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vorgänge: Artikel - 1.02.15

„Grundsätzlich ist meine Methode die eines Richters.“

Sven Lüders

Heinrich Amadeus Wolff über die Evaluation von Sicherheitsgesetzen

aus: vorgänge Nr. 206/207 (Heft 2-3/2014), S. 135-143

Porträtaufnahme Wolff

(Red.) PROF. DR. HEINRICH AMADEUS WOLFF   Jahrgang 1965, studierte Rechtswissenschaften an den Universitäten Regensburg, Tübingen, Bonn, Freiburg und Heidelberg. Sein erstes Staatsexamen absolvierte er 1991 in Heidelberg, 1996 folgte die Promotion sowie 1998 die Habilitation für die Fächer Staats- und Verwaltungsrecht, beides an der damaligen Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (bei Helmut Quaritsch und Hans Herbert von Arnim). Nach einer kurzen Zwischenstation im Bundesministerium des Innern (1998) wurde Wolff 2000 an die LMU München berufen, 2006 wechselte er an die Europa-Universität Viadrina in Frankfurt (Oder). Seit dem Sommersemester 2014 hat Wolff den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Recht der Umwelt, Technik und Information an der Universität Bayreuth inne. Er tritt regelmäßig als Sachverständiger zu Fragen des Verfassungs-, Beamten- und Sicherheitsrechts auf und war Mitglied der 2013 eingesetzten Regierungskommission zur Überprüfung der Sicherheitsarchitektur Deutschlands.

Heinrich Amadeus Wolff spricht im Interview über seine Erwartungen, über Möglichkeiten und Grenzen bei der Evaluation von Sicherheitsgesetzen. Er selbst war an zwei solchen Verfahren beteiligt: Zur qualitativen Bewertung eines Anwenderberichts der Firma Rambøll Management über das Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz (TBEG) gab das Bundesjustizministerium 2010 bei ihm ein verfassungsrechtliches Gutachten in Auftrag (Gutachten vom 14.4.2011, BT-Ausschussdrucksache 17 (4) 245). Im gleichen Jahr evaluierte Wolff zahlreiche Vorschriften des Landesverfassungsschutzgesetzes in NRW (Evaluationsbericht vom August 2011, NRW LT-Drs. 15/914).

 

 

Sie haben in einer Stellungnahme gegenüber dem Innenausschuss des Deutschen Bundestags sinngemäß geäußert, dass die Frage, ob bestimmte Geheimdienstbefugnisse sinnvoll oder gar notwendig sind, ein Gutachter bzw. Evaluator nicht entscheiden könne. Was kann er denn entscheiden?

 

Die Äußerung, die Sie zitieren, stammt aus der Anhörung zur Verlängerung des Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetzes (TBEG). Dort ging es um die Frage, welche Befugnisse des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) sinnvoll oder nicht sinnvoll sind. Oder anders gefragt: Was braucht eine Behörde an Befugnissen, um ihre Aufgabe sinnvoll zu erfüllen? Dies beschränkt sich nicht auf die Frage, ob eine konkrete Befugnis verlängert wird oder nicht, sondern es geht darum, welches Design das BfV braucht, um seine Aufgaben zu erfüllen. Um diese Fragen beantworten zu können, muss man sich die jeweiligen Ermittlungsergebnisse der Behörde ansehen. Diese Informationen sind aber vertraulich. Die Informationen, die wir Teilnehmer der Sachverständigenanhörung hatten, reichten für die Beantwortung der Frage nicht aus. Genauso wenig kann das Bundesamt selbst diese Frage beantworten. Die Frage, welches Design das BfV für seine Aufgabenerfüllung braucht, kann nur jemand beantworten, der die Behörde besucht und sich die Arbeitsabläufe und den Arbeitsalltag neutral anschaut. Darauf bezog sich meine Aufforderung, eine Kommission zusammen zu stellen und in die Behörde zu schicken. Das halte ich nach wie vor für richtig, auch wenn es nichts mit der gesetzlich vorgesehenen Evaluation zu tun hat.

 

Was wäre denn die Aufgabe einer Evaluation, was ist eine Evaluation?

 

Das kommt auf das Gesetz, auf die Umstände der Evaluation und auf die Sachkunde des Evaluators an. Ein Evaluator kann ganz unterschiedliche Vorschläge unterbreiten. Es kommt darauf an, welche Befugnisse ihm gegeben werden und von welcher Profession er kommt.

Die Frage wird üblicherweise so beantwortet: als Kontrolle, ob der Gesetzgeber die Zwecke erreicht, die er mit dem Gesetz erreichen wollte. Das halte ich für eine falsche Definition, aber es ist das überwiegende Verständnis der Evaluation. Das kann ein Evaluator in gewisser Weise überprüfen anhand der Informationen, die er hat. Aber er muss sich immer vergegenwärtigen, dass sein Urteil beschränkt ist, auf die Informationen, die man ihm gibt.

 

Wenn sich die Evaluation von Gesetzen nicht darauf beschränken soll, die Erreichung vorher festgelegter Zwecke zu überprüfen - was wäre dann eine umfassende Evaluation?

 

Nach meinem Verständnis erstens: Welche Wirkung hat das Gesetz? Das halte ich für sehr zentral. Und zweitens finde ich auch die Bewertung entscheidend, in welchem Verhältnis die Wirkungen des Gesetzes zur Grundrechtsbelastung stehen. Blendet der Gesetzgeber die beiden Fragen aus, fände ich das nicht vertretbar, gerade im Sicherheitsbereich.

 

Bei der Frage nach den Wirkungen zielen Sie wahrscheinlich auch auf nicht intendierte Nebenwirkungen?

 

Genau das meine ich. Die objektive Auslegung der Gesetze heißt ja immer schon, dass die Gesetze getrennt zu betrachten sind vom gesetzgeberischen Willen. Gesetze habe nun mal ein Eigenleben; und das kann anders sein – positiv wie negativ –, als es sich der Gesetzgeber vorgestellt hat.

 

Wenn Sie – wie beim Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz – keine Einsicht in die Ermittlungsergebnisse haben, können Sie die Gesetze auch nicht in ihrer Wirksamkeit bewerten. Braucht ein Evaluator den Zugang zu diesen Daten?

 

Nicht notwendig. Es kommt drauf an, was sie von ihm haben wollen. Je weniger Informationen sie ihm geben, desto schneller geht's, aber umso beschränkter ist auch das Ergebnis.

 

Worum ging es bei den beiden Evaluationsverfahren, an denen Sie beteiligt waren?

 

Bei beiden Verfahren ging es um die Frage, ob eine konkrete Anzahl von Befugnissen verlängert werden soll oder nicht. Das war die Frage, zu deren Beantwortung die jeweilige Evaluation Hilfestellung geben sollte. So habe ich meinen Auftrag verstanden, und so habe ich ihn auch beantwortet. D.h. ich habe die Anwendungszahlen wiederholt, ich habe die Praxis verfassungsrechtlich bewertet. Und ich habe verfassungspolitisch bewertet, wie viel grundrechtliche Belastung man bereit ist für welchen Erfolg hinzunehmen.

Beim Verfassungsschutz in NRW wurden im Zuge meiner Evaluation Kontrollfragen in der Behörde eingeführt. Das waren Fragen nach der Belastung durch die einzelnen Maßnahmen, welche Folgen etwa die Kontoabfragen bei der Bank haben. All das wurde ursprünglich in der Verwaltungspraxis nicht berücksichtigt. Wir haben uns dann überlegt: Wie können wir die Belastungswirkung für die Betroffenen reduzieren, ohne die Effektivität der Maßnahme zu behindern?

Beim Bund war die Evaluation weniger verwaltungswissenschaftlich ausgerichtet, da standen die verfassungsrechtlichen Fragen im Vordergrund. Da ging es mehr darum, dass jemand eine verfassungsrechtliche Prüfung vornimmt, weil die beiden maßgeblichen politischen Kräfte sich bei der Verfassungsfrage zerstritten hatten.

 

Was waren für Sie Kriterien für Ihre Empfehlungen über die Verlängerung oder Streichung einzelner Befugnisse?

 

Erstens natürlich immer die verfassungsrechtliche Frage: Sind die zu evaluierenden Rechtsnormen verfassungsgemäß oder sind sie es nicht? Das zweite Kriterium: Kann man die Grundrechtsbelastung reduzieren, ohne die Effektivität der Maßnahmen zu vermindern? Und drittens: Wenn man das nicht kann, wie würde man als Außenstehender, der dem Sicherheitsauftrag gegenüber aufgeschlossen ist aber dennoch den Grundrechtsschutz im Blick hat, die Frage beurteilen, ob der Zugewinn an Effektivität im Verhältnis steht zur dadurch ausgelösten Grundrechtsbelastung? Diese drei Maßstäbe habe ich angelegt. Für mich selber ist natürlich der zweite Maßstab der Wichtigste: Kann ich den Grundrechtssinn schützen, ohne die Effektivität zu verringern? Das glaube ich, geht immer. Das ist auch mein starkes Schwert, weil ich eben nicht jemand bin, der die Verfassungsschutzbehörden per se beschränken will, sondern der die Bürger schützen und trotzdem dem Staat die Aufgabe nicht wegnehmen möchte. Das ist wohl der Grund, warum ich relativ viel Einfluss in diesem Bereich habe.

 

Wie würden Sie Ihre Methodik der Evaluation beschreiben?

 

Grundsätzlich ist meine Methode die eines Richters. Ich habe wie ein Verfassungsrichter über das Gesetz entschieden, allerdings nicht nur am Maßstab der Verfassungsmäßigkeit, sondern auch am Maßstab der verfassungspolitischen Sinnhaftigkeit. Dazu brauchen Sie einen Sachverhalt, anhand dessen sie das beurteilen können. Ich hatte die Fallzahlen und hätte Einsicht in die Akten nehmen können. Aber ich habe mir die Akten nur sehr beschränkt angeschaut.

 

Sie sprechen jetzt vom Verfassungsschutzgesetz in NRW?

 

Genau. Beim Bund hatte ich nur die Ergebnisse der Befragung durch die Firma Rambøll Management. Dort war ich ja gar nicht der eigentliche Evaluator, sondern war nur als Gutachter von der Bundesregierung eingesetzt. Da habe ich z.B. – anders als in Nordrhein-Westfalen – den Fragebogen nicht entworfen.

Aber Gesetzesevaluationen hin oder her, die können sie ganz unterschiedlich durchführen. Sie können vier Jahre eine Langzeitstudie anlegen und sie können – so wie bei mir im Fall des TBEG – die Evaluation in zwei Wochen erstellen, oder wie in NRW in acht Wochen. Wenn Sie sich das Kosten-Nutzen-Verhältnis meiner beiden Evaluationen anschauen, sind die Ergebnisse sehr freiheitlich angelegt. Bei aller Unvollendetheit, auch bei den Tatsachenfragen, wird man wohl behaupten können, dass innerhalb kürzester Zeit ein deutlich besserer Grundrechtsschutz für die Betroffenen herausgekommen ist, als im ursprünglichen Vorschlag. Der Umstand, dass jemand Unabhängiges mit einem erweiterten rechtlichen Maßstab sich die Dinge anschaut und den vorgegebenen Sachverhalt subsumiert, ist für die Betroffenen enorm hilfreich.

 

In Ihrem Gutachten zum NRW-Verfassungsschutz schreiben Sie, dass Ihre Evaluation – ich zitiere – „den Blickwinkel des Gesetzgebers“ einnimmt. Sie begründen das damit, dass der Gesetzgeber den Auftrag erlassen, den Gutachter bestellt hat und so weiter. Dass klingt nach einer Serviceaufgabe für den Gesetzgeber. Ist die Aufgabe des Evaluators nicht eine Kontroll- und Korrekturfunktion für den Gesetzgeber? Beißt sich das nicht mit dem „Blickwinkel des Gesetzgebers“?

 

Jetzt weiß ich wieder welchen Satz Sie vor Augen haben. Aber das war anders gemeint. Ich wollte damit sagen, dass ich mich in meiner Evaluation nicht auf eine verfassungsrechtliche Kontrolle beschränken lasse, sondern ich möchte mehr. Ich will auch Vorschläge unterbreiten, selbst wenn die vorgeschlagenen Maßnahmen verfassungsgemäß sind. Ich will dem Gesetzgeber trotzdem Alternativen unterbreiten dürfen, wenn diese in meinen Augen noch besser sind. Es tut mir leid, wenn das nicht deutlich wurde.


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