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- 1.02.15

NSA-Ausspähungen und der demokratische Verfassungsstaat

Dieter Deiseroth

Neun Thesen zum rechtspolitischen Handlungsbedarf

aus: vorgänge Nr. 206/207 (Heft 2-3/2014), S. 50-65

(Red.)Dieter Deiseroth bewertet die NSA-Affäre aus einer völkerrechtlichen Perspektive. Sein Ergebnis: Obwohl das Recht auf informationelle Selbstbestimmung bisher nur sehr unzureichend in den internationalen Menschenrechtsverträgen verankert ist, stellen die Überwachungsaktivitäten der NSA und deren Verbündeter einen klaren Verstoß gegen das Völkerrecht dar, der auch mit den Mitteln des deutschen Strafrechts zu ahnden ist – wenn der (politische) Wille dazu vorhanden wäre.

 

Deiseroth formuliert in seinem Beitrag neun konkrete Handlungsempfehlungen. Sie reichen von der Offenlegung und Klärung möglicherweise noch bestehender Sonderregelungen mit den ehemaligen Alliierten, einer Stärkung parlamentarischer Kontrollbefugnisse sowie einem ausnahmslosen gerichtlichen Individualrechtsschutz gegen geheimdienstliche Überwachungsmaßnahmen bis zu neu zu schaffenden supranationalen Vereinbarungen zum Datenschutz zwischen der EU und den USA.

 


Die weltweite intensive Fahndung der US-Behörden nach Edward J. Snowden als einem „hochkriminellen Landesverräter“ mit all ihren Begleiterscheinungen(1)und die dies rechtfertigenden offiziellen Erklärungen von US-Präsident Obama und anderen Amtsträgern können nur so verstanden werden, dass dieser Whistleblower offenkundig empfindliche, für die US-Regierung und ihre Verbündeten peinliche Wahrheiten aufgedeckt hat,(2) darunter die jahrelange Überwachung des Mobiltelefons der deutschen Kanzlerin und von Datensätzen ungezählter Bürgerinnen und Bürger in Deutschland.

Hochrangige US-Vertreter erklären bis heute mantraartig, sie verstünden die ganze Aufregung nicht: Das meiste sei doch ohnehin bekannt; jedenfalls hätten die deutsche Regierung und ihre Nachrichtendienste „es“ wissen müssen; zudem profitierten die Deutschen im „Kampf gegen den Terror“ von den dadurch erzielten nachrichtendienstlichen Aufklärungserfolgen. Alles vollziehe sich auf dem Boden des geltenden Rechts.

Mittel und Wege der Datenbeschaffung

Die NSA und andere Dienste setzen auf eine Vielzahl unterschiedlicher Methoden, um weltweit für ihre Zwecke geeignete Daten zu erheben. Nach den von Snowden enthüllten Dokumenten(3) geschieht dies u.a. direkt bei amerikanischen IT-Unternehmen wie Google, Apple, Facebook, Microsoft, durch in IT-Software oder in Hardware eingebaute „Hintertüren“, durch Anzapfen von Unterwasser-Glasfaserkabeln und von Satellitenfunkverkehr sowie durch unbefugtes Eindringen in Internet-Knotenpunkte. Anfang Oktober 2014 ist ferner bekannt geworden, dass das deutsche Auswärtige Amt in den Jahren 2011 und 2012 über 110 US-Unternehmen gestattet haben soll, in Deutschland „analytische Dienstleistungen“ für die US-Streitkräfte zu erbringen. Dahinter kann sich die nachrichtendienstliche Auswertung von Datennetzen verbergen. Aktuell sollen in Deutschland 44 solcher Verträge mit „Geheimdienstfirmen“ bestehen.

Soweit die NSA und andere US-Dienste sich die Daten in den USA beschaffen, können sie sich dort auf US-Rechtsvorschriften berufen, insbesondere den 2008 novellierten US-Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA)(4) und den USA-Patriot-Act von 2001(5). Dies betrifft auch den Datenverkehr, der über das Internet von ausländischen Nutzern „durch“ die USA „fließt“ oder der bei - dem US-Recht unterliegenden - IT-Unternehmen anfällt. Denn der Internet-Datenverkehr kennt keine Grenzen. E-Mails und andere digitale Datensätze werden, auch wenn Sender und Empfänger sich etwa in Deutschland befinden, über die Netzverbindungen geleitet, die global dafür offenstehen und ad hoc am kostengünstigsten erscheinen.

Da US-IT-Unternehmen im weltweiten Internet-Verkehr eine dominierende Rolle spielen, gelangen diese Datenströme auf diese Weise in die USA und unterliegen damit dem dortigen Zugriff der US-Dienste. Dies gilt etwa für Daten aus der digitalen Internet-Kommunikation innerhalb Deutschlands jedenfalls so lange, wie die Deutsche Telekom ihre Ankündigung vom Oktober 2013 nicht umgesetzt hat, durch geeignete technische Maßnahmen „den deutschen Internetverkehr innerhalb der Landesgrenzen zu belassen, um die Kunden vor Spionage aus dem Ausland zu schützen“.(6)

Der Zugriff der NSA und kooperierender Dienste auf die Kommunikationsdaten erfolgt ausweislich der Enthüllungen Snowdens und anderer Whistleblower freilich nicht nur in den USA, sondern auch außerhalb des US-Hoheitsgebietes. Dabei kann es sich um staatsfreie Bereiche (z.B. auf „Hoher See“ oder im Weltraum), aber auch um Hoheitsgebiete anderer Staaten handeln.

Diese Datenerhebungen durch die US-Dienste sind Ausübung von Staatsgewalt, welche auf dem Gebiet anderer Staaten grundsätzlich unzulässig ist.(7) Die genannten US-Gesetze können keinen Datenzugriff innerhalb von ausländischen Hoheitsgebieten rechtfertigen. Dafür fehlt dem US-Gesetzgeber die Kompetenz. In einem ausländischen Hoheitsgebiet darf ein Staat nur das tun, was das Recht dieses Staates erlaubt. Es ist völkerrechtlich nicht im Streit,(8) dass ein Staat bei Fehlen einer solchen Erlaubnisnorm Hoheitsgewalt im Staatsgebiet eines ausländischen Staates nicht ausüben darf. Er ist damit für jede hoheitliche Betätigung und damit auch für Eingriffe in Rechte von Bürgern völkerrechtlich auf die Zustimmung des betreffenden Staates angewiesen. Es gibt zwar weder im Völkervertrags- noch im Völkergewohnheitsrecht ein umfassendes Verbot der Spionage gegen einen fremden Staat. Ebenso gibt es im Völkerrecht aber auch keine positive Erlaubnisnorm für Spionage und nachrichtendienstliche Tätigkeit; dies gilt jedenfalls für Friedenszeiten.(9) Die gleiche Völkerrechtsordnung, die Spionage nicht als völkerrechtliches Delikt der Staaten einordnet, stellt es den Staaten zugleich aber frei, Spionage mit allen erforderlichen Mitteln abzuwehren, auch und insbesondere mit den Mitteln des nationalen Strafrechts.(10)

Es ist völkergewohnheitsrechtlich anerkannt und entspricht der ständigen Staatenpraxis sowie allgemeiner Rechtsüberzeugung aller Rechtskreise, dass Personen, die eine nachrichtendienstliche Tätigkeit (Agententätigkeit) in einem anderen Staat ohne dessen Zustimmung ausüben, dafür vom ausspionierten Staat bestraft werden dürfen und dass nachrichtendienstliche Tätigkeit vom davon betroffenen Staat abgewehrt und verhindert werden darf.

Rechtfertigungen

NSA-Chef Keith Alexander rechtfertigte die globalen anlasslosen Überwachungs-Aktivitäten seines Geheimdienstes wiederholt mit der notwendigen Terrorismus-Abwehr. Seit dem 11.9.2001 seien auf diese Weise mehr als 50 Anschläge in 20 Ländern verhindert worden. Darunter fanden sich nach offizieller Darstellung auch Hinweise, die zur Aufdeckung der Pläne der sogenannten „Sauerland-Gruppe“ in Deutschland geführt haben sollen. Die im Januar 2014 publizierte US-Studie „Do NSA's Bulk Surveillance Programs Stop Terrorists?“(11) der parteiunabhängigen New America Foundation stellt diesen Zusammenhang freilich fundamental in Frage. Nach Auswertung von 225 verfolgten Terrorfällen kommt die Stiftung zu dem Schluss, die Sammlung von Daten im Telefon- und Internetverkehr habe „bestenfalls in 1,8 Prozent der Fälle eine nachweisbare Rolle gespielt.“ Tatsächlich seien traditionelle Ermittlungs-Methoden für die Erfolge verantwortlich: „Informanten, Tipps aus örtlichen Nachbarschaften und gezielte Geheimdienst-Operationen waren der Auslöser für die meisten Untersuchungen.“ Nachprüfbare Fakten, die einen gegenteiligen Schluss rechtfertigen könnten, wurden bisher weder von den US-Behörden noch von deutschen Stellen auf den Tisch gelegt.

Selbst wenn es sie gäbe: Eine anlasslose Speicherung der Tele- und Internet-Kommunikationsdaten ist gerade deshalb ein so schwerwiegender Eingriff in fundamentale Menschenrechte, weil sie in unvorhersehbarer Weise tiefe Einblicke in das Privatleben erlaubt, ohne dass der Rückgriff auf die Daten für den Bürger unmittelbar spürbar oder ersichtlich ist. Der Einzelne weiß nicht, was welche staatliche Behörde über ihn weiß, weiß aber, dass die Behörden vieles, auch Höchstpersönliches über ihn wissen können. Ohne Kenntnis können die Betroffenen weder eine Unrechtmäßigkeit der behördlichen Datenerhebung und -verwendung noch etwaige Rechte auf Löschung, Berichtigung oder Genugtuung geltend machen. Das ist von größter Brisanz.

Dabei ist in Rechnung zu stellen, dass die in die Verfügungsgewalt von US-Nachrichtendiensten gelangten Daten Grundlage für die weltweite geheime US-Drohnenkriegsführung sind, in deren Rahmen US-Präsident Obama nach geheimdienstlichen Listen über die Exekution von Verdächtigen ohne jedes gerichtliche Verfahren entscheidet. Die 2013 publizierte Studie „Geheimer Krieg“ von Christian Fuchs und John Goetz hat hierzu umfangreiches Material vorgelegt.

Eine geheime Informationsbeschaffung und Datenverwaltung durch Nachrichtendienste und andere Sicherheitsbehörden ist von deren spezifischen „bias“-Strukturen geprägt: Nachrichtendienste sehen die Welt mit anderen Augen als etwa Wissenschaftler oder Gerichte und unterliegen anderen Anerkennungs- und Rechtfertigungsmustern. Wegen der fehlenden kontinuierlichen kritischen Hinterfragung im öffentlichen Diskurs sind die von ihnen gewonnenen Daten und Erkenntnisse strukturell defizitär und damit besonders fehleranfällig. Innerbehördliche Überprüfungen können dies nach allen Erfahrungen mit dem Wirken von nur partiell kontrollierten Geheimbehörden nicht ersetzen.

Wirksame Kontrollen durch Parlamente und Gerichte erfolgen nur sehr begrenzt. Mitarbeiter der Geheimdienste, die vor Parlamentsgremien oder Gerichten aussagen sollen, erhalten u.a. unter Berufung auf „Quellenschutz“ vielfach nur sehr eingeschränkte Aussagegenehmigungen. Zumeist dürfen sie nicht einmal angeben, von wem sie die Informationen erhalten haben, sondern lediglich mitteilen, dass ihrer Dienststelle glaubwürdige Informationen über ein bestimmtes Thema oder eine bestimmte Person vorlägen.

Die Verlässlichkeit der Quellen und der von diesen tatsächlich oder angeblich gelieferten Daten kann so nicht in einem rechtsstaatlichen Verfahren kritisch überprüft werden. Auf einer solchen Grundlage lassen sich Informationen weder verifizieren noch widerlegen. Zudem sind Gerichte in den USA(12) wie auch in Deutschland(13) vielfach äußerst großzügig bei der Zubilligung von Einschätzungsspielräumen der Exekutive gerade im nachrichtendienstlichen Bereich.

Privatsphäre und Demokratie

Der Schriftsteller Ilya Trojanow erklärte gegenüber der NZZ:

„Heute gehen die informationssaugenden Behörden nicht mehr von einem verdächtigen Individuum aus, dessen Verhalten und Kommunikation zu überwachen ist, sondern von einer verdächtigen Gesellschaft, die als Ganze durchleuchtet werden muss, um die Gefährlichen, Auffälligen, Kritischen und Renitenten herauszufischen.“(14)

Viele Kritiker sehen dies ähnlich. Manche versuchen dies zu bagatellisieren. Zur Rechtfertigung der anlasslosen Überwachungsmaßnahmen hört man häufig: „Wer nichts zu verbergen hat, hat auch nichts zu befürchten.“ Dieser scheinbar plausible, letztlich aber unverschämte Satz ist, leider, Allgemeingut geworden und fördert die Duldungsstarre der Bürger. Man könnte zurückfragen: „Wenn ich nichts zu verbergen habe, warum wollt Ihr das dann wissen?“

Häufig wird behauptet, die Bürgerinnen und Bürger seien im Übrigen letztlich selbst schuld, wenn andere auf ihre persönlichen Daten so leicht Zugriff nehmen könnten. Denn sie seien selbst in erster Linie für deren Schutz verantwortlich. Ein solches Argument ist eher zynisch. Auch wenn viele Bürger etwa in ihren E-Mails und in den sozialen Netzwerken wie Facebook, Twitter etc. recht großzügig ihre eigenen Daten zugänglich machen, ist klar: Grundrechtsschutz ist und bleibt unverzichtbar eine zentrale Aufgabe und Verpflichtung der staatlichen Organe eines demokratischen Verfassungsstaates.


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