisierung des akademischen Lebens.

Teures Sparen

Betriebswirtschaftliches Denken konzentriert sich auf abgegrenzte Einheiten – einen Konzern, ein Unternehmen, einen Betrieb –, erfasst sie in Zahlen und ist vorrangig an der Senkung der Kosten und der Erzielung von Gewinn interessiert. Nebenfolgen sind Nebensachen. Die Rationalität im Umgang mit bereitgestellten Mitteln, zu der ökonomisches Denken zu Recht erzieht, geht einher mit systemimmanenter Gleichgültigkeit für externe Folgen. Ein Staat, der sich dieser Logik verschreibt, wird genau so gleichgültig oder blind für die Folgen seines Tun und Unterlassens außerhalb der jeweiligen Teilbereiche. Die täglichen Nachrichten liefern eine Fülle von Beispielen, in denen punktuell Ausgaben reduziert und in mehrfacher Größenordnung und zumeist langfristig Folgekosten an anderer Stelle produziert werden, von den immateriellen Folgen ganz abgesehen. Die deregulierte und eingesparte Lebensmittelüberwachung und Gewerbeaufsicht gerät bei Rindfleisch- und Futtermittelkatastrophen in Erinnerung.

Gemeinden sehen sich genötigt, Turnhallen, Schwimmbäder, Musikschulen, Büchereien, Jugendfreizeiteinrichtungen, Familien- und Schuldnerberatungsstellen zu schließen und Sprachkurse für Migranten einzustellen. Die in anderen Verwaltungseinheiten anfallenden Kosten für Polizei, Rechtspflege, Justizvollzug, Heimunterbringung, Obdachlosigkeit und Arbeitslosigkeit werden höher sein. Das reiche Kalifornien gibt bereits mehr Geld für Gefängnisse aus als für Schulen – bald auch ein „deutscher Weg”?

Während ein Unternehmen die sozialen, ökologischen und raumwirtschaftlichen Folgen seines Handelns häufig auf den Staat oder die Gesellschaft abwälzen kann, steht hinter dem Staat niemand mehr, der den Schaden abwenden könnte. Wenn Unternehmen eine harsche Personalpolitik des hire andfire betreiben, büßen sie zwar alsbald die auf Vertrauen gegründete Firmenbindung, die Innovationsfreude und Weiterbildungsbereitschaft ihrer Mitarbeiter und damit letztlich ihre Chancen im Qualitätswettbewerb ein. Beim Staat hingegen kommen die Folgen in Gestalt von Arbeitslosigkeit und sozialer Destabilisierung an. Wenn Kinder und Jugendliche als milliardenschwerer Wachstumsmarkt für Markenartikel beworben werden, bleibt es den Schulen überlassen, mit Konzentrationsschwäche und Desinteresse umzugehen. Erst über die langfristige Veränderung des Qualifikations- und Kulturniveaus schlagen die externen Nebenfolgen auf die Unternehmen zurück. Und wenn nach den Unternehmen zunehmend auch der Staat vielen Ausbildungs- und Arbeitswilligen zu verstehen gibt, dass es auf ihre Kompetenz, ihr Engagement nicht ankomme, dass sie vor allem Kostenfaktoren seien und auch demütigende Arbeitsbedingungen hinzunehmen hätten, dann dürfte die so erzeugte Entmutigung die gravierendste aller Nebenfolgen einer kurzsichtigen Kostenreduzierungspolitik sein.

Die Komplexität der modernen Gesellschaft ist für jede Politik eine Herausforderung. Aber erst die Ökonomisierung des Staates mit ihrer einseitigen Fixierung auf die Kos-ten schafft es, das Dilemma der Nebenfolgen systematisch zu ignorieren, indem sie sich auf die betriebswirtschaftliche Optimierung der jeweiligen Einheit beschränkt und Konsequenzen für andere Lebensbereiche ausblendet. Das Gemeinwesen als Kultur- und Lebenszusammenhang wird weg definiert. Ulrich Beck konstatiert, wir lebten im Zeitalter der Nebenfolgen. Der ökonomisierte, „sparende” Staat scheint dies bekräftigen zu wollen.

Rückzug aus der solida­ri­schen Finan­zie­rung

Der finanz- und verteilungspolitisch entscheidende Schritt zur Ökonomisierung des Staates wird mit der Rücknahme solidarischer, durch Steuern und Beiträge aufgebrachter Finanzierung getan. Dadurch wird jener Druck erzeugt, der die Durchsetzung neuer, monetär geprägter Strukturen und Prioritäten erleichtert.

Die „starken Schultern” sind in den letzten zwanzig Jahren eindrucksvoll von der Last befreit worden, angemessen zur Finanzierung der öffentlichen Aufgaben beizutragen. Zeitweise haben Finanzämter Einkommensteuer nicht eingenommen, sondern den Erwerbern von Verlustzuweisungen ausgezahlt; Staatsgeschenke via Schiffstonnage und Hollywood (dort als stupid german money gern entgegen-genommen) gelten bis heute als „wasserdicht”. Gewinne dürfen in ausländischen Steuerparadiesen und Verluste bei den ertragsstarken inländischen Produktionsstandorten verbucht werden, von geduldeter Steuerhinterziehung z.B. dank „Bankgeheimnis” gar nicht zu reden. Die strikt paritätische Beteiligung der Arbeitgeber an den Kosten der Sozialversicherung ist aufgebrochen. Im Gegenzug wird die Selbstbeteiligung an öffentlichen Leistungen ausgeweitet, z.B. durch Zuzahlungen in der Gesetzlichen Krankenversicherung, durch private Vorsorge für die Alterssicherung, durch höhere Gebühren, Beiträge und Preise. Das anlagewillige Kapital dürfte den Druck auf die überkommenen sozialstaatlichen Strukturen, verbunden mit einer Umverteilung von unten nach oben, durchaus als einen Pluspunkt für den Standort Deutschland werten. Arbeitsplätze im Inland und soziale Stabilisierung lassen allerdings noch auf sich warten.

Sozialstaat meint insbesondere solidarisches Einstehen der wirtschaftlich Stärkeren für die elementaren Lebensbedürfnisse der wirtschaftlich Schwächeren, für die Absicherung ihrer Lebensrisiken, für ihren chancengleichen Zugang zu den öffentlichen Gütern. Die nicht selten vernachlässigte Kehrseite ist die Bereitschaft der Leistungsempfänger, durch eigene Anstrengungen die Belastungen der Gebenden zu begrenzen. Politik hat die zu-zumutende Solidarität und die zuzumutende Eigenverantwortung in den jeweiligen geschichtlichen Lagen zu justieren, „fördern und fordern” zu balancieren und dadurch die Akzeptanz des Sozial- und Kulturstaats zu sichern. Mit der Zumutbarkeit jeglicher legaler Arbeit als Voraussetzung für das Arbeitslosengeld II auch in Zeiten der Massenarbeitslosigkeit dürfte dem Gesetzgeber allerdings weniger eine solche Balance gelungen sein als eine nachhaltige Ausweitung des Niedriglohnsektors und eine Vergrößerung der Angst breiter Schichten vor dem gesellschaftlichen Absturz. Ein Staat, dessen Rückzug aus solidarischer Finanzierung als Bedrohung der eigenen Existenz erfahren wird, ist zwangsläufig auch Lehrmeister in Sachen eigensüchtiger, unsolidarischer Lebensführung, fern vom Selbstverständnis eines auch am Gemeinwohl interessierten Bürgers.

Privatisierung

Der ökonomisierte Staat soll „schlank” sein. Das unternehmerischen Leitbild der lean production wird zum Hebel einer radikalen „Aufgabenkritik”, die den Staat von tatsächlich oder vermeintlich überflüssigen Aufgaben „entschlackt”. Großflächige Privatisierungen von Betrieben der Daseinsvorsorge und der Infrastruktur haben in den letzten zwanzig, dreißig Jahren die unmittelbare Reichweite des Staates zurückgenommen. Mit Hilfe des Privatrechts werden die Betriebe „von den Fesseln des Personal- und Haushaltsrechts befreit” und „fit gemacht” für die Hereinnahme privaten Kapitals. Auch soweit der Staat noch Gewährleistungspflichten und Regulierungsbehörden vorsieht oder Mehrheitsbeteiligungen behält, steht nunmehr die Erwirtschaftung von Renditen im Vordergrund. Renditedruck ist Kostendruck. Die Leistungs- und Qualitätsstandards werden auf das am Markt Durch-setzbare zugeschnitten. Auch die Beschäftigungsbedingungen sollen sich am allgemeinen Arbeitsmarkt orientieren, Angesichts der überkommenen Vergütungsstruktur im öffentlichen Dienst zeigt diese Orientierung für die leiten-den Mitarbeiter nach oben (weshalb man sie nicht selten als Promotoren von Privatisierungen antrifft) und für die übrigen nach unten.

Die bisherigen Erfahrungen mit Arbeitsverdichtung, Personalabbau und Leistungsrücknahmen bei den privatisierten Bahn-, Post-und Telekom-Unternehmen in Deutschland geben — trotz einiger Erfolge bei der Finanzierung von Investitionen — wenig Anlass anzunehmen, dass durch Zufuhr privaten Kapitals und durch marktwirtschaftliche Personalrekrutierung das Gemeinwohl langfristig gestärkt wird. Dagegen sprechen auch die Lehrstücke der Eisenbahnen und U-Bahnen in Großbritannien, des liberalisierten Strommarkts in Kalifornien oder der Krankenhauskonzerne in den USA. Noch dramatischer sind die Konsequenzen, die Privatisierungen in Entwicklungsländern ausgelöst haben, wo Weltkonzerne nach Rentabilität — d.h. nach Zahlungsfähigkeit der Bevölkerungsgruppen — über die Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung in den Regionen und Stadtteilen entscheiden und Bevölkerung und Staat mit steigenden Preisen und schlechter Versorgung erpressen. Es ist nicht zu übersehen: Der Rentabilität und dem ordnungspolitisch angestrebten Preiswettbewerb (der erfahrungsgemäß nur bis zur nächsten Fusionswelle zu niedrigen Preisen führt) folgt die Frage nach den Standards, nach der Qualität der ehemals öffentlichen Leistungen auf dem Fuße. Die in Cancun vor-erst noch gescheiterten GATS-2000-Verhandlungen und der Privatisierungsehrgeiz der EU wollen auch das alte Europa dem schrankenlosen Handel mit elementaren Versorgungsleistungen öffnen. Das „Schwarzbuch Privatisierung” beschreibt eine Zukunft, in der es nicht nur um die Verschlankung des Staates geht, sondern um seinen Aus- und Schlussverkauf.

Selbst­be­haup­tung des Gemein­we­sens

Ob und wann der skizzierte Wandel den Kern des demokratischen und sozialen Rechtsstaats erreicht und ihn unwiderrufbar deformiert, ist offen. Mit einer Verkündung der Abschaffung des Sozialstaats im Bundesgesetzblatt und anschließendem Nichtigkeitsurteil des Bundesverfassungsgerichts ist jedenfalls nicht zu rechnen. Unbestreitbar ist indessen, dass ein Staat, der nicht mehr als zentraler Akteur und Hüter des Gemeinwohls wahrgenommen wird, der nicht kraft eigener Handlungslogik der privaten Marktgesellschaft Stabilität und Richtung gibt, wenig beitragen kann zur Selbstbehauptung der res publica. Um so wichtiger wird die Bereitschaft der Zivilgesellschaft, der Ökonomisierung des Staates entgegenzutreten, seine grundgesetzliche Verpflichtung auf das Gemeinwohl einzufordern und an dessen Realisierung mitzuwirken, sei es in den „Lobbys des Gemeinwohls” , den NGOs, Bürgerinitiativen und (trotz allem) den Gewerkschaften und Parteien, sei es als citoyens in der Wissenschaft und den Medien, in Ämtern und Parlamenten oder im Rahmen kommunaler Beteiligungsstrukturen. Nachdem der Spaßgesellschaft der Spaß vergangen ist und die ungehemmte Bereicherung einer Minderheit die Schmerz-grenze vieler überschreitet, mag der Blick auf das Gemeinwohl eine neue Chance erhalten. Gesichert ist dies keineswegs. Krisen sind auch Chancen für den Populismus, der von der Entmutigung demokratischen Engagements ebenso profitiert wie vom mangelnden Mut der „Eliten”, Fehler einzugestehen und die gebotenen Anstrengungen beim Umbau der ehemaligen Vollbeschäftigungsgesellschaft einzufordern und vorzuleben.

Zentral ist die Debatte über die Strategie zur Selbstbehauptung des Hochlohnlandes Deutschland. Wer Niedriglohnkonkurrenz ab-lehnt, muss dafür sorgen, dass die Attraktivität der hier erstellten Produkte und Dienstleistungen die der Mitbewerber zumindest im Maße der hiesigen Mehrkosten übersteigt. Spitzenqualität und Innovation verlangen vom Staat und den Unternehmen Priorität für Bildung, Forschung, Entwicklung, Infrastruktur und soziale Stabilität. Hierüber gilt es jenseits wohlfeiler Sonntagsreden gesellschaftlichen Konsens zu erzielen, um sodann sinnvoll über die erforderliche Finanzierung jener Reformen streiten zu können, die diesen Namen verdienen und die mehr betreffen als Bundeszuschüsse an einige „Elite-Universitäten”. Kraft einer schlüssigen Entwicklungsperspektive und neu erarbeiteten Zukunftsvertrauens kann der Standort D. mit seinen gewachsenen Potenzialen auch als wohlhabendes Hochlohnland für innovatives Kapital attraktiv bleiben oder wieder werden. Diese Gestaltungsaufgabe sollte der Staat offensiv als seine eigene annehmen statt durch einseitige Fixierung auf betriebswirtschaftliche Kostensenkung die gesellschaftlichen Verhältnisse der Eigendynamik monetärer Strukturen zu überantworten. So könnte er dem Gemeinwesen eine Zukunft sichern, die die Grundentscheidungen der Verfassung wahrt.

Literatur

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Der Beitrag Ökonomisierung des Staates – Abschied vom Gemeinwohl? erschien zuerst auf Humanistische Union.

Wahlrecht von Geburt an – was ist das? Es gibt viele Bezeichnungen für das Thema: So liest man etwas vom Kinderwahlrecht, vom Familienwahlrecht, vom Elternwahlrecht, vom Minderjährigenwahlrecht, und schließlich wird auch vom allgemeinen Wahlrecht gesprochen. Wir meinen die Erstreckung des allgemeinen Wahlrechts auf jeden Deutschen, unabhängig von seinem Alter.

Nach unseren Forderungen bedeutet dies, dass künftig jedes Mitglied des deutschen Staatsvolkes, und das sind alle deutschen Staatsangehörigen, an der Wahl zum Deutschen Bundestag teilnehmen können soll. Wir wollen weder das Wahlrecht der Eltern erweitern noch das Wahlalter senken und wir wollen auch kein eigenes, gesondertes Kinderwahl-recht, also ein Wahlrecht, das sich vom Erwachsenenwahlrecht unterscheidet, „weniger” ist als dieses. Die Verwirklichung der Demokratie steht auf dem Programm: one man – one vote; jeder/ jede Deutsche eine Stimme.

Gilt diese Regelung nicht ohnehin schon? In der Tat hat man diesen Eindruck, wenn man sich Art. 20 GG anschaut. Dort heißt es in Absatz 2: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.” Gemeint ist das deutsche Staatsvolk. Die Staatsgewalt wird, so dort weiter, vom Volke in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt. Dies ist eine der Säulen der Demokratie und so lebt diese Republik seit dem 23. Mai 1949, dem Tag, an dem das Grundgesetz in Kraft getreten ist.

Aber in Art. 38 Abs. 2 GG heißt es, dass wahlberechtigt ist, wer das 18. Lebensjahr vollendet hat. Die Verfassung selbst schränkt hier also das Recht eines jeden Deutschen, an der Wahl zum Deutschen Bundestag teilzunehmen, pauschal ein: Alle Menschen von 0 bis 17 Jahren und 364 Tagen dürfen an der Wahl nicht teilnehmen. Und dies gilt unabhängig davon, ob der junge Mensch konkret beurteilungsfähig ist oder nicht, ob er also die Bedeutung einer Wahl erkennen kann. Das Wahlrecht setzt bei uns mit der Vollendung des 18. Lebensjahrs ein und bleibt erhalten, bis der Mensch diese Erde verlässt. Freilich gibt es Einschränkungen: So kann einem Straftäter unter bestimmten Voraussetzungen das Wahl-recht vom Strafgericht entzogen werden. Und demente Menschen, die ihre Angelegenheiten in gar keiner Weise mehr beurteilen können, so dass sie für alle Angelegenheiten des Lebens eine rechtliche Betreuung brauchen, können ebenfalls an der Wahl nicht teilnehmen.

Der Unterschied besteht darin, dass im ersten Fall, also bei den jungen Deutschen von 0 bis 17 Jahren, der Ausschluss vom Wahlrecht pauschal, ohne Rücksicht auf die individuelle Verfassung des Menschen, durch das Grundgesetz vorgenommen wird. In den anderen eben geschilderten Fällen dagegen wird einem Menschen durch Richterspruch nach entsprechender Prüfung das Wahlrecht individuell, zum Teil auch zeitlich begrenzt, entzogen.

,Ein Blick in die Statistik macht schnell deutlich, dass die Gruppe der Menschen, die durch Richterspruch vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, eine sehr kleine ist, während die allein aufgrund ihres Alters von der Wahl ausgeschlossene Gruppe eine sehr große ist. Etwa jeder fünfte deutsche Staatsbürger ist nur wegen seines jugendlichen Alters von der Wahl ausgeschlossen.

Eine derart gravierende Beschränkung des Grundrechts auf Teilnahme an der Wahl muss besondere Gründe haben. Dies gilt um so mehr, als Art. 20 Abs, 2 GG nicht etwa lautet: Alle Staatsgewalt geht vom volljährigen Volk aus oder von den Staatsbürgern, die 18 Jahre alt sind, sondern schlicht, sie geht vom Volke aus.

Macht man sich auf die Suche nach den Gründen, die zu einem derart massenhaften Ausschluss vom Wahlrecht angeführt werden, wird man schwer fündig. Nur zwei Gründe sind es, die stets angeführt werden: Das Wahl-recht müsse erstens höchstpersönlich ausgeübt werden, und das könnten junge Menschen eben nicht, und zweitens, um wählen zu können, müsse man eine entsprechende Beurteilungsfähigkeit haben. Ob beide Argumente tragen und ob sie ausreichen, auf Dauer diesen Wahlausschluss zu rechtfertigen, soll nachfolgend untersucht werden.

Die Senkung des Wahlalters ist notwendig

Die Forderung nach einem Wahlrecht von Geburt an bedeutet konkret, dass das Wahlalter auf 0 Jahre gesenkt wird. Art. 38 Abs. 2 GG muss daher ebenso geändert werden wie die entsprechende Vorschrift im Bundeswahlgesetz. Daraus folgt eine weitere Konsequenz: Das Wahlrecht von Geburt an wird im Wege der Stellvertretung durch den gesetzlichen Vertreter oder die gesetzlichen Vertreter ausgeübt; wiederum muss daher die entsprechende Vorschrift im Bundeswahlgesetz angepasst werden.

Die Forderung nach einem Wahlrecht von Geburt an ist nicht parteipolitisch begründet Sie spiegelt eine gesellschaftspolitische Erkenntnis wider, die Konsequenzen zieht aus der derzeitigen sozialpolitischen Lage. Für das Wahlrecht von Geburt an lässt sich einerseits staatsrechtlich bzw. verfassungsrechtlich argumentieren und andererseits gesellschaftspolitisch. Wendet man sich der rechtlichen Seite zu, so kann es ein Gebot der Gerechtigkeit und der Gleichheit der Wahl sein, dass alle Deutschen wählen dürfen. Der jetzige Ausschluss etwa eines Fünftels unseres deutschen Volkes von der Wahl kann demnach nicht länger hin-genommen werden. Gesellschaftspolitisch argumentierend muss man darauf verweisen, dass unser politisches System aus dem Gleichgewicht geraten ist und immer weiter geraten wird, wenn die politischen Geschicke allein von den Deutschen über 18 Jahren bestimmt werden: Nur sie erteilen durch die Stimmabgabe die entsprechenden Wähleraufträge, während die junge, nachwachsende Generation, die die Folgen dieser Entscheidungen jeden-falls mit zu tragen haben wird, weiterhin nicht beteiligt wird.

Rechtliche Überle­gungen

1. Allgemeinheit der Wahl

Art. 38 Abs, 1 GG bestimmt, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden. Das Bundesverfassungsgericht folgert, dass das Grundgesetz den Ausschluss bestimmter Gruppierungen von der Teilnahme an der Wahl verbietet. Dies gilt für politisch, wirtschaftlich oder sozial begründete Ausschlüsse (BVerfGE 58, 202, 205). Trotz dieser Erkenntnis schränkt das Bundesverfassungsgericht ein, die Allgemeinheit der Wahl sei nicht „in voller Reinheit” zu verwirklichen, nämlich dann nicht, wenn es zwingende Gründe für ihre Einschränkung gibt (BVerfGE 14, 121, 133; E34, 160, 163; E69, 92, 106; E82, 322, 338). Die Frage ist, ob es derart zwingende Gründe für den Ausschluss aller jungen Deutschen unter 18 Jahren von der Wahl gibt.

Hierfür wird angeführt, das Wahlrecht sei in Deutschland stets in der einen oder anderen Form begrenzt gewesen. So seien z.B. nach der bayerischen Verfassung von 1818 nur besitzende männliche Angehörige einer christlichen Konfession im Alter über 30 Jahre wahlberechtigt gewesen. Interessanterweise waren seinerzeit in Bayern Frauen, Juden und Arme von der Wahl ausgeschlossen, und das waren je nach Zählweise 85 bis 90% der Bevölkerung (Boldt 1993: 80). Die Paulskirchenverfassung von 1848 führte ein Wahlrecht für alle deutschen Männer ab 25 Jahren ein.

Und die Weimarer Verfassung ließ erstmals Frauen zur Wahl zu, gleichzeitig setzte sie das allgemeine Mindestwahlalter auf 20 Jahre fest, interessanterweise schon damals eine Abweichung vom damaligen Volljährigkeitsalter (21 Jahre). Das Grundgesetz bestimmte bei seinem Inkrafttreten im Jahre 1949, dass das aktive Wahlalter mit 21 Jahren beginnt. Damals stimmten also Wahlalter und Volljährigkeit überein. Dann aber kam der große Sprung: Im Jahre 1970 wurde das Wahlalter auf 18 herab-gesetzt, das Volljährigkeitsalter allerdings nicht; es wurde erst Jahre später auf die entsprechende Zahl abgesenkt. Dies hatte zur Folge, dass in den 1970er Jahren Volljährigkeit und Wahlberechtigung um drei Jahre auseinander klafften. Seit 1970 werden nicht mehr alle Menschen unter 21, sondern alle Menschen unter 18 von der Wahl ausgeschlossen.[1]

Aus dieser wechselvollen Geschichte leitet das Bundesverfassungsgericht die erstaunliche These ab, es sei „von jeher aus zwingenden Gründen als mit der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden”, dass das Wahlrecht begrenzt werden kann (BVerfGE 36, 139, 141). Dies ist erkennbar keine Begründung, sonder der Ersatz einer Begründung. Denn die zwingenden Gründe werden ja gerade nicht genannt. Und der Verweis auf ei-ne Tradition wirkt ebenfalls nicht überzeugend, denn es kann auch verfassungswidrige Traditionen geben. Wahlrechtsbeschränkungen können richtigerweise allenfalls zum Schutz entgegenstehender anderer, wichtigerer Verfassungspositionen vorgenommen werden, sie müssen insoweit unabdingbar sein (BVerfGE 95, 335, 403). Da die Verfassung selbst in Art. 38 Abs, 2 die Beschränkung des Wahlrechts vorgenommen hat, müssen dieser Bestimmung also entsprechende Überlegungen vorausgegangen sein. Bekannt sind diese Überlegungen freilich nicht.

Die in diesem Zusammenhang bisweilen zu lesende Behauptung, in Wirklichkeit gehe es gar nicht um die Einschränkung eines Wahl-rechts, sondern das grundrechtsähnliche Wahl-recht sei von vornherein begrenzt gewesen und es beziehe sich eben nur auf Staatsbürger, die das 18. Lebensjahr vollendet haben (Schroeder 2003: 919), vermag überhaupt nicht zu über-zeugen. Schon die Tatsache, dass das aktive Wahlalter immer wieder verändert worden ist, beweist, dass eine von vornherein bestehende Grenze nicht existiert.

Als Ergebnis bleibt festzuhalten: Der Verfassungsgrundsatz, nach welchem die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden, ist durch die Beschränkung auf alle Menschen ab 18 Jahren eingeschränkt, ohne dass eine stichhaltige Begründung bisher gefunden werden konnte.

2. Höchstpersönlichkeit der Wahl

Wie ausgeführt, fordern wir das Wahlrecht von Geburt an und setzen hinzu, dass dieses Recht während der Minderjährigkeit der Kinder durch die Eltern als gesetzliche Stellvertreter und Treuhänder der Kinder ausgeübt wird, so wie die Eltern in dieser Funktion alle Rechte der noch nicht volljährigen Kinder ausüben.

Hiergegen wird eingewendet, mit einer solchen Regelung werde der Grundsatz der Höchstpersönlichkeit der Wahl verletzt. Zwar findet sich in Art. 38 Abs. 1 GG kein Grundsatz der Höchstpersönlichkeit, die dort genannten Kriterien lauten: allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl. Dennoch nimmt die juristische Lehre an, das Wahlrecht sei unveräußerlich, unübertragbar und unverzichtbar und dieser ungeschriebene Grundsatz habe Verfassungsrang (Mangoldt-Klein 1999: Rn. 125; Maunz-Dürig 1994: Rn. 32; Morlok 1998: Rn. 115; Magiera 2003: Rn. 100).

Konkret bedeutet diese Einschränkung, dass eine Stellvertretung bei der Wahl nicht zulässig sein soll. Auch dieser Einwand ist verfassungsrechtlich bzw. aus Sicht des Staats-rechts nicht stichhaltig. Denn eine unserer ältesten Demokratien, Großbritannien, kennt die Stellvertretung bei der Wahl: Dort kann ich einen anderen beauftragen, für mich die Stimme abzugeben (proxy vote) (Repräsentation of the People Act 2000, Sect. 12 [1]).

Aber selbst wenn die Höchstpersönlichkeit der Wahl Verfassungsrang hätte, muss doch gefragt werden, ob dieser Grundsatz aus zwingenden verfassungsrechtlich anerkannten Gründen eingeschränkt werden muss. In diesem Zusammenhang wird insbesondere er-wähnt, dass das Persönlichkeitsdogma im deutschen Wahlrecht bereits durchbrochen werde, denn dieses lasse die Briefwahl zu und außerdem die Stellvertretung durch Wahlhilfe. Will man die Grundsätze der Höchstpersönlichkeit überwinden, so ließe sich anführen, dass die Stellvertretung im Wahlrecht notwendig ist, um das Ziel der Allgemeinheit der Wahl durchzusetzen und dass dieses Ziel höherrangig sei.

Angeführt wird noch die Gefahr von Missbräuchen bei der Stellvertretung. Aber diese Gefahr dürfte kaum höher als bei der Briefwahl sein, die unsere Rechtsordnung hin-nimmt, und zwar millionenfach.

3. Verletzung des Demokratieprinzips?

Weiter kann man in der Verfassungsrechts-Literatur lesen, die Festlegung eines Mindestwahlalters gehöre zum Kern des durch Art. 79 Abs. 3 GG, der sogenannten „Ewigkeitsgarantie”, geschützten Demokratieprinzips (Schroeder 2003: 920 m. weit. Nachw.). Wir bezweifeln dies.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Maastrichturteil vom 12. Oktober 1993 entschieden, dass Art. 38 GG nicht nur verbürge, dass dem Bürger das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag zusteht und bei der Wahl die verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätze eingehalten werden (BVerfGE 89, 155, 171 und 172). Vielmehr, so fährt das Bundesverfassungsgericht fort, erstrecke sich die Verbürgung auch auf den grundlegenden demokratischen Gehalt dieses Rechts. Danach werde das subjektive Recht gewährleistet, an der Wahl teilzunehmen und dadurch an der Legitimation der Staatsgewalt mitzuwirken. Damit hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass die Wahl zum Bundestag das zentrale Verfahren der politischen Willensbildung ist; von einem Mindestalter ist insoweit nicht die Rede.

4. Beurteilungsfähigkeit

Die eben zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts führt weiter aus, zum Demokratieprinzip gehöre, dass ein hinreichend effektiver Gehalt an demokratischer Legitimation, ein bestimmtes Legitimationsniveau er-reicht wird (BVerfGE 89, 155, 182). Hieraus schließt nun die juristische Lehre, dass diese Qualität nur erreicht wird, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind.

Sie argumentiert, Voraussetzung für das Wahlrecht sei, dass sich die an den Wahlen mitwirkenden Bürger an der politischen Meinungsbildung überhaupt beteiligen können. Die Bürger müssen diskursfähig sein, an einer Bewertung politischer Ansichten überhaupt teilhaben können (Grimm 1995: 590; Schroeder 2003: 921). Andere argumentieren, politische Mitwirkungsrechte seien vor allem die Möglichkeit der Selbstentscheidung der Betroffenen in eigenen Angelegenheiten (vgl. kritisch dazu Böckenförde 1998: Rn 2ff.). Wenn dies gilt, müssten Kindern sofort politische Mitwirkungsrechte eingeräumt werden. Denn zweifellos sind sie von vielen staatlichen Vorschriften betroffen, man denke nur an den Generationenvertrag, an die Sozialversicherung, an die Bioethik, an die Genforschung u,a. (Pechstein 1991: 144; Peschel-Gutzeit 1997: 2862).

Dieses Ergebnis wird jedoch mit einem kleinen Kunstgriff wieder in Frage gestellt: Unser Grundgesetz, so wird gesagt, gewähre politische Rechte nur den Staatsbürgern, und das seien nur solche, die einen freien politischen Willen bilden könnten (BVerfGE 12, 113, 125). Und wenn das Bundesverfassungsgericht schließlich meint, dass sich demokratische Herrschaft nur durch einen Willensbildungsprozess von bestimmter Qualität legitimieren lasse, so muss man wirklich fragen, ob diese höchst qualifizierte Einschätzung noch etwas mit dem durchschnittlichen Niveau unserer Staatsbürger zu tun hat (BVerfGE 35, 202, 211; E27, 71, 81).

An die Stelle der Wirklichkeit tritt die Fiktion: Diese besagt, dass alle Wähler politisch informiert sind und über die nötige politische Urteilskraft verfügen. Und die Abhaltung von Wahlen ohne mögliche Diskussion von politischen Inhalten wäre, so wird argumentiert, eine Farce (Schroeder 2003: 922). Vergleicht man diese hohen Ansprüche mit der Wirklichkeit eines Wahlkampfes, erkennt man mühe-los, wie weit Ideal und Wirklichkeit voneinander entfernt sind. Aber wer so argumentiert, hat ein Instrument gefunden, um junge Menschen vor der Volljährigkeit von der Wahl auszuschließen.

S. Kollision mit anderen Verfas­sungs­grund­sät­zen?

Eine Zwischenbilanz: Das Wahlrecht, also das Recht, an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teilzunehmen, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein grundrechtsähnliches Recht, ein politisches Grundrecht (BVerfGE 1, 208, 242). Es pauschal zeitlich zu beschränken, so wie in Art. 38 Abs. 2 GG geschehen, muss verfassungsrechtlich begründbar sein. Weder der in der Verfassung nicht geschriebene Grundsatz der Höchstpersönlichkeit noch der ebenso wenig niedergelegte Grundsatz der Beurteilungsfähigkeit reichen in concreto aus, diesen pauschalen Wahlrechtsentzug verfassungsrechtlich zu rechtfertigen.

Aber selbst wenn man hier anderer Ansicht wäre – und viele Menschen sind hier anderer Ansicht –, muss doch gefragt werden, ob es höherwertige Verfassungsgrundsätze gibt, die dennoch zu einer Wahlbeteiligung aller Deutschen von Geburt an führen müssen. Zu denken ist hier vor allen an den verfassungsrechtlichen Auftrag zur staatlichen Förderung der Familie in Art. 6 Abs. 1 GG oder an das Sozialstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 GG, wo-nach für das Wohlergehen der künftigen Generationen Sorge zu tragen ist, oder aber auch an Art. 20a GG, aus dem ein ähnlicher Gedanke abgeleitet wird (Löw 1993: 27; Peschel-Gutzeit 1997: 2861).

Kritiker lehnen diese Lösung ab, weil ein Wahlrecht von Geburt an keine unmittelbaren rechtlichen Folgen zugunsten der eben genannten Verfassungsprinzipien habe. Einige Kritiker gehen so weit, die Forderung nach einem Wahlrecht von Geburt an in diesem Zusammenhang als abwegig zu bezeichnen (Schroeder 2003: 922 m. weit. Nachw.). Sie weisen insbesondere darauf hin, dass die anderen EU-Mitgliedsstaaten ähnliche Regelungen der Altersbeschränkung wie die deutsche Verfassung hätten. Dieses Argument erscheint besonders brüchig. Auch wenn unsere westlichen demokratischen Nachbarn ähnliche Wahlbeschränkungen in ihren Verfassungen haben, folgt daraus noch nicht, dass diese Regelung im Lichte moderner Verfassungsbetrachtung mit dem Demokratieprinzip übereinstimmt, wie es zumindest in unserer Verfassung verankert ist.

Auch sei an dieser Stelle noch einmal ein Griff in die Geschichte erlaubt: Zu allen Zeiten hat es Forderungen nach Ausdehnung des all-gemeinen Wahlrechts gegeben, zu allen Zeiten hat es auch Gegner gegeben. Stets wurde den Forderungen entgegengehalten, eine Ausdehnung des Wahlrechts sei nicht verfassungsgemäß. Dies war zuletzt in der Schweiz zu beobachten, als die Eidgenossen sich sehr schwer damit taten, Frauen das allgemeine Wahlrecht einzuräumen. Vermutlich stand auch hier die Beurteilungsfähigkeit als Hindernis im Raum. Die Schweizer Bürgerinnen haben sich letztlich durchgesetzt, so wie 1918 die deutschen Frauen. Diese Entwicklung haben unsere Verfassungen verkraftet. Und die Kritiker, die vor Verdikten nicht zurückschrecken, müssen sich fragen lassen, wie sie es denn mit der Gerechtigkeit in unserer Gesellschaft halten. Wenn, wie Art. 3 Abs, 1 formuliert, alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, bleibt die Frage unbeantwortet, warum dies nach der deutschen Verfassung im Blick auf die Wahl nur für Menschen ab 18 Jahren gilt. Fragen über Fragen, die ein geübter Verfassungsrechtler zwar juristisch präzise beantworten kann, die aber verfassungspolitisch offen und unbeantwortet bleiben.

Bevor wir uns damit den gesellschaftspolitischen Fragen zuwenden, nur noch ein kleiner rechtlicher Hinweis: Die Wahlstimme eines Kindes üben nach unserem Modell die Eltern aus. Ist nur ein Elternteil sorgeberechtigt, tut er es allein. Sind beide sorgeberechtigt, üben sie das Recht – wie auch sonst – gemeinsam aus. Technisch gibt es dafür ebenso Lösungsmöglichkeiten wie für Konfliktfälle. Rechtlich geht es, wenn man es denn will!

Gesell­schafts­po­li­ti­sche Überle­gungen

Viele Menschen fragen: Was soll ein Wahlrecht von Geburt an? Das würde doch gar nichts ändern. Wenn die Eltern für die Kinder wählen, werden die Eltern halt mit einer weiteren Stimme so wählen, wie sie ohnehin schon wählen. Die Verteilung der politischen Gewichte bliebe ganz unverändert.

Dieses Argument ist nicht etwa eine Prognose, sondern eine Hypothese, die durch nichts belegt wird. Hätten junge Menschen von der Geburt an das Recht, an Wahlen zum Deutschen Bundestag teilzunehmen, so würde dieses Recht zwar von ihren Eltern ausgeübt, ebenso wie die Eltern alle anderen Entscheidungen für und im Interesse ihrer minderjährigen Kinder treffen. Aber irgendeinen Hinweis, geschweige denn Beweis für die Annahme, diese Eltern würden die Stimmen der Kinder genauso verwenden wie ihre eigene Elternstimme, gibt es nicht. Ebenso gut ist vorstellbar, dass nachdenkliche Eltern für sich selbst eine bestimmte politische Richtung wählen, sich zugleich aber fragen, ob dies eine Entscheidung ist, die auch aus Sicht der Kinder und für die Kinder, gemessen an der Zukunft, die richtige ist. Hierfür ein Beispiel:

Vater und Mutter sollen traditionell wählen, Vater CDU, Mutter SPD. Sie haben zwei minderjährige Kinder. Deren Wahlstimme können sie nun jeweils ihrer eigenen Überzeugung zuschlagen, so dass diese Familie zweimal CDU und zweimal SPD wählen würde. Genauso gut aber ist vorstellbar, dass die Eltern zu dem Ergebnis kommen, für die Kinder und die Zukunftsfähigkeit unseres Landes müssten die Grünen oder die Freien Demokraten oder wer auch immer gestärkt werden.

Diese Annahme ist genauso konkret oder abstrakt wie die oben geschilderte Hypothese der Kritiker. Unser Beispiel zeigt aber noch etwas anderes: Hat unsere Musterfamilie die beiden Wahlstimmen der Kinder zu verwalten, wird sie die anstehende Wahl mit den Kindern besprechen. Dies wird nicht geschehen, solange die Kinder klein sind. Aber die Beurteilungsfähigkeit und Verstandesreife der Kinder nimmt permanent zu. Und die Eltern sind schon jetzt nach dem Gesetz verpflichtet, bei der Pflege und Erziehung die wachsende Fähigkeit und das wachsende Bedürfnis des Kindes zu selbständigem verantwortungsbewussten Handeln zu berücksichtigen (§ 1626 Abs. 2 BGB). Das Gesetz verlangt den Eltern ab, Fragen der elterlichen Sorge mit dem Kind zu besprechen und Einvernehmen mit dem Kind anzustreben. Diese seit gut 20 Jahren im Gesetz befindliche Bestimmung bedeutet, dass die Eltern nicht über die eigene Meinung der Kinder hinweggehen dürfen, sondern wichtige Entscheidungen mit ihnen zu besprechen und nach Möglichkeit auch ein Einvernehmen herzustellen haben. Die Vision derer, die das Wahlrecht von Geburt an fordern, geht dahin, dass dann die Eltern schon sehr frühzeitig beginnen werden, eine anstehende Bundestagswahl im Familienkreise zu erörtern. Sie werden erleben, dass die jungen Menschen möglicherweise andere Vorstellungen als sie selbst von der politischen Entwicklung unseres Landes haben, dass sie andere politische Wünsche verfolgen, andere Forderungen aufstellen usw.

Stellt man sich dann noch vor, dass auch das Bundeswahlgesetz geändert werden könnte, dass dieses Gesetz das sogenannte Wahlgeheimnis lockern und den Eltern gestatten könnte, die von ihnen vertretenen Kinder mit zur Wahl zu nehmen und auch mit in die Wahlkabine hinein zu nehmen, wird deutlich, dass auf diese Weise ein ganz anderer politischer Diskurs entstehen könnte, als wir ihn derzeit haben.

Überall wird Politikverdrossenheit und Parteienverdrossenheit beklagt. Die Bundesländer, die das Wahlalter zu Landtagswahlen um ein oder zwei Jahre gesenkt haben, beklagen, dass diese jungen Menschen an der Wahlteilnahme nicht interessiert seien. Welche Gründe auch immer dafür verantwortlich sein mögen, wir sind überzeugt davon, dass politisches Interesse als Teil der Erziehung entwickelt werden kann und entwickelt werden muss. Zugleich ist ein solcher familiärer Diskurs eine wichtige Erkenntnis und ein ebenso wichtiger Lerninhalt für die Eltern.

Die Rechte der Jungen in einer Gesell­schaft der Alten

Warum wollen inzwischen sehr viele Einzelpersönlichkeiten und Institutionen das Wahl-recht von Geburt an? Warum setzen sich prominente Politiker wie Altbundespräsident Roman Herzog, der baden-württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel, Bundestagspräsident Wolfgang Thierse, Bundestagsvizepräsidentin Antje Vollmer, die Bundesministerin Renate Schmidt, die Bundestagsabgeordneten Eppelmann, Solms und Haupt, die Wirtschaftskapitäne Hans-Olaf Henkel und Roland Berger, warum setzt sich Kardinal Lehmann für das allgemeine Wahlrecht von Geburt an ein? Diese Persönlichkeiten stehen weder in dem Verdacht, romantische Schwärmer zu sein, noch sind sie einer bestimmten politischen Richtung zuzurechnen. Das gilt auch für die 46 Abgeordneten aller im Deutschen Bundestag vertretenen Fraktionen, darunter Wolfgang Thierse, Antje Vollmer, die mit ihrem Entschließungsantrag vom 11. September 2003 (BT-Drs 15/1544) die Bundesregierung aufgefordert haben, einen Gesetzesentwurf zur Einführung eines Wahlrechts von Geburt an durch Änderung von Art. 38 GG vorzulegen und dieses Wahlrecht so zu gestalten, dass die Kinder zwar Inhaber des Wahlrechts werden, dieses Recht aber treuhänderisch von ihren Eltern ausgeübt wird. Die Vielfalt dieser Stimmen macht deutlich, dass eine gesellschaftspolitische Überzeugung entstanden ist, die Teilhabe am politischen Entscheidungsprozess hierzulande zu verändern. Diese Forderung ist übrigens nicht neu: In der Wissenschaft wird sie seit mehr als 25 Jahren erhoben.

Allen diesen Befürwortern geht es darum, unsere Gesellschaft dort flexibel zu halten oder aber auch flexibler zu machen, wo Erstarrung droht. Gerade jetzt ist der notwendige politische Diskurs in Gang gekommen, weil die politischen Entscheidungen der vergangenen Jahrzehnte heute nicht mehr tragen. Das gilt für unsere sozialen Sicherungssysteme ebenso wie für die Handhabung der Staatshaushalte. Und auf anderen Gebieten, denkt man nur an die Umwelt und an die Biotechnologie und an die Erhaltung der Ressourcen für nachwachsende Generationen, gilt nichts Anderes. Roman Herzog hat es auf den Punkt gebracht, indem er darauf hingewiesen hat, dass ältere Menschen nicht mehr zur Erneuerung der Gesellschaft neigen, während junge Menschen die Veränderung an-streben (Bild am Sonntag vom 7. Mai 2000).

Überwiegt aber die Zahl der älteren und alten Menschen die der jungen disproportional, könne aus dieser Entwicklung eine gewisse politische Blockade entstehen, also zur Verhinderung aller notwendigsten Veränderungen führen. Eben dies erleben wir derzeit. Wer z.B, versucht, auch nur geringfügige Veränderungen bei der Rente umzusetzen, hat umgehend Hunderttausende von protestierenden Menschen auf der Straße. Dabei ist der Kampf der Generationen längst entbrannt, der bisher nur mühsam unter der Decke gehalten wurde.

Weil wir Unmenschlichkeiten auch künftig verhindern wollen, müssen Instrumente gesucht und gefunden werden, um die Interessen aller jungen Menschen endlich legitim in den politischen Prozess einzuführen. Dies geht nur, wenn alle – auch junge – Menschen wählen können. Denn nur durch die Ausübung des Wahlrechts können sie ein politisches Mandat erteilen.

Die Stichworte wie Generationenvertrag und Generationengerechtigkeit beherrschen die Diskussionen der letzten Zeit und werden weiterhin eine große Rolle spielen. Doch geht es nicht nur um die materielle Gerechtigkeit zwischen den Generationen. Es geht auch darum, zu erreichen, dass die Kinder in ihrem Wert und in ihrer Menschenwürde ebenso wahrgenommen und ebenso wertgeschätzt werden, wie dies alle deutschen Menschen ab 18 Jahren in unserer Republik für sich in Anspruch nehmen. Dies ist das Ziel der Initiative Wahlrecht von Geburt an, hierfür kämpfen wir und wir freuen uns sehr, dass wir dies inzwischen nicht mehr allein tun. Vor allem der Deutsche Familienverband und der Verein Allgemeines Wahlrecht haben dieses Thema auf ihre Fahnen geheftet und die Zahl der kämpfenden Befürworter wird immer größer. Wir sind sicher, dass auch die Bastion der – vor allem verfassungsrechtlich argumentierenden – Kritiker eines nicht fernen Tages fallen wird.

* Dieser Beitrag basiert auf dem Eröffnungsvortrag, der am 7. November 2003 auf der Jahrestagung der Deutschen Liga für das Kind in Köln gehalten wurde.

[1] Zur Geschichte des Wahlalters vgl. Morlok 1998: Rn 8ff.; Hattenhauer 1996: lOff.; Peschel-Gutzeit 1997: 2861; Schroeder 2003: 919.

Literatur

Böckenförde, Ernst-Wolfgang 1998: Demokratische Willensbildung und Repräsentation; in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hg.): Handbuch des Staatsrechts Bd. II, 2. Aufl., Heidelberg, § 30
Boldt, Hans 1993: Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. II, München
Grimm, Dieter 1995: Braucht Europa eine Verfassung?; in: Juristenzeitung 50, S. 581-591 Hattenhauer, Hans 1996: Über das Minderjährigenwahlrecht; in: Juristenzeitung, S. 9-16
Löw, Konrad 1993: Verfassungsverbot Kinderwahlrecht? Ein Beitrag zur Verfassungsdiskussion; in: Familie und Recht, S. 25-28
Magiera, Siegfried 2003: Art. 38; in: Michael Sachs (Hg.), Grundgesetz. Kommentar, 3. Aufl., München
Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich 1999:
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Bd. II, Art. 29 bis 78, 4. Aufl., München
Maunz, Theodor/Düng, Günter 1994: Art. 38; in:
Dies.: Kommentar zum Grundgesetz, München Morlok, Martin 1998: Art. 38; in: Horst Dreier (Hg.), Grundgesetz Kommentar, Tübingen
Pechstein, Matthias 1991: Wahlrecht für Kinder; in: Familie und Recht, S. 142-146
Peschel-Gutzeit, Lore Maria 1997: Unvollständige Legitimation der Staatsgewalt oder: Geht alle Staatsgewalt nur vom volljährigen Volk aus?; in: Neue Juristische Wochenschrift, S. 2861-2862
Schroeder, Werner 2003: Familienwahlrecht und Grundgesetz – Zu Überlegungen, ein Wahl-recht für Kinder einzuführen; in: Juristenzeitung, S. 917-923

Der Beitrag Für ein Wahlrecht von Geburt an erschien zuerst auf Humanistische Union.

aus: Vorgänge Nr. 166 ( Heft 2/2004 ), S. 82-90

Das Konzept von Social Capital bzw. Sozial-kapital ist in den letzten zehn Jahren intensiv diskutiert worden. Die Debatte beschränkte sich dabei nicht auf die Sozialwissenschaften, sondern erfasste auch den politischen und gesellschaftlichen Diskurs über die Frage, wie zivilgesellschaftliches Engagement gefördert und unterstützt werden kann. Vor dem Hintergrund von pessimistischen Gesellschaftsdiagnosen, die erodierende soziale Bindungen und nachlassendes politisches Engagement bei den Bürgern in vielen westlichen Demokratien konstatieren, ruht auf dem Social-Capital-Konzept die Hoffnung, man habe mit der systematischen Förderung des in einer Gesellschaft vorhandenen Sozialkapitals einen Hebel in der Hand, um Verfallserscheinungen zu bekämpfen und Gemeinschaftlichkeit und zivil-gesellschaftliches Engagement zu stärken.

Die Popularität des Social-Capital-Ansatzes im politischen Diskurs erklärt sich zum Teil daraus, dass er nicht jenseits ideologischer Strömungen verortet ist, sondern politisch je spezifisch nutzbar ist (vgl. Foley/Edwards 1997). Alle politischen Lager stehen Social Capital positiv gegenüber – wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. Dies zeigt sich daran, welche unterschiedlichen Hoffnungen mit dem Begriff verbunden sind: Er soll zu-nächst einmal zwischen Gemeinschaft und Individualismus vermitteln und so die vermeintlich strikte Opposition von Kommunitarismus und Liberalismus überwinden helfen. Darüber hinaus sollen Social-Capital-Theorien aber auch die beiden antagonistischen Gesellschaftsbereiche Markt und Staat miteinander verbinden (vgl. Little 2002) – mehr Sozialkapital in der Zivilgesellschaft würde dann auch zu einer besseren ökonomischen Leistungsfähigkeit und einer höheren demokratischen Performanz führen (vgl. Putnam 1993). In Zeiten nachlassender ökonomischer Prosperität soll Social Capital zudem die individuellen Risiken, die sich aus sinkenden sozialstaatlichen Leistungen ergeben, abfedern. Die Bürger unterstützen sich wechselseitig aus Solidarität und nehmen dem Staat so Aufgaben ab. Argumentativ kann man auf das Konzept aus so unterschiedlichen ideologischen Positionen wie der wirtschaftsliberal-individualistischen und der sozialstaatlich-kommunitaristischen zugreifen, ohne dabei Widersprüche zu provozieren.

Die steile Karriere des Konzepts innerhalb der Sozialwissenschaften ist ähnlichen Gründen geschuldet: So kann Social Capital sowohl handlungs-, system- wie auch netzwerktheoretisch konzeptionalisiert werden. Die Ausprägung des Ansatzes kann eher deskriptiven Charakter haben wie bei Coleman (1990) odereher normativ gefärbt sein wie bei Putnam (1993, 2000). Die Pluralität der skizzierten ideologischen Strömungen und der sozialwissenschaftlichen Konzeptionalisierungen muss jedoch skeptisch stimmen: Ein Konzept, dass alles erklären soll und mit allem kompatibel ist, erklärt zumeist nur sehr wenig. Zehn Jahre, nach dem Putnam 1993 Social Capital in die Politikwissenschaft eingeführt und seine beispiellose Karriere begründet hat, scheint es Zeit für eine kritische Bestandsaufnahme – denn nur wenn eindeutig geklärt ist, wie Social Capital konzeptionell gefasst wird, was genau sich hinter diesem Konzept verbirgt, kann sei-ne Leistungsfähigkeit und Erklärungskraft angemessen bewertet werden. Erst dann kann mit aller gebotenen Vorsicht festgestellt werden, ob der Social-Capital-Ansatz die normativen Hoffnungen erfüllen kann, die im zivilgesellschaftlichen und sozialwissenschaftlichen Diskurs damit verbunden werden – oder ob das Ganze nur leere Rhetorik ist, die mehr verklärt als erhellt.

Social Capital – Herkunft des Begriffs und Defini­ti­onen

Die Social-Capital-Debatte zeichnet sich durch eine grundlegende Ambivalenz aus. Auf der einen Seite steht die zunehmende Popularität dieses Ansatzes, die sich in einer wahren Flut an Publikationen manifestiert.2 Auf der anderen Seite wird die Karriere des Konzepts seit seinen Anfängen von kritischen Stimmen begleitet, die gravierende konzeptionelle Fehler identifizierten (vgl. u.a. Foley/Edwards 1999, Cohen 1999 und Tarrow 1996). Hinzu kommt, dass selbst die Verfechter des Social-Capital-Ansatzes zugeben müssen, dass ihre theoretischen Annahmen nur selten durch empirische Analysen gestützt werden (vgl. Newton 1997, 1999). Die Grunddisposition, welche die Mainstream-Debatte auszeichnet, ist jedoch positiv: Es wird davon ausgegangen, dass die diagnostizierten konzeptionellen Fehler und empirischen Unstimmigkeiten aufgelöst wer-den können – sei es durch konzeptionelle Veränderungen des Ansatzes oder durch präzisierte Fragen in empirischen Surveys (vgl. Stolle 2002).

Diese positive Grundhaltung erscheint je-doch zweifelhaft – und damit auch die Hoffnung, durch kleinere, eher kosmetische, Veränderungen die grundlegenden Probleme des Social-Capital-Ansatzes lösen zu können. Zwar sind die analysierten gesellschaftlichen und politischen Phänomene hoch relevant – was sich nicht zuletzt durch die Rezeption des Konzepts im politischen Diskurs zeigt. Doch ist die von seinen Verfechtern in Anschlag gebrachte hohe Analyse- und Erklärungskraft trügerisch, da sie aus der Kornfundierung von Theorien und Konzeptualisierungen resultiert, die inkompatibel und partiell sogar widersprüchlich sind. So argumentiert Cohen (1999: 220), dass „the use male of the concept of social Capital is at fault [,..] [o]bscuring more than it Illuminates”. Bertolini and Bravo (2001: 1) kommen zu der Einschätzung, dass die „complexity and the multiple standpoints from which it [Social Capital; G.S.] has been used make it ambiguous at times and, always, difficult to control.” Die Ambivalenzen und Probleme in der Debatte resultieren partiell aus den divergierenden Definitionen der drei zeitgenössisch einflussreichsten Social-Capital-Konzeptualisierungen von James S. Coleman (1988, 1990), Robert D. Putnam (1993, 1995, 2000) und Pierre Bourdieu (1972, 1992).

Obwohl der Terminus Social Capital bereits in den 1960er Jahren gebraucht wurde (vgl. Haug 1997), ist dessen damalige Verwendung für die heute Diskussion irrelevant.3 Zumindest für den europäischen Kontext – den Coleman (1988) in seiner Darstellung geflissentlich ignoriert – kann der Beginn 1971 mit Bourdieu angesetzt werden, auch wenn dessen Einfluss auf die internationale Diskussion unbedeutend war. Bourdieu definierte soziales Kapital als eine von drei Kapitalsorten, die hauptsächlich individuell besessen werde. Soziales Kapital ist ihm zufolge die „sum of Gesellschaftstheorie the resources […] that accrue to an individual or group by virtue of possessing durable network of more or less institutionalized relationships of mutual acquaintance and recognition“ (Bourdieu 1992: 119).

Mit seinem Standardwerk Foundations of Social Theory hat James S. Coleman (1990) das Konzept autoritativ in die Soziologie ein-geführt (vgl. für einen Überblick Portes 1998). Er identifizierte die Defizite des von ihm selbst vertretenen handlungstheoretischen Individualismus und erwartete, dass das Social-Capital-Konzept die Möglichkeit biete, „social structure” in das Rational-Choice-Paradigma zu integrieren. Im Unterschied zu klassischen Rational-Choice-Konzepten ist Social Capital nicht innerhalb eines rationalen Akteurs verortet, sondern befindet sich in „the structure of relations between persons and among persons, and is lodged neither in individuals nor in physical implements of pröductions” (Coleman 1990: 302-303). Es ist für Coleman ein Medium, um die Wahrscheinlichkeit von Kooperation unter nutzenmaximierenden und potenziell unbekannten Akteuren zu erhöhen.

Robert D. Putnam führte das Konzept 1993 in die breitere politikwissenschaftliche Diskussion mit dem Ziel ein zu erklären, „how to make democracy work” und initiierte damit eine breite und intensive Debatte über die sozialen und kulturellen Voraussetzungen dieser Regierungsform. Putnam (1995: 664-665) definiert Social Capital als „features of social life-networks, norms, and trust – that enable participants to act together more effectively to pursue shared objectives. […] Social capital in short refers to social connections and the attendant norms and tmst”. Insofern gilt auch Putnams Erkenntnisinteresse der Frage, unter welchen Bedingungen die Kooperation der Bürger in der Gesellschaft wahrscheinlich ist. Im Vergleich zu Coleman nimmt er jedoch drei zentrale Veränderungen vor: Erstens ist das Konzept nicht mehr deskriptiv, sondern normativ. Zweitens stehen nicht mehr rationale Akteure, sondern (republikanische) Bürger im Zentrum der Theorie. Daher geht es auch, drittens, nicht mehr primär um die Analyse der Kooperationswahrscheinlichkeit auf horizontaler Ebene unabhängig von der flankierenden gesellschaftlichen Grundstruktur, sondern spezifisch um die positiven Effekte von horizontaler Kooperation für die demokratische Performanz, d.h., um die Intensität, mit der faktisch demokratische Ideale realisiert werden.

Konzep­ti­o­nelle Missver­ständ­nisse

Die Frage, warum und in welchen gesellschaftlichen, sozialen und politischen Kontexten Bürger miteinander kooperieren, besitzt innerhalb der politischen Theorie und Ideengeschichte eine lange intellektuelle Tradition. Das initiierende Motiv der politischen Theorie in der Moderne ist der von Thomas Hobbes im Leviathan aufgegriffene Problemkreis, wie Kooperation und kollektives Handeln auf Dauer sicher gestellt werden können. Die Social-Capital-Debatte könnte auf diese klassischen Vorarbeiten zurückgreifen. Dies ist jedoch überraschenderweise nicht der Fall. Die meisten Social-Capital-Konzepte begnügen sich mit ein oder zwei auratischen Zitaten von Alexis de Tocqueville. Social Capital ist eindeutig untertheoretisiert – zumindest in den gängigen Analysen der Politikwissenschaft.4 Eine Erklärung für diesen überraschenden Sachverhalt ergibt sich aus der Tatsache, dass die empirische Forschung kaum durch theoretische Vorarbeiten angeleitet wurde, sondern Theorie und empirische Analysen coevoluierten .[5] Im schlechtesten Fall reagierte die Theorie nur auf widersprechende empirische Analysen, was in Empiriegeleitete Theoriebildung einmündete.

Ein grundlegendes Problem besteht auch darin, dass Social Capital in einer Vielzahl von Studien als eine erkenntnistheoretische Grundkategorie (epistemological primitive) verstanden wird. So diskutiert Wong Kwok-Fu (2001: 2) unterschiedliche Ansätze von Social Capital unter der Überschrift „nature of socialcapital” – so als ob Sozialkapital auf jeden Fall da sei, und man es nur finden müsse. Andere Autoren verstehen Social Capital im Sinne von Connolly als ein „essentially contested concept” – was überrascht, da keine der konstitutiven Komponenten von Social Capital allein in die Kategorie „erkenntnistheoretische Grundkategorie” fällt. Betrachtet man die Definition von Putnam („features of social lifenetworks, norms, and trust“), stellt sich die Frage, worin die Essenz von Netzwerken besteht. Analoges gilt für Vertrauen: So argumentiert Hardin (2002), dass Vertrauen selbst ein zusammengesetztes analytisches Konzept ist und Gleiches daher auch für Social Capital gelten muss. Es sollte also Abstand genommen werden von der Vorstellung, dass eine „nature of social capital” existiert. Zugleich kann die Suche nach einer „wahren” Definition von Social Capital aufgegeben und durch die gewinnbringendere nach einer „angemessenen” substituiert werden. Die Qualitätskriterien ergeben sich hierbei aus den empirischen Phänomenen, die mit Hilfe des Konzepts analysiert werden sollen.

Daraus folgt, dass eine Reihe von konzeptionellen Grundentscheidungen getroffen werden müssen.

Die grundlegende Frage, die nach wie vor unbeantwortet ist, betrifft den Status von Social Capital: Soll es abhängige oder unabhängige Variable im Forschungsprozess sein? Wie schnell diese beiden grundverschiedenen analytischen Perspektiven konfundieren, zeigt sich bei Putnam (1993), aber auch bei Boix/Posner (1998). Ein zentrales Ergebnis von Putnams Studie besteht darin, dass die Existenz und die Höhe von Social Capital die demokratische Performanz eines politischen Systems nachhaltig beeinflusst. Social Capital fungiert hier als unabhängige Variable. In der-selben Studie unternimmt Putnam jedoch auch den Versuch zu erklären, wie Social Capital entsteht, wodurch es zur abhängigen Variable wird. Die Konfundierung dieser beiden Perspektiven schwächt die analytische Schärfe der Studie – und aller anderen, die in ähnlicher Weise vorgehen – deutlich (vgl. Levi 1996 und Tarrow 1996).

Dabei sind beide analytischen Positionen berechtigt, da sowohl die Frage nach den Ressourcen von Social Capital als auch nach seinen politischen und gesellschaftlichen Konsequenzen relevant ist. Beides, Quellen wie Konsequenzen, kann auf drei Ebenen – Mikro-, Meso- und Makroebene – analysiert werden. Diese drei Ebenen werden, obwohl der zeitgenössischen Forschung wohlbekannt, analytisch häufig nicht sauber getrennt. Studien auf der Makroebene zielen in der Regel auf die Erklärung der demokratischen Performanz eines politischen Systems. Analysen auf der Mesoebene konzentrieren sich zumeist auf Assoziationen (also Kleingruppen, Vereine, bürgerschaftliche Zusammenschlüsse und Netzwerke), während Mikroebenenarbeiten individu-‚ eile Werte und Normen in den Fokus nehmen (vgl. Brehm/Rahn 1997). Die drei Ebenen stehen ohne Zweifel in kausalen Beziehungen zu-einander: So erhöhen spezifische internalisierte Werte und Normen die Wahrscheinlichkeit, dass ein Bürger sich in Assoziationen beteiligt, während die Dichte des assoziativen Netzwerkes grosso modo die demokratische Performanz erhöht.[6] Nichtsdestotrotz kann nicht unbesehen davon ausgegangen werden, dass Social Capital auf allen drei Analyseebenen gleich „funktioniert”. Vielmehr ist es notwendig, die Logiken der jeweiligen Ebenen klar zu identifizieren.

Eine weitere grundlegende konzeptionelle Entscheidung betrifft die Frage, wie die Vorstellung von „Kapital” konzeptualisiert wird. Foley und Edwards (1999: 141) argumentieren, dass die Wasserscheide in der zeitgenössischen Literatur zwischen jenen verläuft, „who operationalize the concept principally in terms of norms, values and attitudes and those who choose a more social structural operationalization, invoking social networks, organizations and linkages,” Die erste Operationalisierung findet sich v.a. in der politikwissenschaftlichen Forschung, die damit einem eher gegenständlichen Verständnis von Kapital anhängt, während die soziologische Forschung eher der Vorstellung folgt, dass das Kapital ei-ne Eigenschaft von Netzwerken ist und daher nicht individuell besessen werden kann. Decker (2001: 18) spitzt diese Überlegung sogar noch zu, wenn er argumentiert, dass Social Capital „[…] is never an object of pure private ownership”.

Social Capital und Vertrauen

Die wichtigste Komponente von Social Capital ist Vertrauen. Die Relevanz von Vertrauen resultiert aus dem grundlegenden Erkenntnisinteresse dieses Ansatzes: Wie ist Kooperation unter den Bürgern möglich? Generell wird da-von ausgegangen, dass Vertrauen die Kooperation zwischen den Bürgern befördert. Gerade aufgrund dieser normativ wünschenswerten Effekte beunruhigt die empirische Diagnose, dass Vertrauen in vielen westlichen Demokratien eine in Auflösung begriffene soziale Ressource ist (vgl. Putnam/Pharr 2000).

Die sozialwissenschaftliche Vertrauensforschung differenziert zwischen spezifischem und generalisiertem Vertrauen. Spezifisches Vertrauen resultiert aus der persönlichen Kenntnis zwischen (zumindest) zwei Personen. Das zwischen ihnen etablierte Vertrauensverhältnis kann nicht auf andere transferiert oder um andere Personen erweitert werden. Obwohl viele Autoren spezifisches Vertrauen als die grundlegende Form von Vertrauen ansehen, auf der andere Formen aufbauen, ist es auf der gesellschaftlichen Ebene doch nicht die Wichtigste. Von zentraler Bedeutung ist hier generalisiertes Vertrauen, das von Stolle (2002: 403) definiert wird als „abstract preparedness to trust others and to engage in actions with others”. Generalisiertes Vertrauen bedeutet also, auch jenen zu vertrauen, die uns fremd sind. Auf der gesellschaftlichen Ebene ist generalisiertes Vertrauen deshalb relevant, weil nur diese Form Kooperation unter sich sonst fremden Bürger ermöglicht. Diese Formvon generalisiertem Vertrauen ist für den Social-Capital-Ansatz von zentraler Bedeutung.

Zurück gehen diese Überlegungen auf Alexis de Tocqueville. Der argumentierte, dass der zentrale Mechanismus zur Erzeugung generalisierten Vertrauens regelmäßige soziale Interaktion sei, wobei insbesondere die Mitgliedschaft in freiwilligen Assoziationen die Ausbildung von Vertrauen befördere: „The claim is that in areas with stronger, dense, horizontal, and more cross-cutting networks, there is a spillover from the membership in organizations to the development of cooperative values and norms that citizen develop” (Stolle 2001: 11).

Dieses zentrale Argument des Social-Capital-Ansatzes erhebt zwei problematische GeItungsbehauptungen, eine theoretische und eine empirische. Zunächst soll der empirischen These nachgegangen werden, dass die Mitgliedschaft in freiwilligen Assoziationen die Ausbildung von generalisiertem Vertrauen nachhaltig befördert. In seiner Italien-Studie hat Putnam (1993) argumentiert, dass die Ausbildung von generalisiertem Vertrauen und Reziprozitätsnormen von allen Formen frei-williger Assoziationen gleichermaßen befördert wird. Relativ schnell konnte jedoch empirisch gezeigt werden, dass dies nicht für alle Assoziationen gleichermaßen zutrifft (Stolle/Rochon 1998, 1999). Die wichtigsten Vertreter des Social-Capital-Ansatzes haben daher den Fokus auf freiwillige Assoziationen beschränkt, die im weiteren Sinne des Wortes in der politischen Sphäre verankert sind.[7] Empirisch konnte zumindest die These bestätigt werden, dass hinsichtlich des Niveaus an generalisiertem Vertrauen eine signifikante Differenz zwischen Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern von freiwilligen Assoziationen in der politischen Sphäre besteht. Der kausale Mechanismus hinter dieser Differenz ist jedoch theoretisch umstritten, da zwei Erklärungsmodelle denkbar sind: Auf der einen Seite kann die These vertreten werden, dass die Mitgliedschaft in Assoziationen die Ausbildung von kooperativen Werten und Normen befördert, und zwar unabhängig von dem Ausgangsniveau an generalisiertem Vertrauen des jeweiligen Mitglieds. Auf der anderen Seite steht die These, dass die Mitgliedschaft in Assoziationen dem bereits bestehenden Niveau an Vertrauen nichts hinzufügt, vielmehr können die Unterschiede im Vertrauen durch Selbstselektionseffekte erklärt werden: Nur solche Bürger engagieren sich in Assoziationen, die bereits zuvor ein hohes Vertrauensniveau aufwiesen.

Marc Hooghe (2001) hat in einer Reihe von bemerkenswerten Artikeln versucht, die Kausalitätsbeziehung mit Hilfe von Methoden der „social psychological school” näher zu bestimmen. Den aktuellen Forschungsstand innerhalb des Ansatzes fasst er folgendermaßen zusammen: „Within this social psychological line of research, we do not find a single indication that interaction within groups would lead to the strengthening of generalized trust or other socially desired attitudes.” (Hooghe 2001: 23). Diese, für den Social-Capital-Ansatz überaus problematischen, Ergebnisse modifiziert Hooghe auf Basis eigener empirischer Studien marginal. Sie zeigen, dass die Mitgliedschaft in freiwilligen Assoziationen zwar nicht zur Ausbildung neuer pro-kooperativer Einstellungen und Werte führt, dass jedoch bestehende pro-soziale Einstellungen deutlich gestärkt werden. Werden diese Ergebnisse von Hooghe durch zukünftige empirische Analysen bestätigt, wird die zentrale empirische Geltungsbehauptung des Ansatzes unglaubwürdig. Daraus würden auch deutliche Änderungen im politischen Diskurs für den durch Social Capital inspirierten Maßnahmenkatalog resultieren, da eine Stärkung des zivilgesellschaftlichen Engagements qua Assoziationen vor allem den Einfluss jener stärken würde, die bereits politisch aktiv sind und so-mit die Spaltung zwischen politisch Aktiven und politisch Apathischen nur voran triebe. Innerhalb der Social-Capital-Debatte wird die hier artikulierte Kritik in der Regel mit dem Hinweis auf die Qualität der zur Verfügung stehenden empirischen Daten gekontert: Die empirischen gestellten Fragen korrespondieren nicht mit den theoretischen Konstrukten. Diese Replik trifft auf viele empirische Studien zu, verstellt jedoch den Blick auf das Argument, dass es im Kern nicht um eine Frage der Qualität der Daten geht, sondern um die Qualität des theoretischen Konstrukts.

Die widersprüchlichen empirischen Ergebnisse resultieren aus der überaus problematischen konzeptionellen Grundentscheidung, das Konzept des generalisierten Vertrauens ins Zentrum des Assoziations-Arguments zu stellen. Die Definition von Stolle (2002: 403) kann dies verdeutlichen: „Generalized attitudes of trust extend beyond the boundaries of face-toface interaction and incorporate people who are not personally known. They are indicated by an abstract preparedness to trust others and to engage in actions with others.” Das grundlegende konzeptionelle Problem dieser Definition besteht darin, dass Vertrauen als eine zweistellige Relation begriffen wird: Ego vertraut Alter. Es ist jedoch schlicht naiv zu glauben, dass Ego Alter in Bezug auf alle zukünftigen, kontingenten Handlungen vertraut. Vielleicht vertraut Ego darauf, dass sein Arbeitskollege alle jobrelevanten Informationen an ihn weiterleitet, ob-wohl er nicht darauf vertraut, dass sein Kollege am nächsten Tag das Geld zurück zahlt, das er ihm heute für das Mittagessen geliehen hat. Das grundsätzliche Argument lautet, dass wir in „normalen” lebensweltlichen Situationen weder allen Fremden prinzipiell, noch jenen, die wir kennen, in allen Bereichen des Lebens vertrauen. Vertrauen setzt ein Mindestmaß an Kenntnis des Anderen voraus (Hardin 2002). Eine sinnvolle Definition von Vertrauen sollte jedoch immer davon ausgehen, dass eine Vertrauensbeziehung durch eine dreistellige Relation gekennzeichnet ist (Hardin 2002, Schaal 2004). Ego vertraut Alter, dass X. Die Tatsache, dass wir nicht generell, sondern in Bezug auf etwas Spezielles vertrauen, muss konzeptionell stärker berücksichtigt werden.[8]

Überzogene Hoffnungen?

Die mit Social Capital verbundenen weitreichenden Hoffnungen kontrastieren auf irritierende Weise mit den konzeptionellen Ambivalenzen, die keineswegs trivial sind. Hierzu gehört die fragwürdige Fokussierung auf generalisiertes Vertrauen als Indikator und Erscheinungsform pro-kooperativer Einstellungen ebenso wie die Nutzung von Social Capital als abhängige und unabhängige Variable in denselben Studien. Angesichts der Vehemenz, mit der Kritik am Konzept von Social Capital artikuliert wird (vgl. u.a. Foley/Edwards 1999), verwundert die Karriere des Konzepts in academia und den zeitgenössischen politischen Diskursen. Über die Gründe hierfür kann an dieser Stelle nur spekuliert werden. Es erscheint jedoch wahrscheinlich, dass Social Capital eine Sehnsucht befriedigt, die durch die Hyperfragmentierung in den Sozialwissenschaften hervorgerufen wird: jene nach einem Integrationskonzept, das die zentrifugalen Ansätze wieder zusammenführt. Politisch spiegelt sich in der Wertschätzung des Konzepts sicherlich auch die Sehnsucht nach sozial integrierten Gemeinschaften im Zeitalter beschleunigten Pluralismus und gesellschaftlicher Diversifikation wieder. Vor allem wird hier der Wunsch nach irgendeinem signifikanten theoretischen Konzept, das sich auf die viel beschworene Bürgergesellschaft anwenden lässt, befriedigt. Problematisch an diesem Wunsch ist jedoch, dass jene Gesangsgruppen und Chöre, in denen Social Capital produziert wird, noch immer in der gepflegten Sprache des (weißen) Mittelstandes singen. Genau jene Assoziationen, in denen Social Capital „produziert” werden soll, tendieren somit dazu, selbst soziale Ausgrenzungsmechanismen zu entwickeln.

Die genannten Kritikpunkte führen dazu, dass zumindest drei konzeptuelle Präzisierungen vorgenommen werden sollten. Hierzu gehört erstens, dass der Social-Capital-Ansatz so weiterentwickelt werden muss, dass er überdie Mikro-, Meso- und Makroebene konzeptionell konsistent bleibt. Zweitens erscheint es notwendig, sich von der gegenständlichen Vorstellung von „Kapital” zu trennen, um die intersubjektive Dimension der analysierten Phänomene stärker in den Blick nehmen zu können. Eine Hoffnung ruht hier sowohl empirisch wie auch theoretisch auf Netzwerkanalysen (vgl. Fuhse 2002). Schließlich sollte von dem zweistelligen Konzept generalisierten Vertrauens („ich vertraue dir“) Abstand genommen werden und auf einen analytisch und lebensweltlich sinnvolleren dreistelligen Vertrauensbegriff („ich vertraue dir in Bezug auf X“) umgestellt werden. Im Zuge dieser Umstellung findet auch die wichtige Differenzierung zwischen Vertrauen und Vertrauenswürdigkeit ihren konzeptionellen Ort (vgl. Schaal 2004).

Es sollte also nicht nur über die Ergebnisse der vielfältigen empirischen Studien diskutiert werden. Gegenwärtig muss die Diskussion einen Schritt früher — bei den theoretischen und konzeptionellen Grundlagen — ansetzen. Vermutlich wird sich so mittelfristig die Auffassung durchsetzen, das Social Capital kein distinktes, klar umrissenes analytisches Konzept ist, sondern ein grobes Label, ähnlich dem Begriff der Politischen Kultur, das sensibel für die zu analysierenden gesellschaftlichen Phänomene konzeptualisiert werden muss. Bis da-hin sollten die auf Social Capital gerichteten Hoffnungen akademisch wie gesellschaftlich nicht zu hoch gehängt werden.

[1] Bezeichnet wird mit dem Begriff Social Capital die Intensität und Qualität von (sozialen) Netzwerken und pro-kooperativen Einstellungen in einer Gesellschaft.
[2] Vgl. Haug 1997 und Stolle 2001 für einen Überblick über den Forschungsstand sowie die konkurrierenden Ansätze innerhalb des Social Capital Paradigmas.
[3] Die ideengeschichtlichen Ursprünge des Social Capital Ansatzes reichen, wie Farr (2004) erst jüngst im Rahmen einer „conceptual history” gezeigt hat, vermutlich sogar noch weiter zurück. Er vertritt die These, dass zwei wichtige intellektuelle Quellen dieses Ansatzes die Arbeiten von John Dewey und Lydia Hanifan sind.
[4] Anders verhält es sich in der Soziologie, die auf den komplexen und konzeptionell anspruchsvollen Grundlagenarbeiten Colemans aufbauen konnte.
[5] „Making Democracy Work” ist ohne jeden Zweifel ein bahnbrechendes Werk, dessen innovativer Gehalt nicht in Zweifel gezogen werden soll. Doch eines ist es sicherlich nicht: Ausdruck einer intensiven Diskussion der theoretischen Grundlagen einer Zivilgesellschaft. Ähnlich argumentiert auch Tarrow 1996.
[6] Eine sehr detaillierte theoretische Analyse des demokratischen Potenzials von verschiedenen Typen von Assoziationen nimmt Warren 2001 vor.
[7] Die oben bereits kritisierte Tendenz zur Empirie geleiteten Theoriebildung zeigt sich in diesem Punkt besonders deutlich.
[8] Offe 1999 argumentiert zwar, dass die Rolle des Staatsbürgers das zukünftige Handeln unserer „fellow citizens” soweit restringiert, dass wir ihnen ein Mindestmaß an basalem Vertrauen entgegen bringen können. Gleich-wohl lässt auch die Staatsbürgerrolle so viel Handlungsspielraum offen, dass generalisiertes Vertrauen immer noch unangemessen erscheint. Vgl. für eine Kritik an dieser Konzeption Fuhse/Schaal 2004.

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Der Beitrag Weniger Staat, mehr bürgerschaftliches Kapital? erschien zuerst auf Humanistische Union.