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vorgänge: Artikel, Soziale Grundrechte - 24.03.20

Soziale Grundsicherung und das Recht auf Wohnen Wohnungsknappheit und steigende Mieten – besondere Herausforderung für Grundsicherungsberechtigte

Gunter Rudnik

vorgänge Nr. 228 (4/2019), S. 17-27

Steigende Mieten und Betriebskosten haben besonders für die Empfänger*innen sozialer Grundsicherungsleistungen drastische Auswirkungen: Für sie gelten strenge Regeln, bis zu welcher Grenze Miet- und Heizungskosten von den Sozialbehörden übernommen werden. Übersteigen die Kosten ihrer Wohnung diese Angemessenheitsgrenzen, stehen sie häufig vor der Alternative, die Mehrkosten aus evtl. vorhandenen Zuverdiensten oder Rücklagen selbst zu bestreiten oder sich eine günstigere Wohnung zu suchen. Am Beispiel der Berliner Situation erläutert der Sozialrichter Gunter Rudnik, welche Probleme sich dabei für die Betroffenen auftun und welche Konsequenzen ihnen drohen.

 

Wer Grundsicherungsleistungen nach dem SGB II (sog. Hartz IV) oder SGB XII (Sozialhilfe) bezieht, in einer preiswerten Wohnung wohnt, keine Mietschulden hat und nicht umziehen muss, den stören die zunehmende Wohnungsknappheit und massiv gestiegene Mieten wenig. Leistungsberechtigte nach dem SGB II und SGB XII erhalten neben den Regelleistungen und ggf. Leistungen für Mehrbedarfe auch Leistungen für die Kosten der Unterkunft und Heizung (KdUH). Diese KdUH müssen jedoch angemessen sein. Bei unangemessen hohen Kosten sind die Jobcenter-Leistungen dafür grundsätzlich auf einen angemessenen Betrag zu begrenzen. Selbst Steigerungen bei den KdUH berühren daher die Leistungsberechtigten herzlich wenig, solange die Mieten nicht über die vorgegebenen Angemessenheitsgrenzen rutschen.

Dieser Beitrag beschäftigt sich nicht mit dem gerade skizzierten Regelfall, sondern mit einigen Problemfällen. Diese bieten hinreichenden Anlass für eine ernsthaft zu führende öffentliche Diskussion. Wegen der näheren Kenntnis des Autors über die Berliner Situation beziehen sich die folgenden Ausführungen vorrangig auf die Hauptstadt.

 

So viele unangemessene Mieten?

 

Besorgnis erregen sollte zunächst, dass von den rund 244.000 Haushalten in Berlin mit SGB II-Leistungen (im Jahr 2018) bei fast 90.000 die KdUH oberhalb der durch die zuständige Senatsverwaltung festgelegten Angemessenheitsgrenzen liegen[1], also bei deutlich mehr als jedem dritten Haushalt. Noch 2017 – vor einer massiven Anhebung der Grenzwerte zum 1. Januar 2018 – betraf dies rund die Hälfte der betroffenen Haushalte.[2] Zwar werden in Einzelfällen auch Kosten oberhalb der Angemessenheitsgrenze übernommen. Jedoch werden in einer Vielzahl der Fälle die Leistungen für die KdUH auf Höhe der festgesetzten Richtwerte gedeckelt. Dies führt schnell zu Mietschulden und nicht selten sogar zum Wohnungsverlust. Tatsächlich gibt es Fälle, in denen Grundsicherungsberechtigte über ihre Verhältnisse in viel zu teuren Wohnungen leben. Dass so viele Grundsicherungshaushalte unangemessene Mieten haben sollen, ist jedoch kaum zu glauben. Eher erscheinen Zweifel angebracht, ob die Angemessenheitsgrenzen zutreffend bestimmt wurden.

Die Grenzwerte für die Angemessenheit der KdUH zu bestimmen ist eine praktisch sehr wichtige, aber politisch und juristisch sehr schwierige Angelegenheit. Dabei kommt man ohne Wertungen nicht aus. Maßstäbe für diese Wertungen wurden zunächst insbesondere von der Rechtsprechung und inzwischen zunehmend vom Gesetzgeber herausgearbeitet. Noch bei Einführung des SGB II und SGB XII versuchte der parlamentarische Gesetzgeber (also Bundestag und Bundesrat), das Problem an die Exekutive weiterzureichen. Diese sollte das Problem durch eine Verordnung bewältigen. Das hat nicht funktioniert. Das Thema ist auch zu wichtig, um es in dieser Weise dem politischen Prozess zu entziehen.

Die aktuelle Rechtslage lässt es zwar zu, dass im jeweiligen Einzelfall eine gerichtliche Entscheidung getroffen werden kann, denn der unbestimmte Rechtsbegriff der Angemessenheit lässt sich durch Auslegung im Einzelfall hinreichend konkretisieren.[3] Die Entscheidung des jeweils zuständigen Gerichts ist dadurch aber nicht wirklich vorhersehbar. Zu viele Kriterien müssen berücksichtigt werden, so dass das Ergebnis letztlich davon abhängt, wie das jeweils entscheidende Gericht in seiner jeweiligen Besetzung die Akzente setzt.

Nun, das ist zunächst eine Behauptung. Diese Behauptung mag denjenigen keine Sorge bereiten, die erwarten, dass die Gerichte ohnehin die Aufgabe haben, Einzelfälle einer rechtskonformen, vielleicht sogar gerechten Lösung zuzuführen, weshalb die Entscheidungen jeweils voneinander abweichen dürfen und dies sogar auch sollen. Was aber ist, wenn die damit generierten Abweichungen wegen unterschiedlicher Akzentsetzungen nicht mehr als nachvollziehbar angesehen werden? Im Folgenden soll die Behauptung belegt werden. Die Notwendigkeit eines intensiven demokratischen Diskurses erscheint unabdingbar: Lasst die Juristen mit diesem Problem nicht allein!

 

Die konstitutionellen Vorgaben

 

Doch fangen wir von vorn an! Zur Selbstvergewisserung hilft zunächst ein Blick auf den aktuellen Stand des Gesellschaftsvertrages, mit anderen Worten: auf unsere derzeitige Verfassung. Beginnen wir – ganz föderal – mit dem Bundesland Berlin.

Art. 22 Abs. 1 der Verfassung von Berlin (VerfBE) bestimmt: "Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte die soziale Sicherung zu verwirklichen. Soziale Sicherung soll eine menschenwürdige und eigenverantwortliche Lebensgestaltung ermöglichen." Art. 28 Abs. 1 VerfBE regelt: "Jeder Mensch hat das Recht auf angemessenen Wohnraum. Das Land fördert die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungseigentum." Die VerfBE[4] gibt soziale Rechte vor und postuliert dabei auch ein Menschenrecht ("jeder Mensch") auf angemessenen Wohnraum. Als Verfassung überlässt sie die nähere Ausgestaltung dem demokratischen Prozess. Dies bedeutet indes nicht, dass sie das enthaltene Recht auf angemessenen Wohnraum nicht ernst genommen wissen wollte. Der Staat ist in seinem Handeln auf die Realisierung dieses Menschenrechts verpflichtet. Dabei hat er jeweils entsprechend dem aktuellen Stand des Gemeinwesens zu klären, inwieweit ein ungedeckter Bedarf besteht und zugleich auch, was "angemessen" ist.

Das Grundgesetz enthält bekanntlich kaum ausdrückliche soziale Grundrechte oder entsprechende Staatszielbestimmungen neben dem Sozialstaatsgebot. Anders ist das in der EU mit ihrer Verfassung und deren Grundrechte-Charta (EU-GRC). Hier gilt nach Art. 34 Abs. 3: "Um die soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen, anerkennt und achtet die Union das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung, die allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen sollen, nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten."

Obwohl das Grundgesetz ausdrücklich keine entsprechende Bestimmung enthält, leitet das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) aus dem Gebot der Menschenwürde und dem Sozialstaatsprinzip das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminium ab. Dazu zählt auch die Sicherung der Unterkunft.[5] "Die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums muss durch einen gesetzlichen Anspruch gesichert sein."[6] In einem jüngeren Beschluss führt das BVerfG näher aus, dass das SGB II im Zusammenwirken mit anderen Leistungen dazu dient, über die Verhinderung der bloßen Obdachlosigkeit hinaus das Existenzminimum sicherzustellen.[7] Dazu gehört auch, den gewählten Wohnraum in einem bestehenden sozialen Umfeld nach Möglichkeit zu erhalten.[8] Die Wohnung erfüllt auch Teilhabefunktionen.

Wie man es dreht und wendet: Der Sicherstellung und dem Schutz vor Verlust angemessenen Wohnraums kommt Verfassungsrang zu, jedenfalls soweit dadurch das Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum berührt ist. Als wesentliches Element des Grundrechts auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ist es jeweils aktuell einzulösen. Nach allen konstitutionellen Vorgaben ist das Recht auf Wohnung durch die Angemessenheit begrenzt. Versteht man dieses Menschenrecht als soziales Schutzrecht, markiert die Angemessenheit die Grenze des verfassungsrechtlichen Schutzes.

 

Grundsicherungsrechtliche Maßstäbe für die Angemessenheit von Wohnraum

 

Weil zur Ausfüllung dieses Merkmals des Wohnrechts stets Wertungen erforderlich sind, entwickelt sich das, was als angemessen anzusehen ist, mit der Entwicklung unserer Gesellschaft. Es handelt sich um ein dynamisches, nicht um ein statisches Merkmal. Was heute noch zumutbar und angemessen erscheint, kann in einiger Zeit unzumutbar sein; was heute als unangemessen üppig angesehen werden kann, könnte in einiger Zeit als noch angemessen betrachtet werden.

Wichtigster Maßstab für die Angemessenheit ist (wie auch sonst im Recht der Existenzsicherung als Teilhaberecht) der Vergleich mit der Wohnsituation solcher einkommensschwachen Haushalte, in denen der Lebensunterhalt nicht aus Mitteln der staatlichen Existenzsicherung bestritten wird.[9] Was für diese Vergleichsgruppe regelhaft ist, kann für Grundsicherungsberechtigte nicht unangemessen sein. Anderenfalls würde der Teilhabeaspekt der Menschenwürde ignoriert, der auch im Bereich des physischen Existenzminimums, insbesondere bei der Unterkunft, zum Tragen kommen muss.

Die daraus abgeleiteten Kriterien des einfachen Standards oder der im unteren Preissegment für vergleichbare Wohnungen am Wohnort marktüblichen Wohnungsmieten klingen zunächst einleuchtend und handhabbar. Tatsächlich lassen sich die Grenzen dafür jedoch ohne weitere Maßstäbe gerade nicht einfach bestimmen. Was sind einkommensschwache Haushalte? Was ist ein einfacher Standard? Wo liegt die Grenze des unteren Preissegments?

Ein Blick auf die Bestimmung der Angemessenheitsgrenzen für Berlin kann die Problematik verdeutlichen. Weil die früheren Vorgaben durch die Senatsverwaltung nicht nachvollziehbar und daher frühzeitig von der Rechtsprechung kassiert worden waren, ergab sich die Situation, dass praktisch jeder Senat des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg (LSG), der mit Grundsicherungsfragen befasst war, zwar unter Anwendung der Werte des qualifizierten Mietspiegels von Berlin, jedoch unter jeweils besonderer Akzentsetzung ein eigenes System zur Bestimmung des unteren Preissegments entwickelte. Egal, wie die im konkreten Fall zuständige Kammer des Sozialgerichts Berlin als erste Instanz entschied, die Fälle gingen meist weiter in die Berufungsinstanz. Dort hing es von der nur nach Eingangsnummer – also wirklich zufällig – bestimmten Zuständigkeit des jeweiligen LSG-Senats ab, wie die Angemessenheitsmaßstäbe konkret zur Anwendung kamen.

Ein 2009 am Sozialgericht Berlin entwickeltes Konzept, durch unter den Kammern abgestimmte Maßstäbe überzeugte zunächst auch die Senate des LSG. Es hat an den Werten des qualifizierten, zweijährlich angepassten Mietspiegels für einfache Wohnlagen in Berlin angesetzt. Ein schlüssiges System zur Bestimmung marktüblicher Wohnungsmieten im unteren Preissegment schien gefunden. Das Problem dabei war und ist jedoch, dass sich der Wohnungsmarkt in Berlin in den letzten 11 Jahren dramatisch verändert hat: durch den Wegfall der Bindungen von bisherigen Sozialwohnungen, durch massiven Zuzug bei gleichzeitiger Reduzierung des sozialen Wohnungsbaus sowie umfangreiche Privatisierungen und eine Dynamisierung des Wohnungsmarktes aufgrund des zunehmenden Einsatzes von Eigentumswohnungen als Kapitalanlage. So kam es seit 2006 zu einem Rückgang bei den Sozialmietwohnungen um rund 99.000 Wohnungen bzw. 49 %.[10] Der Mietspiegel wertet vorrangig Bestandsmieten in den letzten vier Jahren aus und hat damit ein Problem, die jeweils aktuellen Angebotsmieten zeitnah einzupreisen. Außerdem ist die Erstellung des Mietspiegels auch von der Mitwirkung der Vermieter abhängig, so dass gerade in Berlin die verhältnismäßig günstigen Wohnungen der großen, vor allem städtischen Wohnungsgesellschaften überproportional erfasst werden. Die auf dieser Datengrundlage ermittelten Grenzwerte sind daher tendenziell zu niedrig. Dies gilt auch für die Richtwerte der Senatsverwaltung, die ab 2012 dem Vorbild des sozialrichterlichen Konzepts folgten. Ergebnis war, dass 2017 annähernd jeder zweite Haushalt mit Leistungen von Jobcentern KdUH oberhalb der Grenzwerte hatte. Die Senatsverwaltung hat 2018 einen Befreiungsschlag versucht, indem sie nunmehr auch Mieten der Wohnungen in der mittleren Wohnlage berücksichtigt. Das hat zu einer deutlichen Anhebung der Richtwerte geführt, eine Vielzahl von Haushalten fiel aus dem "Kostensenkungsmodus".


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