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Amnesty Inter­na­ti­onal - fünfzig Jahre Kampf für die Menschen­rechte

03. August 2020
Datum: Sonntag, 18. Januar 2009

Joachim Perels

aus: vorgänge Nr. 194 (Heft 2/2011), S. 115-118

Der Gedanke, dass der Schutz politi­scher Gefan­gener vor rechts­wid­riger Verfol­gung einer Organi­sa­tion bedarf, die auf das Schicksal der Gefan­genen öffent­lich aufmerksam macht, geht auf den briti­schen, der Labour Party angehö­renden Anwalt Peter Beneson zurück, der am 28, Mai 1961 in einem Artikel in der Zeitung „Ober­ser­ver” das Schick­sal der verges­senen Gefan­genen ins Zentrum stellte. Beneson schrieb: „Schlagen Sie ihre Zeitung an irgend­einem belie­bigen Tag auf, und Sie werden eine Meldung aus ir­gend­einem Teil der Welt lesen: Ein Mensch ist einge­ker­kert, gefol­tert, hinge­richtet worden, weil seine Ansichten oder religiöse Überzeu­gungen nicht mit der Regie­rung überein­stim­men.“ Daraus folgerte Beneson, dass durch einen öffent­li­chen, insbe­son­de­re von Lesern des „Obser­ver” getra­genen Appell – einen „Appeal for Amnesty” – die Freilas­sung politi­scher Gefan­gener von den entspre­chenden Regie­rungen gefor­dert werden solle. Damit war der Gedanke von amnesty inter­na­ti­onal geboren.

Amnesty Inter­na­ti­onal, inzwi­schen eine eindrucks­volle, weltum­span­nende Organi­­sa­tion mit drei Milli­onen Mitglie­dern, steht in der Tradi­tion der Aufklä­rung, die die im Feudal­ab­so­lu­tismus bestim­mende Herrschafts­regel, dass der Staat über der Rechts­ord­­nung steht -entspre­chend dem bekannten Wort: the king can do no wrong -, von Grund auf überwin­det. Der große nieder­län­di­sche Jurist Hugo Grotius, der Vater des modernen Völker­rechts, hat bereits im 17.Jah­run­dert, wie Fritz Bauer gezeigt hat, „den Begriff des Staats­ver­bre­chens heraus­ge­ar­bei­tet. Er meint damit nicht ein Verbre­chen gegen den Staat, sondern ein Verbre­chen, das der Staat begeht…Ein Straf­recht, das für die Staaten zu gelten habe, sei ebenso … notwendig wie ein Straf­recht für die einzelnen Mitbür­ger. Der rote Faden in Grotius Arbeit ist, dass auch Staaten Räuber und Banditen sein können und dement­spre­chend behan­delt werden müssen.” Noch Kant bezieht sich fast 200 Jahre später in seinem Begriff des Völker­rechts auf Grotius. Das Völker­recht soll einen „Ausrot­tungs­krieg” ausschließen, der in einem Grab endet, das „alle Greuel der Gewalt­tä­tig­keit samt ihren Urhebern bedeckt.”

Diese rechts­the­o­re­ti­sche Gedan­ken­welt konnte sich – ungeachtet einiger die schran­ken­lose Staats­ge­walt einschrän­kenden Normie­rungen wie der Haager Landkriegs­ord­nung von 1907 und dem Brian­d-Kel­lo­g-­Pakt von 1929, der den Angriff­krieg verbot – erst nach der Nieder­rin­gung der natio­nal­so­zi­a­lis­ti­schen Herrschaft in Gestalt der Ahn­dung von Staats­ver­bre­chen umfas­send durch­set­zen. Die mit der Schaf­fung der Verein­ten Nationen verbunden Kodifi­zie­rung eines alle Staaten bindenden Völker­rechts schlägt sich vor allem in der Allge­meinen Erklä­rung der Menschen­rechte von 1948 nieder, die die zentrale Grund­lage der Arbeit von Amnesty bildet. Die Erklä­rung der Men­schen­rechte ist selber eine Folge der in der Gesetz­ge­bung der Alliierten zur Überwin­­dung der Herrschaftss­truk­turen Hitler-­Deut­sch­lands nieder­ge­legten Prinzi­pien. Ohne diese Vorge­schichte, die sich auch in dem von den Vereinten Nationen gefassten Be­schluss von 1946 nieder­schlägt, einen Inter­na­ti­o­nalen Straf­ge­richtshof zu schaffen, der den Nürnberger Gerichtshof verste­tigt, gäbe es die Erklä­rung der Menschen­rechte nicht. Beson­ders eine straf­recht­liche Norm, die sich im alliierten Kontroll­rats­ge­setz Nr. l 0 vom 20.De­zember 1945 findet, auf deren Grund­lage der Prozess vor dem Nürn­­berger Militär­ge­richtshof gegen die Spitzen des NS-Re­gimes geführt wurde, bildet eine Voraus­set­zung für die Erklä­rung der Menschen­rechte. Es ist der Tatbe­stand des Verbre­chens gegen die Mensch­lich­keit, der dann erfüllt ist, wenn zentrale menschen­recht­liche Garan­tien durch den Staat zerstört werden. In Art.II 1 c des Kontroll­rats­ge­setzes Nr.10 werden Verbre­chen gegen die Mensch­lich­keit folgendei­i­naßen definiert: „Gewalt­taten und Vergehen, einschließ­lich der folgenden, den… Tatbe­stand jedoch nicht erschöp­fen-den Beispiele: Mord, Ausrot­tung, Verskla­vung, Zwangs­ver­schlep­pung, Freiheits­be­rau­­bung, Folte­rung, Verge­wal­ti­gung oder andere an der Zivil­be­völ­ke­rung began­gene un­mensch­liche Handlungen; Verfol­gung aus politi­schen, rassi­schen und religi­ösen Gründen, ohne Rücksicht darauf, ob sie das natio­nale Recht des Landes, in welchem die Handlungen begangen worden sind, verletz­ten.“

Nach der Katas­trophe des Dritten Reiches, das wie der Kreisauer Kreis formu­lierte, die umfas­sende Schän­dung des Rechts durch den Staat – von der Ermor­dung der psychisch Kranken, der Ausrot­tung der Juden, der Besei­ti­gung der sowje­ti­schen Kriegs­ge­fan­genen bis zur Auslö­schung der politi­schen Gegner – Wirklich­keit werden ließ, war es folge­richtig, dass der umfas­sende Versuch unter­nommen wurde, die Bindung der Staaten an die für alle geltende Rechts­ord­nung völker­recht­lich zu kodifi­zie­ren. Wenn man nur einige Normie­rungen der Erklä­rung der Menschen­rechte ins Auge fasst, wird deutlich, wie sie gewis­ser­maßen das Revers­bild des Tatbe­stands des Verbre­chens gegen die Mensch­lich­keit sind: „Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren“(Art. l). „Jeder hat das Recht auf Leben, Freiheit und Sicher­heit der Person” (Art.3). „Niemand darf der Folter oder grausamer und ernied­ri­gender Behand­lung und Strafe unter­worfen werden” (Art.5). „Jeder Mensch hat Anspruch auf Gedan­ken-, Ge­wis­sens- und Religi­ons­frei­heit” (Art. 18), „Jeder Mensch hat das Recht auf freie Meinungs­äu­ße­rung” (Art. 19).

Indem die Erklä­rung der Menschen­rechte die wichtigste Bezugs­grund­lage für Amnesty ist, orien­tieren sich die jedes Jahr veröf­fent­lichten Länder­be­richte an einem Maßstab, der nicht hinter­fragt werden kann. Ein Blick auf einige Länder­be­richte über autori­täre, halb-­au­to­ri­täre und demokra­ti­sche Systeme zeigt, welche unver­gleich­liche Bedeu­tung Amnesty für die Erkenntnis der Defizite der Reali­sie­rung der Menschen­rechte hat. Über China heisst es: „Gerichts­ver­fahren (waren) nach wie vor oftmals nicht frei von politi­schen Einfluss­nah­men. Angeklagte konnten in vielen Fällen nicht den Anwalt ihrer Wahl benennen und erhielten keine Kontakt zu ihrem Rechts­bei­stand und ihren Familien­an­ge­hö­ri­gen….Häufig erließen die Behörden auf dem Verwal­tungsweg Haftstrafen, darunter die so genannte Umerzie­hung durch Arbeit, um Personen ohne Gerichts­ver­fahren zu inhaf­tieren …. China wandte ungebro­chen die Todess­trafe in großem Maßstab an. Obwohl Tausende von Menschen hinge­richtet wurden, machte die Regie­rung keine Angaben über die tatsäch­lich Zahl.” Die Lage in Russland wird so beschrie­ben: „…Aus Tschet­sche­nien, Ingusche­tien und Dagestan trafen Berichte über wider­recht­liche Tötungen, außer­ge­richt­liche Hinrich­tungen, exzes­sive Gewalt­an­wen­dung, Fälle von Verschwin­den­lassen ein. Zu zahlrei­chen vom Europä­i­schen Gerichtshof für Menschen­rech­te…­fest­ge­stellten Menschen­rechts­ver­let­zungen führten die russi­schen Behörden keine ernst­haften Ermitt­lungen durch. Wer sich gegen die Menschen­rechts­ver­let­zungen an den Europä­i­sche Gerichtshof für Menschen­rechte wandte, musste mit Schikanen und Einschüch­te­rungs­ver­su­chen rechnen.

 Aber auch recht­staat­liche Demokra­tien konfron­tiert Amnesty mit Tendenzen, die deren norma­tivem Anspruch wider­spre­chen. Zur Situa­tion in Großbri­tan­nien heißt es: „Der Europä­i­sche Gerichtshof für Menschen­rechte … entschied, dass Großbri­tan­nien durch die Inhaf­tie­rung auslän­di­scher Staats­an­ge­hö­riger ohne Ankla­ge­er­he­bung… deren Menschen­rechte verletzt hat…. Die Regie­rung versuchte, Menschen auf der Grund­lage „diplo­ma­ti­scher Zusiche­run­gen” in Länder abzuschieben, in denen bekann­ter­maßen gefol­tert wurde.” Zu Israels Politik gegen­über den Paläs­ti­nen­sern heißt es: „Am 18.Ja­nuar 2009 endete eine 22 Tage andau­ernde Militä­r­of­fen­sive der israe­li­schen Streit­kräfte im Gazast­rei­fen. Die … Opera­tion … war mit Kriegs­ver­bre­chen und schwer­wie­genden Verlet­zungen des humani­tären Völker­rechts einher­ge­gan­gen. Die israe­li­schen Streit­kräfte führten willkür­liche und unver­hält­nis­mä­ßige Angriffe gegen die Zivil­be­völ­ke­rung durch; medizi­ni­sches Personal wurde attackiert und getötet.”

Für die Wirksam­keit von Amnesty gibt es viele Gründe. Einer der wichtigsten ist, dass Ainnesty bei seiner Aktivität für die politi­schen Gefan­genen sich auf eine allge­meine, völker­recht­lich verbind­liche Normgrund­lage, eben die Erklä­rung der Menschen-rechte, stützt, durch die ihre Aktionen sich nicht als einen private Meinung, zu der es auch eine Gegen­mei­nung geben könnte, abgetan werden können. Das Recht ist ein für alle Menschen in gleicher Weise geltender Maßstab, der den Staaten, die diesen Maßstab missachten, entge­gen­ge­halten werden kann, zumal sie sich als Mitglieder der Vereinten Nationen der Verbind­lich­keit der Erklä­rung der Menschen­rechte unter­worfen haben. Die Inter­ven­ti­onen von Amnesty folgen dem Prinzip der so genannten immanenten Kritik, die das Verhalten des jewei­ligen Staates nicht an äußeren, ihm fremden unmit­telbar politi­schen Krite­rien, sondern an seinen eigenen, mit der Erklä­rung der Menschen­rechte gegebenen Krite­rien misst. Dabei stehen die persön­li­chen und politi­schen Freihei­te­rechte im Vorder­grund. Sie sind, im Blick auf das Einzel­schicksal des Gefan­genen, juris­tisch einiger­maßen präzise zu erfas­sen. Die mittler­weile erfolgte Einbe­zie­hung einer Verlet­zung wirtschaft­li­cher, sozialer und kultu­reller Rechte – so sinnvoll dieser erwei­terter Bezugs­punkt im Sinne des Schutz­ge­dan­kens von Amnesty ist bringt die Schwie­rig­keit mit sich, beim Schicksal des Einzelnen anzuknüpfen, denn die-se Rechte beziehen sich auf größere Gruppen von Menschen, deren Inter­essen typischer­weise von sozialen Bewegungen -wie jüngst den Demokra­tie­be­we­gungen in den nordafri­ka­ni­schen Staaten – vertreten werden.

Zu der recht­li­chen Argumen­ta­tion kommt ein unabding­bares Prinzip hinzu: die Schil­de­rung des jewei­ligen Sachver­halts der politisch Verfol­gung geschieht in äußerster Sachlich­keit, starke Adjek­tive treten gegen­über der genauen, auch vom staat­li­chen Ge­gen­über nicht zu bestrei­tenden Beschrei­bung zurück. Durch diese Sachlich­keit, durch die die Berichte von Amnesty auch für wissen­schaft­liche Unter­su­chungen – seiner­zeit etwa zu politi­schen Gefan­genen in der Sowje­t­u­nion – eine grund­le­gende Bedeu­tung ha­ben, gewinnen die Inter­ven­ti­onen bei den Regie­rungen einen ganz anderes Gewicht, ähnlich wie die Plädoyers in Straf­pro­zessen, in denen der Anwalt auf Polemik verzich­tet und seiner strin­genten eher unter­kühlten Argumen­ta­tion vertraut. Anders als in einem Gerichts­ver­fahren, in dem die Entschei­dung direkte Auswir­­kungen für die Prozess­be­tei­ligten hat – die Entschei­dungen des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts binden alle Zweige der öffent­li­chen Gewalt -, besitzt Amnesty keine Sankti­ons­­­ge­walt. An deren Stelle tritt bei Amnesty die Mobili­sie­rung der öffent­li­chen Meinung, deren Gewicht nicht unter­schätzt werden sollte. Tatsäch­lich hat die öffent­liche Meinung in Ländern, die keine Verfas­sungs­ge­richts­bar­keit besitzen – wie Großbri­tan­nien – einen beson­deren Stellen­wert: als ein mit der Verfas­sungs­ge­richts­bar­keit vergleich­bares Kor­rektiv des politi­schen Prozes­ses. Indem Amnesty bei Inter­ven­ti­onen mit persön­li­chen Briefen an die Regie­rungen, die für die Verfol­gung politi­scher Gefan­gener die Verant­wor­tung tragen, die öffent­liche Meinung in vielen Ländern mobili­siert und das Schwei­gen in autori­tären Systemen durch­bricht, steigt die Chance für die Durch­set­zung der menschen­recht­li­chen Position der politi­schen Gefan­ge­nen. Wie wirksam diese Methode ist, zeigt sich daran, dass schon Anfang der 70er Jahre etwa die Hälfte der Inter­ven­ti­onen von Amnesty für politi­sche Gefan­gene erfolg­reich waren.

Gleich­zeitig stellt sich aller­dings die Frage, welche Konse­quenz aus dem Eintreten für politi­sche Gefan­gene, das nicht erfolg­reich war und nicht zur Durch­set­zung der Menschen­rechte geführt hat, angezeigt ist. Die Diffe­renz zwischen der Erklä­rung der Menschen­rechte und ihrer Durch­set­zung – man denke nur an die gegen­wär­tige Lage im Iran und dem Umgang der Regie­renden mit der Opposi­tion – bleibt beste­hen. Auf diese Frage gibt es keine ohne Weiteres befrie­di­gende Antwort. Trotzdem kann festge­halten werden, dass auch dann, wenn der politi­sche Gefan­gene weiter zu Unrecht inhaf­tiert bleibt, die mit dem Eintreten für die Menschen­rechte verbun­dene Möglich­keit besteht, die Erinne­rung an das jewei­lige Opfer der staat­li­chen Willkür öffent­lich wach zu hal­ten. Dies stärkt auch den Gefan­genen und wirkt der Tendenz autori­tärer Systeme entge­gen, die politi­schen Gefan­genen durch Schweigen noch vor dem Tod zu begra­ben. Oder, um es mit den Worten des Gründers von Amnesty, Peter Beneson, zu sagen: „Früher lagen die Konzen­tra­ti­ons­lager und die Höllen­lö­cher der Welt in der Dunkel­heit. Nun sind sie von der Amnes­ty­-Kerze erleuch­tet. Die Kerze im Stachel­draht. Als ich die Kerze das erste Mal anzün­dete, hatte ich ein altes chine­si­sches Sprich­wort im Kopf: Es ist besser einen Kerze anzuzünden, als die Dunkel­heit zu verflu­chen.”